RAPPANR5L17B2847-tII

La mission Action extérieure de l’État relève du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) et comprend trois programmes concourant à la mise en œuvre de la politique étrangère de la France :

– le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde qui porte l’ensemble des emplois du MEAE et regroupe les crédits destinés à son administration centrale, à son réseau diplomatique à travers le monde et au paiement de contributions financières à des organisations internationales ;

– le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence qui subventionne l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), Campus France et l’Institut français et assure le fonctionnement du réseau de coopération et d’action culturelle à travers le monde ;

– le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires qui regroupe les crédits destinés au fonctionnement et aux interventions des consulats, aux aides à la scolarité des élèves français du réseau de l’AEFE ainsi qu’aux frais de justice pour contentieux de visas.

L’année 2025 a été marquée par l’adoption tardive de la loi de finances initiale (LFI) ([1]). La gestion des crédits en début d’exercice s’est donc déroulée dans le contexte particulier du régime des « services votés » ([2]), découlant de la loi spéciale du 20 décembre 2024 ([3]).

La LFI a doté la mission Action extérieure de l’État de 3,45 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 3,46 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Ces crédits n’ont pu être consommés qu’à hauteur de 97 % en AE et de 97,7 % en CP, notamment du fait de l’annulation d’un total de 145,93 millions d’euros en AE et de 142,05 millions d’euros en CP par le décret du 25 avril 2025 ([4]) puis par la loi de finances de fin de gestion (LFG) du 8 décembre 2025 ([5]).

Le rapporteur spécial observe que les annulations de crédits en cours et en fin de gestion ont été plus importantes pour la mission au regard de la part qu’elle représente dans le budget général de l’État. Si les AE et les CP en LFI de la mission Action extérieure de l’État correspondaient à 0,6 % de ceux de l’ensemble des missions du budget général (615,59 milliards d’euros en AE et 582,40 milliards d’euros en CP), les crédits annulés par décret et en LFG s’élèvent, quant à eux, à 1,5 % du total (9,69 milliards d’euros en AE et 9,65 milliards d’euros en CP), soit proportionnellement plus du double.

Le présent projet de loi demande l’annulation de 32,9 millions d’euros en AE et de 28,32 millions d’euros en CP, soit respectivement 1 % et 0,8 % de l’ensemble des crédits ouverts pour la mission.

État des crÉdits disponibles de la mission action extÉrieure de l’État en 2025

(en millions d’euros)

	P105 - Action de la France en Europe et dans le monde		P185 – Diplomatie culturelle et d’influence		P151 – Français à l’étranger et affaires consulaires		Total mission Action extérieure de l’État
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Loi de finances initiale ([6])	2 645,37	2 649,94	651,74	651,74	154,91	155,31	3 452,02	3 456,99
Reports de 2024 ([7])	66,68	45,78	0,22	0,22	0,78	0,78	67,68	46,78
Fonds de concours et attribution de produits	25,79	25,79	5,18	5,18	0,15	0,15	31,12	31,12
Décret d’annulation ([8])	– 51,83	– 52,08	– 18,03	– 18,03	– 3,00	– 3,00	– 72,86	– 73,11
Mouvements réglementaires	30,01	37,29	0,04	0,04	0,83	0,83	30,88	38,16
Loi de finances de fin de gestion ([9])	– 49,00	– 46,00	– 13,00	– 13,00	– 11,07	– 9,94	– 73,07	– 68,94
Total des crédits disponibles	2 667,03	2 660,72	626,15	626,15	142,60	144,13	3 435,77	3 431,00
Exécution	2 585,95	2 613,88	625,12	624,59	138,89	139,50	3 349,95	3 377,97
Taux de consommation des crédits de la LFI	97,8 %	98,6 %	95,9 %	95,8 %	89,7 %	89,8 %	97,0 %	97,7 %
Reports sur 2026 ([10])	51,67	22,63	0,55	0,92	0,70	1,17	52,92	24,71
Annulations demandées	29,41	24,22	0,48	0,64	3,01	3,46	32,90	28,32

Source : développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2025.

LE programme 105 action de la France en europe et dans le monde : des ajustements opportunistes révélateurs d’un manque de moyens

La LFI a doté ce programme de 2,65 milliards d’euros en AE et en CP. Le taux d’exécution s’est élevé à 97,8 % pour les AE et à 98,6 % pour les CP, soit un écart de respectivement – 59,42 millions d’euros et de – 36,06 millions d’euros par rapport au budget initial.

Hors dépenses de personnel (qui représentent la moitié des crédits du programme), le taux de consommation des crédits a atteint 96,6 % en AE et 98,4 % en CP, soit un écart respectif de – 43,86 millions d’euros et de – 20,49 millions d’euros.

Le rapporteur spécial observe que ce niveau d’exécution cache en réalité des situations très contrastées. Il note principalement :

– une sous-consommation des crédits destinés à l’action 02 Action européenne (– 48,21 millions d’euros en AE et CP hors T2), imputable à la Facilité européenne pour la paix (FEP) pour laquelle les appels de fonds ont été plus bas que prévu en raison des délais de mise en œuvre des mesures d’assistance non létales et des équilibres politiques au sein du Conseil, qui ont retardé l’adoption de plusieurs mesures en faveur de l’Ukraine ;

– une sous-exécution de ceux dédiés à l’action 04 Contributions internationales (– 21,9 millions d’euros en AE et – 21,65 millions d’euros en CP hors T2) en raison, d’une part, des plans de contingence mis en œuvre par l’Organisation des Nations unies (ONU) pour le financement des opérations de maintien de la paix à la suite du versement partiel de la contribution des États-Unis et, d’autre part, de moindres contributions pour les jeunes experts associés (JEA) au sein du système onusien – le rapporteur spécial s’en étonne sachant que l’augmentation du placement de JEA est un objectif du MEAE – ainsi qu’aux budgets ordinaires de l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (Unesco), du « mécanisme » ([11]), de l’ONU et de l’Organisation internationale du travail (OIT) principalement ;

– une surconsommation des crédits de l’action 01 Coordination de l’action diplomatique (+ 22,24 millions d’euros en AE et + 32,88 millions d’euros en CP hors T2), essentiellement en raison du coût de l’organisation de deux conférences internationales de grande ampleur (sommet pour l’action sur l’intelligence artificielle en février à Paris et conférence des Nations unies sur les océans en juin à Nice) mais aussi, dans une moindre mesure, des actions de communication digitale et audiovisuelle mises en œuvre par le MEAE.

Toutes actions confondues, les dépenses de fonctionnement ont d’ailleurs été supérieures de 12,5 % en AE et de 15,3 % en CP par rapport au montant prévu en LFI. Le rapporteur spécial considère que la forte contrainte budgétaire qui pèse sur le MEAE a abouti à des réductions de dépenses d’investissement (– 8,8 %) et d’intervention (– 8,6 %). La Cour des comptes relève également une gestion budgétaire prenant la forme d’un « exercice d’ajustements opportunistes, faute de levier stratégique » et s’inquiète d’une mission « engagée dans une trajectoire d’optimisation à court terme [présentant] un risque d’érosion progressive des marges d’initiative, de retard d’investissement et de fragilisation des instruments d’influence » ([12]).

À cet égard, le rapporteur spécial ne peut que déplorer l’annulation par décret de plus de 50 millions d’euros en avril 2025. Il constate que si le programme ne représentait que 0,5 % des crédits initiaux du budget général de l’État, les annulations supportées par le programme équivalaient à 2 % de celles du décret du 25 avril 2025.

Quant aux dépenses de personnel (1,32 milliard d’euros en AE et CP), elles affichent un taux d’exécution légèrement plus élevé : 98,8 %. La LFI pour 2025 prévoyait par ailleurs la rémunération de 13 892 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit la totalité du plafond d’emplois ministériel ([13]). La réalisation a été très proche de la prévision (99,3 %). Enfin, le schéma d’emplois de + 75 équivalents temps plein (ETP) a été intégralement respecté.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 105 action de la France en europe et dans le monde en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2025.

En LFG, le programme a supporté l’annulation supplémentaire de 49 millions d’euros en AE et de 46 millions d’euros en CP, correspondant à des crédits mis en réserve ainsi qu’à des AE devenues sans objet. En prenant en compte le décret du 25 avril 2025, le rapporteur spécial constate que le programme a ainsi perdu près de 4 % de son budget initial.

En dehors du décret d’annulation et de la LFG, le solde des autres mouvements de crédits en cours de gestion a été peu élevé sans pour autant être tenu pour négligeable : + 122,48 millions d’euros en AE et + 108,86 millions d’euros en CP.

Il faut d’abord noter le report sur 2025 de 66,68 millions d’euros en AE et de 45,78 millions d’euros en CP de crédits issus de l’exercice 2024.

Le programme a également bénéficié de 25,79 millions d’euros de fonds de concours (FDC) et d’attributions de produits (ADP) en AE et en CP, dont les trois principaux relèvent de la contribution au financement des dépenses de représentation des postes à l’étranger (7,77 millions d’euros), de la participation de tiers étrangers aux dépenses de coopération militaire et de sécurité exposées par la France (4,68 millions d’euros) et du produit des recettes perçues au titre de la location d’immeubles diplomatiques et consulaires situés à l’étranger (3,53 millions d’euros).

Quant aux autres mouvements réglementaires (solde de + 30,01 millions d’euros en AE et de 37,29 millions d’euros en CP), ils ont été marqués par des transferts en provenance d’autres programmes du budget général de l’État destinés notamment à la participation à la Conférence sur les océans des Nations unies à Nice (14 millions d’euros), au financement de solutions de cyberdéfense développées dans le cadre d’une assistance aux ministères civils ukrainiens (14 millions d’euros), ainsi qu’à la prise en charge des dépenses de fonctionnement et d’équipement des personnels du ministère des armées affectés aux enceintes diplomatiques (10 millions d’euros).

En 2026, le programme ne pourra bénéficier que du report de 51,67 millions d’euros d’AE non engagées et de 22,63 millions d’euros de CP non exécutés en 2025, principalement au titre de crédits affectés mais non engagés, des restes à payer et des FDC et ADP non utilisés.

Le présent projet demande donc l’annulation de 29,41 millions d’euros d’AE et de 24,22 millions d’euros de CP, soit l’équivalent respectif de 1,1 % et 0,9 % des crédits ouverts sur l’ensemble de l’année.

LE programme 185 diplomatie culturelle et d’influence : des économies budgétaires au détriment de l’enseignement français à l’étranger et de l’attractivité universitaire de la france

Le montant initial des crédits s’établissait à 651,74 millions d’euros en AE et en CP. Le décret d’annulation de 25 avril 2025 a réduit ce budget de 18,03 millions d’euros (– 2,8 %), soit la totalité de la réserve initiale.

À l’instar du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde, le rapporteur spécial constate que ce rabot a été élevé au regard de la part qu’occupent ces crédits dans le budget général de l’État. Si le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence regroupe 0,1 % des crédits, il a supporté 0,7 % des annulations du décret du 25 avril 2025.

L’écart de 26,62 millions d’euros en AE et de 27,15 millions d’euros en CP par rapport à la LFI concerne principalement :

– l’action 05 Agence pour l’enseignement français à l’étranger (– 12,72 millions d’euros) en raison de la contraction de la subvention pour charges de service public (SCSP) allouée à l’opérateur éponyme ;

– l’action 04 Enseignement supérieur et recherche (– 9,82 millions d’euros), principalement sous l’effet d’une réduction du nombre de bourses de mobilité octroyées aux étudiants étrangers (– 10 % par rapport à 2024).

Concernant les annulations sur la subvention à l’AEFE, le rapporteur spécial souligne qu’elles ont mis le réseau d’enseignement français à l’étranger sous tension et ont conduit l’agence à mettre en place dans l’urgence des mesures pour mettre à contribution les établissements et sont venues augmenter fortement les frais de scolarité dans les établissements en gestion directe et dans ceux conventionnés. Le rapporteur spécial déplore le caractère court termiste de ces mesures qui aboutissent à un changement structurel des outils de l’AEFE.

Les crédits du programme n’ont pu être exécutés qu’à hauteur de 625,12 millions d’euros en AE et de 624,59 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation des crédits de seulement 95,9 % et 95,8 %.

Depuis le 1er janvier 2025, le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence ne rémunère plus aucun emploi directement. En revanche, les trois opérateurs ont employé 5 916 ETPT sous plafond de la loi de finances, soit 99,2 % du nombre prévu en LFI.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 185 diplomatie culturelle et d’influence en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2025.

En fin de gestion, la LFG a annulé 13 millions d’euros en AE et en CP correspondant à l’intégralité des crédits mis en réserve après le décret d’annulation du 25 avril 2025 (« surgel »). En incluant ce décret, le rapporteur spécial constate que le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence a vu son budget initial être réduit de 4,8 % (– 31,03 millions d’euros).

En dehors de ces annulations, les autres mouvements de crédits en cours de gestion (reports de 2024, FDC, ADP, transferts d’autres programmes) ont été faibles : + 5,44 millions d’euros en AE et CP. L’essentiel correspond à la participation de tiers métropolitains aux projets liés à la diplomatie culturelle et d’influence et au produit de recettes perçues au titre de la location d’établissements culturels et d’enseignements situés à l’étranger.

Seulement 0,55 million d’euros d’AE non engagées et 0,92 million d’euros de CP non dépensés ont pu être reportés sur 2026. Le présent projet de loi demande donc l’annulation de 0,48 million d’euros en AE et 0,64 million d’euros en CP, soit 0,1 % des crédits ouverts au cours de l’année.

LE Dprogramme 151 français à l’Étranger et affaires consulaires : une baisse inquiétante des aides aux français de l’étranger

Disposant d’un budget de 154,91 millions d’euros en AE et de 155,31 millions d’euros en CP en LFI, ce programme a supporté une annulation de 3 millions d’euros de ses crédits en application du décret du 25 avril 2025 (– 1,9 %), issus de la réserve de précaution initiale.

Comme pour les deux autres programmes de la mission, le rapporteur spécial note la part conséquente qu’occupent ces annulations au regard de la place du programme dans le budget général de l’État (0,03 % des crédits en LFI mais 0,11 % des annulations du décret du 25 avril 2025).

Le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires présente le taux de consommation des crédits le plus bas de la mission Action extérieure de l’État : 89,7 % en AE et 89,8 % en CP. Cela représente un écart de respectivement 16,02 millions d’euros et de 15,81 millions d’euros en CP par rapport à la LFI.

La sous-exécution de 7,7 % des crédits destinés à l’action 02 Accès des élèves français au réseau AEFE et à la langue française représente un peu plus de la moitié de cet écart (– 8,61 millions d’euros). Le nombre de boursiers a en effet diminué de 16,7 % par rapport à l’exercice 2024. Les crédits destinés à ces exonérations de tout ou partie des droits de scolarité ont été inférieurs de 9,02 millions d’euros au budget initial. En revanche, la dotation destinée aux aides à la scolarisation des élèves en situation de handicap (AESH) a été renforcée de 0,41 million d’euros.

Le rapporteur spécial s’inquiète de la diminution du nombre de boursiers, années après années, qui témoigne d’une sortie d’un grand nombre d’enfants français du réseau de l’AEFE, conséquence directe de la hausse des droits de scolarité et donc du reste à charge pour les familles de boursiers.

L’action 01 Offre d’un service public de qualité aux Français à l’étranger accuse, quant à elle, une baisse de 12,9 % (– 5,12 millions d’euros) en AE et de 12,3 % (– 4,91 millions d’euros) en CP par rapport à la prévision. Cet écart résulte notamment d’une sous-consommation des crédits destinés à France Consulaire (– 2,5 millions d’euros) en raison d’une surestimation du nouveau marché de ce projet, du changement de modèle de tarification et du report de travaux d’optimisation. Le rapporteur spécial constate également un niveau de versement des aides sociales – essentiellement composées de l’allocation pour les personnes handicapées et de l’allocation de solidarité aux personnes âgées – plus bas que prévu (– 1,3 million d’euros). Il rappelle que l’année 2025 a été marquée par une baisse uniforme des taux de base ([14]) de 5,5 % dans la crainte que les crédits soient insuffisants pour couvrir les demandes. D’après le rapporteur spécial, cette sous-consommation révèle au contraire que cette mesure n’était pas nécessaire. Cette baisse arbitraire a touché nos compatriotes les plus vulnérables, notamment ceux en situation de handicap ou de dépendance.

Le rapporteur spécial déplore que le calcul des aides sociales devienne un instrument de gestion de la contrainte budgétaire, au lieu de répondre à des préoccupations de fluctuations de pouvoir d’achat, comme il le dénonçait déjà dans son rapport d’information sur les dépenses d’action sociale destinées aux Français de l’étranger, en juin 2024.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 151 Français de l’Étranger et affaires consulaires en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2025.

En LFG, le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires a fait l’objet d’annulations de 11,07 millions d’euros en AE et de 9,94 millions d’euros en CP, correspondant à la totalité des crédits gelés.

Le rapporteur spécial constate que le programme a, au total, perdu 14,07 millions d’euros en AE (– 9,1 %) et 12,94 millions d’euros en CP (– 8,3 %) sous l’effet combiné du décret d’annulation et de la LFG.

Hors de ces deux textes, les crédits ont été peu affectés par des mouvements en cours de gestion. Le total des reports de 2024, des FDC, des ADP, des transferts et des virements n’ont représenté que 1,1 % des AE et des CP (1,76 million d’euros) ouverts en LFI. Ils correspondent principalement à des remboursements du ministère de l’intérieur et au fonds de concours pour la gestion des frontières et la politique des visas.

Seulement 0,7 million d’euros d’AE non engagées et 1,17 million d’euros de CP non consommés ont pu être reportés sur l’exercice suivant. En conséquence, le présent projet de loi demande l’annulation de 3,01 millions d’euros des AE et de 3,46 millions d’euros des CP ouverts sur l’année.

* *

La mission Administration générale et territoriale de l’État (AGTE) relève du ministère de l’intérieur. Elle comprend trois programmes :

– le programme 354 Administration territoriale de l’État, qui porte les moyens et les emplois des préfectures, des sous-préfectures, des secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR), des secrétariats généraux communs départementaux (SGCD) ainsi que, partiellement, des directions départementales interministérielles (DDI) pour leurs dépenses de fonctionnement et d’investissement et leurs emplois de direction ;

– le programme 232 Vie politique, qui assure le financement public des partis, permet l’organisation des élections et porte les moyens et les emplois de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ;

– le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, qui regroupe les crédits d’une grande partie de l’administration centrale du ministère – notamment au travers des fonctions support à dimension transversale – ainsi que ceux destinés au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), aux secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur (SGAMI) et aux cultes dans les trois départements concordataires.

En 2025, les crédits de la mission ont été consommés à hauteur de 4,48 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 4,78 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Le taux de consommation des crédits s’élève respectivement à 95,3 % et à 96,6 %, soit un niveau légèrement en-deçà de la prévision en loi de finances initiale (LFI) ([15]).

Cet écart de 219 millions d’euros en AE et de 169,82 millions d’euros en CP a principalement concerné le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur (– 9,4 % en AE et – 7,4 % en CP), dont la gestion en 2025 a été marquée par une sous-consommation des crédits destinés à l’action 03 Numérique ainsi qu’à l’action 05 Affaires immobilières.

À l’inverse, le programme 232 Vie politique présente une exécution de ses crédits supérieure aux montants alloués en LFI en raison de dépenses tardives liées aux élections législatives de l’année précédente : + 14,1 % en AE et + 8,8 % en CP.

En ce qui concerne le programme 354 Administration territoriale de l’État, la consommation des crédits a été quasi-conforme à la prévision avec des écarts de seulement – 2,1 % en AE et de – 0,6 % en CP.

Enfin, il faut rappeler que l’année 2025 a été marquée par l’adoption tardive de la LFI. La gestion des crédits en début d’exercice s’est donc déroulée dans le contexte particulier du régime des « services votés » ([16]), découlant de la loi spéciale du 20 décembre 2024 ([17]).

Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLRG) de l’année 2025 demande l’annulation de 93,34 millions d’euros en AE et de 36,15 millions d’euros en CP.

état des crédits disponibles de la mission
administration générale et territoriale de l’état en 2025

(en millions d’euros)

	P354 – Administration territoriale de l’État		P232 – Vie politique		P216 – Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur		Total mission Administration générale et territoriale de l’État
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Loi de finances initiale ([18])	2 739,03	2 658,46	98,32	100,24	1 858,88	2 189,23	4 696,24	4 947,93
Reports de 2024 ([19])	14,29	3,30	30,06	29,85	285,93	7,06	330,28	40,21
Fonds de concours et attribution de produits	43,83	43,83	0,00	0,00	15,84	15,84	59,68	59,68
Décret d’annulation ([20])	– 22,00	– 22,00	– 5,11	– 5,22	– 49,78	– 67,93	– 76,90	– 95,15
Mouvements réglementaires	– 5,34	– 6,52	1,43	1,43	6,27	4,33	2,36	– 0,76
Loi de finances de fin de gestion ([21])	– 4,47	– 6,04	– 6,40	– 4,10	– 136,75	– 90,99	– 147,62	– 101,13
Total des crédits disponibles	2 765,35	2 671,03	118,30	122,21	1 980,39	2 057,54	4 864,04	4 850,78
Exécution	2 681,53	2 642,74	112,14	109,04	1 683,59	2 026,33	4 477,25	4 778,11
Taux de consommation des crédits de la LFI	97,9 %	99,4 %	114,1 %	108,8 %	90,6 %	92,6 %	95,3 %	96,6 %
Reports sur 2026 ([22])	23,87	9,21	3,68	12,80	265,90	14,51	293,45	36,51
Annulations demandées	59,95	19,08	2,49	0,37	30,90	16,71	93,34	36,15

Source : développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2025.

l’exécution des crédits du programme 354 administration territoriale de l’état a été globalement proche de la prévision

Initialement doté de 2,74 milliards d’euros en AE et de 2,66 milliards d’euros en CP par la LFI, l’exécution des crédits du programme a respectivement atteint 2,68 milliards d’euros et 2,64 milliards d’euros, soit un écart de seulement – 2,1 % pour les AE et de – 0,6 % pour les CP.

En effet, le programme 354 Administration territoriale de l’État a été peu affecté par des mouvements en cours de gestion. Le décret du 25 avril 2025 portant annulation de crédits n’a supprimé que 22 millions d’euros en AE et en CP, soit 0,8 % des montants initiaux. De son côté, la loi de finances de fin de gestion pour 2025 en a annulé encore moins : 4,47 millions d’euros en AE et 6,04 millions d’euros en CP, soit 0,2 % des crédits de la LFI. L’ensemble des crédits ainsi annulés ont été prélevés sur la réserve de précaution.

Quant aux autres mouvements en cours de gestion (reports de 2024, fonds de concours, attributions de produits, transferts et virements), ils n’ont représenté que 52,78 millions d’euros en AE et 40,61 millions d’euros, soit un solde respectif de + 1,9 % et de + 1,5 %.

exécution des crédits de paiement du programme 354 administration territoriale de l’état en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2025.

Le rapporteur spécial constate donc une certaine régularité dans la gestion des crédits mais il observe néanmoins une différence notable entre l’exécution des dépenses de personnel et les autres.

Les dépenses de personnel représentent un peu plus des trois quarts des charges budgétaires du programme 354 Administration territoriale de l’État. Elles ont été exécutées à hauteur de 98,9 %. En ce qui concerne les emplois, 29 440 équivalents temps plein travaillé (ETPT) avaient été alloués et 29 213 ETPT ont été réalisés, soit un taux d’exécution quasi-égal à la prévision (99,2 %). Quant au schéma d’emplois, fixé à – 1 équivalent temps plein (ETP), il a été respecté.

Les dépenses autres que de personnel présentent, en revanche, un écart de – 5,2 % en AE (– 34,67 millions d’euros) et de + 1,2 % en CP (+ 7,12 millions d’euros) par rapport à la prévision. Le rapporteur spécial observe que cette différence concerne essentiellement trois actions :

– l’action 02 Réglementation générale, garantie de l’identité et de la nationalité et délivrance des titres dont l’exécution des crédits a été supérieure de 30,81 millions d’euros en AE et de 30,79 millions d’euros en CP, ce qui s’explique par le rattachement d’attributions de produits correspondant à la redevance d’acheminement des certificats d’immatriculation des véhicules (CIV), à hauteur de 29,2 millions d’euros, à l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), opérateur du programme ;

– l’action 05 Fonctionnement courant de l’administration territoriale qui présente une sous-consommation des AE de 8,17 millions d’euros mais une sur‑exécution des CP de 9,93 millions d’euros en raison d’une réduction pluriannuelle des frais de fonctionnement des préfectures mais d’une hausse des dépenses informatiques par rapport à ce qui était prévu (remplacement de postes obsolètes et migration vers Windows 11) ;

– l’action 06 Dépenses immobilières de l’administration territoriale pour laquelle la consommation des crédits a été inférieure de 57,55 millions d’euros en AE et de 33,84 millions d’euros en CP du fait de l’impact de la période des « services votés » qui n’a pas permis de conduire d’études préalables à l’engagement de marchés de travaux dans les délais, ni de payer les premiers acomptes de certaines opérations.

Les reports d’AE non consommées sur l’année 2025 sont plus importants (23,87 millions d’euros) que ceux des CP non exécutés (9,21 millions d’euros).

En conséquence, le présent projet de loi demande l’annulation de 59,95 millions d’euros d’AE et de 19,08 millions d’euros de CP, soit respectivement 2,2 % et 0,7 % des crédits ouverts pour l’année 2025.

le programme 232 vie politique a bénéficié d’importants reports de l’année précédente afin de solder les dépenses engendrées par la dissolution de l’assemblée nationale

La LFI a doté ce programme de 98,32 millions d’euros en AE et de 100,24 millions d’euros en CP. Ses crédits ont été exécutés à hauteur de 112,14 millions d’euros en AE et de 109,04 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation de respectivement 114,1 % et de 108,8 %.

Ces écarts importants, de l’ordre de 13,82 millions d’euros en AE et de 8,8 millions d’euros en CP, ont toutefois été largement couverts par les reports de crédits de l’année 2024 (+ 30,06 millions d’euros en AE et + 29,85 millions d’euros en CP), dont le plafond en CP avait été expressément majoré par l’article 148 de la LFI pour 2025 au titre de remboursements de dépenses de campagne des candidats aux élections législatives des 30 juin et 7 juillet 2024 à l’issue des décisions de la CNCCFP. Ces reports importants relativisent donc le constat de sur-exécution des crédits du programme 232 Vie politique d’après le rapporteur spécial.

Ainsi, le décret du 25 avril 2025 a pu annuler l’intégralité de la réserve de précaution (5,11 millions d’euros en AE et 5,22 millions d’euros en CP).

Au-delà de la sur-exécution des crédits initiaux destinés à l’action 02 Organisation des élections, le rapporteur spécial observe une sous‑consommation de 4,47 millions d’euros de l’action 01 Financement des partis (– 6,5 %). Cet écart s’explique par l’application d’une modulation financière à l’encontre des partis et groupements politiques n’ayant pas respecté les règles de parité prévue à l’article 9-1 de la loi relative à la transparence financière de la vie politique.

En fin de gestion, la LFG a annulé 6,4 millions d’euros en AE et 4,1 millions d’euros en CP supplémentaires.

exécution des crédits de paiement du programme 232 vie politique en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2025.

Contrairement aux deux autres programmes de la mission, le programme 232 Vie politique rémunère peu d’emplois, ces derniers correspondant en totalité aux effectifs de la CNCCFP. Fixé à 54 ETPT, le plafond d’emplois a été de 51,25 ETPT (– 5,1 %). Ce léger écart s’explique par des départs non prévus ayant généré des vacances de postes, par ailleurs difficiles à pourvoir dans un contexte de tension sur le marché du travail.

En 2026, le programme bénéficiera de reports à hauteur de 3,68 millions d’euros en AE et de 12,8 millions d’euros en CP. Les plafonds de report ont été majorés par l’article 157 de la loi de finances pour 2026, principalement en raison du troisième report des élections provinciales en Nouvelle-Calédonie mais aussi d’élections législatives partielles.

En conséquence, le présent projet de loi demande l’annulation de 2,49 millions d’euros d’AE non engagées et de 0,37 million d’euros de CP non dépensés, correspondant respectivement à 2,1 % et 0,3 % du total des crédits ouverts en 2025.

le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intérieur présente une sous-consommation non négligeable du fait du report de dépenses en matière immobilière et numérique

L’exécution des crédits de ce programme s’est élevée à 1,68 milliard d’euros en AE et à 2,03 milliards d’euros en CP. L’écart par rapport à la LFI est relativement important : – 175,29 millions d’euros en AE (– 9,4 %) et – 162,9 millions d’euros (– 7,4 %).

Cette différence apparaît particulièrement notable pour les engagements de dépenses dans la mesure où le programme avait bénéficié d’importants reports de l’année précédente en AE : + 285,93 millions d’euros, soit l’équivalent de 15,4 % des AE prévues en LFI (mais seulement 7,06 millions d’euros en CP). À ces reports, se sont ajoutés 22,11 millions d’euros en AE et 20,17 millions d’euros en CP au titre de divers fonds de concours, attributions de produits, transferts et virement en cours de gestion.

L’effet de ces crédits supplémentaires a toutefois été atténué par l’annulation de 49,78 millions d’euros en AE et de 67,93 millions d’euros en CP par le décret du 25 avril 2025.

exécution des crédits de paiement du programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intérieur en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2025.

Les dépenses de personnel ont représenté 51,1 % des AE engagées mais 42,5 % des CP consommés. Leur exécution a été quasi-conforme à la prévision (98,1 %). En ce qui concerne les emplois, 10 944 ETPT avaient été alloués et 11 037 ETPT ont été réalisés, soit un taux d’exécution quasi-égal à la prévision (100,8 %). La neutralité du schéma d’emplois du programme a été par ailleurs respectée.

Les dépenses autres que de personnel présentent, quant à elles, un écart de 158,58 millions d’euros en AE (– 16,2 %) et 146,18 millions d’euros en CP (– 11,1 %) par rapport à la LFI. Le rapporteur spécial observe que ces différences concernent principalement trois actions du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur :

– l’action 03 Numérique dont l’exécution des crédits est inférieure de 156,34 millions d’euros en AE et de 86,37 millions d’euros en CP, principalement en raison de la période des « services votés » qui a pesé sur le rythme des engagements et le calendrier des dépenses mais aussi de l’évolution des conditions économiques et de la fluctuation des prix ;

– l’action 05 Affaires immobilières qui présente une sous-consommation à hauteur de 41,8 millions d’euros en AE et de 103,28 millions d’euros en CP, essentiellement du fait de prévisions financières surestimées pour la réalisation du marché global sectoriel relatif à la construction du site unique de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) à Saint-Ouen au regard du calendrier effectif des travaux ;

– l’action 06 Affaires juridiques et contentieuses dont l’exécution, à l’inverse, dépasse la prévision de 52,43 millions d’euros en AE et de 52,74 millions d’euros en CP sous l’effet d’indemnisations plus importantes liées à des attroupements (principalement du fait des émeutes de mai et juin 2024 en Nouvelle-Calédonie) et d’une croissance plus rapide que prévu des litiges relatifs aux droits des étrangers. Dans ce contexte, le rapporteur spécial partage la recommandation de la Cour des comptes visant à « réévaluer dans le prochain projet de loi de finances les crédits du programme 216 relatifs aux dépenses contentieuses en lien avec le niveau de provisions pour litiges » ([23]).

