Nos 1573 et 1574

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DIX-SEPTIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 juin 2025.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE,
SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT
APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE,

de programmation pour la refondation de Mayotte,

ET SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT
APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE,

relatif au Département-Région de Mayotte,

PAR M. Philippe VIGIER, Mme Agnès FIRMIN LE BODO,
M. Philippe GOSSELIN et Mme Estelle YOUSSOUFFA

Députés

——

AVIS

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

par M. Frantz GUMBS

Député

——

AVIS

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES

par M. Charles de COURSON

Député

——

 

 Voir les numéros :

 Sénat :  544, 545, 612, 613 rect., 614, 609, 610, 611 et T.A. 128, 129 (2024-2025).

 Assemblée nationale :  1470, 1471.

 

  SOMMAIRE

___

Pages

Mesdames, Messieurs,

Le territoire de Mayotte est le département le plus densément peuplé, mais aussi le plus jeune de France, dans lequel 77 % des habitants vivent sous le seuil de pauvreté.

Le cyclone Chido, puis la tempête tropicale Dikeledi ont fait des dégâts considérables sur ce territoire, aggravés par la fragilité et la densité des constructions. La mission inter-inspections, chargée d’estimer les dégâts, a évalué les pertes d’activité économique à 484 millions d’euros et les dégâts causés sur les infrastructures, les biens et les milieux naturels à 3,4 milliards d’euros.

Outre les crédits débloqués en urgence par les ministères tout au long du mois de janvier, la loi du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte a permis d’engager les premiers chantiers, en prévoyant notamment la transformation de l’actuel établissement public foncier et d’aménagement en un établissement public pour coordonner les travaux de reconstruction de l’archipel.

Il faut maintenant accélérer les changements structurels pour doter le territoire d’infrastructures fonctionnelles et lui permettre d’accélérer son développement économique.

*

Ce projet de loi de programmation est une innovation pour un territoire ultramarin. Il repose sur quatre piliers : un renforcement de la lutte contre l’immigration irrégulière, le chantier de la convergence des droits économiques et sociaux, une réforme institutionnelle et un affichage clair des moyens financiers mobilisés.

Le rapport annexé expose à la fois la stratégie et les engagements de l’État sur les prochaines années, mais aussi les moyens financiers qu’il s’engage à mobiliser pour les réaliser. À l’issue de la discussion du texte au Sénat, le Gouvernement a inscrit dans le texte les autorisations d’engagement nécessaires pour réaliser les différents projets structurants pour le territoire.

Des projets d’infrastructures majeurs sont concernés : le choix du site de Bouyouni pour le nouvel aéroport, l’évolution du port de Longoni, la construction d’un deuxième hôpital sont autant de projets qui doivent débuter le plus rapidement possible pour améliorer la qualité de vie des Mahorais.

Un fonds de soutien de 300 millions d’euros est fléché vers les collectivités territoriales spécifiquement pour la reconstruction des bâtiments détruits. À ce soutien financier doit s’ajouter un renfort en ingénierie, pour construire une stratégie de développement sur le long terme.

En outre, ce projet de loi comporte des dispositions fortement attendues par nos concitoyens mahorais pour lutter contre l’immigration irrégulière qui pèse sur le développement de l’archipel. Ainsi, en plus des moyens opérationnels et humains supplémentaires afin de prévenir les entrées illégales, le projet de loi renforce l’encadrement de la délivrance des titres de séjour pour motifs familiaux. Il améliore les dispositifs de lutte contre les reconnaissances frauduleuses de paternité et de maternité et favorise la mise en œuvre des mesures d’éloignement.

Ces dispositions doivent permettre, en renforçant la maîtrise des migrations vers l’archipel, d’envisager la fin de certaines mesures dérogatoires telle que la territorialisation des titres de séjour.

Ce texte est également porteur d’une exigence d’égalité sociale. Il s’agit en effet de concrétiser des promesses formulées il y a des années : la convergence des prestations sociales, mais aussi l’alignement du niveau du SMIC net à l’horizon 2031. Bien que cela ne puisse être réalisé en quelques mois, il reste urgent que l’État poursuive la convergence des droits et des obligations. Il s’engage donc dans le présent projet de loi à modifier en conséquence sous le contrôle du Parlement le cadre législatif et à adapter le cadre réglementaire afin que toutes les prestations sociales soient accessibles aux Mahorais et à terme soient portées aux mêmes niveaux que dans le reste du territoire français. Il s’engage également à accompagner les employeurs pour que ces derniers puissent assumer la hausse progressive du Smic.

Il poursuit également le renforcement du statut institutionnel de Mayotte qui devient le Département-Région de Mayotte. Cela explique notamment pourquoi il est examiné conjointement avec le projet de loi organique relatif au département-région de Mayotte.

Le recensement exhaustif prévu par le texte est une réponse à la demande forte des élus : il est indispensable que les communes soient accompagnées dans la conduite de ce recensement qui sera déterminant pour calibrer les infrastructures et proportionner les dotations financières versées par l’État aux collectivités.

Ce texte est un texte de pragmatisme, qui marque l’engagement de l’État aux côtés des collectivités et des Mahorais.

Au cours de leurs travaux, conduits dans des délais contraints, les rapporteurs se sont attachés à formuler des propositions réalistes, tout en soutenant toutes les mesures de nature à améliorer concrètement la vie des Mahorais.

 

 

I.   Synthèse des travaux de la commission des lois

A.   présentation synthétique du projet de loi et du projet de loi organique

Le projet de loi comptait, à son dépôt, 34 articles dont 27 ont été examinés par la Commission des lois de l’Assemblée nationale, répartis en six titres ([1]).

• Titre Ier : Objectifs de l’action de l’État à Mayotte

L’article 1er approuve le rapport annexé au projet de loi.

• Titre II : Lutte contre l’immigration clandestine et l’habitat illégal

L’article 2 durcit les conditions d’obtention des titres de séjour « parent d’enfant français » et « liens privés et familiaux » à Mayotte.

L’article 3 centralise auprès de la commune de Mamoudzou l’établissement des actes de reconnaissance de paternité et de maternité effectués à Mayotte et prévoit que l’officier d’état civil doit informer l’auteur d’une reconnaissance des obligations liées à celle-ci ainsi que des peines encourues en cas de manquement.

L’article 4 allonge la durée du sursis à l’enregistrement d’une reconnaissance de paternité ou de maternité, qui peut être prononcé par le procureur de la République en cas de suspicion de reconnaissance frauduleuse, lorsque l’enfant est né à Mayotte.

L’article 5 durcit la peine d’amende encourue en cas de mariage frauduleux ou de reconnaissance frauduleuse d’un enfant aux seules fins d’obtenir, ou de faire obtenir, un titre de séjour ou le bénéfice d’une protection contre l’éloignement, ou d’acquérir la nationalité française.

L’article 6 étend à Mayotte le dispositif de l’aide au retour tout en le subordonnant à l’existence de circonstances exceptionnelles.

L’article 7 autorise, à Mayotte, le placement des mineurs accompagnant un adulte dans des lieux spécialement adaptés à la prise en charge des familles en vue de leur éloignement.

L’article 8 permet, à Mayotte, de procéder au retrait du titre de séjour de l’étranger majeur exerçant l’autorité parentale sur un mineur, lorsque le comportement de ce dernier constitue une menace à l’ordre public et est directement lié à la soustraction du parent à ses obligations légales.

L’article 9 impose aux prestataires de services de paiement de procéder à la vérification de la régularité du séjour d’un client non ressortissant de l’Union européenne avant de procéder, à Mayotte, à toute opération de transmission de fonds à partir d’un versement d’espèces.

• Titre III : Protéger les Mahorais

L’article 11 crée à Mayotte un régime de visite domiciliaire aux fins de recherche d’armes.

L’article 12 créé à Mayotte un mécanisme à caractère général de remise d’armes à l’autorité administrative, pour une durée limitée et lorsque les circonstances font craindre des troubles graves à l’ordre public sous la menace ou avec une arme.

L’article 13 crée un régime dérogatoire pour le département de Mayotte en ce qui concerne la visite de locaux aux fins de recherche de travail illégal. Il vise à autoriser, sur réquisition du procureur de la République et après autorisation du juge des libertés et de la détention, les officiers et agents de police judiciaire à traverser les lieux privés constitués par les locaux et installations édifiés sans droit ni titre constituant un habitat informel, y compris lorsqu’ils sont affectés à un usage d’habitation.

• Titre IV : Façonner l’avenir de Mayotte 

L’article 14 adapte les dispositions relatives au recensement de la population à la situation particulière de Mayotte. Il prévoit donc la réalisation d’enquêtes exhaustives pour toutes les communes de Mayotte en 2025 et la publication des données en 2026.

L’article 15 habilite le Gouvernement, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnances les mesures tendant à rendre applicable à Mayotte, sous réserve d’adaptations, la législation en vigueur dans les matières relatives aux prestations sociales, à l’aide sociale, aux cotisations et dispositifs fiscaux contribuant à la compétitivité et l’emploi, à l’organisation et la gestion des régimes de sécurité sociale, et aux règles applicables à l’offre de soins, aux contrôles et lutte contre la fraude. 

L’article 16 prévoit la mise en place à Mayotte du régime complémentaire IRCANTEC au bénéfice des agents publics contractuels au plus tard dans les deux ans suivant la date de promulgation de la loi.

L’article 17 modifie les dispositions du code de la santé publique propres à Mayotte concernant les critères démographiques devant être réunis pour que l’ouverture d’une officine de pharmacie soit autorisée. Il est proposé de prendre en compte non plus seulement la population communale déterminée lors du dernier recensement mais également la population dans l’intercommunalité afin d’augmenter le maillage du territoire en pharmacies.

L’article 18 propose de modifier les règles actuelles relatives à la désignation des professionnels de santé venant de Mayotte dans les différentes unions régionales des professionnels de santé de l’océan indien réunissant les professionnels de santé libéraux de la Réunion et de Mayotte, en précisant les nouvelles règles par décret en Conseil d’État.

L’article 25 modifie le code du sport pour conférer au Département‑Région de Mayotte les mêmes compétences que les autres départements en matière de développement des sports de nature, et notamment d’élaboration du plan départemental des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature.

L’article 26 prévoit la prise en charge à titre dérogatoire des trajets des jeunes mahorais mineurs, élèves de l’enseignement technique et professionnel dès lors que la filière technique ou professionnelle qu’ils ont choisie est encore inexistante à Mayotte. Cette prise en charge est organisée par l’Agence de l’outre‑mer pour la mobilité.

L’article 27 crée un fonds de soutien au développement des activités périscolaires de Mayotte, dont les aides sont calculées en fonction du nombre d’élèves éligibles scolarisés dans la commune.

L’article 28 crée une nouvelle priorité légale de mutation dès lors qu’un fonctionnaire de l’État justifie d’une durée de services accomplis de trois ans dans un emploi à Mayotte, pour accroître l’attractivité de ce territoire.

L’article 29 prévoit une bonification d’ancienneté pour l’avancement d’échelon des fonctionnaires de l’État et des fonctionnaires hospitaliers affectés pendant une durée déterminée à Mayotte.

• Titre V : Modernisation du fonctionnement institutionnel de la collectivité

L’article 30 habilite le Gouvernement à légiférer, par ordonnances, pour moderniser le fonctionnement institutionnel de la collectivité de Mayotte et substituer au département de Mayotte le Département-Région de Mayotte.

L’article 31 modifie le mode de scrutin du conseil départemental de Mayotte qui devient l’assemblée de Mayotte, élue selon un scrutin de liste à deux tours à la représentation proportionnelle dans une circonscription unique découpée en sections, avec une prime majoritaire accordée à la liste arrivée en tête. Un titre spécifique à la nouvelle assemblée de Mayotte est créé dans le code électoral au livre VI bis.

L’article 32 procède à des coordinations dans le code électoral.

L’article 33 prévoit les modalités d’entrée en vigueur des articles 31 et 32.

• Titre VI : Dispositions transitoires

L’article 34 prévoit d’une part que soient substituées de manière générale dans toutes les dispositions législatives des codes et des lois aux références au département de Mayotte et aux conseillers généraux ou départementaux de Mayotte les références au Département-Région de Mayotte et aux conseillers de l’assemblée de Mayotte et procède d’autre part à des modifications de coordination dans certaines lois.

• Le projet de loi organique relatif au Département-Région de Mayotte

L’article premier modifie le code général des collectivités territoriales pour procéder à des adaptations rendues nécessaires par la réforme de l’organisation institutionnelle de la collectivité de Mayotte prévue à l’article 30 du projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte.

L’article 2 modifie les dispositions organiques du code électoral relatives aux incompatibilités du mandat de parlementaire avec certains autres mandats et fonctions, et à l’inéligibilité du Défenseur des droits au mandat de conseiller de l’assemblée de Mayotte.

L’article 3 modifie l’ordonnance n° 58‑1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relatif au statut de la magistrature afin d’ajouter à la liste des mandats électifs locaux avec lesquels sont incompatibles les fonctions de magistrat judiciaire le mandat de conseiller à l’assemblée de Mayotte.

L’article 4 modifie la loi n° 62‑1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du président de la République au suffrage universel pour intégrer les conseillers à l’assemblée de Mayotte parmi les élus pouvant donner leur parrainage aux candidats.

L’article 5 prévoit l’entrée en vigueur de la loi organique. 

B.   les modifications apportées par le sénat

Le Sénat lors de l’examen du texte en commission, puis en séance publique, a ajouté huit articles au projet de loi initial, et n’en a supprimé aucun. Il a également adopté des amendements modifiant et complétant le rapport annexé. Au sein du rapport annexé a été ajoutée l’instauration d’un comité de suivi de la loi de programmation.

Parmi les articles ajoutés, l’article 1er bis confie au préfet de Mayotte jusqu’au 31 décembre 2030 la direction de l’action de l’ensemble des services et des établissements publics de l’État ayant un champ d’action territorial à Mayotte, à l’exception de celle de l’établissement public de reconstruction et de refondation créé par la loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte.

L’article 7 a été modifié par le Sénat pour introduire la possibilité de prolonger le placement en unité de vie familiale des mineurs accompagnant leur parent majeur au-delà de 48 heures, pour une durée de 24 heures supplémentaires, en cas d’impossibilité matérielle de procéder à l’éloignement pour une raison étrangère à l'administration.

De plus, considérant que les nouvelles unités familiales ne seront pas encore prêtes à recevoir les familles dès le 1er janvier 2027, le Sénat a voté l’amendement du Gouvernement reportant l’entrée en vigueur du dispositif au 1er juillet 2028.

En conséquence, cet amendement a également reporté l’entrée en vigueur de l’interdiction du placement en rétention des mineurs, initialement prévue à Mayotte par la loi du 26 janvier 2024 au 1er janvier 2027, au 1er juillet 2028.

L’article 18 a été modifié par le Sénat qui a proposé la création d’unions régionales de professionnels de santé propres à Mayotte pour que la représentation des professionnels de santé libéraux à Mayotte soit assurée distinctement de celle de leurs collègues de La Réunion.

En commission au Sénat, le Gouvernement a déposé un amendement à l’article 30 pour substituer à l’habilitation à légiférer par ordonnances une inscription directement dans le code général des collectivités territoriales du statut de la collectivité dite du Département-Région de Mayotte dans.

L’article 31 relatif à l’assemblée de Mayotte a été modifié à la suite de son examen au Sénat. Le nombre de sections au sein de la circonscription unique a été porté à treize reprenant les périmètres des treize cantons actuels. Les 52 sièges de l’assemblée sont répartis en fonction de la population à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, avec un minimum de deux sièges par section. Le principe de la prime majoritaire a été maintenu et exprimé en nombre de sièges acquis par la liste arrivée en tête. 13 sièges sur 52 sont attribués au titre de la prime majoritaire à raison d’un siège par section.

 

C.   les principaux apports de la commission des lois de l’assemblée nationale

1.   La Commission a jugé nécessaire de supprimer certains dispositifs

Elle a ainsi supprimé :

– l’article 7 qui autorise, à Mayotte, le placement des mineurs accompagnant un adulte dans des lieux spécialement adaptés à la prise en charge des familles en vue de leur éloignement ;

– l’article 8, qui permet à Mayotte, le retrait du titre de séjour de de l’étranger majeur exerçant l’autorité parentale sur un mineur, lorsque le comportement de ce dernier constitue une menace à l’ordre public ;

– l’article 9 qui impose aux prestataires de services de paiement de procéder à la vérification de la régularité du séjour d’un client non ressortissant de l’Union européenne avant de procéder, à Mayotte, à toute opération de transmission de fonds à partir d’un versement d’espèces

– l’article 11, qui créé un régime propre à Mayotte de visites domiciliaires aux fins de recherche et de saisie d’armes.

2.   Plusieurs ajustements de dispositifs initiaux

Le rapport annexé a été modifié et complété à la suite de l’adoption de 60 amendements.

L’article 18 a été modifié à la suite de l’adoption d’un amendement proposant une réécriture globale de l’article. Il est proposé qu’une union régionale interprofessionnelle de professionnels de santé soit créée à Mayotte, réunissant au moins un représentant de chacune des dix professions de santé afin que les professionnels de santé libéraux de Mayotte constituent une seule union et non dix.

L’article 30 a été complété lors de son examen en commission : outre l’institutionnalisation du conseil cadial, a été ajoutée l’interdiction pour l’assemblée de Mayotte de s’associer à la négociation d’accords ou d’engagements internationaux avec des États ne reconnaissant pas l’appartenance de Mayotte à la République. Plusieurs amendements ont également complété les dispositions existantes pour les rapprocher de celles prévues pour la collectivité unique de Guyane.

L’article 31 a été modifié lors de son examen en commission à l’Assemblée nationale. Le nombre de sections composant la circonscription unique dans laquelle seront élus les conseillers de l’assemblée de Mayotte a été ramené à cinq sections qui reprennent les limites géographiques des établissements publics de coopération intercommunale de Mayotte, les 52 sièges devant être répartis entre les sections à la proportionnelle de la population avec un nombre minimum de cinq sièges par section. L’effet de la prime dite majoritaire accordée à la liste arrivée en tête au premier ou au second tour est réduit et passe de 13 à 10 sièges. Enfin, il est prévu que s’il est constaté le 15 janvier de l’année des élections que l’écart entre la population officiellement recensée et le nombre d’inscrits sur les listes électorales à Mayotte dépasse 60 %, la répartition des sièges entre les sections et la répartition des sièges acquis du fait de la prime majoritaire sont réalisées à la proportionnelle du nombre d’inscrits et non de la population.

3.   L’insertion de nouvelles dispositions

La commission des Lois a inséré 12 articles additionnels.

L’article 1er bis A crée le comité de suivi de la présente loi de programmation mentionné dans le rapport annexé. Ce comité comprend, entre autres, six parlementaires et six représentants des élus locaux du Département-Région de Mayotte. Il doit remettre un rapport intermédiaire avant le 1er juillet 2028.

L’article 2 bis A prévoit l’abrogation, à compter du 1er janvier 2030, de la territorialisation des titres de séjour délivrés à Mayotte.

L’article 6 bis permet l’information de l’étranger assigné à résidence à Mayotte sur la possibilité de bénéficier, le cas échéant, de l’aide au retour volontaire.

L’article 15 bis prévoit qu’à compter du 1er janvier 2026, le montant du salaire minimum de croissance net à Mayotte est relevé pour atteindre 87,5 % de sa valeur applicable en Hexagone.

L’article 17 bis A prévoit que l’agence régionale de la santé de Mayotte élabora d’ici à la fin de l’année 2026 un schéma distinct du projet régional de santé identifiant les circuits de distribution des médicaments pour renforcer le rôle des pharmacies d’officine.

Enfin, sept amendements prévoyant la remise d’un rapport au Parlement ont été adoptés :

– un rapport, remis dans un délai d’un an, évaluant l’opportunité d’étendre l’aide médicale de l’État à Mayotte (article 35) ;

– un rapport, remis dans un délai d’un an, détaillant le budget du centre hospitalier de Mayotte, avec des propositions d’améliorations (article 36) ;

– un rapport, remis dans un délai d’un an, procédant à un état des lieux transferts de compétences départementales et régionales au Département-Région de Mayotte (article 37) ;

– un rapport, remis dans un délai de trois mois, évaluant les plans stratégiques applicables à Mayotte (article 38) ;

– un rapport, remis dans un délai d’un an, sur les entreprises à Mayotte (article 39) ;

– un rapport, remis dans un délai d’un an, sur la sécurisation du circuit de distribution des médicaments à Mayotte (article 40) ;

– un rapport, remis dans un délai de neuf mois, qui établit une stratégie pour garantir une offre de logements proportionnée au nombre de fonctionnaires travaillant à Mayotte (article 41).

II.   Synthèse des travaux de la commission des affaires économiques

A.   Présentation synthétique des articles du projet de loi examinÉs par la commission des affaires économiques

La commission des affaires économiques a été saisie des articles 10, 19, 19 bis, 19 ter, 20, 21, 21 bis, 23 et 24 du projet de loi, dans le cadre d’un avis avec délégation au fond.

L’article 10 facilite les opérations de résorption de l’habitat informel. Il prévoit de réduire d’un mois à quinze jours le délai minimum accordé aux occupants pour évacuer les locaux et installations relevant de l’habitat informel, d’assouplir l’obligation pour le préfet d’annexer une proposition de relogement ou d’hébergement d’urgence à l’arrêté d’évacuation et de démolition, ainsi que de réformer les modalités de l’opération de « flagrance ».

L’article 19 autorise les bénéficiaires d’une déclaration d’utilité publique à Mayotte à prendre possession immédiatement des terrains bâtis ou non bâtis dans le cadre des opérations pilotées par le nouvel établissement public de Mayotte ou pour la réalisation d’infrastructures et de constructions de diverses natures (services portuaires et aéroportuaires, ouvrages et installations des réseaux publics d’eau et d’assainissement, constructions, ouvrages et installations à l’usage des forces de sécurité intérieure, ouvrages et installations de production et de distribution d’électricité, établissements pénitentiaires ainsi que les établissements de santé et médico-sociaux).

L’article 20 rend rétroactive, à Mayotte, la réduction du délai de prescription acquisitive à dix ans, en conditionnant le bénéfice de celle-ci à l’accomplissement par le bénéficiaire de démarches de régularisation. Il allonge la période pendant laquelle des actes de notoriété « renforcés » peuvent être dressés et publiés afin de faire reconnaître une possession conforme aux conditions de la prescription acquisitive.

L’article 21 proroge, à Mayotte, l’autorisation de passer des marchés globaux de type « conception-réalisation » pour les écoles du premier degré, et l’étend aux constructions du second degré, ainsi qu’à celles affectées à l’enseignement supérieur public et aux résidences universitaires.

L’article 23 vise à classer la totalité du territoire mahorais en quartier prioritaire de la politique de la ville.

L’article 24 étend les possibilités de déléguer les compétences relatives à la pêche et la conchyliculture, relevant actuellement de la chambre de l’agriculture, de la pêche et de l’aquaculture de Mayotte (Capam), à une structure préfiguratrice d’un comité régional des pêches maritimes et des élevages marins (CRPMEM).

B.   Les modifications apportées par le Sénat

À l’article 10, lors des débats en commission, le Sénat a entendu sécuriser juridiquement le dispositif en adoptant un amendement du rapporteur visant à faire de la possibilité de ne pas proposer de relogement ou d’hébergement d’urgence aux personnes à évacuer une mesure d’exception, circonscrite dans le temps et conditionnée à la prise en compte des circonstances locales. En outre, le Sénat a limité le caractère suspensif des recours dirigés contre la décision d’évacuation et de démolition aux seuls recours en référé-liberté afin d’accélérer l’exécution des opérations de résorption de l’habitat informel.

Lors des débats en séance publique, le Sénat a introduit, à l’initiative du Gouvernement, les articles 19 bis et 19 ter visant à accélérer le début des travaux du nouvel aéroport de Mayotte prévu à Bouyouni. L’article 19 bis assimile le projet d’agrandissement de l’aéroport de Mayotte à une opération d’aménagement, afin de faire bénéficier l’autorité expropriatrice de la procédure de déclaration d’utilité publique (DUP) dite « réserve foncière », qui permet de lancer une procédure d’expropriation en l’absence de projet totalement finalisé. L’article 19 ter clôt la procédure de consultation du public sur le projet de piste longue. Il permet d’éviter le lancement d’un nouveau débat public ou d’une nouvelle concertation préalable, prévu par le code de l’environnement.

L’article 21 a été complété en séance publique par une disposition obligeant à confier, directement ou indirectement, un minimum de 30 % du montant prévisionnel d’un marché de conception-réalisation relatif à la réalisation d’établissements scolaires et universitaires à des microentreprises, petites et moyennes entreprises ou artisans, sauf si le titulaire du marché relève de l’un de ces types d’entreprises ou « lorsque la structure économique du secteur concerné ne le permet pas ».

Lors des débats en séance publique, le Sénat a introduit, à l’initiative du Gouvernement, un article 21 bis qui prévoit une dérogation au principe de publicité préalable pour la passation des marchés de travaux visant à édifier des constructions temporaires à Mayotte nécessaires à la continuité des services publics de l’enseignement scolaire et de l’enseignement supérieur.

Le Sénat a précisé, par amendement, que le classement de la totalité de Mayotte en quartier prioritaire de la politique de la ville prévu à l’article 23 était applicable jusqu’au 1er janvier 2030 et non jusqu’à « la prochaine actualisation des contrats de ville ».

C.   Les principaux apports de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale

L’article 10 a été modifié en commission des affaires économiques par quatre amendements rédactionnels du rapporteur.

La portée de l’article 19 a été substantiellement limitée à la suite de l’adoption d’un amendement de rédaction globale, n’autorisant les autorités expropriatrices à prendre possession de façon anticipée des terrains que lorsqu’ils sont nécessaires à la réalisation d’infrastructures portuaires et aéroportuaires.

L’article 19 bis a été supprimé et l’article 19 ter rejeté.

À l’article 20, un amendement a précisé que les dispositions facilitant la procédure d’usucapion à Mayotte ne peuvent s’appliquer à la possession de logements insalubres ou d’habitats indignes et informels.

À l’article 21, la commission a adopté quatre amendements qui permettent :

– d’inclure les établissements d’accueil du jeune enfant et les sites de restauration scolaire parmi les équipements concernés par l’expérimentation, à Mayotte, d’une procédure dérogatoire de passation des marchés publics de conception-réalisation ;

– de proroger, à l’initiative du rapporteur, l’expérimentation d’un an, soit jusqu’au 31 décembre 2031, afin de s’aligner sur la périodicité de la stratégie quinquennale (2026‑2031) pour Mayotte ;

– d’exempter les entreprises relevant de l’économie sociale et solidaire de l’obligation de confier 30 % du montant prévisionnel d’un marché de conception-réalisation à des microentreprises, petites et moyennes entreprises ou à des artisans.

Par ailleurs, deux articles additionnels ont été introduits :

– un article 21 bis A étend aux entreprises de l’économie sociale et solidaire ayant leur siège social établi à Mayotte avant le cyclone Chido le droit, mentionné au I de l’article 20 de la loi d’urgence pour Mayotte, de se voir confier jusqu’à 30 % du montant estimé des marchés de travaux de reconstruction dont la valeur est inférieure à 2 millions d’euros hors taxes ;

– un article 21 ter prévoit la remise, par le Gouvernement, d’un rapport au Parlement relatif au lancement d’un appel à projets innovants spécifique à Mayotte, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi.

Les articles 23 et 24 ont été adoptés sans modification.

III.   SYNTHÈSE DES TRAVAUX DE LA COMMISSION DES FINANCES

A.   Présentation synthÉtique de l’article du projet de loi examiné par la commission des finances

La commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire a été saisie pour avis, avec délégation au fond, de l’article 22 du projet de loi.

L’article 22 crée une nouvelle zone franche globale à Mayotte en étendant les critères d’éligibilité et en rehaussant les abattements fiscaux relatifs à l’actuelle zone franche d’activité nouvelle génération (ZFANG) en vigueur dans le département. Il étend ainsi le champ de la ZFANG de Mayotte à presque tous les secteurs d’activité et exonère totalement les entreprises éligibles – microentreprises et PME des secteurs concernés – d’impôt sur les bénéfices et de taxe foncière, dépassant l’abattement de 80 % actuellement en vigueur à Mayotte au titre de ces deux impositions. Cette nouvelle zone franche est mise en œuvre jusqu’au 31 décembre 2030.

B.   Les modifications apportÉes par le sÉnat

Le Sénat a modifié l’article 22 en adoptant un amendement rédactionnel afin de parfaire la rédaction du dispositif.

C.   les principaux apports de la commission des finances DE l’assemblÉe nationale

À l’article 22, la commission des finances a adopté un amendement du rapporteur afin de rendre explicitement éligibles aux abattements fiscaux liés à la zone franche globale les entreprises exerçant une activité de pêche maritime ou d’aquaculture. Elle a également adopté un amendement du rapporteur prévoyant la remise d’un rapport, au plus tard le 1er juin 2030, par le Gouvernement au Parlement afin d’évaluer le dispositif créé par cet article.

À l’initiative du rapporteur, la commission des finances a par ailleurs introduit l’article 22 bis qui proroge l’exonération de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) applicable aux réceptions de déchets générés à Mayotte jusqu’au 31 décembre 2030.

 

 

   COMMENTAIRE DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

TITRE IER
OBJECTIFS DE L’ACTION DE L’ÉTAT POUR MAYOTTE

Article 1er
Approbation du rapport annexé

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à approuver le rapport annexé au présent projet de loi qui définit les orientations et la programmation des investissements pour le territoire de Mayotte sur la période 2025-2031.

       Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, lors de l’examen de l’article, quinze amendements – trois en commission, douze en séance publique.

       La position de la Commission

La Commission a enrichi le rapport annexé en adoptant 60 amendements.

1.   L’état du droit

L’antépénultième alinéa de l’article 34 de la Constitution, résultant de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, dispose que des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État.

Pour autant, seules les lois de finances initiales ou rectificatives emportent un engagement de dépenses. Pour revêtir un caractère véritablement effectif, les dispositions prévues par les lois de programmation doivent ainsi être « confirmées » chaque année par une loi de finances ([2]).

Si c’est la première loi de programmation spécifique à la collectivité de Mayotte, plusieurs plans d’investissements se sont déjà succédé, sans que les problèmes structurels du territoire ne soient résorbés. Deux exemples récents illustrent les tentatives politiques de relance du territoire :

– le plan « Mayotte 2025 », annoncé par le Président de la République en août 2014, structuré en six thèmes avec une stratégie de réalisations à horizon de dix ans ;

– le plan d’urgence de 2018, qui décline une réponse à la crise sociale traversée par le territoire, déclenchée à la suite des affrontements entre bandes rivales, en 53 mesures et 125 actions.

Dans un rapport daté de juin 2022 ([3]), la Cour des comptes dresse un bilan très mitigé de ces deux plans. Elle déplore, à propos du plan « Mayotte 2025 », un plan « peu lisible et insuffisamment hiérarchisé », avec des engagements financiers imprécis, voire « qui se bornent à la poursuite des financements antérieurs », et conclut que la contribution du plan au développement de Mayotte n’a pas été significative.

S’agissant du plan d’urgence de 2018, si la Cour reconnaît qu’il a « dynamisé l’action de l’État dans l’archipel lors de sa première année », elle constate que le pilotage s’est rapidement essoufflé, au bout d’une année.

Il s’agit, dans ce projet de loi, de fixer à l’article 1er non seulement les objectifs de l’État sur le territoire de Mayotte, mais aussi les moyens financiers qu’il s’engage à mobiliser pour les accomplir.

2.   Le projet de loi initial

Le présent article prévoit l’approbation du rapport annexé qui développe les orientations et la programmation des moyens mobilisés pour mettre en œuvre la refondation de Mayotte.

Le rapport annexé rappelle, en introduction, les défis structurels auxquels fait face le territoire de Mayotte, aggravés par les catastrophes naturelles qui se sont succédé en décembre 2024 et janvier 2025.

Ce rapport vise à projeter l’action de l’État au-delà de la gestion de crise, pour « donner les moyens aux Mahorais d’exercer leurs droits, vivre en paix et en sécurité à Mayotte ».

Votre rapporteur général le rappelle, il s’agit de refonder Mayotte, de proposer un chemin vertueux, fondé sur la confiance et l’esprit de responsabilité.

Rappelant les atouts du territoire – parmi lesquels son positionnement stratégique dans le canal du Mozambique et son extraordinaire patrimoine naturel – l’introduction fait état de l’engagement de l’État à offrir des perspectives à la jeunesse mahoraise. Elle affirme la nécessité d’associer les élus locaux à la transformation et au développement économique du territoire.

Enfin, l’introduction énumère les biens et ressources essentiels, auxquels les Mahorais doivent avoir accès : l’accès à l’eau potable, mais aussi l’accès aux soins et une offre de logements qui soit proportionnée aux besoins.

Le rapport présente ensuite un plan d’action pour la collectivité de Mayotte en cinq axes.

i.   Des mesures fortes pour lutter plus efficacement contre l’immigration clandestine et l’habitat illégal

● Le renforcement des moyens opérationnels de lutte contre l’immigration clandestine

Mayotte est confrontée à une pression migratoire et démographique sans précédent et constitue de très loin le territoire ultramarin le plus touché par l’immigration irrégulière.

Avec 20 762 éloignements réalisés au cours de l’année 2024, Mayotte représente ainsi près de 95 % du total des éloignements effectués depuis l’outre-mer. Si l’immigration irrégulière provient historiquement des Comores, les services de l’État constatent également une augmentation des arrivées irrégulières depuis les pays de l’Afrique des Grands Lacs et de l’Afrique de l’Est.

Conséquence de ces flux migratoires particulièrement importants, plus de la moitié de la population de Mayotte est étrangère, dont 87 % de nationalité comorienne. Un tiers des habitants serait en situation irrégulière. Au regard de ces dynamiques migratoires, l’INSEE estime que le département pourrait compter 760 000 habitants à l’horizon 2050.

Ces dynamiques migratoires et démographiques affectent lourdement l’ensemble des services publics, favorisent le développement des habitats insalubres et de l’insécurité. Elles accélèrent la dégradation de l’environnement. L’ensemble des parties prenantes mahoraises soulignent que la maîtrise de l’immigration irrégulière est un préalable indispensable au développement de l’archipel et au renforcement des services publics.

De plus, le cyclone Chido a fortement touché les moyens nécessaires à la lutte contre l’immigration irrégulière du fait notamment de la détérioration des radars et de la flotte de la police aux frontières.

Le rapport annexé présente ainsi les principales mesures destinées à renforcer les capacités de surveillance, de détection et d’interception, à terre comme en mer. Les nouveaux moyens mobilisés doivent non seulement permettre de retrouver le niveau de capacités existant avant le passage du cyclone Chido mais également de les dépasser afin d’augmenter le nombre annuel de reconduites à la frontière, afin d’atteindre l’objectif de 35 000. Le niveau actuel des reconduites est en effet égal au nombre d’arrivées irrégulières enregistrées dans l’archipel.

En matière de détection le rapport annexé prévoit ainsi :

– le renouvellement de l’ensemble des radars et l’acquisition de moyens optroniques, balises et drones ;

– la mise en œuvre de bases avancées pour l’interception en mer ;

– le remplacement des moyens nautiques de la gendarmerie maritime.

En matière d’interception :

–  une augmentation du nombre d’intercepteurs ;

– un chantier naval dédié à la maintenance en condition opérationnelle ;

–  la création d’un ponton opérationnel sur l’îlot Mtsamboro visant à réduire les temps d’accès aux zones d’interception ;

– la création d’une zone d’attente à horizon 2027 et un nouveau local de rétention administrative de 48 places en 2026.

Ces moyens opérationnels s’ajoutent aux dispositions d’ordre juridique figurant dans le présent projet de loi, lesquelles doivent permettent de réduire le nombre de titres de séjour délivrés dans l’archipel. Ces dispositions prévoient notamment un durcissement des conditions d’accès au séjour pour l’immigration familiale et l’amélioration des dispositifs de lutte contre les reconnaissances frauduleuses de paternité et de maternité.

● Le maintien d’un dialogue diplomatique exigeant avec les États voisins et, notamment, avec les Comores

Le rapport annexé rappelle que la maîtrise des flux migratoires nécessite également une coopération diplomatique renforcée et exigeante avec les pays de départ des personnes en situation irrégulière.

Cette coopération est notamment réaffirmée avec les Comores, conformément au Plan d’action conjoint de La Valette (PACV), incluant un soutien aux garde‑côtes comoriens mais aussi une lutte renforcée contre les causes profondes des migrations à travers le « Plan de Développement France‑Comores » (PDFC) ainsi qu’un appui à la modernisation de l’état civil du pays.

La négociation d’accords bilatéraux avec les pays de la région des Grands Lacs, d’où provient un nombre croissant de personnes en situation irrégulière à Mayotte, figure également parmi les priorités identifiées par le rapport annexé. Ces accords doivent permettre de faciliter les procédures de réadmission et favoriser l’augmentation des éloignements.

● Lutter contre l’habitat illégal

L’INSEE estime qu’un tiers du parc de logements relève à Mayotte de l’habitat informel. Cette tendance à l’autoconstruction est en augmentation ces dernières années : entre 2017 et 2022, 67,2 % des constructions ont été réalisées sans dépôt de permis de construire.

Le phénomène est particulièrement concentré dans certaines unités urbaines. Les trois communes de Koungou, Mamoudzou, qui constitue le plus grand « bidonville » d’Europe, et Dembéni concentrent ainsi 57 % de l’habitat informel de l’archipel.

Bien que presque totalement détruits par le passage du cyclone Chido, ces habitats ont été immédiatement reconstruits dans les jours qui ont suivi.

Le rapport annexé rappelle l’action de l’État pour lutter contre l’habitat illégal, notamment à travers les opérations Wuambushu en 2023, puis Mayotte Place nette en 2024 qui ont permis respectivement la résorption de 700 et 650 hébergements.

● 1 300 destructions sont encore programmées

Dans le cadre de la reconstruction, une feuille de route sera élaborée pour la résorption de l’habitat illégal. Une opération d’intérêt national (OIN) devant mobiliser l’ensemble des outils existants sera notamment mise en œuvre.

ii.   Une triple ambition : protéger les Mahorais, garantir l’accès aux biens et ressources essentiels et développer les leviers de la prospérité de Mayotte

● Protéger les Mahorais face aux aléas naturels

Outre les aléas « vent cyclonique » et « sismique », 92 % du territoire de Mayotte est concerné par d’autres aléas naturels, que ce soit le glissement de terrain, les inondations, la submersion marine et le recul du trait de côte.

Face à cette situation, il est indispensable de mobiliser l’ensemble des outils de prévention des risques (amélioration du système de surveillance sismologique, planification spatiale…). Le déploiement de 17 plans de prévention des risques communaux et d’un plan littoral sera effectif d’ici à 2027.

● Protéger les Mahorais face à l’insécurité

Le maintien durable de l’ordre public est un objectif prioritaire de l’État. Les forces de sécurité intérieure ont relevé, en 2024, pas moins de 2 255 faits d’atteintes aux biens et 1 940 faits d’atteinte volontaire à l’intégrité physique.

Le commandement de la gendarmerie de Mayotte (COMGENDYT) comprend une compagnie – soit six brigades territoriales, brigade recherche, peloton de surveillance et d’intervention – et est renforcé de manière permanente par quatre escadrons de gendarmerie mobile.

Le renforcement des infrastructures et des effectifs est une priorité pour l’État : 300 gendarmes et policiers auxiliaires mahorais seront formés pour exercer des missions de sécurité. Les moyens de la gendarmerie seront renforcés, avec la création de deux brigades, d’un peloton de surveillance et d’intervention de la gendarmerie et le renfort du centre opérationnel de renseignement de la gendarmerie.

À cela s’ajoutent les investissements en matière judiciaire, avec le lancement des travaux dès 2025 pour la construction d’une cité judiciaire et d’un centre éducatif fermé. Un deuxième centre pénitentiaire d’une capacité de 400 places verra sa construction débuter en 2027.

Le présent projet de loi porte par ailleurs des mesures pour renforcer les capacités d’action des forces de sécurité intérieure, notamment les mesures relatives aux visites domiciliaires aux fins de recherches d’armes.

● Mayotte, une priorité de la stratégie de défense française dans l’océan Indien

La protection de Mayotte est une priorité de la stratégie de défense française dans l’océan Indien. Les forces armées dans la zone sud de l’océan Indien (FAZSOI) vont poursuivre leurs actions en matière de lutte contre la piraterie, la pêche illicite et les trafics de toute nature.

L’État sera vigilant face aux tentatives d’ingérence étrangère. À horizon 2030, le 5ème régiment étranger, implanté à Dzaoudzi, verra ses effectifs augmenter de 30 %.

● Garantir l’accès à l’eau potable et à l’assainissement aux Mahorais : les investissements programmés

Les épisodes de stress hydrique, fréquents, et le sous-investissement dans le réseau de distribution de l’eau freinent le développement économique du territoire et impactent directement la qualité de vie des habitants. L’accès à l’eau potable est une priorité absolue.

Le syndicat mixte « Les eaux de Mayotte » (LEMA), maître d’ouvrage des principaux travaux relatif à l’alimentation en eau potable et à l’assainissement des eaux usées, est accompagné par l’État dans le cadre d’un contrat renforcé sur la période 2024-2027.

Le « Plan Eau Mayotte » fixe les actions prioritaires sur la période 2024-2027, pour un montant cumulé de 730 millions d’euros d’investissement, repris dans le tableau des investissements infra, notamment avec la construction d’une deuxième usine de dessalement à Ironi Be (à horizon 2026) et d’une troisième retenue collinaire opérationnelle à Ouroveni (dont le projet est dans les limbes depuis plusieurs années), infrastructures identifiées comme prioritaires par l’État. 60 millions d’euros d’investissements sont prévus dès 2025.

Votre rapporteur général rappelle l’importance d’agir à la fois en réduisant les fuites sur les réseaux et en investissant dans de nouveaux forages.

● Garantir aux Mahorais l’accès régulier à l’électricité

La résilience des installations de production et distribution d’électricité doit être une priorité. Le projet de la loi de programmation pluriannuelle de l’énergie, examiné par le Parlement au premier semestre 2025, doit traduire l’engagement de l’État au sein d’Électricité de Mayotte (dont le groupe Électricité de France est actionnaire à 25 %).

● Établir une trajectoire de souveraineté alimentaire pour le territoire passant par le développement de l’agriculture, de la pêche et de l’aquaculture

Le rapport annexé vise des objectifs ambitieux afin de permettre à l’activité agricole de redémarrer et d’améliorer les résultats de la production agricole. L’activité agricole vivrière a été quasiment détruite. Avant le passage du cyclone Chido, la couverture des besoins en fruits et légumes frais devait être atteinte à 90 % voire à 100 % d’ici à 2030. L’ambition ne doit toutefois par être revue à la baisse. Le rapport prévoit également une vraie structuration de la filière pêche avec la création d’un comité régional des pêches maritimes à l’horizon de 2027 pour accompagner cette filière.

● Garantir l’accès à une éducation de qualité dans le département le plus jeune de France

En matière d’éducation, le rapport annexé rappelle le dynamisme de la population en âge d’être scolarisée et la nécessité d’ouvrir davantage de classes afin de mettre fin à la rotation scolaire. Dans le cadre du contrat de convergence et de transformation signé en juillet 2024 pour la période 2024-2027, l’État s’était engagé à débloquer 680 millions d’euros pour les établissements et les classes dans le primaire et le secondaire ainsi que 12 millions d’euros pour l’extension de l’université de Mayotte. Votre rapporteur général rappelle qu’un trop grand nombre d’enfants en âge d’être scolarisés ne le sont pas, la chambre régionale des comptes ayant estimé, dans un rapport publié le 11 juin 2025 ([4]), que ce nombre se situait entre 3 000 et 5 000.

Pour pallier les dommages liés au passage du cyclone, la loi de finances 2025 a prévu une enveloppe supplémentaire de 100 millions d’euros en autorisations d’engagement et 35 millions d’euros en crédits de paiement pour la reconstruction des bâtiments publics dont les écoles.

● Mettre en adéquation l’offre de soins avec les besoins des Mahorais

Le rapport annexé rappelle l’importance de renforcer l’offre de soins accessible aux Mahorais à la fois en renforçant les capacités de fonctionnement du centre hospitalier et en développant l’offre de soins de ville dans les centres médicaux et dans les dispensaires existants.

Le Gouvernement s’engage dans le présent rapport annexé d’une part à effectuer les travaux nécessaires pour moderniser le centre hospitalier de Mayotte (CHM) et à construire un second site hospitalier à Mayotte. Votre rapporteur rappelle que la construction d’un second centre hospitalier a été annoncée par le Président de la République en 2019 et qu’un préfigurateur a été nommé en 2023.

Votre rapporteur général insiste sur l’importance de porter à la connaissance des élus le calendrier des opérations de modernisation du CHM et des moyens nécessaires pour conduire les travaux. La Direction générale de l’offre de soins a pu indiquer lors de son audition que le coût des rénovations nécessaires pour réparer les dégâts du cyclone Chido était en cours d’évaluation et qu’il sera intégré au calcul du coût global des investissements prévus dans le cadre de la modernisation du CHM.

Il rappelle également la nécessité de développer l’offre de formation initiale afin qu’un plus grand nombre de professionnels de santé soient formés à Mayotte et de fidéliser les personnels lorsqu’ils travaillent sur l’île. Dans ce contexte, un plan « attractivité‑fidélisation » visant à mieux valoriser l’engagement des professionnels de santé à Mayotte et consolider l’offre de formation est en cours de finalisation au printemps 2025.

● Atteindre l’égalité réelle en 2031 à travers une convergence économique et sociale

La convergence économique et sociale de Mayotte constitue une priorité absolue afin que les droits des Mahorais s’alignent sur les droits en vigueur dans le reste du territoire. Le processus de convergence sociale doit se faire par étapes afin que le système de protection sociale tant en matière de prestations sociales qu’en matière de cotisations rejoigne d’ici à 2036 les règles de droit commun.

Le rapport prévoit que la convergence des prestations sociales en matière de santé, de famille et de droits à la retraite devra se faire progressivement d’ici à 2031 et non plus horizon 2036 comme cela avait été envisagé en 2011. Cette convergence des prestations sociales se fera en parallèle de la hausse progressive des cotisations salariales et patronales qui ne rejoindraient les niveaux atteints dans le reste du territoire français qu’en 2036.

Pour les entreprises l’effet d’une hausse des cotisations sera en partie atténué par la mise en place de la zone franche sur le périmètre de l’ensemble de l’île, qui réduira ou annulera le montant de certains impôts. Votre rapporteur général appelle également de ses vœux une extension du dispositif d’exonération de charges applicables dans les outre-mer qui viendrait remplacer le crédit d’impôt emploi‑compétitivité (CICE).

Il apparaît important de souligner que la convergence économique et sociale ne peut avoir lieu sans un soutien renforcé du niveau des pensions des retraités actuels et la poursuite de la convergence des paramètres permettant de calculer le montant des pensions dues à l’avenir.

La convergence économique et sociale devra donc aussi nécessairement passer par une hausse du salaire minimum net perçu par les salariés à Mayotte qui devrait atteindre le niveau national au plus tard en 2031. Votre rapporteur général rappelle que le niveau du smic horaire à Mayotte est de 75 % du niveau du smic brut dans le reste du territoire français et qu’il est nécessaire de faire augmenter ce taux dès 2026.

La convergence de certaines allocations non contributives comme le RSA ou l’allocation adulte handicapée devrait également être effective en 2031 au plus tard.

Des moyens supplémentaires seront également engagés pour améliorer la prise en charge du handicap.

● Augmenter massivement l’offre de logements dans le cadre de la reconstruction

L’offre de logements est insuffisante à Mayotte et les effets dévastateurs du cyclone Chido ont renforcé la nécessité de construire davantage de logements neufs et de reconstruire les logements endommagés. La déclinaison du « plan logement » pour les outre-mer (PLOM) définira en 2025 un objectif de construction annuelle de logements sociaux. Votre rapporteur rappelle que la construction de logements et en particulier de logements sociaux ne pourra se faire qu’avec une meilleure maîtrise du foncier.

Le nouvel établissement public de reconstruction et de refondation de Mayotte créé par l’ordonnance n° 2025-453 du 23 mai 2025 suite à la promulgation de la loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte, qui prend la suite de l’établissement public foncier et d’aménagement de Mayotte permettra de renforcer les moyens en ingénierie pour mener à bien des projets de construction et notamment la construction ou reconstruction de logements.

Le rapport annexé rappelle ensuite l’importance de la préservation de l’environnement de l’île par une amélioration des modes de traitement des déchets. Pour l’instant, 98 % des déchets ménagers sont traités par enfouissement. Le développement d’infrastructures de valorisation et de recyclage est l’une des priorités de l’État et des collectivités territoriales.

iii.   Développer les leviers de la prospérité

● Le préalable d’un recensement exhaustif pour bâtir l’avenir de Mayotte

Un recensement démographique exhaustif de la population résidant à Mayotte doit intervenir dans un délai de six mois après la promulgation de la loi de programmation à Mayotte. C’est un préalable indispensable à l’élaboration d’une stratégie de développement du territoire, mais également une étape essentielle pour mieux calibrer les dotations versées aux collectivités territoriales de Mayotte.

● Créer les conditions d’un épanouissement de la jeunesse sur le territoire

Des crédits seront dédiés pour mettre à niveau les infrastructures du sport et de la culture et en financer de nouveaux équipements.

En matière périscolaire, l’État finance les activités périscolaires avec la création, à l’article 27 du présent projet de loi, d’un fonds de soutien au développement des activités périscolaires.

Enfin, l’extension du service militaire adapté (SMA) est l’un des outils mis en avant dans le rapport annexé pour favoriser l’insertion des jeunes, grâce à la création d’une nouvelle antenne à Chirongui et la reconstruction du site de Combani.

● Attirer et fidéliser les talents en créant les conditions de l’attractivité

Améliorer l’attractivité du territoire pour les fonctionnaires signifie, outre le développement de solutions de logements, la création de nouvelles incitations, notamment grâce à la possibilité de choix d’affectation après une durée de poste à Mayotte de trois ans minimum, prévue à l’article 28 du présent projet de loi.

Des plans d’attractivité seront également déployés pour les professionnels de santé et du médico-social.

● Créer les conditions du développement économique

Le rapport cible plusieurs mesures prioritaires pour favoriser le développement économique de Mayotte.

Parmi celles-ci, la mise en place d’une zone franche globale dès janvier 2026 (comme prévu à l’article 22 du présent projet de loi), le déploiement d’un réseau de fibre optique mais aussi plusieurs mesures visant à renforcer l’intégration de Mayotte dans son environnement régional (notamment en formant les agents territoriaux aux enjeux internationaux et au protocole diplomatique).

Enfin, pour désenclaver Mayotte, les investissements dans le développement des infrastructures portuaires et aéroportuaires constituent une priorité.

S’agissant des infrastructures portuaires, le rapport annexé fait état de l’engagement de l’État :

– à soutenir les investissements en matière de modernisation et d’extension des infrastructures portuaires ;

– à étudier, en concertation avec le conseil départemental de Mayotte, la possibilité de transformer le port de Longoni en port sous compétence de l’État à l’issue de la concession de service public en 2028.

S’agissant de l’aéroport, les contraintes importantes autour du site actuel restreignent significativement son exploitation et ont conduit à acter un projet de construction d’une piste longue pour améliorer la desserte de l’île.

Pour résoudre cette difficulté, le texte initial du rapport annexé évoque deux options : l’aménagement de l’aéroport actuel (situé à Pamandzi sur Petite-Terre) ou la construction d’un nouvel aéroport sur Grande Terre. Le montant du projet de sécurisation aérienne est estimé à 1,2 milliard d’euros dans le tableau des investissements reproduits infra.

Quelle que soit l’option retenue, le calendrier avancé dans le projet de loi initial est le suivant : une prise de décision après concertation avant avril 2026 et une déclaration d’utilité publique avant la fin de l’année 2028.

iv.   Programmes d’investissements prioritaires dans les infrastructures et politiques publiques essentielles à Mayotte

Le rapport comprend un tableau, reproduit ci-dessous, qui rappelle les crédits d’investissements pour le territoire sur la période 2025-2031.

Tableau des investissements prioritaires sur la période 2025-2031

Mesures	Montant des investissements (en millions d’euros)
Lutte contre l’immigration	52
Création d’un deuxième centre pénitentiaire	292
Construction d’une cité judiciaire	124
Création d’un centre éducatif fermé	14
Projet de construction d’un second site hospitalier à Combani et extension et modernisation du CHM	407
Eau	730
Confortation de la desserte aérienne	1200
Infrastructures routières et transports en commun, dont pôles d’échanges multimodaux, réalisation de voies de contournement	280
Déchets	27
Numérique	50
TOTAL	3 176

Source : rapport annexé

Il est précisé que la programmation des investissements sera précisée sur la base du rapport de la mission inter-inspections en charge de l’évaluation des dégâts et des besoins et en lien avec la mission de reconstruction et de refondation de Mayotte.

v.   Renforcer les services de l’État et des collectivités territoriales

S’agissant de l’État, la mission chargée de la reconstruction de Mayotte est la garante de la continuité de l’action de l’État : elle doit animer les services centraux et rédiger la stratégique quinquennale 2026-2031. Cette stratégie doit intégrer quatre dimensions : sécurité, développement, coopération et institutions.

Une équipe projet spécifique sera également mise en place auprès du préfet de Mayotte.

S’agissant des collectivités territoriales, outre l’ingénierie fournie par l’établissement public de refondation institué par la loi du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte, le recensement prévu pour 2026 par l’article 14 du présent projet de loi permettra de donner aux communes des moyens proportionnés à leur population.

Le développement économique doit également générer une dynamique de hausse des recettes fiscales des collectivités territoriales. Il est indispensable d’avoir une stratégie de long terme pour garantir l’attractivité économique du territoire.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

● Le Sénat a adopté, en commission, trois amendements sur le rapport annexé.

L’amendement COM-67, déposé par les rapporteurs du texte en commission et modifié par le sous-amendement COM-75 déposé par Mme Corinne Narassiguin (SER), crée une sixième partie dans le rapport annexé intitulée « Une évaluation associant l’ensemble des acteurs ».

Cette sixième partie prévoit l’instauration d’un comité de suivi de la loi de programmation pour la refondation de Mayotte, institué auprès du Premier ministre et composé notamment de :

– deux députés ;

– deux sénateurs ;

– des représentants des élus locaux ;

– des représentants de l’État.

Le paragraphe ajouté par les sénateurs indique aussi la remise d’un rapport au Parlement pour évaluer l’impact de la reconstruction et de la refondation de Mayotte et la réalisation des investissements avant le 1er juillet 2028.

Le rapporteur général salue cet ajout et souligne qu’il est essentiel, comme le prévoit l’amendement déposé par les sénateurs, d’associer les élus locaux tout au long du processus de reconstruction du territoire.

L’amendement COM-66, déposé par les rapporteurs du texte en commission, complète la partie relative aux investissements prioritaires pour prévoir qu’une programmation annuelle des investissements sera présentée au Parlement avant le 31 décembre 2025. En conséquence, il supprime, à l’alinéa 286, la mention d’une programmation précisée sur une base pluriannuelle.

● Ce même paragraphe a été modifié et complété en séance à la suite de l’adoption de l’amendement n° 155 rectifié bis déposé par le Gouvernement et adopté avec un avis favorable de la commission.

L’amendement du Gouvernement remplace le tableau des investissements contenu dans le projet de loi initial par plusieurs tableaux, qui détaille, en autorisations d’engagement uniquement, le calendrier des investissements dans plusieurs secteurs.

Tableau récapitulatif des investissements en autorisations d’engagement tels que présenté dans l’amendement n° 155 rectifié bis déposé par le Gouvernement

	2025	2026	2027	2028	2029	2030	2031
Crédits en soutien aux collectivités territoriales au titre de la reconstruction	300			/	/	/	/
Eau et assainissement	350			380
Santé	132			275			/
Lutte contre l’immigration clandestine	52			/	/	/	/
Système judiciaire et carcéral	2			428
Construction d’établissements scolaires	400
Université de Mayotte	17,7
Culture et sport	17
Logement	200
Aéroport	/	1 200
Transports terrestres et maritimes	104					/	/
Environnement	17,4					/	/
Agriculture et pêche	12					/	/
Déchets	6,9					/	/
Déploiement de la fibre	50					/	/
TOTAL	3 944

Source : commission des Lois

Outre les 300 millions d’euros fléchés vers les collectivités territoriales au titre de la reconstruction sur la période 2025-2027, qui n’étaient pas dans le texte initial, le Gouvernement ajoute :

– 400 millions d’euros pour la construction d’établissements scolaires (2025-2029) ;

– 17,7 millions d’euros pour l’université de Mayotte (2025-2029) ;

– 17 millions d’euros pour la culture et le sport (2025-2029) ;

– 200 millions d’euros pour le secteur du logement (2025-2029) ;

– 17,4 millions d’euros pour le secteur de l’environnement (2025-2029) ;

– 12 millions d’euros pour le secteur agriculture et pêche (2025-2029).

D’autres crédits sont au contraire réduits : c’est le cas de ceux de la section « Déchets » et de ceux consacrés aux transports. Cette dernière diminution s’explique par la comptabilisation, dans la version initiale du tableau, de crédits qui n’étaient pas portés par l’État.