Outre ces trois actions, le rapporteur spécial note une sous-consommation importante des crédits destinés au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) à hauteur de 18,22 millions d’euros en AE (– 29,2 %) et de 13,91 millions d’euros en CP (– 22,3 %). L’adoption tardive de la LFI a eu pour conséquence une publication tardive de la circulaire relative aux appels à projet susceptibles d’être subventionnés par le FIPD. Les préfectures ont adopté une gestion très prudente de leurs crédits, arrêtant le plus tôt possible leur programmation et privilégiant le paiement de leurs restes à payer au titre de l’année précédente.

Le rapporteur spécial constate aussi une baisse de 9,54 millions d’euros (– 14,6 %) des subventions allouées à l’Agence des communications mobiles opérationnelles de sécurité et de secours (ACMOSS), opérateur du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. Cette baisse trouve son origine dans les retards pris pour l’ouverture du réseau radio du futur (RRF).

L’ensemble de ces sous-exécutions ont permis à la LFG d’annuler un montant relativement important de crédits en fin de gestion : 136,75 millions d’euros en AE et 90,99 millions d’euros en CP.

Les différents rééchelonnements d’engagements de dépenses, consécutifs à la période des « services votés », expliquent le niveau important de reports d’AE sur 2026, pour 265,90 millions d’euros. Les CP reportés s’élèvent, quant à eux, à 14,51 millions d’euros.

En conséquence, le présent projet de loi demande l’annulation de 30,9 millions d’euros d’AE et de 16,71 millions d’euros de CP, soit respectivement 1,6 % et 0,8 % des crédits ouverts pour l’année 2025.

* *

La Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales

La mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (AAFAR) était composée durant l’exercice 2025 des quatre programmes 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt, 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation, 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture et 381 Allègements du coût du travail en agriculture.

Une légère sous-exécution des crédits au niveau de la mission

Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année (PLR) pour 2025 fait apparaître une consommation de 3,8 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 4 milliards d’euros en crédits de paiement (CP).

Sont reportés 265,9 millions d’euros en AE et 206,5 millions d’euros en CP sur 2026 ; il est proposé d’annuler 196,5 millions d’euros en AE et 22,4 millions d’euros en CP.

ExÉcution DES CRÉDITS de paiement DE LA MISSION AAFAR de 2014 À 2025

(en milliards d’euros)

Programmes	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
P. 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture et de la forêt	2,4	2,8	1,9	3,3	2,2	1,8	1,7	2,4	3,2	2,9	2,6	2,14
P. 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation	0,5	0,5	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6	0,8	0,8	0,9	0,9
P. 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture	0,7	0,7	0,7	0,7	0,7	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6
P. 381 Allègements du coût du travail en agriculture	s.o.									0,4	0,4	0,4
Total	3,6	4,0	3,2	4,6	3,4	2,9	2,9	3,6	4,7	4,7	4,5	4,1

Source : lois de règlement (LR) pour 2013 à 2020 ; PLR et PLRG pour 2021 à 2025.

La consommation atteint 86,2 % en AE et 96,1 % en CP de l’autorisation donnée par la loi de finances initiale (LFI). Pour le second exercice consécutif, les AE et les CP sont inférieurs à la programmation initiale. Ces résultats des deux derniers exercices budgétaires s’expliquent principalement par la création de deux nouvelles actions relatives à la planification écologique en LFI pour 2024, qui ont artificiellement gonflé le volume en AE et en CP de la mission. Ces deux actions ont été reconduites avec des montants minorés en LFI pour 2025. En LFI pour 2025, les crédits présentaient ainsi une augmentation de 13,6 % en AE et 9,2 % en CP par rapport à la LFI pour 2023.

Passage du PLF au PLRG pour 2025
À l’Échelle de la mission AAFAR (haut) et de ses programmes (bas)

(en CP ; en millions d’euros)

	Programme 149		Programme 206		Programme 215		Programme 381		Mission
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025	2 324,8	2 261,3	921,1	854,6	715,2	651,2	448,5	448,5	4 409,6	4 215,6
Reports de gestion 2024	0,8	182,3	48,2	69,1	86,6	8	0	0	135,6	259,4
Fonds de concours et attributions de produits	1,0	1,0	16,6	16,6	8,9	8,9	0	0	26,5	26,5
Transferts, virements et annulations	-7,8	2,4	16,2	16,2	-0,6	-1	0	0	7,8	17,6
Décret d’annulation du 25 avril 2025	– 110,6	– 105,1	– 29,4	– 25,2	0	0	0	0	– 140,0	– 130,3
LFFG 2025	– 60,6	– 78,5	– 29,0	– 4,5	– 60,1	0,0	– 25,5	– 25,5	– 175,3	– 108,5
Crédits disponibles	2 147,6	2 263,4	943,7	926,8	750,0	667,1	423,0	423	4 264,2	4 280,3
Crédits non consommés	– 285,4	– 119,7	– 82,2	– 78,7	– 94,8	– 30,4	0	0	– 462,4	– 228,8
Reports sur 2026	– 131,5	– 119,7	– 57,4	– 77,9	– 77	– 8,9	0	0	– 265,9	– 206,5
Annulations proposées par le PLRG	– 153,9	0	– 24,8	– 0,8	– 17,8	– 21,5	0,0	0,0	– 196,5	– 22,3
Exécution	1 862,2	2 143,7	861,5	848,1	655,2	636,7	423,0	423,0	3 801,8	4 051,5
Taux d’exécution	80,1 %	94,8 %	93,5 %	99,2 %	91,6%	97,8%	94,3%	94,3%	86,2%	96,1%

Source : rapport annuel de performances (RAP) annexé au PLRG pour 2025.

La LFI pour 2025 avait doté la mission AAFAR de 4,4 milliards d’euros en AE et 4,2 milliards d’euros en CP. La consommation est donc de 86,2 % en AE et 96,1 % en CP.

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR en 2025 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Programmes	LFI	Exécution	Taux d’exécution	LFI	Exécution	Taux d’exécution
P. 149 Compétitivité et durabilité	2 324,8	1 862	80,1 %	2 261,3	2 143,5	94,8 %
P. 206 Sécurité et qualité sanitaires	921,1	861,5	93,5 %	854,6	848,1	99,2 %
P. 215 Conduite et pilotage	715,2	655,2	91,6 %	651,2	636,7	97,8 %
P. 381 Allègement du coût du travail	448,5	423	94,3 %	448,5	423	94,3 %
Total	4 409,6	3 801,7	86,2 %	4 215,6	4 051,5	96,1 %

Source : RAP annexé au PLR pour 2025.

Les mouvements en cours d’année ont porté les montants disponibles à 4,26 milliards d’euros en AE et 4,28 milliards d’euros en CP, soit une diminution de 3,3 % en AE et une augmentation de 1,5 % en CP par rapport à la LFI. Sur cette base, ont été consommés 89,1 % des AE et 94,6 % des CP. La note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes relève ainsi que les mouvements de crédits en gestion ont eu « une faible incidence sur la ressource disponible », en raison des mouvements contradictoires de gels, surgels et dégels.

Le plafond d’emploi de la mission, prévu à 11 711 ETPT et réparti entre les programmes 206 et 215, est exécuté à 98,7 %, soit 11 564 ETPT. Cette légère sous-consommation s’explique principalement par le non-renouvellement ou le départ de postes vers les régions du fait des transferts de compétences liés à la réforme de la politique agricole commune (PAC).

Avec 1,6 milliard d’euros en CP, le total des crédits alloués aux dix opérateurs de la mission mobilise 38,7 % du programme. FranceAgriMer présente une sur-exécution de 197,7 % des CP qui lui étaient alloués, entièrement imputable à la hausse des transferts de l’État destinés à financer les aides de crise liées aux épizooties et à l’arrachage des vignes. Les opérateurs ont globalement respecté le plafond d’emplois, avec 11 589 ETPT pour une autorisation de 11 959 ETPT. Le Centre national de la propriété forestière (CNPF) n’a toutefois pas respecté son schéma d’emplois, qui est en dérapage de 6 ETP en 2025, et dépasse de fait son plafond de 3 ETPT, à 371 ETPT.

CrÉdits allouÉs aux opÉrateurs de la mission en 2025 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Opérateurs	LFI	Exécution	Taux d’exécution	LFI	Exécution	Taux d’exécution
Agence de services et de paiement	934,8	785,4	84,0 %	920,7	790,3	85,8 %
Centre national de la propriété forestière	17	17,5	102,9 %	17	17,7	104,1 %
FranceAgriMer	143,4	137,5	95,9 %	144,1	284,9	197,7 %
Agence française pour le développement et la promotion de l’agriculture biologique	15,8	11,4	72,2 %	15,8	11,4	72,2 %
Institut français du cheval et de l'équitation	35,6	34,3	96,3 %	35,6	34,3	96,3 %
Institut national de l’origine et de la qualité	17,5	17,2	98,3 %	17,5	17,2	98,3 %
Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer	101,3	94,7	93,5 %	101,3	103	101,7 %
Office national des forêts	228,7	248,7	108,7 %	228,7	234,6	102,6 %
Agence de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail	76,4	75,2	98,43 %	76,6	75	97,91 %
Institut national de formation des personnels du ministère de l’agriculture	1	0,9	90 %	1	0,9	90 %
Total	1 571,5	1 422,8	90,54 %	1 558,3	1 569,3	100,71 %

Source : RAP annexé au PLRG pour 2025.

DES DIFFICULTés frôlant l’insincérité pour plusieurs lignes budgétaires
1. Une absence d’anticipation des dispositifs de crise qui sont pourtant récurrents

Le rapporteur spécial relève cette année encore la sous-budgétisation chronique de plusieurs lignes budgétaires liées aux dispositifs de crise : l’action 22 Gestion des crises et des aléas de la production agricole du programme 149 est sur-exécutée à hauteur de 179,12 % en CP ; l’action 2 Santé et protection des animaux du programme 206 est sur-exécutée à hauteur de 165,4 % en CP.

ExÉcution des CrÉdits de paiement des actions des programmes 149 et 206 relatives aux crises agricoles par rapport À la LFI depuis 2020

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Action 22 Gestion des crises et des aléas de la production agricole du programme 149
LFI	5,4	5	8,8	262,4	282,1	218,9
Exécution	180,9	745	1 184,4	908,5	376,6	392,1
Taux d’exécution	3 350 %	14 900 %	13 459 %	346,2 %	133,5 %	179,1 %
Action 2 Santé et protection des animaux du programme 206
LFI	22,9	111,2	112,2	132,8	125,3	124,7
Exécution	24,6	148	329,9	272,2	246	206,3
Taux d’exécution	107,4 %	133,1 %	290,5 %	205 %	196,3 %	165,4 %

Source : lois de règlement (LR) pour 2020 ; PLR et PLRG pour 2021 à 2025.

Cette surconsommation de l’enveloppe s’explique par le déploiement de dispositifs de crise pour faire face aux différentes épizooties, le paiement de dispositifs afférents aux crises engagées en fin d’année 2024 et un recours plus important qu’anticipé aux crédits du fonds national de garantie des risques en agriculture (FNGRA).

Comme l’an dernier, le rapporteur spécial relève toute la nécessité de ces dépenses, mais regrette là encore l’incapacité du ministère à demander lors des débats budgétaires l’ouverture de crédits suffisants pour basculer dans une logique de prévention des épizooties.

Ce constat est par ailleurs appuyé pour l’année 2025 par la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, qui relève également la sous-budgétisation des dépenses du programme 149, avec une « absence d’anticipation des dépenses de crises qui surviennent pourtant chaque année ». Le ministère anticipe ainsi un dégel de la mise en réserve dès le document initial de programmation. La Cour note également que les dépenses de personnel sur le programme 206 présentent un niveau d’exécution supérieur de 17,3 millions d’euros à la LFI. Ce dérapage s’explique par l’absence de prise en compte dans la programmation initiale de la mesure, pourtant décidée, de reclassement des vétérinaires inspecteurs contractuels dans un nouveau référentiel, avec une incidence estimée à 7 millions d’euros. Le rapporteur spécial insiste sur l’alerte portée par la Cour des comptes qui conclut à une contradiction de ces différentes sous-budgétisations avec le principe de sincérité budgétaire, prévu à l’article 32 de la LOLF.

Le pilotage erratique des crédits de la planification écologique

Le rapporteur spécial reconduit pour l’année 2025 son constat dressé pour l’année 2024 : les crédits alloués à la planification écologique n’ont fait l’objet d’aucune étude préalable à leur déploiement et ne peuvent pas être décaissés.

Initialement dotées de 1,3 milliard d’euros en AE et 744 millions d’euros en CP en 2024, le montant des actions consacrées à la planification écologique a sensiblement décru. Les crédits de l’action 29 Planification écologique du programme 149 ont ainsi été réduits de 64,1 % en AE et de 56,7 % en CP entre la LFI pour 2024 et celle pour 2025. De même, le montant des crédits de l’action 9 Planification écologique du programme 206 a été réduit de 35,7 % en AE et de 29 % en CP entre la LFI pour 2024 et celle pour 2025. Comme le rapporteur spécial à l’automne 2024, la Cour des comptes constate dans la note d’exécution budgétaire que les justifications de la demande de crédits en PLF « ne permettaient pas de s’assurer de son caractère raisonnable » et que la budgétisation en PLF de cette action « ne correspondait pas aux besoins réels, alors que les informations fournies dans le PAP ne permettent pas d’apprécier le caractère justifié de la prévision de dépense ».

Malgré cette diminution de la budgétisation, le taux d’exécution reste faible pour les actions dédiées à la planification écologique, à 24,2 % sur le programme 149 et 45,4 % sur le programme 206 en 2025. Les crédits de la planification écologique sont prévus pour être redéployés dès la prévision initiale. Ceux du programme 206 ont par exemple permis de financer la vaccination contre l’influenza aviaire (IAHP), qui n’avait pas été prévue en LFI. Sur le programme 149, ces crédits ont été redéployés vers le financement du fonds hydraulique et vers les dispositifs de crise.

Le rapporteur spécial souligne que le défaut d’information des parlementaires et des citoyens concernant les actions relatives à la planification écologique est une atteinte au principe de sincérité budgétaire, prévu à l’article 32 de la LOLF.

Le Compte d’affectation spÉciale DÉveloppement agricole et rural

Le compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural (CAS‑DAR) est composé des programmes 775 Développement et transfert en agriculture et 776 Recherche appliquée et innovation en agriculture. Institué par l’article 52 de la loi de finances pour 2006, il est alimenté par une fraction, portée à 100 % en 2015, du produit de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles ([24]).

Le CAS–DAR doit permettre le déploiement du programme national de développement agricole et rural (PNDAR) pour les années 2022 à 2027, dont l’objectif est de rendre l’agriculture moins dépendante des intrants énergétiques ou chimiques et donc plus résiliente, durable et compétitive.

Pour la première fois depuis douze ans, les recettes constatées du CAS‑DAR sont inférieures en 2025 à la prévision de la LFI. Le CAS enregistre 149,6 millions d’euros de recettes, soit 2,6 % de moins que les 153,6 millions prévus par la LFI. Cette situation fait suite à la révision à la hausse de la prévision de recettes dans la LFI pour 2025. Il n’y a toutefois pas d’effet à la baisse sur le solde, puisque l’ouverture de crédits en PLF n’avait pas été revue à la hausse.

Le taux d’exécution par rapport à la prévision initiale est de 108,2 % en AE et de 95 % en CP. En tenant compte des reports de crédits de l’année 2024 de 18,1 millions d’euros en AE et 116,2 millions d’euros en CP, il en résulte un excédent de 10,9 millions d’euros en 2025. Cet excédent s’explique également en dépenses par l’augmentation de la part de projets pluriannuels financés par le CAS avec un moindre décaissement à l’engagement.

ExÉcution DES CRÉDITS Du CAS DAR EN 2025 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Programme 775		Programme 776		Compte spécial
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025	67,9	67,9	78,1	78,1	146,0	146,0
Reports de gestion 2024	10,5	37,6	7,6	78,6	18,1	116,2
Fonds de concours et attributions de produits	0	0	0	0	0	0
Transferts, virements et annulations	– 1,3	– 1,3	1,3	1,3	0	0
Crédits non consommés	– 1,8	– 38,3	– 4,4	– 85,2	– 6,2	– 123,5
Reports sur 2026	– 1,1	– 38,3	– 3,8	– 85,2	– 4,9	– 123,5
Annulés	– 0,7	0	– 0,6	0	– 1,3	0
Exécution	75,3	65,9	82,6	72,8	157,9	138,7
Taux d’exécution	110,9 %	97,1 %	105,8 %	93,2 %	108,2 %	95,0 %

Source : RAP annexé au PLRG pour 2025.

Puisque les excédents interviennent exercice après exercice et que le dernier alinéa du II de l’article 21 de la LOLF prévoit que « les AE et les CP disponibles en fin d’année [sur un CAS] sont reportés sur l’année suivante […] pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte », le solde cumulé du compte atteint 153,4 millions d’euros à la fin de 2025.

Dans sa note d’analyse, la Cour des comptes réitère avec force son opinion suivant laquelle le CAS–DAR serait inadapté à raison de ses violations des principes d’annualité et d’universalité, mais aussi de ses coûts de gestion et de la récurrence de la plupart de ses subventions, et devrait donc être réintégré au budget général. Sans se prononcer à ce stade sur la suppression du compte, le rapporteur spécial estime que l’accumulation d’un solde de 153,4 M€ impose au minimum une clarification de son pilotage.

* *

La mission Aide publique au développement et le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers concourent à la mise en œuvre de la politique d’investissement solidaire et durable (ISD) de la France. Cette politique est guidée par les orientations du Conseil présidentiel pour les partenariats internationaux (CPPI) depuis sa réunion par le chef de l’État le 4 avril 2025.

la mission Aide publique au DÉVELOPPEMENT EN 2025 : un freinage des dépenses qui confirme un changement d’échelle durable mais non piloté
1. Vue d’ensemble de la consommation des crédits de la mission Aide publique au développement EN 2025
  1. Une exécution en baisse de plus de 25 % entre 2024 et 2025

Selon les tableaux figurant à l’article 4 du projet de loi d’approbation des comptes pour l’année 2025 ([25]), les dépenses totales de la mission se sont élevées pour 2025 à 3 624,1 millions d’euros en AE et 4 203 millions d’euros en CP, des montants largement inférieurs à l’exécution 2024.

Ces niveaux de dépenses sont en effet en diminution de 970 millions d’euros en AE (– 21,1 %) et de 456 millions d’euros en CP (– 9,8 %) par rapport à l’exécution 2024.

En outre, l’exécution 2025 doit être retraitée d’une importante mesure de périmètre qui vient aggraver cette tendance, à savoir la création en 2025 du programme 384 Fonds de solidarité pour le développement (FSD), issu de la rebudgétisation du dispositif antérieurement financé par des ressources affectées ([26]). La neutralisation de cette mesure de transfert creuse l’effondrement des crédits, avec une baisse entre 2024 et 2025 qui s’établit en termes réels à 1 708,3 millions d’euros en AE (– 37,2 %) et à 1 193,9 millions d’euros en CP (– 25,6 %) ([27]).

Depuis l’exécution 2023, la mission aura donc perdu 57,8 % de ses autorisations d’engagement (– 2,5 milliards d’euros) et 37,9 % de ses crédits de paiements (– 2,1 milliards d’euros).

Un tel niveau d’exécution replace la mission à son étiage des années 2012 à 2018 en AE. Les crédits de paiements retombent quant à eux sous la barre des 3,5 milliards d’euros, niveau qui avait pourtant été largement dépassé entre 2021 et 2024, avec un point haut à 5,6 milliards d’euros en 2023.

Le rapporteur spécial partage les observations de la Cour des comptes qui, dans sa note d’exécution budgétaire, constate que « l’écart entre les objectifs affichés, la programmation et les moyens effectivement mobilisables en CP s’accroît » et que « la contraction des crédits tend [ainsi] à transférer l’ajustement vers les instruments les plus pilotables, au détriment de la prévisibilité des financements et de la stabilité de mise en œuvre ». Le rapporteur spécial réitère donc son appel à une redéfinition des priorités politiques et opérationnelles de l’aide française, incluant l’aide transitant par l’Union européenne, et une coordination claire entre les canaux bilatéraux et multilatéraux. Il convient de préserver notre aide bilatérale, au sein de laquelle le rapporteur plaide pour une sanctuarisation des crédits dédiés aux projets portés par les organisations de la société civile et des crédits d’aide humanitaire et d’urgence.

L’analyse de l’exécution de la mission par rapport à la programmation initiale pour 2025

La programmation initiale pour 2025 de la mission APD affichait une baisse significative de ses CP, de l’ordre de 26 %, et une diminution de 18,6 % des AE par rapport à la LFI pour 2024. Par rapport à ces dotations initiales, l’exécution s’élève à 70,7 % en AE et à 96,1 % en CP.

Montant des crÉdits de la mission aide publique au dÉveloppement ouverts et consommÉs en 2025

(en millions d’euros)

	Programme 110		Programme 209		Programme 365			Programme 370		Programme 384		Total mission
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE		CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025	2 461,2	1 512,7	1 748,1	1 976,9	145	145	32		0	738	738	5 124,3	4 372,6
Reports de gestion 2024	0	0	7	7	0	0	6,1		6,1	0	0	13,10	13,10
Fonds de concours et attributions de produits	0	0	11,2	11,2	0	0	0		0	0	0	11,20	11,20
Transferts et virements	– 0,17	+ 19,8	– 0,1	– 20,1	0	0	0		0	0	0	– 0,3	– 0,3
Annulations *	– 135,4	– 45	– 76,1	– 88,7	0	0	0		0	0	0	– 211,50	– 133,70
LFG 2025	– 105,7	– 19,1	– 53,8	– 0,1	0	0	0		0	0	0	– 159,5	– 19,2
Solde des crédits disponibles	2 219,9	1 468,4	1 636,5	1 886,3	145	145	38,1		6,1	738	738	4 777,3	4 243,7
Exécution	1 366,3	1 453,7	1 374,8	1 866,3	145	145	0		0	738	738	3 624,10	4 203,00
Taux d’exécution par rapport à la LFI	55,5 %	96,1 %	78,7 %	94,4 %	100 %	100 %	0 %		0 %	100 %	100 %	70,7 %	96,1 %
Taux d’exécution par rapport au solde des crédits ouverts	61,6 %	99 %	84 %	98,9 %	100 %	100 %	0 %		0 %	100 %	100 %	75,9 %	99 %
Report sur 2026	0	0,01	15,2	15,3	0	0	38,1		6,1	0	0	53,1	21,3
Annulés PLRG	853,60	14,69	246,50	4,69	0	0	0		0	0	0	1 100,10	19,39

Source : commission des finances d’après les documents annexés au projet de loi d’approbation des comptes de l’année 2025.

* Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

Sur l’ensemble de la mission, l’exécution est inférieure de 1,5 milliard d’euros d’AE et 167 millions d’euros de CP à la prévision de la loi de finances initiale.

Un tel écart interroge quant au pilotage politique de l’aide internationale française, celle-ci ayant revêtu en 2025 comme en 2024 toutes les caractéristiques d’une variable d’ajustement budgétaire. Le rapporteur plaide pour une réaffirmation de nos priorités politiques dans le cadre d’un comité interministériel, avant la construction du prochain projet de loi de finances.

Passage de la loi de finances initiale à l’exÉcution 2025
à l’Échelle de la mission aide publique au développement

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

La mission Aide publique au développement au regard de l’aide publique totale en 2025

La mission budgétaire Aide publique au développement ne représente qu’une part minoritaire des crédits déclarés par la France à l’OCDE comme relevant de l’aide au développement. La totalité de ces crédits est retracée au sein du document de politique transversale (DPT) publié chaque année en annexe de la loi de finances.

Pour l’année 2025, les chiffres provisoires publiés le 9 avril dernier par l’OCDE évaluent l’effort de la France à 14,5 milliards de dollars US (un peu moins de 13 milliards d’euros), un chiffre équivalent à celui anticipé pour 2025 par le DPT annexé au projet de loi de finances pour 2026. Il s’agit d’un niveau en baisse de 10,9 % par rapport à 2024, et qui place la France en 5ème position au rang des bailleurs internationaux, en volume.

Il convient de noter que cette contraction des budgets est une tendance internationale forte. En 2025, l’APD totale a en effet reculé de 23,1 % en termes réels par rapport à son niveau de 2024. Selon l’OCDE, il s’agit de la contraction la plus forte enregistrée dans l’histoire de l’APD, laquelle est ainsi revenue au niveau où elle se trouvait au début du Programme de développement durable à l’horizon 2030.

Les cinq principaux fournisseurs pris ensemble (Allemagne, États‑Unis, France, Japon et Royaume-Uni) ont représenté à eux seuls 95,7 % du recul total de l’APD fournie par les membres du comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE en 2025. C’est la première année que ces cinq pays réduisent tous leur APD simultanément.

Analyse de l’exécution de la mission Aide publique au développement par programme
1. Les programmes 110 Aide économique et financière au développement et 209 Solidarité avec les pays en développement

● Le programme 110, placé sous la responsabilité de la direction générale du Trésor (DGT), avait bénéficié en loi de finances initiale d’une dotation de 2,5 milliards d’euros en AE et de 1,5 milliard d’euros en CP. Cette enveloppe 2025 traduisait une baisse, entre la LFI 2024 et la LFI 2025, de 35 % en CP (– 825 millions d’euros) et de 12 % en AE (– 326 millions d’euros), hors mesure de périmètre. Malgré cette baisse des dotations initiales, les taux d’exécution des crédits prévus par la LFI 2025 ont augmenté, pour s’établir à 90 % en AE et 96 % en CP, contre 73 % en AE et 80 % en CP en 2024, en raison du très fort taux d’annulation des crédits intervenu au cours de ce dernier exercice. Malgré tout, l’année 2025 n’aura pas été exempte de mesures de régulation.

En début de gestion 2025, le montant initial de crédits mis en réserve sur le programme 110 s’est élevé à 135,4 millions d’euros en AE et à 83,2 millions d’euros en CP. En avril 2025, selon les informations transmises par la DGT, un surgel à hauteur de 100 millions d’euros en AE a été appliqué ([28]). Ce surgel a été positionné sur le seul dispositif de bonifications des prêts de l’agence française de développement (AFD), qui, compte tenu des spécificités du programme, était le seul à même de supporter un surgel de cette ampleur.

La loi de finances de fin de gestion pour 2025 ([29]) a annulé un montant de 105,7 millions d’euros en AE et de 19,1 millions d’euros en CP sur le programme 110. Cette annulation partielle des crédits de paiement initialement gelés a permis de couvrir les besoins pour les bonifications des prêts de l’AFD.

Compte tenu de ces annulations, en gestion 2025, le programme 110 a été affecté par des annulations de crédits d’un montant total de 241,1 millions d’euros en AE (soit 10 % des AE de la LFI 2025), et de 64,1 millions d’euros en CP (soit 4 % des CP de la LFI 2025) ([30]). Au final, les crédits de bonifications de prêts aux États ont connu une forte réduction en exécution, passant de 1,02 milliard d’euros exécutés en AE en 2024 à 820 millions d’euros en AE exécutés en 2025 ([31]).

Les crédits alloués à certains fonds multilatéraux ont été également revus à la baisse, comme le fonds asiatique de développement qui n’a pas fait l’objet d’exécution en AE en 2025, ou la contribution au « Global shield against climate risks » qui a été supprimée en 2025. Malgré cela, la contribution de la France à la 21ème reconstitution de l’Association internationale de développement (AID), a été réalisée, avec 1,17 milliard d’euros en autorisations d’engagement pour le cycle 2025-2027. Il s’agit du principal renouvellement d’un engagement du volet multilatéral du programme en 2025. Compte tenu de la forte contrainte budgétaire, cet engagement reste en deçà du niveau de la précédente contribution de la France, à hauteur de – 20 % en euros et – 27 % en dollars US.

● En ce qui concerne le programme 209, piloté par la direction générale de la mondialisation, il concentre les moyens d’interventions en dons (don-projet de l’AFD et aide-projet du MEAE, crédits d’action humanitaire). Sont également compris dans ce programme les dépenses liées au volontariat, le soutien aux organisations de la société civile, les contributions volontaires aux institutions multilatérales ainsi que la participation française à la coopération européenne.

L’exécution du programme en CP s’élève à 1,87 milliard d’euros, soit 110,6 millions d’euros de moins que la prévision initiale, et plus de 750 millions d’euros de moins que l’exécution 2024. En cours de gestion, les annulations sur le programme ont atteint 129,9 millions d’euros en AE et 88,8 millions d’euros en CP en 2025, soit 7,4 % des AE et 4,5 % des CP votés en LFI pour 2025. Au regard des crédits disponibles, le taux d’exécution du programme s’élève à 84 % en AE et 99 % en CP.

La gestion 2025 a été marquée par :

– une contraction forte des engagements sur l’aide-projet AFD, qui se sont élevés à 553,8 millions d’euros en AE en baisse de 291,6 millions d’euros par rapport à 2024. Les CP ont été exécutés à hauteur de 827,7 millions d’euros, en hausse de 82 millions par rapport à 2024 du fait d’un rehaussement des CP en cours de gestion à hauteur de 64,7 millions d’euros afin de répondre à des besoins opérationnels en Afrique et au Proche-Orient. En ce qui concerne le volet « organisations de la société civile » (OSC) de l’aide projet-AFD, 110,6 millions d’euros en AE et 141,9 millions d’euros en CP ont été exécutés sur le principal guichet de l’AFD (dispositif I-OSC), correspondant au soutien à 115 projets (87 OSC françaises et 28 locales). Ces montants sont en baisse de 26 % en AE et stables en CP en exécution. Le rapporteur spécial déplore ces baisses et appelle à une stricte préservation des budgets alloués aux OSC ;

– le regroupement sous l’appellation Fonds équipe France (FEF) des différents instruments de coopération à la main du MEAE, au sein d’une enveloppe unique budgété en AE=CP. Pour 2025, les crédits ont été exécutés à hauteur de 118,9 millions d’euros en AE et 119 millions d’euros en CP. Un peu plus de la moitié de ce budget 2025 a été mobilisée en Afrique (52 %) ;

– la suppression de la provision pour crises majeures dont le montant avait été porté jusqu’à 270 millions d’euros en LFI pour 2024, ce qui a limité les marges de redéploiement du programme ;

– la réallocation d’une partie des contributions multilatérales dans le champ de la santé vers le programme 384, qui génère des effets de périmètre nuisibles à la bonne lisibilité de la répartition bilatéral/multilatéral du programme 209 et de la mission en général.

Les programmes 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement, 370 Restitution des « biens mal acquis » et 384 Fonds de solidarité pour le développement

● Le programme 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement est un programme qui concourt au financement d’un circuit relativement complexe, pour répondre aux besoins de l’AFD en matière de capitalisation dans le cadre des obligations prudentielles européennes. Ce mécanisme se traduit en comptabilité budgétaire par une suite de mouvements faisant intervenir les programmes 365, 853 et 731, se compensant partiellement, pour aboutir à un décaissement net du niveau des crédits inscrits au programme 365. Toutefois, en comptabilité nationale, cette opération est neutre pour le budget de l’État dans la mesure où elle constitue une prise de participation et non une dépense.

En 2025, la loi de finances initiale a prévu 145 millions d’euros d’autorisations d’engagement, contre 150 millions d’euros en 2024, baisse en partie justifiée par la stabilisation puis la baisse des taux d’intérêt à partir de 2024, comme le relève la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire.

● Le programme 370 Restitution des « biens mal acquis » a été créé en 2022 en application de la loi de programmation du 4 août 2021 ([32]). Ce programme a été doté en LFI pour 2024 pour la première fois de 6,1 millions d’euros, dans le cadre de l’affaire « Obiang ». Ces crédits n’ont pas été consommés faute de dialogue fructueux avec les autorités équatoguinéenes et ont été intégralement reportés sur la gestion 2025. La LFI 2025 avait doté ce programme de 32 millions d’euros d’AE, correspondant aux résultats de la vente de biens immobiliers saisis et confisqués à M. Rifaat al-Assad. Le programme n’a pas donné lieu à consommation en 2025, ce qui interroge quant à la pertinence des choix opérés en terme de modalités de restitution.