Comme l’a indiqué le ministre lors de la séance au Sénat, ces crédits proviennent en partie des priorités du contrat de convergence et de transformation signé avec le département de Mayotte en 2024, et de divers contrats ou plan ministériels, et sont donc antérieurs au cyclone Chido.

L’enveloppe des 300 millions d’euros fléchés pour soutenir les collectivités territoriales au titre de la reconstruction correspond à des crédits supplémentaires, ouverts après le cyclone Chido. Un tiers de l’enveloppe en autorisations d’engagement a été ouvert au titre de l’exercice budgétaire de 2025, soit 100 millions d’euros. Ce sont 35 millions d’euros de crédits de paiement qui devraient être décaissés en 2025. Ces crédits doivent financer la reconstruction des bâtiments et infrastructures publiques des collectivités territoriales.

Ce tableau ne présente que les autorisations d’engagement, ce qui n’est pas l’usage pour une loi de programmation, qui présente habituellement un tableau de décaissement annuel de crédits de paiement. Ils n’incluent pas les fonds européens, qui devront être mobilisés pour reconstruire Mayotte.

● Le Sénat a, outre cet amendement n° 155 rectifié bis, adopté onze amendements modifiant le rapport annexé en séance.

L’amendement n° 163, déposé par les rapporteurs et adopté avec un avis favorable du Gouvernement, est un amendement rédactionnel.

L’amendement n° 93, déposé par M. Oili (Socialiste, Écologiste et Républicain) et adopté avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission, prévoit la transmission par le Gouvernement au comité de suivi d’un état des lieux des plans Orsec établis sur les risques à Mayotte ainsi que des préconisations d’évolution.

L’amendement n° 28, déposé par M. Oili (SER) et adopté avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission, précise que la mise en adéquation des besoins du fonds interministériel de prévention de la délinquance avec les besoins exprimés sera réalisée d’ici au 31 décembre 2026.

L’amendement n° 162, déposé par le Gouvernement et adopté avec un avis favorable de la commission, précise que l’augmentation du nombre des navires intercepteurs fera l’objet d’une étude particulière.

L’amendement n° 24, déposé par Mme Jacques (LR) et adopté avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission, prévoit, à horizon 2027, la création d’un comité régional des pêches maritimes et des élevages marins.

L’amendement n° 123, déposé par M. Oili (SER) et adopté avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission, ajoute un paragraphe pour prévoir que les recettes liées aux redevances des armateurs seychellois constituent des fonds prioritaires pour le développement de la filière pêche mahoraise.

L’amendement n° 117, déposé par Mme Vogel (Écologiste – Solidarité et Territoires) et adopté avec un avis de sagesse du Gouvernement et favorable de la commission, préconise la fin du dispositif des classes itinérantes.

L’amendement n° 88, déposé par M. Oili (SER) et adopté avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission, complète les alinéas relatifs au centre hospitalier de Mayotte, au futur deuxième centre hospitalier et aux actuels centres médicaux de référence pour prévoir que des calendriers des travaux et investissements nécessaires à leur construction et modernisation seront présentés avant le 31 décembre 2025.

L’amendement n° 89, déposé par M. Oili (SER) et adopté avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission, inscrit l’objectif d’élaboration d’un plan d’investissement et d’un calendrier pour la mise en place des actions d’informations et d’accès aux services de santé en matière de sexualité de procréation à Mayotte avant le 31 décembre 2025.

L’amendement n° 135, déposé par M. Oili (SER) et adopté avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission, conduit à l’inscription dans le Plan logement dédié aux outre-mer pour Mayotte d’un objectif de construction de logements locatifs très sociaux.

L’amendement n° 159 déposé par le Gouvernement prévoyait d’inscrire que la desserte aérienne internationale de Mayotte serait garantie par l’implantation d’un nouvel aéroport sur Grande Terre. Il raccourcissait également le calendrier, en prévoyant que la décision devrait être prise en 2025 et la déclaration d’utilité publique en 2026. Initialement rejeté par le Sénat malgré un avis favorable de la commission, il a été présenté à nouveau lors d’une seconde délibération (amendement n° A-1) et adopté par le Sénat.

Votre rapporteur général acte le choix du site de Bouyouni, qui s’explique notamment par les risques sismiques auquel est soumis l’aéroport actuel. Il rappelle que le montant du financement nécessaire pour construire le nouvel aéroport a été fixé à 1,2 milliard d’euros, et que les premiers comités de pilotage ont déjà eu lieu.

4.   La position de la Commission

La Commission des Lois a adopté 60 amendements sur le rapport annexé.

L’amendement CL366, déposé par Mme Voynet (groupe Écologiste et Social), vise à remplacer les mots « Mahoraises et Mahorais » par les termes « habitantes et habitants de Mayotte », considérant que la première expression n’inclut pas de manière suffisamment explicite les personnes vivant à Mayotte en situation régulière.

L’amendement CL347, déposé par Mme Faucillon (groupe de la Gauche Démocrate et Républicaine), précise que la réponse de l’État à la crise post-Chido n’a été que partielle.

L’amendement CL367, déposé par Mme Voynet, déplace la phrase relative à la stratégie de gestion durable des déchets pour l’intégrer dans le paragraphe qui liste les engagements de l’État.

L’amendement CL449, déposé par le rapporteur général M. Vigier et co-signé par les trois rapporteurs thématiques, précise les objectifs en matière de convergence sociale, c’est-à-dire un alignement du niveau du SMIC à Mayotte sur le niveau national à horizon 2031, avec une étape intermédiaire à 87,5 % au 1er janvier 2026. L’amendement ajoute également l’élargissement du dispositif d’exonération de cotisations patronales pour les employeurs de Mayotte. Alors que l’alignement du SMIC constitue une réponse à la demande d’amélioration du pouvoir d’achat, l’élargissement permet de ne pas pénaliser les filières économiques.

Les amendements identiques CL316 et CL195, déposés par Mme Youssouffa (groupe Libertés, indépendants, outre-mer et Territoires) et M. Naillet (groupe Socialistes et apparentés), prévoient que l’étude détaille les moyens humains et techniques du « rideau de fer », ainsi que le calendrier de sa mise en œuvre.

L’amendement CL371, déposé par M. Gosselin (groupe de la Droite républicaine), insère la mention de la création d’une base de la Marine en eau profonde à Mayotte, pour y affecter des bâtiments hauturiers.

L’amendement CL77, déposé par M. Gillet (groupe Rassemblement national), supprime la mention de zones prioritaires pour prévoir que l’opération d’intérêt national portera sur l’ensemble des zones d’habitat informel et insalubre, et non seulement sur des zones prioritaires.

L’amendement CL197, déposé par M. Naillet, prévoit la transmission par le Gouvernement aux élus locaux d’un contenu détaillé de l’opération d’intérêt national visant à résorber l’habitat insalubre.

Les amendements CL342 et CL199, déposés par Mme Youssouffa et M. Naillet, prévoient la mise en place à Mayotte d’un observatoire sismo-volcanique pour le volcan sous-marin Fani Maoré apparu lors de l’éruption de 2018.

L’amendement CL200, déposé par M. Naillet, prévoit la mise en place d’une réserve nationale sur le territoire de Mayotte.

L’amendement CL353, déposé par M. Naillet, prévoit que l’État s’engage à nommer un préfet maritime rattaché à Mayotte.

Inséré après les dispositions présentant les investissements relatifs au système carcéral (cité judiciaire, centre éducatif fermé et deuxième centre pénitentiaire), l’amendement CL330 de Mme Youssouffa prévoit la transmission au comité de suivi, dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la loi, d’un calendrier prévisionnel du déroulement des travaux ainsi que d’une programmation budgétaire.

Les amendements CL331 et CL201 de Mme Youssouffa et M. Naillet fixent une durée minimale d’engagement du bataillon de reconstruction (BATREC), qui restera mobilisé « au moins jusqu’au 31 décembre 2026 ».

Les amendements CL344 et CL202 de Mme Youssouffa et M. Naillet ménagent l’option de « tout autre site alternatif » pour accueillir l’usine de dessalement actuellement envisagée à Ironi Bé, de même que l’amendement CL203 de M. Naillet plus loin dans le texte. L’amendement CL208 de M. Naillet prévoit l’élaboration avant le 1er décembre 2025 et la transmission au comité de suivi d’un calendrier des travaux de sécurisation de l’usine de dessalement.

L’amendement CL336 de Mme Faucillon dispose qu’un plan de rénovation et de redimensionnement des infrastructures de distribution d’eau potable sera mis en œuvre afin de garantir les principes de continuité, d’égalité et d’adaptabilité du service public.

L’amendement CL154 de Mme Bamana (groupe Rassemblement national) prévoit, parmi les actions que l’État s’engage à mettre en œuvre prioritairement pour soutenir les agriculteurs mahorais, la mise à jour du cadastre pour les terres agricoles.

L’amendement CL469 présenté par le Gouvernement inscrit dans le rapport annexé l’engagement de l’État à travailler avec les communes et les établissements publics de coopération intercommunale pour développer une solution de restauration durable accessible à chaque élève dans les établissements scolaires.

Les amendements identiques CL351 de Mme Youssouffa et CL213 de M. Naillet prévoient que le Gouvernement transmet au comité de suivi de la loi de programmation pour la refondation de Mayotte un état détaillé des mesures prévues dans le cadre du plan d’investissement destiné à mettre fin, à l’horizon 2031, au système de rotation scolaire à Mayotte.

L’amendement CL214 de M. Naillet prévoit que le calendrier prévisionnel des investissements nécessaires à la construction du deuxième hôpital doit être transmis au comité de suivi de la loi de programmation pour la refondation de Mayotte.

L’amendement CL385, déposé par le rapporteur général, M. Vigier et co-signé par les trois rapporteurs thématiques, rappelle que la construction du deuxième centre hospitalier doit demeurer une priorité absolue pour l’État.

L’amendement CL386, déposé par le rapporteur général M. Vigier et co-signé par les trois rapporteurs thématiques, demande au Gouvernement d’étudier les possibilités offertes pour renforcer le nombre de maisons pluri-professionnelles de santé et de centres de santé dans l’objectif d’améliorer l’offre de soins à Mayotte.

L’amendement CL387, déposé par le rapporteur général, M. Vigier et co-signé par les trois rapporteurs thématiques, précise que le processus de convergence devra permettre une revalorisation du niveau des pensions actuellement versées aux retraités.

L’amendement CL337 de Mme Youssouffa avance à 2027 l’alignement du niveau du SMIC net à Mayotte avec le niveau national.

L’amendement CL359 de Mme Youssouffa supprime l’alinéa 189 qui rappelait que la convergence sociale concernerait également les allocations et les prestations non contributives mais que cette convergence ne serait pas plus rapide que la convergence du SMIC net prévue d’ici à 2031.

L’amendement CL388 déposé par le rapporteur général, M. Vigier et co-signé par les trois rapporteurs thématiques vise à ce que l’État s’engage à fournir un calendrier indiquant les objectifs annuels en matière de régularisation du cadastre et à renforcer les moyens mis à la disposition de la commission d’urgence foncière qui va devenir le guichet commun de la régularisation foncière.

L’amendement CL218 de M. Naillet vise à assurer la transmission du calendrier des investissements relatifs à la sortie du tout-enfouissement au comité de suivi de la loi de programmation pour la refondation de Mayotte d’ici à la fin de l’année 2025.

L’amendement CL230 de M. Naillet ajoute aux objectifs devant être inscrits dans la stratégie pour le reboisement de Mayotte la lutte contre les espèces exotiques envahissantes.

L’amendement CL389, déposé par le rapporteur général M. Vigier et co-signé par les trois rapporteurs thématiques, prévoit que l’actualisation des dotations des collectivités intervient dès les données provisoires du recensement connues.

Les amendements CL354 et CL232, déposés par Mme Youssouffa et M. Naillet, prévoient que l’État fait de l’orientation des jeunes vers l’emploi une priorité, et que les moyens de la mission locale seront proportionnés au nombre de jeunes sur le territoire à compter du 1er janvier 2026.

L’amendement CL393, déposé par le rapporteur général M. Vigier et co-signé par les trois rapporteurs thématiques, ouvre la possibilité que des volontaires du régime du service militaire adapté de Mayotte (RSMA) soient associés aux opérations de recensement conduites par l’INSEE sur le territoire.

L’amendement CL328, déposé par M. Fournier (groupe Écologiste et Social), prévoit que l’État se donne pour objectif d’identifier le poids et les caractéristiques du secteur informel mahorais.

L’amendement CL396, déposé par le rapporteur général M. Vigier et co-signé par Mme Firmin Le Bodo (groupe Horizons et indépendants) et M. Gosselin, rapporteurs thématiques, modifie le paragraphe relatif au port de Longoni pour prévoir explicitement que celui-ci est transformé en grand port maritime à l’issue de la délégation de service public.

Alors que le tribunal administratif de Mayotte, dans une décision du 16 juin 2025, a mis fin à la délégation de service public à compter du 1er septembre 2026, votre rapporteur général considère qu’il est impératif de réfléchir à un calendrier d’évolution du statut du port.

L’amendement CL400, déposé par le rapporteur général M. Vigier et co-signé par les trois rapporteurs thématiques, complète le paragraphe relatif au nouvel aéroport par un alinéa qui met en avant la nécessité d’aménager la route départementale qui y mène (la RD2) et d’intégrer le développement de l’urbanisation autour de cette zone aéroportuaire dans le schéma d’aménagement régional.

L’amendement CL485, déposé par le rapporteur général M. Vigier et co-signé par les trois rapporteurs thématiques, précise le rythme de décaissement de l’enveloppe de 300 millions d’euros dédiée à la reconstruction des bâtiments abîmés par le cyclone Chido.

L’amendement CL378, déposé par M. Gosselin, insère un nouveau tableau de crédits pour prévoir un financement de la nouvelle base marine en eaux profondes à hauteur de 100 millions d’euros.

L’amendement CL234, déposé par M. Naillet, précise que la programmation présentée au Parlement avant le 31 décembre 2025 sera non seulement annuelle mais aussi pluriannuelle.

L’amendement CL406, déposé par le rapporteur général M. Vigier et co-signé par les trois rapporteurs thématiques, inscrit dans le rapport annexé le principe d’un soutien apporté par Expertise France aux services de l’assemblée de Mayotte pour préparer les dossiers de demandes de fonds européens.

L’amendement CL318, déposé par Mme Youssouffa et co-signé par le rapporteur général M. Vigier, insère un nouveau paragraphe au sein du rapport annexé, qui inscrit le principe d’un état des lieux des compétences exercées par la collectivité. L’objectif affiché est d’organiser, à horizon 2028, le transfert des compétences qui ne sont pas, à l’heure actuelle, exercées par la collectivité de Mayotte, à savoir les routes et l’entretien et la construction des collèges et des lycées. L’amendement prévoit aussi qu’une dotation de rattrapage soit versée à la collectivité de Mayotte.

Enfin, les amendements CL408, CL409, CL410, CL460, CL466, CL462, CL464, CL463, CL465, CL461, CL391, CL392, CL404 et CL407, déposés par le rapporteur général M. Vigier, procèdent à des modifications rédactionnelles.

 

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Article 1er bis A (nouveau)
Création d’un comité de suivi chargé du suivi de la mise en œuvre de la loi de programmation pour la refondation de Mayotte

Introduit par la Commission

La commission des Lois a adopté l’amendement CL390 déposé par le rapporteur général M. Vigier et co-signé par les trois rapporteurs thématiques, qui crée un comité de suivi placé auprès du Premier ministre, chargé de veiller au suivi et à l’évaluation de la présente loi de programmation. Le comité est composé de six parlementaires, de deux membres de la Cour des comptes, de trois représentants de l’État ainsi que de six représentants des élus locaux du Département-Région de Mayotte. Il doit remettre un rapport public intermédiaire avant le 1er juillet 2028.

Cet amendement traduit, dans la loi, la volonté des sénateurs d’avoir une instance de suivi de la présente loi : il reprend ainsi les éléments inscrits par amendement sénatorial dans le rapport annexé, afin de lui donner une valeur normative.

 

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Article 1er bis
Autorité du préfet de Mayotte sur l’action de l’ensemble des services déconcentrés de l’État et de ses établissements publics

Adopté par la Commission sans modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 1er bis, issu des travaux du Sénat, confie au préfet de Mayotte jusqu’au 31 décembre 2030 la direction de l’action de l’ensemble des services et des établissements publics de l’État ayant un champ d’action territorial à Mayotte, à l’exception de celle de l’établissement public de reconstruction et de refondation créé par la loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte.

       Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur a inséré dans le code de la sécurité intérieure (CSI) un article L. 742-2-1 permettant un élargissement temporaire des pouvoirs du préfet de département dans certaines circonstances de crise.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modifications.

1.   L’état du droit

L’article L. 742-2-1 du code de la sécurité intérieure, crée par la loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur, permet un élargissement temporaire des pouvoirs du préfet de département dans certaines circonstances de crise.

En cas « d’événements de nature à entraîner un danger grave et imminent pour la sécurité, l’ordre ou la santé publics, la préservation de l’environnement, l’approvisionnement en biens de première nécessité ou la satisfaction des besoins prioritaires de la population », le préfet de département peut, sur autorisation du représentant de l’État dans le département du siège de la zone de défense et de sécurité « diriger l’action de l’ensemble des services et des établissements publics de l’État ayant un champ d’action territorial, qui sont alors placés pour emploi sous son autorité.

Le dispositif est limité dans le temps : la décision du représentant de l’État dans le département du siège de la zone de défense et de sécurité est prise pour une durée maximale d’un mois, renouvelable par périodes d’un mois au plus, si les conditions l’ayant motivée continuent d’être réunies. Il est mis fin sans délai à la mesure dès que les circonstances qui l’ont justifiée ont cessé.

Le dispositif est limité dans son objet : la décision doit être estimée nécessaire pour :

– assurer le rétablissement de l’ordre public,

– mettre en œuvre les actions mentionnées au dernier alinéa de l’article L. 742-1 du CSI, c’est-à-dire les opérations de secours définies comme un ensemble d’actions ou de décisions caractérisées par l’urgence qui visent à soustraire les personnes, les animaux, les biens et l’environnement aux effets dommageables d’accidents, de sinistres, de catastrophes, de détresses ou de menaces.

– prévenir et limiter les conséquences de ces événements.

Ces dispositions, jugées « essentielles à la reconstruction » par le préfet de Mayotte auditionné par vos rapporteurs, ont été mises en œuvre à Mayotte dans le cadre du cyclone Chido, du 14 décembre 2024 au 14 mars 2025.

2.   Le dispositif proposé par le Sénat

Le présent article, introduit par la commission des Lois du Sénat à l’initiative de ses rapporteurs, confie au préfet de Mayotte la direction de l’action de l’ensemble des services et des établissements publics de l’État ayant un champ d’action territorial à Mayotte, jusqu’au 31 décembre 2030.

En séance, les sénateurs ont toutefois exclu de cette disposition l’établissement public chargé de coordonner les travaux de reconstruction de Mayotte mentionné à l’article 1er de la loi n° 2025‑176 du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte. Il s’agissait ainsi de rester fidèle aux orientations de ce texte concernant la gouvernance cet établissement public.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modifications.

 

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TITRE II
LUTTER CONTRE L’IMMIGRATION CLANDESTINE ET L’HABITAT ILLÉGAL

Chapitre 1er
Durcir les conditions d’accès au séjour en les adaptant à la situation particulière de Mayotte

Article 2
(art. L. 441-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile )
Durcir les conditions d’obtention des titres de séjour « parent d’enfant français » et « liens privés et familiaux » à Mayotte

Adopté par la Commission avec modifications

 

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article rend opposable l’entrée irrégulière sur le territoire pour l’obtention d’une carte de séjour délivrée, à Mayotte, à l’étranger parent d’enfant français et à l’étranger « qui dispose de liens personnels et familiaux » en introduisant une condition de production d’un visa de long séjour. Il instaure également une condition de résidence habituelle de sept ans pour l’obtention d’une carte de séjour délivrée, à Mayotte, pour le motif « liens personnels et familiaux ». Enfin, il porte de trois à cinq ans la durée de résidence régulière exigée pour l’obtention d’une carte de résident « parent d’enfant français ».

       Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 441-7 du CESEDA a été modifié par la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 qui a porté à trois ans, au lieu de deux, la durée de contribution effective à l’éducation et l’entretien de l’enfant exigée pour l’obtention de la carte de séjour temporaire « parent d’enfant français » à Mayotte.

       Modifications apportées par le Sénat

En premier lieu, le Sénat a supprimé l’application à Mayotte des dispositions prévoyant, que pour la délivrance de la carte de séjour temporaire en qualité de parent d’enfant français, le droit au séjour du parent s’apprécie au regard du respect de sa vie privée et familiale et au regard de l’intérêt supérieur de l’enfant lorsqu’il ne peut justifier de sa contribution à l’entretien de l’enfant.

En deuxième lieu, le Sénat a précisé que la condition de résidence régulière de cinq ans sur le territoire national pour la délivrance de la carte de résident « parent d’enfant français » à Mayotte doit être ininterrompue.

     Modifications apportées par la Commission

La commission des Lois a adopté cet article en y ajoutant deux dispositions nouvelles. En premier lieu, la commission a adopté un amendement précisant que la preuve de la contribution effective à l’éducation et à l’entretien de l’enfant ne pouvait être apportée que par des justificatifs nominatifs ([5]) . En deuxième lieu, elle a supprimé la disposition permettant, à Mayotte, de renouveler le titre de séjour d’un étranger en état de polygamie légalement constituée à la date de publication de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l’outre-mer ou de l’ordonnance n° 2010-590 du 3 juin 2010 portant dispositions relatives au statut civil de droit local applicable à Mayotte ([6]) .

Enfin, elle a adopté deux amendements rédactionnels de son rapporteur Philippe Gosselin ([7]) .

1.   L’état du droit

a.   L’opposabilité de l’entrée irrégulière sur le territoire français pour l’obtention d’un titre de séjour

Les articles L. 312‑1 et L. 312‑2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) prévoient que les étrangers souhaitant entrer en France en vue d’y séjourner doivent solliciter, auprès des autorités diplomatiques et consulaires françaises, un visa :

– l’article L. 312‑1 porte sur le visa de court séjour, lorsque la durée du séjour envisagé n’excède pas trois mois ;

– l’article L. 312‑2 porte sur le visa de long séjour, lorsque la durée du séjour envisagé excède trois mois ([8]) .

En vertu de l’article L. 412-1 du CESEDA la primo délivrance d’une carte de séjour temporaire ou d’une carte de séjour pluriannuel est en principe subordonnée à la preuve de l’entrée régulière sur le territoire français, par la production par l’étranger d’un visa de long séjour.

Ces dispositions s’appliquent sous la réserve des engagements internationaux de la France, ce qui exclut notamment les bénéficiaires d’une protection internationale.

Le CESEDA prévoit également des exceptions à l’obligation de production d’un visa. L’article L. 412-2 énumère les catégories d’étrangers qui sont dispensés de plein droit de l’obligation de présentation d’un visa de long séjour pour l’obtention d’un titre de séjour. Les cartes de séjour temporaire « parent d’enfant français » et « liens personnels et familiaux » figurent parmi les titres dont l’obtention ne nécessite pas la production d’un visa de long séjour.

En outre, l’article L. 412-3 fixe une liste d’étrangers pour lesquels une dispense peut être accordée par l’autorité administrative. Il s’agit notamment des cartes de séjour temporaire délivrées aux étudiants étrangers.

b.   Les dispositions relatives aux titres de séjour pour motif familial

i.   Les titres de séjour « parent d’enfant français »

Dans le cadre de l’octroi de titres de séjour pour motif familial, le CESEDA prévoit, à son article L. 423‑7, que l’étranger père ou mère d’un enfant français mineur résidant en France bénéficie d’une carte de séjour temporaire d’un an, sans avoir besoin de produire un visa de long séjour, sous réserve qu’il établisse contribuer effectivement à l’entretien et à l’éducation de l’enfant depuis sa naissance ou depuis au moins deux ans.

De plus, l’article L. 423-8 du CESEDA dispose que l’étranger qui sollicite la délivrance d’une carte de séjour temporaire parent d’un enfant français doit justifier, outre de sa contribution effective à l’entretien et à l’éducation de l’enfant, de celle de l’autre parent, lorsque la filiation à l’égard de celui-ci a été établie par reconnaissance en application de l’article 316 du code civil.

L’étranger parent d’un enfant français et titulaire depuis au moins trois années de la carte de séjour temporaire se voit délivrer une carte de résident d’une durée de dix ans de plein droit sous réserve du respect des conditions d’intégration républicaine prévues à l’article L. 413-7 du CESEDA ([9]) .

ii.   Les titres de séjour « liens personnels et familiaux »

L’article L. 423-23 du CESEDA prévoit la délivrance d’une carte de séjour temporaire d’un an à l’étranger, qui sans pouvoir prétendre à un titre de séjour existant pour motif familial ([10]) , justifie toutefois de liens personnels et familiaux en France « tels que le refus d’autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs du refus ».

La durée de validité de la carte de séjour pluriannuelle délivrée en renouvellement de la carte temporaire « liens personnels et familiaux » est limitée à deux ans, par exception à l’article L. 411-4 du CESEDA.

La loi précise que les liens personnels et familiaux de l’étranger « sont appréciés notamment au regard de leur intensité, de leur ancienneté et de leur stabilité, des conditions d’existence de l’étranger, de son insertion dans la société française ainsi que de la nature de ses liens avec sa famille restée dans son pays d’origine ».

Ces dispositions traduisent les exigences tirées de la jurisprudence de la CEDH sur le fondement de l’article 8 de la convention, qui garantit à toute personne le droit au respect de sa vie privée et familiale.

L’étude d’impact indique que la durée de résidence habituelle sur le territoire prise en compte par les services préfectoraux pour la délivrance de ce titre à Mayotte est en principe de cinq ans minimum ([11]) .

Dès lors que les dispositions relatives à l’admission exceptionnelle au séjour ne s’appliquent pas à Mayotte ([12]), la délivrance d’un titre « liens personnels et familiaux » constitue la voie privilégiée de « régularisation » pour les étrangers ne pouvant prétendre à un titre de plein droit.

c.   Les adaptations existantes à Mayotte

Selon l’article 73 de la Constitution, les lois et règlements, applicables de plein droit dans les départements et régions d’outre-mer, « peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».

Mayotte se distingue tout particulièrement par la forte proportion de l’immigration familiale. Comme le souligne l’étude d’impact, 80 % des titres de séjour délivrés ou renouvelés en 2024 à Mayotte le sont pour un motif « vie privée et familiale » alors même que cette catégorie représente 36 % du total des titres délivrés sur l’ensemble du territoire national.

Cette prépondérance des titres de séjour familiaux est particulièrement portée par les titres délivrés aux parents d’enfants français (50 % des titres familiaux) et par les titres concernant les étrangers régularisés au titre de leurs liens personnels et familiaux (27 %), alors même qu’ils représentent respectivement 5 % et 12 % de l’ensemble des titres délivrés sur le territoire national en matière d’immigration familiale.

De surcroît, l’étude d’impact souligne qu’à Mayotte, ces titres sont délivrés de manière prépondérante à des étrangers entrés irrégulièrement : 85 % des titres de séjour délivrés à Mayotte et en cours de validité pour des « parents d’enfant français » et plus de 90 % des titres de séjour délivrés et en cours de validité pour un motif « liens personnels et familiaux » concernent des étrangers entrés en situation irrégulière ([13]) .

Ces caractéristiques et contraintes particulières à Mayotte en matière d’immigration ont justifié des adaptations des conditions d’entrée et de séjour des étrangers. 

i.   Les adaptations des conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire « parent d’enfant français » à Mayotte

Depuis la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration, les étrangers qui sollicitent à Mayotte la délivrance d’une carte de séjour temporaire en qualité de parent d’enfant français sur le fondement de l’article L. 423‑7 du CESEDA doivent justifier de l’entretien de leur enfant depuis la naissance ou depuis au moins trois ans contre deux ans prévus pour le reste du territoire national ([14]) .

Cette même durée est exigée s’agissant de la contribution effective à l’entretien et à l’éducation de l’enfant prévue à l’article L. 423-8 du CESEDA, lorsque l’étranger n’est pas l’auteur de la reconnaissance de paternité ou de maternité ([15]) .

ii.   Les adaptations des conditions de délivrance de la carte de résident « parent d’enfant français » à Mayotte

L’octroi d’une carte de résident en qualité de « parent d’enfant français » est soumis à une exigence supplémentaire à Mayotte. Les étrangers qui sollicitent un tel titre de séjour doivent justifier de ressources stables, régulières et suffisantes pour subvenir à leurs besoins, condition qui n’existe pas sur le reste du territoire national ([16]) .

2.   Le dispositif initial

L’article 2 du projet de loi prévoit, en premier lieu, de rendre opposable l’entrée irrégulière sur le territoire français pour l’obtention des cartes de séjour temporaire « liens personnels et familiaux » et « parent d’enfant français » en supprimant, à Mayotte, la dispense d’obligation de production d’un visa de long séjour pour l’obtention de ces titres.

L’objectif poursuivi par le Gouvernement est de réduire le nombre de titres de séjour « parent d’enfant français » et « liens personnels et familiaux » délivrés à Mayotte afin de réduire l’attractivité du territoire pour l’immigration irrégulière. L’encadrement des conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire « parent d’enfant français » doit aussi permettre de prévenir les reconnaissances frauduleuses de paternité.

Selon les données présentées par l’étude d’impact, dès lors que 85 % des cartes de séjour temporaires « parent d’enfant français » et « liens privés et familiaux » délivrées à Mayotte chaque année le sont à des personnes entrées de manière irrégulière, ces dispositions pourraient ainsi induire une baisse des titres de séjour délivrés sur ces fondements de 80 %, passant de 3 000 cartes de séjour délivrées par an à 500.

En deuxième lieu, l’article 2 porte, à Mayotte, de trois à cinq ans la durée préalable de résidence régulière exigée pour l’obtention d’une carte de résident « parent d’enfant français ».

Enfin, le 4° de l’article 2 instaure une nouvelle condition préalable de résidence habituelle de sept années à Mayotte pour l’obtention d’une carte de séjour temporaire « liens personnels et familiaux ». Ainsi, en combinaison avec le 1° de l’article 2, la primo délivrance de cette carte de séjour nécessitera à Mayotte la détention d’un visa de long séjour et une résidence habituelle d’au moins sept ans.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a estimé que les dispositions concernant la délivrance des cartes de séjours temporaires et des cartes de résident aux étrangers parents d’enfant français ne portaient pas atteinte à l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, lequel ne garantit pas, en tant que tel, le droit à un type particulier de titre de séjour, ni au droit à mener une vie familiale normale découlant du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.

S’agissant de l’encadrement des conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire « liens personnels et familiaux », le Conseil d’État a estimé que les dispositions du projet de loi ne se heurtaient à aucun obstacle conventionnel ou constitutionnel dès lors que l’autorité administrative conserve, en tout état de cause, le pouvoir discrétionnaire de régulariser la situation d’un étranger compte tenu de l’ensemble des éléments de sa situation personnelle dont il justifierait et alors même que les conditions légales ne seraient pas réunies ([17]) .

3.   Les modifications apportées par le Sénat

● La commission des Lois du Sénat a procédé à plusieurs modifications du dispositif.

Par un amendement COM-52 des rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a supprimé les dispositions issues du deuxième alinéa de l’article L. 423-8 du CESEDA, lesquelles prévoient, que pour la délivrance de la carte de séjour temporaire en qualité de parent d’enfant français, en l’absence de décision de justice ou de preuve de la contribution à l’entretien de l’enfant, le droit au séjour du parent de l’enfant français s’apprécie « au regard du respect de sa vie privée et familiale et au regard de l’intérêt supérieur de l’enfant ».

Par un second amendement COM-53 également des rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a ajouté que la condition de durée de résidence régulière de cinq ans sur le territoire national pour la délivrance de la carte de résident « parent d’enfant français » à Mayotte doit être ininterrompue.

Cet article n’a fait l’objet d’aucune modification en séance publique.

4.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article en y ajoutant deux dispositions nouvelles.

En premier lieu, la Commission a adopté un amendement de Mme Estelle Youssouffa précisant que, à Mayotte, la preuve de la contribution effective à l’éducation et à l’entretien de l’enfant pour l’obtention d’un titre de séjour « parent d’enfant français » ne peut être apportée que par des justificatifs nominatifs ([18]) . Cette disposition vise ainsi à renforcer la lutte contre la fraude.

En deuxième lieu, en adoptant un amendement de Mme Estelle Youssouffa, la Commission a supprimé la disposition permettant, à Mayotte, de renouveler le titre de séjour d’un étranger en état de polygamie légalement constituée avant l’entrée en vigueur de son interdiction, soit à la date de publication de la loi n° 2003‑660 du 21 juillet 2003 de programme pour l’outre-mer ou de l’ordonnance n° 2010-590 du 3 juin 2010 portant dispositions relatives au statut civil de droit local applicable à Mayotte ([19]) .

Enfin, la Commission a adopté deux amendements rédactionnels de son rapporteur Philippe Gosselin ([20]) .

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Article 2 bis A (nouveau)
(art. L. 441-8 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)
Suppression de la territorialisation des titres de séjour délivrés à Mayotte au 1er janvier 2030

Introduit par la Commission

     Résumé du dispositif introduit par la Commission

À l’initiative du rapporteur Philippe Gosselin, la Commission a adopté un article 2 bis A supprimant la territorialisation des titres de séjour délivrés à Mayotte à compter du 1er janvier 2030.

1.   L’état du droit

Pour une présentation des dispositions limitant la validité territoriale des titres de séjour délivrés à Mayotte, voir le commentaire de l’article 2 bis.

2.   Le dispositif introduit par la Commission

Par un amendement de son rapporteur Philippe Gosselin ([21]) , cosigné par le rapporteur général et l’ensemble des co-rapporteurs, la Commission a abrogé, à compter du 1er janvier 2030, l’article L. 441-8 du CESEDA limitant au territoire de Mayotte la validité des titres de séjour qui y sont délivrés.

Cette disposition vise ainsi à mettre fin au droit dérogatoire qui restreint la circulation des étrangers admis au séjour à Mayotte à ce seul département.

Afin de prévenir le regain d’attractivité de Mayotte pour l’immigration clandestine éventuellement engendré par la suppression de cette disposition ainsi que de potentiels mouvements secondaires vers les autres territoires d’outre-mer ou l’hexagone, l’entrée en vigueur de cette disposition est fixée au 1er janvier 2030.

Ce délai doit permettre au Gouvernement de mettre en œuvre préalablement l’ensemble des mesures prévues par le projet de loi pour réduire l’immigration irrégulière ainsi que de mobiliser les moyens humains et techniques dédiés à la lutte contre les entrées clandestines.

 

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Article 2 bis
Rapport d’évaluation des dispositions dérogatoires en matière d’immigration et de nationalité à Mayotte

Adopté par la Commission sans modification

     Résumé du dispositif introduit au Sénat et effets principaux

Cet article dispose que le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant les dispositions dérogatoires en matière d’immigration et de nationalité applicables à Mayotte dans un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1.   L’état du droit

L’accession de Mayotte au statut de département depuis le 1er avril 2011 a conduit à l’application du principe d’identité législative prévu à l’article 73 de la Constitution. Toutefois, ce même article dispose que les lois et règlements, applicables de plein droit dans les départements et régions d’outre-mer, « peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».

Sur ce fondement, le Conseil constitutionnel a admis que la législation relative à l’entrée et au séjour des étrangers ainsi qu’à l’acquisition de la nationalité française puisse faire l’objet d’adaptations.

Il a notamment relevé que « la population de Mayotte comporte, par rapport à l’ensemble de la population résidant en France, une forte proportion de personnes de nationalité étrangère, dont beaucoup en situation irrégulière, ainsi qu’un nombre élevé et croissant d’enfants nés de parents étrangers. Cette collectivité est ainsi soumise à des flux migratoires très importants » ([22]).

Il a ainsi jugé que de telles circonstances constituent, au sens de l’article 73 de la Constitution, des « caractéristiques et contraintes particulières » de nature à permettre au législateur, « afin de lutter contre l’immigration irrégulière à Mayotte, d’y adapter, dans une certaine mesure, non seulement les règles relatives à l’entrée et au séjour des étrangers, mais aussi celles régissant l’acquisition de la nationalité française à raison de la naissance et de la résidence en France ».

Le Conseil constitutionnel a récemment réaffirmé cette jurisprudence à propos de l’adaptation des règles d’acquisition de la nationalité française à Mayotte dans le but de lutter contre l’immigration irrégulière ([23]) .

En outre, Mayotte est devenue, depuis le 1er janvier 2014, région ultrapériphérique de l’Union européenne (RUP), engendrant l’application de la législation européenne, sous réserve d’éventuelles adaptations.

a.   La législation relative à l’entrée et au séjour des étrangers

L’ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014 a permis l’application du CESEDA à Mayotte dans sa partie législative et le décret n° 2014-527 du 3 mai 2014 pour sa partie réglementaire.

Toutefois, l’ordonnance et les lois ultérieures ont maintenu des dérogations au droit commun au regard des circonstances particulières du département, conformément aux adaptations permises par l’article 73 de la Constitution.

Ces dérogations concernent tant les conditions d’entrée et de séjour des étrangers, que les procédures d’éloignements et les recours juridictionnels.
Parmi ces dérogations, figure la validité territoriale limitée des titres de séjour délivrés à Mayotte, prévue par l’article L. 441-8 du CESEDA.

En vertu de cet article, les titres de séjour délivrés à Mayotte n’autorisent le séjour de leur titulaire que sur le territoire de Mayotte et non sur l’ensemble du territoire national. Les étrangers titulaires d’un titre de séjour à Mayotte souhaitant se rendre dans l’hexagone ou dans un autre territoire d’outre-mer doivent ainsi solliciter une autorisation spéciale prenant la forme d’un visa.

Ce visa est délivré, par le représentant de l’État à Mayotte après avis du représentant de l’État du département où l’étranger souhaite se rendre, en tenant compte notamment du risque de maintien irrégulier de l’intéressé hors du territoire de Mayotte et des considérations d’ordre public.

Le visa est délivré de plein droit au demandeur d’asile lorsqu’il est convoqué par l’Ofpra pour être entendu.

En outre, des exceptions à la validité territoriale limitée des titres de séjour sont prévues par le CESEDA : les titulaires d’une carte de résident, d’une carte de séjour pluriannuelle relevant du dispositif « Talent », les réfugiés et les bénéficiaires de la protection subsidiaire peuvent ainsi circuler sur l’ensemble du territoire national.

b.   La législation relative à l’acquisition de la nationalité française

La législation relative à l’acquisition de la nationalité française fait également l’objet d’adaptation. La loi n° 93-933 du 22 juillet 1993 a mis fin à l’exclusion des dispositions relatives à l’acquisition de la nationalité par le droit du sol instaurées à Mayotte par la loi du 26 juin 1889 et le décret du 7 février 1897.

La loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018, entrée en vigueur le 1er mars 2019, n’a pas modifié le régime applicable au double droit du sol. Elle a en revanche ajouté une condition supplémentaire à l’acquisition de la nationalité française via le droit du sol dit « simple » pour les enfants nés à Mayotte, tenant à la régularité du séjour d’un des parents depuis trois mois au jour de la naissance de l’enfant.

La loi n° 2025-412 du 12 mai 2025 visant à renforcer les conditions d’accès à la nationalité française à Mayotte a élargi l’application de la condition de séjour régulier aux deux parents de l’enfant et a porté sa durée de 3 mois à une année.

2.   Le dispositif introduit par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a adopté l’amendement COM-54 de ses rapporteurs qui prévoit, dans un délai de trois ans à compter de la publication de la loi, que le Gouvernement remette au Parlement un rapport évaluant l’ensemble des dispositions dérogatoires applicables à Mayotte en matière d’immigration et de nationalité.

Ce rapport doit notamment permettre d’évaluer les effets des mesures dérogatoires sur la réduction de l’immigration irrégulière et partant de la nécessité du maintien de certaines d’entre elles.

En séance publique, le Sénat a adopté cet article sans modification.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans lui apporter de modification.

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Article 2 ter
(article L. 441-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)
Précision des conditions relatives au logement pour bénéficier du regroupement familial à Mayotte

Adopté par la Commission avec modifications

 

     Résumé du dispositif introduit au Sénat et effets principaux

Cet article précise qu’un logement édifié ou occupé sans droit ni titre ou relevant de l’habitat informel ne peut être considéré, à Mayotte, comme un logement normal permettant de bénéficier du droit au regroupement familial.

       Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 a porté à trois ans la durée de résidence préalable et à cinq ans la durée de validité du titre de séjour nécessaire pour solliciter le bénéfice du regroupement familial à Mayotte.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur Philippe Gosselin ([24]) .

1.   L’état du droit

Le régime juridique du regroupement familial est un régime particulier de l’immigration familiale, encadré au niveau européen par la directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial.

Il s’inscrit également dans le cadre du droit constitutionnel de mener une vie familiale normale et de l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH).

a.   Les bénéficiaires

L’étranger qui séjourne régulièrement en France depuis au moins 18 mois, sous couvert d’un des titres de validité d’au moins un an, peut demander à bénéficier de son droit à être rejoint, au titre du regroupement familial :

1° Par son conjoint, si ce dernier est âgé d’au moins 18 ans ;

2° Et par les enfants du couple mineurs de 18 ans ([25]) .

Aux termes de l’article L. 441-9 du CESEDA, la durée de séjour régulier est portée à trois ans et la durée de validité du titre de séjour à cinq ans pour le demandeur habitant à Mayotte.

Le regroupement familial peut également être demandé pour les enfants mineurs de dix-huit ans du demandeur et pour ceux de son conjoint si, au jour de la demande :             

–  la filiation n’est établie qu’à l’égard du demandeur ou de son conjoint ;

– lorsque l’autre parent est décédé ou déchu de ses droits parentaux ; ([26]) 

– lorsque les enfants sont confiés, selon le cas, à l’un ou l’autre, au titre de l’exercice de l’autorité parentale, en vertu d’une décision d’une juridiction étrangère ([27]).

Aux termes de l’article L. 434-6 du CESEDA, peut néanmoins être exclu du regroupement familial :

1° Un membre de la famille dont la présence en France constituerait une menace pour l’ordre public ;

2° Un membre de la famille atteint d’une maladie inscrite au règlement sanitaire international ;

3° Un membre de la famille résidant en France.

b.   Les conditions

Aux termes de l’article L. 434-7 du CESEDA, l’étranger, qui fait la demande d’être rejoint au titre du regroupement familial, doit remplir les trois conditions suivantes :

1° Justifier de ressources stables et suffisantes pour subvenir aux besoins de sa famille ;

2° Disposer d’un logement considéré comme normal pour une famille comparable vivant dans la même région géographique ;

3° Se conformer aux principes essentiels qui, conformément aux lois de la République, régissent la vie familiale en France.

Le critère relatif au logement est apprécié en fonction de la région géographique. Le pouvoir réglementaire a précisé les éléments permettant de qualifier un logement de « normal » ([28]).

Celui-ci doit présenter une superficie minimale habitable qui varie en fonction de la zone considérée, entre 22 et 28m² pour un ménage sans enfant.

Le logement doit également satisfaire à des conditions de salubrité et d’équipement. Ces conditions sont appréciées en référence à l’article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain et au décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent.

Des conditions d’accueil dangereuses ou insalubres justifient le rejet de la demande de regroupement familial.

L’étranger formule sa demande auprès des services de l’Office français de l’immigration et de l’intégration.

Des agents spécialement habilités de la commune du lieu de résidence ou, à la demande du maire, des agents de l’OFII peuvent procéder à la visite du logement pour vérifier s’il réunit les conditions minimales de confort et d’habitabilité. En cas de refus de l’occupant, les conditions de logement sont réputées non remplies.

À l’issue des vérifications sur les ressources et le logement du demandeur du regroupement familial, le maire de la commune où doit résider la famille transmet à l’Office français de l’immigration et de l’intégration le dossier accompagné des résultats de ces vérifications et de son avis motivé ([29]). La décision d’autoriser le groupement familial relève de la compétence du préfet.

2.   Le dispositif introduit par le Sénat

En séance publique, le Sénat a adopté l’amendement n° 53 de Mme Aeschlimann, avec avis favorable de la Commission et du Gouvernement, précisant qu’un logement édifié ou occupé sans droit ni titre ou relevant de l’habitat informel ne peut être considéré, à Mayotte, comme un logement normal permettant de bénéficier du droit au regroupement familial.

Cet amendement entend ainsi limiter le développement de l’immigration familiale et de l’expansion de l’habitat informel. D’après les éléments fournis dans l’étude d’impact, le parc de logements à Mayotte comprenait 32 % d’habitations de fortune en 2022, « majoritairement composées de tôles, et 20 000 logements en dur présentant des défauts graves » ([30]) .

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article avec une modification rédactionnelle de son rapporteur Philippe Gosselin ([31]) .

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Chapitre II
Améliorer les dispositifs de lutte contre les reconnaissances frauduleuses de paternité et de maternité

Article 3
(art. 2496 du code civil)
Centralisation des actes de reconnaissance de paternité et de maternité auprès de la commune de Mamoudzou et lecture par l’officier d’état civil des obligations liées à la reconnaissance d’un enfant à Mayotte

Adopté par la Commission sans modification

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article rétablit l’article 2496 du code civil, en prévoyant la centralisation à Mamoudzou de l’établissement des actes de reconnaissance de paternité et de maternité effectués à Mayotte. Par ailleurs, il prévoit que l’officier d’état civil doit, à Mayotte, informer l’auteur d’une telle reconnaissance des obligations liées à l’exercice de l’autorité parentale et à la contribution à l’entretien et l’éducation de l’enfant, ainsi que des peines encourues en cas de soustraction à ces obligations et en cas de reconnaissance frauduleuse.

       Dernières modifications législatives intervenues

L’article 2496 du code civil a été abrogé par l’article 16 de l’ordonnance n° 2010-590 du 3 juin 2010 portant dispositions relatives au statut civil de droit local applicable à Mayotte et aux juridictions compétentes pour en connaître.

       Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté en commission des Lois un amendement précisant que l’officier d’état civil ne doit pas simplement faire lecture des obligations et des peines prévues aux articles des articles 371-1 et 371-2 du code civil, 227-17 du code pénal et L. 823­11 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) mais que l’auteur de la reconnaissance doit être effectivement informé de ces dispositions.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1.   L’état du droit

a.   L’établissement de la filiation par reconnaissance volontaire

La filiation désigne le lien juridique qui unit un enfant à ses parents. Elle peut être légalement établie, de manière contentieuse ou non contentieuse.

Lorsqu’elle est établie de manière non contentieuse elle l’est soit :

– par l’effet de la loi ;

– par la reconnaissance volontaire ;

– par la possession d’état constatée par un acte de notoriété ;

– par la reconnaissance conjointe, pour les femmes ayant recours à la procréation médicalement assistée.

La filiation est établie par l’effet de la loi, sans qu’aucune autre démarche ne soit à accomplir, à l’égard de la mère par désignation de celle-ci sur l’acte de naissance de l’enfant. L’acte de naissance constitue ainsi le mode usuel d’établissement et de preuve de la filiation maternelle. Une présomption de paternité est également instaurée pour le mari sauf si l’acte de naissance de l’enfant ne désigne pas le mari en qualité de père ([32]).

Lorsque la filiation n’est pas établie par effet de la loi, elle peut l’être par un acte de reconnaissance de paternité ou de maternité, fait avant ou après la naissance ([33]) .

La reconnaissance constitue un acte juridique unilatéral et non révocable qui n’établit la filiation qu’à l’égard de son auteur et par lequel celui-ci s’engage à assumer les conséquences légales de sa paternité ou maternité.

La reconnaissance de paternité constitue le mode le plus courant d’établissement de la filiation entre un père et son enfant né hors mariage. La reconnaissance de maternité permet à la mère de reconnaître son enfant par anticipation, ou, a posteriori, dans l’hypothèse où elle aurait exprimé la volonté de ne pas être nommée dans l’acte de naissance au moment de la naissance de l’enfant ou dans le cas d’un accouchement sous secret.

L’acte de reconnaissance peut être effectué devant l’officier d’état civil ou auprès d’un notaire.

La reconnaissance peut être réalisée devant l’officier d’état civil soit par déclaration dans l’acte de naissance concomitamment à son établissement, soit par une déclaration de reconnaissance séparée, souscrite antérieurement ou postérieurement. Lorsque la reconnaissance est effectuée dans l’acte de naissance, elle est faite auprès de l’officier de l’état civil du lieu de la naissance ([34]) . Si elle est faite par acte séparé, elle peut être effectuée devant l’officier de l’état civil de n’importe quelle commune, sans qu’il soit nécessaire de s’adresser à celui du lieu de naissance de l’enfant.

L’article 62 du code civil prévoit que, lors de l’établissement de l’acte de reconnaissance, il est fait lecture à son auteur des articles du code civil relatifs aux obligations liées à l’exercice de l’autorité parentale ([35]) et à la contribution à l’entretien et l’éducation de l’enfant ([36]) .

b.   Un dispositif de lutte contre les reconnaissances frauduleuses récemment renforcé mais encore insuffisant à Mayotte

La reconnaissance frauduleuse de paternité ou de maternité est la reconnaissance qui est souscrite par son auteur dans le seul but d’obtenir ou de faire obtenir à l’un des parents un avantage particulier, notamment celui lié à l’attribution à l’enfant mineur de la nationalité française ou à la perception de prestations sociales et dont la finalité est étrangère à l’intérêt de l’enfant et à son éducation.

En revanche, les articles 316 et suivants du code civil qui régissent la reconnaissance de la filiation ne subordonnent pas sa validité à sa conformité à la réalité biologique. Dès lors, comme l’a jugé la Cour de cassation ([37]) , l’acte par lequel une personne souscrit une telle reconnaissance alors qu’elle sait ne pas être le père ou la mère biologique de l’enfant ne constitue pas une reconnaissance frauduleuse.

Comme le relève l’étude d’impact, les reconnaissances frauduleuses peuvent revêtir plusieurs formes :

– celle de la reconnaissance de l’enfant mineur d’une ressortissante étrangère par un français, permettant d’attribuer à l’enfant la nationalité française puis, à sa mère, un titre de séjour en qualité de parent d’enfant français ;

– celle de la reconnaissance de l’enfant mineur d’une Française par un ressortissant étranger, ce dernier devenant ainsi parent d’enfant français ([38]) .

L’officier d’état civil ne dispose pas du pouvoir de vérifier la véracité des dires des déclarants, il ne peut en principe se faire juge de la sincérité d’une reconnaissance et est tenu de l’enregistrer ([39]).

Jusqu’à la loi du n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie, en cas de doute sur le caractère frauduleux d’une reconnaissance, notamment du fait des pièces produites ou sollicitées par l’officier de l’état civil, ce dernier devait, après avoir appelé l’attention du déclarant sur les conséquences de cet acte et les sanctions pénales applicables, enregistrer la reconnaissance et informer, sans délai, le parquet. Il revenait alors au procureur d’engager l’action en contestation de la filiation sur le fondement des dispositions de l’article 336 du code civil.

L’article 55 de la loi du 10 septembre 2018 précitée a généralisé, en l’adaptant, un dispositif de contrôle a priori auparavant réservé au seul territoire de Mayotte par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration.

En premier lieu, la loi a introduit l’obligation pour toute personne souhaitant établir un lien de filiation par reconnaissance de présenter :

– un justificatif d’identité délivré par une autorité publique comportant son nom, son prénom, sa date et son lieu de naissance, sa photographie et sa signature ainsi que l’identification de l’autorité qui a délivré le document, la date et le lieu de délivrance ;

– un justificatif de domicile ou de résidence par la production d’une pièce justificative datée de moins de trois mois ([40]).

En second lieu, la loi du 10 septembre 2018 a créé la possibilité pour le procureur de la République de surseoir ou de s’opposer à l’enregistrement d’une reconnaissance ([41]) .

Dans le cadre de cette nouvelle procédure, le procureur de la République est saisi par l’officier de l’état civil, qui dispose de la faculté de procéder à l’audition préalable de l’auteur de la reconnaissance, lorsqu’il existe des indices sérieux laissant présumer son caractère frauduleux.

Le procureur de la République dispose alors d’un délai de quinze jours à compter de sa saisine pour décider des suites à donner à cette saisine. Il est tenu de prendre sa décision dans ce délai et peut alors :

– laisser l’officier de l’état civil procéder à l’enregistrement ou à la mention de la reconnaissance en marge de l’acte de naissance ;

– y faire opposition ;

– ou y surseoir dans l’attente des résultats de l’enquête à laquelle il fera procéder.

Dans l’hypothèse où le délai de 15 jours serait dépassé et où la reconnaissance envisagée serait enregistrée par l’officier de l’état civil, le parquet conserve la faculté de contester a posteriori la reconnaissance effectuée auprès du tribunal judiciaire, conformément à la procédure prévue par l’article 336 du code civil.

Lorsque le procureur de la République décide de surseoir à l’enregistrement de la reconnaissance, le sursis ne peut excéder un mois, renouvelable une fois par décision spécialement motivée. Ce délai est porté à deux mois, renouvelable une fois, lorsque l’enquête est menée, en totalité ou en partie, à l’étranger par l’autorité diplomatique ou consulaire.

À l’issue de l’enquête, le procureur de la République doit indiquer à l’officier de l’état civil et aux intéressés, par décision motivée, s’il laisse procéder à l’enregistrement de la reconnaissance ou à sa mention en marge de l’acte de naissance de l’enfant ou, au contraire, s’il s’y oppose.

En cas d’opposition, l’officier de l’état civil fait sans délai mention sommaire de l’opposition sur le registre de l’état civil. La décision est également notifiée à l’auteur de la reconnaissance, qui peut la contester devant le tribunal judiciaire.

Ce dispositif de contrôle a priori des reconnaissances de paternité ou de maternité demeure insuffisamment mobilisé à Mayotte. Alors que l’archipel connaît une dynamique exceptionnelle des naissances, principalement portée par les personnes étrangères séjournant dans le département ([42]), les procédures d’opposition ou de contestation de paternité demeurent peu nombreuses. Le nombre de saisines du parquet par l’officier de l’état civil pour suspicion de reconnaissance frauduleuse s’élevait à 27 au 1er semestre 2023, ayant donné lieu à 3 décisions d’opposition par le procureur de la République du tribunal de Mamoudzou. Une seule action en contestation de paternité a été effectuée depuis 2019. Ainsi, les reconnaissances frauduleuses détectées représentaient 7 % des reconnaissances totales effectuées à Mayotte en 2023, soit 583 sur 8 328.

Comme le relève le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi, ce chiffre « ne permet pas d’appréhender l’étendue du phénomène à Mayotte » ([43]) . Le ministère de la Justice explique cette sous détection par la difficulté pour les services de l’État d’apporter la preuve du caractère frauduleux de la reconnaissance dès lors que la seule absence de lien biologique ne suffit pas, mais également par une formation insuffisante des officiers d’état civil à ce phénomène et un manque de temps lors de l’accueil des usagers au guichet.

2.   Le dispositif initial

L’article 3 du projet de loi prévoit, en rétablissant un article 2496 du code civil, de centraliser à Mamoudzou l’établissement des actes de reconnaissance de paternité et de maternité effectués à Mayotte.

Ce nouvel article 2496 déroge ainsi, à Mayotte, au principe selon lequel tout officier de l’état civil français est compétent pour enregistrer une reconnaissance de paternité ou de maternité, quel que soit le lieu de naissance de l’enfant reconnu.

Le nouvel article 2496 du code civil précise que seules les reconnaissances régies par les articles 316 à 316-5 du code civil sont concernées par cette centralisation, sauf si elles sont effectuées simultanément à la déclaration de naissance de l’enfant, laquelle pourra toujours être effectuée auprès de l’officier de l’état civil de la commune de naissance. Selon l’étude d’impact, 25 % des reconnaissances de paternité et de maternité effectuées à Mayotte ont lieu simultanément à la déclaration de naissance.

L’objectif poursuivi par ces dispositions est d’améliorer la détection des reconnaissances de frauduleuses de paternité ou de maternité à Mayotte en :

– identifiant plus facilement les auteurs de reconnaissances multiples de paternité ou maternité, qui ne pourront plus se rendre dans différentes communes du département pour procéder à ces reconnaissances ;

– formant spécifiquement les officiers de l’état civil de la commune de Mamoudzou à la détection des reconnaissances frauduleuses et à la mise en œuvre de la procédure de contrôle a priori des articles 316-1 à 316-5 du code civil.

En second lieu, l’article 3 du projet de loi inscrit au sein de l’article 2496 du code civil l’obligation pour l’officier d’état civil, lors de l’établissement de l’acte de reconnaissance d’un enfant né à Mayotte, de faire lecture :

– des articles 371-1 et 371-2 du code civil relatifs à l’exercice de l’autorité parentale et à l’obligation de contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant, comme cela est déjà prévu par l’article 62 du code civil pour l’ensemble du territoire national ;

– des dispositions pénales relatives au délit de soustraction par un parent à ses obligations légales (article 227-17 du code pénal) et de reconnaissance frauduleuse (article L. 823-11 du CESEDA).