● Le programme 384 Fonds de solidarité pour le développement retrace, en dépenses, les recettes qui correspondaient jusqu’en 2024, à deux ressources extrabudgétaires complétant les moyens de la mission, la taxe de solidarité sur les billets d’avion et une fraction de taxe sur les transactions financières, affectées au FSD, fonds sans personnalité juridique. À compter de la loi de finances initiale pour 2025, ce schéma a été mis en conformité au regard des exigences organiques.

Ce programme permet de verser des contributions internationales volontaires à des fonds verticaux dans les domaines de la santé, de l’éducation et du climat. En 2025, le programme 384 a été exécuté à hauteur de 100 % des crédits prévus par la LFI, soit 738 millions d’euros en AE et CP, conformément à l’engagement gouvernemental de préserver le programme des mesures de régulation budgétaire. Ce programme budgétaire a notamment procédé à des versements au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (393 millions d’euros), à Unitaid (85 millions d’euros), au Partenariat mondial pour l’éducation (8,9 millions d’euros), au Fonds vert pour le climat (141,8 millions d’euros) ainsi qu’à la Facilité financière internationale pour la vaccination (109 millions d’euros). Le rapporteur spécial regrette toutefois que ce programme ne soit pas consacré à des dépenses bilatérales.

Analyse de l’exécution du compte de concours financiers prêts à des États étrangers

Le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers retrace en dépenses les versements réalisés au titre des prêts consentis à des États étrangers et à l’AFD. Les recettes du compte sont composées des remboursements en capital effectués par les débiteurs. Les quatre programmes du compte de concours financiers sont sous la responsabilité de la direction générale du Trésor et sont dotés de crédits évaluatifs, comme le prévoit l’article 24 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

En 2025, le résultat du compte est excédentaire de 827 millions d’euros, alors que la loi de finances initiale prévoyait un déficit de 488 millions d’euros. Selon les termes de la Cour des comptes, « cet écart positif de 1,3 milliard d’euros représente à lui seul près de 10 % de la « bonne surprise » de 14,3 milliards constatée entre le solde budgétaire total de l’État et la prévision de la LFI ».

Ce résultat s’explique par de moindres dépenses sur le programme 851 mais surtout par des recettes très supérieures aux prévisions (1,7 milliard d’euros contre 480 millions d’euros prévus en loi de finances initiale), à la suite d’un nouveau remboursement anticipé de la Grèce.

La sous-consommation en AE pour l’année 2025 s’explique quant à elle par des retraits d’autorisations d’engagement d’années antérieures.

PrÉvision et exÉcution du compte
de concours financIers Prêts à des États Étrangers pour 2025

(en millions d’euros)

	Prévision en LFI	Exécution 2025
Recettes	480,5	1 705,9
AE	1 064,9	18,8
CP	968,2	879,17
Solde annuel (recettes-CP)	– 487,7	826,7
Solde cumulé depuis la création du compte	– 13 190

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances pour l’année 2025

Le compte de concours financier n’a subi que les mouvements de crédits portés par la loi de finances de fin de gestion 2025 ([33]).

Passage de la loi de finances initiale à l’exécution budgétaire 2025 des différents programmes du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers

(en millions d’euros et en pourcentages)

	Programme 851		Programme 852		Programme 853		Programme 854
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI 2025	1 000	758,3	64,8	64,8	0	145	0	0
Loi de fin de gestion	+ 83,7	– 158	+ 224	+ 224	0	0	0	0
Solde des crédits ouverts et annulés	1 083,7	600,3	288,9	288,9	0	145	0	0
Exécution des crédits	512,9	445,2	288,9	288,9	– 783	145	0	0
Taux de consommation par rapport à la loi de finances initiale	51 %	59 %	445 %	445 %	–	100 %	0	0
Taux de consommation par rapport aux crédits disponibles	47 %	74 %	100 %	100 %	–	100 %	0	0

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires

● Le programme 851 Prêts du Trésor à des états étrangers en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France permet d’octroyer des prêts à des États pour le financement de projets de développement, tout en faisant appel pour les réaliser à des biens et services produits en France. Le programme a fait l’objet de 7 accords intergouvernementaux en 2025 pour un niveau d’engagement de 1,094 milliard d’euros. Selon les documents budgétaires, le montant d’AE exécuté de seulement 513 millions d’euros prend en compte les retraits d’engagements juridiques basculés (REJB) effectués, ce qui a pour effet de minorer facialement la consommation ([34]).

● Le programme 852 Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France correspond aux nouveaux prêts accordés dans le cadre des accords de restructuration de dettes des pays pauvres.

L’exécution en dépenses du programme 852 s’est élevée à 288,9 millions d’euros, soit + 224 millions d’euros par rapport à la prévision inscrite en LFI (+ 445 %). Cet écart résulte des retards intervenus dans les négociations multilatérales menées au sein du Club de Paris et du report sur 2025 de plusieurs opérations de refinancement ([35]).

● Le programme 853 Prêts à l’Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers contribue au financement de l’AFD. Ses dépenses permettent à l’État d’octroyer à l’AFD une ressource à condition spéciale (RCS), prenant la forme de prêts à taux très préférentiels. Cette ressource permet ensuite à l’AFD d’octroyer des prêts concessionnels à des États ou des organismes non-souverains dans des pays étrangers. Étant donné que les RCS ne sont plus valorisées comme des fonds propres et ne sont donc plus utilisées comme outil de financement de l’AFD, ce programme ne portait plus d’AE depuis 2019. Seuls 145 millions d’euros en CP ont donc été ouverts en LFI au titre des prêts antérieurs. Ce montant a été versé à l’AFD puis remboursé par anticipation, afin d’alimenter le mécanisme de recapitalisation ([36]).

● Le programme 854 Prêts aux États membres de l’Union européenne dont la monnaie est l'euro correspond à la quatrième section du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers qui retrace uniquement les recettes constituées des échéances du prêt bilatéral accordé à la Grèce en 2010, dans le cadre de la Greek Loan Facility. Sur l’année 2025, 1 144,9 millions d’euros ont été remboursés, correspondant au versement par anticipation d’une partie des échéances dues au titre des années 2033 à 2039 et au remboursement anticipé des échéances prévues pour les années 2040 et 2041. En dépense, aucun déboursement n’a eu lieu sur le programme 854 depuis 2012.

* *

La mission interministérielle Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation comprend deux programmes relevant respectivement du ministre des armées et du Premier ministre :

– le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation, placé sous la responsabilité du secrétaire général pour l’administration du ministère des armées, qui regroupe principalement les crédits destinés au versement des pensions militaires d’invalidité, de l’allocation de reconnaissance du combattant et des droits connexes à ces prestations mais aussi les moyens alloués aux politiques de mémoire, à la journée Défense et Citoyenneté et au service militaire volontaire ;

– le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale, placé sous la responsabilité de la secrétaire générale du Gouvernement, qui rassemble trois dispositifs de réparation en faveur des orphelins de déportés et de victimes d’actes de barbarie sous l’Occupation allemande ainsi que de personnes spoliées du fait des législations antisémites du régime de Vichy.

En diminution de 68 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 73 millions d’euros en crédits de paiement (CP) par rapport aux crédits ouverts l’année précédente en loi de finances initiale (LFI) ([37]), les crédits de la mission ont été consommés en 2025 à hauteur de 1,84 milliard d’euros en AE et 1,85 milliard d’euros en CP. Le taux de consommation des crédits s’établit à 99,7 % en AE et 99,8 % en CP.

Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 (PLRG 2025) ([38]) demande l’annulation de 1,09 million d’euros d’AE et de 0,47 million d’euros de CP.

Montant des crÉdits de la mission ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION ouverts et consommÉs en 2025

(en millions d’euros)

	P169 – Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant		P158 – Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale		Total pour la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025 (a)	1 765,05	1 769,14	85,35	85,35	1 850,40	1 854,49
Reports de gestion 2024 (b)	19,08	23,33	0	0	19,08	23,33
Fonds de concours et attributions de produits (c)	14,55	14,55	0	0	14,55	14,55
Transferts et virements (d)	5,90	6,90	0	0	5,90	6,90
Annulations par décret (e)	– 7,78	- 8	0	0	– 7,78	- 8
LFG 2025 (f)	0	0	– 15,23	- 15,21	– 15,23	– 15,21
Solde des crédits ouverts (a + b + c + d + e + f)	1 796,81	1 805,92	70,12	70,14	1 866,94	1 876,06
Reports sur 2026 (g)	21,19	25,48	0	0	21,19	25,48
Proposition d’annulation de crédits par le PLRG	0,65	0,04	0,44	0,43	1,09	0,47
Exécution	1 774,97	1 780,41	69,69	69,71	1 844,66	1 850,12
Taux d’exécution par rapport à la LFI	100,6 %	100,6 %	81,7 %	81,7 %	99,7 %	99,8 %
Taux d’exécution par rapport au solde des crédits ouverts	98,8 %	98,6 %	99,4 %	99,4 %	98,8 %	98,6 %

Source : commission des finances d’après les documents annexés au projet de loi d’approbation des comptes de l’année 2025

(a) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

(b) Arrêté NOR ECOB2502565A du 11 février 2025 portant report de crédits de fonds de concours.

(c) Les rattachements de fonds de concours correspondent au financement alloué par le fonds social européen (12,8 millions d’euros), à des contributions diverses versées par des régions sous convention avec les unités du Service militaire volontaire situées sur le territoire (1,64 million d’euros), à l’indemnité annuelle due par le Gouvernement belge aux autorités françaises pour l’entretien des tombes militaires belges en France (0,1 million d’euros) et à la taxe d’apprentissage (0,01 million d’euros). L’attribution de produits correspond aux remboursements prévus par l’accord signé en 2011 entre la France et le gouvernement marocain sur les modalités de prise en charge des appareillages des anciens combattants du Maroc.

(d) Décret n° 2025-1157 du 3 décembre 2025 portant virement de crédits.

(e) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

(f) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

(g) Arrêtés NOR CPPB2600298A du 6 février et du 6 mars 2026 portant report de crédits de fonds de concours.

le programme 169 Reconnaissance et rÉparation en faveur du monde combattant, mÉmoire et liens avec la nation

Initialement doté de 1,77 milliard d’euros en AE=CP par la loi de finances pour (LFI) 2025, le programme a finalement été légèrement sur exécuté, avec un taux de consommation de 100,6 % en AE=CP.

Évaluée à 16,05 euros lors de la prévision budgétaire, la valeur du point de pension militaire d’invalidité (PMI) au 1er janvier 2025 a été portée à 16,07 euros ([39]). Le surcoût correspondant à cette augmentation a été estimé à 1,5 million d’euros (dont 0,8 million d’euros pour les PMI). Les dépenses exécutées (673,1 millions d’euros en AE=CP) sont supérieures de 11 millions d’euros en AE=CP soit 1,7 % par rapport à la prévision. La surconsommation s’explique par une estimation de la valorisation de la déflation des effectifs plus importante que constatée.

S’agissant du dispositif du droit à réparation (DAR) institué par la loi n° 2022-229 du 23 février 2022 ([40]), la publication du décret n° 2025-256 du 20 mars 2025 réévaluant l’indemnisation du temps de séjour pour les sites de Bias et Saint-Maurice-l’Ardoise à 4 000 euros par année contre 1 000 euros initialement, conformément aux annonces du Gouvernement faites à la suite de l’arrêt Tamazount du 4 avril 2024 de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), a conduit à la reprise des dossiers liquidés et éligibles à une revalorisation. La sur-exécution du dispositif de 6,8 millions d’euros, soit une consommation de 76,9 millions d’euros en AE=CP s’explique par la mobilisation de crédits rendus disponibles en fin de gestion au niveau du programme et permettant de liquider des dossiers déjà instruits.

Ces aléas de gestion ont été couverts par des redéploiements de crédits au sein du programme. Les crédits alloués aux subventions versées à l’Office national des combattants et des victimes de guerre (ONaCVG) pour la rénovation des 10 hauts lieux de la mémoire nationale (HLMN), des 290 nécropoles nationales et des 2 170 carrés militaires ont à nouveau fait l’objet de réorientation afin de compenser l’insuffisance de crédits sur d’autres postes de dépenses. Ainsi, 4,1 millions d’euros en AE=CP ont servi de variable d’ajustement budgétaire pour couvrir le déficit constaté en gestion sur les dispositifs d’allocation de reconnaissance et d’allocation viagère de l’action 7 Actions en faveur des rapatriés. En conséquence, plusieurs opérations dans les nécropoles et les carrés militaires, initialement prévues en 2025, ont été décalées ([41]), quand dans le même temps, le projet de loi de finances pour 2026 prévoit une diminution des crédits alloués à l’ONaCVG (12,7 millions d’euros contre 13,4 millions d’euros en 2025). La rapporteure spéciale réitère ses inquiétudes quant au défaut d’investissement et de rénovation dont souffre la « mémoire de la pierre », alors que la dégradation des monuments rend leur remise en état d’autant plus onéreuse.

Des mesures discrétionnaires d’économies ont également été mises en œuvre. Elles concernent les dépenses sociales de l’ONaCVG (2,5 millions d’euros), enveloppe également réduite de 5 millions d’euros pour 2026, les commémorations (5 millions d’euros) et enfin les dépenses de matériel technique pour la journée de défense et de citoyenneté (JDC) (6,4 millions d’euros). Par ailleurs, 10 millions d’euros d’économie ont été constatés au cours de l’exercice, dus aux moindres dépenses des rentes mutualistes du combattant (2 millions d’euros) et à celles relatives à l’allocation de reconnaissance du combattant (8 millions d’euros).

Le programme a bénéficié de ressources supplémentaires : des fonds de concours à hauteur de 14,55 millions d’euros, des reports de dépenses de 2024 vers 2025 pour 23,33 millions d’euros de CP, ainsi qu’un virement de CP de 6,9 millions d’euros. En cours de gestion, il a fait l’objet, par décret, d’une annulation de crédits à hauteur de 7,78 millions d’euros en AE et 8 millions d’euros en CP, laquelle a été imputée sur les crédits mis en réserve. Le reliquat de crédits non reportés sur l’exercice 2026 est inscrit en annulation dans le PLRG.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 169 reconnaissance et rÉparation en faveur du monde combattant, mÉmoire et liens avec la nation en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des documents budgétaires et des annexes au PLRG 2025.

En outre, les crédits du « Service national » seront alloués aux programmes 212 et 178 au sein de la mission Défense. La rapporteure spéciale craint qu’une telle maquette budgétaire ne fragilise la cohérence du périmètre de la politique relative au lien armées-Nation. Ces modifications se font clairement au détriment du programme 169, qui intègre pourtant la journée défense et citoyenneté (JDC) ainsi que le service militaire volontaire (SMV).

Enfin, si le programme ne rémunère directement aucun emploi, ses trois opérateurs disposaient d’un plafond de 1 127 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2025 et les emplois en fonction au sein de ces opérateurs ont représenté :

– 746 ETPT, soit un écart de – 33 ETPT par rapport au plafond fixé en LFI pour 2025 (779) pour l’ONaCVG ;

– 365,4 ETPT sous plafond, correspondant à une sous-exécution de 44,6 ETPT par rapport aux 410 prévus en LFI pour 2025, pour l’Institution national des Invalides (INI), écart traduisant les difficultés de recrutement soulignées par la rapporteure spéciale et obligeant l’institution à recruter des personnels vacataires ;

– 15,58 ETPT pour le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération », pour un plafond d’emplois voté en LFI à 16 ETPT.

le programme 158 indemnisation des victimes des persÉcutions antisÉmites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

La LFI pour 2025 a doté ce programme de 85,35 millions d’euros en AE=CP. Ses crédits ont été exécutés à hauteur de 69,69 millions d’euros en AE et de 69,71 millions d’euros en CP.

Les dépenses sont liées à l’évolution du nombre de personnes indemnisées au titre des trois dispositifs de réparation suivants :

– l’indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur sous l’Occupation (– 9,4 millions d’euros par rapport à la prévision) ;

– la mesure de réparation pour les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites (– 2,6 millions d’euros par rapport à la prévision). Cet écart s’explique principalement par une prévision établie avant la disponibilité des résultats des campagnes de certification de vie, ainsi que par le recours à des tables de mortalité statistiques dont la fiabilité demande à être améliorée ;

– l’aide financière en reconnaissance des souffrances endurées par les orphelins dont les parents ont été victimes d’actes de barbarie (écart de – 3,7 millions d’euros par rapport à la prévision, pour des raisons analogues à celles exposées précédemment).

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 158 indemnisation des victimes des persÉcutions antisÉmites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des documents budgétaires et des annexes au PLRG 2025.

Ce programme dispose d’un plafond d’emplois pour rémunérer les agents de la Commission pour la restitution des biens et l'indemnisation des victimes de spoliations antisémites (CIVS). En 2025, 16,3 ETPT ont été consommés sur les 16 ETPT autorisés en LFI – soit un plafond d’emplois en baisse de 1 ETPT par rapport à 2024.

Des économies à hauteur de 15,6 millions d’euros ont été constatées en raison notamment d’un dossier pouvant emporter une indemnisation à hauteur de 10 millions d’euros reporté en 2026 (ce dossier avait déjà été reporté de 2023 sur 2024 puis de 2024 sur 2025). En conséquence, la loi de finances de fin de gestion pour 2025 a annulé 15,2 millions d’euros, comprenant l’intégralité de la réserve de précaution (9,21 millions d’euros) ainsi que 6 millions d’euros de crédits et le PLRG propose une annulation de 0,44 million d’euros de crédits en AE et 0,43 million d’euros de crédits en CP.

* *

Le rapport spécial Logement et hébergement d’urgence regroupe les crédits de trois programmes de la mission Cohésion des territoires :

– le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables qui porte notamment les dépenses d’hébergement d’urgence, la mise en œuvre du dispositif « Logement d’abord » pour accélérer l’accès au logement des ménages sans domicile et les dépenses de veille sociale ;

– le programme 109 Aide à l’accès au logement qui contribue au financement des aides au logement à travers la dotation d’équilibre au fonds national d’aide au logement (FNAL) ;

– le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat qui porte à titre principal sur le fonds national des aides à la pierre (FNAP).

L’exécution budgétaire de ces trois programmes atteint 22,90 milliards d’euros en AE et 22,63 milliards d’euros en CP en 2025, contre 17,67 milliards d’euros en AE et 17,46 milliards d’euros en CP en 2024. Cette forte hausse constatée en 2025 est liée à des mesures de périmètre sur le programme 109 – du fait de la rebudgétisation des taxes affectées au Fonds national d’aide au logement – et sur le programme 135, en raison de l’intégration des crédits budgétaires du programme 174 relevant de la mission Écologie, développement et mobilité durables, concernant le dispositif MaPrimeRenov’.

exÉcution 2025 des crÉdits des programmes 177, 109 et 135

(en millions d’euros)

	Programme 109		Programme 135		Programme 177		Mission Cohésion des territoires – Logement et hébergement d’urgence
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025 (a)	16 713,25	16 713,25	2 671,8	2 513,55	2 936,75	2 961,5	22 321,8	22 188,3
Reports de gestion 2024 (b)	0	0	200,93	90,09	65,33	84,67	266,26	174,76
Fonds de concours et attributions de produits	0	0	556,83	1 000,85	0,15	0,15	556,98	1 001
Transferts, virements et annulations	0	0	– 32,28	52,04	– 2,31	– 2,31	– 34,59	49,73
LFG 2025 (c)	– 57,41	– 57,41	– 160,47	– 57,35	124,5	124,5	– 93,38	9,74
Crédits disponibles	16 655,84	16 655,84	3 236,81	3 599,18	3 124,42	3 168,51	23 017,07	23 423,53
Crédits non consommés	0,09	0,19	99,89	754,43	21,24	36,19	121,22	790,81
Reports pour 2026	0	0	31,77	730,27	21,01	36,19	52,78	766,46
Annulations proposées par le PLRG	0,09	0,19	68,13	24,16	0,23	0	68,45	24,35
Exécution	16 655,75	16 655,65	3 136,92	2 844,75	3 103,18	3 132,32	22 895,9	22 632,72
Taux d’exécution des crédits inscrits en LFI	99,66 %	99,66 %	117,41 %	113,18 %	105,67 %	105,77 %	102,57 %	102,00 %

(a) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

(b) Arrêté du 7 février 2025 portant report de crédits.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Nota bene : dans les tableaux du présent rapport, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

La gestion 2025 des crÉdits des programmes 177, 109 et 135

(CP, en millions d’euros)

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

La loi spéciale et l’adoption tardive de la LFI 2025 n’ont pas eu de conséquence notable sur la réalisation des dépenses relevant des programmes 109 – en raison de la nature des APL qui sont des dépenses de guichet – et 177 – en raison du principe d’inconditionnalité de l’hébergement d’urgence – ni même du programme 135 – en raison de la consommation usuellement limitée de ces crédits durant les premiers mois de gestion. Il n’y a eu aucun impact, à la hausse ou à la baisse, sur la dépense, et aucune économie n’a été générée pendant la période des services votés.

LE Programme 177 : un budget historique en faveur de l’hébergement d’urgence mais insuffisant au regard des besoins croissants et dont les prévisions souffrent d’un défaut de sincérité budgétaire

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 177 EN 2025
par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI	Exécution	Taux d’exécution	LFI	Exécution	Taux d’exécution
11 - Prévention de l'exclusion	35,77	42,59	119,07 %	35,77	42,63	119,18 %
12 - Hébergement et logement adapté	2 893,07	3 045,42	105,27 %	2 917,83	3 073,73	105,34 %
14 - Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale	7,90	15,17	192,03 %	7,90	15,96	202,03 %
Total	2 936,74	3 103,18	105,6 %	2 961,50	3 132,32	105,77 %

Le programme 177, qui finance à titre principal l’hébergement d’urgence, a bénéficié d’un budget de 2,94 milliards d’euros en AE et 2,96 milliards d’euros en CP en LFI pour 2025, soit une hausse de 1,22 % en CP par rapport à la LFI 2024.

L’exécution 2025 du programme a été marquée par le maintien à un niveau historique du nombre de places d’hébergement d’urgence, conséquence d’une année caractérisée par la crise du logement qui touche les personnes les plus modestes et les fait basculer dans la grande précarité.

Plusieurs mouvements ont caractérisé l’exécution du programme 177 en 2025, parmi lesquels :

– un report de crédits d’un montant de 65,3 millions d’euros en AE et 84,6 millions d’euros en CP ;

– deux transferts sortants, dont un transfert de 3 millions d’euros en AE et CP à destination du programme 104 Intégration et accès à la nationalité française destiné à financer le programme « Accompagnement global et individualisé des réfugiés » (AGIR)

– un transfert entrant à hauteur de 0,8 million d’euros en AE et CP en provenance du programme 123 Conditions de vie outre-mer pour le financement de 55 places d’hébergement ouvertes à Mayotte à l’initiative du ministère des Outre‑mer.

Un amendement était venu abonder les crédits à hauteur de 20,6 millions pour des places à destination des femmes et enfants victimes de violences. Ces crédits ont finalement été utilisés pour le financement des 203 000 places d’hébergement d’urgence.

Un taux de mise en réserve de 5,5 % a été appliqué au programme 177, soit 161,52 millions d’euros en AE et 162,88 millions d’euros en CP – complété par un surgel de 40 millions d’euros en AE = CP, ce que conteste le rapporteur spécial qui rejoint la position de la Cour des comptes en faveur de l’application d’un taux minoré de 0,5 % alors que la réserve a, une nouvelle fois, été intégralement levée en cours de gestion. Cette situation met notamment en tension la trésorerie des associations chargées de l’accueil d’urgence.

Le rapporteur spécial s’alarme une nouvelle fois du défaut de sincérité de la budgétisation du programme 177 : les crédits inscrits en LFI pour 2025 étaient inférieurs de 5,4 % à l’exécution 2024 – contre 4,9 % l’année passée – alors même que le maintien de la cible de 203 000 places d’hébergement d’urgence avait été confirmé durant l’examen parlementaire. Le responsable de programme avait lui‑même fait part d’une budgétisation initiale insuffisante pour couvrir les besoins estimés en ouverture de places. La loi de finances de fin de gestion pour 2025 a donc procédé à l’ouverture en urgence de 124,5 millions d’euros en AE et en CP. Le rapporteur spécial presse le Gouvernement de mettre les crédits en adéquation avec les besoins pour le PLF pour 2027 dès la programmation initiale.

Le rapporteur spécial renouvelle l’observation formulée lors de l’examen du PLF pour 2025, considérant que « la politique de l’hébergement d’urgence souffre des insuffisances des autres administrations, notamment l’aide sociale à l’enfance, l’administration pénitentiaire, les centres psycho-thérapeutiques ou les centres d’accueil des demandeurs d’asile » ([42]). Ces facteurs alimentent la sous-budgétisation structurelle du programme 177.

Le rapporteur spécial se félicite donc que le parc d’hébergement d’urgence calibré à 203 000 places depuis 2021 ait été reconduit à l’identique dans la loi de finances pour 2025 mais s’inquiète de cette impasse budgétaire persistante, comme en témoigne l’ouverture en loi de finances de fin de gestion de crédits visant à compléter en urgence le financement du parc d’hébergement généraliste.

LE Programme 109 : une exécution du financement des aides au logement révélatrice d’une fiabilisation des prévisions de la loi de finances initiale

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 109 EN 2025
par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI	Exécution	Taux d’exécution	LFI	Exécution	Taux d’exécution
01 - Aides personnelles	16 703,85	16 646,56	99,66 %	16 703,85	16 646,56	99,66 %
02 - Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté	9,40	9,26	97,98 %	9,40	9,16	97,98 %
Total	16 713,25	16 655,84	99,66 %	16 713,13	16 655,65	99,66 %

Le programme 109, qui constitue principalement la contribution de l’État au financement du FNAL, est composé de dépenses de guichet, correspondant aux aides personnelles au logement versées aux personnes en fonction de critères (conditions liées au logement, à la composition familiale et aux ressources).

En application de l’article 2 de la loi organique sur les lois de finances (LOLF) tel que modifié en 2021 ([43]) qui pose le principe général de non-affectation à un tiers des ressources établies au profit de l’État, certaines taxes affectées au Fonds national d’aide au logement ont été rebudgétisées à compter de la LFI pour 2025, pour un montant total de 3,057 milliards d’euros.

Les aides personnelles au logement se sont élevées en 2025 à près de 16,43 milliards d’euros (hors frais de gestion) et ont bénéficié à 5,9 millions de ménages :

– 7,52 milliards d’euros pour l’aide personnalisée au logement (APL), en hausse de 5,8 % par rapport à l’exécution 2024 ;

– 5,61 milliards d’euros pour l’allocation de logement sociale (ALS) en hausse de 1,8 % ;

– 3,3 milliards d’euros pour l’allocation de logement familiale (ALF), en baisse de 0,7 %.

Les dépenses du FNAL augmentent tendanciellement de 3 % en 2025, contre 2,2 % en 2024, ce qui représente 344 millions d’euros supplémentaires pour atteindre 16,76 milliards d’euros. Cette hausse est en partie induite par la diminution de 200 millions d’euros de la cible de la réduction de loyer de solidarité (RLS), qui engendre une hausse corrélative à due concurrence des dépenses d’APL, mais est également liée aux revalorisations des paramètres du barème. Cependant, les recettes ne se sont élevées qu’à 16,65 milliards d’euros en 2025, créant une créance de 86 millions d’euros du FNAL envers les organismes payeurs de prestations sociales.

L’exécution 2025 est caractérisée par une mise en réserve initiale de 83,6 millions d’euros (liée à un taux de réserve de 0,5 % tel que défini dans la circulaire de la direction du Budget du 21 novembre 2023) et par un blocage en début de gestion de 200 millions d’euros, comme pour l’exercice 2024. Deux dégels d’un montant total de 226,3 millions d’euros sont intervenus avant la mise en place du schéma de fin de gestion, lequel a procédé à l’annulation de la réserve restante d’un montant de 57,41 millions d’euros en AE et CP par la loi de finances de fin de gestion pour 2025, du fait d’un besoin constaté en gestion moins important que prévu.

Depuis 2021, le programme 109 se caractérise par une budgétisation suffisante. L’exécution 2025 s’inscrit dans la tendance des exercices précédents, à savoir un montant de dépenses inférieur à la programmation initiale, mais avec de moindres annulations de crédits. Le taux d’exécution du programme atteint 99,7 %, à un niveau stable par rapport à l’an passé ; les moindres annulations de crédits révèlent un rapprochement de l’exécution avec la budgétisation initiale, lié à une fiabilisation des prévisions et une très faible évolution des paramètres macro‑économiques au cours de l’année.

LE Programme 135 : une gestion budgétaire affectée par les À‑coups de maprimerénov’ et les diffIcultÉs du fonds national des aides à la pierre chargé du financement du logement social

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 135 EN 2025
par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI	Exécution	Taux d’exécution	LFI	Exécution	Taux d’exécution
01 - Construction locative et amélioration du parc	16,0	667,80	4 173,7 %	87,69	374,05	426,9 %
02 - Soutien à l'accession à la propriété	4,60	4,09	89,1 %	4,60	4,09	89,1 %
03 - Lutte contre l'habitat indigne	15,51	5,29	34,2 %	15,51	7,12	45,8 %
04 - Réglementation, politique technique et qualité de la construction	2 323,47	2 175,04	93,6 %	2 093,53	2 070,05	98,9 %
05 - Innovation, territorialisation et services numériques	43,38	42,59	98.1 %	43,38	46,06	106 %
07 - Urbanisme et aménagement	268,85	249,16	92,7 %	268,85	268,57	99,9 %
09 - Crédits Relance Cohésion	0	- 1,46	/	0	6,10	/
10 - Crédits Relance Écologie	0	- 5,60	/	0	68,71	/
Total (1)	2 671,80	3 136,90	117,4%	2 513,55	2 844,76	113,2%

(1) Hors crédits Relance Cohésion et Écologie.

Le programme 135 a bénéficié en LFI pour 2025 du transfert de l’intégralité des crédits finançant l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), dont ceux du programme 174 Energie, climat, après-mines de la mission Écologie, développement et mobilité durables, donnant lieu à une hausse de ses crédits de 1,92 milliard d’euros à 2,67 milliards d’euros en AE et de 1,58 milliard d’euros à 2,51 milliards d’euros en CP par rapport à la LFI pour 2024.

Pourtant, cette hausse de crédits n’est qu’apparente puisqu’elle masque une réduction des moyens pour la rénovation énergétique associée à une diminution des objectifs concernant MaPrimeRénov’ et au non-renouvellement de la dotation exceptionnelle de 400 millions d’euros en AE votée en 2024 pour le Fonds de rénovation énergétique du parc social (FREPS).

Le programme 135 a connu une mise en réserve initiale de 146,9 millions d’euros en AE et de 138,2 millions d’euros en CP, suivie de deux surgels de 50 millions d’euros en AE et 57,3 millions d’euros en CP, d’un dégel de 101,8 millions d’euros en CP et d’une annulation de 36,5 millions d’euros en AE et CP, avant que la loi de finances de fin de gestion pour 2025 ne vienne annuler 160,5 millions d’euros en AE et 57,3 millions d’euros en CP, soit l’intégralité des crédits composant à date la réserve de précaution.

Le taux de consommation des crédits disponibles progresse de manière marquée, affichant 96,9 % pour les AE et 79 % pour les CP en gestion en 2025, soit une hausse de 14 points pour les AE et de 18 points pour les CP par rapport à 2024.