3.   Les modifications apportées par le Sénat

● La commission des Lois du Sénat a procédé à une modification du dispositif.

Par un amendement COM-55 des rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a apporté une précision rédactionnelle en indiquant que l’auteur de la reconnaissance serait informé des obligations et des peines prévues aux articles des articles 371-1 et 371-2 du code civil, 227-17 du code pénal et L. 823-11 du CESEDA.

● Cet article n’a fait l’objet d’aucune modification par le Sénat en séance publique.

4.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans lui apporter de modification.

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Article 4
(art. 2497 du code civil)
Allonger les durées du sursis à l’enregistrement de la reconnaissance d’un enfant prononcé par le procureur de la République

Adopté par la Commission sans modification

       Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article porte, pour l’enfant né à Mayotte, la durée du sursis à l’enregistrement de la reconnaissance, qui peut être prononcé par le procureur de la République en cas de suspicion de fraude, d’un à deux mois, renouvelable une fois, lorsque l’enquête est conduite sur le territoire national et de deux à trois mois, également renouvelable une fois, lorsque l’enquête est conduite à l’étranger.

       Dernières modifications législatives intervenues

L’article 2497 du code civil a été abrogé par l’article 18 de l’ordonnance n° 2005-759 du 4 juillet 2005 portant réforme de la filiation.

       Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1.   L’état du droit

Pour une présentation du dispositif de lutte contre les reconnaissances frauduleuses de paternité et de maternité à Mayotte, voir le commentaire de l’article 3.

2.   Le dispositif initial

L’article 4 du projet de loi rétabli un article 2497 au sein du titre Ier du livre V du code civil, consacré aux dispositions applicables à Mayotte. Celui-ci allonge les délais de sursis à l’enregistrement d’une reconnaissance de paternité ou de maternité d’un enfant né à Mayotte, lorsqu’il existe des indices sérieux laissant présumer l’existence d’une fraude.

Il porte d’un à deux mois, renouvelable une fois, le délai de sursis à l’enregistrement d’une reconnaissance de paternité ou de maternité prononcé par le procureur de la République lorsque l’enfant est né à Mayotte. Dans l’hypothèse où l’enquête est menée, en totalité ou en partie, à l’étranger par l’autorité diplomatique ou consulaire, l’article 4 porte ce délai de deux à trois mois, renouvelable une fois.

L’objectif poursuivi est de faciliter la conduite des enquêtes destinées à confirmer ou infirmer le caractère frauduleux de la reconnaissance envisagée.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Cet article n’a fait l’objet d’aucune modification par le Sénat.

4.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans lui apporter de modification.

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Article 5
(art. L. 823-11, L. 832‑1, L. 833‑1, L. 834‑1, L. 835‑1 et L. 836‑1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)
Aggravation de l’amende encourue en cas de mariage frauduleux ou de reconnaissance frauduleuse de paternité ou de maternité, en vue d’obtenir ou de faire obtenir un titre de séjour, une protection contre l’éloignement ou la nationalité française

Adopté par la Commission sans modification

       Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article alourdit de 15 000 à 75 000 euros la peine d’amende encourue en cas de mariage frauduleux ou de reconnaissance frauduleuse d’un enfant aux seules fins d’obtenir, ou de faire obtenir, un titre de séjour ou le bénéfice d’une protection contre l’éloignement, ou d’acquérir la nationalité française.

       Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1.   L’état du droit

L’article L. 823-11 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) réprime « le fait, pour toute personne, de contracter un mariage ou de reconnaître un enfant aux seules fins d’obtenir, ou de faire obtenir, un titre de séjour ou le bénéfice d’une protection contre l’éloignement, ou aux seules fins d’acquérir, ou de faire acquérir, la nationalité française ».

La peine encourue est de cinq ans d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende.

Lorsque ce délit est commis en bande organisée, les peines sont portées à dix ans d’emprisonnement et 750 000 euros d’amende ([44]) .

Des peines complémentaires sont également prévues aux articles L. 823-13 à L. 823-15 du CESEDA.

Ainsi, les personnes physiques condamnées sur le fondement de l’article L. 823-11 ou L. 823-12 du même code peuvent également être condamnées à :

–  une interdiction de séjour allant jusqu’à cinq ans ;

–  une interdiction pour une durée de cinq ans au plus, d’exercer l’activité professionnelle ou sociale à l’occasion de laquelle l’infraction a été commise ([45]) ;

– la confiscation de tout ou partie de leurs biens, qu’elle qu’en soit la nature, meubles ou immeubles, divis ou indivis ([46])  ;

– une interdiction du territoire français de dix ans au plus et pouvant être définitive lorsque les faits ont été commis en bande organisée ([47]) .

De 2021 à 2023, sur l’ensemble du territoire national 82 condamnations par an en moyenne ont été prononcées pour le délit de reconnaissance frauduleuse de paternité, dont seulement 5 condamnations par an prononcées par le tribunal correctionnel de Mamoudzou. Sur l’ensemble du territoire national, 7 amendes fermes ont été prononcées en 2023 pour un montant moyen de 1 157 euros.

Les services de l’État soulignent que ce nombre de condamnations ne correspond pas à l’ampleur du phénomène des reconnaissances frauduleuses de paternité à Mayotte mais résulte plus largement des difficultés de détection et de signalement de celles-ci.

2.   Le dispositif initial

L’article 5 du projet de loi aggrave, sur l’ensemble du territoire national, la peine d’amende encourue pour le délit de mariage et de reconnaissance frauduleux en portant sont montant de 15 000 à 75 000 euros.

L’application de la mesure à l’ensemble du territoire est justifiée par le principe d’égalité devant la loi pénale.

En outre, le montant de 75 000 euros correspond à celui de l’amende encourue pour le délit de faux et usage de faux prévu à l’article 441-2 du code pénal.

Enfin, l’article 5 du projet de loi procède aux coordinations nécessaires, en modifiant les articles L. 832-1, L. 833-1, L. 834-1, L. 835-1 et L. 836-1 du CESEDA afin de permettre l’application de cette mesure dans les territoires soumis au principe de spécialité législative (Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Wallis-et-Futuna, Polynésie française et Nouvelle-Calédonie).

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Cet article n’a fait l’objet d’aucune modification par le Sénat.

4.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans lui apporter de modification.

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Chapitre III
Mieux lutter contre l’immigration irrégulière et faciliter l’éloignement

Article 6
(art. L. 761-8 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile )
Ouverture de l’aide au retour volontaire à Mayotte en cas de circonstances exceptionnelles

Adopté par la Commission sans modification

       Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article étend à Mayotte le dispositif de l’aide au retour volontaire, tout en le subordonnant à l’existence de circonstances exceptionnelles.

       Dernières modifications législatives intervenues

L’ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014 portant extension et adaptation à Mayotte du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile a exclu l’application à Mayotte de l’aide au retour volontaire et ouvert l’aide à la réinsertion dans des circonstances exceptionnelles.

       Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1.   L’état du droit

Parmi les outils existants dans le cadre de la lutte contre l’immigration irrégulière, l’aide au retour volontaire (ARV) constitue un levier afin de favoriser les éloignements.

Cet outil offre plusieurs avantages :

– il permet l’exécution volontaire de la décision d’éloignement par le ressortissant d’un pays tiers vers son pays d’origine ;

– il est moins coûteux pour les finances publiques qu’un retour forcé ([48]) ;

– associé à un dispositif de réinsertion, il permet d’offrir des perspectives de réussite et donc de stabilité dans le pays d’origine.

L’article L. 711-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) dispose que « l’étranger qui fait l’objet d’une décision portant obligation de quitter le territoire français peut solliciter un dispositif d’aide au retour dans son pays d’origine ».

Les conditions d’octroi et le montant de l’aide au retour sont déterminés par le ministre chargé de l’immigration, après avis du conseil d’administration de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) ([49]) .

L’article R. 711-4 du même code énumère les éléments pouvant faire l’objet d’une telle aide : la prise en charge des frais de réacheminement ; une allocation destinée à faciliter la réinsertion dans le pays de retour ; le cas échéant, une aide technique et un suivi de projet. La mise en œuvre de l’aide est assurée par l’OFII ([50]).

Les aides au retour volontaire incluent ainsi l’organisation du retour et la prise en charge des frais de voyage depuis la ville de départ en France jusqu’au pays de destination pour le bénéficiaire, son conjoint et ses enfants mineurs de moins de 18 ans, la prise en charge des bagages, une aide administrative à l’obtention des documents de voyage et une allocation forfaitaire incitative.

L’arrêté du 9 octobre 2023 relatif à l’aide au retour et à la réinsertion détermine les montants plafonds de l’allocation. Le montant maximal est ainsi compris entre 150 et 300 euros pour les ressortissants de pays tiers dispensés de visa et entre 400 et 1 200 euros pour les ressortissants de pays tiers soumis à visa. À titre exceptionnel, le directeur général de l’OFII a la possibilité d’accorder une majoration de cette allocation.

En complément de l’aide au retour volontaire ou indépendamment, et dans la mesure où le pays est couvert par un programme de réinsertion, une aide à la réinsertion peut être proposée aux étrangers afin de faciliter et favoriser leur réinstallation durable dans leur pays.

L’aide à la réinsertion peut être constituée des éléments suivants :

–  une aide à la réinsertion sociale dont le montant est déterminé, en fonction de la composition familiale et des besoins des bénéficiaires ;

– une aide à la réinsertion par l’emploi, incluant éventuellement une formation professionnelle ;

– une aide à la réinsertion par la création d’entreprise, après examen de situation et sélection des projets de réinsertion en fonction de leur caractère pérenne, incluant éventuellement une formation professionnelle.

Toutefois, à Mayotte, en application du 3° de l’article L. 761-8 du CESEDA, l’étranger ne peut pas bénéficier de l’aide au retour, mais seulement d’une aide à la réinsertion économique, dans des circonstances exceptionnelles et sous réserve de l’existence d’un projet économique viable ou de mesures d’accompagnement s’il est accompagné d’un ou plusieurs enfants mineurs.

Comme le relève l’étude d’impact, « ce régime dérogatoire spécifique à Mayotte s’explique par le risque d’appel d’air que constitue une telle mesure d’incitation financière, en raison de la situation géographique du département touché par des flux migratoires d’une intensité très importante en provenance des Comores qui représentent 97 % des éloignements forcés depuis le centre de rétention administrative en 2023 » ([51])

L’arrêté du 26 avril 2023 modifiant l’arrêté du 28 décembre 2020 relatif à l’aide à la réinsertion économique à Mayotte précise le cadre général d’octroi de l’aide à la réinsertion.

L’aide est octroyée à l’étranger présent à Mayotte, dans des circonstances exceptionnelles et sous réserve de l’existence d’un projet économique viable, lorsque le pays de retour est couvert par un programme défini par le directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration. Sauf accord particulier, elles ne peuvent être versées qu’aux ressortissants de la République du Burundi, de la République démocratique du Congo (RDC), de la République du Rwanda et de la République fédérale de Somalie.

Enfin, le demandeur doit justifier qu’il réside à Mayotte depuis au moins six mois, sauf circonstances exceptionnelles.

Entre 2021 et mai 2024, dix ressortissants de RDC seulement en auraient bénéficié depuis Mayotte ([52]) .

2.   Le dispositif initial

L’article 6 du projet de loi modifie le 3° de l’article L. 761-8 du CESEDA afin d’étendre à Mayotte l’aide au retour volontaire.

Afin d’éviter tout effet d’aubaine, l’article précise que l’aide au retour volontaire sera ouverte « dans des circonstances exceptionnelles ».

Les conditions de mise en œuvre du dispositif seront fixées par arrêté du ministre en charge de l’immigration et du ministre chargé des outre-mer après avis du conseil d’administration de l’OFII. L’arrêté précisera les conditions dans lesquelles l’aide pourra être octroyée, ainsi que les montants plafonds de l’allocation.

Comme le souligne l’étude d’impact, l’ouverture de l’aide au retour volontaire à Mayotte doit permettre de répondre à l’accroissement des migrations en provenance du continent africain et tout particulièrement de l’Afrique des Grands Lacs mais aussi de la Somalie et de la Tanzanie.

Si la proportion des ressortissants de ces pays demeure faible au regard de l’immigration comorienne, elle connaît toutefois une forte augmentation ces dernières années. Ainsi, le nombre de ressortissants de la RDC, du Rwanda, du Burundi, de la Somalie et de la Tanzanie placés au centre de rétention administrative de Mayotte a presque quintuplé, passant de 151 en 2021 à 725 en 2023 ([53]) .

L’étude d’impact souligne que ces ressortissants représentent « une part importante des personnes présentes dans les habitats insalubres ou les campements illégaux ». ([54])  L’ouverture de l’aide au retour dans des circonstances exceptionnelles doit ainsi permettre de mobiliser ce dispositif dans des opérations ponctuelles telles que les évacuations de campements.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

4.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans lui apporter de modification.

 

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Article 6 bis (nouveau)
(art. L. 761-8 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)
Information des étrangers assignés à résidence à Mayotte sur le dispositif d’aide au retour volontaire

Introduit par la Commission

     Résumé du dispositif introduit par la Commission

La Commission a adopté, avec avis favorable du rapporteur, un amendement de M. Jean-Huges Ratenon et du groupe La France Insoumise permettant l’information des étrangers assignés à résidence à Mayotte sur le dispositif de l’aide au retour volontaire ([55]) .

1.   L’état du droit.

L’article L. 711-2 du CESEDA dispose que « l’étranger qui fait l’objet d’une décision portant obligation de quitter le territoire français peut solliciter un dispositif d’aide au retour dans son pays d’origine ».

L’article L. 732-7 du CESEDA dispose que l’étranger qui est assigné à résidence dans l’attente de l’exécution d’une décision d’éloignement est informé, le cas échéant, de la possibilité de bénéficier de cette aide au retour.

Toutefois, le 4° de l’article L. 761-8 du CESEDA prévoit que cette disposition n’est pas applicable à Mayotte, dès lors qu’en état du droit, l’aide au retour n’y est pas ouverte.

2.   Le dispositif introduit par la Commission

En cohérence avec l’article 6 du projet de loi ouvrant l’aide au retour volontaire à Mayotte, l’article 6 bis adopté par la Commission, abroge le 4° de l’article L. 761-8 afin de permettre que l’étranger qui y est assigné à résidence dans l’attente de l’exécution d’une décision d’éloignement puisse être informé de la possibilité de bénéficier de cette aide.

 

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Article 7 (supprimé)
(art. L. 761-8 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)
Placement en rétention administrative d’un mineur accompagnant un adulte à Mayotte

Supprimé par la Commission

       Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article permet, à Mayotte, le placement en rétention des mineurs accompagnant un adulte dans des lieux spécialement adaptés à la prise en charge des familles.

       Dernières modifications législatives intervenues

L’article 86 de la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration a interdit le placement en rétention des mineurs, même lorsqu’ils accompagnent un étranger majeur. Toutefois, compte tenu du contexte migratoire spécifique à Mayotte, le législateur a différé l’entrée en vigueur de cette interdiction au 1er janvier 2027.

       Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a introduit la possibilité de prolonger la rétention au-delà de 48 heures, pour une durée de 24 heures supplémentaires, en cas d’impossibilité matérielle de procéder à l’éloignement pour une raison étrangère à l’administration.

En second lieu, considérant que les nouvelles unités familiales ne seront pas encore prêtes à recevoir les familles dès le 1er janvier 2027, le Sénat a voté l’amendement du Gouvernement reportant l’entrée en vigueur du dispositif au 1er juillet 2028.

En conséquence, cet amendement a également reporté l’entrée en vigueur de l’interdiction du placement en rétention des mineurs, initialement prévue à Mayotte par la loi du 26 janvier 2024 au 1er janvier 2027, au 1er juillet 2028.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1.   L’état du droit

La rétention administrative consiste à priver de liberté l’étranger objet d’une mesure d’éloignement afin d’assurer la mise en œuvre de cette mesure.

Le placement d’un étranger en rétention est, en premier lieu, subordonné à l’existence d’une mesure d’éloignement forcé et exécutoire prise à son encontre ([56]) .

Depuis 2016, le placement en rétention d’un étranger faisant l’objet d’une mesure d’éloignement forcé est, en second lieu, conditionné au fait qu’il ne présente pas de garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque de fuite ou, depuis les modifications apportées par la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration, qu’il représente une menace pour l’ordre public.

Le risque de fuite est apprécié selon les critères prévus à l’article L. 612-3 du CESEDA. Ce risque peut ainsi être regardé comme établi dans les cas suivants :

– l’étranger ne peut justifier être entré régulièrement sur le territoire français et n’a pas sollicité la délivrance d’un titre de séjour ;

– l’étranger s’est maintenu sur le territoire français au-delà de la durée de validité de son visa ou, s’il n’est pas soumis à l’obligation du visa, à l’expiration d’un délai de trois mois à compter de son entrée en France, sans avoir sollicité la délivrance d’un titre de séjour ;

– l’étranger s’est maintenu sur le territoire français plus d’un mois après l’expiration de son titre de séjour, du document provisoire délivré à l’occasion d’une demande de titre de séjour ou de son autorisation provisoire de séjour, sans en avoir demandé le renouvellement ;

– l’étranger a explicitement déclaré son intention de ne pas se conformer à son obligation de quitter le territoire français ;

– l’étranger s’est soustrait à l’exécution d’une précédente mesure d’éloignement ;

– l’étranger, entré irrégulièrement sur le territoire de l’un des États avec lesquels s’applique l’acquis de Schengen, fait l’objet d’une décision d’éloignement exécutoire prise par l’un des États ou s’est maintenu sur le territoire d’un de ces États sans justifier d’un droit de séjour ;

– l’étranger a contrefait, falsifié ou établi sous un autre nom que le sien un titre de séjour ou un document d’identité ou de voyage, ou encore a fait usage d’un tel titre ou document ;

– l’étranger ne présente pas de garanties de représentation suffisantes, notamment parce qu’il ne peut présenter des documents d’identité ou de voyage en cours de validité, qu’il a refusé de communiquer les renseignements permettant d’établir son identité ou sa situation au regard du droit de circulation et de séjour, ou a communiqué des renseignements inexacts, qu’il a refusé de se soumettre aux opérations de relevé d’empreintes digitales ou de prise de photographie, qu’il ne justifie pas d’une résidence effective et permanente dans un local affecté à son habitation principale ou qu’il s’est précédemment soustrait à ses obligations.

La décision de placement en CRA relève de l’autorité préfectorale, elle ne peut toutefois pas être prolongée sans l’intervention du juge judiciaire dès lors qu’elle constitue une atteinte à la liberté individuelle au sens de l’article 66 de la Constitution. Son principe a ainsi été admis par le Conseil constitutionnel sous réserve de l’entourer de garanties suffisantes, et notamment de prévoir l’intervention du juge « dans le plus court délai possible » ([57]) .

Les mineurs ne pouvant faire l’objet d’une décision d’expulsion ou d’une OQTF ([58]) , leur placement en rétention est en principe exclu. Toutefois, jusqu’à la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration, lorsqu’un étranger majeur était placé en rétention dans la perspective de son éloignement, les mineurs dont il a la charge étaient placés avec lui.

L’ancien article L. 741-5 du CESEDA prévoyait que l’étranger accompagné du mineur pouvait être placé en rétention pour « la durée la plus brève possible » et dans un lieu adapté, aux fins de préservation de l’unité familiale dans trois cas :

– l’étranger n’avait pas respecté une précédente mesure d’assignation à résidence ;

– il avait pris la fuite ou opposé un refus à lors de la mise en œuvre de la décision d’éloignement ;

– en considération de l’intérêt du mineur, le placement en rétention de l’étranger dans les quarante-huit heures précédant le départ programmé préservait l’intéressé et le mineur qui l’accompagne « des contraintes liées aux nécessités de transfert ».

En outre, en application de l’article L. 744-2 du CESEDA, le registre du lieu de rétention, qui était communiqué au juge des libertés et de la détention sur demande de celui-ci et à l’occasion de chaque demande de prolongation, mentionnait les conditions d’accueil des mineurs.

Par ailleurs, le placement en rétention d’un étranger accompagné d’un mineur n’était possible que dans un lieu de rétention administrative spécifiquement destiné à l’accueil des familles.

Les familles pouvaient également être placées dans les locaux de rétention administrative (LRA) dès lors que ces locaux étaient spécialement adaptés à la prise en charge des besoins spécifiques de l’unité familiale et disposaient notamment de lieux d’hébergement séparés, spécialement équipés, comportant une pièce de détente et dotés de matériels de puériculture adaptés, ainsi que d’un espace de promenade à l’air libre ([59]).

Le Conseil constitutionnel a estimé que les dispositions permettant le placement en rétention des familles accompagnées de mineurs étaient conformes à la Constitution dès lors qu’elles opéraient une conciliation « entre, d’une part, l’intérêt qui s’attache, pour le mineur, à ne pas être placé en rétention et, d’autre part, l’inconvénient d’être séparé de celui qu’il accompagne ou les exigences de la sauvegarde de l’ordre public » ([60]) .

La loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration a cependant interdit le placement en rétention des mineurs, même lorsqu’ils accompagnent un étranger majeur en inscrivant à l’article L. 741-5 du CESEDA : « L’étranger mineur de dix-huit ans ne peut faire l’objet d’une décision de placement en rétention ».

Toutefois, compte tenu du contexte migratoire spécifique à Mayotte, le législateur y a différé au 1er janvier 2027 la fin du dispositif de rétention des familles conformément au III de l’article 86 de la loi précitée.

Le département de Mayotte demeure donc régi, jusqu’au 1er janvier 2027, par les règles antérieures, à savoir que le mineur de dix-huit ans peut être accueilli dans un lieu de rétention s’il accompagne un étranger majeur qui y est lui-même placé.

La liste des centres de rétention (CRA) habilités à recevoir des familles est fixée par l’arrêté ministériel du 30 mars 2011, pris en application de l’article R. 744‑3 du CESEDA.

52 places de rétention permettent d’accueillir des familles à Mayotte : 40 au centre de rétention de Pamandzi et 12 au local de rétention du service territorial de la police aux frontières, également à Pamandzi.

Selon les données de l’étude d’impact, en 2023, 2 143 cellules familiales ont été placées en rétention à Mayotte, incluant 2 909 mineurs accompagnants. Les familles représentent ainsi 10,12 % du nombre de placements en rétention à Mayotte. La durée moyenne de rétention des familles était de 1,2 jour sur cette même année. À titre de comparaison, en France hexagonale, en 2023, 47 cellules familiales avaient été placées en rétention, incluant 87 mineurs accompagnants.

2.   Le dispositif initial

L’article 7 du projet de loi introduit une adaptation, à Mayotte, des dispositions de l’article L. 741-5 du CESEDA afin de permettre le placement des mineurs accompagnant un adulte dans des lieux spécialement adaptés à la prise en charge des besoins de l’unité familial.

Ces lieux seront distincts et indépendants des centres et lieux de rétention, afin de garantir aux membres de la famille une intimité adéquate. Le projet de loi renvoie la définition de leurs caractéristiques à un décret en Conseil d’État.

Le placement ne pourra intervenir que pour le temps strictement nécessaire à l’organisation de l’éloignement et ne pourra en principe excéder quarante-huit heures.

L’article 7 prévoit que la décision de placement pourra faire l’objet d’un recours devant le magistrat du siège du tribunal judiciaire dans un délai de quarante-huit heures. Celui-ci disposera alors de quarante-huit heures à compter de sa saisine pour statuer.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

● La commission des Lois du Sénat a procédé à plusieurs modifications du dispositif.

En premier lieu, par un amendement COM-56 des rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a procédé à une réécriture rédactionnelle du nouveau 5° bis de l’article L. 761-8 du CESEDA.

En outre, par ce même amendement, elle a introduit la possibilité de prolonger la rétention de 24 heures supplémentaires en cas d’impossibilité matérielle de procéder à l’éloignement pour une raison étrangère à l’administration. Selon le rapport du Sénat, cela a notamment vocation à couvrir le cas d’intempéries.

En second lieu, par un amendement COM-57, également des rapporteurs, la commission a reporté l’entrée en vigueur de ces dispositions au 1er janvier 2027, en cohérence avec le III de l’article 86 de la loi du 26 janvier 2024.

● En séance publique, par un amendement n° 156 le Gouvernement a obtenu deux modifications du dispositif.

En premier lieu, considérant que les unités familiales ne seront pas encore prêtes à recevoir les familles dès le 1er janvier 2027, l’amendement reporte l’entrée en vigueur du dispositif au 1er juillet 2028.

En second lieu et en conséquence, l’amendement reporte également l’entrée en vigueur de l’interdiction du placement en rétention des mineurs, initialement prévue à Mayotte par la loi du 26 janvier 2024 au 1er janvier 2027, au 1er juillet 2028.

4.   La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article en adoptant quatre amendements identiques des groupes La France Insoumise – Nouveau Front Populaire, Écologiste et Social, Gaude Démocrate et Républicaine et Socialistes et apparentés ([61]) .

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Article 8 (supprimé)
(art. L. 441-10 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)
Retrait du document de séjour de l’étranger majeur exerçant l’autorité parentale sur un étranger mineur dont le comportement constitue une menace pour l’ordre public

Supprimé par la Commission

       Résumé du dispositif et effets principaux

Cette disposition crée un nouvel article L. 441-10 dans le CESEDA permettant, à Mayotte, de procéder au retrait du titre de séjour de l’étranger majeur exerçant l’autorité parentale sur un mineur, lorsque le comportement de ce dernier constitue une menace à l’ordre public et est directement lié à la soustraction par le parent à ses obligations légales.

       Modifications apportées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a supprimé le caractère temporaire du dispositif, qui devait initialement s’appliquer jusqu’au 31 décembre 2028. 

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1.   L’état du droit

a.   Le refus ou retrait des titres de séjour lorsque la présence de l’étranger en France constitue une menace à l’ordre public

Les dispositions du CESEDA permettent de refuser ou de retirer un titre de séjour à l’étranger dont la présence en France constitue une menace à l’ordre public.

Les articles L. 412-5 et L. 432-1 du CESEDA disposent ainsi que la délivrance et le renouvellement d’une carte de séjour temporaire ou pluriannuelle et la délivrance d’une carte de résident peut, par une décision motivée, être refusée à tout étranger dont la présence en France constitue une menace pour l’ordre public.

Symétriquement, l’article L. 432-4 du CESEDA introduit une clause générale d’ordre public permettant à l’autorité administrative de retirer une carte de séjour temporaire ou pluriannuelle à tout étranger constituant une menace pour l’ordre public.

L’article 46 de la loi du 26 janvier 2024 a en outre prévu à ce même article la possibilité de retirer une carte de résident ou la carte de résident portant la mention « résident de longue durée-UE » en cas de menace grave à l’ordre public.

Toutefois, l’étranger dont la carte de résident est retirée ne peut faire l’objet d’une obligation de quitter le territoire français ([62]). Sauf à ce qu’il puisse faire l’objet d’un arrêté d’expulsion, une autorisation provisoire de séjour lui est alors délivrée ou une carte de séjour temporaire s’il dispose d’une carte de résident permanent ou « longue durée-UE » ([63]) .

En revanche, aucune disposition ne permet de retirer le titre de séjour d’un étranger majeur en raison du comportement d’autrui et plus particulièrement de l’enfant mineur qu’il a sous sa garde, lequel ne peut faire l’objet d’un éloignement et n’est pas soumis à l’obligation de détention d’un titre de séjour.

b.   Les hypothèses de responsabilité du parent du fait du comportement de son enfant mineur

Les dispositions de l’article 227-17 du code pénal permettent cependant de réprimer « le fait, par le père ou la mère, de se soustraire, sans motif légitime, à ses obligations légales au point de compromettre la santé, la sécurité, la moralité ou l’éducation de son enfant mineur ».

Les « obligations légales » auxquelles l’article 227-17 du code pénal fait référence sont celles qui sont issues de l’exercice de l’autorité parentale telle que définies par l’article 371- 1 du code civil.

En outre, il est nécessaire pour caractériser l’infraction de démontrer son élément intentionnel et ainsi de rapporter la preuve que le parent en cause avait conscience de s’être soustrait à ses obligations compromettant l’intégrité physique ou morale de son enfant mineur ([64]) .

La caractérisation de l’infraction nécessite également l’existence d’un lien de causalité entre la soustraction du parent à ses obligations légales et la compromission de « la santé, la sécurité, la moralité ou l’éducation de son enfant ». ([65])

En revanche, si cet article permet la répression du parent dont la carence a compromis la santé ou la sécurité de son enfant, son application est plus incertaine lorsque celle-ci conduit à ce que l’enfant mineur cause un trouble à l’ordre public.

Si le principe de personnalité de la peine garanti par l’article 9 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen interdit d’instituer une infraction instaurant une responsabilité pénale du fait d’autrui ([66]) , la responsabilité civile permet en revanche de tenir civilement responsables le parent a raison des dommages causés par son enfant.

L’article 1242 du code civil dispose ainsi que l’« on est responsable non seulement du dommage que l’on cause par son propre fait, mais encore de celui qui est causé par le fait des personnes dont on doit répondre, ou des choses que l’on a sous sa garde. ».

Le quatrième alinéa de l’article 1242 dispose en ce sens que : « le père et la mère, en tant qu’ils exercent l’autorité parentale, sont solidairement responsables du dommage causé par leurs enfants mineurs habitant avec eux. »

L’engagement de la responsabilité des parents sur ce fondement n’est pas subordonné à l’existence d’une faute de l’enfant mineur. De même, les parents ne peuvent s’exonérer de cette responsabilité en invoquant l’absence de faute de leur part, que ce soit en matière de surveillance ou d’éducation.

2.   Le dispositif initial

L’article 8 du projet de loi crée un nouvel article L. 441-10 dans le CESEDA permettant, à Mayotte, de procéder au retrait du titre de séjour de l’étranger majeur exerçant l’autorité parentale sur un mineur constituant une menace à l’ordre public.

Cette disposition entend ainsi répondre à la situation particulière de Mayotte, territoire soumis à une forte insécurité et où la délinquance des mineurs étrangers est particulièrement importante. La population mahoraise se caractérise en effet par une moyenne d’âge particulièrement basse : l’âge moyen est de 23 ans et l’âge médian de 17,5 ans. Une part importante des mineurs évolue dans des foyers familiaux déstructurés. Ainsi, la proportion d’étrangers parmi les mineurs mis en cause à Mayotte est nettement plus élevée que pour l’ensemble de la France, la part d’étrangers parmi les mineurs mis en cause pour homicide à Mayotte est de 41 % contre 18 % pour le reste de la France ([67]) .

Au regard de ces éléments propres au département de Mayotte, le Conseil d’État a estimé dans son avis sur le projet de loi que ces dispositions « apportent une adaptation limitée, adaptée et proportionnée à la situation très particulière de Mayotte et présentent un lien direct avec les caractéristiques et contraintes qui les justifient, à savoir la forte proportion de mineurs étrangers constituant une menace pour l’ordre public, l’existence de cellules familiales déstructurées et l’insécurité en découlant, et sont en rapport direct avec l’objet de la loi » ([68])  et entrent ainsi dans le champ des adaptations permises par l’article 73 de la Constitution.

Le retrait du titre de séjour de l’étranger majeur en raison de la menace à l’ordre public que constitue l’enfant mineur est, en premier lieu, subordonné à la condition que l’étranger majeur exerce sur lui l’autorité parentale et, en deuxième lieu, qu’il se soit soustrait à ses obligations légales ayant conduit à compromettre « la santé, la sécurité, la moralité et l’éducation de l’étranger mineur ». Cette rédaction est ainsi directement inspirée de l’article L. 227-17 du code pénal.

De plus, le retrait du titre de séjour est subordonné à la condition que la soustraction par l’étranger majeur à ses obligations légales contribue directement à ce que le comportement du mineur constitue un trouble à l’ordre public. Comme le note le Conseil d’État, un lien de causalité est ainsi nécessaire « entre les agissements de l’étranger majeur détenteur de l’autorité parentale et le comportement du mineur ».

En outre, le champ d’application du dispositif est limité au mineur « capable de discernement ». Cette notion est issue de l’article L. 11-1 du code de la justice pénale des mineurs qui définit le mineur capable de discernement comme celui « qui a compris et voulu son acte et qui est apte à comprendre le sens de la procédure pénale dont il fait l’objet ». Aux termes de ce même article, les mineurs de plus de 13 ans sont présumés être capables de discernement.

Le Conseil d’État a considéré dans son avis que cette mesure de retrait du titre de séjour de l’étranger majeur à raison du comportement du mineur sur lequel il exerce l’autorité parentale, revêt le caractère d’une sanction, contrairement au retrait d’une carte de séjour à raison de la menace à l’ordre public constituée par la présence en France de l’étranger majeur lui-même, qui constitue une mesure de police administrative ([69]) .

Ainsi, le retrait du titre de séjour ne peut intervenir qu’après une procédure contradictoire précisément définie.

L’autorité administrative est tenue d’adresser préalablement un avertissement à l’étranger majeur, par courrier ou au cours d’un entretien permettant à l’intéressé de présenter ses observations dans les conditions prévues par le code des relations entre le public et l’administration. Le retrait peut intervenir au plus tôt un mois après l’avertissement et au plus tard six mois après celui-ci, si les conditions ayant trait au manquement aux obligations légales et au trouble à l’ordre public subsistent.

La rédaction du nouvel article L. 441-10 du CESEDA permet le retrait de tout « document de séjour » ce qui couvre un champ plus large que les seules cartes de séjour et permet d’inclure, par exemple, les autorisations provisoires de séjour.

Toutefois, certains titres de séjour font l’objet d’un traitement particulier.

Ainsi, les cartes de résident et de résident permanent ne peuvent être retirées que lorsque le comportement du mineur étranger constitue une menace grave pour l’ordre public. Les bénéficiaires de ces titres ne pouvant faire l’objet d’une obligation de quitter le territoire, le dispositif précise qu’une autorisation provisoire de séjour, dans le cas d’un retrait de carte de résident, et une carte de séjour temporaire, dans le cas d’un retrait de carte de résident permanent, doivent être délivrées de droit.

En outre, certains titres sont exclus du dispositif afin de garantir le respect des exigences constitutionnelles et conventionnelles. Ne peuvent ainsi être retirées sur le fondement de ce nouvel article L. 441-10 :

– les cartes de « résident longue durée - UE » (6° de l’article L. 411-1) ;

– les cartes de résident délivrées aux étrangers ayant la qualité de réfugié ou bénéficiant de la protection subsidiaire (articles L. 424-1 et L. 424-13) ;

– les cartes de séjour pluriannuelles portant la mention « bénéficiaire de la protection subsidiaire » (article L. 424-9).

Enfin, le dernier alinéa du nouvel article L. 441-10 du CESEDA confère un caractère temporaire au nouveau dispositif en prévoyant son application jusqu’au 31 décembre 2028, « afin d’en apprécier l’efficacité et l’ensemble des conséquences induites par son implication » ([70]) .

3.   Les modifications apportées par le Sénat

● La commission des Lois du Sénat a procédé à plusieurs modifications du dispositif.

En premier lieu, par un amendement COM-60 des rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a supprimé le caractère temporaire du dispositif, en considérant « qu’il n’existait pas de justification au choix de la date à laquelle cette disposition finirait de produire des effets et que ce caractère temporaire serait susceptible d’affaiblir sa portée dissuasive ». ([71])

En deuxième lieu, deux amendements rédactionnels COM-59 et COM-58 ont été adoptés à l’initiative des rapporteurs.

● Cet article n’a fait l’objet d’aucune modification en séance publique.

4.   La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article en adoptant quatre amendements identiques des groupes La France Insoumise – Nouveau Front Populaire, Écologiste et Social, Gaude Démocrate et Républicaine et Socialistes et apparentés ([72])

 

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Article 8 bis
(art. L. 441-11 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)
Information obligatoire des organismes de sécurité sociale et de France Travail des décisions de refus de séjour, de retrait de document de séjour et d’expulsion

Adopté par la Commission sans modification

     Résumé du dispositif introduit au Sénat et effets principaux

Cet article crée l’obligation pour le préfet de Mayotte d’informer les organismes de sécurité sociale et France Travail de l’existence d’une décision de refus de séjour, de retrait de document de séjour ou d’expulsion à l’encontre d’un étranger résidant à Mayotte.

       Dernières modifications législatives intervenues

L’article 85 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 a prévu que les organismes de sécurité sociale devaient vérifier que les assurés étrangers satisfont aux conditions de régularité de séjour en France dès l’ouverture du dossier et périodiquement. Le même article a également prévu que les informations collectées à ce titre par les organismes de sécurité sociale auprès des fichiers des services de l’État sont transmissibles entre eux.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1.   L’état du droit

a.   Le bénéfice des prestations sociales est subordonné à la régularité du séjour en France

La perception des prestations sociales est soumise à une condition de régularité du séjour. La loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l’immigration et aux conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France a exclu les personnes en situation irrégulière de l’affiliation à un régime obligatoire de sécurité sociale.

Le Conseil constitutionnel a, dans sa décision sur la loi précitée, admis la constitutionnalité de telles dispositions, tout en reconnaissant un droit constitutionnel d’accès aux prestations sociales pour les étrangers qui résident de manière stable et régulière sur le sol français, dès lors que « les étrangers qui résident et travaillent régulièrement sur le territoire français et ceux qui ne satisfont pas aux mêmes conditions de régularité ne sont pas dans la même situation au regard de l’objet de la loi. » ([73])

Ainsi, l’article L. 111-1 du code de la sécurité sociale dispose que la sécurité sociale « assure, pour toute personne travaillant ou résidant en France de façon stable et régulière, la couverture des charges de maladie, de maternité et de paternité ainsi que des charges de famille et d’autonomie ».

En revanche, les étrangers en situation irrégulière ne peuvent bénéficier des prestations sociales de droit commun et sont éligibles à l’aide médicale d’État ([74]) et l’hébergement d’urgence ([75]).

L’article L. 114-10-2 du code de la sécurité sociale prévoit également que les organismes de sécurité sociale mentionnés à l’article L. 114-10-1-1 sont tenus de vérifier, dès le dépôt de leur dossier, puis périodiquement, la régularité du séjour des étrangers affiliés. Il dispose ainsi qu’ils « peuvent avoir accès aux fichiers des services de l’État pour obtenir les informations administratives nécessaires à cette vérification » et que « les informations collectées à ce titre par les organismes de sécurité sociale auprès des fichiers des services de l’État sont transmissibles entre eux ».

Mayotte dispose depuis 1987 d’un système propre de sécurité sociale, distinct de celui applicable dans l’hexagone et dans les autres territoires d’outre-mer.

L’ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l’amélioration de la santé publique, à l’assurance maladie, maternité, invalidité et décès, au financement de la sécurité sociale à Mayotte et à la caisse de sécurité sociale de Mayotte a toutefois étendu au territoire certains principes fondamentaux de la sécurité sociale.

L’article 19 de l’ordonnance précitée dispose qu’est affilié au régime de sécurité sociale mahorais « toute personne majeure de nationalité étrangère en situation régulière au regard de la législation sur le séjour et le travail des étrangers applicable à Mayotte, autorisée à séjourner sur le territoire de cette collectivité territoriale pour une durée supérieure à trois mois ou y résidant effectivement depuis trois mois ».

b.   L’inscription à France Travail est subordonnée à la détention de certains titres de séjour

Pour demander son inscription sur la liste des demandeurs d’emploi, le travailleur étranger doit être titulaire d’une autorisation de travail et d’un titre de séjour en cours de validité ([76]) .

Dès lors qu’il remplit ces conditions, le travailleur étranger bénéficie du revenu de remplacement de droit commun dans les mêmes conditions que le travailleur français ([77]) .

L’article R. 5221-48 du code du travail limite toutefois la liste des titres de séjour permettant l’inscription d’un travailleur étranger sur la liste des demandeurs d’emploi.

2.   Le dispositif introduit par le sénat

En séance publique, le Sénat a adopté l’amendement n° 167 de la rapporteure Agnès Canayer introduisant un article additionnel 8 bis.

Cet article prévoit, à Mayotte, l’information obligatoire par le préfet des organismes de sécurité sociale et de France Travail lorsqu’il prend une décision de refus de séjour, de retrait d’un document de séjour et d’expulsion. Cette information systématique doit ainsi permettre aux organismes de sécurité sociale et à France Travail de tirer les conséquences de la fin du droit au séjour des étrangers affiliés au regard du versement des prestations dont ils ont la charge.

Cet article additionnel reprend ainsi le dispositif voté pour l’ensemble du territoire national à l’article 48 de la loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration qui avait fait l’objet d’une censure par le Conseil constitutionnel car dépourvu de lien, même indirect, avec l’une des dispositions du projet de loi initial.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté l’article 8 bis sans modification.

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Article 9 (supprimé)
(art. L. 561-10-5 [nouveau] du code monétaire et financier)
Conditionner les opérations de transmission de fonds à partir d’un versement d’espèce à la vérification de la régularité du séjour

Supprimé par la Commission

 

       Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 9 crée un nouvel article L. 561-10-5 au sein du code monétaire et financier aux termes duquel, à Mayotte, les prestataires de services de paiement sont tenus, en complément des mesures de vigilance déjà existantes, de procéder à la vérification de la régularité du séjour de leur client non ressortissant de l’Union européenne avant de réaliser une opération de transmission de fonds à partir d’un versement d’espèces.

       Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a créé un nouveau délit réprimant de six mois d’emprisonnement et de 3 750 euros d’amende le fait de procéder ou de participer, pour le compte d’un étranger en situation irrégulière, à une opération de transmission de fonds à partir d’un versement d’espèces, afin de faire échec à l’exécution de la nouvelle mesure de vigilance ainsi instaurée.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1.   L’état du droit

Les services de paiement sont définis par l’article L. 314-1 du code monétaire et financier, ils comprennent :

– les services permettant le versement d’espèces sur un compte de paiement et les opérations de gestion d’un compte de paiement ;

– les services permettant le retrait d’espèces sur un compte de paiement et les opérations de gestion d’un compte de paiement ;

– l’exécution des opérations de paiement suivantes associées à un compte de paiement tels que les prélèvements, y compris les prélèvements autorisés unitairement, les opérations de paiement effectuées avec une carte de paiement ou un dispositif similaire, les virements, y compris les ordres permanents ;

– l’exécution des opérations de paiement suivantes associées à une ouverture de crédit telles que les prélèvements, y compris les prélèvements autorisés unitairement, les opérations de paiement effectuées avec une carte de paiement ou un dispositif similaire, les virements, y compris les ordres permanents ;

– l’émission d’instruments de paiement et/ ou l’acquisition d’opérations de paiement ;

– les services de transmission de fonds ;

– les services d’initiation de paiement ;

– les services d’information sur les comptes.

Ces services ne peuvent être opérés que par les prestataires de service paiement définis par l’article L. 521-1 comme « les établissements de paiement, les établissements de monnaie électronique, les établissements de crédit et les prestataires de services d’information sur les comptes. ».

Afin de prévenir le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, les articles L. 561-2 et suivants du code monétaire et financier imposent une obligation de vigilance aux organismes financiers.

Parmi ces obligations de vigilances figure notamment l’obligation d’identification du client, y compris occasionnel et, le cas échéant, du bénéficiaire effectif. À cette fin, l’article L. 561-5 du code monétaire et financier prévoit que les organismes financiers « vérifient ces éléments d’identification sur présentation de tout document écrit à caractère probant. »

Les conditions de vérifications de l’identité du client sont précisées par l’article R. 561-5-1 du code monétaire et financier, lequel dispose que lorsque le client est une personne physique, « physiquement présente aux fins de l’identification au moment de l’établissement de la relation d’affaires » son identité est vérifiée « par la présentation de l’original d’un document officiel en cours de validité comportant sa photographie et par la prise d’une copie de ce document ».

En outre, les articles L. 561-15-1 et R. 561-1-2 du code monétaire et financier prévoient la communication systématique d’informations à Tracfin sur les opérations de transmission de fonds sur remise d’espèces ou de monnaie électronique supérieure à 1 000 euros par opération ou 2 000 euros par client sur un mois civil.

La réalisation de ces opérations n’est actuellement pas soumise à l’obligation de la vérification de la régularité du séjour.

En outre, un droit au compte bancaire est reconnu à toute personne domiciliée en France, même lorsqu’elle séjourne en situation irrégulière.

L’article L. 312-1 du code monétaire et financier dispose ainsi que toute personne physique ou morale domiciliée en France a droit à l’ouverture d’un compte de dépôt dans l’établissement de crédit de son choix.

La directive 2014/92/UE du Parlement européen et du Conseil sur la comparabilité des frais liés aux comptes de paiement, le changement de compte de paiement et l’accès à un compte de paiement assorti de prestations de base dispose également que « les États membres veillent à ce que les consommateurs résidant légalement dans l’Union, en ce compris les consommateurs qui n’ont pas d’adresse fixe, les demandeurs d’asile et les consommateurs qui n’ont pas de permis de séjour mais dont l’expulsion est impossible pour des raisons légales ou pratiques, aient le droit d’ouvrir un compte de paiement assorti de prestations de base auprès d’établissements de crédit situés sur leur territoire et le droit de l’utiliser » ([78]) .

Les établissements financiers sont ainsi tenus de fournir des prestations de base prévues par l’article D. 312-5-1 du code monétaire et financier, parmi lesquelles figurent la réalisation de virement bancaires, les paiements par virements SEPA ou encore les dépôts et les retraits d’espèces.

Le département de Mayotte se singularise par le poids de l’économie informelle, corrélé à la forte proportion de la population séjournant en situation irrégulière dans l’archipel.

Une étude de l’INSEE estimait en 2018 que deux entreprises marchandes sur trois relevaient de l’économie informelle à Mayotte, représentant 6 640 emplois contre 11 410 pour l’économie formelle ([79]) . Cette situation est confirmée par le préfet de Mayotte qui a estimé, lors de son audition, que l’économie informelle représentait 50 % du PIB de Mayotte.

Cette économie informelle alimente d’importants transferts financiers, notamment à destination des Comores, susceptibles de nourrir des trafics liés à l’immigration irrégulière via les filières de passeurs mais aussi de blanchiment d’argent. Ainsi, entre le 1er avril 2019 et le 31 mars 2020, 55 millions d’euros ont transité via le principal acteur de la transmission de fonds à Mayotte, Western Union, dont 23,5 millions d’euros vers la zone comorienne (Madagascar, Comores, île Maurice) ([80]) .

De surcroît, comme le souligne l’étude d’impact, « l’économie mahoraise est marquée par une plus forte fréquence des transactions en espèces qu’en France hexagonale. L’émission nette de billets de banque par habitant en 2018 s’élevait à plus de 5 000 euros à la Réunion et à Mayotte, un montant plus de deux fois supérieur à l’Hexagone (2 000 euros en moyenne) » ([81]) .

Aux transferts, réalisés de manière légale via des intermédiaires comme Western Union, s’ajoutent des flux d’espèces illicites qui pourraient représenter entre 100 et 150 millions d’euros par an selon les déclarations du préfet de Mayotte lors de son audition.

2.   Le dispositif initial

L’article 9 du projet de loi crée un nouvel article L. 561-10-5 au sein du code monétaire et financier aux termes duquel, à Mayotte, les prestataires de services de paiement sont tenus, en complément des mesures de vigilance déjà existantes, de procéder à la vérification de la régularité du séjour de leur client non ressortissant de l’Union européenne avant de réaliser une opération de transmission de fonds à partir d’un versement d’espèces.

La vérification de la régularité du séjour s’effectue par la présentation de l’original d’un document de séjour. L’absence de présentation d’un tel justificatif fait obstacle à la transmission des fonds.

Le nouvel article L. 561-10-5 s’applique aux organismes mentionnés du 1° aux 1° quater de l’article L. 561-2, à savoir les établissements de crédit, les établissements de paiement et les établissements de monnaie électronique ainsi que les agents mandatés par ces prestataires, à l’instar des buralistes ou des « taxiphones ».

Seule la transmission de fonds à partir d’un versement d’espèces est concernée par cette nouvelle obligation de vigilance, conformément à la sensibilité particulière à la fraude de ces opérations. La transmission de fonds à partir de monnaie électronique ou des virements à partir d’un compte bancaire demeurera possible pour les étrangers résidant en situation irrégulière.

Enfin, l’article 9 du projet de loi prévoit que cette nouvelle obligation de vigilance entre en vigueur à compter du premier jour du deuxième mois suivant celui de la publication de la présente loi.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

● La commission des Lois du Sénat a procédé à plusieurs modifications du dispositif.

En premier lieu, par un amendement COM-61 des rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a créé un nouveau délit réprimant de six mois d’emprisonnement et de 3 750 euros d’amende le fait de procéder ou de participer, pour le compte d’un étranger en situation irrégulière, à une opération de transmission de fonds mentionnée à partir d’un versement d’espèces afin de faire échec à l’exécution de la nouvelle mesure de vigilance ainsi créée. La peine d’interdiction du territoire français pour une durée de dix ans peut également être prononcée à l’encontre de l’étranger condamné pour ce délit.

En second lieu, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement rédactionnel COM-62 des rapporteurs.

● En séance publique, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel n° 164 des rapporteurs.

4.   La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article en adoptant trois amendements identiques des groupes La France Insoumise – Nouveau Front Populaire, Écologiste et Social, et Gaude Démocrate et Républicaine ([82]) .

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Chapitre IV
Renforcer la lutte contre l’habitat informel

Article 10
Facilitation des opérations de résorption de l’habitat informel

 

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article
à la commission des affaires économiques.

 

Article adopté par la commission avec modifications

 

I.   l’habitat informel à mayotte, un phénomène persistant malgré des dispositifs existants

A.   L’habitat informel, un phénomène endémique à Mayotte

Le développement de l’habitat informel, au sens du deuxième alinéa de l’article 1-1 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, renvoie à l’édification sans droit, ni titre de locaux ou d’installations à usage d’habitation sur le terrain d’assiette, « dénués d’alimentation en eau potable ou de réseaux de collecte des eaux usées et des eaux pluviales, ou de voiries ou d’équipements collectifs propres à en assurer la desserte, la salubrité et la sécurité dans des conditions satisfaisantes ».

Ce phénomène constitue une menace préjudiciable pour la sécurité et la santé de ses occupants. En effet, ces installations informelles exposent leurs occupants à des conditions de vie précaires et insalubres, et favorisent la propagation de maladies et les incendies domestiques.

La préfecture de Mayotte estime que l’insalubrité concernait près de trois quarts de l’habitat à Mayotte avant même le passage du cyclone Chido.

En outre, étant érigées sans autorisation ni supervision technique et avec des matériaux de récupération ne répondant à aucune norme de solidité ou de stabilité, les infrastructures des habitations informelles sont dangereuses pour la sécurité de leurs habitants. Leur implantation fréquente dans des zones inondables, sur des pentes instables ou à proximité d’axes à fort trafic routier accentue le risque d’accidents graves.

À Mayotte, le parc de logements était évalué en 2022 à 70 300 résidences principales, dont 22 369 habitations de fortune dites « bangas », principalement constituées de tôles, et vingt mille logements dits « en dur » présentant des défauts graves.

En raison de leur fragilité structurelle, ces constructions sont particulièrement exposées et vulnérables aux aléas climatiques, comme les cyclones, les fortes pluies ou les glissements de terrain. Or, la densité excessive, l’enchevêtrement des habitations et le manque de voiries et d’équipements collectifs propres à en assurer la desserte entravent l’accès des secours et compromettent ainsi les capacités d’intervention rapide en cas d’urgence.

B.   Des dispositifs existants insuffisants pour résorber l’habitat informel

L’article 197 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « Elan » a créé un article 11-1 au sein de la loi n° 2011‑725 du 23 juin 2011 portant dispositions particulières relatives aux quartiers d’habitat informel et à la lutte contre l’habitat indigne dans les départements et régions d’outre‑mer, dite loi « Letchimy », instituant au I de cet article un régime de police administrative dérogatoire, permettant au préfet d’ordonner l’évacuation et la démolition d’un habitat informel lorsque les installations répondent à trois critères cumulatifs :

– être édifiées sans droit ni titre et constituer un habitat informel au sens du deuxième alinéa de l’article 1-1 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement ;

– former un ensemble homogène sur un ou plusieurs terrains d’assiette ;

– présenter des risques graves pour la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publique.

Selon les données communiquées par la direction générale des outre‑mer (DGOM), la quasi‑totalité des opérations de résorption de l’habitat informel ont été menées sur le fondement du I de l’article 11-1 de la loi Letchimy en 2023 et 2024 – une opération étant associée à la prise d’un arrêté préfectoral.

– 2023 : 11 opérations réalisées, 701 bangas démolis et 512 occupants hébergés ;

– 2024 : 8 opérations réalisées, 902 bangas démolis et 184 occupants hébergés ([83]).

En outre, l’article 197 de la loi Elan a également introduit au II de l’article 11-1 de la loi du 23 juin 2011 précité une procédure plus courte en cas d’implantation en cours d’un habitat illégal, afin de permettre rapidement de procéder à la démolition de la structure.

Cette procédure prévoit qu’un procès-verbal soit dressé par un officier de police judiciaire (OPJ) lorsqu’il constate qu’une construction illégale est en cours d’édification.

A posteriori, l’article 15 de la loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 visant à l’accélération et à la simplification de la rénovation de l’habitat dégradé et des grandes opérations d’aménagement a modifié ce II et a créé un délai dit de « flagrance », permettant la constatation par procès-verbal de l’édification d’une installation illégale, non plus seulement lorsqu’elle est « en cours d’édification », mais aussi lorsqu’elle a été « construite depuis moins de quatre-vingt-seize heures ».

Depuis le début de l’année 2025, huit arrêtés préfectoraux ont été pris au titre du II de l’article 11-1 de la loi Letchimy, soit environ trente constructions démantelées.

Toutefois, il est constaté une mise en œuvre limitée de ces dispositions, du fait de difficultés d’application, notamment par manque de moyens et d’ingénierie, mais également par l’ampleur du phénomène de l’habitat informel à Mayotte.

C.   La Recrudescence des phénomènes climatiques extrêmes renforce l’urgence de résorber l’habitat informel à mayotte

1.   Des habitats informels détruits par le cyclone Chido et rapidement reconstruits

Le cyclone Chido, le plus intense que Mayotte ait connu depuis près de 90 ans, avec des rafales de vent dépassant les 236 kilomètres par heure (catégorie 4 sur 5), suivi par le cyclone Dikeledi, ont dévasté l’île : la quasi-totalité des infrastructures publiques et privées a été soit endommagée, soit détruite.

À ce jour, la préfecture de Mayotte n’est pas en mesure de donner un chiffre précis sur le nombre de personnes et d’habitats informels touchés par le cyclone, car le décompte des habitats n’est pas établi et le décompte individuel des habitants au sein des bidonvilles n’est pas opérant. La préfecture estime toutefois que près de 90 % des habitats informels ont été détruits par le cyclone.

La DGOM déclare que, en plus de la fragilité de ces constructions, l’ampleur des dégâts s’explique également par leur forte densité, résultant de la faiblesse de foncier disponible. Mayotte est en effet un archipel montagneux, avec cinq massifs érodés. Les deux tiers de la surface de Grande-Terre ont, par exemple, des pentes supérieures à 15 %.

En outre, les tôles utilisées pour édifier les « bangas » se sont transformées en projectiles particulièrement dangereux pour les habitants de l’île lors du passage du cyclone, renforçant l’urgence d’encadrer l’édification d’habitats informels à l’avenir.

Cependant, alors que le Gouvernement souhaitait empêcher à Mayotte la reconstruction des bidonvilles détruits par le cyclone, « la quasi-totalité des constructions informelles ont été reconstruites illégalement dès le lendemain du passage du cyclone et dans des temps records », assurait le préfet de Mayotte lors de son audition.

Après le passage du cyclone dans la nuit du 13 au 14 décembre 2024, les actions des services de l’État se sont orientées prioritairement vers la gestion de l’urgence, que la préfecture de Mayotte résume en trois missions essentielles : la protection et les secours, la délivrance de nourriture et d’eau, et le rétablissement des fonctions vitales. Dans ce contexte de crise, la reconstruction des bidonvilles n’a pu être évitée.

La préfecture a toutefois pris un arrêté restreignant à compter du 4 janvier 2025 la vente de tôles bac acier aux particuliers réparant leur domicile sur présentation d’un justificatif d’identité et d’un justificatif de domicile, et aux professionnels inscrits au registre national des entreprises dans le but d’empêcher le développement de l’habitat informel. La juge des référés du tribunal administratif de Mayotte, saisi par plusieurs associations, a rejeté la demande de suspension de l’arrêté que présentaient les requérants ([84]) .

Pourtant, malgré les restrictions posées par cet arrêté, il n’a pas été constaté à Mayotte de réduction sensible dans l'édification de bangas en tôle. La DGOM explique en effet qu’il « est possible de s’approvisionner dans les zones tampons de déchets d’habitation ou de bâtiments inhabités touchés par le cyclone et dont une partie des matériaux demeure exploitable ».

2.   Les dispositifs existants pour lutter contre l’habitat informel apparaissent insuffisants au regard des difficultés de leur mise en œuvre

La lutte contre l’implantation et l’extension de l’habitat informel et insalubre exige une politique de long terme et pose de nombreuses difficultés.

Si l’article 197 de la loi Elan précitée fait obligation au préfet d’annexer à l’arrêté de démolition une proposition de relogement ou d’hébergement d’urgence adaptée à chaque occupant, une grande partie des personnes concernées refuse les propositions d’hébergement qui leur sont faites et part à la recherche d’autres terrains inoccupés pour reconstruire leurs cases en tôles.

De plus, en l’absence de proposition d’hébergement ou de relogement aux occupants du site à démolir, l’arrêté préfectoral ordonnant l’évacuation et la démolition de l’habitat informel ne peut être pris. Or, si le parc d’hébergement financé par l’État se développe et se diversifie, la DGOM estime qu’« il reste encore sous dimensionné au regard du chantier immense de destruction des bidonvilles engagé par l’État ces dernières années et des effets de la pression migratoire ».

Par ailleurs, les recours présentés par les occupants devant le tribunal administratif suspendent immédiatement l’exécution des arrêtés préfectoraux et retardent ainsi la conduite des opérations programmées.

Dans ce contexte, les instruments de résorption des bidonvilles apparaissent insuffisants en l’état pour lutter efficacement contre le développement de l’habitat informel à Mayotte.

II.   Faciliter les opérations de résorption de l’habitat informel à Mayotte

A.   La création de dispositions spécifiques à Mayotte

L’article 10 du projet de loi prévoit des dispositions spécifiques à l’habitat informel pour Mayotte, avec la création d’un nouvel article 11-2 inséré au sein de la loi Letchimy de 2011.

Les dispositions prévues à l’article 11-1 de ladite loi, qui s’appliquaient à Mayotte, ne concerneraient ainsi plus que la Guyane.

Les modifications proposées avec ce nouvel article 11-2 sont les suivantes :

– une réduction du délai minimum d’exécution volontaire de l’ordre d’évacuation des bidonvilles, passant d’un mois à quinze jours ;

– un assouplissement de l’obligation pour le préfet d’annexer à l’arrêté d’évacuation et de démolition une proposition de relogement ou d’hébergement d’urgence ;

En l’état du droit, les dispositifs issus de la loi Elan et la loi du 9 avril 2024 précités sont subordonnés à l’existence de solutions de relogement ou d’hébergement d’urgence. Or, ces dispositifs sont difficilement mobilisables, voire inapplicables à très court terme à Mayotte au regard des besoins importants d’une population en forte croissance et de l’extrême rareté de l’offre d’hébergement disponible.

– une extension de la durée minimum en vue d’une opération de « flagrance » et un élargissement du champ des agents pouvant constater l’installation sans droit ni titre.

En l’espèce, le projet de loi étend à sept jours, au lieu de quatre‑vingt‑seize heures, la possibilité qu’il soit constaté, dans le cadre d’une opération de « flagrance », qu’un local ou une installation a été construit sans droit ni titre dans un secteur d’habitat informel, permettant ainsi au représentant de l’État dans le département d’ordonner par arrêté au propriétaire de procéder à sa démolition dans un délai de vingt-quatre heures à compter de la notification de l’acte.

En outre, il est désormais prévu que toute personne mentionnée au premier alinéa de l’article L. 480‑1 du code de l’urbanisme serait compétente pour effectuer ce constat. Cela concernerait ainsi tous les officiers ou agents de police judiciaire, mais également tous les fonctionnaires et agents de l’État et des collectivités publiques commissionnés à cet effet (par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent) et assermentés.

Enfin, le projet de loi complète les dispositions sur l’opération de « flagrance ». Lorsque les locaux qu’il est ordonné de démolir dans le cadre d’un arrêté de « flagrance » sont occupés, le délai d’évacuation des occupants est également fixé à quinze jours à compter de la notification de l’arrêté.

En revanche, lorsque le propriétaire n’occupe pas le local ou l’installation, le délai accordé pour procéder à la démolition est allongé de vingt‑quatre heures à compter de l’évacuation volontaire des lieux.

Il est précisé par cet article qu’à défaut de pouvoir identifier les propriétaires, notamment en l’absence de mention au livre foncier, la notification les concernant est effectuée par affichage à la mairie de la commune et sur la façade des locaux et installations concernés.

B.   Les modifications apportées par le sénat

Outre un amendement rédactionnel, deux ajustements ont été opérés par la commission des affaires économiques du Sénat.

● D’une part, la commission des affaires économiques du Sénat a souhaité sécuriser juridiquement le dispositif en adoptant un amendement du rapporteur visant à faire de la possibilité de ne pas proposer de relogement ou d’hébergement d’urgence aux personnes à évacuer une mesure d’exception, circonscrite dans le temps et conditionnée à la prise en compte des circonstances locales.

En l’espèce, cette possibilité serait limitée à une durée de dix ans à compter du passage du cyclone Chido, soit jusqu’au 13 décembre 2034.

● D’autre part, en adoptant un amendement du rapporteur, la commission des affaires économiques du Sénat a prévu de limiter le caractère suspensif aux seuls recours en référé-liberté afin d’accélérer l’exécution des opérations de résorption.

En l’espèce, seul l’exercice du référé‑liberté, prévu à l’article L. 521-2 du code de justice administrative (CJA), suspendrait les délais d’exécution d’office, alors que le projet de loi initial prévoyait également cette suspension des délais d’exécution d’office pour le référé‑suspension (art. L. 521‑1 du CJA) et le référé‑mesures utiles (art. L. 521‑3 du CJA).

Cet amendement a été justifié par la volonté de trouver un équilibre entre accélération de la mise en œuvre des opérations de résorption de l’habitat informel et garantie d’une voie de recours effective.

Concernant le référé-liberté, le juge statue dans un délai de quarante-huit heures et peut ordonner toutes mesures utiles à la sauvegarde d’une liberté fondamentale, y compris la suspension d’une décision administrative. Toutefois, le succès de la requête est subordonné à deux conditions cumulatives strictes : une situation d’urgence et l’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.

En comparaison, l’intervention du juge du référé-suspension n’est subordonnée, en plus de l’urgence, qu’à l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision, c’est-à-dire à une condition moins restrictive. En outre, l’intervention du juge du référé‑mesures utiles est conditionnée, en plus de l’urgence, à la démonstration de l’utilité de la mesure, qui ne doit pas aller à l’encontre d’une décision administrative existante.

L’obligation d’évacuer les lieux et l’obligation de les démolir touchent notamment au droit à une vie familiale normale et à la dignité de la personne humaine. Ainsi, les intéressés seraient vraisemblablement susceptibles de revendiquer l’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, et donc d’exercer utilement un référé liberté pour contester la décision concernée.

● En droit, cette limitation du caractère suspensif aux seuls recours en référé-liberté marquerait un encadrement plus strict du droit à un recours juridictionnel effectif des personnes intéressées, mais ne devrait pas être inconstitutionnelle de ce seul fait.

Les services de l’État estiment en effet que « cette restriction prise isolément ne paraît pas créer, en l’état de la jurisprudence constitutionnelle, un déséquilibre manifeste dans la conciliation du droit au recours avec les autres exigences à valeur constitutionnelle en présence ».

● Toutefois, l’opportunité d’une telle limitation peut faire l’objet d’interrogations.

Tout d’abord, si un référé suspension ou un référé‑mesures utiles est jugé dans un délai plus long qu’un référé‑liberté, autour d’un mois en moyenne, la différence, en pratique, n’est que de quelques semaines.

Par ailleurs, le juge administratif tend à s’adapter à l’urgence de l’affaire pour rendre sa décision en temps utile.

En outre, les services de l’État estiment qu’il est « de particulière mauvaise administration de procéder à l’exécution d’office d’une décision qui fait l’objet d’un recours en référé avant que le juge ne statue : cette exécution d’office prive d’effet utile le recours, et expose l’administration à un recours en responsabilité dans le cas où l’arrêté serait illégal ».

Dans ce contexte, votre rapporteur estime opportun de réintroduire le caractère suspensif pour le recours en référé‑suspension et en référé‑mesures utiles, les quelques jours supplémentaires requis pour l’examen de ce référé pouvant s’avérer utiles avant l’exécution de la décision.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission des affaires économiques a adopté cet article dans une rédaction modifiée par quatre amendements rédactionnels du rapporteur (CE91, CE92, CE94 et CE93).

 

TITRE III
PROTÉGER LES MAHORAIS

Chapitre Ier
Renforcer le contrôle des armes

Article 11 (supprimé)
(art. L. 342-2, L. 342-3, L. 342-4, L. 342-5, L. 342-6, L. 342-7 et L. 342-8 [nouveaux] du code de la sécurité intérieure)
Visites domiciliaires aux fins de saisies d’armes

Supprimé par la Commission

       Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 11 créé un régime propre à Mayotte de visites domiciliaires aux fins de recherche et de saisie d’armes. Lorsque la localisation des lieux visés le justifie, les agents chargés de la visite pourront être autorisés à traverser des locaux ou installations tiers afin de rejoindre le lieu visé par l’ordonnance autorisant la visite.

       Dernières modifications législatives intervenues

Le dispositif de l’article 11 s’inspire du régime des visites domiciliaires aux fins de lutte contre le terrorisme créé par la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme et pérennisé par la loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement.

       Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a apporté des modifications rédactionnelles à cet article.

       La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article.

 

1.   L’état du droit

Le respect de la vie privée et familiale et l’inviolabilité du domicile constituent des principes constitutionnellement garantis. Pour autant, l’exigence de prévention des atteintes à l’ordre public permet l’existence de plusieurs dispositifs législatifs permettant des perquisitions ou des visites domiciliaires.

a.   Les perquisitions administratives dans le cadre de l’état d’urgence

L’article 11 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence permet à l’autorité administrative, durant l’état d’urgence, d’ordonner des perquisitions en tout lieu, lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics.

Cette procédure administrative ne nécessite pas l’accord préalable d’un juge mais le procureur de la République territorialement compétent est informé sans délai. La perquisition est conduite en présence d’un officier de police judiciaire et ne peut se dérouler qu’en présence de l’occupant ou, à défaut, de son représentant ou de deux témoins.

b.   Les visites domiciliaires de droit commun 

Le code de la sécurité intérieure (articles L. 229-1 et suivants) permet aussi la réalisation de visites domiciliaires dans un contexte de lutte contre le terrorisme. Elles sont encadrées de façon plus ferme que les perquisitions administratives dans le cadre de l’état d’urgence.

La visite est autorisée par le juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire de Paris, sur saisine motivée du représentant de l’État dans le département ou, à Paris, du préfet de police, après avis du procureur de la République antiterroriste.

Ces visites ne peuvent avoir pour finalité que la prévention de la commission d’actes de terrorisme et ne peuvent être autorisées que lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser :

– qu’un lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics

– et que cette personne soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s’accompagne d’une manifestation d’adhésion à l’idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d’actes de terrorisme ou faisant l’apologie de tels actes.

2.   Le dispositif proposé

L’article 11 crée un régime spécifique de visite et saisie aux fins de recherche d’armes. Inspiré du régime mis en place par la loi du 30 octobre 2017, il en diffère dans ses finalités (recherche et saisie d’armes et munitions) et dans son champ d’application géographique, strictement limité au territoire mahorais ([85]).

Deux spécificités propres au territoire mahorais justifient la création d’un tel régime.

– d’une part, la prévalence de l’habitat informel et ses caractéristiques que sont la confusion entre lieux d’habitation et locaux à usage professionnel ;

– d’autre part, la prévalence élevée des infractions commises avec une arme, soulignée par l’étude d’impact et par les auditions de plusieurs acteurs de terrain comme la préfecture de Mayotte ou les forces de sécurité intérieure. Cette prévalence justifie la finalité du régime de visites ainsi instauré. Le taux de vols avec armes pour 1 000 habitants est de 2,4 % contre 0,1 % en moyenne nationale tandis que le nombre de victimes de vols avec arme est en très forte augmentation (+ 203 % entre 2016 et 2024).

Ces dispositions pourront trouver matière à s’appliquer de façon autonome mais aussi en complément de celles de l’article 12 pour faciliter la saisie des armes non remises dont les autorités auraient néanmoins connaissance.

L’article 11 créé une nouvelle section au sein du code de la sécurité intérieure, comptant sept nouveaux articles L. 342-2 à L. 342-8.

a.   Le dispositif général (articles L. 342-2 et L. 342-3)

i.   Le cadre général

L’article L. 342-2 permet au juge des libertés et de la détention du tribunal de Mamoudzou, sur saisine motivée du représentant de l’État dans le département, de prendre une ordonnance écrite et motivée afin « d’autoriser la visite de tout lieu », « aux seules fins de procéder à la saisie, en vue de leur destruction, d’armes, des munitions ou de leurs éléments relevant des catégories A à D ainsi que des objets susceptibles de constituer une arme dangereuse pour la sécurité publique ».

Il faut que les circonstances fassent « craindre des troubles graves à l’ordre public résultant de violences commises sous la menace ou avec usage d’une arme » et que la personne visée soit soupçonnée de participation aux violences.

ii.   Un accès facilité aux lieux

L’ordonnance peut aussi autoriser les agents à traverser des locaux ou installations même non visés par l’ordonnance et à la seule fin de rejoindre le lieu visé par l’ordonnance lorsque la visite vise un lieu enclavé, inaccessible depuis la voie publique ou constituant un habitat informel au sens du deuxième alinéa de l’article 1er-1 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990. Certains lieux visés peuvent en effet, en raison de la caractéristique de l’habitat à Mayotte, ne pas être accessibles depuis l’espace public.

En revanche cette visite ne peut viser de locaux affectés à l’exercice d’un mandat parlementaire ou à l’activité professionnelle des avocats ou des journalistes, ni leur domicile, la disposition étant en cela similaire au droit commun des visites domiciliaires dans le cadre de la lutte antiterroriste.

iii.   L’ordonnance de visite

Elle mentionne :

– L’adresse ou l’identification des lieux dans lesquels les opérations de visite et de saisie peuvent être effectuées ;

– Le service et la qualité des agents habilités à procéder à la visite et à la saisie autorisées,

– La faculté pour l’occupant de faire appel à un conseil de son choix ;

– Le cas échéant, les locaux dont la traversée est « strictement nécessaire » pour atteindre le lieu visé.

iv.   Le déroulement de la visite (article L. 342-3)

L’ordonnance est notifiée sur place au moment de la visite à l’occupant des lieux ou son représentant.

La visite a lieu en présence de l’occupant des lieux ou de son représentant, et en cas d’absence de l’occupant, la visite ne peut avoir lieu qu’en présence de deux témoins non soumis à l’autorité des agents chargés de la visite.

Elle ne peut avoir lieu entre 21 heures et 6 heures du matin, sauf autorisation écrite expresse et motivée du juge des libertés et de la détention, fondée sur l’urgence ou les nécessités de l’opération.

Elle a lieu sous l’autorité et le contrôle du juge des libertés et de la détention l’ayant autorisée, qui donne toutes instructions aux agents participant à l’opération. Il peut se rendre sur les lieux pendant l’opération et, à tout moment, sur saisine de l’occupant des lieux ou de son représentant, ou de son propre chef, en décider la suspension ou l’arrêt.

L’opération donne lieu à un procès-verbal détaillant ses modalités, son déroulement et ses résultats (constatation d’une infraction, inventaire des armes, munitions et éléments saisis). Ce procès-verbal mentionne aussi le cas échéant les locaux et installations traversés.

b.   Les suites de la visite : extension, retenue sur place et cas où des armes ou munitions sont saisies

i.   Visite d’autres lieux sans délai

En cas de découverte, « à l’occasion de la visite », d’autres lieux répondant aux conditions du premier alinéa de l’article L. 342-2 du code de la sécurité intérieure, les agents procédant à la visite peuvent procéder à la visite de ces lieux « sans délai ». Ils doivent pour cela obtenir l’autorisation du juge des libertés et de la détention ayant pris l’ordonnance initiale. Cette autorisation est mentionnée au procès-verbal (dernier alinéa de l’article L. 342-3).

ii.   Retenue sur place (article L. 342-5)

L’article L. 342-5 permet une retenue sur place, par l’officier de police judiciaire, de la personne dont il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics.

Cette faculté peut être mise en œuvre lorsqu’elle est susceptible de fournir des renseignements sur les armes recherchées ou découvertes sur le lieu objet de la visite. Elle donne lieu à mention au procès-verbal.

Cette retenue sur place est assortie de garanties :

– Le juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire de Mamoudzou est informé « sans délai ». Son accord exprès est nécessaire lorsqu’il s’agit d’un mineur.

– Sa durée ne peut excéder quatre heures à compter du début de la visite, le juge des libertés et de la détention pouvant y mettre fin à tout moment. Elle s’impute, le cas échéant, sur la durée de la garde à vue.

– La personne retenue bénéficie d’une information par l’officier ou agent de police judiciaire dans une langue qu’elle comprend. Cette information porte sur le fondement légal de son placement en retenue, la durée maximale de la mesure, le droit de la personne retenue de garder le silence ou de faire prévenir toute personne de son choix ainsi que son employeur ([86]). Sauf « circonstance insurmontable », devant être mentionnée au procès-verbal, la demande doit être satisfaite dans les deux heures suivant sa formulation.

iii.   Conservation des armes et interdiction subséquente d’acquérir ou de détenir des armes (articles L. 342-6 et L. 342-7)

L’article L. 342-6 organise la conservation des armes, munitions et de leurs éléments éventuellement saisis.

Leur conservation est confiée aux services de la police nationale ou de la gendarmerie nationale territorialement compétents. L’intéressé peut faire valoir ses observations avant la saisie définitive sur proposition du représentant de l’État.

Lorsque la saisie est définitivement prononcée, les armes, munitions et leurs éléments sont détruits. Toutefois, les armes de catégories A à C ([87]) légalement détenues par une personne non visée par l’ordonnance de visite et de saisie font l’objet d’une procédure contradictoire préalable à la destruction.

Conformément aux dispositions de l’article L. 342-7 qui prévoit l’applicabilité de l’article L. 312-10 aux saisies réalisées, il est interdit aux personnes dont l’arme, les munitions et leurs éléments ont été saisis d’acquérir ou de détenir des armes, munitions et leurs éléments, quelle que soit leur catégorie. Cette interdiction cesse de produire ses effets si le représentant de l’État dans le département décide la restitution ou si ce dernier, après la saisie définitive, en décide la levée en considération du comportement du demandeur ou de son état de santé depuis la décision de saisie.

c.   Recours et contentieux indemnitaire (articles L. 342-4 et L. 342-8)

i.   Appel et cassation (article L. 342-4)

Sont susceptibles d’appel :

– L’ordonnance autorisant la visite et les saisies, dans un délai de 15 jours, devant le président de la chambre d’appel de la cour d’appel de Saint-Denis de la Réunion située à Mamoudzou. Cet appel n’est pas suspensif et les parties ne sont pas tenues de constituer avocat (I de l’article L. 342-4) ;

– Le déroulement des opérations de visite et de saisies autorisées, dans un délai est de 15 jours à compter de la remise ou réception du procès-verbal de la visite, devant le président de la chambre d’appel de la cour d’appel de Saint-Denis de la Réunion située à Mamoudzou. L’appel n’est pas suspensif et les parties ne sont pas tenues de constituer avocat (II de l’article L. 342-4).

Dans les deux cas, l’ordonnance d’appel est susceptible de pourvoi en cassation, selon les règles de droit commun, dans un délai de 15 jours.

ii.   Contentieux indemnitaire (article L. 342-8)

L’article L. 342-8 prévoit la compétence du juge judiciaire pour connaître du contentieux indemnitaire fondé sur les dispositions nouvelles de l’article 11 proposé, dans les conditions de l’article L. 141-1 du code de l’organisation judiciaire. Cet article exige notamment une faute lourde pour l’engagement de la responsabilité de l’État pour mauvais fonctionnement de la justice.

Il ressort aussi des informations fournies par la DLPAJ que, s’il existe un principe civiliste selon lequel les intérêts lésés doivent être licites pour être indemnisés, le caractère irrégulier de l’habitat ne rend pas nécessairement illicite l’intérêt de protection du domicile de la personne. Le caractère irrégulier de l’habitat n’apparaît donc pas de nature à priver la personne concernée de tout droit d’engager une action en responsabilité, en cas de faute lourde, sur le fondement de l’article L. 141-1 du code de l’organisation judiciaire.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté des modifications rédactionnelles sur cet article.

4.   La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article en adoptant des amendements déposés par M. Taché (LFI), Mme Regol (EcoS) et Mme K/Bidi (GDR).

 

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*     *

Article 12
(art. L. 342-9 [nouveau] du code de la sécurité intérieure)
Arrêté préfectoral de remise générale des armes à Mayotte

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 12 permet au représentant de l’État à Mayotte d’ordonner par arrêté la remise provisoire des armes, des munitions ou de leurs éléments relevant des catégories A à D ainsi que des « objets susceptibles de constituer une arme dangereuse pour la sécurité publique ». Il crée ainsi un dispositif général et impersonnel de remise de leurs armes par les personnes en possédant, afin de prévenir des troubles graves à l’ordre public résultant de violences commises sous la menace de, ou avec usage d’une arme.

       Dernières modifications législatives intervenues

Sans objet.

       Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modifications.

       La position de la Commission

La Commission a adopté cet article avec des modifications à caractère rédactionnel.

 

1.   L’état du droit

Les dispositions en vigueur permettant au préfet d’ordonner la remise des armes de façon individuelle ou collective n’apparaissent pas suffisantes eu égard à la situation du territoire mahorais ([88]).

Deux dispositions du code de la sécurité intérieure permettent au préfet de mettre en œuvre des mesures de dessaisissement à caractère individuel :

– si le comportement ou l’état de santé d’une personne détentrice d’armes, de munitions ou de leurs éléments présente un danger grave pour elle-même ou pour autrui, le préfet peut lui ordonner, sans formalité préalable ni procédure contradictoire, de les remettre à l’autorité administrative, quelle que soit leur catégorie (articles L. 312-7 à L. 312-10 du CSI).

L’arme, les munitions et les éléments remis ou saisis sont confiés pendant une durée maximale d’un an aux services de la police nationale ou de la gendarmerie nationale. Pendant la durée de saisie, le détenteur est inscrit au Fichier national des personnes interdites d’acquisition et de détention d’armes (FINIADA). Cette interdiction prend fin en cas de restitution de l’arme ou, en cas de saisie définitive, peut être levée par le représentant de l’État dans le département.

– le représentant de l’État dans le département peut ainsi ordonner à tout détenteur d’une arme, de munitions ou de leurs éléments de toute catégorie de s’en dessaisir, pour des raisons d’ordre public ou de sécurité des personnes, dans un délai qui ne peut excéder trois mois (articles L. 312-11 et suivants). Cette mesure emporte inscription des personnes concernées au FINIADA, qui peut être levée par le représentant de l’État dans le département.

L’autorité administrative peut ordonner une remise à caractère général des armes dans le cadre de l’état d’urgence, sur le fondement de l’article 9 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence. Cet article vise les armes de catégorie A à C.

Le préfet peut enfin agir sur le fondement de ses pouvoirs de police générale. À Mayotte, l’arrêté 2025-CAB-152 pris sur le fondement de l’article L. 2215-1-3 du code général des collectivités territoriales interdit ainsi « la vente, le port, le transport et l’utilisation sans motif légitime de machettes, chombos et autres objets assimilés sur l’ensemble du territoire de Mayotte » pour une période allant du 1er avril au 31 octobre 2025.

Ces procédures sont insuffisantes. Comme le remarque l’étude d’impact, les deux procédures issues du code de la sécurité intérieure « visent à déposséder définitivement un détenteur de ses armes et à l’empêcher de faire l’acquisition de nouvelles armes » ([89]). La mise en œuvre de l’état d’urgence répond quant à elle à des conditions précises, qualifiées comme un « péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public » ou à des « événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique » ([90]).

2.   Le dispositif proposé

Le dispositif proposé présente un caractère impersonnel. Le nouvel article permet en effet au représentant de l’État à Mayotte, si les circonstances font craindre des troubles graves à l’ordre public résultant de violences commises sous la menace ou avec usage d’une arme, d’ordonner par arrêté la remise des armes, des munitions ou de leurs éléments relevant des catégories A à D ainsi que des objets susceptibles de constituer une arme dangereuse pour la sécurité publique.

Leur conservation est confiée aux services de la police nationale ou de la gendarmerie territorialement compétents.

La durée de conservation des armes remises en application de cet article ne peut excéder six mois (trois mois renouvelables dès lors que les conditions prévues au premier alinéa continuent d’être réunies). À l’issue de ce délai, ou lorsque les conditions prévues au premier alinéa ne sont plus remplies, les armes et objets remis sont rendus à leur propriétaire ou, s’il apparaît qu’elles étaient détenues irrégulièrement, il est procédé à leur destruction. Les détenteurs des armes et objets remis en application du premier alinéa peuvent décider de les remettre à l’État aux fins de destruction, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État

Le non-respect de l’arrêté est sanctionné par les peines prévues à l’article L. 317-6 du code de la sécurité intérieure, soit trois mois de prison et 3 750 euros d’amende, le cas échéant assortis d’une peine complémentaire de confiscation des armes, munitions et de leurs éléments dont le condamné est propriétaire ou dont il a la libre disposition.

L’article 12 a donc pour effet d’interdire la possession, et indirectement, le port et le transport ainsi que l’achat ou la vente, des armes, objets et munitions visées, pendant la durée d’application de l’arrêté préfectoral. Il permettra en particulier de fournir une base juridique à la confiscation des armes qui n’auront pas été remises aux autorités et dont la détention n’est pas en soi interdite par le droit commun.

Selon les précisions apportées par le DLPAJ, la liste des « objets dangereux susceptibles de constituer une menace dangereuse pour la sécurité publique » visés sera précisée dans l’arrêté du préfet. Il pourra s’agir, en particulier, des machettes ou objets assimilés qui circulent en grand nombre à Mayotte. Le commandant de la Gendarmerie de Mayotte rappelait ainsi au cours de son audition que les armes blanches sont « présentes partout ».

Les dispositions de l’article 11 pourront trouver matière à s’appliquer en complément de celles de l’article 12 pour faciliter la saisie des armes non remises dont les autorités auraient néanmoins connaissance.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modifications.

4.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article avec des modifications à caractère rédactionnel.

 

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Chapitre II
Renforcer la lutte contre l’emploi des étrangers sans titre

Article 13
(art. 900-2 [nouveau] du code de procédure pénale)
Facilitation du contrôle des lieux d’habitation abritant une activité professionnelle afin de mener les opérations de lutte contre le travail illégal à Mayotte

Adopté par la Commission sans modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 13 créé, par dérogation aux dispositions de l’article 78-2-1 du code de procédure pénale, un régime de contrôle des lieux à usage professionnel aux fins de lutte contre le travail illégal, spécifique à Mayotte. Est ainsi permise, dans certaines circonstances et par dérogation au droit commun, la visite et la traversée de lieux d’habitation.

       Dernières modifications législatives intervenues

Sans objet.

       Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modifications.

       La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modifications.

1.   L’état du droit

La lutte contre le travail illégal répond à des considérations budgétaires et sociales : comme le souligne l’étude d’impact, « le travail illégal est souvent associé à des conditions de travail précaires, des salaires inférieurs au minimum légal et des pratiques abusives qui exploitent les travailleurs les plus vulnérables, notamment ceux en situation irrégulière » ([91]).

L’article 78-2-1 du code de procédure pénale, consacré aux contrôles, vérifications et relevés d’identité, prévoit la possibilité de procéder à une visite de locaux professionnels aux seules fins de rechercher des infractions de travail dissimulé.

Sont habilités à pénétrer dans les locaux à cette fin les officiers et agents de police judiciaire mentionnés aux articles 20 et 21 du même code, sur réquisitions du procureur de la République.

La finalité des visites ainsi autorisées est :

– de s’assurer que les activités menées ont donné lieu à l’immatriculation au registre national des entreprises ou au registre du commerce et des sociétés lorsqu’elle est obligatoire, ainsi qu’aux déclarations sociales et fiscales nécessaires ;

– de se faire présenter le registre unique du personnel et les documents attestant que les déclarations préalables à l’embauche ont été effectuées ;

– de contrôler l’identité des personnes occupées, dans le seul but de vérifier qu’elles figurent sur le registre ou qu’elles ont fait l’objet des déclarations préalables à l’embauche.

Toutefois, le même article précise que les lieux ne peuvent être visités s’ils constituent un domicile, cette notion étant entendue, au sens du droit pénal, dans une acception large : la DLPAJ précise ainsi qu’il s’agit du « lieu où une personne, qu’elle y habite ou non, a le droit de se dire chez elle, quels que soient le titre juridique de son occupation et l’affectation donnée aux locaux » ([92]).

Cette disposition rend l’article 78-2-1 du code de procédure pénale partiellement inopérant sur le territoire mahorais, en particulier en raison de la forte prévalence de l’habitat informel (les bangas) caractérisé par une confusion importante entre lieux privés à usage d’habitation, lieux privés à usage professionnel et lieux publics.

2.   Le dispositif proposé

a.   Le dispositif général

Par l’ajout d’un nouvel article 900-2 au sein du code de procédure pénale, le projet de loi permet, uniquement à Mayotte, une dérogation à l’article 78-2-1 du même code.

Cette dérogation peut s’appliquer lorsque les lieux à usage professionnel devant être visités sont situés dans un périmètre d’habitat informel au sens de l’article 1er de la loi de 1990 précitée ([93]) et forment un ensemble homogène sur un ou plusieurs terrains d’assiette.

Dans cette situation, les officiers et agents de police judiciaire, ainsi que les fonctionnaires et agents des administrations et services publics auxquels des lois spéciales attribuent certains pouvoirs de police judiciaire en matière de lutte contre le travail illégal, sont autorisés :

– à entrer dans ces lieux aux seules fins de procéder aux opérations prévues à l’article 78-2-1 et pour la seule recherche des infractions visées à cet article ;

– à traverser, dans un périmètre défini, les locaux qui l’enclavent, qu’il s’agisse ou non de lieux d’habitation.

Cette autorisation est accordée par ordonnance du juge des libertés et de la détention, sur réquisition du procureur de la République. Sa durée est de 15 jours maximum.

L’opération de contrôle se déroule en présence de l’occupant des lieux ou, en son absence, en présence de deux témoins. L’ordonnance est notifiée verbalement et sur place au moment de la visite à l’occupant des lieux ou à son représentant qui en reçoit copie intégrale. Le juge qui l’a autorisée contrôle la visite et peut se rendre sur place.

b.   Appel, cassation et contentieux indemnitaire

L’ordonnance est susceptible d’appel, dans un délai de 15 jours, devant le président de la chambre d’appel de la cour d’appel de Saint-Denis de la Réunion à Mamoudzou ([94]). L’appel n’est pas suspensif. L’ordonnance d’appel peut faire l’objet d’un pourvoi en cassation.

Le contentieux indemnitaire relève des juridictions de l’ordre judiciaire, dans les conditions de l’article L. 141-1 du code de l’organisation judiciaire. Cet article exige notamment une faute lourde pour l’engagement de la responsabilité de l’État pour mauvais fonctionnement de la justice.

Il ressort aussi des informations fournies par la DLPAJ que s’il existe un principe civiliste selon lequel les intérêts lésés doivent être licites pour être indemnisés, le caractère irrégulier de l’habitat ne rend pas nécessairement illicite l’intérêt de protection du domicile de la personne. Le caractère irrégulier de l’habitat n’apparaît donc pas de nature à priver la personne concernée de tout droit d’engager une action en responsabilité, en cas de faute lourde, sur le fondement de l’article L. 141-1 du code de l’organisation judiciaire.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modifications.

4.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modifications.

 

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TITRE IV
FAÇONNER L’AVENIR DE MAYOTTE

Chapitre Ier
Garantir aux Mahorais l’accès aux biens et aux ressources essentiels

Article 14
Adapter les dispositions relatives au recensement de la population à la situation particulière de Mayotte

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 14 prévoit un recensement exhaustif en 2025 pour toutes les communes de Mayotte par dérogation aux dispositions de droit commun de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

       Dernières modifications législatives intervenues

Depuis l’article 147 de la loi du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, qui a rendu applicable à Mayotte l’article 156 de la loi du 27 février 2002, le recensement est effectué à Mayotte dans les conditions de droit commun, c’est-à-dire au cours d’un cycle de cinq ans.

       Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modifications.

       La position de la Commission

La Commission a complété cet article pour prévoir le versement aux communes de la dotation forfaitaire prévue au III de l’article 156 de la loi n° 2002‑276 du 27 février 2002 avant le début des enquêtes de recensement.

 

1.   L’état du droit

Jusqu’en 2017, l’article 157 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité était applicable à Mayotte. Il précisait qu « il est procédé, tous les cinq ans, à des recensements généraux de la population en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Mayotte et dans les îles Wallis et Futuna ».

La loi du 28 février 2017 a fait entrer Mayotte dans le droit commun en matière de recensement, fixé par l’article 156 de la loi du 27 février 2002 dont le point VI dispose notamment que :

– pour les communes dont la population est inférieure à 10 000 habitants, les enquêtes sont exhaustives et ont lieu tous les cinq ans ;

– pour les communes dont la population est supérieure à 10 000 habitants, une enquête par sondage est effectuée chaque année sur un échantillon d’adresses différent.

Le X dispose que « le premier décret authentifiant les chiffres de population en application du VIII sera publié à la fin de la première période de cinq ans mentionnée au VI ».

Chaque année, un décret établit la liste des communes concernées par les enquêtes de recensement au titre de l’année suivante.

En application du droit commun, la suite du recensement devait avoir lieu à Mayotte en février 2025, pour compléter le cycle 2021-2024. Le cyclone Chido a toutefois empêché son organisation. En effet, le système ordinaire repose sur l’agrégation des résultats issus des recensements sur une période de cinq années, portant sur des portions différentes du territoire. Les mouvements de population engendrés par le cyclone rendent cette méthode « non pertinente » ([95]) en ce qui concerne Mayotte.

Au 1er janvier 2024, l’INSEE évaluait la population de l’île à 321 000 personnes. Pour autant, un certain nombre d’acteurs locaux considèrent que ce chiffre est sous-évalué. Or, de la fiabilité et de l’actualité du recensement dépend l’adéquation des politiques publiques, des dotations budgétaires et des dispositifs sociaux aux besoins réels de la population.

2.   Le dispositif proposé

Le I de l’article 14 prévoit donc, par dérogation aux dispositions de l’article 156 de la loi du 27 février 2002, un recensement exhaustif en 2025 pour toutes les communes de Mayotte.

D’après les informations communiquées par l’INSEE à vos rapporteurs, les opérations de recensement commenceraient au mois de novembre 2025 pour s’achever au début de l’année 2026. Leur montant total est estimé à 3 millions d’euros, partiellement pris en charge par l’État au moyen de la dotation forfaitaire de recensement.

Par dérogation au X de l’article 156 de la loi du 27 février 2002, le II de l’article 14 prévoit que le décret authentifiant les chiffres de la population sera publié en 2026.

Le III de l’article 14 modifie en conséquence une disposition de la loi du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 déterminant la population prise en compte pour l’application de divers dispositifs à caractère financier (dotation globale de fonctionnement, péréquation des recettes fiscales).

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modifications.

4.   La position de la Commission

À l’initiative des rapporteurs Mme Firmin le Bodo, M. Gosselin, M. Vigier et Mme Youssouffa, la Commission a complété cet article pour prévoir le versement aux communes de la dotation forfaitaire prévue au III de l’article 156 de la loi n° 2002‑276 du 27 février 2002 avant le début des enquêtes de recensement.

En effet, le calendrier de versement de cette dotation pourrait soulever des difficultés de trésorerie pour les communes mahoraises, obligées d’avancer les frais du recensement en attendant le versement de la dotation. Le maire de Mamoudzou a alerté les rapporteurs sur ce point au cours de son audition.

La dotation étant forfaitaire et non alignée sur les frais réellement engagés par les communes, le calcul de son montant ne devrait pas être affecté par un versement anticipé.

 

 

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Article 15
Habilitation à légiférer par ordonnance pour la convergence du droit applicable en matière de droits sociaux à Mayotte

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 15 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances dans un délai de douze mois les mesures relevant du domaine de loi afin de faire converger la législation sociale à Mayotte avec celle en vigueur sur le reste du territoire, sous réserve d’adaptations tenant compte des caractéristiques et contraintes du territoire.

Dernières modifications législatives intervenues

Sans objet.

       Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté deux amendements pour exclure du champ de l’habilitation l’aide médicale d’État et les dispositifs fiscaux contribuant à l’amélioration de la compétitivité et de l’emploi.

       La position de la Commission

La Commission a adopté plusieurs amendements pour permettre le suivi et l’information du Parlement sur le processus de convergence sociale. Elle a aussi modifié le champ de l’habilitation pour supprimer l’exclusion de l’aide médicale d’État introduite par le Sénat et préciser, en ce qui concerne les cotisations, qu’il s’agit notamment d’étendre à Mayotte des dispositifs d’allégements de charges déjà en vigueur dans les autres collectivités de l’article 73 de la Constitution.

 

1.   L’état du droit

a.   Mayotte est engagée dans une trajectoire de convergence des prestations sociales

La loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 avait sensiblement étendu le champ d’application du principe d’identité législative à Mayotte, alors collectivité régie par l’article 74 de la Constitution. Toutefois, six matières – dont la protection sociale – en restaient exclues.

À la suite de la consultation du 29 mars 2009, qui a vu 95,2 % de suffrages exprimés en faveur de la création d’une collectivité de l’article 73 de la Constitution, les lois organiques du 3 août 2009 et du 7 décembre 2010, ainsi que la loi du 7 décembre 2010, ont achevé le processus de départementalisation.

Cette dernière, et le passage au plein régime de l’identité législative, n’emportaient pas pour autant application immédiate, automatique et indistincte de tout le droit commun en vigueur, comme l’a rappelé le rapporteur de la commission des Lois du Sénat ([96]) du projet de loi organique relatif au département de Mayotte (loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010). Le principe de l’identité législative n’est pas rétroactif et n’a pas pour effet de supprimer les textes spécifiques applicables à Mayotte au moment de l’application de ce principe à la collectivité. En ce qui concerne la protection sociale, le droit en vigueur repose notamment sur l’ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte.

Conformément aux orientations du pacte de départementalisation proposé aux élus mahorais le 16 décembre 2008, l’étude d’impact du projet de loi organique relatif au département de Mayotte précisait que le rapprochement avec le droit commun en matière de prestations sociales et de cotisations de sécurité sociale se ferait « sur une période de vingt à vingt-cinq ans » ([97]), soit d’ici 2030 à 2035. Le rapporteur du Sénat précisait que « ce délai est réaliste, compte tenu des écarts actuels de niveau de vie entre Mayotte et, certes la métropole, mais aussi entre Mayotte et les autres départements d’outre-mer. »

Depuis la départementalisation, plusieurs ordonnances ont rapproché le régime mahorais de celui du droit commun. Toutefois, comme le remarque l’étude d’impact du présent projet de loi, « à onze ans de l’échéance initiale de 2036, la sécurité sociale ainsi que les prestations de solidarité présentent encore des écarts importants avec les règles en vigueur dans les autres territoires, soit moins favorables, soit plus favorables ». Les divergences ne portent pas uniquement sur le montant des prestations, mais aussi sur leurs modalités ou conditions d’éligibilité.

– Les prestations familiales versées à Mayotte sont alignées de façon inégale sur le droit commun. Les allocations familiales sont applicables dès le premier enfant (ce qui n’est pas le cas en Hexagone), identiques pour le deuxième enfant, et plus faibles à partir de troisième enfant. L’allocation de soutien familial ([98]), la prime à la naissance, la prime à l’adoption et l’allocation de base de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) ne sont pas versées. L’allocation journalière de présence parentale est moins élevée, car son calcul prend en compte le montant du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), plus faible à Mayotte ([99]). L’allocation pour l’éducation de l’enfant handicapé est versée dans les conditions de droit commun tandis que le montant de la prestation d’aide à la restauration scolaire est supérieur à celui versé dans les autres outre-mer.

– Les prestations de retraite contributives du régime de base sont soumises à des règles spécifiques visant à compenser en partie la faible durée d’assurance et la faiblesse des salaires cotisés ([100]). Les paramètres de calcul font toutefois l’objet d’une trajectoire d’alignement sur le droit commun. L’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), prestation non contributive, a été progressivement relevée et s’élève à 66 % de son montant de droit commun, pour une personne seule.

– Le revenu de solidarité active et l’allocation adulte handicapé sont en vigueur à hauteur de 50 % du montant hexagonal. Les allocations de logement familial et social sont alignées avec celles des autres départements et régions d’outre-mer.

– Le montant du SMIC brut s’établit à 1 361,97 euros au 1er janvier 2025, soit 75 % de sa valeur nationale. Certaines prestations sociales tenant compte du niveau du SMIC ([101]), leur alignement ne peut être effectué de façon autonome. Le montant de la prime d’activité est de 50 % du montant hexagonal. Le plafond de la sécurité sociale, qui fait l’objet d’une trajectoire de convergence jusqu’en 2032, s’établit à 2 821 euros (72 % du plafond hexagonal).

Le recouvrement des cotisations sociales et le versement des prestations sur le territoire de Mayotte sont assurés par la Caisse de Sécurité Sociale de Mayotte (CSSM), créée en 1977 sous le nom de Caisse de prévoyance sociale de Mayotte. Il s’agit d’un organisme multibranches de droit privé chargé d’une mission de service public. Depuis 2015 elle gère les cinq branches de la sécurité sociale (maladie/maternité, famille, accidents du travail et maladies professionnelles, retraite/vieillesse et autonomie).

b.   Cette trajectoire concerne aussi les cotisations sociales

Le décret n° 2012-1168 du 17 octobre 2012 relatif au développement de la sécurité sociale à Mayotte fixe l’évolution des taux de cotisation patronale et salariale jusqu’à 2036.

Taux de cotisation en vigueur à Mayotte au 1er janvier 2025

Source : URSSAF 2025.

Le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi en faveur des entreprises s’applique toujours à Mayotte, avec un taux de 9 % applicable aux rémunérations inférieures à 2,5 SMIC.

Les travailleurs indépendants bénéficient de réductions spécifiques de cotisations et le recouvrement était interrompu depuis 2015. Alors que sa reprise devait intervenir en 2025, l’article 25 de la loi d’urgence pour Mayotte l’a de nouveau ajourée.

2.   Le dispositif proposé

Le champ de l’habilitation recouvre plusieurs domaines

L’article 15 habilite le Gouvernement, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, à prendre dans un délai de douze mois des ordonnances « afin de rendre applicable [à Mayotte], sous réserve d’adaptations tenant compte des caractéristiques et contraintes particulières du territoire, la législation en vigueur en métropole ».

Ces ordonnances porteront sur les domaines suivants :

– 1° prestations de sécurité sociale, aide sociale et prise en charge des frais de santé ;

– 2° cotisations, contributions et impositions affectées au financement des régimes de sécurité sociale, et dispositifs fiscaux contribuant à l’amélioration de la compétitivité et de l’emploi ;

– 3° organisation et gestion des régimes de sécurité sociale

– 4° règles applicables à l’offre de soins

– 5°contrôles et lutte contre la fraude, échanges d’informations et contentieux relatifs à la sécurité sociale et l’aide sociale.

Un projet de loi de ratification est déposé devant le parlement dans un délai de six mois à compter de leur publication.

a.   Les modalités de convergence des prestations et aides sociales et du SMIC restent inégalement détaillées, avec un horizon temporel fixé à 2031

Le rapport annexé affirme l’engagement de l’État à rendre effective la convergence sociale d’ici 2031 mais les modalités de convergence ne sont pas définies avec une égale précision dans l’étude d’impact ou le rapport annexé.

L’étude d’impact prévoit, concernant la convergence des prestations familiales, que « leur extension ou leur rapprochement du droit commun débuterait dès 2026 par le complément familial différentiel, et a vocation à s’opérer progressivement et quasiment chaque année de manière cohérente entre types de prestations » tandis que le rapport annexé rappelle que « le niveau des naissances à Mayotte n’appelle pas d’alignement rapide des prestations familiales, y compris la PAJE » ([102]). Une extension progressive jusqu’à 2031 est donc privilégiée.

En ce qui concerne les prestations maladie, l’étude d’impact propose l’extension de la protection universelle maladie (PUMa[103]) à Mayotte à compter du 1er juillet 2026, et l’alignement des prestations d’invalidité à horizon 2030. L’éventuelle extension de l’aide médicale d’État pour les non assurés sociaux doit quant à elle faire l’objet d’études approfondies.

Les prestations de solidarité « convergeraient vers le droit commun selon des modalités et un calendrier spécifiques à chacune : d’abord la prime d’activité, puis l’allocation aux adultes handicapés, enfin, à terme, le RSA » ([104]).

Les régimes de retraite font actuellement l’objet d’une trajectoire d’évolution des paramètres de calcul de la retraite plus favorable qu’en droit commun, pour tenir compte notamment de la jeunesse du régime, ainsi que de dispositifs dérogatoires permettant d’atténuer la brièveté des durées d’assurance et il serait « inopportun » de revenir sur ces modalités. De même, dans une logique de valorisation du travail, l’étude d’impact précise qu’une nouvelle évolution du montant de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) « ne pourra s’opérer avant que les pensions de retraite n’aient évolué ».

Interrogée sur ce point par vos rapporteurs, la direction de la sécurité sociale a précisé, s’agissant des régimes de retraite complémentaire, que l’habilitation permet de rendre applicables les régimes complémentaires des salariés et travailleurs indépendants. Toutefois, l’extension obligatoire du régime Agirc-Arcco « contournerait les partenaires sociaux gestionnaires de ce régime ».

Est enfin prévu, « selon un calendrier qui sera défini en lien avec les acteurs économiques et sociaux » ([105]), le relèvement progressif du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) par voie réglementaire à compter de 2026 en vue d’un alignement en 2031.

Le rapport pris en application de l’article 36 de la loi du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte ([106]), dont vos rapporteurs n’ont pu prendre connaissance que tardivement dans leurs travaux, précise le calendrier qui sera soumis à la concertation avec les acteurs locaux. Il fixe aussi les « principes structurants » de l’accélération de la convergence sociale : un « démarrage rapide », la « progressivité au service de la soutenabilité » et la « priorité au travail, et donc à la convergence du SMIC et de la prime d’activité avant celle du RSA ».

b.   La convergence des cotisations sociales et patronales est maintenue à échéance 2036 et pourrait s’accompagner de mesures destinées à diminuer le coût du travail

L’échéance d’alignement des cotisations et contributions est maintenue à 2036. Selon les chiffres de l’étude d’impact, « entre 2025 et 2036, date actuellement programmée de la fin de la convergence en matière de cotisations, les taux de cotisations salariales augmenteraient d’un peu plus de 10 points (de 10 % à 20,77 % pour une rémunération sous plafond de la sécurité sociale) et d’un peu plus de 15 points en matière de cotisations patronales (de 24,8 % à 39,95 % au niveau du SMIC), à taux de cotisations en France hexagonale et DROM inchangés ».

La question se pose de la hausse du coût du travail induite par l’augmentation des cotisations liées à la convergence et à la perspective de l’augmentation du SMIC. L’étude d’impact relève que sera « nécessaire un accompagnement des entreprises (…) qui pourrait notamment passer par l’introduction du dispositif d’exonération ” LODEOM ", applicable dans les DROM, à Mayotte, ainsi que par une extension plus rapide que la trajectoire actuellement prévue de la réduction générale des cotisations patronales dans ses modalités applicables dans ces mêmes DROM ».

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté deux amendements de la rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires sociales Mme Bonfanti-Dossat pour modifier le champ de l’habilitation :

– au 1°, les sénateurs ont exclu l’aide médicale d’État du champ des « prestations de sécurité sociale » objet de la convergence ([107])  ;

– au 2°, ils ont supprimé l’habilitation permettant de rendre applicables les dispositifs fiscaux contribuant à l’amélioration de la compétitivité et de l’emploi ([108]).

4.   La position de la Commission

Si le recours aux ordonnances apparaît nécessaire eu égard à l’ampleur des matières concernées, il est apparu nécessaire à la commission de garantir l’information et le suivi du Parlement sur ce processus. À cet effet, elle a adopté, à l’initiative des rapporteurs Mme Firmin Le Bodo, M. Gosselin et M. Vigier, un amendement prévoyant :

– la remise annuelle du Gouvernement au Parlement, de 2026 à 2036 (date prévue d’achèvement de la convergence sociale), d’un rapport présentant les disparités entre Mayotte et l’hexagone en matière de prestations sociales ainsi que les ordonnances prises en application de l’article au cours de l’année écoulée et les autres mesures législatives ou réglementaires applicables à Mayotte prises dans le champ des ordonnances. Ce rapport explique aussi tout écart avec le calendrier de convergence proposé dans le rapport prévu à l’article 36 de la loi n° 2025‑176 du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte ;

– l’association de deux parlementaires aux travaux sur les ordonnances, dans des conditions déterminées par décret.

Sur proposition de ces mêmes rapporteurs, la Commission a par ailleurs inclus dans l’habilitation l’extension à Mayotte, à partir du 1er janvier 2026, des exonérations définies à l’article L. 752‑3‑2 du code de la sécurité sociale, c’est-à-dire les baisses de charges au bénéfice des plus petites entreprises et, quelle que soit la taille de l’entreprise, des entreprises dans certains secteurs spécifiques, actuellement en vigueur dans les quatre autres collectivités de l’article 73 de la Constitution. En contrepartie, il est proposé de mettre fin au dispositif de crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) qui est toujours en vigueur à Mayotte (article 244 quater C du code général des impôts).

À l’initiative de M. Ratenon (LFI), Mme Faucillon (GDR), Mme Youssouffa (LIOT), Mme Voynet (EcoS) et M. Naillet (Soc), la Commission a supprimé les dispositions, insérées par le Sénat, qui excluaient explicitement l’aide médicale d’État du champ des ordonnances.

 

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Article 15 bis (nouveau)
Hausse du montant du salaire minimum interprofessionnel de croissance à Mayotte au 1er janvier 2026

Introduit par la Commission

Le SMIC net à Mayotte est de 1 221 euros (soit 85,6 % du smic net de 1 426 euros dans l’Hexagone).

Si la convergence sociale inclut bien la convergence du niveau du SMIC mahorais vers le SMIC national, le calendrier de convergence présenté dans le rapport annexé était peu détaillé. Le rapport remis au Parlement en application de l’article 36 de la loi d’urgence fixe quant à lui une trajectoire d’alignement du SMIC net mahorais à 95 % du SMIC net national en 2029 et à 100 % en 2031, avec des hausses intermédiaires.

Aussi la commission, à l’initiative des rapporteurs, a-t-elle souhaité inscrire la prochaine étape de la convergence du SMIC dans le marbre de la loi, afin de la sécuriser et d’envoyer aussi à tous les Mahorais un signal fort de la détermination du Parlement à suivre et accompagner la convergence sociale.

L’article 15 bis prévoit donc qu’à compter du 1er janvier 2026, le montant du salaire minimum de croissance net à Mayotte est relevé pour atteindre 87,5 % de sa valeur applicable en Hexagone.

 

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Article 16
(art. 23-8 de l’ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002)
Extension de l’IRCANTEC à Mayotte

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 16 prévoit l’application du régime de retraite complémentaire IRCANTEC aux agents contractuels de droit public à une date fixée par décret, et au plus tard deux ans après la promulgation du projet de loi.

       Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer a inséré un article 23-8 à l’ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 pour y prévoir la mise en œuvre du régime de retraite complémentaire au bénéfice des agents contractuels de droit public, sous réserve de la mise en place des régimes Agirc-Arcco pour les salariés de droit privé.

       Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modifications.

       La position de la Commission

Outre l’adoption d’un amendement rédactionnel, la commission a complété cet article pour prévoir la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement sur l’extension du régime de retraite complémentaire des salariés de droit privé à Mayotte conformément à l’article 23‑7 de l’ordonnance n° 2002‑411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte.

 

1.   L’état du droit

a.   Par dérogation au droit commun, les salariés de droit privé et les contractuels de droit public mahorais ne cotisent pas à la retraite complémentaire

L’article L. 921-2-1 du code de la sécurité sociale dispose que « Les agents contractuels de droit public et les personnes mentionnées à l’article L. 381-32 sont affiliés à un régime de retraite complémentaire obligatoire relevant de l’article L. 921-2, dénommé " Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques ” et défini par voie réglementaire. »

Ces dispositions ne sont toutefois pas applicables à Mayotte ([109]).

Pour autant, les agents contractuels de droit public sont affiliés au régime de retraite de base, géré par la Caisse de sécurité sociale de Mayotte.

b.   Malgré des modifications de l’ordonnance du 27 mars 2002 en ce sens, l’affiliation effective des salariés et agents contractuels de droit public à Mayotte à un régime de retraite complémentaire n’a pas encore pu se faire

Deux modifications subséquentes de l’ordonnance du 27 mars 2002 ont prévu l’extension du régime de retraite complémentaire au bénéfice des salariés et des agents contractuels de droit public :

– L’ordonnance du 22 décembre 2011 insère dans l’ordonnance du 27 mars 2002 un article 23-7 qui rend applicable à Mayotte le régime de l’Association générale des institutions de retraite des cadres - Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (Agirc-Arcco) dans des conditions fixées par un accord entre les partenaires sociaux gestionnaires de ces régimes ;

– La loi du 28 février 2017 a inséré un article 23-8 à l’ordonnance du 27 mars 2002 pour y prévoir la mise en œuvre du régime de retraite complémentaire au bénéfice, cette fois, des agents contractuels de droit public. Leur affiliation à l’IRCANTEC est toutefois conditionnée à la mise en place des régimes Agirc et Arcco pour les salariés de droit privé.

Un accord a bien été conclu en ce sens le 22 juin 2017. Il prévoyait toutefois l’application rétroactive des dispositions du régime à compter du 1er janvier 2014 et, pour ce faire, un apport financier de l’État à hauteur de 48 % du total du coût de l’accord pour la période 2014-2022. Cet accord devait recueillir l’approbation des partenaires sociaux nationaux, mais ces derniers ont relevé à juste titre qu’il ne relevait pas de leur compétence de se prononcer sur la prise en charge d’une fraction des cotisations par l’État ([110]).

Dès lors, ni les salariés de droit privé ni les agents non titulaires du secteur public ne sont affiliés à un régime de retraite complémentaire à Mayotte.

Selon les informations de la direction de la sécurité sociale, le montant moyen de la pension de retraite servie par le régime de base mahorais aux 3257 retraités s’élève à 347,71 euros mensuels en 2024 ([111]), soit environ deux fois moins que la moyenne des retraites servies par le régime général et hors complément au titre de l’allocation de solidarité pour personnes âgées (ASPA) ([112]). Assez faible, ce chiffre ne représente pas, toutefois, le montant moyen des droits versés pour une carrière complète car il « est calculé en tenant compte des actifs qui restent temporairement à Mayotte et poursuivent leur carrière dans d’autres territoires en se constituant des droits auprès d’autres régimes » ([113]).

2.   Le dispositif proposé

La mise en place de la retraite complémentaire est un maillon essentiel de la convergence sociale de Mayotte vers le droit commun et de l’alignement du niveau de vie des Mahorais : dans l’Hexagone, les régimes de retraite complémentaire représentent en moyenne un tiers de la pension totale des retraités.

Aussi l’article 16 réécrit-il l’article 23-8 de l’ordonnance du 27 mars 2002, pour rendre applicable aux agents contractuels de droit public le régime de retraite complémentaire IRCANTEC à une date fixée par décret, et au plus tard deux ans après la promulgation du projet de loi.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modifications.

4.   La position de la Commission

Sur proposition de la rapporteure Mme Firmin Le Bodo, la commission a complété cet article pour prévoir la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement sur l’extension du régime de retraite complémentaire aux salariés de droit privé à Mayotte conformément à l’article 23‑7 de l’ordonnance n° 2002‑411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte.

En particulier, ce rapport doit permettre au Gouvernement de se positionner sur les points de blocage de l’accord conclu le 22 juin 2017 (voir supra).

 

 

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Article 17
(art. L. 5511‑3 du code de la santé publique)
Augmentation du nombre de pharmacies d’officine

Adopté par la Commission avec modifications

 

       Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article modifie l’article L. 5511‑3 du code de la santé publique qui adapte à Mayotte les critères démographiques retenus pour autoriser la création d’une nouvelle pharmacie d’officine. Actuellement, à Mayotte, une licence autorisant l’ouverture d’une pharmacie d’officine est accordée par tranche entière de 7 000 habitants dans les communes d’au moins 15 000 habitants. Dans les communes de moins de 15 000 habitants, la tranche entière de 7 000 habitants peut être appréciée au niveau du territoire de santé. L’article propose de supprimer la distinction entre les communes de moins de 15 000 habitants et de plus de 15 000 habitants et, d’autre part, de permettre l’ouverture de pharmacies d’officine dans les communes comprises dans une intercommunalité de plus de 7 000 habitants selon les chiffres du dernier recensement officiel. Cette mesure vise à augmenter le nombre de pharmacies pouvant être créées à Mayotte.

       Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 5511‑3 du code de la santé publique a été modifié par la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale. La tranche entière de population devant être atteinte pour que l’ouverture d’une pharmacie d’officine soit autorisée qui était de 7 500 personnes a été abaissée à 7 000. Il a été précisé que le nombre d’habitants pris en compte était la population municipale telle qu’elle est établie par le dernier recensement de la population publié au Journal officiel.

       Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a procédé à deux modifications au sein du dispositif proposé. Tout d’abord, la possibilité de considérer le nombre d’habitants de l’intercommunalité et non de la commune pour autoriser l’ouverture d’une pharmacie ne serait possible que si le dernier recensement officiel date de plus de cinq par rapport à la demande. Par ailleurs, cette autorisation ne pourrait être accordée par le directeur de l’agence régionale de la santé qu’après l’avis conforme de l’ordre national des pharmaciens.

       La position de la Commission

L’amendement adopté au présent article propose un retour au droit en vigueur et donc la suppression de la prise en compte de la population présente dans l’intercommunalité si la commune compte elle-même moins de 7 000 habitants. Il est proposé de revenir à l’échelle du territoire de santé pour accorder une dérogation et permettre l’ouverture d’une pharmacie d’officine après avoir consulté pour avis l’ordre national des pharmaciens.

1.   L’état du droit

a.   Les critères démographiques pour l’installation des pharmacies d’officine

L’installation des pharmacies d’officine est strictement réglementée en France, les règles s’appliquant dans les différentes collectivités d’outre-mer pouvant varier par rapport aux règles s’appliquant en France métropolitaine. Au 1er janvier 2024, l’Ordre national des pharmaciens indique recenser 19 887 officines ouvertes au public en métropole et 615 en outre‑mer. Selon l’Ordre national, cela correspond à en moyenne 30 officines pour 100 000 habitants dans l’ensemble de la France, et à une pharmacie pour 3 400 habitants dans l’hexagone et une pharmacie pour 3 700 habitants dans les cinq départements et régions d’outre-mer.

Le régime des implantations d’officines a été entièrement revu par l’ordonnance n° 2018-3 du 3 janvier 2018, prise en application de l’article 204 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.

L’ouverture d’une pharmacie peut résulter de l’une des 3 opérations suivantes :

- la création d’une nouvelle officine ;

- le transfert d’une officine existante ;

- le regroupement de deux ou plusieurs officines.

L’ordonnance du 3 janvier 2018 fait toujours du transfert et du regroupement la voie privilégiée de la restructuration du réseau officinal et vise à rééquilibrer les zones saturées et les zones déficitaires en officines ([114]).

Les opérations tendant à la création, au transfert ou au regroupement d’officines nécessitent l’octroi d’une autorisation administrative (appelée licence), délivrée par arrêté du directeur général de l’agence régionale de la santé.

Pour délivrer une autorisation d’ouverture d’une nouvelle officine, le directeur général de l’ARS vérifie que plusieurs critères sont satisfaits. Un des critères tient au nombre d’habitants dans la commune ou le territoire de santé.

Comme en dispose l’article L. 5125‑3 du code de la santé publique, les créations d’officines ne sont autorisées qu’à une double condition. D’une part, elles ne peuvent avoir lieu que dans les zones franches urbaines, les quartiers prioritaires de la politique de la ville ou dans les zones de revitalisation rurale, appelées désormais « France ruralités revitalisation ». D’autre part, les conditions démographiques exigées pour une ouverture doivent être remplies depuis au moins deux ans à compter de la publication du dernier recensement et aucun transfert ou regroupement ne doit avoir été autorisé dans la commune durant cette période de deux ans.

Conformément à l’article L. 5125‑4 du code de la santé publique, l’ouverture par voie de transfert ou de regroupement d’une officine dans une commune, ou dans une commune nouvelle définie à l’article L. 2113-1 du code général des collectivités territoriales ou dans les communes contiguës dépourvues d’officine dont un compte au moins 2 000 habitants mentionnés à l’article L. 5125-6-1 du même code peut être autorisée lorsque le nombre d’habitants recensés est au moins égal à 2 500.

L’ouverture d’une officine supplémentaire peut être autorisée par voie de transfert ou de regroupement à raison d’une autorisation par tranche entière supplémentaire de 4 500 habitants recensés dans la commune, dans la commune nouvelle ou dans les communes mentionnées à l’article L. 5125-6-1.

Si aucune ouverture n’a été autorisée par voie de transfert ou de regroupement dans les deux ans suivant le recensement et qu’il est constaté que les seuils démographiques mentionnés ci-dessous sont dépassés, la création d’une nouvelle officine peut être autorisée.

En ce qui concerne la Guyane et les départements alsaciens-mosellans, le seuil est relevé à 3 500 habitants.

b.   Les règles spécifiques s’appliquant à Mayotte

Des règles spécifiques à Mayotte sont définies à l’article L. 5511‑3 du code de la santé publique quant aux critères démographiques devant être réunis pour que la création d’une officine soit autorisée.

L’article L. 5511‑3 adapte l’article L. 5125‑4 au département de Mayotte.  Une distinction est faite entre les communes de plus de 15 000 habitants et les communes de moins de 15 000 habitants.

Dans les communes de plus de 15 000 habitants, la création d’une nouvelle officine peut être autorisée par tranche entière de 7 000 habitants. Dans les communes de moins de 15 000 habitants, la délivrance d’une licence pour la création d’une nouvelle officine est autorisée par tranche entière de 7 000 habitants dans le territoire de santé dans lequel se trouve la commune. Mayotte a la particularité de ne constituer qu’un seul territoire de santé. Ainsi, l’agence régionale de la santé peut décider de l’implantation d’une pharmacie dans une commune de moins de 15 000 habitants sans que la population de la commune n’ait à comprendre au moins une tranche de 7 000 habitants.

Le nombre d’habitants dont il est tenu compte pour l’application de l’article L. 5511‑3 précité est la population municipale telle qu’elle est établie par le dernier recensement de la population publié au Journal officiel. Actuellement, il s’agit du recensement de 2017 (décret n° 2017‑1688 du 14 décembre 2017 authentifiant les résultats du recensement de la population 2017 de Mayotte).

Mayotte compte actuellement 27 officines de pharmacie. Ce nombre rapporté au nombre d’habitants est inférieur à la moyenne en France métropolitaine mais aussi inférieur au nombre dans les autres départements et régions d’outre-mer. Mayotte comptait en moyenne une officine pour 10 688 habitants en 2021 (pour 24 pharmacies).

Par ailleurs, les autorisations pour ouvrir de nouvelles pharmacies ne peuvent être accordées comme mentionné ci-dessus que par tranche entière de 7 000 habitants par commune sur la base des chiffres du dernier recensement. Or la population de Mayotte a connu une croissance importante depuis 2017. Le nombre d’ouverture possible est donc conditionné à un recensement de la population qui ne correspond plus à la démographie actuelle.

Il apparaît donc important que l’offre en pharmacies et donc en médicaments puisse être renforcée, dans un territoire où il n’est pas forcément facile de se déplacer jusqu’à la pharmacie d’officine existante la plus proche, d’autant plus à la suite des dégâts engendrés par le passage du cyclone Chido. Comme l’a indiqué l’ARS de Mayotte à votre rapporteure, les pharmacies sont majoritairement présentes sur le long de la côte est (pour 14 d’entre elles), sur une ligne partant du centre jusqu’à la commune de Koungou. Cette répartition laisse une grande partie du sud et une partie du nord en manque d’officine. De plus, une partie des médicaments est dispensée à la population au sein des centres médicaux de références, aussi appelés dispensaires, et au centre hospitalier tant à des personnes affiliées à la sécurité sociale qu’à des personnes non affiliées.

En application du deuxième alinéa de l’article L. 5511‑3, l’ARS a néanmoins pu autoriser à l’automne 2024 l’ouverture de deux nouvelles pharmacies sur les communes d’Acoua et Kani-Keli en raison de la présence d’un nombre suffisant d’habitants dans le territoire de santé. Les personnes déposant un dossier pour obtenir une autorisation d’ouverture n’ont donc pas eu à démontrer que le critère démographique était rempli dans chacune de ces communes.

L’augmentation de l’offre en officines de pharmacie devrait s’inscrire dans une politique plus globale de renforcement de l’offre de soins de ville alliant une présence plus grande des médecins libéraux associés à d’autres professions médicales.

2.   Le dispositif initial

Le présent article dans sa version initiale propose de modifier l’article L. 5511‑3 du code de la santé publique, ayant pour conséquence de modifier le contenu de l’article L. 5125‑4 lorsqu’il s’applique à Mayotte.

Les modifications apportées visent à assouplir les critères démographiques devant être respectés pour qu’une licence puisse être accordée, en tenant compte du bassin de population au niveau intercommunal dès lors que la population communale n’atteint pas le seuil de 7 000 habitants. Cela permettrait à des communes d’avoir une pharmacie ou une deuxième pharmacie alors même que la population recensée ne dépasse pas 7 000 ou 14 000 habitants mais que l’intercommunalité dépasse ces seuils.

Ainsi, le présent article supprime le deuxième alinéa de l’article L. 5511‑3 et ce faisant la distinction entre les communes de plus de 15 000 habitants et les communes de moins de 15 000 habitants.

La réécriture proposée des troisième et quatrième alinéas de l’article L. 5511‑3 supprime la référence au territoire de santé et introduit le critère de la population intercommunale.

Ainsi, l’article L. 5125‑4 applicable à Mayotte dispose qu’une licence autorisant l’ouverture d’une officine de pharmacie peut être délivrée par tranche entière de 7 000 habitants dans la commune ou à défaut de 7 000 habitants dans l’intercommunalité dans laquelle se trouve la commune en vue d’assurer une desserte satisfaisante de la population en médicaments. 

Il revient au directeur de l’ARS de choisir la commune d’implantation de la pharmacie au sein de l’intercommunalité pour assurer la desserte la plus satisfaisante possible. Il doit recueillir l’avis des représentants locaux de chaque syndicat représentatif de la profession au sens de l’article L. 162‑23 du code de la sécurité sociale ([115]) et du conseil central de la section E de l’Ordre national des pharmaciens ([116])  avant d’arrêter son choix.

Le dernier alinéa de l’article L. 5511‑3 est conservé mais la prise en compte de la population municipale est complétée par la prise en compte de la population intercommunale.

L’ensemble de ces modifications permet d’assouplir le seul critère de la population communale, dans l’attente du prochain recensement qui permettra de réactualiser les chiffres de la population communale.

Néanmoins, dans le dispositif présenté initialement, la modification proposée de l’article L. 5511‑3 est définitive. Il n’est pas prévu un retour à la version en vigueur de l’article L 5511‑3 passé le recensement qui devra être réalisé fin 2025-début 2026 et dont le résultat sera connu avant la fin de l’année 2026.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

L’adoption de l’amendement COM-68 de Mme Christine Bonfanti-Dossat, (groupe Les Républicains) rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales a conduit à la modification du présent article. L’amendement propose une nouvelle rédaction de l’article L. 5511‑3 du code de la santé publique et donc de l’article L. 5125‑4 du même code tel qu’il est applicable à Mayotte.

À nouveau, le critère de la population communale est retenu comme le critère démographique principal. Une licence permettant d’ouvrir une nouvelle pharmacie d’officine ne peut être délivrée que par tranche entière de 7 000 habitants dans la commune.

La possibilité d’autoriser la création d’une officine dans une commune située dans une intercommunalité de plus de 7 000 habitants est maintenue mais seulement si la publication du dernier recensement officiel de la population précède de plus de cinq ans la demande d’ouverture. Cette disposition permet de limiter dans le temps la validité du critère intercommunal, en prévoyant que l’ARS ne peut faire droit à la demande que si le dernier recensement de la population date de plus de cinq ans.

En conséquence, la rapporteure pour avis a estimé que ces ouvertures dérogatoires doivent s’effectuer en accord avec l’ordre national des pharmaciens. C’est pourquoi ces ouvertures sont conditionnées au recueil d’un avis conforme du conseil central de la section E de l’ordre national des pharmaciens.

Comme le remarque la commission des affaires sociales du Sénat dans son avis, l’installation de nouvelles pharmacies si elle a pour objectif de garantir à la population un meilleur accès aux médicaments et aux conseils pharmaceutiques pourrait dans le même temps perturber l’économie des officines existantes. C’est pourquoi l’avis conforme de l’ordre national des pharmaciens offre la garantie d’un meilleur équilibre entre les officines.

L’amendement sénatorial ne modifie pas la disposition de l’article initial qui permet au directeur de l’ARS de désigner la commune au sein de l’intercommunalité dans laquelle l’officine pourra être ouverte après avoir recueilli l’avis des représentants locaux de chaque syndicat représentatif de la profession au sens de l’article L. 162‑23 du code de la sécurité sociale et du conseil central de la section E de l’Ordre national des pharmaciens.

4.   La position de la Commission

La commission a adopté l’amendement CL457 de la rapporteure Mme Agnès Firmin Le Bodo.

Cet amendement vise à revenir à la version en vigueur de l’article L. 5511‑3 du code de la santé publique concernant les tranches de population devant être pris en compte dans les communes d’au moins 15 000 habitants pour permettre l’ouverture d’une pharmacie d’officine. Il permet également de revenir au droit en vigueur dans les communes de moins de 15 000 habitants. Si la tranche entière de 7 000 habitants n’est pas atteinte pour autoriser la création d’une pharmacie d’officine, le directeur de l’agence régionale de la santé peut autoriser l’ouverture d’une pharmacie dans le territoire de santé. Mayotte constituant un seul et même territoire de santé. La section E de l’ordre national des pharmaciens est consultée pour donner un avis en amont de la décision du directeur de l’ARS.

L’échelle de l’intercommunalité n’a pas paru être l’échelle la plus adaptée pour accorder des dérogations et donc permettre l’ouverture de pharmacies supplémentaires et même si cette échelle ne pouvait être prise en considération que si le dernier recensement officiel de la population datait de plus de cinq ans. D’une part, le recensement à venir de la population qui sera définitivement connu fin 2026 rendra cette disposition non applicable pendant plusieurs années, d’autre part, l’échelle du territoire de santé restera adaptée s’il n’est pas possible d’ouvrir des pharmacies dans les plus petites communes.

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Article 17 bis A (nouveau)
Schéma réalisé par l’agence régionale de la santé de Mayotte

Introduit par la Commission

 

     Résumé du dispositif introduit par la Commission

La Commission a adopté un amendement de la rapporteure, Mme Agnès Firmin Le Bodo qui prévoit que l’agence régionale de la santé de Mayotte doit établir un schéma afin d’améliorer le circuit de distribution des médicaments.

1.   L’état du droit

Parmi les différents enjeux d’accès aux soins à Mayotte, l’enjeu spécifique de la distribution des médicaments dans les pharmacies d’officine ne doit pas être oublié. Actuellement 70 à 80 % des médicaments distribués le sont au centre hospitalier de Mayotte ou dans les dispensaires rattachés au centre hospitalier de Mayotte, et non dans les pharmacies « de ville ». De fait, de nombreuses personnes affiliées à l’assurance maladie ne se fournissent pas dans les pharmacies d’officine. Une meilleure distinction devrait être faite entre les médicaments distribués à des personnes affiliées à l’assurance maladie ou disposant de la complémentaire santé solidaire et les médicaments distribués à des personnes qui ne peuvent faire valoir de droits à la sécurité sociale. Cela aiderait les pharmacies d’officine à sécuriser leur clientèle et à sécuriser les circuits de distribution des médicaments.

Dans le schéma régional de santé élaboré par l’ARS de Mayotte pour la période 2023-2028, il est indiqué que, d’ici à 2028, l’objectif sera de « Basculer les missions normalement dévolues au secteur libéral et assurées aujourd’hui par l’hôpital vers la ville lorsque cela est possible (soins primaires, délivrance de médicaments, suivi des maladies chroniques, dépistage) » ([117]).

2.   Le dispositif introduit par la Commission

L’adoption de l’amendement CL450 de la rapporteure, Mme Agnès Firmin Le Bodo impose à l’agence régionale de la santé de Mayotte d’élaborer un schéma spécifique d’ici à la fin de l’année 2026 pour identifier les circuits de distribution des médicaments et prévoir les moyens nécessaires à la bonne orientation des patients et clients vers les pharmacies d’officine. Ce schéma viendra ainsi préciser ce qui est inscrit au schéma régional de santé.

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Article 17 bis
(art. L. 758 4 du code de la sécurité sociale)
Suppression de la référence à l’agence régionale de santé de l’océan indien

Adopté par la Commission sans modification

 

     Résumé du dispositif introduit au Sénat

Cet article supprime le dernier alinéa de l’article L. 758‑4 du code de la sécurité sociale, faisant disparaître la mention de l’agence régionale de la santé de l’océan indien du code de la sécurité sociale. Cette disposition a été introduite pour prendre en compte la création de l’agence régionale de la santé de Mayotte.

       Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 758‑4 du code de la sécurité sociale n’a pas été modifié depuis sa création par l’article 38 de l’ordonnance n° 2010-331 du 25 mars 2010 portant extension et adaptation aux collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, à la Nouvelle-Calédonie, aux Terres australes et antarctiques françaises ainsi qu’à La Réunion et à la Guadeloupe de dispositions de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires. N’avait donc pas été prise en compte la création de l’agence régionale de la santé de Mayotte.

       La position de la Commission

La commission a adopté cet article sans y apporter de modification.

1.   L’état du droit

L’agence régionale de la santé de Mayotte a été créée suite à la promulgation de la loi relative à l’organisation et la transformation du système de santé du 24 juillet 2019.

En 2018, dans le cadre des priorités en matière de solidarité et de santé du « Plan d’action pour l’avenir de Mayotte », le Gouvernement avait annoncé qu’en raison des enjeux spécifiques en matière de santé à Mayotte, une agence régionale de la santé (ARS) de plein exercice serait créée à l’horizon 2020. Procéder à la création des deux nouvelles structures (l’ARS de Mayotte et l’ARS de La Réunion), issues de l’agence régionale de la santé « océan indien » a nécessité de prendre de nouvelles dispositions législatives et réglementaires.

L’article 64 de la loi relative à l’organisation et la transformation du système de santé du 24 juillet 2019 a créé les deux ARS à compter du 1er janvier 2020. Le décret n° 2020-18 du 10 janvier 2020 relatif à l’organisation du système de santé à La Réunion et à Mayotte est venu préciser leur fonctionnement.

2.   Le dispositif proposé par le Sénat

L’article 17 bis résulte de l’adoption en séance de l’amendement n° 49 de Mme Salama Ramia (groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants) portant article additionnel après l’article 17 sur lequel le Gouvernement et la commission ont émis un avis favorable. L’article procède à la suppression du dernier alinéa de l’article L. 758-4 du code de la sécurité sociale.

Cette suppression a pour conséquence de faire disparaître du code de la sécurité sociale la référence à l’agence régionale de santé de l’océan indien. En effet, cette agence unique qui avait été instituée pour les deux territoires par l’ordonnance n° 2010-331 du 25 mars 2010 précitée n’existe plus depuis la création de l’agence régionale de la santé de Mayotte.

3.   La position de la Commission

La commission n’a pas modifié cet article.

 

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Article 18
(art. L. 4031‑7 du code de la santé publique)
Participation des professionnels de santé de Mayotte aux unions régionales de professionnels de santé de l’océan Indien

Adopté par la Commission avec modifications

 

       Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article modifie les dispositions du code de la santé publique relatives à la composition des unions régionales de professionnels santé (URPS) de l’océan Indien. Ces unions, au nombre de dix pour représenter chaque profession de santé concernée, réunissent des représentants des professionnels de santé libéraux de La Réunion et de Mayotte.

Dans le texte transmis à l’Assemblée nationale, il est proposé de créer des URPS propres à Mayotte, autonomes de celles de La Réunion.

       Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 4031‑7 a été créé par l’article 18 de l’ordonnance n° 2010-331 du 25 mars 2010 portant extension et adaptation aux collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, à la Nouvelle-Calédonie, aux Terres australes et antarctiques françaises ainsi qu’à La Réunion et à la Guadeloupe de dispositions de la loi n° 2009‑879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

Il a permis à un représentant de chacune des professions de santé dont les membres exercent à titre libéral à Mayotte de siéger au sein de l’URPS de la même profession de La Réunion. Ainsi a été assurée en droit la représentation des professionnels de santé de Mayotte dans les différentes URPS de l’océan indien.

       Modifications apportées par le Sénat

Le présent article proposait, dans la rédaction initiale du projet de loi, que plusieurs professionnels puissent siéger simultanément dans les URPS de l’océan Indien afin d’améliorer la représentation des professionnels de santé libéraux mahorais.

Le Sénat a modifié cette rédaction en prévoyant que des URPS propres à Mayotte étaient créées.

       La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement au présent article pour en proposer une nouvelle rédaction. Est ainsi prévue la création à Mayotte d’une union régionale interprofessionnelle de professionnels de santé réunissant au moins un représentant de chacune des dix professions de santé afin que les professionnels de santé libéraux de Mayotte constituent leur propre association mais sans multiplier les structures.

 

1.   L’état du droit

a.   Le rôle et la composition des unions régionales des professionnels de santé

Les unions régionales de professionnels de santé (URPS) ont été créées par la loi n° 2009‑879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires. Elles regroupent dans chaque région et pour chaque profession, les représentants des professionnels de santé exerçant à titre libéral sous le régime des conventions nationales avec l’Union des caisses nationales d’assurance maladie (UCANSS).

Ainsi, dans chaque région, jusqu’à 10 URPS peuvent être constituées, représentant les médecins, les pharmaciens, les infirmiers, les masseurs‑kinésithérapeutes, les chirurgiens-dentistes, les sages-femmes, les biologistes, les orthoptistes, les pédicures-podologues et les orthophonistes.

Ces unions ont le statut d’association. Leur vocation est de faire participer au niveau de chaque région les professionnels de santé libéraux à la politique régionale de santé. Elles peuvent signer des contrats avec les agences régionales de la santé. Elles sont financées par des cotisations acquittées par les professionnels de santé eux-mêmes (entre 0,1 % et 0,5 % du chiffre d’affaires en fonction de la profession dans la limite de 0,5 % du plafond annuel de la sécurité sociale) ([118]).

Les professionnels de santé libéraux siégeant au sein de chaque union sont élus ou désignés pour une durée de mandat fixée par décret en Conseil d’État. Le décret n° 2010-585 du 2 juin 2010 relatif aux unions régionales de professionnels de santé a fixé celle-ci à cinq ans, renouvelables.

Les organisations syndicales des professions de santé bénéficiant d’une ancienneté minimale de deux ans à compter du dépôt légal des statuts et présentes sur le territoire national dans au moins la moitié des départements et la moitié des régions présentent des listes de candidats. Le collège d’électeurs de chaque URPS est constitué par les membres de la profession concernée exerçant à titre libéral dans le régime conventionnel dans la région.

Comme en dispose l’article L. 4031‑2 du code de la santé publique, l’élection est la règle. Par dérogation, il est prévu que les représentants des professionnels exerçant à titre libéral dans le régime conventionnel sur le territoire national dont le nombre ne dépasse pas un certain seuil soient désignés dans les unions régionales de professionnels de santé par les organisations syndicales reconnues représentatives au niveau national en application de l’article L. 162-33 du code de la sécurité sociale. C’est le cas par exemple des représentants des sages‑femmes, des orthoptistes, des biologistes et des pédicures-podologues.

L’article L. 4031‑1 du code de la santé publique précise que des unions sont constituées dans chaque région ainsi que dans les collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane. En ce qui concerne La Réunion et Mayotte, une « union régionale des professionnels de santé de l’océan Indien » exerce pour chaque profession les compétences dévolues aux unions régionales des professionnels de santé.

b.   Les membres des unions régionales de professionnels de santé de l’océan indien

Comme le précise le premier alinéa de l’article L. 4031‑7 « un représentant des professionnels exerçant à Mayotte siège dans chaque union régionale de professionnels de santé de l’océan Indien, selon des modalités déterminées par décret en Conseil d’État. »

Le deuxième alinéa du même article indique que « dans chacune des unions de la région qui procèdent à des élections, le collège d’électeurs est composé des professionnels de santé de la Réunion et de Mayotte. » Cette règle s’est appliquée à partir des élections qui ont eu lieu lors du renouvellement des membres des unions en 2021 ([119]).

Les modalités de désignation des candidats lorsqu’il s’agit d’une profession de santé dont les membres sont désignés et non élus dans les unions régionales ont été fixées par décret. L’article D. 4031‑16 précise la règle pour les unions régionales de l’océan indien : «  les membres des unions régionales de l’océan Indien désignés sont nommés par le directeur général de l’agence régionale de santé de La Réunion, à l’exception du représentant des professionnels exerçant à Mayotte qui est nommé par le directeur général de l’agence régionale de santé de Mayotte conformément à la procédure prévue au deuxième alinéa de l’article R. 4031-53. ». L’article R. 4031‑53 dispose que le directeur général de l’agence régionale de la santé (ARS) de Mayotte désigne pour chaque union, le représentant des professionnels exerçant à Mayotte en tenant compte des effectifs des organisations syndicales présentes sur le territoire.

Dans l’océan Indien, les professionnels de santé libéraux qui votent pour les candidats qui les représenteront sont très majoritairement issus de la Réunion, ce qui laisse en conséquence une faible chance pour les professionnels de santé libéraux de Mayotte d’être élus au sein des unions.

La combinaison des différentes modalités de désignation et la faiblesse du nombre de professionnels de santé libéraux, comme d’autres professionnels de santé, installés à Mayotte conduit à une sous‑représentation de ces derniers dans les différentes unions régionales réunissant La Réunion et Mayotte. Comme le souligne l’étude d’impact jointe au projet de loi, « il est difficile pour l’ARS de Mayotte de travailler en partenariat avec ces unions, notamment sur l’analyse des besoins de santé et de l’offre de soins, l’organisation de l’exercice professionnel, de la permanence et de la continuité des soins ainsi que les nouveaux modes d’exercices sur son territoire ».

Comme les représentants de la Direction de la sécurité sociale ont pu le rappeler à vos rapporteurs lors de leur audition, le nombre de professionnels de santé libéraux à Mayotte reste faible. Néanmoins, leur présence dans les URPS est nécessaire afin que les politiques de santé publiques menées à Mayotte associent davantage plus étroitement les professionnels libéraux de l’île. Les chiffres présentés ci-dessous permettent de constater le faible nombre de professionnels libéraux.

 

Professionnels de santé :	Effectifs à Mayotte :
Médecins	37
Chirurgiens-dentistes	17
Sages‑femmes	33
Auxiliaires médicaux	218

Source : données communiquées par la Direction de la sécurité sociale. Chiffres hors pharmaciens.

À titre de comparaison, en 2023, l’ARS de la Réunion indiquait que l’île disposait de 94 médecins généralistes libéraux pour 100 000 habitants, et de 142 médecins généralistes pour 100 000 habitants tout mode d’exercice confondus ([120]).

2.   Le dispositif initial

L’article 18 vise à modifier l’article L. 4031‑7 du code de la santé publique. Il prévoit que plusieurs représentants venant de Mayotte puissent représenter leurs collègues au sein des unions régionales de professionnels de santé de l’océan indien et non plus un seul. 

Comme le précise l’étude d’impact du présent projet de loi, cela permettra également que dans chaque union, plusieurs professionnels de santé représentent leurs collègues de Mayotte sans nécessairement tous exercer la profession de santé de l’union dans laquelle ils siègent, ou bien d’instituer un même collège de représentants des professionnels de santé de Mayotte qui siégeraient dans les différentes URPS de l’océan indien.

L’ensemble des modalités seront définies par décret.

Les modifications réglementaires qui pourront être apportées au processus de désignation des représentants des professionnels de santé de Mayotte dans les URPS de l’océan indien, sur le fondement de l’article L. 4031‑7 modifié devront permettre une meilleure représentation des professionnels de santé de Mayotte au côté de leurs collègues de La Réunion.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

L’adoption de l’amendement n° 65 de Mme Corinne Imbert (groupe Les Républicains) en séance publique, avec un avis de sagesse de la commission et du Gouvernement, a réécrit le présent article. L’article dans sa version transmise à votre assemblée institue des URPS propres à Mayotte. Sont ainsi distinguées les unions régionales, celles de la Réunion d’un côté et celles de Mayotte de l’autre.

Cinq syndicats représentant différentes catégories de professions de santé dont les membres exercent à Mayotte ont fait savoir, dans un courrier commun, leur souhait de voir se constituer une URPS de Mayotte pour chaque profession de santé, faisant pendant à une URPS de la Réunion qui prendrait la suite des URPS de l’océan indien existantes. Ces nouvelles URPS de Mayotte pourraient contribuer à structurer l’offre et de l’organisation des soins à Mayotte en partenariat avec l’ARS récemment créée à Mayotte et à travailler sur les problématiques de santé propre à Mayotte.

4.   La position de la Commission

La commission a adopté l’amendement CL423 de la rapporteure Mme Agnès Firmin Le Bodo. Cet amendement réécrit l’article 18 adopté au Sénat qui proposait qu’à Mayotte, comme dans les autres régions, soit instituée une union régionale de professionnels de santé par profession. Si l’objectif de distinguer la représentation des professionnels de santé libéraux de Mayotte de celle de La Réunion est un objectif partagé, votre rapporteur propose que soit créée à Mayotte une union régionale interprofessionnelle de professionnels de santé afin qu’il ne soit créé qu’une union et non dix.

Le nombre de professionnels de santé exerçant à titre libéral est faible à Mayotte par rapport aux autres régions.

Créer une unique union régionale interprofessionnelle permettrait à toutes les professions médicales et para-médicales d’être représentées mais sans multiplier des instances comportant très peu de membres. Cela permettrait à l’agence régionale de la santé de Mayotte d’avoir un interlocuteur propre à Mayotte représentant les professionnels libéraux afin d’améliorer les politiques de santé en matière de soins de ville et d’offres de soins.

 

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Chapitre II
Favoriser l’aménagement durable de Mayotte

Article 19
Extension des possibilités de prise de possession immédiate de terrains expropriés pour la reconstruction et le développement de Mayotte

 

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article
à la commission des affaires économiques.

 

Article adopté par la commission avec modification

 

I.   la prise de possession immédiate : un dispositif dérogatoire au droit de l’expropriation

A.   La procédure d’expropriation

L’expropriation est le moyen par lequel le bénéficiaire d’une « déclaration d’utilité publique » (DUP) – c'est-à-dire l’acte administratif unilatéral par lequel l’autorité compétente constate qu’une opération, un ouvrage ou des travaux présentent un caractère d’utilité publique justifiant une expropriation ou l’institution de servitudes – peut contraindre une personne privée ou publique à céder son bien, une partie de celui-ci ou des droits réels immobiliers, en contrepartie du paiement d’une indemnité. La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen fonde cette possibilité à son article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité. ».  L’article 545 du code civil en constitue le fondement législatif. ([121])

La procédure d’expropriation comporte quatre phases. Les deux premières, sous le contrôle du juge administratif, consistent à constater l’utilité publique de l’opération et à définir l’emprise foncière qui doit faire l’objet de l’expropriation. Le juge judiciaire, gardien de la propriété privée, contrôle les deux autres phases : le transfert de propriété des biens et l’indemnisation du préjudice. Depuis l’ordonnance n° 58-997 du 23 octobre 1958, les deux phases peuvent être conduites simultanément.

1.   La phase administrative

La première phase de la procédure administrative vise à constater que le projet est bien d’utilité publique. Le dossier constitué par l’expropriant doit faire l’objet d’une enquête publique régie par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, sauf si l’opération porte atteinte au droit de l’environnement ; dans ce dernier cas, la procédure utilisée est alors fixée par le code de l’environnement. Le dossier « normal » doit comporter :

–  une note explicative, démontrant que les avantages de l’opération l’emportent sur son coût financier et sur ses inconvénients ;

– un plan de situation et un plan général des travaux ;

– les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ;

– une appréciation sommaire des dépenses ;

– une étude d’impact, en cas d’atteinte portée à l’environnement ;

– une évaluation socio-économique.

Un dossier simplifié est prévu dans le cas de l’acquisition d’immeubles (pour la constitution de réserves foncières, lorsque le projet n’est pas totalement connu, ou pour l’acquisition d’espaces naturels par le Conservatoire de l’espace littoral) ou dans le cadre d’une opération d’aménagement ou d’urbanisme importante, qui nécessite de procéder à l’expropriation des biens avant que le projet n’ait pu être parfaitement établi. Comme pour l’enquête parcellaire, le préfet ouvre l’enquête et nomme le commissaire-enquêteur par arrêté. L’enquête ne peut être inférieure à quinze jours. Le commissaire enquêteur dispose d’un délai d’un mois pour rédiger son rapport d’enquête

L’enquête parcellaire vise, quant à elle, à délimiter précisément et de façon contradictoire les limites du périmètre de la propriété faisant l’objet de l’expropriation ainsi qu’à identifier les propriétaires concernés et à les informer de la déclaration d’utilité publique. Le dossier réalisé par le bénéficiaire de la DUP doit comporter un plan parcellaire régulier des terrains et des bâtiments, établi à partir d’un plan cadastral, ainsi que la liste des propriétaires. Les erreurs ou les imprécisions qui pourraient l’affecter entachent la procédure d’irrégularité si elles sont de nature « à induire le public et les intéressés en erreur quant à la nature et aux conséquences de l’opération envisagée » ([122]). Son ouverture doit faire l’objet d’une publicité mais surtout d’une notification adressée à chacun des propriétaires indivis, aux copropriétaires, aux usufruitiers et aux nues-propriétaires.

L’enquête parcellaire peut se dérouler conjointement avec l’enquête préalable à la déclaration publique si les deux dossiers peuvent être constitués conjointement. Au terme de l’enquête, les biens expropriables font l’objet d’un arrêté de cessibilité par le représentant de l’État.

2.   La phase judiciaire

La phase judiciaire comporte deux étapes : le transfert de propriété et la fixation de l’indemnité qui peuvent, en fonction de l’existence ou non d’un accord entre la puissance publique et la personne expropriée, faire intervenir le juge de l’expropriation.

Une cession amiable du bien peut être actée entre la puissance expropriatrice et la personne expropriée. Le transfert de propriété des immeubles ou droits réels immobiliers est opéré par voie d’ordonnance du juge de l’expropriation en l’absence de cession amiable (article L. 220-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique) après que l’offre de l’autorité expropriatrice a été refusée. L’ordonnance d’expropriation ou la cession amiable éteint les droits réels ou personnels existant sur les immeubles expropriés. L’ordonnance d’expropriation ne peut être attaquée que par pourvoi en cassation et pour incompétence, excès de pouvoir ou vice de forme (article L. 223-1 du même code).

En outre, à l’occasion de l’ouverture de l’enquête d’utilité publique, de la DUP, de l’arrêté de cessibilité ou de l’ordonnance d’expropriation, l’expropriant notifie le montant de son offre et invite les expropriés à faire connaître le montant de leur demande (article L. 311-4 du même code). À défaut d’accord sur le montant des indemnités, celles-ci sont fixées par le juge de l’expropriation (article L. 311-5 du même code). Les indemnités allouées couvrent l'intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l'expropriation (article L. 321-1 du même code).

Sauf en cas de procédure d’urgence, l’expropriant ne peut prendre possession de l’immeuble qu’un mois après avoir payé ou consigné l’indemnité fixée par le juge (lorsque la personne expropriée fait obstacle au paiement).

Selon l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, la durée moyenne d'une procédure judiciaire visant à obtenir une ordonnance d'expropriation et celle d’une procédure visant à obtenir la fixation de l'indemnité d'occupation étaient, respectivement, de 3,6 mois et de 9,8 mois en 2024.

B.   La prise de possession anticipée dite « d’extrême urgence »

Le titre II du livre V du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique prévoit une procédure spéciale permettant la prise de possession anticipée du bien exproprié sur décret avant la fin des procédures administratives et judiciaires : cela permet ainsi de prendre possession des lieux sans être retardé par les délais judiciaires.

Le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique prévoit quatre cas qui permettent l’application de cette procédure :

– lorsque l’extrême urgence rend nécessaire l’exécution immédiate de travaux intéressant la défense nationale (articles L. 521-1 et suivants du même code) ;

– pour l’exécution des travaux de construction d'autoroutes, de routes express, de routes nationales ou de sections nouvelles de routes nationales, de voies de chemin de fer, d'infrastructures nécessaires à la mise en œuvre des services express régionaux métropolitains, de voies de tramways ou de transport en commun en site propre, d'oléoducs et d'ouvrages des réseaux publics d'électricité en cas de difficultés tenant à la prise de possession de terrains non bâtis, situés dans les emprises de l'ouvrage (article L. 522-1 du même code) ;

– lorsque l’exécution de travaux dans le périmètre d’une opération d’intérêt national (OIN) ou d’une grande opération d’urbanisme (GOU) risque d’être retardée du fait de difficultés tenant à la prise de possession de terrains non bâtis (articles L. 522-1 et suivants) ;

– lorsqu’une opération d’aménagement déclarée d’utilité publique rend nécessaire l’expropriation d’un immeuble dégradé ou dangereux, dans le périmètre d’une opération de requalification des copropriétés dégradées (articles L. 523-1 et suivants du même code), depuis l’article 44 de la loi n° 2024-322 du 9 avril 2024.

Dans les quatre cas, le décret de prise de possession anticipée doit faire l’objet d’un avis conforme du Conseil d’État auquel est soumis un dossier incluant un plan parcellaire et une description générale des ouvrages. Dans un délai de vingt-quatre heures suivant la réception du décret, le préfet prend les arrêtés permettant l’occupation temporaire dans les limites fixées par les articles 1er, 4, 5 et 7 de la loi du 29 décembre 1892 sur les dommages causés à la propriété privée par l'exécution de travaux publics.

À l’exception des travaux nécessaires pour la défense nationale, où le paiement de l’indemnité provisionnelle ou la consignation de l’indemnité procède de l’initiative des personnes intéressées (article L. 521-3), les prises de possession anticipée sur le fondement des articles L. 522-1 et L. 523-1 sont subordonnées au paiement d’une indemnité sur la base de l’évaluation établie par la direction de l’immobilier de l’État ou de l’expropriant en cas d’offre plus élevée. Lorsque le paiement de l’indemnité est impossible (propriétaire qui refuse l’offre amiable, propriétaire non identifié), la prise de possession anticipée est subordonnée à la consignation de cette indemnité auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). S’agissant de la durée maximale de cette consignation, l’article L. 518-24 du code monétaire et financier dispose que les sommes déposées à la CDC sont acquises à l’Etat lorsqu’il s’est écoulé un délai de trente ans sans manifestation ou réclamation du bénéficiaire.

L'autorité expropriante est tenue, dans le mois qui suit la prise de possession, de poursuivre la procédure d'expropriation. Le juge de l’expropriation peut alors accorder une indemnité prenant en compte le préjudice causé par la rapidité de la procédure.

Les occupants des bâtiments d’habitation doivent se voir proposer au moins deux solutions de relogement « correspondant à leurs besoins et n'excédant pas les normes relatives aux habitations à loyer modéré », à proximité du logement dont ils sont évincés (article L. 423-2 du même code).

Outre les cas prévus par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique,  plusieurs lois successives ont étendu la procédure spéciale à certains projets ponctuels jugés d’intérêt national : aménagements nécessaires à la tenue d’évènements (Jeux olympiques de Grenoble ou d’Albertville), construction du village olympique pour les Jeux olympiques et Paralympiques de Paris,  réalisation d’équipements sportifs (Stade de France), opérations de construction ou d’extension d’établissements pénitentiaires entrés en phase d’étude avant 2023 ([123]), plusieurs projets ou infrastructures de transport (liaison Paris – aéroport Charles de Gaulle, projet de transport routier du Grand Paris, itinéraire routier destiné à desservir le projet international de réacteur expérimental de fusion thermonucléaire), opérations de réalisation d’un réacteur électronucléaire ([124]). 

Le Conseil consitutionnel a confirmé la constitutionnalité de la procédure de prise de possession anticipée lorsque les opérations visées par la loi justifient d’un « motif impérieux d’intérêt général ».([125])

II.   Le droit proposé : étendre la procédure d’extrême urgence aux opérations de reconstruction et à la réalisation de différentes infrastructures à mayotte

L’article 19 du projet de loi étend, pendant une durée de dix ans, la procédure d’extrême urgence dans les conditions prévues aux articles L. 522-1 à L. 522-4 :

– aux opérations de reconstruction conduites et coordonnées par le nouvel établissement public créé conformément à l’article 1er de la loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d'urgence pour Mayotte, appelé à absorber et prendre la suite de l’établissement public foncier et d’aménagement de Mayotte. La reconstruction de logements, d’infrastructures ou d’équipements destinés à l’accomplissement d’une mission de service public pourrait s’intégrer dans des projets d’aménagement plus vastes. Cette reconstruction pourra conduire à des relocalisations, des constructions nouvelles et des extensions de bâtiments par exemple, qui nécessiteront d’acquérir des parcelles privées ;

– à la réalisation de nouveaux ouvrages, infrastructures, constructions et installations permettant le bon fonctionnement de services d’intérêt général (services portuaires et aéroportuaires, ouvrages et installations des réseaux publics d’eau et d’assainissement, constructions, ouvrages et installations à l’usage des forces de sécurité intérieure, ouvrages et installations de production et de distribution d’électricité, établissements pénitentiaires ainsi que les établissements de santé et médico-sociaux).

L’intérêt, pour l’autorité expropriante, est d’accélérer les expropriations de 6 à 12 mois, ce qui correspondrait au délai nécessaire au juge de l’expropriation du tribunal judiciaire de Mamoudzou pour rendre son jugement lorsque l’offre d’achat a été refusée par le ou les propriétaires ou lorsque ceux-ci n’ont pas pu être identifiés lors de l’enquête parcellaire, ce qui arrive fréquemment. En outre, la prise de possession anticipée permet d’éviter le développement de « bangas » sur les terrains couverts par la déclaration d’utilité publique (déplacements fréquents à l’intérieur des terrains, réduction de l’accès aux parcelles concernées, photographie aérienne).

Votre rapporteur s’interroge cependant :

– le champ ouvert à la procédure de prise de possession anticipée paraît extrêmement large, puisqu’elle pourrait s’appliquer à la totalité des opérations de reconstruction pilotées par le futur établissement foncier – y compris donc des opérations ne reposant pas, de manière manifeste, sur un « motif impérieux d’intérêt général » comme le prévoit la jurisprudence constitutionnelle. Les projets mentionnés en audition sont la reconstruction de nouveaux établissements scolaires ou la réalisation de logements sociaux. Or, la construction de logements sociaux est parfois fortement contestée par la population, au motif qu’elle servirait essentiellement à loger des personnes de nationalité étrangère. Accélérer l’expropriation dans ce cas pourrait conduire à renforcer les tensions au niveau local ;

– l’autorité n’a pas obligation d’identifier le propriétaire si l’enquête parcellaire n’a pas permis d’y parvenir, afin de procéder à la prise de possession anticipée du bien. Plus fondamentalement, la puissance publique n’a pas obligation d’avoir achevé les diligences liées à la recherche des propriétaires pour prendre possession du bien de façon anticipée. La puissance publique sera-t-elle incitée à continuer ses recherches dans l’attente de la procédure judiciaire, une fois qu’elle aura pris possession des lieux et des bâtiments, alors qu’on sait que plusieurs dizaines de personnes peuvent être propriétaire d’un même bien à Mayotte ?

– que se passera-t-il si les occupants de bonne foi du terrain ne sont pas reconnus comme propriétaires par l’État et n’ont pas pu bénéficier de la prescription acquisitive au moment de l’expropriation ?

– le montant de la somme consignée auprès de la Caisse des dépôts et consignations est fixé par la direction de l’immobilier de l’État et non par le juge de l’expropriation.

Votre rapporteur considère que la prise de possession anticipée ne doit pas être le moyen de déposséder les Mahorais au motif du désordre foncier ou des difficultés à identifier clairement les propriétaires. Mayotte est une île très vallonnée et escarpée ; c’est pourquoi le foncier utile, tout comme la plupart des agglomérations, se concentre sur les zones côtières. Ce foncier exploitable, relativement rare (63 % des terrains ont une pente supérieure à 15 % ou sont situés à plus de trois cents mètres d’altitude), renforce ainsi le sentiment d’une possible dépossession de ce que les Mahorais considèrent comme leur bien le plus précieux.

L’article a été adopté sans modification par le Sénat.

III.   La position de la commission

Contre l’avis du rapporteur, la commission a réduit substantiellement le champ ouvert par l’article pour les prises de possession anticipée à Mayotte aux seules parcelles nécessaires à la réalisation d’infrastructures portuaires et aéroportuaires, à la suite de l’adoption de l’amendement CE37 de Mme Estelle Youssouffa.

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Article 19 bis (supprimé)
Assimilation du projet d’agrandissement de l’aéroport de Mayotte à une opération d’aménagement

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article
à la commission des affaires économiques.

 

Article supprimé par la commission

 

1.   Des obstacles juridiques à l’agrandissement de l’aéroport de Mayotte

A.   L’interdiction légale d’exproprier pour augmenter les capacités d’accueil de certains aéronefs engendrant une hausse des gaz à effets de serre ne s’applique dans les outre-mer

L’article L. 122-2-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique indique que « les projets de travaux et d'ouvrages visant à créer ou à étendre une aérogare ou une piste pour augmenter les capacités d'accueil des aéronefs, des passagers ou du fret d'un aérodrome ouvert à la circulation aérienne publique ne peuvent être déclarés d’utilité publique en vue d'une expropriation en application du présent code s’ils ont pour effet d'entraîner une augmentation nette, après compensation, des émissions de gaz à effet de serre ».

Cette interdiction d’exproprier pour créer ou étendre une aérogare ou une piste, en cas d’augmentation des émissions de gaz à effet de serre, ne s’applique cependant pas à Mayotte, comme dans l’ensemble des territoires ultramarins mentionnés à l’article 72-3 de la Constitution, conformément au II de l’article L. 122-2-1 précité.

B.   Le dossier nécessaire pour la déclaratioN d’utilité publique

Conformément à l’article R. 112-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, le dossier de déclaration d’utilité publique à constituer pour que le projet de réalisation de travaux ou d’ouvrages soit soumis à l’enquête publique doit comprendre les éléments suivants :

– une notice explicative ;

– le plan de situation ;

– le plan général des travaux ;

– les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ;

– l’appréciation sommaire des dépenses ;

– pour les travaux de création (ou d'extension) de piste aérienne ou de création (ou d’extension) d’une aérogare ou d’une aérogare de fret dans l’hexagone, qui augmentent la capacité d’accueil de l’aérodrome, l’étude permettant d’objectiver l’augmentation de la capacité d’accueil et l’étude mentionnée à l’article R. 122-10 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique (évolution prévisionnelle du trafic aérien, hypothèses d'évolution des émissions, évaluation des émissions de gaz à effet de serre générées par l'activité aéroportuaire et évaluation des mesures de compensation).

C.   La procédure dérogatoire de DUP « réserve foncière »

Introduite par la loi n° 67-1253 d’orientation foncière du 30 décembre 1967 et progressivement adaptée par des lois successives, la DUP « réserve foncière » est aujourd’hui définie à l’article R. 112-5 du code de code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : « lorsque la déclaration d'utilité publique (…) est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi, l'expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins :

1° Une notice explicative ;

2° Le plan de situation ;

3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ;

4° L'estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser. »

Cet article organise ainsi une procédure qui permet au préfet de limiter la portée de l’enquête et au futur bénéficiaire de la DUP de ne constituer qu’un dossier simplifié. Il n’est ainsi pas nécessaire d’intégrer au dossier le plan général des travaux, ni les caractéristiques générales du projet, ni le coût du projet dans son ensemble.

Cette demande de DUP s’inscrit notamment en vue de la réalisation d’une action ou d’une opération d'aménagement, au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme ([126]), pour laquelle il est nécessaire de procéder à l'acquisition progressive d’immeubles avant que le projet n'ait pu être établi. La DUP ouvrant droit à l’expropriation pour la constitution de « réserves foncières » permet de maîtriser les prix d’achat des terrains et d’éviter tout phénomène de spéculation immobilière ou de rétention foncière par les propriétaires. 

À titre d’exemple, le Conseil d’État a jugé qu’il était possible de recourir à cette procédure de dossier simplifié notamment dans le cadre de la constitution d'une réserve foncière en vue d'une zone d'activité aéronautique et aéroportuaire. ([127])  Les travaux de création d’aérodromes nécessitent, dans tous les cas, un décret en Conseil d’État pour être déclarés d’utilité publique (R. 121-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique).

II.   LE DISPOSITIF PROPOSÉ : permettre la constitution de réserves foncières pour le projet d’aéroport

Le projet d’aéroport implanté sur le site de Bouyouni-M’Tsangamouji ([128]) pour accueillir la piste longue adaptée aux vols long-courriers et le nouvel aéroport nécessite de recourir à des expropriations. L’ensemble des études n’ayant pas été finalisées, l’article 19 bis introduit grâce à l’adoption d’un amendement du Gouvernement en séance qui a recueilli un avis favorable de la commission des affaires économiques du Sénat, propose d’assimiler le projet d’aéroport à une opération d’aménagement afin de permettre de recourir au dispositif de réserve foncière.

En bénéficiant d’une déclaration d’utilité publique même en l’absence de l’ensemble des études normalement requises ([129]), l’autorité expropriatrice pourra ainsi réaliser les expropriations nécessaires rapidement  et éviter la spéculation foncière – ou l’occupation des terrains sur  le site d’implantation du futur aéroport par des « bangas », certains habitants de Mayotte ciblant les terrains couverts par une déclaration d’utilité publique pour s’y installer temporairement et pouvoir ensuite bénéficier d’une solution de relogement. Les procédures d’expropriation étant particulièrement longues, il convient ainsi de les démarrer au plus tôt.

Votre rapporteur considère que le projet d’aéroport remplit des conditions d’urgence au regard de l’importance du désenclavement de l’île et du risque de submersion de l’aéroport actuel, qui pourrait ne plus être utilisable dans dix ans. Les représentants de la direction générale de l’aviation civile (DGAC) ont insisté sur l’importance de pouvoir disposer rapidement des terrains, afin de pouvoir commencer les travaux en 2027 et de disposer d’un aéroport fonctionnel en 2036. Les six premières années seraient consacrées aux travaux préparatoires (pistes d’accès, ouverture de la zone d’extraction de matériaux, etc.) et aux terrassements. En l’absence de recours à la DUP « réserve foncière », le projet serait retardé de deux ans.

Votre rapporteur note cependant la profonde méfiance des Mahorais vis-à-vis du projet d’aéroport alors que la parole de l’État a été rarement respectée sur le sujet.

III.   La position de la commission

L’article 19 bis a été supprimé par la commission suite à l’adoption des amendements CE3 de Mme Nadège Abomangoli, CE51 de M. Philippe Naillet et CE81 de Mme Dominique Voynet.

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Article 19 ter (supprimé)
Clôture de la procédure de consultation du public sur le projet de piste longue de l’aéroport de Mayotte

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article
à la commission des affaires économiques.

 

Article supprimé par la commission

 

I.   La piste longue à Mayotte : un projet plus que jamais nécessaire

A.   un débat public en cas de construction d’un aéroport

L’article L. 121-1 du code de l’environnement prévoit que la Commission nationale du débat public (CNDP) veille à la participation continue du public au processus d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national « dès lors qu'ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. » Conformément à l’article L. 121-8 du code de l’environnement, la commission est saisie des projets d'aménagement ou d'équipement qui, par leur nature, leurs caractéristiques techniques ou leur coût prévisionnel (tel qu'il peut être évalué lors de la phase d'élaboration) répondent à des critères ou excèdent des seuils fixés par l’article R. 121-2 du même code : la création ou l’extension d'infrastructures de pistes pour des aérodromes de catégorie A et dont le coût du projet est supérieur à 155 millions d’euros relève ainsi des projets pour lesquels une saisie de la CNDP est obligatoire.

Les maîtres d'ouvrage adressent à la commission un dossier qui décrit les objectifs et les principales caractéristiques du projet ainsi que des équipements qui sont créés ou aménagés en vue de sa desserte. Il présente ses enjeux socio‑économiques, son coût estimatif, l'identification des impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire, une description des différentes solutions alternatives, y compris l'absence de mise en œuvre du projet.  La CNDP valide le dossier de la participation, fixe son calendrier, sa durée et ses modalités (débat public ou concertation préalable) dans un délai de deux mois après sa saisine. La durée du débat public ne peut excéder quatre mois et donne lieu à un compte rendu du débat par le président de la CNDP.

À la fin de cette première consultation du public, la Commission nationale du débat public désigne « un garant chargé de veiller à la bonne information et à la participation du public jusqu'à l’ouverture de l’enquête publique. La Commission détermine les conditions dans lesquelles le garant et le maître d’ouvrage ou la personne publique responsable la tiennent informée. Elle assure, si nécessaire, la publication de rapports intermédiaires. Le rapport final du garant est rendu public », conformément à l’article L. 121-14 du code de l’environnement.

B.   Un débat public de plus de dix ans

Après avoir été saisie par le Gouvernement le 16 avril 2010, la CNDP a décidé le 2 juin 2010 l'organisation d'un débat public sur le projet de réalisation d'une piste longue adaptée aux vols long-courriers à Mayotte. Le bilan du débat public a été établi le 8 février 2012.

Le projet envisagé était alors celui d’une nouvelle piste d’une longueur de 2 600 mètres, édifiée en partie sur des remblais à l’intérieur du lagon, permettant d’éviter le survol des habitations de Pamandzi (projet d’un montant compris entre 178 et 282 millions d’euros). La direction générale de l’aviation civile (DGAC) avait proposé deux scénarios :

–  scénario 1 : allongement de la piste à 2 310 mètres, avant la construction ultérieure d’une piste convergente (2 600 mètres) construite sur un platier ;

– scénario 2 : construction d’une seule piste convergente de 2 600 mètres carrés.

Le rapport de la CNDP faisait état d’un large soutien de la population à un projet visant à améliorer la desserte aérienne de l’île. Il soulignait que les Mahorais doutaient également du sérieux de l’engagement de l’État à faire aboutir le projet. Plusieurs associations de défense de l’environnement soulignaient, au contraire, le caractère destructeur du projet sur le récif de la barrière de corail.

La décision du 7 mai 2012 de l’État acte le bien-fondé socio-économique du projet et dresse la liste des avantages et inconvénients des différents projets (coût financier plus élevé pour le scénario 2, mais moindre impact environnemental). Cette décision prévoit la poursuite du projet par le lancement d’études complémentaires pour les deux scénarios. Elle confie à la direction générale de l'aviation civile la poursuite de ces études, le soin de réunir l’ensemble des cofinancements nécessaires, la mission de déterminer le scénario optimal et la préparation du dossier à soumettre à l'enquête publique tout en déployant un dispositif d'information, d'échanges et de participation du public sur l'avancement du projet permettant d'associer les différents interlocuteurs de l'État.

C.   des scenarii aujourd’hui caduCs au regard des enjeux environnementaux

Après 2011, le projet de piste longue a été mis en veille, notamment parce qu’il ne faisait pas partie des projets prioritaires identifiés par la commission « Mobilité 21 ».

De nouvelles contraintes sur l’aéroport sont apparues en 2018 avec la naissance du volcan sous-marin Fani Maoré : enfoncement de l’aéroport, inondation fréquente de la piste, risque d’effondrement résultant de l’activité sismo‑volcanique.

La direction générale de l’aviation civile a relancé, dès le dernier trimestre 2019, les études visant à déterminer comment réaliser le projet et les procédures administratives en vue de cette réalisation, à la suite des annonces du Président de la République lors de sa visite à Mayotte le 22 octobre 2019. La nomination d’une garante a permis la reprise de la concertation et, depuis 2019, une centaine de personnes ont été mobilisées sur les études représentant un budget de près de 10 millions d’euros.

Les enjeux sont majeurs : l’aéroport de Mayotte est aujourd’hui saturé, avec 900 000 passagers en 2025 contre moitié moins en 2024. L’île demeure enclavée malgré son aéroport : une escale est obligatoire à Nairobi ou à la Réunion pour atteindre l’hexagone. Les pilotes doivent être spécifiquement formés aux conditions d’atterrissage et de décollage, alors que la piste est d’une longueur insuffisante (moins de 2 000 mètres). Cette piste est fréquemment submergée, alors que l’augmentation du niveau de l’eau risque d’accentuer le phénomène. D’autres risques naturels rendent cette piste vulnérable (risque sismo-volcanique, tsunamis, stabilité du sol support non garantie, etc.) et l’aéroport actuel pourrait ne plus être fonctionnel à un horizon de dix ans. Le rehaussement de la piste actuelle, d’un coût limité (estimé à 450 millions d’euros, hors traitement de la fragilisation du sol support de la piste) mais incapable de garantir la desserte pérenne du territoire mahorais, tout comme la création d’une piste longue convergente sur le site de l’aéroport ne paraissent pas adaptés au regard des risques naturels.

Le site alternatif (celui de Bouyouni-M’Tsangamouji) paraît aujourd’hui beaucoup plus pertinent. Les études de comparaison des deux sites ont pris en compte l’ensemble des enjeux pour Mayotte, structurés autour de huit grands thèmes :

– les principes d’aménagement de l’aéroport et le potentiel de développement économique ;

– la desserte du site et l’impact sur l’aménagement et le développement de Mayotte ;

– la ressource en eau et la qualité des eaux ;

– les risques naturels et industriels ;

– les milieux naturels et le cadre de vie des habitants ;

– les besoins et les ressources en matériaux ;

– les activités humaines (agriculture, pêche) ;

– les coûts et la socio-économie.