● Les sous-consommations proviennent principalement, comme chaque année, des mouvements de crédits liés au fonctionnement du FNAP, dont le taux d’exécution des crédits issus des fonds de concours ne s’est élevé qu’à hauteur de 33,3 %. Ce chiffre est en hausse de 4 points, atteignant un niveau inédit depuis 2020. Le FNAP est un établissement public dont l’objet est de verser des fonds de concours au budget de l’État, pour financer les subventions à la construction de logements sociaux. Deux fonds de concours sont mobilisés :

– le fonds de concours 479 Opérations nouvelles qui finance les subventions pour la construction de logements neufs et des actions complémentaires (démolitions et subventions à la rénovation des logements sociaux) ;

– le fonds de concours 480 PLAI adaptés et intermédiation locative en communes carencées, alimenté par les communes carencées au regard de la loi dite solidarité et renouvellement urbains ou « SRU », qui finance des opérations de logements très sociaux (comme le dispositif de prêt locatif aidé d’intégration adapté).

Tout d’abord, la démarche entreprise depuis plusieurs années pour apurer les restes à payer les plus anciens s’est poursuivie, la part des restes à payer antérieurs à 2018 s’élevant à 149,2 millions d’euros fin 2025 contre 481 millions d’euros fin 2024.

Par ailleurs, l’objectif de 100 000 logements sociaux inscrit dans la programmation du FNAP en 2025 – dont 32 000 prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI), 40 775 prêts locatifs à usage social (PLUS) et 27 225 prêts locatifs sociaux (PLS) – a été rempli avec 102 094 logements agréés, en hausse de 20 % par rapport à 2024. Pourtant, ce chiffre apparaît encore largement insuffisant par rapport aux besoins des ménages, alors que près de 2,8 millions d’entre eux sont en attente d’un logement social.

Enfin, pour la première fois depuis 2017, la consommation des fonds de concours du FNAP, à hauteur de 304 millions d’euros en CP, est supérieure au montant des fonds de concours versés par le FNAP en 2025. Après avoir été stabilisés en 2024, les reports de CP du FNAP diminuent à 663 millions d’euros fin 2025 contre 693 millions d’euros en début de gestion. Si cette situation est signe d’un effort accru de financement pour accélérer la construction de logements, elle interroge sur la soutenabilité du modèle de financement du FNAP. Le rapporteur spécial appelle à engager des réflexions urgentes pour assurer la pérennité du fonds.

● En revanche, l’exécution du programme 135 a été caractérisée par une consommation plus élevée des crédits destinés à la rénovation énergétique que l’année précédente en raison du succès du dispositif MaPrimeRénov depuis qu’il a été réformé en 2024 avec la création d’un parcours accompagné pour des projets de rénovation « globale ». Les crédits programmés en LFI pour 2025 ont ainsi été consommés presque intégralement, à hauteur de 93 % des AE et 99 % des CP.

La très forte dynamique de dépôt des dossiers MaPrimeRénov’ et le constat d’une consommation rapide des crédits en début d’année de même que des suspicions de schémas de fraudes massifs,ont conduit le Gouvernement à suspendre le dépôt de dossiers de demande de subventions pour le parcours accompagné le 23 juin 2025 puis de rouvrir le guichet le 30 septembre 2025 selon des modalités plus contraignantes. Pourtant, dès le début d’année 2026, le dispositif est déjà presque saturé, dans la mesure où un stock de 83 000 dossiers à la fin de 2025 était en attente de traitement sur les 120 000 rénovations d’ampleur projetées par le budget 2026.

Si le rapporteur spécial se félicite de la trajectoire budgétaire mise en œuvre par le Gouvernement pour les aides financières de l’ANAH, il persiste à s’interroger sur l’adéquation des moyens budgétaires avec les besoins en matière de rénovation énergétique des logements privés, alors que près de 3,9 millions de logements sont classés comme « passoires énergétiques » (étiquettes F et G du diagnostic de performance énergétique).

* *

La mission Cohésion des territoires regroupe six programmes qui visent à renforcer la cohésion sociale, l’habitat et le développement territorial. En loi de finances initiale (LFI) pour 2025 ([44]), elle était dotée de 23,87 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 23,67 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP) inclus.

La mission budgétaire comprend six programmes, dont trois sont relatifs à la politique d’aménagement du territoire : le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire, le programme 147 Politique de la ville et le programme 162 Interventions territoriales de l’État. Les crédits alloués à ces programmes en LFI pour 2025 se sont élevés à 1,05 milliard d’euros en AE et à 1,07 milliard d’euros en CP (FDC et ADP inclus), soit 4,42 % des AE et 4,56 % des CP de la mission.

Au total, pour les trois programmes relatifs à la politique d’aménagement du territoire, 962 millions d’euros en AE et 1,07 milliard d’euros en CP ont été consommés, soit 91,3 % des AE et 104,1 % des CP ouverts en LFI pour 2025. La Cour des Comptes a relevé que « la période des services votés, qui n’a duré que quelques semaines, a provoqué des effets limités sur l’exécution des crédits des différents programmes (…) Les programmes ont connu un rythme d’exécution conforme à celui de 2024, à l’exception du programme 112 dont le taux de consommation de crédits de paiement (CP) [ouverts sur l’exercice 2025] s’établit à 86 % contre 97 % en 2024, en raison d’une plus faible exécution des crédits du plan de relance reportés de 2024 » ([45]).

L’exécution varie fortement d’un programme à l’autre, comme décrit ci‑après.

PrÉvision et exÉcution 2025 pour les programmes 112, 147 et 162

(en millions d’euros et en pourcentages)

	AE				CP
	Prévision LFI 2025 (y compris FDC et ADP)	Total des crédits ouverts en 2025	Exécution 2025	Taux de consommation (rapporté à LFI 2025I)	Prévision LFI 2025 (y compris FDC et ADP)	Total des crédits ouverts en 2025	Exécution 2025	Taux de consommation (rapporté à LFI 2025I)
Programme 112 Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire	344,31	348,81	309,96	90,02 %	294,72	449,79	387,49	131,48 %
Programme 147 Politique de la ville	610,08	557,83	555,57	91,07 %	610,08	557,83	555,20	91,01 %
Programme 162 Interventions territoriales de l'État	99,97	167,70	96,61	96,64 %	172,68	182,64	130,55	75,60 %
Total des trois programmes	1 054,36	1 074,3	962,15	91,25 %	1 077,43	1 190,26	1 073,24	99,49 %
Total mission	23 842,52	24 091,4	23 857,98	100,06 %	23 641,60	24 613,8	23 705,96	100,27 %

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

Le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d'amÉnagement du territoire

Le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire finance le fonds national d’aménagement du territoire, composé d’une section locale consacrée aux contrats de plan État-régions ainsi qu’aux divers contrats d’aménagement local et d’une section générale consacrée aux dispositifs d’accompagnement de l’Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT). En LFI pour 2025, le programme 112 était doté de 344,31 millions d’euros en AE et de 294,72 millions d’euros en CP (FDC et ADP inclus).

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été augmenté à 348,81 millions d’euros en AE et à 449,79 millions d’euros en CP, notamment du fait d’importants reports de crédits sur l’exercice 2025 et du rattachement des fonds de concours. Cette évolution correspond à une hausse de 1 % des AE et de 82 % des CP par rapport aux crédits prévus par la LFI pour 2025 ([46]). Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous

De la LFI À l’exÉcution pour les CrÉdits de paiement du programme 112

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

NB : la proposition d’annulation est inscrite dans le présent projet de loi.

Le programme 112 a bénéficié d’un report total de 8,16 millions d’euros en AE et de 112,64 millions en CP, correspondant pour l’essentiel aux crédits de l’ancien programme 364 - Cohésion (financé par le plan de relance) dont 31 millions d’euros étaient fléchés sur les contrats de plan interrégionaux État-régions et 72,6 millions d’euros sur le plan Avenir montagnes. Le programme a également bénéficié d’un report de fonds de concours et d’une attribution de produits pour un montant cumulé de 52,6 millions d’euros, destinés notamment au financement du programme France Services et du programme Petites villes de demain. Deux décrets de transferts ([47]) ont également abondé le programme France services à hauteur de 15 millions d’euros en CP en provenance des ministères contributeurs. Enfin 31 millions d’euros en CP ont été ouverts par la loi de fin de gestion pour le paiement de factures relatives aux restes à payer ([48]).

En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 309,96 millions d’euros d’AE et 387,49 millions d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution représente 90,02 % des AE et 131,48 % des CP ouverts en LFI ([49]), mais seulement 86 % des CP ouverts sur l’ensemble de l’exercice 2025.

Le présent projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 propose l’annulation de 31,6 millions d’euros en AE et de 1,9 million d’euros en CP sur le programme, après que 7,2 millions d’euros d’AE et 60,4 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([50]).

Malgré une budgétisation initiale en diminution par rapport à 2024, la rapporteure spéciale constate que le niveau de dépenses s’établit en hausse de 8 millions d’euros en raison des reports croisés issus de la clôture du programme 364 – Cohésion. Ces crédits ont permis de poursuivre l’exécution des contrats de plan État-régions en réduisant le montant des restes à payer du programme (424 millions d’euros contre 466 millions d’euros au 31 décembre 2024), bien que le régime de services votés ait temporairement gelé de nouveaux engagements. La rapporteure spéciale appelle à poursuivre l’engagement des dépenses relatives aux plans régionaux, tout en poursuivant l’apurement des restes à payer et l’annulation des crédits anciens qui n’ont pas été engagés. Par ailleurs, la rapporteure spéciale constate que l’exécution de l’action 12 du programme s’établit à 160 millions d’euros en AE et 193 millions d’euros en CP, soit un niveau de dépenses plus important qu’en 2024 (151 millions d’euros en AE et 152 millions d’euros en CP) permettant de maintenir les programmes nationaux animés par l’ANCT et notamment le programme France Services. Enfin la réduction du schéma d’emploi de l’ANCT (– 21 postes) n’a pas pu être observée entièrement malgré les efforts mis en œuvre par l’opérateur, conduisant la Cour des comptes à recommander de préciser les perspectives de l’agence pour l’année 2026.

Le programme 147 Politique de la ville

Le programme 147 Politique de la ville porte les crédits des contrats de ville et les dispositifs spécifiques de la politique de la ville tels que les programmes de réussite éducative et les « adultes-relais », ainsi qu’une subvention pour charges de service public à l’établissement public d’insertion de la défense (Épide) et la compensation des exonérations de charges sociales en zone franche urbaine (ZFU). Il porte également la contribution budgétaire de l’État au Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU).

En loi de finances initiale pour 2025, le programme 147 était doté de 610,08 millions d’euros en AE comme en CP.

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été réduit à 557,83 millions d’euros en AE comme en CP. Cette évolution correspond à une réduction de 9 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci‑dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les crÉdits de paiement du programme 147

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025

NB : la proposition d’annulation est inscrite dans le présent projet de loi.

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par la loi de fin de gestion ([51]), qui a annulé 27,5 millions d’euros en AE et en CP (ce qui correspondait au montant de la réserve de précaution fixée en début d’année), après une première annulation de 15 millions d’euros en AE et en CP par le décret du 25 avril 2025 ([52]).

Le présent projet de loi propose l’annulation de 2,25 millions d’euros en AE et de 2,62 millions d’euros en CP sur le programme (fonds de concours inclus).

La consommation des crédits s’élève à 557,83 millions d’euros d’AE et à 555,20 millions d’euros de CP, soit près de 91 % des AE et des CP ouverts en LFI. Trois amendements d’initiative parlementaire ont permis d’augmenter la dotation du programme 147 à hauteur de 60 millions d’euros en AE et CP, dont 50 millions en AE et CP destinés à rétablir le financement du NPNRU. La rapporteure spéciale constate un taux de consommation de 95 % en AE et CP de l’action 4, permettant ainsi de rétablir le financement du NPNRU à hauteur de 47,5 millions d’euros en AE et en CP pour l’année 2025 après une annulation intégrale de sa dotation pour 2024. La rapporteure spéciale constate également un taux de consommation de 93,31 % de l’action 1 du programme, ayant permis le maintien des dispositifs généraux de la politique de la ville. Selon la Cour des comptes ([53]), « l’enveloppe budgétaire finançant les adultes-relais a été préservée et maintenue à 98 M€ en raison de leur importance au niveau local. Les dotations pour les cités éducatives ont été maintenues à 91 M€ pour consolider le réseau des cités éducatives existantes avec le renouvellement de 83 d'entre elles et d'accompagner vers la labellisation celles ayant bénéficié de crédits d'amorçage en 2024. Les préfets ont été invités à veiller à la signature par les bailleurs des conventions d'utilisation de l'abattement de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et au respect de leurs engagements. »

Source : Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Cohésion des territoires, p. 58.

Le programme 162 Interventions territoriales de l'État

Le programme 162 Interventions territoriales de l’État est composé de sept actions territorialisées de nature interministérielle, permettant à l’État d’agir rapidement ou d’accélérer la mise en œuvre d’un dispositif complexe pour répondre à des enjeux locaux spécifiques. Les actions les plus importantes en volume financier correspondent aux plans d’investissement pour la Corse (action 4) et au fonds interministériel pour la transformation de la Guyane (action 10).

En loi de finances initiale pour 2025, le programme 162 était doté de 99,97 millions d’euros en AE et de 172,68 millions d’euros en CP (FDC et ADP inclus).

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été augmenté à 167,70 millions d’euros en AE et à 182,64 millions d’euros en CP, ce qui correspond à une augmentation de 117 % des AE et de 135 % des CP par rapport aux montants prévus par la LFI pour 2025 ([54]). Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les crÉdits de paiement du programme 162

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

NB : la proposition d’annulation est inscrite dans le présent projet de loi.

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par l’arrêté de reports de crédits de fonds de concours du 5 février 2025, pour un montant de 93,6 millions d’euros en CP. Une partie de la dotation du programme 162 a ensuite fait l’objet d’un report sur l’année 2026, à hauteur de 65,34 millions d’euros en AE ([55]) et 52,02 millions d’euros en CP ([56]).

Au total, on constate que 96,61 millions d’euros en AE et 130,55 millions d’euros en CP ont été consommés. Le taux d’exécution s’établit donc à 96,64 % des AE et 75,60 % des CP ouverts en LFI (FDC et ADP compris) ([57]).

Le programme 162 a fait l’objet d’un écart important entre les crédits disponibles et la dotation initiale, qui s’explique notamment par la contribution des autres ministères aux actions territorialisées du programme, notamment par les fonds de concours pour les actions relatives aux plans d’investissement en Corse et en Guyane. Ainsi le montant total de CP ouverts s’élève à 182,64 millions d’euros en 2025 contre 237,60 millions d’euros en 2024. Selon la Cour des comptes, « l’exercice 2025 a enregistré des résultats d’exécution inférieurs à 2024 en raison d’une diminution des ressources du programme mais également sous l’effet de l’ouverture tardive de crédits sur fonds de concours en AE. Les crédits budgétaires ont été entièrement consommés en CP (mais seulement 50 % en AE), le solde étant financé par le recyclage des 5,30 M€ de retraits d’engagements des années antérieures et par des fonds de concours qui n’ont pas été entièrement utilisés » ([58]). Le niveau d’exécution du programme s’explique également par les difficultés techniques rencontrées dans la mise en œuvre du plan d’investissement en Guyane, comme les travaux de doublement du pont du Larivot, qui explique un taux de consommation de 28 % en AE et 50 % en CP de l’action 10. En revanche, selon la Cour des comptes, les taux d’exécution des actions 13 et 4 du programme 162 respectivement relatives au plan Sargasses II et aux plans d’investissement en Corse atteignent des niveaux proches de 100 % et ont nécessité des mesures de fongibilité en cours d’année pour assurer des paiements en temps voulu.

La rapporteure spéciale appelle donc à rétablir une budgétisation initiale conforme au niveau d’exécution attendu.

* *

La mission Conseil et contrôle de l’État est structurée autour de trois programmes, qui seront examinés par ordre d’importance budgétaire :

– le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives regroupe les moyens affectés au Conseil d’État, aux 9 cours administratives d’appel, aux 42 tribunaux administratifs, à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) et, depuis 2025, au Tribunal du stationnement payant ;

– le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières porte les crédits de la Cour des comptes, des chambres régionales et territoriales des comptes, ainsi que du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), de la Commission de contrôle des organismes de gestion des droits d'auteurs et des droits voisins, et du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) ;

– le programme 126 Conseil économique, social et environnemental finance l’institution éponyme.

La loi de finances initiale (LFI) pour 2025 avait doté la mission Conseil et contrôle de l’État de 809,41 millions d’euros en AE et de 892,40 millions d’euros en CP. En 2025, les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État ont été exécutés à hauteur de 790,08 millions d’euros en AE et de 864,25 millions d’euros en CP, soit des montants inférieurs aux crédits ouverts par la loi de finances :

de 19,34 millions d’euros en AE (– 2,38 %),
et de 28,15 millions d’euros en CP (– 3,15 %).

Le taux d’exécution des crédits par rapport aux montants inscrits en LFI s’élève ainsi à 97,61 % pour les AE et à 96,85 % pour les CP ([59]) ; il atteint 94,19 % et 97,48 % des crédits ouverts au long de l’exercice, une fois pris en compte les reports, annulations et autres mouvements.

Sont reportés 21,32 millions d’euros en AE et 1 million d’euros en CP sur 2026 ([60]), et il est proposé par le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 ([61]) d’annuler 27,41 millions d’euros en AE et 21,37 millions d’euros en CP.

ExÉcution DES CRÉDITS AllouÉs À la mission Conseil et contrÔle de l’État en 2025 par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros)

	Programme 165		Programme 164		Programme 126		Total mission
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025 (a)	511,24	598,98	263,75	258,99	34,43	34,43	809,42	892,40
Reports de 2024 sur 2025 (b)	33,66	0,63	2				35,68	0,63
Fonds de concours ; attributions de produits (c)	0,15	0,15	3,97	3,97			4,12	4,12
Décrets de transfert			– 0,5
Annulation crédits (d)	– 2,98	– 7,8			– 0,37	– 0,37	– 2,65	– 8,22
LFG 2025 (e)	– 7	– 2,3					– 7	– 2,3
Solde des crédits ouverts a+b+c+d+e	535,04	589,65	269,24	262,99	34,06	34,06	838,80	886,63
Reports sur 2026 (f)	16,18	1	5,14				– 21,32	1
PLRG : Projet annulation des crédits	– 22,30	– 18,03	– 5,10	– 3,34			– 27,41	– 21,37
Exécution	496,56	570,61	259,45	259,58	34,06	34,06	790,07	864,24
Taux d’exécution / à LFI	97,13 %	95,26 %	98,37 %	100,23 %	98,92 %	98,92 %	97,61 %	96,85 %
Taux d’exécution / aux crédits ouverts	92,81 %	96,77 %	96,20 %	98,73 %	100 %	100 %	94,19 %	97,48 %

(a) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

(b) Arrêtés du 28 janvier et du 7 mars 2025 portant report de crédits.

(d) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

(e) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

(f) Arrêté du 27 janvier 2026 et arrêtés du 9 mars 2026 portant report de crédits.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

ExÉcution des crÉdits de la mission en 2025 (en crédits de paiements)

(en millions d’euros)

LE PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Placé sous la responsabilité du vice-président du Conseil d’État, le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives est le premier programme de la mission Conseil et contrôle de l’État par le montant de ses crédits. Il a consommé 63 % des AE et 66 % des CP de celle-ci en 2025.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 165 EN 2025
par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI (1)	Exécution	Taux d’exécution	LFI (1)	Exécution	Taux d’exécution
01 – Fonction juridictionnelle : Conseil d’État	35,85	34,29	95,6 %	35,85	34,29	95,6 %
02 – Fonction juridictionnelle : Cours administratives d’appel	66,64	60,52	90,8 %	66,64	60,51	90,8 %
03 – Fonction juridictionnelle : Tribunaux administratifs	214,67	212,28	98,9 %	214,67	212,28	98,9 %
04 – Fonction consultative	18	17,70	98,3 %	18	17,7	98,3 %
05 – Fonction études, expertise et services rendus aux administrations de l’État et des collectivités	9,07	11,05	121,8 %	9,07	11,05	121,8 %
06 – Soutien	105,76	105,57	99,8 %	193,5	179,62	92,8 %
07 – Cour nationale du droit d’asile	51,99	44,76	86,1 %	51,99	44,76	86,1 %
08 – Tribunal du stationnement payant	9,22	10,34	112,1 %	9,22	10,34	112,1 %
Total	511,23	496,56	97,13 %	598,94	570,61	95,3 %

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● L’exercice 2025 est marqué par un niveau d’exécution moindre qu’en 2024. Les montants des AE exécutées en 2025 s’élèvent à 496,56 millions d’euros, contre une prévision de 511,23 millions d’euros dans la loi de finances initiale. Le taux d’exécution s’établit par conséquent à 97,13 % des AE ouvertes dans la LFI, contre 100,1 % des AE en 2024.

Le taux d’exécution des CP s’élève à 95,3 % en 2025, contre 96,2 % en 2024. Les montants exécutés en CP atteignent 570,61 millions d’euros ([62]), contre 598,94 millions d’euros ouverts dans la loi de finances initiale.

● La sous‑consommation des CP s’explique par un niveau de dépense de personnel en deçà du plafond de masse salariale et à une sous-consommation de la dotation au CAS Pensions (7,2 millions d’euros) dont le taux de contribution employeur pour les fonctionnaires civils de l’État est passé de 74,28 % à 78,28 % le 1er janvier 2025. Par ailleurs, a été mise en œuvre uniquement à mi-année, en juillet, la réforme indemnitaire des magistrats administratifs et des membres du Conseil d’État (dépense de 7,7 millions d’euros).

● Des économies ont été réalisées sur les dépenses de fonctionnement de la mission (renégociation de baux et dématérialisation des procédures) ainsi que sur des opérations d’investissement immobilier avec des AE affectées non engagées à hauteur de 15,5 millions d’euros (mise en accessibilité de la cour administrative d’appel de Nancy, réhabilitation du tribunal administratif de Nîmes) et le report de projets informatiques.

● Le programme porte la majorité des dépenses d’investissement de la mission. Le report à la fin de l’année 2024 des AE affectées non engagées concernant des opérations immobilières a permis de financer la poursuite de certaines opérations de la CNDA (travaux de restructuration et de constructions neuves) du tribunal administratif de Montreuil et du Conseil d’État (relogement quai Voltaire), entre autres. Les crédits consommés sur ce titre atteignent 8,3 millions d’euros en AE et 56,7 millions d’euros en CP. La variation par rapport à 2024 est de – 72,4 % en AE et + 2,5 % en CP.

● Sont reportés 16,18 millions d’euros en AE et 1 million d’euros en CP sur 2026. Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour 2025 prévoit l’annulation de 22,3 millions d’euros en AE et de 18,03 millions d’euros en CP.

● En 2025, les crédits consommés au titre des dépenses de personnel progressent de 3,2 % par rapport à l’exécution 2024, pour s’établir en AE et CP à 327,37 millions d’euros (hors CAS Pensions) et 439,901 millions d’euros (avec le CAS Pensions). Cette progression s’explique notamment par l’effet du glissement vieillesse technicité (GVT) (+ 4,9 millions d’euros) et la mise en œuvre de mesures catégorielles (+ 4,88 millions d’euros). D’une part, les membres du Conseil d’État et les magistrats administratifs ont bénéficié d’une revalorisation indemnitaire (refonte de leur grille indiciaire) en juillet 2025 ([63]), et d’autre part, les agents du Conseil d’État et de la CNDA ont bénéficié de la réévaluation biennale de l’IFSE ([64]).

● Alors que l’activité juridictionnelle continue de s’accroître ([65]), le rapporteur spécial souligne un ralentissement de la dynamique des effectifs. Le schéma d’emplois fixé à – 10 ETP a été réalisé à – 9 ETP, portant majoritairement sur les agents de la CNDA.

● Les délais moyens de jugement des affaires varient selon les juridictions. Par rapport à 2024, le délai moyen de jugement a été réduit de 11 jours pour le Conseil d’État (6 mois et 27 jours) et de 10 jours pour les tribunaux administratifs (9 mois et 19 jours). Cette baisse s’explique par la hausse des procédures d’urgence (référés). Inversement, le délai de traitement est en hausse de 6 jours pour les cours administratives d’appel (11 mois et 18 jours) et de 16 jours en procédure normale ([66]) pour la CNDA (6 mois et 9 jours). Le Tribunal du stationnement payant, saisi de 227 000 recours en 2025, affiche un délai long de 26 mois et 2 jours.

Le ProgRAmme 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

Le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières, dont le responsable est le Premier président de la Cour des comptes, a consommé 33 % des crédits de la mission en AE et 30 % des CP en 2025.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 164 EN 2025
par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI (1)	Exécution	Taux d’exécution	LFI (1)	Exécution	Taux d’exécution
21 – Examen des comptes publics	53,29	54,08	101,5 %	53,29	54,14	101,6 %
22 – Contrôle des finances publiques	20,07	19,79	98,6 %	20,07	19,80	98,6 %
23 – Contrôle des gestions publiques	74,33	73,84	99,3 %	74,33	73,84	99,3 %
24 – Évaluation des politiques publiques	42,46	41,74	98,3 %	42,47	41,74	98,3 %
25 – Information des citoyens	9,06	8,82	97,4 %	9,06	8,82	97,4 %
26 – Mise en jeu de la responsabilité des comptables publics et des gestionnaires publics	6,07	5,92	97,5 %	6,08	5,93	97,5 %
27 – Pilotage et soutien des juridictions financières	56,94	53,86	94,6 %	52,19	53,92	103,3 %
28 – Gouvernance des finances publiques	1,50	1,38	92 %	1,5	1,38	92,1 %
Total	263,75	259,45	98,4 %	258,99	259,58	100,2 %

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● 259,45 millions d’euros en AE et 259,58 millions d’euros en CP ont été consommés en 2025, soit un taux d’exécution de 98,4 % en AE et de 100,2 % en CP par rapport à la prévision de la loi de finances initiale. Les crédits du programme 164 sont légèrement sous-exécutés en 2025, dans la continuité de l’exercice 2024 (taux d’exécution de 98,6 % en AE et 99,23 % en CP).

● Sont reportés un total de 5,14 millions d’euros en AE en 2026. Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour 2025 prévoit l’annulation de 5,10 millions d’euros d’AE et 3,34 millions d’euros de CP.

● Entre les lois de finances pour 2024 et pour 2025, le programme a enregistré une hausse de 1,4 % des crédits (+ 3,75 millions d’euros). Cette progression s’explique, comme pour le programme 165, par la mise en œuvre de la mesure catégorielle de revalorisation indemnitaire au profit des membres des juridictions financières, effective en juillet 2025 ([67]).

● En 2025, les crédits consommés au titre des dépenses de personnel progressent de 3 % par rapport à l’exécution 2024, pour s’établir en AE et CP à 174,7 millions d’euros (hors CAS Pensions) et à 230,91 millions d’euros (avec le CAS Pensions). Ces dépenses ont été majorées, notamment, par l’impact du relèvement précité du taux de cotisation au CAS Pensions au 1er janvier 2025, par les effets de mesures catégorielles (4,45 millions d’euros), du GVT (1,21 million d’euros) et par le surcroît d'effectifs de 2024 (+ 10 ETP).

Pour les personnels administratifs et techniques, une revalorisation non prévue en loi de finances initiale, issue d'un accord de juin 2025, a été appliquée rétroactivement au 1er janvier pour un coût de 0,8 million d’euros. Le financement de ces hausses de personnel a été permis par le dégel partiel de la réserve de précaution, d'importants départs à la retraite et le report à mai 2026 de la contribution de l’État à la protection sociale complémentaire (économie de 0,7 million d’euros en 2025).

Le rapporteur spécial salue la bonne réalisation du schéma d’emplois en 2025 (– 15 ETP contre – 5 ETP en loi de finances initiale) qui rattrape la forte sur-exécution en 2024 (+ 10 ETP).

● Le rapporteur spécial se félicite de la progression des moyens alloués au Haut Conseil des Finances Publiques. En effet, 1,5 million d’euros ont été prévus à l’action 28 – Gouvernance des finances publiques avec un taux d’exécution de 92,1 % en 2025, contre 68,9 % en 2024.

● Les dépenses de fonctionnement du programme sont globalement en baisse par rapport à 2024 même si elles restent dynamiques. En prévision, les AE ont augmenté de 11,5 % (29,2 millions d’euros, soit + 3 millions) tandis que certaines dépenses immobilières ont finalement été reportées en 2026 (bail de la CRC Occitanie). Les CP ont diminué de 9,3 % (24,5 millions d’euros, soit – 2,5 millions). Les crédits exécutés se sont élevés à 28,6 millions d’euros soit un dépassement de 4,2 millions par rapport à la loi de finances initiale. La croissance des dépenses (systèmes d’information, dépenses immobilières de fonctionnement) a été financée par une fongibilité des crédits du programme et les recettes encaissées au titre des attributions de produits issues des mandats internationaux (3,9 millions d’euros).

Le rapporteur spécial rappelle que la prestation de commissariat aux comptes de la Cour des comptes au profit de l’Organisation des Nations unies (ONU) viendra à échéance en 2028, ce qui imposera de trouver un nouvel équilibre de financement.

● Le rapporteur spécial salue cette année encore la disponibilité des équipes de la Cour des comptes pour assister les parlementaires dans la conduite de leurs missions. Le nombre d’auditions réalisées au Parlement de membres de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes a augmenté de 56 % depuis 2022. 87 auditions ont eu lieu devant les assemblées en 2025 contre 83 en 2024 (et bien au-dessus de la cible fixée à 75).

Le programme 126 Conseil Économique, social et environnemental

Doté d’une large autonomie budgétaire ([68]), le Conseil économique, social et environnemental (CESE) dispose de l’ensemble de ses crédits dès le début de l’exercice. Au sens de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, ces crédits sont réputés intégralement consommés ; ainsi, même s’ils ne sont pas formellement dépensés ([69]), le CESE en conserve l’intégralité. Cette spécificité lui permet de constituer une trésorerie, dont le solde n’est pas reversé au budget de l’État (voir infra).

● Conformément aux préconisations formulées en juillet 2025 par le rapporteur spécial ([70]) et la Cour des Comptes ([71]) visant à optimiser l’activité et la gestion de l’institution, d’importantes réformes ont été initiées au second semestre 2025 :

– le règlement intérieur du CESE a été modifié par le décret n° 2025-982 du 20 octobre 2025 afin d’y intégrer la mise en place d’un visa des engagements par les questeurs ;

– un arrêté garantissant le respect de la durée légale des 1 607 heures de travail annuelles a été signé le 10 décembre 2025 ;

– des travaux ont été engagés en octobre 2025 avec la Direction générale des finances publiques en vue de centraliser les comptes du CESE au sein du Trésor public (via l’application Centaure).

La direction du budget relève que la centralisation des comptes du CESE dans les comptes de l’État devrait aboutir en 2026.

Le rapporteur spécial se félicite de ces avancées majeures, qui marquent un progrès net dans la transparence et la rigueur de gestion de l’institution.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 126 EN 2025
par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI (1)	Exécution	Taux d’exécution	LFI (1)	Exécution	Taux d’exécution
04 – Travaux consultatifs	17,10	13,65	79,8 %	17,1	13,65	79,8 %
05 – Fonctions supports à l'institution	17,10	20,41	119,3 %	17,33	20,41	117,8 %
Total	34,43	34,06	98,9 %	34,43	34,06	98,9 %

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● En 2025, 34,06 millions d’euros en AE et CP ont été consommés contre 46,22 millions en 2024. Les montants des crédits exécutés se situent en deçà de la loi de finances.