Il ressort que le site de Bouyouni-M’Tsangamouji est plus favorable pour tous les thèmes examinés, à l’exception de celui relatif aux activités agricoles (mobilisation d’environ 300 ha de terres agricoles sur Bouyouni-M’Tsangamouji contre 100 ha pour le site de Pamandzi). Il pourrait permettre de limiter l’exposition aux risques naturels et les impacts sur l’environnement (un seul site d’extraction de matériaux à proximité) tout en répondant à l’objectif d’accueillir tous les aéronefs long-courriers sans limite d’accueil des passagers (capacité de plus de 1,2 million de passagers transitant par l’aéroport à horizon 2050). Le site de Bouyouni-M’Tsangamouji est largement plus favorable pour la préservation du cadre de vie des habitants (bruit, pollution, contraintes sur l’urbanisme) : il n’impacte aucune zone habitée et permet de supprimer toutes les nuisances sur Petite Terre, tandis que la desserte sera plus aisée, plus rapide et plus fiable pour la très grande majorité des habitants de Mayotte, qui résident sur Grande Terre (89 % des habitants). Le projet est estimé à 1,2 milliard d’euros contre plus de 6 milliards d’euros pour le projet de Pamandzi.

Des craintes peuvent exister chez les Mahorais concernant la perte de terres agricoles. L’utilisation de terres agricoles pourrait faire l’objet de compensations selon les informations transmises par la DACS lors de l’audition, ce qui paraît primordial.

II.   le droit proposé : la mise en place d’un processus de clôture de la concertation avec le public

L’article 19 ter est issu de l’adoption d’un amendement gouvernemental en séance au Sénat, ayant reçu l’avis favorable de la commission des affaires économiques. Il prévoit un dispositif ad hoc de clôture de la concertation avec le public sur les modifications apportées au projet de piste longue adaptée aux vols long-courriers à Mayotte depuis le débat public mené en 2011 et la décision du 7 mai 2012 de l’État.

La procédure de concertation s’achèverait donc par la procédure de consultation du public, incluant les éléments suivants :

– la constitution d’un dossier présentant les objectifs et caractéristiques principales du projet, son coût, une présentation des solutions alternatives, l’identification des impacts significatifs sur l’environnement ou l’aménagement du territoire, les principales caractéristiques de l’équipement ;

– sa mise à disposition par voie électronique et sur support papier en préfecture, dans les espaces France services et dans les mairies, pendant un mois, pour permettre au public de présenter ses observations ;

– la réalisation, par le garant, du rapport final dans un délai d’un mois après la fin de la consultation ;

– la décision motivée du maître d’ouvrage dans un délai de deux mois à compter de la date de clôture du dépôt des observations et des propositions relatives aux enseignements tirés de la consultation et des modifications à apporter au projet.

Cette consultation clôturerait la consultation continue et abrogerait la décision du 7 mai 2012.

Tout en garantissant une concertation effective, notamment grâce à l’accès par voie électronique et sur support papier du dossier, l’article 19 ter permet d’éviter de relancer une nouvelle procédure de débat public ou de concertation préalable en dérogeant à l’article L. 121-12 du code de l’environnement. En effet, ce dernier prévoit que l’enquête publique relative à un projet ayant fait l’objet d’un débat public ou d’une concertation préalable ne peut être ouverte plus de huit ans après la fin de celle-ci ([130]) sans une nouvelle consultation de la Commission nationale du débat public, laquelle ne peut alors décider de relancer la concertation avec le public que si les circonstances de fait ou de droit justifiant le projet ont connu des modifications substantielles depuis cette date (condition remplie dans le cas d’espèce, puisqu’un nouveau site a été identifié). Éviter un nouveau débat public ou une concertation préalable permettrait ainsi de gagner un an dans les démarches et participerait à l’objectif de démarrer les travaux dès 2037.

L’article 19 ter prévoit également d’éviter une concertation spécifique au titre du droit de l’urbanisme (article 103-2 du code de l’urbanisme) pour éviter toute redondance avec la procédure ad hoc de concertation proposée par l’article. Enfin, la possibilité de s’exempter d’un débat public ou d’une concertation préalable n’enlève en rien la nécessité de conduire une évaluation environnementale et une enquête publique avant le lancement des travaux, une fois que le projet aura été clairement précisé.

III.   La position de la commission

L’article a été rejeté par la commission après l’adoption de deux amendements rédactonnels du rapporteur.

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Article 20
Prescription acquisitive et régularisation des titres de propriété

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article
à la commission des affaires économiques.

 

Article adopté par la commission avec modification

 

I.   L’ÉTAT du droit : les dispositifs existants et visant à concilier le droit de propriété avec les réalités foncières propres au territoire de mayotte

A.   l’adaptation du dispositif de prescription acquisitive pour réguler la situation foncière des territoires d’outre‑mer

1.   Le principe de la prescription acquisitive

La prescription acquisitive (ou usucapion) est définie à l’article 2258 du code civil. Ce mécanisme permet à une personne, possesseur d’un bien immobilier, d’acquérir un droit de propriété sur ce bien par l’effet d’une possession prolongée, sans que celui qui l’allègue soit obligé de rapporter un titre de propriété ni que l’on puisse lui opposer l’exception déduite de la mauvaise foi. Certains biens sont imprescriptibles : c’est le cas des biens ou droits qui « ne sont point dans le commerce » (article 2260 du code civil). Les biens des personnes publiques relevant du domaine public ou les archives publiques le sont également.

Conformément à l’article 2272 du code civil, le délai de prescription en droit commun est fixé à trente ans. Ainsi, une personne ayant occupé un bien immobilier ou un terrain pendant cette durée, tout en sachant qu’elle n’en était pas propriétaire, peut en devenir juridiquement propriétaire par la voie de l’usucapion, reconnue par voie judiciaire. La délivrance d’un acte de notoriété acquisitive délivré par un notaire constitue un élément de preuve. En l’absence de reconnaissance judiciaire mais en cas de publication au service de la publicité foncière, l’acte de notoriété acquisitive acquiert force de droit au bout d’une durée de trente ans. L’acquisition entraîne l’extinction des droits concurrents de propriété sur le bien.

La prescription acquisitive est strictement encadrée afin d’éviter les spoliations. Le délai trentenaire peut être réduit à dix ans, conformément à l’article 2272 du code civil, si la personne possède le bien de bonne foi et dispose d’un juste titre. C’est notamment le cas quand un acheteur acquiert un bien auprès d’un vendeur prétendant être le propriétaire, mais qui n’était pas le véritable propriétaire.

L’article 2261 du code civil précise les conditions de la possession nécessaires pour pouvoir invoquer la prescription acquisitive : cette possession doit être continue, paisible, publique, non équivoque et exercée à titre de propriétaire. La possession peut se prouver de différentes manières : documents écrits (factures, souscription d’un contrat d’assurance), témoignages, constat d’occupation par un commissaire de justice, indices matériels comme la réalisation de travaux d’aménagement ou des demandes d’autorisation d’urbanisme. La charge de la preuve de la mauvaise foi incombe à celui qui l’allègue (article 2274 du code civil).

2.   Des mesures pour faciliter la prescription acquisitive dans les outre-mer

Certains outils juridiques dérogatoires au droit commun ont été mis en œuvre dans les outre-mer afin de sécuriser des situations foncières souvent complexes.

L’article 35-2 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 relative au développement économique des outre-mer a institué, dans certaines collectivités ultramarines, un acte de notoriété dit « renforcé ». Il est ainsi prévu que lorsqu’un acte de notoriété atteste d’une possession conforme aux conditions de la prescription acquisitive, il est présumé valable, sauf si une preuve contraire est apportée. L’article 117 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 et l’article 1er de la loi n° 2017-285 du 6 mars 2017 ont réduit à cinq ans le délai de contestation de l’acquisition de la propriété par prescription. Le dispositif dérogatoire prévu par l’article 35-2 est néanmoins temporaire : il est prévu qu’il prenne fin le 31 décembre 2027.

En outre, l’article 51 de la loi du 9 avril 2024 visant à l’accélération et à la simplification de la rénovation de l’habitat dégradé et des grandes opérations d’aménagement prévoit une réduction du délai de prescription acquisitive à dix ans dans les collectivités d’outre-mer, même en l’absence de juste titre (contre trente ans en droit commun). Cette mesure s’applique jusqu’au 31 décembre 2038.

Au-delà de la réduction des délais de prescription acquisitive et de contestation, qui vise à faciliter la régularisation de la propriété foncière, d’autres outils juridiques existent pour résoudre certains problèmes résultant de situations d’indivision inextricables, notamment grâce à la loi n° 2018-1244 du 27 décembre 2018, dite loi « Letchimy » (suppression de l’exigence d’unanimité pour vendre un bien ou demander son partage, possibilité de réaliser des actes patrimoniaux pour les indivisaires qui détiennent la moitié des droits, etc.) 

B.   La lutte contre le désordre foncier à mayotte

La gestion foncière du territoire de Mayotte présente une complexité particulière, résultant de facteurs historiques et culturels favorisant la division héréditaire des terres en dehors des canaux notariaux. La coexistence de différentes sources de droit (règles de droit français, règles coutumières et droit musulman) et de pratiques informelles conduit à une difficile formalisation des droits de propriété. De nombreuses transactions ont été conclues oralement ou par acte sous seing privé, sans être enregistrées au livre foncier.

Avant 2008, les cadis, juges coutumiers, rédigeaient les actes de cession et il appartenait aux parties elles-mêmes de les faire enregistrer, ce qui était très rarement le cas dans les faits. En effet, le décret du 4 février 1911, fondé sur l’article 5 du traité de 1841 de cession de Mayotte à la France, n’imposait pas l’immatriculation des parcelles, ce qui a conduit de nombreux Mahorais à occuper des terrains sans disposer de titres de propriété formels. Ce régime juridique a été abrogé par l’ordonnance n° 2005-788 du 29 juillet 2005, dont les dispositions sont entrées en vigueur en 2008, entraînant l’obligation de recourir à un notaire pour déclarer les cessions ou les acquisitions foncières. Mais ces nouvelles dispositions sont encore fréquemment contournées. 

Selon un rapport d’information du Sénat à la suite d’une mission effectuée à Mayotte en mars 2012 ([131]), la direction régionale des services fiscaux a estimé à environ 70 000 le nombre de locaux et 52 000 le nombre de parcelles restant à identifier. Une part significative de ces parcelles est occupée sans qu’un titre de propriété ne soit détenu. Les procédures de régularisation foncière sont souvent entravées par l’impossibilité, pour les demandeurs, de démontrer une occupation continue et paisible des terrains sur les périodes longues requises pour justifier un droit de propriété par prescription. Par ailleurs, une partie importante de l’île où les Mahorais ont leur habitation appartient au conseil départemental de Mayotte ou à d’autres personnes publiques.

Cette situation est à l’origine de plusieurs difficultés majeures : insécurité foncière persistante pour les occupants, notamment au moment de la transmission ; obstacles notables à l’aménagement du territoire pour les pouvoirs publics ; difficile maîtrise de l’urbanisation, exposée à des risques accrus ; faible rendement de la taxe foncière pour les collectivités territoriales, etc.

Face à ces problématiques, plusieurs dispositifs ont été mis en place afin de sécuriser le régime foncier local du territoire de Mayotte, en sus des dispositions dérogatoires propres aux territoires d’outre-mer.

Prévu par l’article 35 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 relative au développement économique des outre-mer modifiée en 2017, le groupement d’intérêt public-commission d’urgence foncière (GIP-CUF), en activité depuis le 1er juillet 2023, constitue un acteur central dans la reconnaissance et la régularisation des droits fonciers à Mayotte ([132]). Il s’est vu confier deux missions principales :

– recenser l’ensemble des titres fonciers afin d’identifier les immeubles dont les propriétaires ne sont plus en mesure d’exercer leurs droits et analyser, dans ces cas, les écarts entre les propriétaires inscrits et les occupants actuels ;

– garantir, à terme, que chaque terrain dispose d’un propriétaire juridiquement capable d’exercer ses droits.

Pour mener à bien cette mission de régularisation foncière, le GIP peut délivrer des actes notariés renforcés. Ses moyens humains sont cependant insuffisants (trois juristes) et l’absence de directeur durant l’année 2024 a considérablement ralenti son activité. Depuis la création de la CUF, 309 titres ont été établis et 340 titres d’irrecevabilité ont été transmis. Par ailleurs, le directeur du GIP-CUF souligne les difficultés à obtenir le concours de géomètres, nécessaire pour réaliser l’arpentage des parcelles.

Le décret n° 2023-94 du 14 février 2023 relatif à la procédure applicable à certaines actions relatives au droit de propriété immobilière à Mayotte a instauré, pour ce territoire, une « procédure judiciaire accélérée » pour certaines actions relatives à la reconnaissance d’un droit de propriété immobilière. Cette procédure concerne notamment les actes établis sous signature privée ou devant un cadi, non-inscrits au livre foncier de Mayotte avant le 1er janvier 2008, ainsi que les situations de prescription acquisitive. Elle dispense ces actions du ministère d’avocat et impose l’affichage public tant de la demande en justice que du jugement y faisant droit. Ce mécanisme facilite l’intégration des droits de propriété informels dans le système foncier moderne, contribuant ainsi à renforcer la sécurité juridique des propriétaires à Mayotte.

II.   le dispositif proposé : la réduction rétroactive du délai d’usucapion à mayotte et l’extension de reconnaissance des actes de notoriété jusqu’en 2038

L’article 51 de la loi du 9 avril 2024 de lutte contre l’habitat dégradé ne prévoit ni disposition transitoire, ni effet rétroactif concernant le mécanisme dérogatoire de réduction temporaire du délai de prescription acquisitive de trente à dix ans dans les départements et régions d’outre-mer. Les dispositions de l’article 20 proposent une application rétroactive à Mayotte de la prescription acquisitive réduite et une prolongation du dispositif prévu à l’article 35-2 de la loi du 27 mai 2009.

Il est ainsi prévu (paragraphe I), par dérogation aux articles 2222 et 2259 du code civil relatifs à l’application dans le temps des règles de prescription, de rendre applicable rétroactivement à Mayotte la réduction du délai de prescription acquisitive à dix ans. Cette dérogation s’appliquerait aux possessions répondant aux critères d’utilité (paisible, continue, publique et non équivoque) ayant commencé avant le 11 avril 2024, soit avant l’entrée en vigueur de la loi relative à l’habitat dégradé.

Le bénéfice de cette mesure serait subordonné à la réalisation de démarches de régularisation, en respectant deux conditions cumulatives :

– le constat de la possession par un acte de notoriété ou une décision judiciaire ;

– l’inscription de la parcelle au livre foncier de Mayotte, avant le 31 décembre 2038.

Son second alinéa prévoit les modalités d’entrée en vigueur de cette disposition, un an après la publication d’un décret précisant les modalités d’information des personnes concernées, et au plus tard le 31 décembre 2027. Il s’agit ici de s’assurer que les potentiels propriétaires disposent du temps nécessaire pour prendre leurs dispositions et contester d’éventuels actes de notoriété acquisitive.

Il est par ailleurs prévu (paragraphe II) de porter la date limite de reconnaissance des actes de notoriété du 31 décembre 2027 au 31 décembre 2038 afin d’aligner ces dispositions avec le terme des différents outils juridiques de lutte contre le désordre foncier outre-mer.

Ce dispositif semble articuler correctement respect de la propriété privée et poursuite de l’objectif d’intérêt général de lutte contre le désordre foncier à Mayotte. Pour respecter les droits des tiers et prévenir les contentieux, l’article prévoit une information claire, accessible et généralisée des populations concernées. Cet article a été adopté par le Sénat sans modification.

III.   La position de la commission

La commission a adopté cet article, modifié, contre l’avis du rapporteur, par l’amendement CE35 de Mme Estelle Youssouffa qui précise que les dispositions prévues par l’article ne peuvent pas s’appliquer aux possessions de logements insalubres, tels que définis aux articles L. 1331‑22 et L. 1331‑23 du code de la santé publique, ou d’habitats indignes et informels, définis par l’article 1‑1 de la loi n° 90 449 du 31 mai 1990.

Selon l’analyse du rapporteur, la procédure d’usucapion ne pourrait en aucun cas bénéficier aux personnes occupant un logement informel, car cette possession ne remplit pas les critères prévus par la loi – notamment, ceux de possession non équivoque et paisible.

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Article 21
Prorogation de l’expérimentation de passation de marchés de type conception‑réalisation pour la construction d’écoles du premier degré et extension de cette expérimentation  aux constructions d’établissements du second degré, de résidences universitaires et de résidences affectées à l’enseignement supérieur public

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article
à la commission des affaires économiques.

 

Article adopté par la commission avec modifications

 

I.   Une extension de l’expérimentation permettant de recourir au marché de conception‑réalisation pour accélérer la construction d’infrastructures scolaires à mayotte

A.   Le marchÉ GLOBAL de TYPE « conception-RÉALISATION »

1.   L’état du droit

L’article L. 2431-1 du code de la commande publique pose comme principe pour les marchés publics que la « mission de maîtrise d’œuvre est distincte de celle confiée aux opérateurs économiques chargés des travaux ». Cependant, des exceptions sont prévues pour les marchés globaux au chapitre Ier du titre VII du livre Ier du même code.

Appartenant à la catégorie des marchés globaux, le marché de conception-réalisation, prévu à l’article L. 2171-2 dudit code, renvoie au « marché de travaux permettant à l’acheteur de confier à un opérateur économique une mission portant à la fois sur l’établissement des études et l’exécution des travaux ».

Ainsi, une seule entité est chargée de concevoir et de réaliser l’ouvrage, permettant une meilleure coordination entre conception et construction.

Le recours à un marché de conception-réalisation permet de déroger à deux obligations auxquelles sont soumis les marchés publics, à savoir à l’obligation d’allotissement et à la dissociation des missions d’études et d’exécution des travaux.

D’une part, l’obligation d’allotissement, définie à l’article L. 2113-10 du code de la commande publique, impose que les marchés publics soient « passés en lots séparés », tout en laissant à l’acheteur le soin de déterminer le « nombre, la taille et l’objet des lots » et en exonérant les marchés dont l’objet « ne permet pas l’identification de prestations distinctes ». Cependant, l’article L. 2171-1 du même code prévoit que trois types de marchés peuvent déroger à cette obligation, dont les marchés de conception-réalisation.

D’autre part, l’article L. 2431-1 du code de la commande publique ([133]) oblige à dissocier la mission de maîtrise d’œuvre et celle de l’entrepreneur pour la réalisation des ouvrages publics. Toutefois, il est possible de déroger à cette règle en ayant recours aux marchés de conception‑réalisation, prévu dans le cas où des « motifs d’ordre technique ou un engagement contractuel portant sur l’amélioration de l’efficacité énergétique ou la construction d’un bâtiment neuf dépassant la réglementation thermique en vigueur rendent nécessaire l’association de l’entrepreneur aux études de l’ouvrage ».

Le marché de conception-réalisation est alors confié à un groupement d’opérateurs économiques. Toutefois, il peut être confié à un seul opérateur économique lorsqu’il s’agit d’ouvrages d’infrastructures.

Si le troisième alinéa de l’article L. 2171-2 du code de la commande publique exempte notamment du respect des deux conditions susmentionnées les marchés relatifs à la réalisation de logements locatifs aidés par l’État financés avec le concours de certaines aides publiques, ces conditions circonscrivent le recours aux marchéx globaux de type conception-réalisation à un champ restreint de situations. Par exemple, les situations d’urgence liées à un impératif de délai ne justifient pas le recours à ces contrats. ([134])

2.   Les avantages d’un recours au marché de conception‑réalisation

En permettant ces deux exemptions au droit commun des marchés publics, le recours au marché global de type « conception-réalisation » offre un gain de temps significatif pour la réalisation du marché.

En effet, ce mode de passation simplifie les démarches administratives, supprime une phase de consultation intermédiaire et réduit les itérations lors de la conception du marché. La délégation générale des outre‑mer (DGOM) estimait, lors de son audition, que ce type de marché permettrait de générer un gain de temps de quatre semaines à douze mois en moyenne.

Par ailleurs, le recours au marché de conception-réalisation peut être gage d’efficacité et de simplification. Le fait de confier la conception et la réalisation à une entité unique permet d’optimiser la gestion du marché et d’assurer une continuité entre les différentes phases du projet.

En outre, le marché de conception-réalisation favorise l’innovation et la qualité de la réalisation du marché final. L’association des concepteurs et des constructeurs en amont encourage l’adoption de solutions adaptées et performantes.

Enfin, ce type de marché à tendance à permettre une meilleure prévisibilité budgétaire, dans un souci de bonne gestion des deniers publics.

B.   LE RECOURS AUX MARCHÉS DE CONCEPTION-REALISATION PRÉVU À TITRE EXPERIMENTAL POUR LES ÉCOLES du premier degré À MAYOTTE ET EN GUYANE

Un assouplissement des conditions de recours aux marchés de conception‑réalisation en Guyane et à Mayotte a été introduit, à titre expérimental, par l’article 59 de la loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance.

Ce dispositif permet, pour une durée de sept ans à compter de la promulgation de la loi — soit jusqu’au 25 juillet 2026 — de recourir à des marchés de conception-réalisation pour la construction d’écoles maternelles et élémentaires publiques, même en l’absence des conditions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 2171-2 du code de la commande publique.

Ce dispositif répond à une urgence : celle de la saturation des infrastructures scolaires en Guyane et à Mayotte, liée à une forte croissance démographique et à une pression migratoire élevée. Il vise à accélérer les procédures de passation des marchés publics et, par conséquent, à raccourcir les délais de construction des établissements scolaires.

Depuis 2019, le recours aux marchés de conception-réalisation reste limité à Mayotte : moins de dix marchés ont été conclus, dont quatre pour des écoles primaires, pour un montant cumulé d’environ 35 millions d’euros. Les services de l’État estiment que cette mise en œuvre modeste marque néanmoins une appropriation progressive du dispositif, grâce notamment au soutien du rectorat et de l’Agence française de développement (AFD).

Les premiers retours apparaissent encourageants : les projets menés en conception-réalisation auraient permis de réduire les délais de livraison de douze mois à quatre semaines. À titre d’exemple, l’école primaire de Koungou a été construite en 27 mois, contre 34 mois en procédure classique.

Cependant, plusieurs freins subsistent : manque d’ingénierie publique locale, complexité perçue des montages juridiques, voire crainte d’une perte de contrôle sur les projets.

II.   élargir le champ de l'expérimentation prévue par la loi de 2019 pour une École de la confiance afin de faire face à la pression sur les capacités d’accueil scolaires et universitaires à mayotte

A.   l’élargissement du champ de l’expérimentation à mayotte

Les tensions sur les capacités d’accueil dans les établissements scolaires et d’enseignement supérieur à Mayotte étaient déjà fortes avant le passage du cyclone Chido. En 2023, les auteurs du rapport d’information sur l’évaluation de la loi pour une école de la confiance ([135]) soulignaient déjà la saturation des établissements scolaires : « le principal facteur limitant la scolarisation tient au nombre insuffisant d’écoles au regard de la population de l’île ».

Toutefois, les destructions engendrées par le cyclone ont particulièrement détérioré cette situation à Mayotte. En effet, d’après les données communiquées par le général Pascal Facon, chef de la mission interministérielle pour la refondation et la reconstruction de Mayotte (MIRRM) lors de son audition, s’il fallait construire près de 1 200 classes avant le passage du cyclone Chido, le besoin de construction est désormais estimé à 1 500 classes et atteindrait 1 700 classes d’ici 2031.

Dans ce contexte d’urgence pour la scolarisation des Mahorais, les dispositions prévues à l’article 21 du projet de loi entendent faciliter et accélérer la construction d’établissements scolaires et d’enseignement supérieur et de résidences universitaires.

Cet article autoriserait ainsi, à Mayotte jusqu’au 31 décembre 2030, le recours aux marchés de conception-réalisation pour la construction d’écoles maternelles et élémentaires, de collèges et de lycées de l’enseignement public, de résidences universitaires au sens de l’article L. 631-12 du code de la construction et de l’habitation, ainsi que pour des bâtiments affectés à l’enseignement supérieur public, même si les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 2171-2 du code de la commande publique ne sont pas remplies.

En étendant et en prolongeant cette dérogation exclusivement à Mayotte, l’article 21 vient élargir le cadre expérimental initialement instauré en Guyane et à Mayotte par l’article 59 de la loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance, qui ne concernait que la construction d’écoles élémentaires et maternelles d’enseignement public.

S’agissant de la temporalité d’application de ces dispositions :

– pour les écoles maternelles et élémentaires, la dérogation s’appliquerait aux marchés dont la consultation ou l’avis d’appel public à la concurrence a été lancé à compter de la promulgation de la loi du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance, la possibilité étant déjà ouverte depuis cette date ;

– pour les collèges, lycées, résidences universitaires et constructions dédiées à l’enseignement supérieur, la dérogation serait applicable aux marchés engagés à partir de la promulgation de la présente loi.

Enfin, il est prévu qu’un rapport d’évaluation soit remis par le Gouvernement au Parlement six mois avant la fin de cette période expérimentale.

B.   Les modifications apportées par le sénat

Sur le modèle de ce que prévoit l’article 20 de la loi n° 2025-176 du lundi 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte pour les travaux de reconstruction, un amendement a été adopté en séance publique au Sénat, afin de confier au moins 30 % du montant prévisionnel, au lieu de 20 % prévu par l’article R. 2171-23 du code de la commande publique, aux microentreprises, petites et moyennes entreprises (PME) et artisans pour les marchés publics de conception-réalisation relatifs à la réalisation d’écoles élémentaires et maternelles, de collèges et de lycées de l’enseignement public, de résidences universitaires et des constructions affectées à l’enseignement supérieur public.

Ainsi, soit le titulaire du marché relève de l’un de ces types d’entreprises, soit il confie, directement ou indirectement, à des entreprises de cette nature 30 % du montant prévisionnel estimé du marché, « sauf lorsque la structure économique du secteur concerné ne le permet pas ».

L’objectif est de permettre aux entreprises locales de se développer et d’éviter que les grandes entreprises captent l’ensemble des marchés et des financements.

La direction générale des outre‑mer (DGOM) estime cependant que cet amendement contraint l’attribution des marchés et risque d’être contre‑productif : compte tenu de l’ampleur des projets, « il n’est pas certain que les PME, microentreprises et artisans locaux soient en capacité de répondre aux offres et de mener les travaux » ([136]) .

Par ailleurs, si le préfet de Mayotte estime que cette mesure est symboliquement importante, il met en garde face aux nombreuses possibilités de contourner cette règle. Par exemple, des investisseurs d’un autre territoire pourraient prendre majoritairement possession d’une entreprise relevant de la catégorie concernée, si bien que cette mesure n’aiderait pas spécifiquement au développement économique de Mayotte.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission des affaires économiques a adopté l’article 21, modifié par quatre amendements.

Les amendements CE25 de la présidente Aurélie Trouvé et CE8 de Mme Nadège Abomangoli permettent d’inclure les établissements d’accueil du jeune enfant et les sites de restauration scolaire, respectivement, parmi les équipements concernés par l’expérimentation à Mayotte de la procédure dérogatoire de passation de marchés publics de conception-réalisation prévue par cet article.

En outre, l’amendement CE96 du rapporteur vise à proroger d’un an l'expérimentation à Mayotte, soit jusqu’au 31 décembre 2031, pour s'aligner sur la périodicité de la stratégie quinquennale (2026-2031) pour Mayotte.

Enfin, l’amendement CE55 de M. Charles Fournier vise à favoriser l’inclusion des entreprises de l'économie sociale et solidaire (ESS) dans les marchés publics de conception-réalisation. Toutefois, tel que rédigé, cet amendement revient à exempter toute entreprise qui relève de l’ESS de l'obligation de confier 30 % du montant prévisionnel du marché de conception‑réalisation à des microentreprises, petites et moyennes entreprises ou à des artisans.

Or le rapporteur estime qu’il est important que les grandes entreprises de l'ESS puissent contribuer, comme toutes les grandes entreprises, à soutenir le tissu économique de micro-entreprises, de PME et d'artisans.

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Article 21 bis A (nouveau)
Extension du droit de réserver jusqu’à 30 % du montant de certains marchés de travaux de reconstruction aux entreprises de l’économie sociale et solidaire établies à Mayotte avant le cyclone Chido

Cet article additionnel, ayant un lien avec un article délégué par la commission des lois, a été introduit par la commission des affaires économiques.

 

I.   Un dispositif permettant de rÉserver 30 % du montant de certains marchÉs de travaux aux PETITES ENTREPRISES Établies À mayotte avant le cyclone chido

Le I de l’article 20 de la loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d'urgence pour Mayotte prévoit la possibilité pour les acheteurs de réserver jusqu’à 30 % de certains marchés de travaux aux microentreprises, aux petites et moyennes entreprises (PME) ainsi qu’aux artisans ayant leur siège social établi à Mayotte avant le passge du cyclone Chido, soit au 13 décembre 2024.

Les marchés de travaux concernés sont :

– ceux nécessaires à la reconstruction ou à la réfection des équipements publics et des bâtiments affectés par le cyclone Chido ou par les événements climatiques spécifiés ;

– et répondant à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 2 millions d'euros hors taxes.

Le II du même article dispose que les soumissionnaires qui ne sont pas des microentreprises, PME ou artisans formalisent par un plan de sous‑traitance la participation des microentreprises, PME ou artisans à l’exécution du marché auquel ils postulent. À défaut, ils doivent en exposer les motifs au sein du plan de financement.

Le III dudit article prévoit que, dans le cas où il n’est pas lui-même une microentreprise, une PME ou un artisan, le titulaire du marché s’engage à confier directement ou indisrectement au moins 30 % du montant prévisionnel du marché à des microentreprises, PME ou artisans, sauf lorsque la structure économique du secteur concerné ne le permet pas.

II.   Une extension aux entreprises de l’Économie sociale et solidaire du droit de rÉserver jusqu'à 30 % du montant de certains marchÉs de travaux de reconstruction À Mayotte

L’amendement CE56 de M. Charles Fournier vise à inclure les entreprises de l'économie sociale et solidaire (ESS) au sein du dispositif prévu au I de l’article 20 de la loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte.

Cet article additionnel prévoit d’étendre le dispositif permettant de réserver jusqu'à 30 % du montant estimé des marchés de travaux susmentionnés aux entreprises de l’ESS, en plus des microentreprises, des petites et moyennes entreprises (PME) et des artisans, à la condition que leur siège social soit établi à Mayotte au 13 décembre 2024.

Dans l’état du droit actuel, les microentreprises et PME relevant du secteur de l’économie sociale et solidaire peuvent d’ores et déjà bénéficier de ce droit. Cet article étend donc seulement cette possibilité aux entreprises de taille intermédiaire (ETI) et aux grandes entreprises (GE) relevant du secteur de l’ESS et ayant leur siège social établi à Mayotte au 13 décembre 2024.

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Article 21 bis
Dérogation aux principes de publicité pour la passation des marchés de travaux visant à édifier des constructions temporaires nécessaires à la continuité des services publics de l’enseignement scolaire et de l’enseignement supérieur

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article
à la commission des affaires économiques.

 

Article adopté par la commission sans modification

 

 

I.   Un DISPOSITIF DÉROGATOIRE TEMPORAIRE PRÉVU PAR LA LOI D’URGENCE POUR MAYOTTE

L’article 17 de la loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte prévoit des dérogations à l’obligation de publicité prévue par l’article L. 2131-1 du code de la commande publique pour la passation des marchés de travaux, de fournitures et de service soumis au code de la commande publique.

Premièrement, certains marchés de travaux soumis au code de la commande publique sont exonérés de l’obligation de publicité. Deux conditions doivent être remplies :

– « être nécessaires à la reconstruction ou la réfection des équipements publics et des bâtiments affectés par le cyclone Chido survenu à Mayotte les 13 et 14 décembre 2024 ou par les événements climatiques survenus entre le 13 décembre 2024 et le 13 mai 2025 » ;

– « répondre à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 2 millions d’euros hors taxes » ([137]) .

Deuxièmement, ces dispositions exonèrent les marchés de travaux, de fourniture et de services de l’obligation de publicité et de mise en concurrence préalable lorsqu’ils sont nécessaires pour remédier aux conséquences du cyclone Chido et des événements climatiques et qu’ils répondent à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 100 000 euros hors taxes ([138]) .

Toutefois, bien qu’exonérés de l’obligation de publicité, les marchés publics précités font l’objet d’une publication numérique destinée à l’information du public, à la fois lors de leur lancement et lors de leur passation, sur les sites internet de la préfecture de Mayotte et de l’établissement public chargé de coordonner les travaux de reconstruction de Mayotte. Ces publications doivent demeurer accessibles au public pendant deux ans.

Ainsi, l’article 17 de la loi d’urgence pour Mayotte vise à faciliter et à accélérer la conclusion des marchés de travaux, de fourniture et de service soumis au code de la commande publique devant être engagés afin de remédier aux destructions et dommages causés à Mayotte par le cyclone Chido.

II.   COMPLéTER Le dispositif dérogatoire prévu par la loi d’urgence pour mayotte AU PROFIT DES éTABLISSEMENTS SCOLAIRES ET D’ENSEIGNEMENT SUPéRIEUR

Cet article 21 bis est issu de l’adoption par le Sénat, lors de l’examen du projet de loi en séance, d’un amendement du Gouvernement portant article additionnel après l’article 21.

Il complète l’article 17 de la loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte, afin de faciliter la construction de bâtiments temporaires pour assurer la continuité des services publics de l’éducation et de l’enseignement supérieur.

Le contexte particulier des établissements d’enseignement scolaire et de l’université de Mayotte nécessite l’installation urgente d’infrastructures temporaires pour augmenter leur capacité d’accueil, afin d’éviter toute rupture de prise en charge des élèves et étudiants.

Bien que l’installation de bâtiments modulaires puisse être qualifiée de marché de travaux lorsqu’elle implique une emprise au sol et des raccordements souterrains fluides, ces structures ne relèvent pas de la reconstruction au sens strict. Elles ne peuvent donc pas bénéficier de la dérogation aux principes de publicité et de mise en concurrence préalable pour la passation des marchés de travaux visant à édifier des constructions temporaires, prévue par les dispositions de la loi d’urgence précitée.

Toutefois, elles restent une solution pour assurer la continuité des services publics dans les domaines de l’enseignement scolaire et supérieur.

Dans ce contexte, cet article additionnel prévoit que la dérogation prévue au I de l’article 17 de la loi précitée soit également « applicable aux marchés de travaux soumis au code de la commande publique ayant pour objet l’édification de constructions temporaires nécessaires à la continuité des services publics de l’enseignement scolaire et de l’enseignement supérieur en vue de pallier les conséquences du cyclone Chido et des événements climatiques mentionnés au premier alinéa et qui répondent à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 3,5 millions d’euros hors taxes ».

Le Gouvernement explique que cette disposition concernerait en particulier les établissements dont la reconstruction complète prendra plusieurs années et où le recours à un système de rotation des élèves et étudiants est impossible en raison de l’état trop dégradé des bâtiments existants.

Si votre rapporteur est sensible à l’objectif de permettre aux élèves et étudiants mahorais de bénéficier d’une continuité du service public scolaire, il s’interroge sur le risque que ces constructions temporaires puissent, au fil du temps, devenir finalement définitives ou servir à d’autres fins.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

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Article 21 ter (nouveau)
Rapport évaluant l’opportunité et les modalités de lancement d’un appel à projets innovants spécifique à Mayotte

Cet article additionnel, ayant un lien avec un article délégué par la commission des lois, a été introduit par la commission des affaires économiques.

 

L’amendement CE23 de M. Hervé de Lépinau a été adopté en commission des affaires économiques contre l’avis du rapporteur.

Il prévoit que le Gouvernement remettra au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, un rapport évaluant l’opportunité et les modalités de lancement d’un appel à projets innovants spécifique à Mayotte.

Il précise que l’objectif est de développer des solutions de construction adaptées aux particularités géographiques, climatiques, sanitaires et géologiques de l’île, tout en proposant des pistes d'évolution du référentiel de construction à Mayotte pour répondre à ces particularités.

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Chapitre III
Créer les conditions du développement de Mayotte

Article 22
(art. 44 quaterdecies et 1388 quinquies du code général des impôts)
Création d’une nouvelle zone franche globale à Mayotte en adaptant les dispositions relatives à la zone franche d’activité nouvelle génération (ZFANG) existante

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article
à la commission des finances.

 

I.   L’État du droit

Les zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG) forment un régime d’aide aux entreprises à finalité régionale qui s’inscrit dans le cadre des politiques publiques conduites en outre-mer pour développer le tissu économique de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion, de la Guyane et de Mayotte.

Elles sont issues de la réforme des zones franches d’activité (ZFA) mise en œuvre à compter du 1er janvier 2019 par la loi de finances pour 2019 ([139]). Les ZFANG ont ainsi remplacé les ZFA et d’autres dispositifs zonés ([140]) afin de créer un zonage unique décliné selon des modalités propres à chaque département d’outre-mer, codifié aux articles 44 quaterdecies, 1388 quinquies, 1466 F et 1586 nonies du code général des impôts (CGI).

A.   un dispositif de soutien aux entreprises ultramarines renforcÉ À mayotte

Les ZFANG portent un ensemble d’exonérations fiscales tournées vers les entreprises ultramarines destinées à soutenir leur compétitivité et à participer au développement économique des départements d’outre-mer.

Le dispositif zoné permet aux entreprises éligibles de bénéficier :

– d’un abattement d’impôt sur le revenu (IR) ou d’impôt sur les sociétés (IS) sur le bénéfice taxable, prévu à l’article 44 quaterdecies du CGI ;

– d’un abattement sur la base imposable à la cotisation foncière des entreprises (CFE), pouvant mener à un abattement de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) sur demande de l’entreprise ;

– d’un abattement de la base d’imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

Sauf délibération contraire de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) doté d’une fiscalité propre, les articles 1466 F et 1388 quinquies du CGI prévoient ainsi respectivement un abattement de CFE et de TFPB pour les établissements situés en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion ou à Mayotte.

Le IV de l’article 1586 nonies du CGI dispose en outre qu’une entreprise bénéficiant de l’abattement de CFE précité peut, à sa demande, faire l’objet d’un abattement de CVAE de même taux, dans la limite de 2 millions d’euros. La loi de finances pour 2024 ([141]) a néanmoins restreint ce dispositif en prévoyant que seules les entreprises qui bénéficiaient déjà d’une exonération de CVAE au 1er janvier 2024 peuvent voir celle-ci continuer à s’appliquer dans les mêmes conditions.

Les entreprises éligibles des départements d’outre-mer bénéficient ainsi :

– d’un abattement de CFE de 80 % sauf délibération contraire de la commune ou de l’EPCI concerné dans la limite de 150 000 euros ;

– d’un abattement de TFPB de 50 % sauf délibération contraire de la commune ou de l’EPCI concerné ;

– d’un abattement sur les bénéfices imposables à l’IR ou à l’IS de 50 % dans la limite de 150 000 euros.

Ces taux sont toutefois majorés pour l’ensemble des entreprises éligibles en Guyane et à Mayotte. À Mayotte, les entreprises éligibles bénéficient donc :

– d’un abattement de CFE majoré à 100 % sauf délibération contraire de la commune ou de l’EPCI concerné dans la limite de 150 000 euros ;

– d’un abattement de TFPB majoré à 80 % sauf délibération contraire de la commune ou de l’EPCI concerné ;

– d’un abattement sur les bénéfices imposables à l’IR ou à l’IS majoré à 80 % dans la limite de 300 000 euros.

Cet abattement peut également être majoré à 80 % pour les entreprises situées en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion exerçant leur activité principale dans l’un des secteurs considérés comme prioritaires et définis au 3° du III de l’article 44 quaterdecies du CGI (recherche et développement, technologies de l’information et de la communication, tourisme, agro-nutrition, environnement etc.) ou bénéficiant du régime de perfectionnement actif ([142]) prévu au b du 4° du III du même article.

L’article 74 de la loi de finances pour 2024 a d’ailleurs étendu la liste des secteurs d’activités prioritaires pouvant bénéficier de cet abattement majoré à l’industrie, à la réparation et la maintenance navale ainsi qu’à l’édition de jeux électroniques.

B.   Un zonage centrÉ sur les petites entreprises et sur certains secteurs d’activitÉ

● Le dispositif des ZFANG est tourné vers les microentreprises et les petites et moyennes entreprises (PME). L’article 44 quaterdecies du CGI prévoit ainsi que les entreprises éligibles doivent :

– employer moins de deux cent cinquante salariés ;

– réaliser un chiffre d’affaires annuel inférieur à 50 millions d’euros ;

– être soumises à un régime réel ou à un régime micro d’imposition.

● En outre, tous les secteurs d’activité ne sont pas concernés par les abattements fiscaux applicables au sein des ZFANG. L’article précité prévoit en effet que l’activité de l’entreprise doit relever de l’un des secteurs d’activité éligibles à la réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies B du CGI.

Du fait de ce renvoi à l’article 199 undecies B, l’ensemble des activités commerciales, industrielles, artisanales et agricoles sont concernées, à l’exception des secteurs suivants :

 – commerce ;

– les cafés, débits de tabac et débits de boissons ainsi que la restauration, à l’exception des restaurants dont le dirigeant ou un salarié est titulaire du titre de maître-restaurateur ;

– conseils ou expertise ;

– éducation, santé et action sociale ;

– banque, finance et assurance ;

– toutes activités immobilières et de location ;

– la navigation de croisière, la réparation automobile, les locations sans opérateurs ([143]) ;

– les services fournis aux entreprises, à l’exception de la maintenance, des activités de nettoyage et de conditionnement à façon et des centres d’appels ;

– les activités de loisirs, sportives et culturelles, sous certaines exceptions ;

– les activités associatives ;

– les activités postales.

Les bénéfices liés à l’exercice d’une profession libérale sont également exclus du dispositif des ZFANG.

Enfin, la mise en œuvre des ZFANG est conditionnée au respect de l’article 15 du règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) ([144]). Celui-ci encadre les régimes d’aides au fonctionnement en région ultrapériphérique et en particulier les montants annuels d’aide par bénéficiaire.

L’article 13 de ce règlement précise également que les aides au fonctionnement à finalité régionale sont exclues pour les secteurs de l’acier, du lignite et du charbon ainsi que pour les entreprises dont les activités principales sont des activités financières et d’assurance ou pour les entreprises qui exercent des activités intragroupes et dont les activités principales sont des activités des sièges sociaux ou de conseils pour les affaires et autres conseils de gestion.

C.   un coÛt limitÉ À Mayotte et compensÉ par l’État aux collectivitÉs territoriales

Le coût des ZFANG pour la Martinique, la Guadeloupe, La Réunion, la Guyane et Mayotte devrait s’élever, pour l’État, à 149 millions d’euros en 2024 sur l’ensemble des territoires des départements d’outre-mer selon le tome 2 « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2025. Ce montant se décompose comme suit :

– 110 millions d’euros au titre de l’abattement des bénéfices imposables à l’IR ou à l’IS ;

– 13 millions d’euros au titre de l’abattement de TFPB ;

– 21 millions d’euros au titre de l’abattement de CFE ;

– 5 millions d’euros au titre de l’abattement de CVAE.

Le total de cette dépense repose sur l’État, les coûts engendrés pour les collectivités territoriales mahoraises par les exonérations de TFPB et de CFE étant intégralement compensés par l’État.

Si ce montant est significatif, le coût de la ZFANG pour le seul département de Mayotte est quant à lui très limité ; il s’élevait à seulement 5,9 millions d’euros en 2024 ([145]) soit environ 4 % du coût total du dispositif.

II.   Le dispositif proposÉ

Cet article crée une nouvelle zone franche globale à Mayotte en portant à 100 % les taux d’abattement des impositions comprises dans la ZFANG et en élargissant le champ des secteurs d’activité concernés par le dispositif.

● Le 2° du I modifie l’article 44 quaterdecies pour porter ainsi le taux d’abattement des bénéfices imposables à l’IS ou à l’IR de 80 % à 100 % pour les entreprises éligibles situées à Mayotte et pour les impositions dues au titre des années 2025 à 2029.

Le 3° du I modifie l’article 1388 quinquies pour porter le taux d’abattement de TFPB de 80 % à 100 % pour les entreprises éligibles situées à Mayotte.

● Par ailleurs, le a du 1° du I modifie l’article 44 quaterdecies du CGI et étend le champ d’éligibilité aux dispositifs de la zone franche à l’ensemble des entreprises exerçant :

– une activité industrielle, commerciale ou artisanale ;

– une activité de profession libérale ;

– une activité agricole.

Ce faisant, il fait bénéficier l’ensemble de ces entreprises de l’exonération totale d’imposition des bénéfices et de taxe foncière applicable à Mayotte.

L’exonération de CFE dont bénéficient les entreprises mahoraises en vertu de l’article 1466 F du CGI et l’abattement de CVAE dont ces dernières peuvent faire l’objet à leur demande en application de l’article 1586 nonies sont de ce fait étendus aux entreprises exerçant une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, du fait du renvoi réalisé par l’article 1466 F aux conditions fixées par l’article 44 quaterdecies.

● Enfin, les II et III limitent la durée d’existence de cette nouvelle zone franche globale à Mayotte à cinq années, soit une fin du dispositif le 31 décembre 2030. L’abattement d’impôt sur les bénéfices ne s’applique que pour les impositions dues au titre des années 2025 à 2029 – soit une exonération d’IS ou d’IR payé par les entreprises entre 2026 et 2030 – et les abattements à 100 % de CFE et de TFPB s’appliquent pour les impositions dues au titre des années 2026 à 2030.

III.   les modifications apportÉes par le sÉnat

La commission des finances du Sénat a adopté un amendement rédactionnel ([146]) afin d’améliorer la rédaction du dispositif.

IV.   La position de la commission

● Le tissu économique mahorais se caractérise par des entreprises de taille modeste évoluant dans des secteurs d’activité limités. Ainsi, hors secteur public, le commerce, le transport et l’hébergement-restauration représentaient 63 % des entreprises de l’île en 2019. En outre, 73 % d’entre elles comptaient moins de 10 salariés en 2021, les microentreprises et les petites et moyennes entreprises (PME) représentant l’écrasante majorité des entreprises du département (99,7 %).

Le cyclone Chido a durement touché l’économie de l’île, provoquant des destructions pour un coût supérieur à 3 milliards d’euros, dont seuls 500 millions d’euros devraient être pris en charge par les assurances, la population mahoraise étant faiblement assurée ([147]).

Dans ces conditions, le soutien aux entreprises de Mayotte, vecteur de développement économique pour le département et sa population, apparaît indispensable.

● L’élargissement des secteurs d’activité éligibles à la zone franche répond à cet objectif, des pans entiers de l’économie n’étant actuellement pas concernés par la ZFANG de Mayotte : le secteur du commerce (18,8 % des entreprises), les activités immobilières (11 %), l’hébergement et la restauration (9,8 %) ou la santé et l’action sociale (9,7 %). Près de 900 entreprises devraient bénéficier de cette extension de la zone franche.

L’extension du champ ainsi que la hausse des taux d’abattement applicables conduisent à un quadruplement du coût du dispositif à Mayotte selon l’étude d’impact, celui-ci passant de 5,9 millions d’euros en 2024 à 24 millions d’euros à compter de 2026 mais demeurant à un niveau raisonnable au regard des objectifs poursuivis.

La hausse de 18 millions d’euros du coût repose principalement sur l’extension de la zone à tous les secteurs d’activité précédemment exclus (15,5 millions d’euros). Le reste du surcoût résulte de l’augmentation des abattements au profit des entreprises déjà éligibles (1 million d’euros) et de l’augmentation des abattements au profit des nouvelles entreprises éligibles (1,5 million d’euros).

La durée du dispositif – qui s’établit à cinq ans – excède celle prévue à l’article 7 de la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 ([148])  (LPFP) pour les dépenses fiscales. Cette dérogation se justifie par l’ampleur exceptionnelle des dégâts provoqués par le cyclone Chido et par la durée anticipée de la reconstruction qui ne saurait se limiter à trois ans.

L’article 7 de la LPFP prévoit par ailleurs que les dépenses fiscales ne peuvent être prorogées qu’à la condition « d’avoir fait l’objet d’une évaluation, présentée par le Gouvernement au Parlement, des principales caractéristiques des bénéficiaires des mesures, qui précise l’efficacité et le coût de celles-ci ». Le rapporteur a donc déposé un amendement ([149]) visant à la remise d’un rapport par le Gouvernement au Parlement au plus tard le 1er juin 2030 permettant d’évaluer le dispositif de zone franche globale instauré à Mayotte.

Le rapporteur a en outre déposé un amendement ([150]) visant à préciser que les activités de pêche maritime et d’aquaculture sont incluses dans le dispositif de zone franche globale.

La commission des finances a adopté l’article 22 du projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte tel que modifié par ces deux amendements.

 

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Article 22 bis (nouveau)
(art. 28 de la loi n° 2025‑176 du 24 février 2025)
Prorogation de l’exonération de taxe générale sur les activités polluantes à Mayotte jusqu’au 31 décembre 2030

Cet article additionnel, ayant un lien avec un article délégué par la commission des lois, a été introduit par la commission des finances.

Cet article est issu de l’adoption de l’amendement CF9 ([151]) du rapporteur. Il proroge de quatre années l’exonération de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) applicable aux réceptions de déchets générés à Mayotte.

La loi du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte ([152]) comporte plusieurs dispositions fiscales visant à soutenir l’économie du département :

– l’article 24 porte le taux de la réduction d’impôt sur le revenu au titre des dons à 75 % pour les dons destinés à la reconstruction de Mayotte et effectués entre le 14 décembre 2024 et le 17 mai 2025, avec un plafond spécifique de 2 000 euros ;

– l’article 26 met en place un dispositif de prêt à taux zéro (PTZ) finançant les travaux de reconstruction et de réhabilitation des résidences principales, applicable jusqu’au 31 décembre 2027 ;

– l’article 28 permet une exonération de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) ([153]) applicable aux réceptions de déchets générés à Mayotte jusqu’au 31 décembre 2026.

Compte tenu du caractère exceptionnel des dons versés à Mayotte, correspondant à un élan de générosité ponctuel, et de l’alignement de la durée d’application du PTZ à Mayotte sur celle du PTZ existant en métropole, il n’est pas nécessaire d’harmoniser la durée de ces dispositifs fiscaux avec la nouvelle zone franche globale instaurée par l’article 22 du projet de loi.

Il en va différemment pour l’exonération de TGAP, qui doit s’achever le 31 décembre 2026. Il apparaît ainsi cohérent de faire coïncider la fin d’application de la nouvelle zone franche globale avec cette exonération en la prorogeant de quatre ans, jusqu’au 31 décembre 2030. Outre cette harmonisation fiscale, une telle prorogation doit permettre d’accompagner Mayotte dans le traitement complet des déchets générés par le cyclone Chido.

La commission a ainsi adopté un amendement du rapporteur portant article additionnel visant à proroger l’exonération de TGAP applicable aux réceptions de déchets générés à Mayotte jusqu’au 31 décembre 2030.

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Article 23
Zonage de la totalité du territoire de Mayotte en quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV)

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article
à la commission des affaires économiques.

 

Article adopté par la commission avec modifications

 

I.   75 % de la population à Mayotte résident aujourd’hui en QPV

À partir de 2014, les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), créés par l’article 5 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014, dite loi « Lamy » ([154]), se sont substitués aux anciens zonages, multiples et complexes (zones urbaines sensibles [ZUS], zones de redynamisation urbaine, territoires hors ZUS couverts par un contrat urbain de cohésion sociale).

Les territoires classés en QPV bénéficient de soutiens particuliers :

– dispositifs spécifiques, financés notamment par les crédits du programme budgétaire 147 : contrats de ville, délégués du préfet, cités éducatives, programmes de renouvellement urbain mis en œuvre par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, contrats adultes-relais ;

– dispositifs fiscaux : exonérations de cotisation foncière des entreprises (CFE), de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de taxe foncière sur les propriétés bâties limitées dans le temps pour les acteurs économiques, abattement sur la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les bailleurs sociaux, taux réduit de TVA pour l’accession sociale.

L’article 5 de la loi Lamy a prévu que les QPV en outre-mer (DROM, Saint-Martin et Polynésie française) soient identifiés par des « critères sociaux, démographiques, économiques ou relatifs à l'habitat, tenant compte des spécificités de chacun de ces territoires » là où deux critères étaient prévus pour les QPV dans l’hexagone (nombre d’habitants et revenus par habitant). Le nouveau découpage a conduit à une baisse de la population résidant dans un QPV dans plusieurs territoires d’outre-mer.

La mission inter-inspections relative au zonage de la gouvernance de la politique de la ville (2023) ([155]) a débouché sur une refonte de la cartographie des QPV en outre-mer. Pour Mayotte, l’article 4 du décret du 27 décembre 2024 ([156]) a conduit à retenir les critères suivants pour définir l’indicateur synthétique permettant de prendre en compte l’écart de développement entre les unités infra-communales pour déterminer les QPV :

– proportion de personnes sans emploi dans la population des 15-64 ans ;

– proportion des non-diplômés dans la population de 15 ans et plus ;

– proportion des logements à l’intérieur desquels il n'y a pas d’accès à l'eau courante ;

– proportion des logements non équipés en électricité ;

– proportion des logements classés dans la catégorie des habitations de fortune.

Mayotte compte ainsi dorénavant 42 QPV situés dans quinze communes. Ils couvrent près de 75 % de la population, ce qui fait de Mayotte le département le plus couvert par des QPV.

II.   Le droit proposé : Classer tout le territoire de Mayotte en qPV

L’article 24 du présent projet de loi prévoit de classer tout le territoire de Mayotte en QPV.

Deux communes au sud de l’île (Bouéni et Kani-Kéli), qui devaient sortir du zonage QPV en 2025, pourront ainsi continuer à bénéficier des crédits de la politique de la ville.

L’enveloppe du programme 147 allouée au territoire de Mayotte aurait été augmentée de 1 million d’euros en 2025 (pour un total de 5,6 millions d’euros) pour prendre en compte cette extension, selon les informations transmises par la direction générale des collectivités locales (DGCL). Cette enveloppe budgétaire supplémentaire, limitée par rapport aux montants financiers qui devront être débloqués pour la stratégie de refondation et de développement du territoire de Mayotte, n’en demeure pas moins utile à condition que les crédits supplémentaires soient vraiment débloqués pour les nouveaux cantons classés en QPV : Mayotte est le département où le montant de crédits de la politique de la ville rapporté au nombre d’habitants était le plus faible de France.

L’évaluation des précédents contrats de ville ayant débuté en décembre 2024 doit s’achever en juin 2025. Les contrats de ville finalisés seront soumis, à compter du mois de septembre, à la validation des instances délibérantes avant une signature en décembre 2025. Plusieurs axes prioritaires se dégagent : la résorption de l’habitat insalubre, le renforcement de la mixité sociale, le développement économique et commercial, la prévention de la délinquance, le renforcement des solidarités, la jeunesse et le soutien aux habitants en situation de handicap. Le préfet de Mayotte évoque des enjeux majeurs d’éducation à la sexualité et à la contraception pour les jeunes, ainsi que de renforcement des dispositifs périscolaires.

Sur proposition de la rapporteure Micheline Jacques, le Sénat a prévu que le classement de l’intégralité de l’île en QPV soit applicable jusqu’au 1er janvier 2030, ce qui correspond à la date de la prochaine actualisation des contrats de ville ([157]) et afin d’éviter que le décret fixe la date de fin de cette disposition. Le projet de loi déposé par le Gouvernement prévoyait en effet que ce classement de toute l’île en QPV ne durerait que jusqu’à la « prochaine actualisation des contrats de ville », sans autre précision de date.

III.   La position de la commission

La commission a adopté cet article, modifié par l’amendement rédactionnel du rapporteur CE100.

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Article 24
Extension des possibilités de délégation par la chambre de l’agriculture, de la pêche et de l’aquaculture de Mayotte de ses compétences relatives à la pêche et la conchyliculture

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article
à la commission des affaires économiques.

 

Article adopté par la commission sans modification

 

I.   Une structuration insuffisante de la filière pêche à mayotte

A.   une filière pêche et conchylicole représentée par la chambre d’agriculture, de la pêche et de l’aquaculture de Mayotte

Alors que l’archipel dispose d’un fort potentiel halieutique avec une zone économique exclusive de plus de 69 000 km², l’île continue d’importer près de la moitié de sa consommation en produits halieutiques.

Ce paradoxe tient notamment au défaut de structuration de la filière pêche et au manque d’activité aquacole et conchylicole sur l’île.

À Mayotte, la flottille est artisanale, constituée de près de 500 barques de petite taille, de 6,6 mètres en moyenne etfaiblement motorisées. Selon les données de l’Institut d’émission des départements d’outre‑mer (Iedom) ([158]), 90 % de la flotte de pêche mahoraise n’exerce pas une activité professionnelle, et 42 % de l’effort de pêche prend la forme d’une activité « illicite, non déclarée, non réglementée » (INN). Il est par conséquent difficile pour les services de l’État d’évaluer précisément les captures.

Alors que la réglementation des normes européennes s’applique à Mayotte depuis que l’archipel est passé, en 2014, du statut de pays et de territoire d’outre‑mer (PTOM) à celui de région ultrapériphérique (RUP), le secteur de la pêche et de la conchyliculture reste confronté à de nombreux défis : la mise aux normes d’embarcations majoritairement vétustes ; l’aménagement des infrastructures sur le littoral ; la professionnalisation de l’activité, avec le suivi de formations obligatoires, comme le certificat d’aptitude au commandement à la petite pêche (CACPP) ou encore l’amélioration des conditions de travail des pêcheurs (sécurité, hygiène, etc.), afin de renforcer l’attractivité de cette profession difficile et souvent dangereuse.