● La dotation de l’État au CESE a diminué de plus de 23 % soit 10,5 millions d’euros, pour s’établir à 34,43 millions d’euros en loi de finances initiale, hors recettes extra-budgétaires.

Cette baisse s’explique principalement par l’évolution du régime des retraites, financé par la CNAV ([72]) à hauteur de 8,2 millions d’euros en 2025. Ainsi, les dépenses de personnel baissent de 33 millions à 25,7 millions d’euros en AE et en CP en 2025, hors CAS Pensions. Par ailleurs, afin d’absorber les renforts ponctuels nécessités par la conduite de la Convention citoyenne sur les temps de l’enfant, les embauches structurelles prévues au second semestre 2025 ont été reportées au 1er trimestre 2026. Le schéma d’emploi de – 6 ETPT est en baisse au 31 décembre 2025, contre trois années consécutives de sur-exécution.

La baisse de la dotation de l’État s’explique également par un prélèvement sur la trésorerie du CESE à hauteur de 2 millions d’euros, comme recommandé par la Cour des comptes dans son rapport de juillet 2025 dans le cadre d’un retour à des niveaux de trésorerie plus compatibles avec la trajectoire budgétaire pour l’ensemble du périmètre de l’État.

● Les dépenses de fonctionnement du CESE s’établissent à 11,3 millions d’euros en AE et en CP en 2025, en augmentation par rapport à l’exécution 2024 et en sur-exécution par rapport à la loi de finances (+ 4,6 millions d’euros) ([73]).

Cette sur-exécution s’explique principalement par l’organisation de la Convention citoyenne sur les temps de l’enfant qui s’est tenue entre juin et novembre 2025 ([74]). Ainsi, les dépenses liées à la participation citoyenne ont presque triplé par rapport à 2024 passant de 1,1 million d’euros à 3,1 millions d’euros en 2025, et les frais de déplacement ( + 16,7% par rapport à 2024) s’établissent à 1,4 million d’euros. Une part de cette croissance est due à l’augmentation des coûts de transport courants des membres originaires de l’outre-mer.

● Le CESE finance ses dépenses d’investissement ([75]), par les ressources propres et par les réserves accumulées. Les ressources propres se composent de recettes de location d’espaces et de recettes de mécénat, et s’élèvent à 2,97 millions d’euros en 2025. Elles ont été intégralement consommées. Des travaux ont été engagés au printemps 2025 avec la direction du budget sur une méthode de rattachement de ces recettes, qui n’apparaissaient plus comme des attributions de produits dans le budget du CESE.

S’agissant des réserves, le rapporteur spécial rappelait dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2026 que le CESE disposait à la fin de l’exercice 2024 de significatives réserves accumulées de 26,4 millions d’euros ([76]). En 2025, la rénovation du Palais d’Iéna s’est poursuivie sur les espaces intérieurs.

Le rapporteur spécial reste particulièrement attentif à l’aboutissement complet des réformes comptables relatives au Conseil économique, social et environnemental.

* *

La mission Culture est composée de quatre programmes :

– le programme 175 Patrimoines, qui finance les politiques publiques relatives à la conservation et l’accès au patrimoine national, et fait l’objet d’une note d’exécution distincte ;

– le programme 131 Création, qui soutient la création artistique dans le spectacle vivant et les arts visuels, l’ouverture des lieux culturels et la diffusion des œuvres et productions culturelles ;

– le programme 361 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture, qui soutient l’éducation artistique et culturelle, la recherche culturelle et la culture scientifique et technique notamment ;

– le programme 224 Soutien aux politiques du ministère de la culture qui est transversal et finance les fonctions de soutien du ministère de la culture ainsi que l’action culturelle internationale.

La présente fiche porte exclusivement sur l’exécution des programmes 131, 361 et 224 qui font l’objet du rapport spécial Culture : Création ; Transmission des savoirs et démocratisation de la culture.

une consommation À hauteur des crÉdits disponibles

En loi de finances initiale (LFI) pour 2025, les crédits de la mission Culture (hors programme 175) représentaient 2,75 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 2,67 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), soit des hausses respectives de 1,50 % et 2,13 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2024.

En tenant compte des fonds de concours et attributions de produits (2,22 millions d’euros en AE et 2,72 millions d’euros en CP) et des reports de la gestion 2024 (4,77 millions d’euros en AE et 1,11 million d’euros en CP), les crédits disponibles s’élevaient à 2 756 millions d’euros en AE et à 2 671 millions d’euros en CP.

D’importants mouvements de crédits sont toutefois intervenus en gestion, notamment au terme du décret du 25 avril 2025, qui a annulé 51,27 millions d’euros en AE et 52,53 millions d’euros en CP sur les trois programmes. Par ailleurs, en fin d’exercice, la loi de finances de fin de gestion (LFG) a procédé à l’annulation de 71,27 millions d’euros en AE et 25,01 millions d’euros en CP. Au total, le solde net des annulations, virements et transferts de crédits a atteint 4,80 % des AE et 2,82 % des CP ouverts.

Compte tenu de ces mouvements, les ouvertures nettes de crédits pour 2025 s’établissent à 2,62 milliards d’euros en AE et 2,60 milliards d’euros en CP.

Passage de la loi de finances initiale À l’exÉcution 2025
À l’Échelle de la mission Culture (hors programme 175, AE)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Passage de la loi de finances initiale À l’exÉcution 2025
À l’Échelle de la mission Culture (hors programme 175, CP)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Crédits des programmes 131, 361 et 224 ouvert et consommés en 2025

(en millions d’euros)

	Programme 131		Programme 361		Programme 224		Mission (hors programme 175)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025 (a)	1 072,64	1 043,77	810,78	759,91	865,79	863,15	2 749,21	2 666,83
Reports de gestion 2024 (b)	0,87	0,11	3,89	0,99	0,01	0,01	4,77	1,11
Fonds de concours et attributions de produits	0,22	0,22	0,19	0,69	1,81	1,81	2,22	2,72
Transferts, virements et annulations (c)	– 51,34	– 49,75	0,04	9,54	– 9,35	– 10,10	– 60,65	– 50,31
LFG 2025 (d)	– 37,00	– 10,49	– 30,83	– 13,03	– 3,45	– 1,48	– 71,27	– 25,01
Ouvertures totales	985,39	983,86	784,08	758,10	854,81	853,38	2 624,27	2 595,34
Crédits non consommés	6,32	0,38	11,83	2,14	2,21	1,73	20,35	4,26
Reports sur 2026 (e)	0,76	0,15	9,80	1,40	0,54	0,54	11,11	2,09
Annulations proposées par le PLRG pour 2025	5,55	0,24	2,03	0,74	1,66	1,18	9,25	2,17
Exécution	979,07	983,47	772,25	755,96	852,60	851,66	2 603,92	2 591,09
Taux d’exécution par rapport à la LFI	91,28 %	94,22 %	95,25 %	99,48 %	98,48 %	98,67 %	94,72 %	97,16%
Taux d'exécution par rapport aux ouvertures totales	99,36 %	99,96 %	98,49 %	99,72 %	99,74 %	99,80 %	99,22%	99,84%

(a) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

(b) Arrêté du 26 février 2025 portant report de crédits de fonds de concours arrêté du 12 mars 2025 portant report de crédits.

(d) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

(e) Arrêté du 9 mars 2026 portant report de crédits

Source : commission des finances, à partir de la documentation budgétaire.

Le PLRG pour 2025 fait état d’une consommation de 2,60 milliards d’euros en AE et de 2,59 milliards d’euros en CP, respectivement en hausse de 0,56 % et en baisse de 0,88 % par rapport à 2024.

Stables, les taux d’exécution par rapport à la LFI s’établissent à 94,72 % en AE et 97,16 % en CP. Par rapport aux ouvertures nettes totales, la consommation se fixe à hauteur des crédits ouverts, avec des taux d’exécution de 99,41 % en AE et 99,84 % en CP.

Évolution des crÉdits de paiement consommÉs des programmes 131, 224 et 361
de la mission Culture

(en millions d’euros)

Note : avant 2021, les crédits du programme 224 étaient confondus avec ceux du programme 361.

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

l’Analyse par programmes
1. Le programme 131 CrÉation

La LFI pour 2025 a doté le programme 131 Création de 1,07 milliard d’euros en AE et 1,04 milliard d’euros en CP.

Une exécution une nouvelle fois marquée par d’importantes annulations

En cours de gestion, le programme 131 a fait l’objet d’importants mouvements réglementaires, à hauteur de – 51,34 millions d’euros en AE et – 49,75 millions d’euros en CP, notamment en application du décret d’annulation du 25 avril 2025.

Des annulations supplémentaires sont intervenues en loi de finances de fin de gestion, à hauteur de 37 millions d’euros en AE et 10,49 millions d’euros en CP.

Passage de la loi de finances initiale à l’exécution 2025 à l’échelle du programme 131 CrÉation (CP)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Au total, la somme des annulations, transferts et virements s’établit à 87,26 millions d’euros en AE et 59,92 millions d’euros en CP, soit une réduction des crédits adoptés en loi de finance de respectivement 8,14 % et 5,7 %.

Comme pour les mouvements réglementaires intervenus en cours de gestion lors de l’exécution précédente et des annulations en loi de fin de gestion 2024, les différentes actions du programme ont été affectées de façon très contrastée :

● l’action 01 Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant a notamment fait l’objet d’annulations significatives, qui ont fortement affecté les dépenses d’investissement (à hauteur de – 36,77 millions d’euros en AE et – 7,46 millions d’euros en CP, notamment au détriment des investissements dans l’entretien des bâtiments dédiés au spectacle vivant) et les dépenses d’intervention (pour un total de – 43,79 millions d’euros en AE et – 45,03 en CP) ;

● l’action 02 Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts visuels a fait l’objet de réductions de crédits analogues, qui ont particulièrement affecté ses AE d’investissements (– 22,76 millions d’euros, soit – 71,33 %), principalement au détriment des investissements immobiliers ;

● au contraire, grâce au redéploiement des crédits des actions 01 et 02, l’action 06 Soutien à l’emploi et structurations des professions a fait l’objet d’abondements en gestion, à hauteur de 7,44 millions d’euros en AE et CP, essentiellement au bénéfice du Fonds national pour l’emploi pérenne dans le spectacle (Fonpeps).

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 131 par actions

(en millions d’euros)

	Crédits LFI (hors fonds de concours et attributions de produits)		Crédits exécutés (y compris fonds de concours et attributions de produits)		Écart
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
01 – Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant	848,95	819,44	775,54	760,23	– 73,41 (– 8,65 %)	– 59,21 (– 7,23 %)
02 – Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts visuels	151,98	152,62	121,66	140,95	– 30,32 (– 19,95 %)	– 11,67 (– 7,65 %)
06 – Soutien à l’emploi et structurations des professions	71,72	71,72	81,87	82,30	+ 10,15 (+ 14,15 %)	+ 10,58 (+ 14,75 %)
Total	1 072,65	1 043,78	979,07	983,47	– 93,58 (– 8,72 %)	– 60,30 (– 5,78 %)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Au total, le montant des CP disponibles sur ce programme s’est élevé en 2025 à 983,86 millions d’euros. En exécution, 983,47 millions d’euros ont été consommés, soit 94,22 % des crédits votés en LFI et 99,96 % des crédits disponibles.

Il est proposé d’annuler 5,55 millions d’euros en AE et 0,24 million d’euros en CP sur l’ensemble du programme 131.

Des dépenses fiscales toujours croissantes

En 2025, 25 dépenses fiscales relèvent à titre principal de la mission Culture, dont 12 du programme 131 ([77]). Au total, les dépenses fiscales rattachées au programme 131 ont été estimées en 2025 à 1,25 milliard d’euros, soit une hausse de 61 millions d’euros par rapport à 2024 et de 235 millions d’euros par rapport à 2023. Cette hausse résulte essentiellement de celle des crédits d’impôt en faveur des métiers d’art, pour dépenses de production d’œuvres cinématographiques et pour les entreprises de création de jeux vidéo.

Poids des dÉpenses fiscales dans les dépenses rattachées au programme 131 en 2025

(part de l’ensemble des dépenses rattachées au programme)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Les dépenses fiscales rattachées à la mission Culture ne comprennent cependant pas les réductions d’impôt liées aux dons effectués dans le cadre du mécénat culturel, qui sont imputées sur la mission Sport, jeunesse et vie associative.

Au vu du poids croissant des dépenses fiscales, le rapporteur spécial insiste une nouvelle fois sur la nécessité d’évaluer les dispositifs existants.

Le programme 361 transmission des savoirs et DÉmocratisation de la culture

La LFI pour 2025 a doté le programme 361 de 810,78 millions d’euros en AE et 759,91 millions d’euros en CP.

En cours de gestion, les crédits du programme 361 ont fait l’objet de mouvements de transfert et de virement à hauteur de 0,04 million d’euros en AE et 9,54 millions d’euros en CP. S’il n’a pas été affecté par le décret du 25 avril 2025, le programme a néanmoins fait l’objet d’importantes annulations par la loi de finances de fin de gestion, pour un total net de – 30,83 millions d’euros et – 13,03 millions d’euros.

Les différentes actions du programme connaissent toutefois des sorts très différents en gestion :

● l’action 01 Soutien aux établissements d'enseignement supérieur et insertion professionnelle a fait l’objet d’importantes réductions de crédits, notamment en matière de dépenses d’investissement (– 35,54 millions d’euros en AE et – 26,19 millions d’euros en CP) ;

● l’action 02 Soutien à la démocratisation et à l’éducation artistique et culturelle a au contraire vu ses crédits être abondés en AE et CP, le Pass Culture et l’Éducation artistique et culturelle notamment ayant été fait l’objet de sur‑exécutions ;

● l’action 03 Langue française et langues de France et l’action 04 Recherche culturelle et culture scientifique et technique font l’objet de très légères sous-exécutions (respectivement – 2,37 % en AE et – 4,03 % en CP, et – 3,94 % en AE et – 3,58 % en CP).

EXÉCUTION 2025 DES CRÉDITS du programme 361 par actions

(en millions d’euros)

	Crédits LFI (hors fonds de concours et attributions de produits)		Crédits exécutés (y compris fonds de concours et attributions de produits)		Écart
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
01 – Soutien aux établissements d’enseignement supérieur et insertion professionnelle	360,66	319,29	303,22	294,74	– 57,44 (– 15,93 %)	– 24,55 (– 7,69 %)
02 – Soutien à la démocratisation et à l’éducation artistique et culturelle	323,16	314,22	346,99	339,36	+ 23,83 (+ 7,37 %)	+ 25,14 (+ 8,00 %)
03 – Langue française et langues de France	4,22	4,22	4,12	4,05	– 0,10 (– 2,37 %)	– 0,17 (– 4,03 %)
04 - Recherche culturelle et culture scientifique et technique	122,74	122,18	117,91	117,81	– 4,83 (– 3,94 %)	– 4,37 (– 3,58 %)
Total	810,782	759,91	772,24	755,96	– 38,54 (– 4,75 %)	– 3,95 (– 0,52 %)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

In fine, le montant des CP disponibles sur ce programme s’est élevé en 2025 à 758,10 millions d’euros. En exécution, 755,96 millions d’euros ont été consommés, soit 98,48 % des crédits votés en LFI et 99,72 % des crédits disponibles.

Il est proposé d’annuler 2,03 millions d’euros en AE et 0,74 million d’euros en CP sur l’ensemble du programme 361.

Le programme 224 Soutien aux politiques du ministÈre de la culture

La LFI pour 2025 a doté le programme 224 de 865,79 millions d’euros en AE et 863,15 millions d’euros en CP.

Le programme 224 a fait l’objet de nombreux mouvements en cours de gestion 2025 : annulation de 5,66 millions d’euros en AE et 5,51 millions d’euros en CP par décret du 25 avril 2025, ouvertures nettes par transfert à hauteur de 2,43 millions d’euros en AE et 1,53 million d’euros en CP, et annulations nettes par virement de 6,12 millions d’euros en AE et CP.

En sus, la loi de finances de fin de gestion a procédé à l’annulation de 3,45 millions d’euros en AE et 1,48 million d’euros en CP.

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 224 par actions

(en millions d’euros)

	Crédits LFI (hors fonds de concours et attributions de produits)		Crédits exécutés (y compris fonds de concours et attributions de produits)		Écart
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
06 – Action culturelle et internationale	10,94	10,93	10,23	10,28	– 0,71 (– 6,49 %)	– 0,65 (– 5,95 %)
07 – Fonctions de soutien du ministère	854,84	852,21	842,37	841,38	– 12,00 (– 1,40 %)	– 10,83 (– 1,27 %)
Total	865,79	863,14	852,6	851,66	– 12,71 (– 1,47 %)	– 11,48 (– 1,33 %)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Le montant des CP disponibles sur ce programme s’est ainsi élevé en 2025 à 853,38 millions d’euros. En exécution, 851,66 millions d’euros ont été consommés, soit 98,67 % des crédits votés en LFI et 99,75 % des crédits disponibles.

Il est proposé d’annuler 1,66 million d’euros en AE et 1,18 million d’euros en CP sur l’ensemble du programme 224.

* *

Au sein de la mission Culture, le programme 175 Patrimoines soutient les politiques publiques conduites en faveur des monuments historiques, des musées de France, des Archives nationales et de différents acteurs de l’archéologie.

Les crédits ouverts en LFI pour 2025 au titre du programme 175 s’élèvent à 1,28 milliard d’euros en AE et 1,25 milliard d’euros en CP. Ces crédits ont cependant été rehaussés en cours de gestion budgétaire, par des fonds de concours et des reports de l’année antérieure, minorés d’annulations et de reports vers l’exercice 2026. Le taux de consommation des crédits disponibles, après gestion budgétaire, atteint 92,23 % pour les AE et 95,86 % pour les CP, en progression de deux points en AE et en baisse de deux points en CP par rapport à l’exercice 2024. Par rapport à la LFI pour 2025, le taux de consommation est de 98,50 % en AE et de 102 % en CP.

Gestion budgÉtaire du programme 175 au cours de l’exercice 2025

(en millions d’euros)

	AE	CP
LFI	1 279,53	1 251,20
LF de fin de gestion	– 52,34	– 23,84
Autres mouvements de crédits Reports de crédits 2024 sur l’année 2025 Virements Transferts Annulations	76,36 121,6 9,98 – 9,56 – 45,66	44,18 81,38 1,98 2,08 – 41,26
Fonds de concours et attributions de produits	62,92	60,02
Total des crédits ouverts (crédits disponibles)	1 366,47	1 331,56
Crédits consommés	1 260,29	1 276,46
Taux de consommation des crédits disponibles	92,23 %	95,86 %
Taux de consommation des crédits par rapport à la LFI 2025	98,50 %	102 %
Annulations de crédits proposées par le PLRG	– 12,82	– 2,32
Reports de crédits 2025 sur 2026	93,36	52,78

Source : Rapport annuel de performances 2025.

Exécution du programme 175 en 2025, en crédits de paiement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances 2025.

l’ExÉcution du programme 175 PATRIMOINES prÉsente une légère SOUS-consommation des crÉdits disponibles, du fait DES FONDS DE CONCOURS ET REPORTS
1. Cadre général de l’exÉcution budgÉtaire

Les crédits consommés sont légèrement inférieurs aux montants prévus par la loi de finances initiale, et a fortiori aux « crédits disponibles » (qui intègrent les reports, les fonds de concours et la régulation budgétaire). En effet, l’ajout, aux crédits de la loi de finances initiale, des crédits issus de l’attribution de fonds de concours (63 millions d’euros en AE et 60 millions d’euros en CP) notamment pour la restauration de Notre-Dame, et de reports élevés (122 millions d’euros en AE et 81 millions d’euros en CP), accroît sensiblement les « crédits disponibles », de près de 80 millions d’euros après annulations, et complexifie leur consommation. Un écart similaire, expliqué par les mêmes raisons, était observé pour l’exécution des crédits en 2024.

Les reports de crédits 2024 sur l’exercice 2025 concernent principalement des autorisations d’engagement affectées mais non engagées pour des opérations de restauration de monuments et des projets d’investissements (43 millions d’euros en AE) et des fonds de concours (67 millions d’euros en AE et 81 millions d’euros en CP), notamment pour la restauration de Notre-Dame.

Par ailleurs, les crédits disponibles pour l’exercice 2025 ont été amoindris par le décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits à hauteur de 46 millions d’euros en AE et 41 millions d’euros en CP, répartis de manière homothétique sur les actions du programme 175.

Le dégel puis l’annulation intégrale en cours d’exercice et en fin de gestion de la réserve de précaution auraient pu affecter le financement de l’avance de fonds permettant de neutraliser la fiscalité appliquée au Loto du Patrimoine, au bénéfice de la mission pour le patrimoine en péril, à hauteur de 15 millions d’euros. En effet, si l’État ne participe pas directement au financement du Loto du Patrimoine, il le soutient de manière indirecte en compensant chaque année le produit des taxes perçues sur ce jeu en « dégelant » en fin d’exercice, en faveur des directions régionales des affaires culturelles (DRAC), une somme correspondant au montant de ces prélèvements. La compensation a été par exemple menacée, pour l’exercice 2025, par l’annulation des crédits mis en réserve en 2024, et permise in fine par un amendement du Gouvernement augmentant les crédits du programme 175 adopté lors de l’examen du PLF 2025 Le même risque se profilait pour l’exercice 2026, mais le projet de loi de fin de gestion pour 2025 avait prévu un financement supplémentaire du programme en ce sens.

Comme les années précédentes, le rapporteur spécial déplore la complexité de ce système. La suppression de ces prélèvements sociaux, même s’ils sont compensés sur les crédits du ministère, serait souhaitable, et permettrait de garantir l’affectation au patrimoine de la totalité des fonds du loto. Le Gouvernement craint toutefois que l’exonération du loto du patrimoine conduise à créer un précédent qui amènerait à exonérer de tout prélèvement obligatoire d’autres bénéficiaires de recettes de jeux commercialisés par La Française des jeux, tels que les jeux en faveur de la biodiversité dans le cadre de la « Mission Nature ». Cette piste de simplification ne semble donc malheureusement pas pouvoir être envisagée dans le contexte budgétaire actuel.

exÉcution budgÉtaire 2025 des actions du programme 175

(en millions d’euros)

	Crédits LFI			Crédits exécutés			Écart
	AE	CP	AE		CP	AE		CP
01 - Monuments historiques et patrimoine monumental	610,26	551,79	621,13		578,42	+ 10,87		+ 26,63
02 - Architecture et sites patrimoniaux	38,44	38,35	34,75		34,63	– 3,69		– 3,72
03 - Patrimoine des musées de France	428,34	439,52	401,03		432,90	– 27,31		– 6,62
04 - Patrimoine archivistique	28,01	49,01	27,74		53,73	– 0,27		+ 4,72
08 - Acquisition et enrichissement des collections publiques	9,35	9,33	9,88		9,91	+ 0,53		+ 0,58
09 - Patrimoine archéologique	165,11	163,17	165,74		166,86	+ 0,63		+ 3,69
Total	1 279,53	1 251,20	1 260,29		1 276,46	– 19,24		+ 25,26

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2025.

Il est dommage que la présentation de l’exécution de l’action 1 Monuments historiques et patrimoine monumental, exposée ci-dessus, ne permette pas de distinguer, par dispositif, le taux d’exécution des crédits ouverts en loi de finances initiale et le taux d’exécution des crédits dits « disponibles » qui tiennent compte des reports et mouvements de régulation budgétaire.

À sa demande, il a été transmis au rapporteur spécial la décomposition de l’exécution des crédits consacrés à l’entretien et à la restauration des monuments historiques n’appartenant pas à l’État. Contrairement aux années précédentes, les taux d’exécution des crédits sont élevés, à 100 % pour les crédits d’entretien et 96,5 % pour les crédits de restauration. Ces bons taux s’expliquent par une attention particulière des DRAC à la consommation des crédits délégués, mais également par une forte baisse des crédits d’entretien d’une part, et le report des fonds de concours concernant les crédits de restauration, notamment pour la cathédrale Notre-Dame, d’autre part.

EXÉCUTION DES CRÉDITS de RESTAURATION DES MONUMENTS HISTORIQUES
HORS ÉTAT

(en millions d’euros, en pourcentages)

	Crédits ouverts	Crédits exécutés	Taux de consommation des crédits (en %)
2012	150,82	92,87	61,6 %
2013	134,27	118,54	88,3 %
2014	139,43	99,88	71,6 %
2015	138,93	106,96	76,9 %
2016	138,93	107,13	77,1 %
2017	140,6	105,1	74,8 %
2018	140,6	106,87	76 %
2019	145,6	111,21	76,4 %
2020	145,6	112,01	76,9 %
2021	155,6	136,8	87,9 %
2022	149,6	135,32	90,5 %
2023	151,6	127,4	84 %
2024	153,6	162,8	106 %
2025	154,2	148,9	96,5 %

Source : commission des finances

exÉcution des crÉdits d’entretien des monuments historiques HORS État

(en millions d’euros, en pourcentages)

	Crédits ouverts	Crédits exécutés	Taux de consommation des crédits (en %)
2012	21,71	15,99	73,7 %
2013	21,71	15,74	72,5 %
2014	21,71	13,67	62,9 %
2015	21,71	26,42	121,7 %
2016	21,71	24,47	112,7 %
2017	22,47	15,33	68,2 %
2018	23,12	13,01	56,3 %
2019	23,12	14,11	61,0 %
2020	23,12	12,59	54,5 %
2021	23,12	14,23	61,6 %
2022	23,12	19,48	84,3 %
2023	24,12	38,7	160,0 %
2024	23,1	13,7	60,0 %
2025	11,3	11,3	100,0 %

Source : commission des finances.

Le rapporteur salue ce taux élevé de consommation des crédits, mais regrette la baisse du financement de l’entretien des monuments n’appartenant pas à l’État, déjà structurellement faible. Il est conscient que la sous-exécution habituelle des crédits d’entretien s’explique par une absence de distinction dans les crédits délégués aux DRAC en début d’exercice, qui peuvent être attribués, en fonction des besoins, à l’entretien ou à la restauration. Néanmoins, négliger l’entretien des monuments au profit des restaurations a des effets pervers puisque cela conduit inévitablement à une hausse, in fine, du coût global des restaurations. C’est un vrai sujet d’alerte.

Des interrogations partiellement levées

Dans son rapport budgétaire sur la mission Culture du PLF pour 2026, le rapporteur spécial avait fait un point d’étape des projets en cours et des perspectives sur 2025, avec plusieurs interrogations. La plupart des projets se sont déroulés ou se déroulent conformément aux prévisions. D’autres ont évolué de manière moins satisfaisante ou continuent à poser question quant à leurs perspectives. Ainsi :

– Les travaux du Centre Pompidou progressent positivement, avec l’attribution, en fin de gestion de l’exercice 2025, d’une avance de 11,5 millions d’euros sur les crédits 2026 afin de faciliter la rénovation du bâtiment principal, en rattrapage des crédits annulés en 2024 et 2025. Saisi, le ministère de la culture confirme qu’il ne s’agit donc pas d’une subvention supplémentaire.

– Le dimensionnement du projet Louvre Renaissance suscite des interrogations persistantes. Certes, sa double ambition de restaurer l’existant (schémas de sécurité, sûreté, entretien des réseaux) et de repenser l’accueil du public (gestion des flux à l’entrée et autour de la Joconde notamment) présente de fortes synergies. La subvention de l’État serait limitée à 10 millions d’euros par an, le Louvre assurant l’essentiel du financement sur fonds propres et via le mécénat.

Toutefois, l’opportunité d’un nouveau grand projet patrimonial parisien, dépassant le milliard d’euros, dans la foulée des travaux du Grand Palais (545 millions d‘euros) et du Centre Pompidou (500 millions d’euros), alors que des petites communes peinent à réunir 300 000 euros pour la rénovation de leur église, pose question. Le rapporteur spécial appelle à renforcer le travail de pédagogie sur le coût réel de ces travaux pour l’État (10 millions d’euros par an, ce qui reste raisonnable pour un tel projet) et sur l’intérêt de ces grandes annonces qui permettent de mobiliser l’attention des mécènes internationaux – malheureusement peu susceptibles de financer l’entretien des petites églises de nos territoires.

Si des événements récents ont souligné la nécessité de travaux techniques sur le musée, la justification du projet d’ensemble tient avant tout à ce qu’il pourra permettre une hausse de 30 % du nombre de visiteurs, à 12 millions par an. Mais les différentes rénovations devraient alors permettre dans les prochaines années de réorienter une partie des crédits alloués aux grands opérateurs parisiens vers le patrimoine de nos territoires. Enfin, il conviendra de veiller au respect de la trajectoire financière prévue, et notamment au respect des crédits dédiés par l’État.

– Les travaux du grand cloître de Clairvaux ont évolué comme prévu, sans que n’ait en revanche abouti l’appel à manifestation d’intérêt concernant la trentaine de monuments historiques qui composent le reste du site patrimonial, afin de préparer la reconversion économique du complexe pour un total estimé à 140 millions d’euros supplémentaires. Cela a conduit à réorienter le projet dans le sens d’un groupement d’intérêt public avec les collectivités locales concernées (communes, département, région). Cette nouvelle démarche présente des avantages certains, mais laisse à ce stade indéterminés le contenu du projet, son montant et ses modalités de financement.

Enfin, les restes à payer en fin d’exercice s’élevaient en 2025 à 1 019,47 millions d’euros, soit une baisse de 16 millions d’euros par rapport à 2024. Si l’on peut s’inquiéter du risque de demandes de crédits de paiement supérieures aux disponibilités, il ressort des échanges avec le ministère de la culture que ce défi de suivi, de lissage et de hiérarchisation de la programmation est bien intégré, avec notamment un échelonnage des grands projets. Le rapporteur spécial appelle néanmoins à davantage formaliser la programmation pluriannuelle des crédits de paiement et des grands travaux, dont certains n’ont pas encore vu leur périmètre stabilisé (musée Guimet, musée du Louvre, etc.) et au regard des réévaluations conséquentes des budgets initiaux des grands travaux récents (Cité internationale de la langue française, Grand Palais, etc.).

Les plafonds d’emplois

L’exécution du schéma d’emplois des opérateurs s’est traduite par un respect global du plafond d’ETPT, en légère sous-exécution avec 9 810 ETPT rémunérés contre 9 931 prévus par la LFI pour 2025. Cette sous-exécution concerne particulièrement la Réunion des musées nationaux et du Grand Palais (RMN), le musée du Louvre, le château de Versailles et le Centre Pompidou. Toutefois, concernant les ETPT hors plafond, un écart particulièrement important est constaté, avec une exécution supérieure de 31 % aux estimations initiales. Ce recours aux ETPT hors plafond concerne l’ensemble des grands établissements, mais particulièrement le musée du Louvre (85 contre 45 prévus).

Le recours aux emplois hors plafond est nécessaire, traduit un dynamisme de l’activité sur le plan économique et permet précisément de s’adapter à des événements imprévus. Les éléments qui ont été communiqués au rapporteur spécial à ce sujet permettent en outre de justifier techniquement ces écarts, en particulier en raison d’un décalage de calendrier entre l’établissement du PAP et des budgets initiaux des établissements. Il n’en reste pas moins que l’information communiquée aux parlementaires est celle des documents budgétaires, qui n’est donc pas actualisée des mesures prises dans les budgets initiaux des établissements peu avant l’été. Il importe donc d’assurer autant que faire se peut une meilleure information des parlementaires lors du PLF.

Par ailleurs, le rapporteur spécial réitère sa proposition d’assouplir la doctrine de la direction du budget qui imposerait que la catégorie « hors plafond » ne concerne que les « emplois non permanents intégralement financés par des ressources propres » dans le cadre d’une convention liant les ressources propres dégagées et les ETPT financés ([78]). Cette circulaire ne semble plus adaptée aux évolutions récentes du modèle financier des opérateurs et ne devrait pas restreindre une augmentation future des ETPT hors plafond, notamment afin de financer le doublement des contrôles annuels en vue de la mise en œuvre de la différenciation du prix du billet d’entrée pour les visiteurs extra-européens au château de Versailles. Un assouplissement de l’obligation de rattachement des ETPT hors plafond concernés à une « convention », ciblant certains établissements disposant d’une comptabilité analytique et d’un important potentiel de diversification des ressources, semblerait opportun à court terme.

Les dépenses fiscales rattachées au programme 175 ont ÉtÉ supÉrieures de 10 % aux prÉvisions, et ne correspondent pas exactement au champ des dispositifs d’allÉgements fiscaux en faveur du patrimoine

En 2025, sur les 25 dépenses fiscales sur des impôts d’État rattachées à la mission Culture, 13 étaient rattachées au programme 175, pour un coût estimé à 362 millions d’euros.

coût estimÉ des dÉpenses fiscales rattachÉes au programme 175
Chiffrage 2025

(en millions d’euros)

	Chiffrage 2024 actualisé (RAP 2024 - avril 2025)	Chiffrage 2024 définitif (RAP 2025 - avril 2026)	Chiffrage 2025 initial (PAP 2025 - octobre 2024)	Chiffrage 2025 actualisé (RAP 2025 - avril 2026)
Suppression du prélèvement de 20 % sur les capitaux décès lorsque le bénéficiaire est exonéré de droit de mutation à titre gratuit	105	120	105	120
Réduction d’impôt sur les sociétés pour les entreprises ayant effectué des versements en faveur de l’achat de Trésors nationaux et autres biens culturels spécifiques	1	1	14	14
Réduction d’impôt sur le revenu au titre des dépenses de restauration d’immeubles bâtis situés dans les sites patrimoniaux remarquables (SPR), les quartiers anciens dégradés, et les quartiers du Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) : Nouveau dispositif Malraux	40	37	40	44
Déduction du revenu global des charges foncières supportées par les propriétaires d’immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques ou labellisés Fondation du patrimoine et non productifs de revenus	27	24	28	29
Imputation sur le revenu global sans limitation de montant des déficits fonciers supportés par les propriétaires d’immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques ou labellisés Fondation du patrimoine (immeubles bâtis)	48	55	48	55
Exonération de la taxe forfaitaire sur les bijoux, objets d’art, de collection et d’antiquité en cas de vente aux musées bénéficiaires de l’appellation « musée de France » ou aux services d’archives et bibliothèques de l’État, d’une collectivité territoriale ou d’une autre personne publique	5	4	5	4
Exonération de la taxe forfaitaire pour les cessions et exportations de métaux précieux, bijoux, objets d’art, de collection et d’antiquité réalisées par des non-résidents	5	7	5	7
Réduction d’impôt sur le revenu au titre des travaux de conservation ou de restauration d’objets mobiliers classés monuments historiques	1	1	1	1
Exonération des monuments historiques classés ou inscrits et des parts de SCI familiales détenant des biens de cette nature	1	1	1	1
Exonération de TVA sur les objets d’art, de collection et d’antiquité, importés par les établissements agréés par le ministre chargé des affaires culturelles	2	2	2	1
Taux de 5,5 % applicable aux livraisons d'œuvres d'art ou d'objets de collection ou d'antiquité, sauf lorsqu’elles sont soumises au régime particulier de la marge bénéficiaire	57	68	77	86
Exonérations de taxe d’archéologie préventive	Non connu	Non connu	Non connu	Non connu
Exonération des mutations à titre gratuit ou onéreux portant sur des œuvres d’art, livres, objets de collection ou documents de haute valeur artistique ou historique et agréés, dont le nouveau propriétaire fait don à l’État	0	0	0	0
Total	292	320	326	362

Sources : commission des finances, d’après la documentation budgétaire 2024, 2025 et 2026

Le coût estimé des dépenses fiscales associées au programme 175 pour l’année 2025 a été réévalué de 36 millions par rapport aux prévisions figurant dans la loi de finances initiale, soit une hausse de 10 %. A fortiori, rapporté au chiffrage pour l’exercice 2023 réalisé dans le RAP 2023, qui évaluait à 237 millions d’euros le coût des dépenses fiscales, la hausse en trois ans s’élève à 52 %, notamment en raison d’une réforme et d’une fiabilisation du calcul des taux réduits de TVA. Bien que justifiée à de nombreux égards, cette forte augmentation suscite néanmoins l’étonnement.

Le rapporteur spécial souligne par ailleurs certains points d’attention en matière d’évaluation, qu’il a déjà évoqués lors d’un rapport publié en 2025 concernant les dépenses fiscales en faveur du patrimoine ([79]).

Le nombre de bénéficiaires n’est renseigné que pour cinq des treize dépenses fiscales associées au programme 175, ce qui s’explique généralement par un nombre très réduit de bénéficiaires ou l’absence de collecte de données (taux réduits de TVA et exonérations de taxe forfaitaire). Toutefois, il paraît étrange que le nombre de bénéficiaires de l’exonération du prélèvement de 20 % sur les capitaux décès lorsque le bénéficiaire est exonéré de droits de mutation à titre gratuit (DMTG) ne soit pas renseigné (en raison d’une absence d’obligation déclarative), et que les montants des exonérations de taxe d’archéologie préventive ne fassent toujours l’objet d’aucune estimation.

Concernant le rattachement des dépenses fiscales au programme 175, l’exonération des DMTG portant sur les legs d’assurance-vie aux associations permet de favoriser de tels legs aux associations, quel que soit leur domaine d’intervention. Or ce dispositif ne bénéficie que de manière réduite au secteur du patrimoine. Le rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales de 2011 ([80]) estimait en effet qu’il « bénéficie surtout (à 98 % ou plus) à des organismes d’intérêt général et non à vocation patrimoniale ou muséale ». L’administration fiscale avance que le rattachement de cette dépense fiscale au programme 175 serait justifié par l’intention originelle du législateur, qui prioriserait le patrimoine. Cet argument n’apparaît pas pertinent : l’amendement sénatorial à l’origine du dispositif ([81]), en 2005, évoquait les fondations ou associations reconnues d’utilité publique « et plus particulièrement les associations cultuelles », sans mentionner explicitement les associations à mission patrimoniale.

Or, ce dispositif représente 120 millions d’euros en 2025, contre 20 millions d’euros en 2011. Il atteint 33 % du montant total des dépenses fiscales rattachées au programme 175. Son exécution budgétaire a en outre systématiquement excédé d’au moins 10 % les prévisions établies en loi de finances sur les dix dernières années, sauf en 2019. Le rattachement de cette dépense fiscale au programme Patrimoines apparaît ainsi peu pertinent et ne permet pas d’appréhender avec justesse les dépenses effectivement patrimoniales. Il serait utile de le rattacher au programme 163 Jeunesse et vie associative, qui porte déjà l’ensemble des dépenses fiscales bénéficiant aux organismes d’intérêt général, et non à vocation exclusivement patrimoniale. Le rapporteur plaidera en ce sens auprès de l’administration fiscale.

Enfin, concernant les deux dépenses fiscales relatives au mécénat des entreprises et aux dons des particuliers, rattachées au programme 163 Jeunesse et vie associative, il est regrettable qu’aucune donnée fiable ne soit produite concernant la part de ces deux dépenses fiscales bénéficiant au secteur du patrimoine au sens du programme 175.

S’agissant du mécénat d’entreprise, cette information aurait pu être produite par un traitement spécifique des données fiscales obtenues grâce à l’obligation déclarative créée en 2019 pour les entreprises réalisant des versements supérieurs à 10 000 euros par an. Toutefois, l’abrogation de cette obligation déclarative par la loi de simplification de la vie économique complexifiera fortement l’exploitation de ces données. Une solution alternative existait : le baromètre Admical, qui évaluait cette part du mécénat revenant au secteur du patrimoine. Il aurait pu être amélioré afin de faire correspondre les questions de son enquête à la définition du « patrimoine » au sens du programme 175. Néanmoins, il aurait été suspendu par l’association Admical pour une durée d’au moins trois ans, selon le ministère de la culture. Le rapporteur spécial regrette cette impasse et plaide pour identifier une méthode acceptable d’évaluation du mécénat patrimonial.

Quant aux dons des particuliers, une nouvelle obligation déclarative des foyers fiscaux ne semblant pas opportune, il serait pertinent de nouer un partenariat avec les Apprentis d’Auteuil, qui réalise une étude annuelle sur le sujet, concernant le pourcentage de donateurs réalisant des dons en faveur de « la culture ou du patrimoine ». L’objectif serait d’affiner cette catégorie, afin que l’enquête porte exactement sur le patrimoine au sens du programme 175, c’est-à-dire les musées, les monuments historiques (classés, inscrits ou labellisés), les archives et l’archéologie. En outre, il conviendrait de renforcer la fiabilité statistique de cette enquête, qui ne repose que sur un simple sondage réalisé auprès d’un premier panel de 1 000 Français majeurs et d’un second panel de 500 personnes dont le revenu annuel net du foyer est supérieur à 120 000 euros.

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exÉcution des crÉdits allouÉs en 2025 aux programmes 178 ET 212 de la Mission DÉfense par RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

(en millions d’euros)

	Programme 178		Programme 212		Programmes 178 + 212 Budget opérationnel de la Défense
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025 (a)	15 265,83	14 317,93	24 710,55	24 863,34	39 967,38	39 181,27
Reports de gestion 2024 (b)	3 405,44	827,67	7,68	60,92	3 413,12	888,59
Fonds de concours et attributions de produits	610,39	610,37	277,00	277,00	887,39	887,37
Transferts et virements (c)	0,78	2,63	– 6,75	– 5,47	– 5,97	– 2,84
LFG 2025 (d)	0	– 88,00	209,00	149,00	209,00	61,00
Crédits disponibles	19 282,44	15 670,59	25 203,52	25 350,83	44 485,96	41 021,42
Crédits non-consommés	3 257,03	98,19	348,60	156,81	3 605,63	255,00
Reports sur 2026	936,25	97,54	7,14	1,63	943,39	99,17
Crédits annulés par le PLRG	2 320,78	0,67	341,46	155,18	2 662,24	155,85
Exécution	16 025,41	15 572,40	24 854,92	25 194,02	40 880,33	40 766,42
Taux d’exécution (e)	83 %	99 %	99 %	99 %	92 %	99 %

N.B. : dans les tableaux du présent document, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

(a) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

(b) Arrêté du 10 mars 2025 portant report de crédits.

(c) Décrets de transfert du 9 juillet 2025 du 3 décembre 2025 ; arrêté de répartition pour mesures générales du 8 décembre 2025.

(d) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

(e) Taux d’exécution par rapport aux crédits disponibles, y compris les reports de gestion, fonds de concours et attributions de produits, ainsi que les virements, transferts, ouvertures et annulations.

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le Programme 178 PrÉparation et emploi des forces : UNE GESTION toujours TENDUE DU FAIT DEs surcoûts opÉrationnels

Sous la responsabilité du chef d’état-major des armées, le programme 178 Préparation et emploi des forces assure la préparation des forces et la conduite des opérations militaires. Conformément aux prévisions pour la deuxième annuité de la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2024 à 2030, la dotation en loi de finances initiale (LFI) pour 2025 s’élevait à 15,27 milliards d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et 14,32 milliards d’euros de crédits de paiement (CP), soit des niveaux respectivement en baisse pour les AE (– 7,9 %) et en hausse pour les CP (+ 5,6 %) par rapport à la LFI pour 2024. Les mouvements intervenus en gestion ont finalement permis de porter les crédits disponibles à un niveau très proche de celui constaté lors du précédent exercice. Exécuté à hauteur de 15,57 milliards d’euros de crédits de paiement, le programme 178 représente ainsi 25 % des dépenses de la mission Défense en 2025, contribution au CAS Pensions inclus.

● Comme les années précédentes, le programme 178 a bénéficié d’importants reports de la gestion 2024, à hauteur de 3,4 milliards d’euros d’AE et 828 millions d’euros de CP, soit respectivement 18 % et 5 % des crédits effectivement disponibles. Ce niveau élevé de reports concernant les autorisations d’engagement traduit, comme le relève la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire, des difficultés récurrentes de contractualisation des marchés de maintien en condition opérationnelle (MCO) par la direction générale de l’armement (DGA) dans les délais fixés. Le rapporteur spécial relève l’impact de ces aléas pour les cocontractants, fournisseurs et entreprises de la base industrielle et technologique de la défense (BITD). Ces retards peuvent également peser, à terme, sur la disponibilité opérationnelle des matériels.

Le programme 178 bénéficie par ailleurs de ressources extrabudgétaires pour un montant d’environ 610 millions d’euros en AE et en CP, qui se répartissent entre 387 millions d’euros d’attributions de produits – correspondant principalement aux remboursements de soins assurés par le service de santé des armées (SSA) ainsi qu’aux produits de cessions immobilières – et 223 millions d’euros de fonds de concours – dont 173 millions d’euros au titre de remboursements, via la Facilité européenne pour la paix, de formations dispensées dans le cadre de la mission d’assistance militaire de l’Union européenne à l’Ukraine.

Enfin, des décrets de transferts et de virements sont venus très marginalement abonder les crédits du programme 178 (780 000 euros en AE et 2,63 millions d’euros en CP).

● À l’inverse, la fin de gestion 2025 a porté sur une annulation nette de 88 millions d’euros de crédits de paiement, résultant :

– d’une part, de l’ouverture de 627 millions d’euros de CP pour financer les surcoûts nets du programme ;

– d’autre part, de l’annulation de 715 millions d’euros de crédits, reliquats d’ouvertures remontant à la fin de gestion 2023 au titre de l’amorçage de la loi de programmation militaire, reportés début 2024 et à nouveau au sein des reports de gestion susmentionnés début 2025, immédiatement gelés et qui n’ont finalement pas été mobilisés.

● Le présent projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 propose, pour le programme 178, l’annulation de 2 320,78 millions d’euros d’AE et de 0,67 million d’euros de CP, après report sur 2026 de 936,25 millions d’euros d’AE et 97,54 millions d’euros de CP.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 178 inscrits en LFI pour 2025

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● Le programme 178 est en effet marqué par l’importance des surcoûts liés aux opérations extérieures (OPEX) et missions intérieures (MISSINT), auxquels viennent s’ajouter des surcoûts liés aux opérations de réassurance sur le flanc Est de l’OTAN et de soutien à l’Ukraine. Il est à déplorer, comme les années précédentes, que la documentation budgétaire ne s’attache pas à faire porter ces surcoûts sur les actions 06 et 07 du programme, qui apparaissent de ce fait sous‑exécutées (cf. tableau ci-dessous), à rebours de la réalité de la gestion budgétaire, rendant leur traçabilité peu évidente. En effet, le ministère fait le choix, que la Cour des comptes juge contestable, de reporter une partie importante des surcoûts opérationnels, non pas sur les OS OPEX et MISSINT, mais sur l’OS Entretien programmé du matériel, ce qui ne permet pas de distinguer, au sein de ce dernier agrégat, ce qui relève de l’entretien courant et ce qui résulte d’engagements hors du territoire national.

Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes évalue les surcoûts opérationnels portés par le programme 178 (hors dépenses de titre 2 portées sur le programme 212) à 1 267,2 millions d’euros, très au-delà de la provision de la LFI pour 2025 (600 millions d’euros en AE et en CP), et plus encore de la consommation affichée sur les deux actions 06 et 07 (313,26 millions d’euros en AE et 309,2 millions d’euros en CP). Ces surcoûts se décompensent ainsi :

– 732,2 millions d’euros au titre des OPEX et MISSINT, en baisse de 24 % par rapport à l’année précédente du fait de la poursuite du désengagement français au Sahel et de la moindre activité de la mission Sentinelle par rapport au niveau des Jeux olympiques de Paris en 2024 ;

– 535 millions d’euros pour les missions opérationnelles (MISSOPS) à l’étranger n’ayant pas la qualification d’OPEX, à savoir la réassurance du flanc oriental de l’OTAN (manœuvres de déploiement des missions Aigle en Roumanie et Lynx dans les pays baltes et acquisitions de matériel), pour un surcoût de 256 millions d’euros, et le soutien direct à l’Ukraine, pour un surcoût de 279 millions d’euros, en forte hausse, de 49 %, par rapport à l’année 2024 ([82]).

L’importance de ces surcoûts est source de tensions pour la gestion budgétaire du programme 178. Un rapport de mai 2025 du contrôle général des armées et de l’inspection générale des armées faisait valoir le risque d’un « effet d’éviction sur la préparation opérationnelle », et plaidait également pour un élargissement du BOP OPEX-MISSINT aux MISSOPS ([83]).

Le rapporteur spécial appelle donc le Gouvernement à provisionner de façon appropriée au contexte géopolitique les surcoûts opérationnels, qui pèsent en fin de gestion sur la solidarité interministérielle, conformément aux dispositions de l’article 5 de la LPM 2024-2030. Le Gouvernement s’est engagé dans la voie d’une plus grande sincérité de la programmation initiale, en revalorisant cette provision à hauteur de 1,2 milliard d’euros dans le projet de loi de finances pour 2026 (900 millions d’euros sur le programme 178 et 300 millions d’euros sur le programme 212, pour les dépenses de personnel), sans que cela apparaisse suffisant au regard du montant de l’ensemble des surcoûts opérationnels constatés en 2025 : aux 1 267,2 millions d’euros supportés par le programme 178 s’ajoutent en effet 301,3 millions d’euros de crédits de titre 2 supportés par le programme 212 (cf. infra), soit au total 1 568 millions d’euros.

● Au niveau des dix opérations stratégiques (OS) qui structurent le programme 178, l’exécution 2025 est marquée par un renforcement des dépenses sur les équipements d’accompagnement (+ 251,9 millions d’euros, notamment pour financer le supercalculateur exploité par l’agence ministérielle de l’intelligence artificielle de défense), sur les activités opérationnelles (+ 203,8 millions d’euros) et sur l’entretien programmé du matériel (+ 160,3 millions d’euros) – cette dernière OS représentant chaque année près de la moitié des dépenses du programme (en 2025, 6,6 milliards d’euros de CP). Les ressources dédiées à l’opération stratégique « Dissuasion » s’élèvent en 2025 à 1 milliard d’euros de CP.

La ventilation par action, figurant dans le tableau ci-dessous, des crédits programmés et exécutés, met en évidence l’importance des surcoûts pour les activités de préparation opérationnelle des trois armées, qui ont participé en 2025 à des exercices importants, dans le cadre d’opérations de réassurance sur le flanc Est de l’OTAN ainsi qu’au sein de la « coalition des volontaires » pour l’assistance à l’Ukraine, sous l’égide de la France et du Royaume-Uni. Le principal exercice mené dans ce cadre, Dacian Fall, a ainsi mobilisé en Roumanie l’équivalent d’une brigade, soit près de 3 000 hommes. Pour la Marine nationale, le déploiement du groupe aéronaval durant cinq mois, de la Méditerranée à l’Indopacifique, a constitué un engagement majeur, outre des missions d’appui aux populations au Proche‑Orient (livraisons de fret humanitaire à Gaza).

exÉcution des crÉdits du programme 178 en 2025

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
	LFI 2025	Exécution 2025	Écart à la prévision	LFI 2025	Exécution 2025	Écart à la prévision
Action 01 – Planification des moyens et conduite des opérations	1 362,90	1 372,75	+ 0,7 %	1 287,19	1 319,74	+ 2,5 %
Action 02 – Préparation des forces terrestres	2 757,16	2 391,39	+ 13 %	2 210,61	2 679,24	+ 21 %
Action 03 – Préparation des forces navales	4 235,77	5 329,32	+ 25 %	3 816,08	4 165,54	+ 9,2 %
Action 04 –Préparation des forces aériennes	3 330,67	3 176,28	+ 4,6 %	3 539,01	3 790,59	+ 7,1 %
Action 05- Logistique et soutien interarmées	2 979,33	3 442,59	+ 15,6 %	2 865,05	3 308,10	+ 15,5 %
Action 06 – Surcoûts liés aux opérations extérieures OPEX	570	293	– 48,6 %	570	287,88	– 49,5 %
Action 07 – Surcoûts liés aux opérations intérieures MISSINT	30	20,26	– 32,5 %	30	21,32	– 28,9 %
Total	15 265,83	16 025,41	+ 5 %	14 317,93	15 572,40	+ 8,8 %

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● Comme l’année précédente, le rapporteur spécial attire l’attention sur le niveau élevé des restes à payer ([84]), estimé à 33,59 milliards d’euros au 31 décembre 2025, soit une augmentation plus contenue que l’année précédente (+ 1,3 %). Le programme 178 porte ainsi une proportion amoindrie des restes à payer de l’ensemble de la mission Défense, de l’ordre de 29 % (les restes à payer sont majoritairement portés par le programme 146 du fait de la pluriannualité des programmes d’armement). Ce niveau traduit certes la montée en cadence de la politique d’investissements et le dynamisme de la commande publique. Cela n’en constitue pas moins un élément de rigidité pour la gestion budgétaire : à l’échelle du programme 178, les restes à payer représentent 2,1 années de ressources futures. Le volume des dépenses pilotables en est réduit d’autant, et partant le montant des nouveaux engagements pouvant être passés en 2026 et lors des exercices ultérieurs, indispensables pour se conformer aux objectifs capacitaires fixés dans la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030.

Les reports de charges ([85]) à l’échelle de la mission Défense augmentent dans une proportion plus contenue que l’année précédente, pour atteindre près de 8,1 milliards d’euros, dépassant le plafond de 20 % fixé par la Première Ministre en 2023 ([86]). Sur le périmètre du programme 178, le report de charges s’élève à 2,58 milliards d’euros en 2024, soit 18 % des crédits programmés. Outre le coût supporté par les finances publiques du fait des intérêts moratoires dus par l’État, le report de charges constitue une rigidité supplémentaire dans la gestion budgétaire de l’année suivante.

Le Programme 212 sOUTIEn de la politique de la dÉfense : des crÉdits disponibles limitÉs au regard du retard dans l’ATTEINTE DE LA CIBLE DES EFFECTIFS, malgrÉ une dynamique dÉsormais favorable aux recrutements

Placé sous la responsabilité du secrétaire général pour l’administration du ministère des armées, le programme 212 Soutien de la politique de la défense regroupe les crédits de titre 2 pour l’ensemble de la mission Défense et assure le financement des politiques transversales au ministère des armées. Ce programme, CAS Pensions inclus, est le plus important de la mission en volume de crédits (42 % des CP programmés en LFI pour 2025).

Les crédits ouverts pour le programme 212 en loi de finances initiale pour 2025 s’élevaient à 24,68 milliards d’euros d’AE et 24,63 milliards d’euros de CP, soit un niveau quasi stable par rapport à l’année précédente. Du fait de la nature des dépenses, les mouvements intervenus en gestion sont d’une ampleur limitée, et le taux de consommation des crédits est proche de 100 %.

● La gestion du programme 212 a été marquée par des reports limités de l’exercice précédent, à hauteur de 7,68 millions d’euros pour les AE et 60,92 millions d’euros pour les CP. Des décrets de transferts et de virements sont venus retrancher 5,47 millions d’euros.

Le programme a bénéficié de l’attribution de fonds de concours pour un montant de 277 millions d’euros (AE = CP), correspondant très majoritairement à des remboursements de l’activité de soin du service de santé des armées (SSA) au bénéfice d’organismes internationaux ou de l’armée allemande, en particulier.

La fin de gestion 2025, comme pour le programme 178, a été marquée par des ouvertures nettes de 209 millions d’euros d’AE et 149 millions d’euros de CP, pour couvrir des surcoûts liés aux dépenses de personnel des OPEX‑MISSINT‑MISSOPS.

● Le présent projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 propose l’annulation de 341,46 millions d’euros d’AE et 155,18 millions d’euros de CP, après que 7,14 millions d’euros d’AE et 1,63 million d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026.

ouverture et Exécution des crédits de paiement du programme 212 en 2025

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● Le programme 212 se caractérise par une exécution quasi-totale des crédits disponibles au cours de l’exercice 2025, traduisant l’atteinte des objectifs de fidélisation et de recrutement des personnels civils et militaires du ministère des armées. Le schéma d’emplois à + 630 ETP, défini par la LFI pour 2025, a pu être dépassé (+ 651 ETP réalisés), les principales catégories bénéficiaires étant les officiers et sous-officiers, ainsi que les catégories civiles A et B. À la fin décembre 2025, l’effectif moyen réalisé est de 266 701 ETP.

Les objectifs concernant la réserve opérationnelle sont également atteints, avec + 3 800 engagements à servir, soit 47 600 réservistes en fin d’année 2025 (représentant une dépense de titre 2 de 221 millions d’euros pour le paiement de l’activité effective des réservistes).

Le rapporteur spécial constate avec satisfaction un retournement de tendance, pour la deuxième année consécutive, alors que les difficultés rencontrées depuis 2021, dans un contexte de reprise économique post-crise sanitaire, par rapport à l’attractivité des emplois privés dans certains secteurs spécialement sous tension (cyberdéfense, renseignement, intelligence artificielle, notamment), avaient creusé le retard dans l’atteinte de la cible d’effectifs, fixée par la LPM 2024-2030 à 270 000 ETP.

ÉVOLUTion des EFFECTIFS du MINISTÈRE DES ARMÉES (EN ETP) PAR RAPPORT aux TRAJECTOIREs DEs LOIs DE PROGRAMMATION MILITAIRE

Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes relève toutefois que « la dynamique très favorable, en cours d’année, des entrées comme des sorties, n’a toutefois pas permis au ministère, faute de crédits disponibles, d’ajuster à la hausse sa cible de schéma d’emplois afin de rattraper la trajectoire d’effectifs sous‑jacente à la construction de la LPM ».

Le rapporteur spécial partage le constat de la Cour des comptes, et relève à son tour que les tensions sur la gestion des crédits disponibles, notamment du fait, là encore, de surcoûts opérationnels insuffisamment provisionnés en programmation initiale, ne permettent pas au ministère des armées de bénéficier à plein d’une conjoncture favorable aux recrutements. Le ministère a été contraint, en fin de gestion, de prendre des mesures de régulation des dépenses, repoussant en particulier à 2026 la mise en paie de la revalorisation indiciaire des officiers, pourtant gage de fidélisation et de moindres départs pour cette catégorie ([87]).

● Les dépenses de personnel (militaires et civils du ministère des armées), concourant aux politiques portées par l’ensemble des programmes de la mission, représentent 23,5 milliards d’euros de crédits de paiement, soit 95 % des dépenses du programme 212 en 2025.

● Les dépenses d’une autre nature portées sur le programme 212 (essentiellement des dépenses de fonctionnement et d’investissement) représentent 1,2 milliard d’euros de CP exécutés (soit 4,8 % des dépenses de l’année), et financent en particulier la politique immobilière du ministère des armées (logement familial, hébergement en enceinte militaire, infrastructures et bureaux), la politique culturelle et éducative, les systèmes d’information et de gestion du ministère, ainsi que des politiques de pilotage, soutien et communication.

Hors titre 2, la politique immobilière bénéficiait d’un surcroît de crédits de l’ordre d’un tiers par rapport à l’exercice 2024 (+ 213,9 millions d’euros), soit au total 605,7 millions d’euros d’AE et 840,22 millions d’euros de CP, marquant la poursuite du programme « Ambition logement », avec de nombreuses livraisons, via la société Nové, titulaire d’un contrat de concession signé en 2022 pour la gestion de près de la moitié du parc domanial ministériel.

À cet égard, comme détaillé dans le tableau suivant, le rapporteur spécial relève une sous-exécution préoccupante des dépenses liées à la politique culturelle et éducative, programmées à seulement 75 millions d’euros en LFI pour 2025, alors que celle-ci constitue un pilier essentiel de l’attractivité et de la fidélisation du métier des armes. À l’inverse, les dépenses de personnel des cabinets et organismes rattachés sont surexécutées à hauteur d’un quart environ (130 millions d’euros dépensés en 2025 contre une dépense programmée à 105 millions d’euros).

exÉcution des crÉdits du programme 212 en 2025

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
	LFI 2025	Exécution 2025	Écart à la prévision	LFI 2025	Exécution 2025	Écart à la prévision
Action 04 – Politique immobilière	669,30	605,70	– 9,5 %	827,48	840,22	+ 1,5 %
Action 05 – Systèmes d’information, d’administration et de gestion	197,67	126,20	– 36,2 %	171,86	170,51	– 0,8 %
Action 06 – Politique des ressources humaines	223,17	206,17	– 7,6 %	209,49	216,08	+ 3,1 %
Action 08 – Politique culturelle et éducative	75,86	46,23	– 39,1 %	75,12	53,33	– 29 %
Action 10 - Restructurations	3,52	4,58	+ 37,8 %	8,9	13,76	+ 54,6 %
Action 11 – Pilotage, soutien et communication	370,58	365,45	– 1,4 %	400,00	399,53	– 0,1 %
Actions 50, 51, 52 – dépenses de personnel travaillant pour le programme 144	861,18	867,80	+ 0,8 %	843,17	867,8	+ 2,9 %
Action 53 – dépenses de personnel travaillant pour le programme 146	2 416,02	2 372,63	– 1,8 %	2 416,02	2 372,63	– 1,8 %
Action 54 – Planification des moyens et conduite des opérations : dépenses de personnel du programme 178 ([88])	1 474,34	1 384,24	– 6,1 %	1 474,34	1 384,24	– 6,1 %
Action 55 – Ressources humaines des forces terrestres (dépenses de personnel du programme 178)	8 121,19	8 134,65	+ 0,2 %	8 121,19	8 134,65	+ 0,2 %
Action 56 – Ressources humaines des forces navales (dépenses de personnel du programme 178)	2 896,78	2 953,43	+ 2 %	2 896,78	2 963,90	+ 2,3 %
Action 57 – Ressources humaines des forces aériennes (dépenses de personnel du programme 178)	2 858,13	2 850,90	– 0,3 %	2 858,13	2 855,96	– 0,1 %
Action 58 – Logistique et soutien interarmées : dépenses de personnel du programme 178 ([89])	2 845,82	3 066,61	+ 7,8 %	2 845,82	3 066,61	+ 7,8 %
Action 59 – Surcoûts liés aux OPEX‑MISSINT (dépenses de personnel du programme 178)	150,00	203,32	+ 35,5 %	150,00	203,32	+ 35,5 %
Autres dépenses de personnel : actions 60 à 66	1 460,44	1 536,85	+ 5,2 %	1 460,43	1 536,84	+ 5,2 %
Action 67 – dépenses de personnel des cabinets et des organismes rattachés	104,55	130,16	+ 24,6 %	104,55	130,16	+ 24,5 %
Sous-total dépenses de personnel : actions 50 à 67	23 188,45	23 500,59	+ 1,3 %	23 170,43	23 516,11	+ 1,5 %
Total	24 710,6	24 505,9	– 0,7 %	24 854,9	24 659,2	+ 0,1 %

* *

L’année 2025 correspond à la deuxième annuité de la loi de programmation militaire (LPM) ([90]) adoptée en 2023. Conformément à la trajectoire prévue, la loi de finances initiale (LFI) pour 2025 ([91]) dotait ainsi la mission Défense de 50,5 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), hors CAS Pensions, un niveau en hausse de 3,3 milliards d’euros par rapport à 2024.