Depuis 2019, la représentation des intérêts des pêcheurs professionnels s’organise via la chambre d’agriculture, de la pêche et de l’aquaculture de Mayotte (Capam) prévue par l’article L. 571-5 du code rural et de la pêche maritime (CRPM).

B.   établir une séparation claire entre représentation de la filière agricole et de la filière pêche et conchylicole

Cette organisation demeure peu satisfaisante : d’une part, les pêcheurs estiment qu’ils sont sous‑représentés au sein de cette instance, d’autre part, le collège de quatre pêcheurs peut acquérir un poids disproportionné lorsque les majorités deviennent étroites, créant des sources de tensions avec les représentants du monde agricole.

Dans ce contexte, les pêcheurs comme les agriculteurs aspirent à une séparation claire entre :

– d’une part, la filière agricole, dont les intérêts seraient assurés par la Capam, après une réforme la rapprochant d’une chambre d’agriculture de droit commun ;

– d’autre part, la filière pêche et conchyliculture, dont les intérêts seraient représentés par une entité préfiguratrice d’un comité régional des pêches maritimes et des élevages marins (CRPMEM) à Mayotte.

C.   des possibilités de délégation existantes mais non mises en œuvre par décret

En l’état du droit, la Capam peut d’ores et déjà déléguer une partie de ces compétences. Toutefois, ces possibilités de délégations sont restreintes à certaines activités.

En effet, l’article L. 951-11 du CRPM prévoit que seules les « missions mentionnées aux a, d et e du I et aux a et b du II de l’article L. 912-3, aux 1° et 4° de l’article L. 912-7 et aux 1° et 2° de l’article L. 951-3 » peuvent être déléguées par la Capam dans des conditions fixées par décret.

Les missions concernées sont :

–  celles mentionnées aux a, d et e du I et aux a et b du II de l’article L. 912‑3 du CRPM, relatives aux prérogatives du CRPMEM, à savoir :

• d’assurer la représentation et la promotion au niveau régional des intérêts généraux des professionnels exerçant une activité de pêche maritime ou d’élevage marin ;
• de participer à la réalisation d’actions économiques et sociales en faveur de leurs membres ;
• de participer aux politiques publiques régionales de protection et de mise en valeur de l’environnement, afin notamment de favoriser une gestion durable de la pêche maritime et des élevages marins ;
• d’assurer la représentation et la promotion, au niveau départemental, des intérêts généraux des professionnels exerçant une activité de pêche maritime ou d’élevage marin ;
• d’assurer, auprès des entreprises de pêche et des salariés de ces entreprises, une mission d’information et de conseil.

– celles mentionnées aux 1° et 4° de l’article L. 912-7, relatif aux prérogatives des comités régionaux de la conchyliculture, à savoir :

• la représentation et la promotion des intérêts généraux de ces activités ;
• la participation à l’amélioration des conditions de production et, d’une manière générale, la réalisation d’actions économiques et sociales en faveur des membres des professions concernées ;

– celles mentionnées aux 1° et 2° de l’article L. 951-3, à savoir des missions complémentaires aux missions générales des CRPMEM, confiées exclusivement aux CRPMEM de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Réunion.

Cependant, malgré ces possibilités prévues par le droit, aucun décret n’est intervenu dans les faits pour fixer les conditions de telles délégations de compétences.

II.   Étendre les possibilités de délégation des missions relatives à la pêche et à la conchyliculture DE LA Capam

L’article 24 du projet de loi vise à donner la possibilité au pouvoir réglementaire d’organiser une délégation plus globale des compétences pêche et conchyliculture de la Capam vers une structure préfiguratrice à la CRPMEM dans un premier temps, puis vers la CRPMEM nouvellement créée dans un second temps. L’objectif est d’instaurer un cadre propice à la structuration de la filière pêche et conchyliculture à Mayotte.

Dans ce cadre, cet article propose de modifier le second alinéa de l’article L. 951-11 du CRPM dans le but d’élargir les possibilités de délégations à l’ensemble des articles L. 912-3, L. 912-7 et L.951-3 du même code.

L’étude d’impact du projet de loi indique que le conseil départemental de Mayotte, consulté en application de l’article L. 3444-1 du code général des collectivités territoriales, a rendu, le 10 avril 2025, un avis favorable sur cet article.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

 

Article 25
(art. L. 421-1 du code du sport)
Extension à Mayotte de la compétence du département en faveur du développement des sports de nature

Adopté par la Commission sans modification

       Résumé du dispositif et effets principaux

L’article L. 421‑1 du code du sport exclut le développement des sports de nature des compétences exercées par le département de Mayotte. La compétence dite de « développement maîtrisé des sports de nature » a été conférée aux départements en 2004. L’exercice par les départements de celle-ci est mentionné à l’article L. 311‑3 du code du sport. Le présent article en modifiant l’article L 421‑1 du code du sport confère à Mayotte la même compétence que les autres départements en matière de développement des sports de nature.

       Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a apporté aucune modification à cet article.

       La position de la Commission

La commission a adopté cet article sans y apporter de modification.

1.   L’état du droit

L’entrée en vigueur de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État a conféré aux départements une compétence en matière d’élaboration des itinéraires de promenade et de randonnée ([159]).

Cette compétence a été renforcée par l’article 17 de la loi n° 2004‑1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, et codifiée à l’article L. 311‑3 du code du sport par l’ordonnance n° 2006‑596 du 23 mai 2006 relative à la partie législative du code du sport. L’article L. 311‑3 dispose ainsi que « le département favorise le développement maîtrisé des sports de nature ». Pour ce faire, les départements sont chargés d’élaborer un plan départemental des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature (Pdesi), incluant le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (Pdipr) prévu à l’article L.° 361‑1 du code de l’environnement.

Pour réaliser le Pdesi, les départements s’appuient sur la commission départementale des espaces, sites et itinéraires (Cdesi)

Le Pdesi doit garantir l’accessibilité aux lieux, supports des pratiques sportives de nature, sans pour autant compromettre les objectifs de préservation de l’environnement, l’exercice des autres usages (autres sports, chasse, pêche...) ou le droit de propriété. Dans de nombreux cas, le rôle de la Cdesi ne se limite pas à l’élaboration et à la mise en œuvre du Pdesi. Les départements s’appuient sur cette instance pour définir ou orienter une politique globale de développement des sports de nature en lien notamment avec les fédérations sportives et les communes et les intercommunalités.

La loi n° 84‑610 du 16 juillet 1984 relative à l’organisation et à la promotion des activités physiques et sportives a créé le droit pour l’autorité administrative compétente de prescrire des mesures d’accompagnement compensatoires ou correctrices, nécessaires lorsque des travaux sont susceptibles de porter atteinte, en raison de leur localisation ou de leur nature, aux espaces, sites et itinéraires inscrits au pdesi ainsi qu’à l’exercice des sports de nature qui sont susceptibles de s’y pratiquer. Cette disposition a été codifiée en 2006 à l’article L. 311‑6 du code du sport ([160]).

L’article L. 421-1 du même code, crée par l’ordonnance n° 2006‑596 du 23 mai 2006 précitée, dispose que les articles L. 311‑3 et L. 311‑6 ne sont pas applicables à Mayotte.

Comme le précise l’étude d’impact, depuis la départementalisation de Mayotte en 2011, la collectivité demande à pouvoir se doter d’une commission départementale des espaces, sites et itinéraires et donc à pouvoir exercer la compétence prévue à l’article L. 311‑3.

2.   Le dispositif proposé

Le présent article propose de supprimer à l’article L. 421‑1 du code du sport la référence aux articles L. 311-3 et L. 311‑6. Ainsi, ces deux articles deviennent applicables au département de Mayotte. Cette modification permettra au conseil départemental de se saisir de la compétence de développement des sports de nature. Il sera donc plus facile à la collectivité d’engager des démarches pour développer les sports de nature et ainsi favoriser à la fois l’offre sportive pour les Mahorais et la mise en valeur de l’environnement.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat en commission n’a modifié cet article ni lors de son examen en commission, ni lors de son examen en séance publique.

4.   La position de la commission

La commission a adopté cet article sans y apporter de modification.

 

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Chapitre IV
Accompagner la jeunesse de Mayotte

Article 26
(art. L. 1803-5 du code des transports)
Bénéfice du passeport pour la mobilité des études pour les lycéens mahorais

Adopté par la Commission sans modification

 

       Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article modifie l’article L. 1803‑5 du code des transports pour faire bénéficier les lycéens mahorais du dispositif de « passeport pour la mobilité des études » lorsqu’ils poursuivent leurs études secondaires dans des lycées en France hors de Mayotte ou à l’étranger, dans le cadre d’un programme d’échange dans un pays membre de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen.

Ce dispositif permet la prise en charge financière d’un aller-retour par année scolaire. Il est déjà accessible aux étudiants mahorais. Le présent article étend son bénéfice aux lycéens car ceux-ci n’ont pas toujours accès à la filière qu’ils souhaitent à Mayotte ou qui ne peuvent poursuivre leur cursus faute de place disponible.

       Dernières modifications législatives intervenues

Le décret n° 2024-458 du 22 mai 2024 portant modification des critères d’accès au dispositif de l’article L. 1803-5 du code des transports a relevé l’âge jusqu’auquel les étudiants peuvent bénéficier du « passeport pour la mobilité des études », cet âge passant de 26 ans à 28 ans. Le même décret a modifié les dispositions concernant le montant de l’aide perçue. Celle-ci est désormais la même que l’étudiant ou le lycée soit boursier ou non.

       Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a apporté aucune modification à cet article.

       La position de la Commission

La commission a adopté cet article sans y apporter de modification.

 

1.   L’état du droit

Le passeport pour la mobilité des études fait partie des mesures prises pour garantir la continuité territoriale entre les territoires d’outre-mer et le territoire métropolitain.

Le principe et la finalité de cette continuité territoriale sont définis à l’article L. 1803-1 du code des transports. Les mesures prises au nom de la continuité territoriale visent à « atténuer les contraintes de l’insularité et de l’éloignement, notamment en matière d’installation professionnelle, et à rapprocher les conditions d’accès de la population aux services publics de transport, de formation, de santé et de communication de celles de la métropole, en tenant compte de la situation géographique, économique et sociale particulière de chaque collectivité territoriale d’outre-mer. »

La gestion des aides relevant de cette politique de continuité territoriale relève de l’Agence de l’outre-mer pour la mobilité (LADOM), établissement public de l’État à caractère administratif (art. L. 1803-10 du même code).

Parmi ces aides figure le « passeport pour la mobilité des études » ([161]) défini à l’article L. 1803-5.

Ce « passeport » consiste en la prise en charge financière des trajets des étudiants de l’enseignement supérieur, originaires des outre-mer, qui ne peuvent pas suivre une formation dans leur collectivité de résidence et qui pour commencer ou continuer leur cursus doivent s’inscrire dans un établissement en France ou dans un pays de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen dans le cadre d’un programme d’échange.

L’aide accordée, soumise à une condition de ressources, consiste en la prise en charge intégrale du coût du titre de transport aérien, sur toute la durée des études dans la limite d’un aller et d’un retour par an.

Sont concernés :

– les étudiants inscrits dans un établissement d’enseignement supérieur « lorsque l’inscription dans cet établissement est justifiée par l’impossibilité de suivre un cursus scolaire ou universitaire, pour la filière d’étude choisie, dans la collectivité de résidence » ;

– les élèves de lycée de Saint-Barthélemy et de Saint-Pierre-et-Miquelon « lorsque la filière qu’ils ont choisie est inexistante dans leur collectivité de résidence habituelle et que la discontinuité territoriale ou l’éloignement constitue un handicap significatif à la scolarisation ».

Les dispositions réglementaires précisent que ne peuvent bénéficier de cette aide les étudiants et élèves qui ont subi deux échecs successifs aux examens et concours de fin d’année scolaire ou universitaire (art. D. 1803-4 du code des transports) et que l’impossibilité de suivre un cursus scolaire ou universitaire dans la collectivité de résidence est attestée par le recteur ou le vice-recteur territorialement compétent (art. D. 1803-5 du même code).

D’après les chiffres publiés par LADOM sur son site internet, en 2024, 58 % des 11 388 bénéficiaires du passeport étaient originaires de l’océan Indien.

2.   Le dispositif initial

Le présent article ajoute un alinéa à l’article L. 1803-5 du code des transports pour étendre aux lycéens de Mayotte le bénéfice du « passeport pour la mobilité des études ». Les conditions devant être remplies sont légèrement différentes de celles appliquées aux élèves de Saint‑Barthélemy et de Saint‑Pierre‑et‑Miquelon. En effet, en application des dispositions ajoutées à l’article L. 1803‑5, les élèves mahorais doivent justifier de l’impossibilité de suivre la formation qu’ils ont choisie dans la collectivité. Ils n’ont pas à démontrer que la discontinuité territoriale ou l’éloignement constitue un handicap significatif à la scolarisation.

L’octroi de cette aide demeure soumis aux autres conditions prévues par le code des transports, la principale demeurant celle de justifier de l’impossibilité de suivre la formation qu’ils ont choisie à Mayotte. Cette condition d’« impossibilité » recouvre non seulement le cas où la filière choisie ne serait pas proposée à Mayotte mais également celui où cette filière serait saturée, comme l’indique le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi.

Ces deux situations existent à Mayotte. D’une part, certaines filières ne sont pas proposées et donc pas accessibles sur place, notamment dans les lycées professionnels, de même que quelques options dans les filières (théâtre, musique et danse notamment). D’autre part, l’offre n’est pas toujours suffisante dans les filières existantes pour accueillir tous les élèves intéressés.

Ainsi que l’a confirmé la Direction générale de l’enseignement scolaire du ministère de l’Éducation nationale lors de son audition, seulement 51 filières en lycée professionnel sont proposées à Mayotte pour 94 offertes sur le territoire national, notamment pour que les élèves s’orientent dans les secteurs du bâtiment, de la maintenance automobile ou encore des services à la personne (auxquelles s’ajoutent les formations en vue du BTS et du CAP dispensées dans les lycées).

L’étude d’impact jointe au projet de loi souligne également que « les capacités d’accueil en voie professionnelle sont insuffisantes au regard de la demande : pas plus d’un tiers des élèves de classe de troisième peut être accueilli en voie professionnelle. L’offre de formation est insuffisante au regard des demandes des élèves, des familles et des décisions d’orientation prises par les conseils de classe. Par exemple, en juin 2024, alors que 45 % des décisions d’orientation étaient dirigées vers la voie professionnelle, les élèves sont orientés en voie générale par défaut de capacités d’accueil. » 

L’étude d’impact relève qu’avant le passage du cyclone Chido, l’académie de Mayotte évaluait à environ 1 000 le nombre d’élèves mahorais partis poursuivre leur cursus scolaire secondaire dans l’hexagone ou à La Réunion. Ce chiffre ne permet pas de distinguer les élèves partis dans des filières générales et technologiques qui existent à Mayotte ou dans des filières professionnelles à l’inverse inexistantes ou ne disposant pas d’un un nombre de places suffisant.

Sachant qu’à Mayotte un tiers des lycées sont scolarisés dans l’enseignement professionnel, l’étude d’impact évoque le nombre de 320 lycéens qui pourraient bénéficier du passeport pour la mobilité des études (sur les environ 1 000 scolarisés en dehors de Mayotte) pour un coût total pris en charge par LADOM de 660 000 euros. Le passeport pour la mobilité des études qui bénéficie déjà aux étudiants mahorais a coûté en 2023 8,9 millions d’euros.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a pas modifié cet article ni lors de la discussion en commission, ni lors de la discussion en séance publique.

4.   La position de la commission

La commission a adopté cet article sans y apporter de modification.

 

 

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Article 27
Fonds de soutien au développement des activités périscolaires à Mayotte

Adopté par la Commission sans modification

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article crée un fonds de soutien en faveur des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de Mayotte, qui se substitue au fonds de soutien au développement des activités périscolaires (FSDAP), lequel prendra fin le 1er septembre 2025.

       Dernière modification législative intervenue

L’article 234 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 abroge l’article 67 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République à compter du 1er septembre 2025.

       Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté le présent article sans y apporter aucune modification.

       La position de la Commission

La commission a adopté cet article sans y apporter de modification.

1.   L’état du droit

a.   La mise en extinction programmée du fonds de soutien au développement des activités périscolaires

L’article 67 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République a institué, pour deux années scolaires (2013-2014 et 2014-2015), un fonds pour contribuer au développement d’une offre d’activités périscolaires au bénéfice des communes pour la mise en place de la réforme des rythmes scolaires dans le primaire ([162]).

Conçu comme un outil d’incitation à la mise en œuvre de la réforme des rythmes scolaires, il était mis en place initialement pour deux ans seulement. Au cours de l’année scolaire 2014-2015, 22 616 communes étaient éligibles au fonds, dont les dotations représentaient un montant de 381 millions d’euros.

L’article 96 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 a pérennisé le fonds tout en subordonnant le bénéfice des aides à la mise en place d’un projet éducatif territorial, prévu à l’article L. 551-1 du code de l’éducation.

Les aides attribuées sont calculées en fonction du nombre d’élèves éligibles sur la commune et comportent deux volets :

– un montant forfaitaire versé aux communes éligibles pour chaque élève scolarisé (dont le taux est fixé à 50 euros ([163])) ;

– une majoration forfaitaire pour les communes moins favorisées (dont le taux est fixé à 40 euros).

La possibilité pour les communes de revenir à une organisation du temps scolaire sur quatre jours a entraîné une diminution progressive du nombre de communes bénéficiaires du FSDAP ([164]).

L’article 234 de la loi de finances n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 prévoit la mise en extinction du FSDAP à compter de la rentrée scolaire 2025, considérant « son aspect résiduel » ([165]). Ce fonds concernait seulement 1 462 communes pour l’année scolaire 2021-2022 (pour un montant de 41 millions d’euros). L’étude d’impact du présent projet de loi indique que sur l’année scolaire 2023-2024, ce sont 50 200 élèves qui ont bénéficié d’activités périscolaires mises en œuvre dans le cadre du FSDAP ([166]).

b.   À Mayotte, une situation scolaire exceptionnelle

La forte croissance démographique met en tension l’ensemble du système scolaire mahorais. L’étude d’impact du présent projet de loi fait état de 115 066 jeunes scolarisés à Mayotte :

– 63 766 dans le premier degré ;

– 50 077 dans le second degré ;

– 1 223 dans les classes post-bac.

Comme le souligne l’étude d’impact du présent projet de loi, c’est le seul territoire français qui verra ses effectifs d’élèves scolarisés dans l’enseignement public du premier degré augmenter jusqu’en 2027.

Cette croissance exceptionnelle, combinée aux manques d’infrastructures ([167]), a nécessité la mise en place de solutions spécifiques. Plus de la moitié des écoles du territoire fonctionnent ainsi selon un système de rotation, c’est-à-dire que certains enfants vont à l’école le matin, et d’autres l’après-midi. L’organisation d’activités périscolaires est donc d’autant plus fondamentale.

Si le rapport annexé fait état de l’engagement du Gouvernement de mettre fin à la rotation scolaire à horizon de la rentrée scolaire 2031, le maintien d’une aide aux communes pour l’organisation d’activités périscolaires paraît indispensable pour accompagner les communes.

2.   Le projet de loi initial

Le I de l’article 27 instaure un fonds de soutien en faveur :

– des communes de Mayotte ;

– des établissements publics de coopération intercommunale, lorsque ceux-ci se sont vus transférer l’organisation des activités périscolaires des écoles.

L’attribution des fonds est toujours subordonnée à la mise en place par la commune d’un projet éducatif territorial.

L’attribution des subventions se fait selon la même structure que celle prévue pour le FSDAP :

– une part forfaitaire par élève scolarisé dès lors qu’une école est éligible au fonds ;

– une majoration forfaitaire par élève, dès lors qu’un certain rythme scolaire est respecté ([168]).

Ainsi, à l’inverse du FSDAP, l’organisation des enseignements selon un certain rythme scolaire est une condition d’éligibilité seulement pour la majoration forfaitaire et non pour l’ensemble des aides du fonds.

Comme pour le FSDAP, c’est la commune qui reçoit les aides, et qui les reversent aux écoles privées sous contrat.

Le II de l’article 27 prévoit que le fonds fonctionnera dès la rentrée scolaire 2025.

Ce fonds de soutien vient donc se substituer au FSDAP sur le territoire de Mayotte. Dans son avis sur le présent projet de loi ([169]), le Conseil d’État rappelle la situation particulière du territoire de Mayotte et estime ainsi que l’institution d’un fonds à destination des seules communes mahoraises ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.

Deux scénarios sont présentés par l’étude d’impact s’agissant de l’impact budgétaire de la mesure :

– 5,3 millions d’euros au titre de l’année scolaire 2025-2026 si le nombre de communes éligibles, aujourd’hui de 13, reste stable ;

– 5,8 millions d’euros au titre de l’année scolaire 2025-2026 si l’ensemble des communes de Mayotte devient éligible et peut ainsi bénéficier de la majoration forfaitaire.

Comme l’a indiqué le représentant de la direction générale de l’enseignement scolaire, l’objectif est de développer l’accueil périscolaire sur le territoire à Mayotte, pour renforcer la socialisation des enfants.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans le modifier.

4.   La position de la commission

La commission a adopté cet article sans y apporter de modification.

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Chapitre V
Favoriser l’attractivité du territoire

Article 28
(art. 561-2 [nouveau] du code général de la fonction publique)
Création d’une priorité légale de mutation pour les fonctionnaires de l’État affectés à Mayotte

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article crée une priorité légale de mutation pour les fonctionnaires de l’État ayant accompli au moins trois années de service effectif dans un emploi à Mayotte.

       Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans le modifier.

       La position de la Commission

La Commission, sur proposition de la rapporteure, a élargi le bénéfice de la priorité de mutation créée par le présent article aux fonctionnaires hospitaliers.

1.   L’état du droit

La mutation d’un fonctionnaire correspond à sa mobilité au sein de la même fonction publique, sans changer ni de corps, ni de grade. Les règles qui régissent ces mutations sont fixées par le code général de la fonction publique (CGFP).

L’article L. 512-18 du code général de la fonction publique (CGFP) précise ainsi que les mutations des fonctionnaires de l’État sont faites en tenant compte des besoins du service.

Plusieurs priorités de mutation existent, parmi lesquelles :

– la priorité lorsque l’emploi du fonctionnaire de l’État est supprimé, à sa demande (article L. 442-5) ;

– lorsque le fonctionnaire ne peut se voir offrir un emploi correspondant à son grade après que son emploi ait été supprimé, la priorité de mutation ou de détachement dans un autre département ministériel ou dans un établissement public de l’État (article L. 442-6) ;

– la priorité pour les fonctionnaires qui se trouvent séparés de leur conjoint (1° de l’article 512-19), en situation de handicap (2° du même article), exercent dans un quartier urbain particulièrement sensible (3° du même article), ou qui justifient du centre de leurs intérêts matériels et moraux dans une des collectivités régies par les articles 73 ou 74 de la Constitution, ou en Nouvelle-Calédonie (4° du même article) ;

– l’article L. 512-20 prévoit que des priorités supplémentaires peuvent s’ajouter pour répondre aux besoins propres à l’éducation nationale.

Actuellement, la fonction publique emploie 21 000 agents sur le territoire de Mayotte – dont 12 200 dans la fonction publique d’État. L’étude d’impact du projet de loi souligne que le taux d’administration est inférieur à Mayotte par rapport aux autres régions françaises, puisqu’il est de 70 emplois publics pour 1 000 habitants, contre 74 en moyenne dans le reste du territoire.

S’il existe déjà des dispositifs pour accroître l’attractivité des emplois de fonctionnaires sur le territoire de Mayotte (une majoration de 40 % des rémunérations indiciaires est par exemple prévue pour les fonctionnaires de la fonction publique de l’État ou hospitalière de Mayotte ([170])), ils ne suffisent pas à compenser le défaut d’attractivité des postes localisés à Mayotte.

2.   Le dispositif initial

Le I du présent article 28 insère un nouvel article L. 561-2 dans le code général de la fonction publique, au sein du chapitre relatif aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution.

Ce nouvel article crée une priorité de mutation pour tout fonctionnaire de l’État affecté à Mayotte pendant une durée de trois ans (dans un emploi d’une administration de l’État ou d’un établissement public), dans tout emploi vacant correspondant à son grade au sein du département ministériel dont il relève ou d’un établissement public de tutelle.

Comme l’a indiqué le représentant de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) lors de son audition par les rapporteurs, cette durée de trois ans est considérée comme un point d’équilibre. L’objectif est aussi d’ouvrir des perspectives à l’issue de l’affectation du fonctionnaire sur le territoire de Mayotte.

Le deuxième alinéa prévoit que cette nouvelle priorité ne prévaut pas sur les priorités de mutation fixées aux articles L. 442-5, L. 442-6, L. 512-19 et L. 512-20 du CGFP.

Le même alinéa interdit le cumul entre la priorité créée par le présent article et la priorité résultant du 3° de l’article L. 512-19, c’est-à-dire la priorité pour affectation dans un quartier urbain sensible. Cette exclusion s’explique par le fait que l’article 23 du présent projet de loi va avoir pour conséquence de classer provisoirement l’intégralité du territoire de Mayotte comme quartier prioritaire de la ville, ce qui étendra provisoirement le bénéficie de la priorité mentionnée au 3° de l’article L. 512-0 à l’ensemble des fonctionnaires de l’État concernés, comme l’indique le Conseil d’État dans son avis sur le présent projet de loi.

Le II du présent article 28 précise que seuls sont pris en compte pour cette nouvelle priorité les services accomplis à compter de la date d’entrée en vigueur du présent projet de loi, précision nécessaire pour écarter tout effet d’aubaine.

Le Conseil d’État a écarté toute rupture du principe d’égalité devant la loi, considérant comme évident le motif d’intérêt général de renforcement de l’attractivité du territoire de Mayotte pour les fonctionnaires de l’État.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans le modifier.

4.   La position de la Commission

La Commission a adopté l’amendement CL458 de la rapporteure Mme Firmin Le Bodo, qui élargit le bénéfice de la priorité de mutation créé au présent article aux fonctionnaires hospitaliers, dans des conditions définies par décret.

Les problématiques d’attractivité étant similaires dans la fonction publique d’État et dans la fonction publique hospitalière sur le territoire de Mayotte, la rapporteure a considéré que l’élargissement de cette priorité de mutation était un signal positif à envoyer, alors même que l’hôpital peine à recruter et qu’un deuxième site doit être construit.

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Article 29
(art. 561-3 [nouveau] du code général de la fonction publique)
Avantage spécifique d’ancienneté pour les fonctionnaires de l’État et les fonctionnaires hospitaliers affectés à Mayotte

Adopté par la Commission sans modification

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à améliorer l’attractivité des postes de la fonction publique d’État et de la fonction publique hospitalière qui sont localisés à Mayotte en accordant un avantage spécifique d’ancienneté.

       Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans le modifier.

       La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans y apporter de modifications.

1.   L’état du droit

Plusieurs leviers sont utilisés pour améliorer l’attractivité des postes dans la fonction publique.

L’avantage spécifique d’ancienneté est l’un de ces leviers : l’ancienneté est bonifiée, c’est-à-dire que le nombre de mois pris en compte pour l’avancement est supérieur à celui effectivement travaillé. En conséquence, la promotion à l’échelon supérieure, et donc l’augmentation de la rémunération, intervient plus tôt.

Il existe ainsi un avantage spécifique d’ancienneté pour les fonctionnaires de l’État affectés dans des quartiers urbains sensibles, prévu à l’article L. 522-9 du code général de la fonction publique. Il faut justifier d’au moins trois ans de services continus accomplis dans les quartiers identifiés comme particulièrement difficiles pour bénéficier de cette bonification ([171]).

Comme évoqué supra, les enjeux d’attractivité à Mayotte sont particulièrement prégnants. Il existe déjà des dispositifs ciblés pour renforcer l’attractivité des emplois de la fonction publique situés dans les territoires ultramarins mais ils restent, à Mayotte, insuffisants.

En décembre 2021, selon l’étude d’impact, 120 postes de catégorie A ou A+ étaient à pourvoir dans la fonction publique d’État à Mayotte (hors enseignants), et 120 médecins seulement travaillaient pour le centre hospitalier de Mayotte, alors que 250 postes sont ouverts.

Cet article constitue ainsi un élément de réponse à ce manque d’attractivité des postes de fonctionnaires localisés à Mayotte.

2.   Le dispositif initial

Le présent article insère un nouvel article L. 561-3 au sein du code général de la fonction publique, qui crée un nouvel avantage d’ancienneté pour tout fonctionnaire affecté pendant une durée déterminée à Mayotte. Il concerne les fonctionnaires de l’État et les fonctionnaires hospitaliers.

Ce nouvel avantage ne peut se cumuler que partiellement avec l’avantage prévu à l’article L. 522-9 pour les fonctionnaires de l’État affectés dans des quartiers urbains sensibles.

Là encore, dans son avis, le Conseil d’État a considéré que cette mesure n’était pas contraire au principe d’égalité devant la loi.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans le modifier.

4.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans y apporter de modification.

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TITRE V
MODERNISER LE FONCTIONNEMENT INSTITUTIONNEL DE LA COLLECTIVITÉ

Chapitre Ier
Dispositions concernant le code général des collectivités territoriales

Article 30
(Art. L. 1711-1 à 1711-5 [abrogés], L. 2334-7-3, L. 2334-33, L. 2334-42, L. 2336-3, L. 2336-4, L. 2564-2, L. 3334-3, L. 3334-4, L. 3334-16-2, L. 3335-2, L. 3441-1, L. 3441-9, L. 3442-1, L. 3511-2 à L. 3543-2 [abrogés], L. 4332-9, L. 4432-9, L. 4432-12, L. 4433-2, L. 4433-3, L. 4433-4-2, L. 4433-4-3, L. 4433-4-3-1, L. 4433-4, L. 4433-4-5, L. 4433-4-5-3 [abrogé], L. 4433-4-6, L. 4433-4-7, L. 4433-4-10, L. 4433-7, L. 4433-10-6, L. 4433-10-7, L. 4433-11, L. 4433-12, L. 4433-15, L. 4433-15-1, L. 4433-17, L. 4433-19, L. 4433-20, L. 4433-21, L. 4433-22, L. 4433-23, L. 4433-24, L. 4433-27, L. 4433-28, L. 4433-31, L. 4434-3, L. 4434-4, L. 4437-1 à L. 4437-5 [abrogés], L. 5831-2, L. 7311-1 à L. 7311-5 [nouveaux], L. 7321-1 à 7321-13 [nouveaux], L. 7322-1, L. 7331-1, L. 7332-1, L. 7332-2, L. 7333-1, L. 7334-1 à L. 7334-14 [nouveaux], L. 7341-1, L. 7350-1 à L. 7350-3 [nouveaux], L. 7351-1 à L. 7351-14 [nouveaux], L. 7352-1 [nouveau], L. 7352-2 [nouveau], L. 7353-1 à L. 7353-3 [nouveaux], L. 7354-1 [nouveau], L. 7354-2 [nouveau], L. 7361-1 [nouveau], L. 7421-1 [nouveau], L. 7422-1 [nouveau], L. 7423-1 à 7423-6 [nouveaux], L. 7424-1 à L. 7424-3 [nouveaux], L. 7431-1 à 7431-3 [nouveaux] )
Réforme des dispositions relatives au fonctionnement institutionnel de la collectivité de Mayotte

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 30, dans sa version initiale, habilitait le Gouvernement à réformer par ordonnance les dispositions relatives à la collectivité de Mayotte en les codifiant au sein d’un nouveau livre, à périmètre de compétence constant. S’il participe à clarifier le droit applicable à la collectivité de Mayotte, il n’apporte aucun changement aux compétences actuellement exercées par la collectivité.

       Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement en commission et un autre en séance publique. En commission, sur proposition du Gouvernement, il a intégré dans la loi les dispositions d’ordre institutionnel relatives à Mayotte. En séance publique, il a procédé à des modifications rédactionnelles.

       La position de la Commission

La Commission a adopté vingt et un amendements à l’article 30. Outre les amendements rédactionnels déposés par la rapporteure, la Commission a adopté l’amendement proposé par la rapporteure qui institue formellement le conseil cadial auprès de l’assemblée de Mayotte.

1.   L’état du droit

a.   Le processus progressif de la collectivité de Mayotte vers la départementalisation

L’île de Mayotte a été cédée en 1841 à la France. Elle devient à cette date protectorat français, ce qui signifie, comme le rappelle un rapport du Sénat daté de novembre 2008 ([172]), qu’elle devient française avant Nice et la Savoie, rattachées à la France en 1860.

Les trois autres îles des Comores sont transformées en protectorat français plus tard (1886 pour la Grande Comore, 1887 pour Anjouan et 1892 pour Mohéli).

De 1925 à 1946, les quatre îles sont rattachées progressivement à Madagascar, et forment la colonie « Madagascar et Dépendances ». L’archipel devient territoire d’outre-mer en 1946, dont le chef-lieu est situé à Dzaoudzi, à Mayotte. Un conseil général, au sein duquel chaque île est représentée en fonction de son poids démographique, est institué auprès de l’administrateur supérieur du territoire.

Des débats ont lieu sur le statut institutionnel de l’archipel : en 1958, l’assemblée territoriale des Comores se prononce pour le maintien du statut de territoire d’outre-mer, sans les voix des élus de Mayotte, partisans d’adopter le statut de département.

Une autonomie interne est progressivement accordée, d’abord par la loi n° 61-1412 du 22 décembre 1961 relative à l’organisation des Comores, puis par la loi n° 68-4 du 3 janvier 1968 qui la modifie. La capitale est transférée à Moroni, et, à partir de 1968, chaque île gagne en autonomie, avec la possibilité notamment de gérer son propre budget.

Suite à une résolution de l’assemblée territoriale des Comores en 1972 en faveur de l’indépendance, un référendum sur l’indépendance des îles de l’archipel des Comores est organisé le 22 décembre 1974. Le résultat du scrutin d’autodétermination est sans appel : si, dans les trois autres îles, 94,56 % de la population se prononce en faveur de l’indépendance, la population de Mayotte vote à 63,82 % pour rester dans la République française.

Le 6 juillet 1975, le président du Gouvernement des Comores prononce unilatéralement l’indépendance de l’ensemble des quatre îles.

Tirant les conséquences de cette proclamation unilatérale, l’article 8 de la loi n° 75-1337 du 31 décembre 1975 relative aux conséquences de l’autodétermination des îles des Comores prévoit que les îles de la Grande Comore, d’Anjouan et de Mohéli cessent de faire partie de la République française à compter de la promulgation de la loi.

La loi fixe également le principe de deux consultations s’agissant de l’évolution institutionnelle de Mayotte. L’article 1er dispose que dans un délai de deux mois, la population de Mayotte sera appelée à se prononcer pour savoir si elle souhaite que Mayotte demeure au sein de la République, ou devienne partie du nouvel État comorien.

L’article 3 de la même loi prévoit lui, la tenue d’une nouvelle consultation dans les deux mois si la population de Mayotte exprimait « le désir, à la majorité des suffrages exprimés, de demeurer au sein de la République française ». Cette consultation devait permettre à la population de Mayotte de s’exprimer sur le statut qu’elle souhaitait voir s’appliquer à la collectivité.

L’immense majorité des votants – 99,4 % - se prononce pour le maintien de Mayotte au sein de la République française. Lors de la deuxième consultation, le statut de territoire d’outre-mer est rejeté à 97,47 %, et celui de département plébiscité par 79,6 % des votants, alors qu’il n’était pas proposé.

Malgré les consultations successives, la République fédérale islamique des Comores persiste à revendiquer sa souveraineté sur Mayotte.

La loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 relative à l’organisation de Mayotte crée une collectivité au statut provisoire sui generis, fondé sur l’article 72 de la Constitution, entre département et territoire d’outre-mer. L’article 1er de la loi n° 79-113 du 22 décembre 1979 relative à Mayotte réaffirme, lui, que « l’île de Mayotte fait partie de la République française et ne peut cesser d’y appartenir sans le consentement de sa population ».

Sous ce régime hybride, le préfet a une double mission, puisqu’il exerce aussi la fonction d’exécutif du conseil général de la collectivité, l’article 5 de la loi du 24 décembre 1976 précitée prévoyant que « le représentant du Gouvernement instruit les affaires qui intéressent Mayotte et exécute les décisions du conseil général ». La collectivité de Mayotte conserve également le régime de spécialité législative, selon lequel les lois votées par le Parlement français ne s’y appliquent que sur mention expresse (article 10 de la loi du 24 décembre 1976 précitée).

Des discussions se poursuivent néanmoins et un accord est signé le 27 janvier 2000 sur l’avenir de Mayotte. Celui-ci acte la fixation d’un calendrier d’évolution de Mayotte vers le statut de « collectivité départementale » et prévoit le transfert de l’exécutif du conseil général, détenu par le préfet, vers le président du conseil général. La population de Mayotte, consultée en juillet 2000, se prononce à 72,9 % en faveur de cet accord.

La loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte met en œuvre cet accord, notamment en organisant le transfert du pouvoir exécutif vers le président du conseil général. Elle distingue également certaines matières qui relèvent du principe de l’identité législative – c’est-à-dire que les lois votées s’appliquent sans mention expresse, parmi lesquelles la nationalité, les régimes matrimoniaux mais aussi le droit pénal et le droit électoral. Les autres matières continuent cependant à relever de celui de spécialité législative.

Un « Pacte pour la départementalisation de Mayotte » est proposé par le Gouvernement en janvier 2009, avec notamment la transformation de la collectivité en département d’outre-mer relevant de l’article 73 de la Constitution et l’instauration de nouvelles institutions.

Une nouvelle consultation est organisée le 29 mars 2009. À la question : « Approuvez-vous la transformation de Mayotte en une collectivité unique appelée Département, régie par l’article 73 de la Constitution, exerçant les compétences dévolues aux départements et régions d’outre-mer ? », les électeurs de Mayotte répondent par l’affirmative à 95,2 % des suffrages exprimés.

La loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l’évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte fixe le principe d’évolution de la collectivité de Mayotte vers le statut de département.

Par la suite, la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au département de Mayotte et la loi n° 20101487 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte organisent les conditions de cette évolution. Il est ainsi prévu que le président du conseil général exercera les prérogatives des présidents du conseil régional et du conseil général.

La collectivité accède de manière définitive au statut de département le 31 mars 2011, lors de la première réunion du conseil général. Cette étape parachève un processus entamé plusieurs décennies auparavant, au cours duquel la population de Mayotte a démontré, à maintes reprises, son attachement fort au statut de département.

Selon le cadre actuel, la collectivité de Mayotte est donc régie par l’article 73 de la Constitution. Elle exerce ainsi à la fois les compétences d’une région et d’un département, sous réserve de certaines adaptations.

b.   Un transfert de compétences qui n’est pas achevé

Ainsi, si le droit commun relatif aux départements et aux régions s’applique, la collectivité de Mayotte n’exerce pas, à date, certaines des compétences dévolues aux régions et aux départements :

– la construction et l’entretien des collèges et le recrutement et la gestion du personnel technique (relevant des articles L. 251-21 du code de l’éducation et L. 3511-4 du code général des collectivités territoriales [CGCT]) ;

– le financement, l’instruction des demandes et l’attribution du revenu de solidarité active (article L. 542-6 du code de l’action sociale et des familles) ;

– la construction et l’entretien des lycées ainsi que la gestion du personnel technique (articles L. 251-21 du code de l’éducation et L. 3511-4 du CGCT) ;

– le développement, l’entretien et l’exploitation des routes nationales d’intérêt local (b du 4° de l’article L. 4437-3 du CGCT) ;

– la gestion des fonds européens : l’autorité de gestion à Mayotte reste le représentant de l’État ([173]).

2.   Le dispositif initial

Le présent article 30, dans sa version initiale, habilitait le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures visant à réaliser trois objectifs :

– codifier les dispositions relatives à la collectivité de Mayotte au sein d’un nouveau livre, à périmètre de compétences constant ;

– définir l’organisation et le fonctionnement de la collectivité de Mayotte, ainsi que les compétences de ses organes, et fixer l’ensemble du régime applicable à la collectivité ;

– procéder aux coordinations et adaptations nécessaires dans le CGCT et les autres codes.

Le dernier alinéa du présent article prévoyait que le projet de loi de ratification devait être déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de l’ordonnance.

L’étude d’impact soulignait que le regroupement des dispositions relatives à la collectivité de Mayotte au sein d’un même livre visait à clarifier le statut de collectivité unique régie par le dernier alinéa de l’article 73 de la Constitution. Elle indiquait également que la possibilité de prévoir dans le texte lui-même les dispositions en question avait été écartée, au vu de l’ampleur, de la technicité et de la particularité de celles-ci.

3.   Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement en commission, déposé par le Gouvernement, qui supprime l’habilitation à légiférer par ordonnance au profit d’une intégration des dispositions directement dans le projet de loi. En séance, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel déposé par les rapporteurs.

a.   En commission

Le Sénat a adopté l’amendement COM-72 déposé par le Gouvernement, qui intègre directement dans le projet de loi les dispositions d’ordre institutionnel relatives à Mayotte. Il crée notamment un nouveau livre III, intitulé « Département-Région de Mayotte », au sein de la partie consacrée aux autres collectivités régies par l’article 73 de la Constitution.

L’amendement a supprimé en conséquence le I du présent article qui portait initialement l’habilitation du Gouvernement à prendre ces dispositions par voie d’ordonnance.

L’amendement a inséré un nouveau II qui intègre les dispositions dans le texte.

Une partie du présent article, dans sa nouvelle rédaction, procède aux coordinations nécessaires pour substituer, dans le code général des collectivités territoriales, la mention de « Département-Région » à la mention de « Département » (1°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10°, 11°, 14°, 21°, 22°, 23°, 24°, 25°, 26°, 27°, 28°, 29°, 30°, 32°, 33°, 34°).

La mention de « conseil général » est également remplacée par celle d’« assemblée » (12°, 19°, 31°, 34°).

Enfin, plusieurs alinéas suppriment la mention du département de Mayotte de certains articles (13°, 15°, 16°, 18°, 20°) ou abrogent des articles (17°) pour tenir compte de l’insertion de dispositions équivalentes dans le livre unique créé par le présent article 30.

Le 35° rétablit, au sein de la septième partie du CGCT, un livre III qui comporte six titres, selon le plan établi ci-dessous.

i.   Le titre I : dispositions générales

Le titre I est composé d’un unique chapitre, composé de cinq nouveaux articles.

Le nouvel article L. 7311-1 précise que le Département-Région de Mayotte constitue une collectivité territoriale de la République, régie par l’article 73 de la Constitution, et qui exerce les compétences dévolues aux départements et régions d’outre-mer, reprenant ainsi les éléments contenus aujourd’hui à l’article L.O. 3511-1, abrogé au 7° de l’article premier du projet de loi organique relatif au Département-Région de Mayotte.

Le nouvel article L. 7311-2 reprend les éléments de l’actuel article L. 3521-1 du CGCT : il précise que le Département-Région de Mayotte comprend la Grande-Terre, la Petite-Terre ainsi que les autres îles et îlots situés dans le récif les entourant. Il reprend également l’alinéa qui prévoit que le Département-Région ne peut pas cesser d’appartenir à la République sans le consentement de sa population.

Le nouvel article L. 7311-3 prévoit l’application au Département-Région des première, troisième et quatrième parties du CGCT, à l’exception de certaines dispositions dans les troisième et quatrième parties, énumérées aux 1° et 2° du nouvel article. L’objectif est d’écarter l’application de dispositions qui seraient redondantes avec ce que prévoit le nouveau livre créé par le présent article et les dispositions qui concernent des compétences que la collectivité de Mayotte n’exerce pas.

La liste des dispositions de la troisième partie qui ne s’appliquent pas contient :

– les titres Ier et IV du livre III, relatifs respectivement aux budgets et aux comptes, et à la comptabilité, leurs dispositions étant prises en compte au titre V du nouveau livre inséré par le présent article ;

– certains articles précis qui ne s’appliquent pas à Mayotte, comme ceux concernant les dotations d’équipement pour les collèges (articles L. 3334-16 et L. 3334-16-1) ;

– certains articles qui sont repris par le présent article 30, tel que l’article L. 3441-7 relatif aux sociétés d’économie mixte.

La liste des dispositions de la quatrième partie qui ne s’appliquent pas reprend en grande partie celles énumérées à l’actuel article L. 4437-3, à deux exceptions près :

– les sections 3 (taxe additionnelle régionale à la taxe de séjour) et 4 (péréquation des recettes fiscales) du chapitre II du titre III du livre III de la quatrième partie, mentionnées à l’actuel article L. 4437-3 et qui n’apparaissent plus dans l’article créé par le présent texte ;

– la section 2 du chapitre II du titre III de la quatrième partie, qui est ajoutée dans le nouvel article alors qu’elle s’applique aujourd’hui à Mayotte : cette section étant relative au conseil économique et social régional, et au conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement, il est logique qu’elle ne s’applique plus, le présent article 30 insérant de nouvelles dispositions relatives au conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Mayotte.

Le nouvel article L. 7311-4 établit la clé de lecture pour l’application du CGCT à Mayotte, en prévoyant par exemple que la référence au département doit être remplacée par une référence au Département-Région de Mayotte.

Enfin, le nouvel article L. 7311-5 assimile le plan d’aménagement et de développement durable au schéma d’aménagement régional, reproduisant l’article L. 4437-4 (abrogé par ailleurs par le 37° du présent article 30).

ii.   Le titre II : organisation du département-région de Mayotte

Le titre II comporte deux chapitres.

Le premier chapitre, relatif aux organes du Département-Région de Mayotte, est divisé en quatre sections.

● Dispositions générales

La première section, composée de l’unique nouvel article L. 7321-1, énumère les organes du Département-Région, à savoir l’assemblée de Mayotte et son président, qui sont assistés par le conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation, créée par le présent texte.

● Assemblée de Mayotte

La section 2, consacrée à l’assemblée de Mayotte, est composée d’un unique nouvel article L. 7321-2 : celui-ci précise que la composition de l’assemblée et la durée de mandat des conseillers sont déterminées par le chapitre Ier du titre II bis du live VI du code électoral, créé par l’article 31 du présent projet de loi ([174]).

● Le conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation (CESECE) de Mayotte

Cette section consacre la fusion des deux conseils existants actuellement à Mayotte, soit le conseil économique, social et environnemental régional et le conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement (prévus à l’article L. 4432-9).

Sur le modèle guyanais, le présent article crée un conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Mayotte. La section est organisée en quatre sous-sections :

– dispositions générales (nouvel article L. 7321-3) ;

–  organisation et composition (nouveaux articles L. 7321-4 et L. 7324-5) ;

– fonctionnement (nouveaux articles L. 7321-6 à L. 7321-8) ;

– garanties et indemnités accordées aux membres du conseil (nouveaux articles L. 7321-9 à L. 7321-12)

Ces sections reprennent à l’identique les dispositions qui existent pour le conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Guyane.

● Le conseil territorial de l’habitat

La section 4 est composée d’un unique nouvel article L. 7321-13 qui institue un conseil territorial de l’habitat, composé au moins pour moitié de conseillers à l’assemblée de Mayotte. Cette disposition reproduit, presque à l’identique, celle qui existe aujourd’hui à l’article L. 4432-12 du CGCT et qui fonde l’existence juridique du conseil régional de l’habitat à Mayotte.

Le deuxième chapitre est relatif au régime juridique des actes pris par les autorités de la collectivité. Il est composé d’un unique nouvel article L. 7322-1, qui reprend les dispositions de l’actuel article L. 3523-1 (abrogé par le 37° du présent article).

Celui-ci ne concerne que les décisions prises par le Département-Région de Mayotte dans le domaine de la gestion et de l’exploitation des ressources de la mer.

La portée limitée de ce nouvel article s’explique par le fait que le régime juridique des actes pris par les autorités départementales, prévu au titre III du livre Ier de la troisième partie du CGCT, est applicable à la collectivité de Mayotte.

iii.   Le titre III : administration et services du département-région de Mayotte

Le titre relatif à l’administration et aux services du Département-Région de Mayotte est divisé en quatre chapitres.

● Compétences du président de l’assemblée de Mayotte (chapitre Ier)

L’unique nouvel article L. 7331-1 qui compose ce chapitre est relatif aux modalités de délégation, par le président de l’assemblée, de ses fonctions. Il reprend les dispositions de l’actuel article L. 3531-1 (abrogé par le 37° du présent article).

● Compétences de l’assemblée de Mayotte (chapitre II)

L’assemblée se voit attribuer deux compétences :

– la possibilité de créer des établissements publics chargés de conduire des projets intéressant la collectivité (nouvel article L. 7332-1), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-2 ;

– la possibilité d’adresser au Premier ministre des propositions sur divers sujets relatifs à la collectivité (nouvel article L. 7332-2), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-3.

● Compétences du conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Mayotte (chapitre III)

L’unique nouvel article L. 7333-1 qui compose ce chapitre prévoit que le CESECE de Mayotte peut émettre un avis sur toute action ou projet du Département-Région en matière économique ou sociale.

● Attributions du Département-Région de Mayotte en matière de coopération régionale (chapitre IV)

Le chapitre IV est composé de quatorze articles, qui énumèrent les différentes compétences du Département-Région de Mayotte en matière de coopération régionale :

– la possibilité pour l’assemblée de Mayotte d’adresser des propositions en vue de la conclusion de certains engagements internationaux (nouvel article L. 7334-1), prévue aujourd’hui à l’article L. 3441-2 ;

– la consultation de l’assemblée de Mayotte sur les propositions d’actes de l’Union européenne qui concernent la collectivité (nouvel article L. 7334-2), prévue aujourd’hui à l’article L. 3444-3 ;

– la saisine de l’assemblée de Mayotte pour avis sur l’ensemble des projets d’accord concernant la coopération régionale dans certains domaines entre la République française et les États de l’océan Indien (nouvel article L. 7334-3), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4 ([175]) ;

– la possibilité pour le président de l’assemblée, dans les domaines qui relèvent de la compétence de l’État, de se voir délivrer un pouvoir pour négocier ou signer certains accords ou, le cas échéant, pour être associé aux négociations (nouvel article L. 7334-4), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4-2 ([176]) ;

– la possibilité pour le président de l’assemblée, dans les domaines qui relèvent de la compétence du Département-Région, d’être autorisé à négocier certains accords (nouvel article L. 7334-5), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4-3 ([177]) ;

– la possibilité pour le Département-Région de Mayotte d’adhérer à une banque régionale de développement ou à une institution de financement (nouvel article L. 7334-6), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4-3-1 ;

– la possibilité pour le président, dans les domaines de compétence du Département-Région de Mayotte, d’élaborer un programme-cadre de coopération régionale (nouvel article L. 7334-7), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4-3-2 ;

– la possibilité pour le président de l’assemblée, lorsqu’il a choisi de ne pas négocier les accords, d’y participer dans la délégation française (nouvel article L. 7334-8), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4-4 ;

– la possibilité pour le Département-Région de Mayotte d’être membre associé de certains organismes régionaux (nouvel article L. 7334-9), prévue aujourd’hui à l’article L. 3441-6) ;

– la possibilité pour le Département-Région de Mayotte de désigner des agents publics chargés de le représenter au sein des missions diplomatiques de la France (nouvel article L. 7334-10), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4-5-3 ([178]) ;

– le financement du fonds de coopération régionale institué pour Mayotte par l’État, le Département-Région de Mayotte et toute autre collectivité publique ou organisme public (nouvel article L. 7334-11), prévu aujourd’hui à l’article L. 4433-4-6 ([179]) ;

– la participation de représentants de l’assemblée de Mayotte aux travaux de l’instance de concertation des politiques de coopération régionale dans la zone de l’océan Indien (nouvel article L. 7334-12), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4-7 ([180]) ;

– la possibilité pour l’assemblée de Mayotte de recourir à des sociétés d’économie mixte locales et à des sociétés d’économie mixte pour la mise en œuvre de ses compétences en matière de coopération régionale (nouvel article L. 7334-13), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4-8 ;

– la création d’une commission de suivi de l’utilisation des fonds européens, qui établit un rapport semestriel sur la consommation des crédits (nouvel article L. 7334-14), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4-10 ([181]).

Le département de Mayotte dispose ainsi déjà de l’ensemble des compétences énumérées dans ce chapitre.

iv.   Le titre IV : services publics locaux

Le titre IV insère au sein du nouveau livre dédié à la collectivité de Mayotte l’intégralité de l’article L. 1711-4 relatif aux services d’incendie et de secours (SDIS), abrogé par le 37° du présent article.

Modifié en profondeur par l’article 27 de la loi n° 2013-1029 du 15 novembre 2013 portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, l’article L. 1711-4 prévoit un régime transitoire pour la création du SDIS de Mayotte. Les dispositions de droit commun n’étaient pas adaptées au contexte mahorais, notamment en matière de gouvernance et de financement de l’établissement ([182]) : l’article établit ainsi une commission de préfiguration et l’adaptation des dispositions législatives relatives à la contribution financière des collectivités aux SDIS.

C’est ce régime transitoire qui est reproduit au titre IV par le présent article.

v.   Le titre V : finances de la collectivité

Le titre relatif aux finances du Département-Région de Mayotte est divisé en quatre chapitres.

Trois nouveaux articles s’insèrent avant le premier chapitre.

Le nouvel article L. 7350-1 prévoit l’application du livre VI de la première partie au Département-Région de Mayotte (relatif aux dispositions financières et comptables), dès lors que celui-ci n’est pas contraire au présent titre.

Le président de l’assemblée de Mayotte doit, préalablement aux débats sur le projet de budget, présenter :

– un rapport sur la situation en matière de développement durable intéressant le fonctionnement du Département-Région de Mayotte (nouvel article L. 7350-2) : cette disposition existe pour le conseil départemental (article L. 3311-2) ;

– un rapport sur la situation en matière d’égalité entre les femmes et les hommes intéressant le fonctionnement du Département-Région de Mayotte (nouvel article L. 7350-3) : cette disposition existe pour le conseil départemental (article L. 3311-3) et pour le conseil régional (article L. 4311-1-1).

● Budgets et comptes (chapitre Ier)

Le chapitre Ier est composé de quatorze articles.

Il reprend et complète les dispositions du titre IV du livre IV du livre V de la troisième partie du CGCT, relatif aux finances de la collectivité de Mayotte.

Le budget voté doit être équilibré en dépenses et recettes et doit être établi en section de fonctionnement et en section d’investissement (nouvel article L. 7351-1).

Dans un délai de dix semaines avant l’examen du budget, un débat doit avoir lieu au sein de l’assemblée sur trois sujets :

– les orientations budgétaires de l’exercice ;

– les engagements pluriannuels envisagés ;

– l’état d’avancement des mesures prévues par le plan de convergence couvrant le territoire de la collectivité.

Le projet de budget est préparé et présenté par le président de l’assemblée de Mayotte, qui doit le communiquer aux membres de l’assemblée douze jours au moins avant l’ouverture de la première réunion consacrée à l’examen du budget (nouvel article L. 7351-3).

Les crédits sont votés par chapitre, ou si l’assemblée le décide, par article.

Lors de l’examen du budget, le président de l’assemblée peut :

– procéder, par décision expresse, à des virements de crédits d’article à article à l’intérieur du même chapitre (deuxième alinéa du nouvel article L. 7351-5) ;

– se voir déléguer par l’assemblée de Mayotte la possibilité de procéder à des mouvements de crédits de chapitre à chapitre, à l’exclusion des crédits relatifs aux dépenses de personnel ([183])  (dernier alinéa du nouvel article L. 7351-5) : cette possibilité existe aujourd’hui pour le président du conseil régional (troisième alinéa de l’article L. 3212-3).

L’assemblée de Mayotte peut décider que :

– les dotations affectées aux dépenses d’investissement comprennent des autorisations de programme et des crédits de paiement ;

– les dotations affectées aux dépenses de fonctionnement comprennent des autorisations d’engagement et des crédits de paiement, pour certaines dépenses seulement ([184]) ;

Dans les deux cas, l’équilibre budgétaire de la section s’apprécie au regard des seuls crédits de paiement (nouvel article L. 7351-6).

Dans des conditions similaires à ce qui est prévu pour le conseil régional (article L. 4312-5), l’assemblée de Mayotte établit son règlement budgétaire et financier, qui précise notamment les modalités d’information de l’assemblée sur la gestion des engagements pluriannuels au cours de l’exercice (nouvel article 7351-7).

L’attribution des subventions donne lieu à une délibération distincte du vote du budget (nouvel article L. 7351-2) : cette disposition est identique à celle prévue pour le conseil municipal (article L. 2311-7) et le conseil régional (article L. 4311-2).

Les modalités de présentation par le président de l’assemblée de Mayotte du compte administratif à l’assemblée, prévues au nouvel article L. 7351-9, sont identiques à celles prévues pour le conseil régional (article L. 4312-8) et pour le conseil départemental (article L. 3312-5).

Les règles de gestion de résultats excédentaires ou déficitaires, décrites aux nouveaux articles L. 7351-10 et L. 7351-11, reprennent les règles existantes au niveau du conseil régional et du conseil départemental.

De même, le nouvel article L. 7351-14, qui prévoit la transmission des comptes certifiés de certains organismes au Département-Région de Mayotte, reproduit une disposition du droit commun pour le conseil régional, à l’article L. 4313-3.

Le nouvel article L. 7351-12 prévoit que le budget et le compte administratif du Département-Région de Mayotte sont mis à la disposition du public dans un délai de quinze jours suivant leur adoption. Une présentation brève doit être jointe. Ce nouvel article reprend en quasi-intégralité les dispositions de l’actuel article L. 3541-1. Il diffère légèrement des dispositions applicables à la région, prévues à l’article L. 4313-1, qui précise simplement que le budget et le compte administratif sont rendus publics.

Le nouvel article L. 7351-13 énumère les éléments qui doivent figurer en annexe des documents budgétaires, comme la liste des délégataires de service public (6°) ou des états sur la situation patrimoniale et financière de la collectivité (11°). Cette liste reprend en grande partie les éléments énumérés à l’article L. 4313-2, qui concernent le conseil régional.

● Dépenses (chapitre II)

Le chapitre II est composé de deux nouveaux articles.

Le nouvel article L. 7352-1 liste les dépenses qui ne sont pas obligatoires pour le Département-Région de Mayotte. Il reproduit à l’identique la liste prévue à l’actuel article L. 3542-1 du CGCT ([185]), soit :

– les dépenses de fonctionnement des collèges (7° de l’article précité) ;

– la participation du département aux dépenses de fonctionnement des instituts nationaux supérieurs du professorat et de l’éducation (8° de l’article précité) ;

– les dépenses relatives à l’allocation personnalisée d’autonomie (10° bis de l’article précité) ;

– les frais du service départemental des épizooties (11° de l’article précité) ;

– les dépenses de construction et grosses réparations des collèges (14° de l’article précité).

Le nouvel article L. 7352-1 liste également quatre catégories de dépenses obligatoires pour le Département-Région de Mayotte :

– les dépenses en matière de transports et d’apprentissage ;

– toute dépense liée à l’exercice d’une compétence transférée par l’État à compter de 2011 ;

– les dépenses liées à l’organisation des transports scolaires ;

– les dépenses d’entretien et de construction des ports maritimes de commerce et de pêche qui lui sont transférés.

L’assemblée de Mayotte a la possibilité de voter des dépenses imprévues, dans une limite fixée par le nouvel article L. 7352-2, qui reprend les dispositions prévues pour le conseil régional à l’article L. 4322-1.

● Ressources (chapitre III)

Le chapitre III est composé de trois articles.

Le nouvel article L. 7352-2 vise les recettes fiscales du Département-Région de Mayotte et énumère les recettes non fiscales de la section de fonctionnement. Il reproduit les dispositions de l’article L. 3543-1, abrogé par le 37° du présent article.

Parmi les ressources du Département-Région, une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) doit être affectée au financement du fonds de solidarité pour le logement (nouvel article L. 7353-1). Ce nouvel article reproduit l’actuel article L. 1711-5, abrogé par le 37° du présent article.

Le nouvel article L. 7353-3 est relatif au taux des droits assimilés au droit d’octroi de mer en matière de rhums et spiritueux fabriqués et livrés à la consommation locale dans le Département-Région de Mayotte.

● Comptabilité (chapitre IV)

Le chapitre IV est composé de deux articles.

Le président de l’assemblée tient la comptabilité de l’engagement des dépenses (nouvel article L. 7354-1) et le comptable du Département-Région de Mayotte est seul chargé d’exécuter le recouvrement des recettes ainsi que le paiement des dépenses de la collectivité (nouvel article L. 7354-2), des dispositions similaires à celles prévues pour le conseil régional et le conseil départemental.

vi.   Le titre VI : compensation des transferts de compétences

Le titre VI est composé d’un chapitre unique, lui-même comprenant un article unique.

Le nouvel article L. 7361-1, qui prévoit que l’évaluation des dépenses exposées par l’État au titre des compétences transférées aux collectivités de Mayotte est soumise à l’avis d’un comité local, composé à parité de représentants de l’État et de représentants des collectivités territoriales de Mayotte. Ce nouvel article reproduit à l’identique l’article L. 1711-3, abrogé par le 37° du présent article 30.

Le 36° du présent article procède à diverses numérotations d’articles en lien avec le projet de loi organique relatif au Département-Région de Mayotte.

Le 37° abroge plusieurs parties du CGCT qui comprennent des dispositions particulières applicables à Mayotte et qui sont reprises dans le livre III relatif au Département-Région créé par le présent article :

– le livre VII de la première partie du CGCT, qui contient notamment l’article relatif aux services d’incendie et de secours ;

– le livre V de la troisième partie du CGCT, qui contient notamment les dispositions relatives aux finances de la collectivité ;

– le chapitre VII du titre III du livre IV de la quatrième partie du CGCT, qui contient notamment l’article relatif au plan d’aménagement et de développement durable.

Enfin, le III renvoie la date d’entrée en vigueur du présent article 30 à une date fixée par décret, tout en fixant la date limite au 1er janvier 2026.

Le III prévoit également une disposition transitoire s’agissant de l’entrée en vigueur des dispositions relatives au conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Mayotte : celles-ci ne s’appliqueront qu’à compter de la première réunion de l’assemblée de Mayotte suivant le prochain renouvellement général des conseils départementaux. Dans l’intervalle, les dispositions relatives au conseil économique et social régional, ainsi qu’au conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement continuent de s’appliquer.

b.   En séance

En séance, le Sénat a adopté l’amendement n° 165 déposé par les rapporteurs Mme Canayer et M. Bitz, avec l’avis favorable du Gouvernement. L’amendement procède à des modifications rédactionnelles.

4.   La position de la Commission

La Commission a adopté vingt et un amendements modifiant l’article 30.

L’amendement CL491, déposé par la rapporteure Mme Youssouffa, prévoit que le conseil scientifique du patrimoine naturel de Mayotte, dont les compétences sont précisées à l’article L. 411-1 A du code de l’environnement, est associé à l’élaboration du plan d’aménagement et de développement durable ([186]) par la collectivité de Mayotte. L’article L. 4433-10 du code général des collectivités territoriales prévoit déjà l’association de plusieurs instances à l’élaboration du schéma d’aménagement régional, comme les établissements publics fonciers ou le comité de l’eau et de la biodiversité.

L’amendement CL467 crée une nouvelle section au sein du chapitre consacré aux organes du Département-Région de Mayotte pour instituer formellement le conseil cadial auprès de l’assemblée de Mayotte :

– le nouvel article L. 7321-12-3 prévoit que le conseil cadial est sollicité sur tout projet ou proposition de loi emportant des conséquences sur les traditions mahoraises ou relatives à la médiation sociale ;

– le nouvel article L. 7321-12-4 prévoit la possibilité pour l’assemblée de Mayotte, le conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation ou encore pour le représentant de l’État de saisir le conseil cadial sur toute question ;

– enfin, le nouvel article L. 7321-12-5 prévoit une faculté d’auto-saisine pour le conseil cadial, sur tout projet ou proposition de délibération de l’assemblée de Mayotte qui intéresse directement les traditions mahoraises ou la médiation sociale.

Il n’aura donc pas la possibilité de se saisir sur un autre périmètre que celui strictement restreint de la médiation sociale ou des traditions mahoraises. L’objectif n’est en rien d’en faire un conseil religieux qui viendrait s’insérer dans les affaires politiques, mais bien de donner toute leur place à des figures de la société mahoraise.  

L’amendement CL441, déposé par la rapporteure Mme Youssouffa, intègre au sein du chapitre consacré aux organes du Département-Région de Mayotte, une section relative au conseil territorial de promotion de la santé, qui reprend les dispositions prévues pour les régions d’outre-mer à l’article L. 4432-11 du code général des collectivités territoriales.

L’amendement CL442, déposé par la rapporteure Mme Youssouffa, prévoit qu’un rapport soit publié sur les suites données par le Premier ministre aux propositions formulées par l’assemblée de Mayotte en vertu du nouvel article L. 7332-2. Cet ajout reproduit une disposition existante pour les conseils départementaux à l’article L. 3444-2 du code général des collectivités territoriales.

L’amendement CL443, déposé par la rapporteure Mme Youssouffa, modifie l’alinéa relatif aux compétences du conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Mayotte pour élargir les matières sur lesquelles il peut émettre un avis.

L’amendement CL444, déposé par la rapporteure Mme Youssouffa, insère un nouvel article L. 7334-1 A au sein du chapitre dédié aux attributions du Département-Région de Mayotte en matière de coopération régionale, pour prévoir que ce chapitre ne s’applique pas aux engagements internationaux ou aux accords conclus avec les États qui ne reconnaissent pas l’appartenance du territoire de Mayotte à la République française.

L’amendement CL445, déposé par la rapporteure Mme Youssouffa, élargit la saisine de l’assemblée de Mayotte s’agissant des actes de l’Union européenne, en prévoyant que celle-ci est consultée sur l’ensemble des propositions d’actes de l’Union européenne. Le second alinéa de l’article L. 4433-3-1 demeure applicable, c’est-à-dire qu’en l’absence de notification dans un délai d’un mois au préfet d’un avis exprès, il est réputé acquis (et quinze jours en cas d’urgence).

L’amendement CL448, déposé par la rapporteure Mme Youssouffa, prévoit que le président de l’assemblée de Mayotte est associé à la négociation des projets d’accords conclus en matière de coopération régionale, même lorsque ceux-ci relèvent des domaines de compétence de l’État. L’amendement s’inspire de la disposition prévue pour le président de l’assemblée de Guyane, prévue à l’article L. 7153-3 du code général des collectivités territoriales.

L’amendement CL493, déposé par la rapporteure Mme Youssouffa, supprime certaines dispositions transitoires relatives aux services d’incendie et de secours, devenues obsolètes, notamment celles relatives à la commission de préfiguration.

L’amendement CL63 de M. Taché, adopté avec un avis favorable de la rapporteure, prévoit la remise d’un rapport visant à évaluer les ressources allouées à la collectivité territoriale de Mayotte au regard de ses besoins.

Enfin, onze amendements, déposés par la rapporteure Estelle Youssouffa, procèdent à des modifications rédactionnelles (CL431, CL432, CL433, CL436, CL437, CL438, CL439, CL440, CL446, CL447 et CL435).

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Chapitre II
Dispositions modifiant le code électoral

Article 31
(art. L. 558‑9‑1, L. 558‑9‑2, L. 558‑9‑3, L.  558‑9‑4 et L. 558‑9‑5 [nouveaux] du code électoral)
Transformation du conseil départemental de Mayotte en assemblée de Mayotte et modification du mode de scrutin

Adopté par la Commission avec modifications
 

       Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article modifie le mode d’élection de l’actuel conseil départemental de Mayotte, qui devient l’assemblée de Mayotte, dont les membres sont élus dans une circonscription unique selon un scrutin de liste à la représentation proportionnelle, proche du mode scrutin en vigueur pour les élections régionales. La création d’un titre consacré à cette nouvelle assemblée au sein du livre VI bis du code électoral actuellement relatif aux assemblées des collectivités uniques de Guyane et de Martinique rapproche l’assemblée de Mayotte des assemblées de ces deux autres collectivités d’outre-mer. Le nombre d’élus à l’assemblée est porté à 52 conseillers, au lieu de 26 conseillers départementaux actuellement. Les 52 conseillers sont répartis en cinq sections correspondant géographiquement aux cinq établissements de coopération intercommunaux existants. La répartition de l’ensemble des sièges entre les sections est déterminée sur la base du nombre d’habitants tel qu’établi par le dernier recensement officiel et s’effectue à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, avec un minimum de cinq sièges par section. Une prime majoritaire de 25 % des sièges est attribuée à la liste arrivée en tête au niveau de la circonscription au premier ou au second tour.

       Dernières modifications législatives intervenues

Le conseil départemental de Mayotte a pris la suite du conseil général de Mayotte qui était l’assemblée délibérante de la collectivité départementale de Mayotte puis du Département de Mayotte lorsque la collectivité est devenue une collectivité de l’article 73 de la Constitution. Le conseil départemental comprend 26 conseillers, élus en binôme dans 13 cantons. L’ensemble des règles s’appliquant aux conseillers départementaux s’appliquent à ceux de Mayotte.

       Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a modifié le présent article en commission pour porter à treize le nombre de sections au sein de la circonscription unique, reprenant les périmètres des treize cantons actuels. Les 52 sièges de l’assemblée sont répartis en fonction de la population à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, avec un minimum de deux sièges par section. Le principe de la prime majoritaire est maintenu et exprimé en nombre de sièges acquis par la liste arrivée en tête. 13 sièges sur 52 sont attribués au titre de la prime majoritaire, avec un siège par section. L’ensemble des autres dispositions restent inchangées.

       La position de la Commission

Le présent article a été modifié lors de son examen en commission à la suite de l’adoption de trois amendements de la rapporteure, Mme Estelle Youssouffa. Ces trois amendements ont pour effet de ramener à cinq le nombre de sections composant la circonscription unique dans laquelle seront élus des conseillers de l’assemblée de Mayotte, les 52 sièges devant être répartis entre les sections à la proportionnelle de la population avec un nombre minimum de cinq sièges par section. L’effet de la prime dite majoritaire accordée à la liste arrivée en tête au premier ou au second tour est réduit. Cette prime passe de 13 à 10 sièges. Enfin, il est prévu que, s’il est constaté le 15 janvier de l’année des élections que l’écart entre la population officiellement recensée et le nombre d’inscrits sur les listes électorales à Mayotte dépasse 60 %, la répartition des sièges entre les sections et la répartition des sièges acquis du fait de la prime majoritaire sont réalisées à la proportionnelle du nombre d’inscrits et non de la population.

 

1.   L’état du droit

a.   Des élections régies par le droit commun s’appliquant aux élections départementales

Le conseil départemental de Mayotte est actuellement élu sur la base d’un scrutin binominal majoritaire à deux tours comme dans l’ensemble des départements de France : hexagonaux ou d’outre-mer.

Mayotte a été dotée d’un conseil général élu au suffrage universel direct à la suite de l’entrée en vigueur de la loi n° 76‑1212 du 24 décembre 1976 relative à l’organisation de Mayotte. Le mode de scrutin applicable aux conseillers généraux et ses évolutions ont été pleinement appliqués à la collectivité départementale de Mayotte à la suite de la promulgation de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte. La loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte et la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte ont confirmé l’application à Mayotte d’une grande partie des dispositions législatives s’appliquant aux départements.

Les règles de scrutin applicables sont ainsi les règles de droit commun applicables aux conseils départementaux (articles L. 191 et suivants du code électoral). Les premières élections cantonales suivant la départementalisation ont eu lieu à Mayotte en 2011, suivies des élections départementales de 2015 (le mandat des conseillers généraux élus en 2011 ayant été écourtés).

Le département de Mayotte comporte actuellement 13 cantons dans lesquels sont élus 26 conseillers départementaux en binôme paritaire pour un mandat de six ans.

La loi organique n° 2013‑402 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers municipaux, des conseillers communautaires et des conseillers départementaux a fait passer le nombre de conseillers de 23 à 26. Dans sa décision DC n° 2013‑668 du 16 mai 2013 sur cette loi organique, le Conseil Constitutionnel a jugé que les dispositions de la loi organique relatives au nombre de membres du conseil départemental de Mayotte n’avaient pas un caractère organique et les a déclassées.

Le décret n° 2014‑157 du 13 février 2014 a procédé à un redécoupage électoral définissant 13 cantons permettant ainsi l’élection de 13 binômes de conseillers départementaux, suite aux résultats du recensement de la population réalisé en 2012 ([187]).

Les dernières élections départementales ont lieu à Mayotte les 20 et 27 juin 2021.

b.   Le souhait des élus mahorais de voir le mode de scrutin évoluer

Depuis de nombreuses années, les élus mahorais font part de leur souhait de voir le mode de scrutin modifié pour que l’assemblée départementale soit élue au scrutin de liste à la représentation proportionnelle comme cela est le principe pour les conseils régionaux. Le scrutin de liste à deux tours à la proportionnelle est celui qui a été choisi pour les collectivités de Guyane et de Martinique, qui sont devenues en 2011 des collectivités uniques, jouissant des compétences des régions et des départements.

L’article 8 de la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique a institué les assemblées de Guyane et de Martinique qui, dans chacune de ces deux collectivités, deviennent des assemblées uniques en lieu et place du conseil régional et du conseil général. Cette évolution institutionnelle a fait suite au souhait exprimé par les électeurs guyanais comme par les électeurs martiniquais qui ont voté en 2010 en faveur de la création d’une collectivité unique exerçant les compétences jusqu’alors dévolues au département et à la région et d’une assemblée unique devenant l’organe délibérant de la collectivité.

Le Conseil départemental de Mayotte a également exprimé à plusieurs reprises son souhait de voir modifié le mode de scrutin avec comme exemple les assemblées des collectivités de Guyane et de Martinique. Ainsi, il a adopté à l’unanimité le 12 juin 2014 une motion demandant l’élection dès 2015 des conseillers départementaux au scrutin de liste à deux tours dans une circonscription unique et le passage à une assemblée départementale de 51 membres.

À nouveau, par deux délibérations des 30 mai et 28 juin 2017, le conseil départemental a demandé au Gouvernement d’acter l’évolution institutionnelle de Mayotte en collectivité territoriale unique régie par l’article 73 de la Constitution et de procéder à une refonte des textes en s’inspirant du schéma institutionnel de la Guyane et de la Martinique. Le conseil départemental a alors demandé à nouveau l’augmentation du nombre de conseillers départementaux de 26 à 51 et la mise en place d’un scrutin de liste à deux tours.

Comme l’a rappelé le Sénat lors de l’examen du projet de loi, plusieurs propositions de loi relatives à l’élection des conseillers départementaux de Mayotte déposées par le sénateur Thani Mohamed Soilihi ont été examinées au Sénat depuis 2016 :

- la proposition de loi n° 489 (2015-2016), déposée le 23 mars 2016, entendait porter le nombre d’élus à 39 et instaurer un scrutin de liste proportionnel à deux tours, sur la base d’une circonscription unique divisée en 13 sections électorales ;

- la proposition de loi n° 258 (2018-2019), déposée le 21 janvier 2019, visait, quant à elle, à instaurer une nouvelle assemblée de Mayotte composée de 51 conseillers élus au scrutin de liste proportionnel à deux tours, sur la base d’une circonscription unique divisée en 13 sections électorales ;

- la proposition de loi n° 289 (2021-2022), déposée le 9 décembre 2021, comportait un dispositif quasi-identique à celui issu du texte déposé en 2019.

Le passage à un scrutin à la représentation proportionnelle est par ailleurs de nature à faciliter l’émergence de projets de politiques publiques à l’échelle départementale et le plein exercice par la collectivité de ses compétences. Il s’agit de l’un des constats fait par l’Inspection générale de l’administration, l’Inspection générale des finances, l’Inspection générale des affaires sociales et le Conseil général de l’environnement et du développement durable dans un rapport rendu en 2019 relatif à l’organisation des pouvoirs publics à Mayotte.

Les élus du conseil départemental auditionnés par vos rapporteurs ont exprimé leur satisfaction de voir le mode de scrutin modifié par le présent projet de loi, qui rapproche le mode de scrutin applicable à l’assemblée de Mayotte de celui des assemblées de Guyane et de Martinique, autres collectivités cumulant les compétences d’une région et d’un département.

De plus, indépendamment du mode de scrutin, l’augmentation du nombre d’élus a été souhaitée en raison de l’écart important existant entre le nombre d’habitants pour un conseiller départemental dans l’hexagone et à Mayotte mais aussi entre ce nombre dans d’autres départements et régions d’outre-mer et à Mayotte. Actuellement, à Mayotte un conseiller départemental représente 12 342 habitants, un conseiller à l’assemblée de Martinique 7 078 et un conseiller à l’assemblée de Guyane 5 243. Si l’assemblée de Mayotte comptait 52 sièges, un conseiller représenterait 6 373 habitants sur la base de la population estimée lors du dernier recensement en 2017.

Comme le rappelle l’étude d’impact jointe au projet de loi plusieurs options ont donc été envisagées. Une première possibilité était d’instaurer une circonscription unique sans subdivision, une deuxième était d’instaurer une circonscription unique composée de différentes sections déterminées en fonction du nombre d’habitants.

2.   Le dispositif initial

Le présent article propose une modification du mode d’élection des conseillers départementaux de Mayotte en instaurant un scrutin de liste à la proportionnelle dans une circonscription unique composée de cinq sections distinctes ainsi qu’une modification du nom du conseil départemental qui devient l’assemblée de Mayotte et du nom des conseillers départementaux qui deviendraient les conseillers à l’assemblée de Mayotte.

Les modalités d’élection de ces conseillers sont prévues dans un nouveau titre du livre VI bis du code électoral. Ce livre est intitulé « Élection des conseillers à l’assemblée de Guyane, à l’assemblée de Martinique et à l’assemblée de Mayotte ».

Le titre II bis crée par le présent article au sein du libre VI bis est consacré exclusivement à l’élection des conseillers à l’Assemblée de Mayotte. Il est subdivisé en trois chapitres.

Le premier chapitre rappelle que les conseillers à l’assemblée de Mayotte sont élus pour six ans en même temps que les conseillers départementaux. Ils sont rééligibles. Le nombre de conseillers est porté à 52 (articles L. 558‑9‑1 et L. 558‑9‑2).

Le chapitre II pose le principe d’une circonscription unique et détaille le mode de scrutin. L’article L. 558‑9‑3 indique que Mayotte constitue une circonscription unique composée de cinq sections qui recoupent les limites géographiques des cinq établissements de coopérations intercommunales. Les limites géographiques sont fixées par le tableau du même article comme suit :

 

SECTION	COMPOSITION de la section
1	Section de Mamoudzou	Communes de Mamoudzou et Dembeni
2	Section du Grand Nord	Communes de Koungou, Bandraboua, M’Tzamboro et Acoua
3	Section du Centre-Ouest	Communes de Tsingoni, Sada, Ouangani, Chiconi et M’Tsangamouji
4	Section du Sud	Communes de Bandrele, Chirongui,, Boueni et Kani Keli
5	Section de Petite-Terre	Communes de Dzaoudzi et Pamandzi

Il existe des écarts important de population entre les différentes sections telles que définies ci-dessus selon le dernier recensement officiel de la population datant de 2017. Ainsi, la section n° 1 comportait 87 285 habitants en 2017 et les deux plus petites du Sud et de Petite-Terre respectivement 30 898 et 29 273 habitants.

Les 52 sièges de l’assemblée sont répartis entre les sections en amont de chaque élection en fonction de la population de chaque section, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. En cas d’égalité de moyenne, le dernier siège est attribué à la section dont la population est la plus importante. Si deux sections ont la même population, le siège est attribué à la section dont la population a le plus augmenté depuis le recensement précédent. Ce mode de répartition doit être combiné avec l’exigence que chaque section dispose d’au moins cinq sièges sur les cinquante-deux. Si nécessaire le dernier siège attribué selon la méthode décrite ci-dessus est réattribué à la plus petite section afin que chacune dispose de cinq sièges au moins.

La répartition des sièges entre les sections doit être faite par le représentant de l’État à Mayotte, qui doit prendre un arrêté au plus tard le 15 janvier de l’année du renouvellement de l’assemblée, en fonction du dernier chiffre authentifié de la population. Ainsi, pour les élections à la future assemblée de Mayotte qui auront lieu en même temps que le renouvellement général des conseils départementaux en 2028, l’arrête pris par le préfet répartira les sièges sur la base de la population qui aura été officiellement recensée en 2025 (cf. article 14 du présent projet de loi).

Comme l’ont rappelé à votre rapporteure les personnes auditionnées de la Direction des missions de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur du ministère de l’intérieur, seul le critère de la population recensée peut être pris en compte pour déterminer le nombre de sièges dans chaque section. Il s’agit d’une jurisprudence constante du Conseil Constitutionnel.

Ainsi, depuis sa décision n° 85–196 DC du 8 août 1985 relative à la Nouvelle-Calédonie, le Conseil Constitutionnel a consacré la règle selon laquelle une élection doit être organisée « sur des bases essentiellement démographiques », tout en précisant qu’il n’en résulte ni l’obligation de recourir à un scrutin proportionnel ni qu’on ne puisse tenir compte d’impératifs d’intérêt général pour y déroger, lesquels ne peuvent cependant intervenir que dans une mesure limitée ([188]).

Depuis, de manière générale, le Conseil Constitutionnel rappelle que « l’organe délibérant d’un département ou d’une région de la République doit être élu sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges et une délimitation des circonscriptions respectant au mieux l’égalité devant le suffrage ; que, s’il ne s’ensuit pas que la répartition des sièges doit être nécessairement proportionnelle à la population de chaque département ou région ni qu’il ne puisse être tenu compte d’autres impératifs d’intérêt général, ces considérations ne peuvent toutefois intervenir que dans une mesure limitée » ([189]).

L’attribution d’un minimum de cinq sièges à chaque section électorale permet d’assurer une représentation équilibrée des différentes parties du territoire mahorais au sein de l’assemblée qui ne serait pas nécessairement garantie par la seule répartition à la proportionnelle fondée sur la population si la croissance démographique de certaines sections était à l’avenir nettement inférieure à celle des sections les plus peuplées. Des règles de répartition des sièges au sein des sections assurant un nombre minimal de sièges par section sont prévues à l’article L. 558‑3 concernant l’assemblée de Guyane afin que chacune des 8 sections électorales en Guyane dispose d’un minimum de trois sièges ([190]).

L’article L. 558‑9‑4 dispose que le scrutin est un scrutin de liste à deux tours, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l’ordre de présentation. Chaque liste doit être constituée de cinq sections. Elle comprend un nombre de noms égal au nombre de sièges à pourvoir dans chaque section, augmenté de deux par section.

Si une liste recueille à l’issue du premier tour la majorité absolue des suffrages exprimés, elle obtient au titre de la prime dite majoritaire attribuée au vainqueur 25 % du nombre total de sièges à pourvoir, soit 13 sièges dans l’assemblée en comportant 52. Ces sièges sont répartis entre chaque section en fonction de leur population respective à la représentation proportionnelle à plus forte moyenne. En cas d’égalité de moyenne, le dernier siège est attribué à la section dont la population est la plus importante, et à nouveau en cas d’égalité à la section dont la population a le plus augmenté depuis le dernier recensement.

Le deuxième alinéa de l’article L. 558‑9‑4 (alinéa 18) qui décrit le fonctionnement de la prime majoritaire et les règles de répartition des sièges entre section prévoit que ces règles doivent être combinées avec la condition suivante, à savoir que chaque section se voit attribuer au moins cinq sièges au titre de la prime. Comme l’a soulevé le Sénat lors de son examen, cela n’apparaît pas possible dans la mesure où au moins 25 sièges seraient acquis à la liste arrivée en tête, or la prime majoritaire est fixée à 25 % des sièges.

Un deuxième tour de scrutin est organisé si aucune des listes n’a atteint la majorité absolue des suffrages exprimés lors du premier tour. Seules les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages peuvent se maintenir au second tour. La liste arrivée en tête à l’issue du deuxième tour se voit attribuer 25 % des sièges dans les mêmes conditions que décrites ci-dessus lorsqu’il n’y a qu’un tour de scrutin.

Si plusieurs listes obtiennent le même nombre de suffrages, le bénéfice de la prime majoritaire est attribué à la liste dont les candidats ont la moyenne d’âge à la plus élevée.

Dans les deux cas, les sièges restant après l’attribution des sièges au titre de la prime majoritaire sont attribués entre toutes les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés sur l’ensemble de la circonscription constituée du département – région de Mayotte.

Au sein de chaque liste, les sièges gagnés sont répartis entre les sections qui la composent au prorata des voix obtenues par la liste dans chaque section à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Ce principe est le principe général s’appliquant aux élections régionales, les départements dans chaque région correspondant aux sections à Mayotte.

L’arrêté du représentant de l’État dans le département qui doit déterminer la répartition du nombre de sièges par section détermine également la répartition par section des sièges attribués à la liste bénéficiant de la prime majoritaire en fonction du dernier chiffre authentifié de la population dans la collectivité.

Les modalités d’élection telles que décrites ci-dessus sont très proches des modalités d’élection et de répartition des sièges au sein de l’assemblée de Guyane qui est composée de huit sections (voir articles L. 558‑1 à L. 558‑4 du code électoral). La prime majoritaire est fixée pour l’assemblée de Guyane à 20 %. Pour pouvoir obtenir des sièges, les listes doivent avoir au moins obtenu 5 % des suffrages exprimés.

Le Conseil constitutionnel a plusieurs fois eu l’occasion de se prononcer sur la conformité d’un seuil de 5 % qui pourrait entrer en contradiction avec le principe du pluralisme des courants d’idées et d’opinion énoncé à l’article 4 de la Constitution. Il ne s’est pas prononcé sur les modalités d’élections de l’assemblée de Guyane mais s’est prononcé sur le seuil de 5 % existant à l’assemblée de Polynésie française ([191]) et plus récemment sur le même seuil introduit pour les élections au Parlement européen ([192]). Rappelant que : « S’il est loisible au législateur, lorsqu’il fixe les règles électorales, d’arrêter des modalités tendant à favoriser la constitution d’une majorité stable et cohérente, toute règle qui, au regard de cet objectif, affecterait l’égalité entre électeurs ou candidats dans une mesure disproportionnée méconnaîtrait le principe du pluralisme des courants d’idées et d’opinions, lequel est un fondement de la démocratie », le Conseil constitutionnel n’a pas considéré que le seuil de 5 % était trop élevé et donc non conforme à l’article 4 de la Constitution.

Les dispositions communes réunies au titre III du livre VI bis devant également s’appliquer à l’assemblée de Mayotte, votre rapporteure signale en particulier que s’appliquera la règle du maintien des listes au second tour valable pour les assemblées de Guyane et de Martinique à savoir que « seules peuvent se présenter au second tour de scrutin les listes ayant obtenu au premier tour un nombre de suffrages au moins égal à 10 % des suffrages exprimés. […] La composition de ces listes peut être modifiée pour comprendre les candidats ayant figuré au premier tour sur d’autres listes, sous réserve que celles-ci aient obtenu au premier tour au moins 5 % des suffrages exprimés et ne se présentent pas au second tour. » (article L. 558‑19).

Comme l’expose l’étude d’impact jointe au projet de loi et comme l’ont rappelé les différentes personnes auditionnées, la modification du mode de scrutin et le découpage de la circonscription en cinq sections reprenant les limites des cinq EPCI de Mayotte devraient permettre de faire émerger des listes qui soutiennent des projets dépassant le périmètre des actuels cantons et qui conforteraient les compétences du Département-Région de Mayotte.

L’ensemble des dispositions relatives à la propagande électorale et aux dépenses des candidats sont applicables à Mayotte en raison de l’application, d’une part, de l’ensemble des dispositions du titre Ier du livre Ier du code électoral et d’autre part l’application du titre III du livre VI bis du même code qui comprend les dispositions communes pour l’instant aux élections aux assemblées de Guyane et de Martinique (cf. chapitre IV du livre III).

Ainsi, l’article L. 558‑26 conduira à Mayotte, comme en Guyane et en Martinique, à l’institution d’une commission de propagande à l’échelle de la circonscription unique au lieu de commissions de propagande au niveau de chaque canton pour les élections départementales. L’article L. 558‑27 prévoit la prise en charge par l’État des dépenses de la commission de propagande et le remboursement de la propagande officielle aux listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés et la prise en charge par l’État de la campagne audiovisuelle.

Le présent article crée, lui, l’article L. 558‑9‑5 au sein du chapitre III du nouveau titre II bis, article qui concerne le plafond des dépenses électorales.

L’article L. 52‑11 du code électoral dispose que les montants plafond par habitant déterminés dans le tableau du deuxième alinéa sont actualisés tous les ans par décret. Il précise que les montants évoluent comme l’indice des prix à la consommation des ménages, hors tabac.

L’article L. 558‑9‑5 prévoit d’adapter l’application de l’article L. 52‑11 à Mayotte. L’indice de référence devra être l’indice local des prix à la consommation hors tabac tel que déterminé par l’Insee. L’indice local du coût de la vie est la référence qui s’applique également pour les montants plafond de dépenses pour les élections municipales et législatives à Mayotte.

Les alinéas 28 à 43 de l’article 31 procèdent à des adaptations pour appliquer un certain nombre de dispositions applicables aux assemblées de Guyane et de Martinique à Mayotte.

Le 4° du présent article rend applicable à l’élection des futurs conseillers à l’assemblée de Mayotte les articles L. 199 à L. 203 du code électoral sur les causes d’inéligibilité et L. 340 du même code sur l’incompatibilité des fonctions de contrôleur général des lieux de privation de liberté avec le mandat de conseiller régional.

Le 5° rend applicable les dispositions de l’article L. 558‑13 du code électoral aux conseillers de l’assemblée de Mayotte (conséquences d’une décision déclarant inéligible un conseiller postérieurement à son élection).

Le 6° modifie la rédaction de l’article L. 558‑14 du code électoral. L’article L. 118‑3 relatif à la possibilité pour le juge des élections de déclarer un candidat inéligible en raison du non respect des règles s’appliquant aux comptes de campagne est applicable aux conseillers des assemblées de Guyane, de Martinique et de Mayotte.

Le 7° rend applicable l’article L. 558‑15 aux conseillers à l’assemblée de Mayotte (incompatibilité du mandat de conseiller avec le statut de militaire en position d’activité et avec un certain nombre de fonctions publiques définies à l’article L. 195).

Le 8° rend applicable l’article L. 558‑16 aux conseillers de l’assemblée de Mayotte (incompatibilité entre le mandat de conseiller et les fonctions d’agent salarié de la collectivité territoriale).

Le 9° rend applicable l’article L. 558‑17 aux conseillers à l’assemblée de Mayotte. Cet article organise la possibilité pour les conseillers des assemblées de Guyane et de Martinique de démissionner de leur mandat ou de renoncer à leurs fonctions professionnelles dans un délai d’un mois suivant leurs élections (conformément aux incompatibilités définies aux articles L. 558‑15 et L. 558‑16).

Le 10° modifie l’article L. 558‑18 pour préciser que les mandats de conseiller de Guyane, de conseiller de Martinique et de conseiller de Mayotte sont incompatibles entre eux. Le mandat de conseiller de Mayotte est également incompatible avec le mandat de conseiller régional et de conseiller à l’Assemblée de Corse.

Le 11° rend applicable l’article L. 558‑28 à l’élection des conseillers à l’assemblée de Mayotte (l’article L. 558‑28 rendant applicable à l’élection des conseillers des assemblées de Guyane et de Martinique les règles relatives à la propagande électorale).

Le 12°modifie l’intitulé du chapitre VII du titre III du livre VI bis du code électoral pour inclure les conseillers à l’assemblée de Mayotte.

Les 13° à 15° modifient les articles composant les chapitres VII et VIII ci‑dessus mentionnés relatifs aux règles de remplacement des conseillers dans les assemblées des collectivités de Guyane et de Martinique et aux règles en cas de contentieux pour les rendre applicables aux conseillers de Mayotte et à leur élection.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a apporté lors de l’examen en commission plusieurs modifications à l’article 31 (amendement COM-64 de Mme Agnès Canayer et M. Olivier Bitz). Les modifications portent sur les articles L. 558‑9‑3 et L. 558‑9‑4 du code électoral au sein du titre II bis nouvellement crée par le présent article.

L’amendement adopté conduit au découpage de la circonscription unique en 13 sections et non plus en 5. Les 13 sections correspondent aux 13 cantons actuels. Le texte adopté par le Sénat rappelle dans un tableau la composition de chacune des 13 sections.

Les 52 sièges continuent d’être répartis entre les différentes sections à la représentation proportionnelle en fonction de la population. Le préfet sera chargé de définir la répartition du nombre de sièges par section au plus tard le 15 janvier de l’année au cours de laquelle auront les élections. Chaque section se voit attribuer au moins deux sièges (article L. 558‑9‑3).

L’amendement adopté ne modifie pas le niveau de la prime majoritaire mais cette prime est traduite en nombre de sièges. Ainsi, la prime permettra à la liste arrivée en tête au premier tour à la majorité absolue des suffrages exprimés et au second tour à la liste arrivée en tête de disposer de 13 sièges de manière certaine sur les 52, avant la répartition des sièges à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne dans chacune des sections en fonction du score des différentes listes. Il est précisé que les treize sièges acquis au titre de la prime majoritaire sont répartis à raison d’un siège par section (article L. 558‑4).

Le seuil que chaque liste doit atteindre pour que les candidats puissent se voir attribuer des sièges s’il n’y a qu’un tour ou s’il y a deux tours n’est pas modifié par rapport au projet de loi initial (à savoir 5 %). De même ne sont pas modifiées les modalités de départage entre des listes arrivées également en tête à égalité pour déterminer laquelle peut bénéficier de la prime majoritaire.

Le Sénat n’a pas apporté de nouvelles modifications lors de l’examen de l’article en séance publique.

Plusieurs des personnes auditionnées par votre rapporteure ont émis des doutes sur la constitutionnalité ou au moins sur les effets d’un découpage de la circonscription unique en 13 sections. Votre rapporteure partage ces doutes. En effet, la répartition de 52 sièges au sein de 13 sections doterait chacune des sections de seulement quelques sièges (entre deux et cinq sur le fondement de la population recensée en 2017). Les effets d’un scrutin de liste à la représentation proportionnelle pourraient être gommés dans la mesure où certaines listes et donc certains courants d’opinion auraient peu de chances d’obtenir des sièges dans certaines sections et donc d’être représentés à l’assemblée de Mayotte, d’autant plus avec l’application d’une prime majoritaire qui conduit à ce qu’au titre de cette prime, la liste arrivée en tête dispose d’au moins un siège par section.

4.   La position de la Commission

Le présent article a été modifié par trois amendements qui reviennent sur les modalités de scrutin à l’assemblée de Mayotte.

Le premier amendement, CL424 de la rapporteure Mme Estelle Youssouffa, co‑signé par le rapporteur général et les deux autres rapporteurs thématiques, acte le retour à une circonscription unique découpée en cinq sections, et non en treize sections. Les cinq sections reprennent les limites géographiques des cinq établissements de coopération intercommunale de Mayotte. Cet amendement reprend donc la proposition du projet de loi initial. Il précise comme prévu initialement que les 52 sièges composant l’assemblée sont attribués à la représentation proportionnelle de la population de chaque section, chacune devant au moins bénéficier de cinq sièges.

Votre rapporteure estime que le découpage en treize sections correspondant aux treize cantons actuels présente le risque de voir des majorités se constituer sans projet politique dépassant l’échelle des cantons. Les modalités d’élections telles que proposées par les sénateurs ne permettraient ni à toutes les sensibilités politiques d’être suffisamment représentées du fait du faible nombre de sièges par section ni dans le même temps de faire émerger des projets politiques embrassant toutes les compétences de la collectivité.

Le deuxième amendement CL425 de la rapporteure vise à réduire l’effet de la prime majoritaire attribuée à la liste qui a recueilli au premier tour la majorité absolue des suffrages exprimés ou qui est arrivée en tête au deuxième tour. L’amendement conserve le principe de l’attribution d’une prime majoritaire à raison de 10 sièges sur les 52. Le choix a été fait de ne pas conserver une prime de 25 %, c’est-à-dire de 13 sièges, qui pourrait donner un poids trop important à la liste arrivée en tête dans l’ensemble de l’assemblée de Mayotte et réduire la volonté au travers un scrutin de liste à la proportionnelle de mieux représenter les différentes tendances politiques.

Le mode scrutin de l’assemblée de Guyane dont les conseillers sont élus dans une circonscription unique elle-même découpée en sections est organisé de telle sorte que la liste arrivée en tête au premier ou second tour bénéficie d’une prime majoritaire de 20 % de l’ensemble des sièges. Avec une prime majoritaire exprimée en sièges, de 10 sièges, pour l’assemblée de Mayotte, c’est-à-dire une proportion très proche de 20 %, les modalités de scrutin seraient proches de celles prévalant à l’assemblée de Guyane. Ces 10 sièges sont répartis à la proportionnelle de la population de chacune des sections de telle manière qu’il soit attribué au moins un siège dans chaque section.

Le troisième amendement CL426 de la rapporteure introduit la possibilité de modifier le critère de répartition des sièges entre les sections et le critère de répartition de la prime dite majoritaire. La répartition des sièges s’appuie traditionnellement sur la population officiellement recensée dans chaque section. Or, Mayotte se trouve dans une situation très spécifique par rapport aux autres régions et départements français, et la prise en compte de la population recensée n’assurerait pas une répartition juste et équilibrée des 52 sièges au sein des cinq sections composant la circonscription unique. 

En effet, une part importante des habitants n’a pas la qualité d’électeur : plus de la moitié de la population y a moins de 20 ans ; selon l’INSEE, plus de la moitié des résidents sont étrangers et 74 % des naissances concernent des mères étrangères. Ainsi, à Mayotte, en retenant l’estimation d’une population de 320 000 habitants au 1ᵉʳ janvier 2024 et en dénombrant 97 759 personnes inscrites sur les listes électorales, le taux d’inscription se limite à 30,5 %. A l’inverse, au niveau de l’ensemble du territoire français, 72,5 % de la population est inscrite sur les listes électorales.

De plus, votre rapporteure estime que la proportion importante de personnes venant des Comores peut faire craindre des tentatives d’ingérence dans le processus électoral.

C’est pourquoi l’amendement CL426 dispose que, si l’écart entre la population officiellement recensée et le nombre d’inscrits sur les listes électorales dépasse 60 %, le critère de répartition des sièges est modifié, tant pour répartir les 52 sièges que pour répartir les sièges au titre de la prime majoritaire. Les sièges seront répartis en fonction du nombre d’inscrits sur les listes électorales, et non de la population.

Les amendements CL427, CL428, CL429 et CL430 de la rapporteure, sont des amendements rédactionnels.

 

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Article 32
(art. L. 46-1, L. 52-11, L. 52-12, L. 231, L. 280, L. 282, L. 451, L. 543, L. 454 et L 475 du code électoral)
Mise en cohérence de certaines dispositions du code électoral

Adopté par la Commission sans modification

 

1.   L’état du droit

Les conseillers départementaux de Mayotte sont actuellement élus selon les modalités de droit commun applicables aux conseillers départementaux. Les dispositions s’appliquant aux conditions d’éligibilité, aux incompatibilités, aux règles de remplacement, au financement des campagnes électorales, etc. sont celles s’appliquant aux conseillers départementaux.

Or, l’article 31 du projet de loi procède à une réforme du régime électoral de l’assemblée de Mayotte au sein de laquelle siègeront 52 conseillers.

Tirant les conséquences de ces modifications, l’article 32 procède, au sein du code électoral, aux différentes coordinations rendues nécessaires par la création du mandat de conseiller à l’assemblée de Mayotte et par le changement de nom de la collectivité en « Département-Région de Mayotte ».

2.   Le dispositif initial

Le présent article procède donc à plusieurs modifications du code électoral.

Le 1°du I de l’article 32 modifie l’article L. 46-1 pour ajouter le mandat de conseiller à l’assemblée de Mayotte à la liste des mandats électifs locaux dont le cumul est plafonné à deux mandats.

Le 2°du I modifie l’article L. 52-11 relatif aux règles de calcul du plafond de dépenses électorales. L’article L. 52‑11 dans sa version en vigueur prévoit que le plafond des dépenses électorales pour l’élection des conseillers régionaux s’applique aux élections des conseillers aux assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique. Le 2° du I y ajoute l’élection des conseillers à l’assemblée de Mayotte.

Le 3°du I modifie le V de l’article L. 52-12. La possibilité accordée aux candidats à des élections en Martinique, en Guadeloupe, à la Réunion et en Guyane de déposer leurs comptes de campagne et, le cas échéant, les relevés du compte bancaire ouvert en application des articles L. 52-5 ou L. 52-6 à la préfecture ou la sous-préfecture, et non seulement devant la Commission nationale des comptes de campagne est étendue à Mayotte.

le 4° de I adapte l’article L. 231 afin de préciser que la personne qui exerce, au sein du « Département-Région » de Mayotte, « les fonctions de directeur général des services, directeur général adjoint des services, directeur des services, directeur adjoint des services ou chef de service, ainsi que les fonctions de directeur de cabinet, directeur adjoint de cabinet ou chef de cabinet en ayant reçu délégation de signature du président, du président de l’assemblée ou du président du conseil exécutif », est inéligible à un mandat de conseiller municipal dans l’une des communes situées dans le ressort de la collectivité.

Les modifications prévues au II permettent d’inclure les conseillers à l’assemblée de Mayotte dans le collège électoral appelé à élire les sénateurs (en modifiant les articles L. 280 et L. 281 du code électoral) et de prévoir les modalités de remplacement d’un conseiller qui serait élu sénateur ou député (article L. 282 du code électoral).

Le 1° du III modifie ensuite l’intitulé du chapitre Ier du titre Ier du livre VI. La modification permet de supprimer dans le titre du chapitre Ier la mention aux « conseillers généraux » de Mayotte, ayant pour effet de rendre ledit chapitre applicable aux seules élections des conseillers municipaux de Mayotte. En effet, les dispositions applicables à l’élection des « conseillers à l’assemblée de Mayotte » seront désormais regroupées dans le nouveau titre II bis du livre VI bis créé par l’article 31 du présent projet de loi.

Le 2° du III remplace la référence au département de Mayotte par la référence au Département-Région de Mayotte à l’article L. 451.

Le 3° du III modifie l’article L. 453 et tire les conséquences de l’article L. 558‑9‑5 que se propose de créer l’article 31 au sein du titre II bis du livre VI bis et qui modifie l’article L. 52‑11 relatif aux plafonds des dépenses des candidats aux élections. Ainsi l’article L 453 procédera au même remplacement au sein de l’article L. 52‑11 que le fait l’article L. 558‑9-5 (en faisant référence à l’indice des prix à la consommation et non plus au coût de la vie).

Le 4° du III abroge l’article L. 454. En effet le 2° du I du présent article propose d’étendre les dispositions relatives au dépôt des comptes de campagne en vigueur dans les départements et régions d’outre-mer à Mayotte. L’article L. 454 perd son objet.

Le 5° du III abroge le chapitre III du titre Ier du livre VI, c’est-à-dire les deux articles restant du chapitre III. La majorité des articles de ce chapitre contenant des dispositions spécifiques à l’élection des conseillers généraux à Mayotte ont été abrogés en 2010. Les deux articles restants, L. 462 et L. 463, concernant la communication électorale lors des campagnes sont donc également abrogés. Les dispositions concernant la communication et la propagande électorales seront pour Mayotte les mêmes dispositions que celles en vigueur en Guyane et en Martinique (dispositions communes du livre VI bis).

Le 6° du III modifie l’article L. 475 qui fixe la composition du corps électoral élisant les sénateurs de Mayotte. La référence aux conseillers généraux est remplacée par la référence aux conseillers à l’assemblée de Mayotte.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat lors de son examen en commission n’a apporté qu’une modification rédactionnelle au 1° du III (amendement COM­‑65 de Mme Agnès Canayer et M. Olivier Bitz).

4.   La position de la Commission

L’article a été adopté en commission sans modification.

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Article 33
Modalités d’entrée en vigueur de la réforme électorale

Adopté par la Commission sans modification

 

1.   Les modalités d’entrée en vigueur dans le projet de loi initial

En raison du choix, initialement fait par le Gouvernement, de solliciter, à l’article 30 du présent projet de loi, une habilitation afin de procéder à la réforme de l’organisation institutionnelle du Département de Mayotte par ordonnance, la réforme d’ensemble - institutionnelle et électorale - se trouvait partagée entre le présent projet de loi de programmation, le projet de loi organique n° 1471 relatif au Département-Région de Mayotte examiné simultanément et le projet de loi de ratification de l’ordonnance prévue à l’article 30.

En effet, la réforme du mode de scrutin est inscrite aux articles 31 et 32 du présent projet de loi par modification directe du code électoral, tandis que le projet de loi organique examiné simultanément comporte des mesures de coordination de certaines dispositions organiques rendues nécessaires par la réforme institutionnelle et électorale. La réforme institutionnelle du statut de la collectivité devait intervenir par ordonnance.

Afin de garantir la cohérence de l’ordonnancement juridique et de l’ensemble des textes applicables à Mayotte, le présent article et l’article 5 du projet de loi organique contenaient des dispositions destinées à assurer l’entrée en vigueur simultanée de ces deux textes.

Le premier alinéa du présent article dans sa version initiale prévoyait une entrée en vigueur du chapitre II du titre V de la loi, c’est-à-dire des articles 31 et 32, à la date du dépôt du projet de loi de ratification de l’ordonnance prévue au chapitre Ier, c’est-à-dire à l’article 30 et au plus tard le 1er janvier 2027.

Le deuxième alinéa précisait en conséquence que les dispositions du chapitre II relatives à l’élection des conseillers à l’assemblée de Mayotte, si elles étaient entrées en vigueur conformément au premier alinéa, s’appliqueraient à compter du prochain renouvellement général des conseillers départementaux suivant l’entrée en vigueur de la loi.

L’inscription d’une date butoir au 1er janvier 2027 rendait néanmoins possible une application de la réforme électorale et donc une transformation du conseil départemental de Mayotte en l’assemblée de Mayotte indépendamment de la modification du statut institutionnel de la collectivité par ordonnance.

2.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat, lors de l’examen en commission, a tenu compte de la réécriture de l’article 30 intervenue en commission. L’habilitation donnée au Gouvernement à procéder par ordonnance a été remplacée par une codification du statut de la collectivité territoriale de Mayotte qui devient le Département-Région de Mayotte.

C’est pourquoi la mention au sein de l’article 33 du projet de loi de ratification de l’ordonnance mentionnée à l’article 30 n’avait plus d’objet.

L’amendement COM-73 présenté par le Gouvernement a donc modifié l’article 33 afin de prévoir que le chapitre II entre en vigueur « à compter du prochain renouvellement général des conseils départementaux ». Par dérogation, les 1°à 7°, 9° et 11° de l’article 32 entrent en vigueur dans les conditions prévues au second alinéa du III de l’article 30, c’est-à-dire à compter de la première réunion de l’assemblée de Mayotte suivant le prochain renouvellement général des conseils départementaux.

3.   La position de la Commission

L’article a été adopté en commission sans modification.

 

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TITRE VI
DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

Article 34
Mesures de mise en cohérence rédactionnelle de certains codes et lois

Adopté par la Commission sans modification

 

1.   Le dispositif proposé

L’entrée en vigueur du titre V du présent projet de loi, c’est-à-dire des articles 30 à 33 nécessite des dispositions de coordination dans plusieurs codes et lois afin de tenir compte du changement de nom du Département de Mayotte qui devient le Département-Région de Mayotte et du passage du conseil départemental à l’assemblée de Mayotte.

Ainsi, en premier lieu, le I du présent article modifie les articles L. 131‑2 et L. 212‑9 du code des juridictions financières afin de tenir compte du changement de nom de la collectivité et de son assemblée délibérante. Les deux articles précités sont relatifs aux personnes justiciables devant la Cour des comptes et devant sur la chambre régionale des comptes de Mayotte. Ils mentionnaient le département de Mayotte et son conseil départemental.

En deuxième lieu, le II de l’article 34 modifie le XIII de l’article 21 de la loi n° 2014‑288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale conférant à l’assemblée de Martinique une habilitation à déterminer des règles spécifiques pour organiser le service public de la formation professionnelle. Le dernier alinéa du XIII fait référence à l’article L.O. 7311-7 du code général des collectivités territoriales qui permet à l’assemblée de Martinique de prolonger elle-même l’habilitation accordée par la loi.

La modification apportée par le présent article tient compte du changement de numérotation, l’article L.O 7311-7 devenant l’article LO. 7411-7 en application de l’article 1er du projet de loi organique n° 1471 examiné conjointement (le livre III de la septième partie du CGCT devenant le livre IV) ([193]) .

En troisième lieu, le III modifie le II de l’article 205 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. La référence au livre III de la septième partie du code général des collectivités territoriales est remplacée par la référence au livre IV et la référence à l’article L.O 73111‑7 est remplacée par la référence à l’article L.O 7411‑7.

En quatrième lieu, le IV procède à la prise en compte du changement de dénomination de la collectivité et de son assemblée délibérante au sein de la loi n° 77‑729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen (incompatibilité entre un mandat de député européen et de conseiller à l’assemblée de Mayotte).

En cinquième lieu, le V modifie l’article 11 de la loi n° 2013‑907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique pour viser le président de l’assemblée de Mayotte et les conseillers à l’assemblée de Mayotte (concernant l’obligation de déposer une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d’intérêts auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique).

La date d’entrée en vigueur était conditionnée au dépôt du projet de loi de ratification de l’ordonnance prévue à l’article 30 et devait intervenir au plus tard le 1er janvier 2027.

2.   Les modifications proposées par le Sénat

Le présent article a été modifié lors de son examen au Sénat en commission. Le Gouvernement a déposé un amendement (COM-74) afin de tenir compte de l’inscription directe, en lieu et place de l’habilitation initialement prévue à l’article 30, de la réforme du statut du Département de Mayotte.

L’amendement créé deux nouvelles subdivisions, le I A et le I B au début de l’article.

Le I A prévoit que le Département-Région de Mayotte succède au Département de Mayotte dans tous ses droits et obligations, y compris en matière budgétaire et comptable.

Le I B prévoit que, dans l’ensemble des dispositions législatives autres que celles modifiées par le présent projet de loi :

- la référence au Département de Mayotte est remplacée par la référence au Département-Région de Mayotte ;

- la référence au conseil général ou conseil départemental est remplacée par la référence à l’assemblée de Mayotte ;

- la référence aux conseillers généraux ou aux conseillers départementaux est remplacée par la référence aux conseillers à l’assemblée de Mayotte ;

- la référence au président du conseil général ou du conseil départemental de Mayotte est remplacée par la référence au président de l’assemblée de Mayotte.

L’amendement du Gouvernement modifie également la date d’entrée en vigueur du présent article en cohérence avec la réécriture de l’article 30 (cf. supra). Il est donc proposé que l’article 34 entre en vigueur au plus tard le 1er janvier 2026 ou antérieurement à une date fixée par décret, de la même manière que l’article 30.

 

3.   La position de la Commission

 

La commission a adopté l’amendement CL456 de la rapporteure, Mme Estelle Youssouffa. Cet amendement rédactionnel procède à la suppression des modifications apportées au II de l’article 205 de la loi la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, les dispositions du II n’étant plus en vigueur.

 

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Article 35 (nouveau)
Demande de rapport relatif à l’aide médicale de l’État

Introduit par la Commission

Le présent article résulte de l’adoption de l’amendement CL27 de M. Ratenon. Celui-ci prévoit que le Gouvernement remet au Parlement dans un délai d’un an un rapport évaluant l’opportunité d’étendre l’aide médicale de l’État à Mayotte.

 

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Article 36 (nouveau)
Demande de rapport sur le centre hospitalier de Mayotte

Introduit par la Commission

Le présent article résulte de l’adoption de l’amendement CL285 de Mme Voynet. Celui‑ci prévoit que le Gouvernement remet au Parlement dans un délai d’un an un rapport détaillant le budget du centre hospitalier de Mayotte.

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Article 37 (nouveau)
Demande de rapport relatif au transfert de compétences

Introduit par la Commission

 

Le présent article résulte de l’adoption de l’amendement CL329 de la rapporteure Mme Firmin Le Bodo. Celui-ci prévoit que le Gouvernement remet au Parlement dans un délai d’un an un rapport procédant à un bilan des transferts de compétences départementales et régionales au Département-Région de Mayotte.

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Article 38 (nouveau)
Demande de rapport sur les plans stratégiques applicables à Mayotte

Introduit par la Commission

 

Le présent article résulte de l’adoption de l’amendement CL181 de la rapporteure Mme Youssouffa. Celui-ci prévoit que le Gouvernement remet au Parlement dans un délai de trois mois un rapport évaluant les plans stratégiques applicables à Mayotte.

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Article 39 (nouveau)
Demande de rapport sur le recensement des entreprises à Mayotte

Introduit par la Commission

 

Le présent article résulte de l’adoption de l’amendement CL419 de la rapporteure, Mme Firmin Le Bodo, du rapporteur général et des deux autres rapporteurs thématiques. Celui-ci prévoit que le Gouvernement remet au Parlement dans un délai d’un an un rapport sur les entreprises à Mayotte, et notamment sur leur nombre.

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Article 40 (nouveau)
Demande de rapport sur la distribution des médicaments

Introduit par la Commission

 

Le présent article résulte de l’adoption de l’amendement CL422 de la rapporteure Mme Firmin Le Bodo. Celui-ci prévoit que le Gouvernement remet au Parlement dans un délai d’un an un rapport sur la sécurisation du circuit de distribution des médicaments à Mayotte.

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Article 41 (nouveau)
Demande de rapport sur les logements disponibles pour les fonctionnaires

Introduit par la Commission

Le présent article résulte de l’adoption de l’amendement CL459 de la rapporteure Mme Firmin Le Bodo. Celui-ci prévoit que le Gouvernement remet au Parlement dans un délai de neuf mois un rapport évaluant le nombre de logements nécessaires pour que l’ensemble des fonctionnaires des trois fonctions publiques travaillant à Mayotte puisse bénéficier d’une offre de logement.