● Si la trajectoire budgétaire fixée par la LPM a été respectée à l’euro près en LFI, la Cour des comptes relève que l’exécution budgétaire s’écarte de manière croissante de la programmation « en ressources comme en besoins ». Ainsi la Cour souligne que de 2023 à 2025, les ressources du ministère ont excédé de 7 milliards d’euros les ressources budgétaires prévues par les projets de loi de finances ([92]), tandis que les besoins non programmés ont représenté 5,1 milliards d’euros ([93]).

En 2025, avec 126 milliards d’euros d’AE et 53,1 milliards d’euros de CP, le montant des crédits disponibles, hors CAS Pensions, s’est en effet avéré nettement supérieur à ceux inscrits en LFI (+ 41,9 milliards d’euros en autorisations d’engagement, du fait comme chaque année d’importants reports entrants, et + 2,6 milliards d’euros en CP).

● Du reste, la mission a été peu touchée par les événements qui ont affecté l’exécution du budget de l’État, le Gouvernement ayant fait le choix de maintenir l’effort de défense autant que possible.

Tandis que la loi de finances de fin de gestion pour 2025 a annulé 7,1 milliards d’euros nets de dépenses de l’État, elle a ouvert 161 millions d’euros de crédits supplémentaires nets des annulations au bénéfice de la mission Défense. Pour autant, ces ouvertures ne se sont pas avérées suffisantes pour couvrir l’ensemble des surcoûts de la mission, contraignant le ministère des armées à absorber à enveloppe constante une partie des aléas survenus en cours d’exercice ([94]) – en particulier les surcoûts liés aux opérations extérieures et aux missions intérieures (qui ont dépassé de 164 millions d’euros la provision initiale de 750 millions d’euros), ceux liés au renforcement des déploiements français sur le flanc Est de l’Otan (342 millions d’euros) et ceux afférents au coût du soutien à l’Ukraine (593 millions d’euros). Une évolution du coût des facteurs plus favorable que prévu, à hauteur de 600 millions d’euros, a néanmoins contribué à amortir en partie ces aléas, selon la Cour des comptes.

● S’agissant de l’exécution 2025, la consommation des CP continue de s’avérer plus importante que la programmation. Elle s’élève à 80,6 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 62,1 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Par rapport à la prévision initiale, elle est inférieure de 12,9 milliards d’euros en AE (– 13 %) mais supérieure de 2,2 milliards d’euros en CP (+ 3,6 %), ce qui représente 104 % des CP ouverts en LFI et 99,2 % des crédits disponibles.

Comme les années précédentes, l’exécution des crédits de la mission Défense, en particulier en ce qui concerne le programme 146 Équipement des forces, est difficile à lire en raison de mouvements significatifs intervenus en gestion.

S’agissant des AE, la mission se caractérise par un niveau élevé et croissant d’AE affectées sur une tranche fonctionnelle mais non engagées (AEANE). Ces AEANE, qui dérogent au principe d’annualité des crédits, permettent de réserver un montant déterminé d’AE destinées à la réalisation d’une opération d’investissement dont l’engagement n’est pas immédiatement possible. Elles peuvent être reportées autant de fois que nécessaire jusqu’à la réalisation de l’opération. Au 31 décembre 2025, les AEANE de la mission s’élevaient à 40,3 milliards d’euros (contre 32,5 milliards fin 2024), dont 39,8 milliards d’euros pour le programme 146 (contre 32 milliards fin 2024).

Les CP se caractérisent également par un niveau important de reports de crédits de 2024 vers 2025 (+ 1,24 milliard d’euros, dont 775 millions correspondant au reliquat des 1,5 milliard d’euros ouverts dans la loi de finances de fin de gestion (LFG) pour 2023 ([95])). En outre, la mission a bénéficié de 1,9 milliard d’euros en CP de fonds de concours (FDC) et d’attributions de produits (ADP), contre 871 millions d’euros programmés en ressource initiale, dont 209,2 millions d’euros supplémentaires issus des intérêts des avoirs russes gelés, affectés à des acquisitions de matériel spécifiques aux besoins ukrainiens.

● Le présent projet de loi propose, en revanche, une annulation très significative à hauteur de 11,3 % du montant des AE (10,6 milliards d’euros), mais de moins de 0,5 % des CP prévus en LFI (155,9 millions d’euros), tandis que 4 milliards d’AE, hors AENE ([96]), et 334,5 millions d’euros de CP ont vocation à être reportés sur l’exercice 2026. Le rapporteur spécial s’inquiète des conséquences de ces annulations, en particulier, sur les commandes d’équipement du programme 146 qui supporte l’essentiel des annulations en AE (7,8 milliards d’euros).

exÉcution des crÉdits de la mission DÉfense

(en millions d’euros)

	Autorisations d'engagement					Crédits de paiement
	LFI 2025	Exécution 2025	Taux d'exécution par rapport à la LFI	Écart à la prévision		LFI 2025	Exécution 2025	Taux d'exécution par rapport à la LFI	Écart à la prévision
Programme 144 – Environnement et prospective de la politique de défense	2 172,5	2 055,2	95 %	– 117,3	– 5,4%	2 075,6	2 074,2	100%	– 1,4	– 0,1%
Programme 178 – Préparation et emploi des forces	15 265,8	16 025,4	105 %	+ 759,6	+ 5,0%	14 317,9	15 572,4	109%	+ 1 254,5	+ 8,8%
Programme 212 – Soutien de la politique de la défense	24 710,6	24 854,9	101 %	+ 144,4	+ 0,6%	24 863,3	25 194,0	101%	+ 330,7	+ 1,3%
Programme 146 – Équipement des forces	51 373,6	37 649,0	73 %	– 13 724,6	– 26,7%	18 689,5	19 283,1	103%	+ 593,6	+ 3,2%
Total	93 522,5	80 584,6	86 %	– 12 937,9	– 13,8%	59 946,3	62 123,7	104%	+ 2 177,4	+ 3,6%

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Note de lecture : les crédits de la LFI 2025 s’entendent hors FDC et ADP.

● Enfin, malgré l’augmentation significative du budget de la mission, la dégradation du report de charges et des restes à payer conduit la Cour des comptes à alerter au sujet d’une « rigidité toujours très forte de la mission Défense, à la limite de la soutenabilité » ([97]).

Les restes à payer ([98]) de la mission s’élevaient à 117,4 milliards d’euros au 31 décembre 2025, en hausse de 18,3 milliards d’euros (+ 18 %) par rapport à la fin de l’année précédente. L’augmentation continue des restes à payer, concentrés sur le programme 146, n’est pas anormale : elle traduit la montée en puissance des programmes d’armement, qui exigent un niveau élevé d’engagements dans leur phase initiale puis des paiements étalés sur plusieurs années voire décennies. Toutefois, un niveau de restes à payer aussi élevé entraîne un fort niveau de rigidité des paiements et réduit les possibilités d’engager de nouvelles dépenses à l’avenir. En effet, la Cour relève que ce sont ainsi 68 % des CP hors titre 2 prévus par la LPM pour l’année 2026, qui seront mobilisés au titre des engagements pris les années antérieures.

L’évolution du report de charges ([99]) est encore plus préoccupante, comme le relève chaque année le rapporteur spécial dans ses travaux. Si le ministère était parvenu à le limiter en 2023 ([100]), le report de charges a fortement augmenté en 2024 (8 milliards d’euros, soit 23,8 % des crédits hors titre 2) et a atteint 8,1 milliards d’euros en 2025 (+ 46,5 millions d’euros par rapport à 2024), soit 22,1 % des crédits hors titre 2 de la mission, dépassant pour la seconde année consécutive le seuil des 20 % autorisés. S’il est utilisé de manière assumée par le ministère comme un outil contracyclique permettant de réaliser la programmation sans à-coups, le rapporteur spécial a plusieurs fois alerté sur sa soutenabilité. Outre le fait qu’il implique le paiement d’intérêts moratoires en hausse ([101]), le report de charges a surtout pour effet de rogner sur une partie croissante des crédits ouverts en loi de finances et suscite des décalages néfastes pour les petites et moyennes entreprises.

La Cour appelle, dès lors, le ministère à « impérativement réduire de manière volontariste et effective le niveau de son report de charges, pour retourner à moyen terme vers un taux de 10 % de report de charges, cohérent à la fois avec le niveau de report de charges incompressible lié au délai de paiement du ministère (4,9 %, correspondant au délai global de paiement moyen du ministère de 18 jours) et avec l’objectif fixé dans la LPM 2019-2025. » Le rapporteur spécial s’associe pleinement à la recommandation de la Cour, qui considère, en outre, « que la publication dans les documents budgétaires d’une trajectoire prévisionnelle de report de charges pour l’ensemble de la période sous programmation est nécessaire pour expliciter les engagements du ministère en la matière, et crédibiliser sa volonté à le réduire à un niveau soutenable. » Le rapporteur spécial a d’ailleurs déposé un amendement au projet de loi actualisant la programmation militaire, visant à intégrer cette trajectoire dans l’actuelle loi de programmation militaire ([102]).

Le Programme 144 Environnement et prospective de la politique de DÉfense

Le programme 144 Environnement et prospective de la politique de la défense rassemble, sous la responsabilité budgétaire de la directrice générale des relations internationales et de la stratégie, « les crédits destinés à éclairer le ministère des armées sur l’environnement stratégique présent et futur, dans le but d’élaborer et de conduire la politique de défense de la France. » ([103]).

● En LFI pour 2025, les crédits du programme se sont élevés à près de 2,2 milliards d’euros en AE (– 1,2 % par rapport à la LFI pour 2024) et à 2,1 milliards d’euros en CP (+ 5,49 %), hors FDC et ADP. Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été porté à 2,6 milliards d’euros en AE, en raison principalement de mouvements réglementaires et ont légèrement diminué en CP (– 0,98 million d’euros).

La Cour relève que la gestion n’a pas « soulevé de difficultés notables malgré l’incertitude de début d’année et le dégel tardif d’une partie de la réserve de précaution (60 millions d’euros de CP dégelés mi-décembre et 40 millions d’euros de crédits mis en réserve annulés) ». Il convient, par ailleurs, de noter que l’annulation de 40 millions d’euros de CP décidée en LFG correspond pour partie à la prise en compte d’une moindre dépense constatée relative à la contribution annuelle versée à la République de Djibouti par la France (23,4 millions d’euros) et représente en réalité un effort de 16,6 millions d’euros, qui « a pu être absorbé sans impact opérationnel significatif, » selon la Cour.

Les mouvements de crédits sont détaillés dans le graphique ci-dessous.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 144 en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● S’agissant de la consommation, le programme présente une légère sous-consommation en AE (– 117,3 millions d’euros, soit – 5,4 %), et une exécution conforme à la prévision en CP (– 1,38 million d’euros, soit – 0,1 %) par rapport aux crédits inscrits en LFI, hors FDC et ADP.

La consommation des CP diffère néanmoins selon les actions et se traduit notamment par la sur-exécution des dépenses relatives au fonctionnement et à l’équipement des services de renseignement (+7,2 % par rapport à la LFI, action 3), tandis que celles relatives aux relations internationales et à la diplomatie de défense (action 8) et à la prospective (action 7) connaissent une sous-exécution à hauteur respectivement de – 0,9 % et de – 24,7 %.

exÉcution des crÉdits du programme 144 en 2025

(en millions d’euros)

	Autorisations d'engagement							Crédits de paiement
	LFI 2025	Exécution 2025	Taux de consommation des crédits par rapport à la LFI	Écart à la prévision			LFI 2025			Exécution 2025		Taux de consommation des crédits par rapport à la LFI	Écart à la prévision
Action 03 – Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France	434,40	401,75	92 %	– 32,65	– 7,5%	508,14			544,49		107%		36,36	+ 7,2%
Action 07 – Prospective de défense	1 639,97	1 579,85	96 %	– 60,12	– 3,7%	1 469,33			1 455,78		99%		– 13,55	– 0,9%
Action 08 – Relations internationales et diplomatie de défense	98,11	73,61	75 %	– 24,49	– 25,0%	98,09			73,90		75%		– 24,19	– 24,7%
Total	2 172,47	2 055,21	95 %	– 117,25	– 5,4%	2 075,55			2 074,17		100%		– 1,38	– 0,1%

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Note de lecture : les crédits de la LFI 2025 s’entendent hors FDC et ADP.

● Le présent projet de loi propose l’annulation de 173,9 millions d’euros d’AE et de 1 euro de CP, ainsi que le report de 328,2 millions d’AE, soit un montant proche mais légèrement supérieur au montant des AEANE du programme (327,8 millions d’euros en 2025) et de 0,4 million d’euros de CP à 2026.

Renseignement : des crédits exécutés supérieurs à la prévision

La sur-exécution des CP de l’action 3 concerne principalement les dépenses de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) (+ 36 millions d’euros de CP, du fait des mouvements réglementaires intervenus en gestion, par rapport aux crédits ouverts en LFI, comprenant les FDC et ADP) et, dans une moindre mesure, celles de la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) (+ 0,34 million d’euros).

Les dépenses concernées sont principalement les dépenses de fonctionnement (électricité) et le financement de grands programmes interministériels pour la DGSE, tandis que les opérations immobilières des services se sont poursuivies à travers l’opération immobilière du Fort-Neuf de Vincennes, futur siège de la DGSE, notifiée en 2024 et à travers le report en 2025 de la livraison du projet immobilier relatif au siège de la DRSD, initialement prévue en 2024.

Innovation de défense : une exécution globalement conforme malgré des retards pris dans l’engagement des études amont

Les crédits prévus pour l’action 07 Prospective de défense, qui atteignent 1,6 milliard d’euros en AE et 1,5 milliard d’euros en CP en LFI, présentent une légère sous-exécution de 13,6 millions d’euros en CP, soit – 0,9 %.

Cette sous-exécution concerne l’ensemble des sous-actions mais le rapporteur spécial constate que les dépenses relatives à la recherche stratégique (sous action 07.01) supportent une part importante de cette baisse, avec un écart à la prévision s’élevant à 3,4 millions d’euros en CP sur un montant initialement programmé à près de 12 millions d’euros, ce qui représente 28 % des crédits programmés en LFI.

Par ailleurs, la Cour relève que l’application du régime des services votés a conduit à ralentir la consommation des crédits en début d’année, donnant lieu au décalage du lancement de nouvelles études amont (écart à la prévision de 4,1 millions d’euros). Pour autant, la Cour relève que cette situation a permis d’améliorer le report de charges du programme, qui s’élève à 250 millions d’euros en 2025, soit 12,1 % des crédits ouverts en LFI, contre 320,7 millions d’euros l’année passée.

Relations internationales et diplomatie de défense : une contribution versée par la France à la République de Djibouti moins élevée que prévu

Les crédits prévus pour l’action 08 Relations internationales et diplomatie de défense, qui atteignent 98,1 millions d’euros en AE et en CP en LFI, présentent une sous-exécution de 24,2 millions d’euros en CP.

Celle-ci s’explique principalement par une hausse de la contribution versée par la France à la République de Djibouti moins élevée que prévu. Dans le cadre de la renégociation du traité de coopération en matière de défense, la contribution s’est élevée à 61,6 millions d’euros, soit un montant inférieur à la ressource prévue en LFI (85 millions d’euros). La différence (23,4 millions d’euros) a été annulée en LFG 2025.

Enfin, les versements aux opérateurs du programme 144 se sont élevés à 391,9 millions d’euros contre une prévision fixée à 395,2 millions d’euros en LFI (action 07.04). Ils présentent une sous-consommation de 3,3 millions d’euros en AE et CP, principalement liée à « des mouvements réglementaires entre programmes et entre BOP et entre UO du programme 144, ainsi que de versements anticipés de subventions. » ([104]).

Le Programme 146 Équipement des forces

Piloté conjointement par le chef d’état-major des armées et le délégué général pour l’armement, le programme 146 « vise à mettre à disposition des armées les armements et matériels nécessaires à la réalisation de leurs missions. Il concourt par ailleurs au développement et au maintien des savoir-faire industriels français ou européens. »

Les crédits ouverts en LFI pour le programme 146 sont en forte hausse par rapport à 2024. Ils s’élèvent à 51,4 milliards d’euros d’AE (+111 %) et à 18,7 milliards d’euros de CP (+13 %), hors FDC et ADP, traduisant la poursuite de la dynamique d’investissement en faveur de nouvelles capacités majeures.

● Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été porté à 88,5 milliards d’euros en AE (+ 37,3 milliards d’euros) et à 19,5 milliards d’euros en CP (+ 0,9 milliard d’euros), en raison principalement d’importants mouvements de reports entrants, à hauteur de 36,8 milliards d’euros d’AE, ainsi que de la perception de ressources extra-budgétaires, à hauteur de 536,8 millions d’euros de CP, plus importantes que prévu (+ 332 millions d’euros ([105]) par rapport à la prévision, en raison notamment de la perception de 209 millions d’euros issus des avoirs russes gelés au titre du soutien à l’Ukraine).

● S’agissant de l’exécution, le programme présente une sous-consommation importante en AE (– 13,7 milliards d’euros, soit – 26,7 %), et une sur-consommation des CP (+ 593 millions d’euros, soit + 3,2 %) par rapport aux crédits inscrits en LFI, hors FDC et ADP.

● Le rapporteur spécial constate que le présent projet de loi prévoit une annulation particulièrement importante et inhabituelle des AE, à hauteur de 7,8 milliards d’euros, soit près de 15,2 % des AE ouvertes en LFI, tandis que 43 milliards d’euros seraient reportés sur 2026. En revanche, s’agissant des CP, seuls 88 centimes d’euros seraient annulés, tandis que 235 millions d’euros seraient reportés. Si le ministère indique que cette annulation n’aura pas d’impact capacitaire négatif pour le ministère des armées, le rapporteur spécial s’étonne qu’un tel montant d’AE soit annulé au regard de l’ampleur des besoins de réarmement, sauf à établir que le ministère des armées se soit révélé trop optimiste dans sa prévision en LFI, et espère que cette annulation ne conduira pas à des renoncements dans les commandes futures.

exÉcution des crÉdits du programme 146 en 2025

(en millions d’euros)

	Autorisations d'engagement					Crédits de paiement
	LFI 2025	Exécution 2025	Taux de consommation des crédits par rapport à la LFI	Écart à la prévision		LFI 2025	Exécution 2025	Taux de consommation des crédits par rapport à la LFI	Écart à la prévision
Action 06 – Dissuasion	26 075,8	20 748,7	80 %	– 5 327,1	– 20,4%	5 734,2	5 747,9	100 %	+ 13,6	+ 0,2%
Action 07 – Commandement et maîtrise de l'information	2 970,1	3 489,3	117 %	+ 519,2	+ 17,5%	3 181,2	2 425,2	76 %	– 756,0	– 23,8%
Action 08 – Projection - mobilité - soutien	1 263,1	1 942,6	154 %	+ 679,5	+ 53,8%	1 667,0	1 967,5	118 %	+ 300,5	+ 18,0%
Action 09 – Engagement et combat	19 063,2	9 808,3	51 %	– 9 254,9	– 48,5 %	6 416,2	7 068,3	110 %	+ 652,0	+ 10,2%
Action 10 – Protection et sauvegarde	1 681,8	1 039,9	62 %	– 641,9	– 38,2 %	1 397,9	1 352,8	97 %	– 45,1	– 3,2%
Action 11 – Préparation et conduite des opérations d'armement	319,7	371,4	116 %	+ 51,7	+ 16,2%	293,0	322,6	110 %	+ 29,7	+ 10,1%
Action 12 – Parts étrangères et programmes civils	0,0	11,5	-	+ 11,5	-	0,0	26,7	-	+ 26,7	-
Action 13 – Soutien à l'effort de défense de pays tiers	0,0	237,4	-	+ 237,4	-	0,0	372,3	-	+ 372,3	-
Total	51 373,6	37 649,0	73 %	– 13 724,6	– 26,7 %	18 689,5	19 283,1	103 %	+ 593,6	+ 3,2 %

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Note de lecture : les crédits de la LFI 2025 s’entendent hors FDC et ADP.

Une exécution difficile en raison de la rigidité croissante des dépenses du programme

● Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour alerte sur « la santé financière critique du programme » puisque les dépenses issues des engagements antérieurs, notamment ceux pris en 2024, ont excédé le montant des ouvertures de CP de l’année. En effet, en raison d’une prise en compte insuffisante du report de charges entrant, fortement dégradé, et donc des dépenses inéluctables et obligatoires en résultant, le ministère des armées « n’était pas en mesure, au début de l’exercice 2025, d’assurer la couverture de ses décisions antérieures au moyen des ressources ouvertes par l’autorisation parlementaire. A fortiori, le paiement du premier euro de ses besoins nouveaux de l’ordre de 5 milliards d’euros selon le projet annuel de performances pour 2025, ne pouvait être assuré que par des ressources supplémentaires hypothétiques de l’année, ou bien grossir le report de charges sortant de cet exercice. » Pour l’année 2025, la Cour estime que les dépenses inéluctables et obligatoires du programme s’élevaient à 19,2 milliards d’euros, dont près de 5 milliards d’euros de report de charges entrant au titre de l’exercice 2024, 12,8 milliards d’euros de restes à payer pour l’année et près de 1,4 milliard d’euros de hausses économiques, entraînant une rigidité des dépenses qualifiée de « quasi‑totale ».

La Cour relève que cette rigidité a eu deux conséquences principales en gestion, et ce malgré la levée complète de la réserve de précaution le 11 juillet 2025 (1,3 milliard d’euros après gels et surgels, soit 6,9 % des CP) :

– un niveau de ressource initial plafonné à 25 % du montant des crédits de la LFI pour 2024 dans le cadre du régime des services votés, qui s’est révélé inférieur au report de charges entrant et dont les conséquences ont seulement pu être maîtrisées grâce à une ouverture supplémentaire dérogatoire accordée au début du mois de février, portant les crédits disponibles à 35 % du montant de la LFI de l’année précédente ;

– une hausse du montant des intérêts moratoires versé aux industriels (33,7 millions d’euros en 2025, soit cinq fois plus qu’en 2022).

● Par ailleurs, si les besoins en CP du programme ont été partiellement couverts par l’ouverture nette de 140 millions d’euros en LFG, le programme a en revanche dû financer sous enveloppe les surcoûts liés au soutien militaire à l’Ukraine, évalués à 705 millions d’euros pour le programme (+ 296 millions d’euros par rapport à la prévision).

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 146 en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● En 2025, le report de charges se maintient à un niveau très élevé (5,1 milliards d’euros, soit 27,5 % des CP ouverts en LFI), de même que les restes à payer (75,9 milliards d’euros en 2025), risquant d’entraîner des difficultés similaires à celles rencontrées début 2025 dans la gestion du programme en 2026.

Si le rapporteur spécial soutient le choix du ministère des armées de tenir les objectifs capacitaires inscrits dans la LPM, il estime néanmoins qu’un niveau aussi élevé de report de charges n’est pas soutenable dans la durée. Face aux contraintes financières qui pèsent sur le programme, il est impératif de prévoir des ressources additionnelles permettant de couvrir les besoins non programmés de la mission Défense, ce que devrait permettre d’améliorer le projet de loi d’actualisation de la programmation militaire.

Un niveau de commandes qui demeure inférieur à la prévision

L’exécution des AE du programme 146 s’élève à 37,6 milliards d’euros en 2025. Elle est inférieure de 13,7 milliards d’euros à la prévision initiale (– 26,7 %) mais dépasse de 21 milliards d’euros l’exécution de 2024.

exÉcution des autorisations d’engagement du programme 146 en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

En plus des reports de 2024 (+ 4,8 milliards d’euros) et les FDC-ADP (+ 531 millions d’euros), le programme a surtout bénéficié d’un niveau record d’AEANE entrantes : elles ont représenté 32 milliards d’euros.

La sous-consommation des AE combinée aux annulations de crédits prévues dans la LFG (– 60 millions d’euros) s’est accompagnée d’un niveau élevé de reports d’AE de 2025 sur 2026 (3,2 milliards d’euros) tandis que le stock d’AEANE s’est établi à 39,8 milliards d’euros à fin 2025 (+ 7,8 milliards d’euros).

Par ailleurs, une part des AE non consommées est constituée par les AE non affectées et non engagées (11 milliards d’euros). Outre les aléas techniques et industriels inhérents aux opérations d’investissement financées par le programme 146, l’exécution des AE a été rendue difficile par le gel jusqu’à la fin de l’année d’un volume important d’AE (7,4 milliards d’euros sur 7,7 milliards de crédits mis en réserve, soit près de 15 % des crédits) et par un retard d’engagement lié au régime des services votés au premier trimestre, qui n’a pas pu être résorbé au cours de l’année.

Si les objectifs capacitaires fixés dans la LPM semblent à ce stade préservés, le rapporteur spécial rappelle toutefois que les décalages ou reports peuvent désorganiser les logiques de production mises en place par les industriels, au risque non seulement d’augmenter les coûts initiaux mais également de remettre en cause les calendriers de livraison.

Les objectifs capacitaires fixés dans la LPM globalement préservés

Malgré les difficultés de l’exécution 2025, le ministère des armées s’est efforcé de tenir autant que possible les objectifs capacitaires fixés dans la LPM.

Les principales livraisons prévues en 2025 ont ainsi pu se réaliser, malgré certains décalages constatés sur les programmes Scorpion, l’hélicoptère Tigre HAD, le Rafale, la modernisation du C130 ou des stations Syracuse IV, quasiment tous liés à des retards industriels, selon le rapport annuel de performances, à l’exception du programme Mirage 2000D, qui a connu une révision de cible.

Principales livraisons rÉalisÉes en 2025

Armée de terre

Marine nationale

Armée de l’air

Capacités interarmées

21 chars Leclerc rénovés

150 véhicules blindés Griffon (<162)

30 engins blindés de reconnaissance Jaguar (< 33)

110 véhicules blindés légers régénérés (>103)

8 000 fusils HK 416

1 lot de missiles MMP

3 hélicoptères Tigre au standard HAD (< 6)

1 bâtiment ravitailleur des forces

1 frégate de défense et d’intervention

1 patrouilleur outre-mer (< 2)

1 module de lutte contre des mines (< 2)

2 avions Atlantique 2

11 avions Rafale (<14)

5 avions Mirage 2000D (< 12)

1 avion A400M

1 avion C130 rénové (< 2)

1 avion MRTT (conversion A330-200)

5 hélicoptères Caracal

1 satellite CSO-3

195 postes radio Contact

53 stations Syracuse IV (< 80)

Divers missiles

Fusils brouilleurs

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Note de lecture : lorsque le réalisé diffère de la prévision, la prévision est indiquée entre parenthèses.

S’agissant des commandes, on peut mentionner, là encore, la révision de cible décidée par l’armée de l’air et de l’espace sur le programme Mirage 2000D (– 5 avions cibles à terminaison) et des décalages concernant les camions-citernes de nouvelle génération. Les moindres engagements sur le programme Syracuse IV résultent principalement d’anticipations de commandes intervenues en 2024. En revanche, la commande de deux avions Global Eye produit par l’industriel suédois Saab, non prévue en LFI, a été décidée en cours d’exercice et s’est matérialisée au salon du Bourget 2025, dans l’objectif de remplacer les quatre avions Awacs.

Principales Commandes rÉalisÉes en 2025

Armée de terre

Marine nationale

Armée de l’air

Capacités interarmées

120 véhicules blindés légers régénérés

152 camions-citernes nouvelle génération (<165)

8 000 fusils HK 416

1 110 véhicules 4-6 tonnes

1 porte-avions nouvelle génération

1 frégate de défense et d’intervention

Lots de torpilles

2 avions Global Eye (> 0)

94 stations Syracuse IV (< 123)

2 radars tactiques SCCOA (>0)

Divers missiles

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Note de lecture : lorsque le réalisé diffère de la prévision, la prévision est indiquée entre parenthèses.

* *

La mission Direction de l’action du gouvernement

En 2025, la mission Direction de l’action du Gouvernement comptait deux programmes. Le programme 129 Coordination du travail gouvernemental retrace les dépenses du Premier ministre et des ministres et secrétariats d’État lui étant rattachés, ainsi que les dépenses des entités placées sous son autorité ; ce programme a représenté 88 % des crédits ouverts de la mission en 2025. Le programme 308 Protection des droits et libertés regroupe notamment les crédits de sept autorités administratives indépendantes ([106]) et d’une autorité publique indépendante ([107]), compétentes en matière de protection des droits et libertés ([108]).

Des dÉpenses poursuivant leur hausse malgrÉ les Économies prÉvues en loi de finances initiale

Sur l’ensemble de la mission, la loi de finances initiale (LFI) pour 2025 prévoyait des crédits, d’une part, en autorisations d’engagement (AE), à hauteur de ceux prévus en LFI pour 2024, soit 1,02 milliard d’euros et d’autre part, en crédits de paiement, en baisse de 2,6 % par rapport à la LFI pour 2024, soit 1,03 milliard d’euros (CP), hors fonds de concours et attributions de produits. En y intégrant ces derniers, les mouvements réglementaires et les ouvertures et annulations de la loi de finances de fin de gestion (LFG) pour 2025, le montant total des crédits ouverts de la mission s’est élevé à 1,17 milliard d’euros en AE (+ 10 % par rapport aux crédits ouverts en 2024) et 1,19 milliard d’euros en CP (+ 5,3 % par rapport aux crédits ouverts en 2024).

L’exécution des crédits atteint 1,06 milliard d’euros en AE en 2025 (+ 8,5 % par rapport à 2024) et 1,07 milliard d’euros en CP (+ 5,4 % par rapport à 2024). Le taux d’exécution des crédits prévus en LFI s’élève à 103,4 % en AE et à 104,5 % en CP.

Le rapporteur spécial insiste à nouveau et en prévision de la prochaine loi de finances, sur la nécessité de maîtriser la dépense publique, et de cesser d’augmenter sans fin les crédits des missions budgétaires.

Si elle comprend l’augmentation des crédits destinés au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) au regard des menaces, notamment cyber, auxquelles la France doit faire face, elle rappelle à nouveau que les autorités administratives indépendantes doivent, comme toutes les administrations, participer à l’effort collectif de maîtrise de la dépense publique en devenant davantage efficaces et efficientes.

ExÉcution des crÉdits de paiement de la mission en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Évolution des crÉdits de la mission 2024/2025

(en millions d’euros)

	Programme 129		Programme 308		Mission
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2024 (hors FdC et Adp)	881,7	917,4	139,5	135,4	1 021,1	1 052,8
LFI pour 2025 (hors FdC et Adp)	872,5	887,0	150,9	138,8	1 023,4	1 025,8
Évolution 2024/2025	– 1,0 %	– 3,3 %	8,2 %	2,5 %	0,2 %	– 2,6 %
Total des crédits ouverts 2024	924,3	992,6	135,0	133,8	1 059,3	1 126,4
Total des crédits ouverts 2025	1 016,6	1 048,2	148,7	138,1	1 165,3	1 186,3
Évolution 2024/2025	10,0 %	5,6 %	10,2 %	3,2 %	10,0 %	5,3 %
Total des crédits consommés 2024	842,3	885,7	133,2	131,0	975,5	1 016,7
Total des crédits consommés 2025	912,4	936,3	145,9	135,2	1 058,3	1 071,5
Évolution 2025/2024	8,3 %	5,7 %	9,5 %	3,2 %	8,5 %	5,4 %

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Évolution des crÉdits de la mission 2025/2026

(en millions d’euros)

	Programme 129		Programme 308		Mission
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025 (hors FdC et Adp)	872,5	887,0	150,9	138,8	1 023,4	1 025,8
LFI pour 2026 (hors FdC et Adp)	882,0	912,3	138,7	140,2	1 020,8	1 052,5
Évolution 2026/2025	1,1 %	2,9 %	-8,0 %	1,0 %	– 0,3 %	2,6 %

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le rapporteur spécial a relevé les points suivants sur l’exécution budgétaire 2025 des crédits de la mission :

Sur la mission :

– La Cour des comptes considère que la période des services votés a eu un effet limité sur la gestion et la consommation de crédits de la mission. Ainsi, « aucune demande de déblocage de dépenses en dehors du cadre réglementaire des services votés n’a été formulée » et « seules les dépenses strictement nécessaires au fonctionnement des services ont été réalisées » ;

– La mission a fait l’objet d’annulations de crédits dans le cadre du décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 : 17,5 millions d’euros en AE et 10,54 millions d’euros en CP dont 15,7 millions d’euros en AE et 9,4 millions d’euros en CP sur le programme 129 ainsi que 1,8 million d’euros en AE et 1,1 million d’euros en CP sur le programme 308. Comme l’indique la Cour des comptes, l’effet de ces annulations sur la programmation a été moindre que celui des annulations intervenues en 2024. En effet, les annulations de l’exercice 2025 ont été concentrées sur des crédits déjà gelés et non intégrés dans la programmation des actions. Elles ont pu être couvertes entièrement par la réserve de précaution initiale dont elles ne représentaient qu’une partie, tant sur le programme 129 (55 % en AE et 34 % en CP) que sur le programme 308 (60 % en AE et 49 % en CP).

Sur le programme 129 : le taux d’exécution des crédits ouverts en LFI s’élève à 103,4 % en AE et 104,5 % en CP. Cette surconsommation s’explique principalement par les raisons suivantes :

– Les crédits dédiés en LFI pour 2025 au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) étaient inférieurs de 10 % en AE (– 25 millions d’euros) et de 9 % en CP (– 23 millions d’euros) à ceux de la LFI pour 2024. Son schéma d’emplois était de même en baisse de 10 équivalents temps plein (ETP) entre les deux LFI. Compte tenu de l’évolution du contexte international, le SGDSN a bénéficié de moyens supplémentaires en cours de gestion et a ainsi vu ses crédits hors titre 2 augmenter de 52 millions d’euros en AE et de 36,9 millions d’euros en CP ([109]) et son schéma d’emplois croître de + 30 ETP par rapport à la LFI pour 2025. À la suite de la baisse des crédits prévus en LFI pour 2025 puis des rééquilibrages intervenus en cours de gestion, la consommation en 2025 a atteint 145,5 millions d’euros en AE, soit une hausse de 3 % et 136,1 millions d’euros en CP, soit une baisse de 7 % par rapport à l’exécution 2024 ;

– En comparaison avec la gestion 2024, la consommation de la direction interministérielle du numérique (DINUM) a augmenté en 2025 de + 9,6 millions d’euros en AE et de + 9,7 millions d’euros en CP pour atteindre 84,5 millions d’euros en AE et 91,3 millions en CP. Cette évolution se doit à la fusion en 2025 des moyens de la DINUM, jusqu’alors partagés entre le programme 129 et le programme 352 Innovation et transformation numériques, de la mission Transformation et fonction publiques, au sein du programme 129 ;

– La consommation des fonds spéciaux a augmenté de 41 % entre 2024 et 2025 pour s’élever à 160,4 millions d’euros. 67 millions d’euros étaient prévus par la LFI pour 2025, soit une surconsommation de 93 millions d’euros. Dédiée au financement de diverses actions liées à la sécurité extérieure et intérieure de la Nation, le rapporteur spécial est conscient que la dotation des fonds spéciaux est évolutive en fonction de l’actualité nationale ou internationale. Toutefois, à l’instar de la Cour des comptes, et comme elle l’a soutenu lors de l’examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2026 (prévision identique à celle de 2025 soit 67 millions d’euros), elle considère que l’accroissement des menaces pesant sur notre territoire est réel, et qu’il est nécessaire que les citoyens en prennent conscience. Inscrire dans le projet de budget l’effort financier véritable que la Nation doit déployer pour y faire face irait dans ce sens. Elle souhaite ainsi qu’un montant davantage sincère soit inscrit dans le PLF pour 2027 ;

comparaison des crÉdits dÉvolus aux fonds spéciaux programmés et exÉcutÉs

(en millions d’euros)

	2022	2023	2024	2025
Crédits votés en LFI	76	76	76	67
Crédits consommés	101	102	114	160
Sur exécution	25	26	38	93

Source : Cour des comptes.

– En comparaison avec la gestion 2024, la consommation de la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA) ([110]) atteint 68,3 millions d’euros en AE (soit – 2,5 millions d’euros) et 70,6 millions d’euros en CP (soit + 10,4 millions d’euros) en CP. Cette évolution en CP s’explique principalement par une majoration des crédits versés aux préfectures chargées de la mise en œuvre locale de la politique de lutte contre les conduites addictives.

Sur le programme 308 :

– Le rapporteur spécial constate, comme chaque année, la progression inexorable des dépenses des autorités administratives indépendantes, essentiellement due à la hausse des dépenses de personnel (voir infra). Entre 2024 et 2025, les crédits consommés augmentent de 9,5 % en AE pour atteindre 145,9 millions d’euros et de 3,2 % en CP pour s’élever à 135,2 millions d’euros ;

exÉcution des crÉdits 2024/2025 des autoritÉs administratives et publiques indÉpendantes du programme 308

(en millions d’euros)

Autorités administratives et publiques indépendantes	AE			CP
Autorités administratives et publiques indépendantes	2024	2025	Évolution	2024	2025	Évolution
Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL)	28,0	29,5	5,1 %	27,7	29,3	5,8 %
Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM)	51,3	49,1	– 4,3 %	51,3	49,1	– 4,3 %
Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL)	6,8	5,3	– 22,1 %	5,5	5,8	5,1 %
Défenseur des droits (DD)	29,3	29,5	0,8 %	28,9	29,5	2,1 %
Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)	9,6	23,3	141,9 %	9,7	12,3	27,0 %
Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR)	3,3	3,6	9,6 %	3,3	3,6	11,5 %
Autres autorités indépendantes ([111])	4,7	5,5	15,9 %	4,7	5,6	19,7 %
Total	133,2	145,9	9,5 %	131,0	135,2	3,2 %

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Hors dépenses de personnel, les principales évolutions relevées en 2025 ont trait aux dépenses de fonctionnement. Ainsi, des moyens supplémentaires ont été accordés à la HATVP (+ 14,8 millions d’euros en AE et + 2 millions d’euros en CP) pour financer son projet immobilier de déménagement dans Paris alors que ceux du CGLPL ont été diminués (– 4,6 millions d’euros en AE et – 0,1 million d’euros en CP) du fait du déménagement réalisé en 2024 à Montreuil.

À cet égard, à nouveau, le rapporteur spécial salue la décision exemplaire de déménagement du CGLPL en proche banlieue, pour réaliser des économies et améliorer le confort de ses équipes. À l’inverse, elle condamne la décision de la HATVP – qui fait figure de contre-exemple de ce qui est attendu – en ayant choisi, pour son déménagement en 2025, de demeurer à Paris. Elle considère qu’une recherche d’économie de bon sens et d’exemplarité aurait dû conduire la HATVP à s’installer en proche banlieue, où les loyers sont moins élevés.

Sur les dépenses des opérateurs :

La mission, et plus précisément le programme 129, porte également les crédits ([112]) de quatre opérateurs : la Grande chancellerie de la Légion d’honneur (GCLH), l’Observatoire français des drogues et tendances addictives (OFDT), l’Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) et l’Institut national du service public (INSP). L’exécution budgétaire 2025 de ces opérateurs ne donne pas lieu à observation.

Des crÉdits budgÉtaires votÉs aux montants ExÉcutÉs en faveur des opÉrateurs de la mission en 2025

(en millions d’euros)

Opérateurs	GCLH		IHEDN		OFDT		INSP
Opérateurs	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025	31,3	31,3	7,2	7,2	2,8	2,8	39,8	39,8
Crédits consommés	30,8	30,8	6,9	6,9	2,7	2,7	38,9	38,9
Taux d’exécution des crédits votés en LFI	98,4 %	98,4 %	95,5 %	95,5 %	96,3 %	96,3 %	97,6 %	97,6 %

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Des effectifs en croissance perpÉtuelle

En premier lieu, le rapporteur spécial relève l’augmentation des effectifs de la mission de 19 % entre 2020 et 2025. Elle regrette cette hausse, en particulier s’agissant des autorités administratives indépendantes (cf. infra).

Évolution de l’exÉcution du plafond d’emplois de la mission

Source : Cour des comptes.

En second lieu, le rapporteur spécial relève que le plafond d’emplois exécuté du programme 308 se caractérise par une croissance continue ces dernières années pour atteindre, à périmètre courant, 723 ETPT en 2025 contre 534 ETP en 2017, soit + 35,4 % en 9 ans. La hausse du plafond d’emplois de la CNIL sur cette période s’élève à 48 %, celle de la HATVP à 67 %. Elle pose à nouveau la question de la croissance perpétuelle des effectifs de ces autorités administratives et de l’intérêt d’instaurer un niveau maximal d’emplois pour ces autorités, figé, afin de stopper leur croissance sans fin. Comme toutes les administrations, ces autorités doivent prendre leur part pour contribuer au redressement des finances publiques.

plafond d’emplois exÉCUTÉ 2017-2025 des AAI ([113]) du programme 308

(en ETPT)

	2017	2020	2021	2022	2023	2024	2025	Variation 2024-2025	Variation 2017-2025
Commission nationale de l’informatique et des libertés	195	219	232	254	269	277	289	4 %	48 %
Contrôleur général des lieux de privation de liberté	31	30	31	33	33	33	35	7 %	14 %
Autres autorités indépendantes ([114])	24	32	31	31	33	36	38	5 %	52 %
Défenseur des droits	219	214	232	243	252	255	263	3 %	20 %
Haute autorité pour la transparence de la vie publique	45	60	63	64	69	71	75	6 %	67 %
Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement	19	16	17	19	21	22	23	6 %	23 %
Total	534	572	606	645	678	696	723	4 %	35 %

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires.

Des anciens prÉsidents de la RÉpublique et anciens Premiers ministres devant davantage faire PREUVE D’EXEMPLARITÉ dans leurs dÉpenses

Au titre de 2025, les dépenses afférentes aux deux anciens Présidents de la République ([115]), détaillées en annexe 1, atteignent un total de 1,42 million d’euros (1,39 million d’euros en 2024) soit + 2,2 % d’évolution par rapport à 2024.

Les dépenses afférentes aux anciens Premiers ministres ([116]), détaillées en annexe 2, atteignent en 2025 un total de 1,72 million d’euros (1,58 million d’euros en 2024), soit + 8 % d’évolution. Cette évolution résulte essentiellement de l’intégration au dispositif de M. Attal (année pleine), de M. Barnier et de M. Bayrou. Le rapporteur spécial relève les très importants écarts entre les montants versés aux anciens Premiers ministres.

Pour mémoire, la protection des anciens Présidents de la République et Premiers ministres relève du service de la protection (SDLP) du ministère de l’Intérieur (direction générale de la police nationale). Ces crédits ne sont donc pas portés par le programme 129. Ces mesures de protection sont accordées sur décision du ministre de l’Intérieur en vertu d’une tradition républicaine non écrite qui prévoit la protection, sans limitation de durée, des anciens Présidents de la République, anciens Premiers ministres et anciens ministres de l’Intérieur.

En conséquence, le rapporteur spécial demande à nouveau, par souci d’exemplarité au regard de la situation financière actuelle de la France, que :

– les anciens Présidents de la République diminuent leurs dépenses, les montants engagés demeurant élevés ;

– les anciens Premiers ministres concernés par les plus fortes dépenses relevées participent à l’effort collectif et réduisent les montants engagés.

Le rapporteur spécial salue le décret du Premier ministre du16 septembre 2025 qui a enfin mis un terme aux avantages à vie des anciens Premiers ministres ([117]), comme elle le demandait – au minimum – lors du dernier Printemps de l’évaluation. Néanmoins, les efforts d’exemplarité qui leur sont demandés lui paraissent encore bien insuffisants. C’est pourquoi elle a déposé un amendement lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2026 ([118]) qui prévoyait de diviser par deux la durée pendant laquelle ils peuvent bénéficier d’un chauffeur et d’un secrétariat particulier, soit cinq ans au lieu de dix. Elle regrette que son amendement n’ait pas été repris par le Gouvernement. Elle souhaite en conséquence qu’un nouveau décret, conforme à sa demande, soit prochainement pris par le Premier ministre et que la réduction des crédits afférents soit intégrée dans le PLF pour 2027.

Le BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Le budget annexe Publications officielles et information administrative fixe les moyens financiers de la direction de l’information légale et administrative (DILA). Il a pour objectif de garantir l’accès au droit des citoyens, de contribuer à la transparence de la vie publique et d’éclairer le débat public.

Il se compose de deux programmes : le programme 623 Édition et diffusion, qui regroupe l’ensemble des activités « métiers » de la DILA et le programme 624 Pilotage et ressources humaines, qui porte les fonctions support.

Des dÉpenses maÎtrisÉes

Sur l’ensemble de la mission, la loi de finances initiale (LFI) prévoyait pour 2025 un budget de 145 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 149 millions d’euros en crédits de paiement (CP) soit une baisse de 8,6 % et 1,7 % par rapport à la LFI pour 2024.

Les crédits effectivement ouverts pour 2025, compte tenu des mouvements réglementaires intervenus en cours d’année notamment, s’élevaient à 151,1 millions d’euros en AE et 150,3 millions d’euros en CP. La consommation des crédits s’élève à 140,7 millions d’euros en AE ([119]) (– 0,5 % par rapport à 2024) et 141,3 millions d’euros en CP (+ 1,9 % par rapport à 2024), soit un taux d’exécution des crédits ouverts s’élevant à 93 % en AE et à 94 % en CP.

L’exécution en 2025 des crédits de paiement peut être ainsi présentée :

ExÉcution 2025 des crÉdits de paiement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après direction de l’information légale et administrative et documents budgétaires.

Le rapporteur spécial a relevé les points suivants sur l’exécution budgétaire 2025 des crédits du budget annexe :

– La Cour des comptes considère que la période des services votés a eu un effet limité sur la gestion et la consommation de crédits de la mission, « […] la gestion transitoire de la DILA en services votés [ayant] été conforme au cadre réglementaire et n’[ayant] pas nécessité de déblocage de dépenses en dehors de ce cadre » ;

– La diminution des AE et la hausse des CP entre les exercices 2024 et 2025 s’expliquent principalement par d’importants engagements pris en 2024 dans le cadre d’un marché de travaux de rénovation de bâtiments et leur mise en œuvre en 2025.

Des DÉPENSES DE PERSONNEL sous contrôle

Le montant total des dépenses de titre 2 pour l’année 2025 s’élève à 63,1 millions d’euros (dont 59,5 millions d’euros hors CAS Pensions) soit une quasi-stabilité par rapport à 2024 (– 0,3 million d’euros) qui reflète une maîtrise des coûts de personnel. Les principaux facteurs expliquant l’évolution de la masse salariale entre 2024 et 2025 relevés par le rapporteur spécial sont les suivants :

– l’effet du schéma d’emplois demeuré négatif en 2025, à hauteur de – 1,23 million d’euros, mais à un niveau inférieur à celui constaté en 2024 (– 1,44 million d’euros). Cette baisse résulte principalement de l’extension en année pleine du schéma d’emplois 2024, évaluée à – 0,75 million d’euros, consécutive à la suppression de 20 ETP en 2024. L’effet propre du schéma d’emplois de l’année 2025 est lui, limité à – 0,48 million d’euros, dans le contexte d’un schéma d’emploi nul en 2025. Les économies constatées sur le coût complet en année pleine en 2025 traduisent donc essentiellement la poursuite des effets financiers des suppressions intervenues en 2024 ;

– le solde du glissement vieillesse technicité (GVT), qui était légèrement positif en 2024 (+ 0,19 million d’euros), est négatif en 2025 (– 0,05 million d’euros). Cette évolution traduit un effet noria plus marqué en 2025, les sorties d’agents disposant d’un coût moyen plus élevé ayant été partiellement remplacées par des primo-entrants à un coût inférieur, générant ainsi des économies nettes sur la masse salariale de la DILA ;

– la hausse des dépenses liées aux mesures de restructuration pour 6,3 millions d’euros en 2025, contre 5,9 millions d’euros en 2024. Elle est directement liée à la concentration des départs dans le plan de cessation anticipée d’activité sur l’exercice 2024, consécutive à la décision du Conseil d’État du 6 février 2024 ([120]) (qui a eu pour conséquence la régularisation de l’ensemble des contrats des agents de droit privé en droit public). Les départs initialement prévus en 2025 se sont ainsi faits de manière anticipée en 2024, avec pour effet mécanique de majorer les dépenses afférentes au dispositif de cessation anticipée d’activité en 2025.

Un important excÉdent budgÉtaire

L’analyse du résultat 2025 de la DILA montre un niveau de recettes demeurant très élevé à 193,3 millions d’euros. Les recettes proviennent essentiellement du BODACC ([121]), pour 114 millions d’euros et du BOAMP ([122]), pour 68 millions d’euros en 2025.

Les dépenses étant maîtrisées à hauteur de 141,3 millions d’euros, le solde budgétaire est à nouveau fortement excédentaire, à 52 millions d’euros, en légère baisse après la forte hausse observée en 2024. Le rapporteur spécial salue ces résultats excédentaires.

Évolution des recettes et excÉdents 2020-2025

(en millions d’euros)

	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Recettes	173,16	204,1	193,7	184,7	194,6	193,3
Dépenses	135,03	138,57	142,3	142,6	138,7	141,3
Excédent	38,13	65,53	51,4	42,1	55,9	52

Source : Cour des comptes, DILA.

* *

Annexe N° 1

DÉpenses de personnel et de fonctionnement affÉrentes aux anciens PrÉsidents de la RÉpublique

(en euros)

	M. Nicolas Sarkozy							M. François Hollande
	2021	2022	2023	2024	2025	Ev. 2024-2025 en %	Ev. 2021-2025 en %	2021	2022	2023	2024	2025	Ev. 2024-2025 en %	Ev. 2021-2025 en %
Frais liés aux anciennes fonctions	18 238	27 335	20 243	18 563	15 220	-18 %	-17 %	64 713	67 171	44 463	48 501	53 965	11 %	-17 %
dont dépenses logistiques (hors immobilières)	5 883	6 593	5 418	3 591	10 442	191 %	77 %	8 426	7 810	4 960	4 922	4 433	-10 %	-47 %
dont dépenses informatiques	12 355	20 742	14 825	14 041	4 778	-66 %	-61 %	5 960	10 757	7 122	6 764	6 332	-6 %	6 %
dont frais de déplacement		-	-	931				2 524	963	1 067	6 214	10 260	65 %	306 %
dont frais de représentation (incluant les frais de réception)		-	-					33 517	47 641	31 314	30 601	32 941	8 %	-2 %
dont autres dépenses		-	-					14 286
Dépenses immobilières	213 723	169 646	194 196	212 157	232 570	10 %	9 %	171 507	153 903	165 383	176 061	188 801	7 %	10 %
Dépenses de personnel (coût total employeur - P129 + ministères d’origine des mises à disposition - MAD)	902 377	522 428	504 011	519 082	508 674	-2 %	-44 %	701 019	452 180	388 868	416 653	422 711	1 %	-40 %
Effectifs	3 ETP et 5 MAD	2 ETP et 2 MAD	2 ETP et 2 MAD	2 ETP et 2 MAD	2 ETP et 2 MAD			4 ETP et 4 MAD	2 ETP et 2 MAD	2 ETP et 2 MAD	2 ETP et 2 MAD	2 ETP et 2 MAD
Total des crédits du programme 129	1 134 338	719 409	718 450	749 802	756 463	1 %	-33 %	937 239	673 254	598 714	641 215	665 477	4 %	-29 %
Dépenses de sécurité prises en charge par le ministère de l’Intérieur	nc	nc	nc	nc	nc			nc	nc	nc	nc	nc

Source : Secrétariat général du gouvernement (SGG).

Les crédits relatifs aux transports au sens du rapport spécial se répartissent entre :

– ceux consacrés aux transports terrestres (ferroviaires, routiers, fluviaux et collectifs) au sein de la mission Écologie, développement et mobilité durables du budget général de l’État. Ils sont inscrits sur le programme 203 Infrastructures et services de transports ;

– ceux consacrés au transport aérien, inscrits sur le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA) qui comporte le programme 612 Navigation aérienne, le programme 613 Soutien aux prestations de l’aviation civile et le programme 614 Transports aériens, surveillance et certification.

exécution des CRÉDITS relatifs aux transports en 2025

(en millions d’euros et en pourcentage)

	Crédits adoptés en LFI ([123])		Crédits ouverts, y compris FDC ([124]) et ADP ([125])		Crédits consommés Taux d’exécution par rapport à la LFI Taux d’exécution par rapport au total des crédits ouverts
	AE ([126])	CP ([127])	AE	CP	AE	CP
Transports (total)	7 164	6 756	13 320	11 064	10 778 150 % 81 %	10 585 157 % 96 %
Programme 203 Infrastructures et services de transports	4 807	4 426	10 818	8 740	8 410 175 % 78 %	8 285 187 % 95 %
Programme 612 Navigation aérienne (BACEA)	608	659	758	665	638 105 % 84 %	646 98 % 97 %
Programme 613 Soutien aux prestations de l’aviation civile (BACEA)	1 704	1 624	1 693	1 608	1 681 99 % 99 %	1 606 99 % 100 %
Programme 614 Transports aériens, surveillance et certification (BACEA)	46	47	51	52	50 109 % 98 %	49 103 % 95 %

Source : commission des finances, d’après les données issues du rapport annuel de performances (RAP) 2025.

Le programme 203 Infrastructures et services de transports
1. Des crédits affectés par la régulation budgétaire malgré les enjeux cruciaux du secteur des transports
  1. Des crédits consommés en baisse par rapport à 2024

La LFI pour 2025 a doté le programme 203 de 4,81 milliards d’euros en AE et 4,43 milliards d’euros en CP, en hausse de 11 % en AE et 1 % en CP par rapport à la LFI 2024 ([128]).

Ces crédits budgétaires étant complétés par des montants importants de fonds de concours (voir infra), les AE consommées en 2024 s’élèvent à 8,41 milliards d’euros et les CP à 8,28 milliards d’euros, en baisse de 3 % en AE et de 4 % en CP par rapport à 2024.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 203 Infrastructures et services de transports

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les données issues du RAP 2025.

Des annulations de crédits essentiellement en autorisations d’engagement

Le programme a été concerné par le décret d’annulation de crédits du 25 avril 2025, à hauteur de 263 millions d’euros en AE et 20 millions d’euros en CP ([129]). La loi de finances de fin de gestion pour 2025 (LFG) a ensuite annulé 43 millions d’euros d’AE et 9 millions d’euros de CP. Le total des crédits annulés en cours de gestion atteint ainsi 306 millions d’euros en AE et 29 millions d’euros en CP – auxquels s’ajoutent près de 18 millions d’euros de fonds de concours annulés. La rapporteure spéciale a interrogé sur ces annulations la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM). Celle-ci, dont la rapporteure spéciale tient à saluer la précision et l’exhaustivité des réponses, a présenté ces annulations comme « [correspondant] à des décisions permettant de maîtriser les dépenses publiques ».

Les explications de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités sur les annulations de crédits intervenues en cours d’année 2025

Les annulations ont été mises en œuvre sans affecter le caractère obligatoire des dépenses du programme 203 en 2025. Elles ont été permises par le report de deux contrats pour 2026, une mesure de réduction de la trésorerie libre des opérateurs et une annulation d’une partie de la réserve du programme.

Dans le détail, ces annulations ont porté :

– pour 276,4 millions d’euros en AE sur l’action 44 Transports collectifs, correspondant à une partie des AE prévues pour les contrats de location de voitures et locomotives du nouveau matériel roulant de nuit des trains d’équilibre du territoire. L’appel d’offres pour ces contrats, initialement prévu en 2025, a été reporté en 2026. Le projet de loi de finances pour 2026 prévoit les AE nécessaires pour l’engagement de ces contrats. En CP, 6,7 millions d’euros ont également été annulés sur cette action ;

– pour 8,2 millions d’euros d’AE et 8,1 millions d’euros de CP sur l’action 47 Fonctions support. Ces montants comprennent notamment 6,9 millions d’euros en AE et en CP concernant la subvention pour charges de service public (SCSP) versée à l’Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF). Cette annulation a pu être réalisée en tenant compte de la trésorerie de l’opérateur. En effet, en application de la circulaire du Premier ministre du 23 avril 2025, « les versements de l’État à ses opérateurs seront cadencés en fonction de leurs besoins prévisionnels de trésorerie au cours de l’exercice. La trésorerie cible devra être limitée au minimum, soit en général par convention à un mois de fonctionnement, et suivie de près par les tutelles pour éviter les difficultés de pilotage à l’échelle du budget de l’État » ;

– pour 7,6 millions d’euros d’AE sur l’action 41 Ferroviaire, concernant la compensation fret. Cette diminution correspond à une prise en compte d’un niveau de trafic constaté moins élevé que prévu dans la loi de finances. Un montant identique en CP a été redéployé au sein du programme 203 ;

– pour 5,8 millions d’euros en AE et CP sur l’action 42 Voies navigables, correspondant essentiellement à la réserve de la SCSP de Voies navigables de France (VNF) ;

– pour 4,5 millions d’euros d’AE et de CP sur l’action 43 Ports, 2,9 millions d’euros d’AE et 2 millions d’euros de CP sur l’action 52 Transport aérien, 1,5 million d’euros de CP sur l’action 45 Transports combinés et 0,1 million d’euros de CP sur l’action 50 Transport routier. Ces montants correspondent à des annulations d’une partie ou de la totalité de la réserve de ces actions.

Source : réponse de la DGITM au questionnaire de la rapporteure spéciale.

Les fonds de concours : des prévisions peu fiables malgré une apparence d’exactitude

Comme chaque année, les crédits consommés sont très supérieurs à ceux prévus par la loi de finances initiale en raison de l’importance considérable des fonds de concours. Ces fonds de concours proviennent de l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF), de la SNCF (dans le cadre des financements versés à SNCF Réseau pour les travaux sur les infrastructures ferroviaires) et des collectivités territoriales (au titre du cofinancement des opérations d’investissement de l’État, notamment dans les infrastructures routières). Ces fonds de concours sont présentés de manière prévisionnelle dans la documentation budgétaire. Ils conduisent la Cour des comptes à estimer que « l’amélioration de la lisibilité des flux financiers et de la transparence dans l’emploi des fonds de concours », dont elle souligne qu’il s’agit d’un « attendu récurrent » de la rapporteure spéciale, « devient d’autant plus [prégnante] que les marges de manœuvres sont contraintes et que la prévision pluriannuelle des crédits d’investissement [est] un enjeu réitéré » ([130]).

La Cour regrette toutefois l’insuffisante précision des prévisions de fonds de concours fournies au moment de l’examen du budget au Parlement, même si, en apparence, l’écart entre les montants attendus et les montants reçus est en net repli par rapport à l’an dernier.

Les peu fiables prévisions de fonds de concours

« Sur les derniers exercices, le dépassement des prévisions des fonds de concours rattachés au programme 203 était récurrent, le flux en provenance de la SNCF (1,6 milliard d’euros en 2025 contre 1,7 milliard d’euros en 2024) pouvant dépasser de plus de 600 millions d’euros la prévision (+ 690 millions d’euros en CP 2023, + 613 millions d’euros en CP 2024). Ces abondements supplémentaires absorbaient les variations des flux des autres financeurs notamment en provenance de l’AFITF (– 88 millions d’euros en CP 2024). L’année 2025 se singularise par une réduction de l’écart entre prévision et réalisation (– 79 millions d’euros) qui s’explique par la coexistence de flux importants de réalisation dans des sens opposés. L’AFITF, principal contributeur (2,2 milliards d’euros prévus dans le PAP 2025) réalise un abondement diminué de 314 millions d’euros expliqué par la diminution des ressources affectées à l’AFITF arbitrée après préparation de la prévision. L’abondement supplémentaire de la SNCF en 2025 n’étant plus que de + 206 millions d’euros, l’abondement supplémentaire des autres financeurs de + 29 millions d’euros, le solde entre prévision et réalisation est de – 79 millions d’euros alors qu’il était positif de plus de 500 millions d’euros en exécution 2024. »

Source : Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025 de la mission Écologie, développement et mobilités durables, avril 2026, pp. 70-71.

Questionnée par la rapporteure spéciale, la DGITM lui a communiqué un tableau récapitulatif qui confirme l’analyse de la Cour.

Prévisions et encaissements des fonds de concours au bénéfice du programme 203 en 2025

(en millions d’euros)

	Prévisions		Encaissements		Écarts
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
AFITF	1 748	2 222	2 070	1 908	+ 322	– 314
SNCF	1 355	1 355	1 561	1 561	+ 206	+ 206
Collectivités territoriales et autres	182	232	235	261	+ 53	+ 29
Total des financeurs	3 284	3 809	3 866	3 730	+ 582	– 79

Source : réponse de la DGITM au questionnaire de la rapporteure spéciale.

Selon les informations transmises à la rapporteure spéciale par la DGITM, les écarts entre encaissements et prévisions du PLF (reprises en LFI), de + 582 millions d’euros en AE et – 79 millions d’euros en CP, proviennent essentiellement de ;

– la SNCF (+ 206 millions d’euros en AE et en CP), en raison de décisions prises par l’État, dans le cadre de la préparation des budgets du groupe SNCF et de SNCF Réseau, qui ont permis d’augmenter la contribution du groupe SNCF au fonds de concours destiné à être reversé à SNCF Réseau pour le financement de la régénération ferroviaire (sous-action 41-06) ;

– l’AFITF (+ 322 millions d’euros d’AE et – 314 millions d’euros de CP) ; en CP, l’écart relativement élevé entre prévision et encaissement s’explique essentiellement par la diminution des ressources de l’Agence, non compensée en 2025 compte tenu du contexte budgétaire.

Pour les AE, l’écart correspond à des redéploiements réalisés au sein du budget de l’Agence au bénéfice des opérations financées par voie de fonds de concours au programme 203. Ces redéploiements ont tenu compte des besoins opérationnels constatés en gestion (notamment + 282 millions d’euros pour la sous-action 44-01 Infrastructures transport collectif principalement pour l’opération Éole en Île-de-France et les appels à projet des transports collectifs en province). Selon la DGTIM, ces évolutions ne pouvaient être anticipées au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2025 ni même au moment du vote du budget de l’AFITF.

La DGITM rappelle par ailleurs que « les budgets de l’AFITF, de la SNCF et des collectivités ne sont en effet votés qu’en fin d’année pour l’année suivante et ils peuvent être modifiés en cours d’année ». Si cet argument s’entend pour la SNCF et les collectivités, il est beaucoup moins recevable pour l’AFITF, dont la Cour des comptes avait rappelé qu’elle « demeure dans une position d’étroite subordination vis-à-vis de la DGITM, ce qui la maintient dans un rôle de caisse de financement » ([131]).

Comme l’année dernière ([132]), la rapporteure spéciale invite à considérer avec circonspection le montant plus élevé qu’attendu des fonds de concours issus du groupe SNCF. Elle rappelle qu’il ne s’agit pas d’une manne providentielle, mais que ces résultats proviennent entre autres des bénéfices réalisés par la filiale SNCF Voyageurs, entreprise exploitante des TGV, grâce aux tarifs prohibitifs qu’elle pratique ([133]), et qui constituent un frein très regrettable à une mobilité socialement accessible et écologiquement responsable.

La répartition des crédits par modes de transports : des crédits majoritairement destinés aux transports ferroviaire et routier

La répartition des crédits par mode de transport fait apparaître la prépondérance des investissements dans le secteur ferroviaire, en même temps que le maintien de dépenses élevées en faveur du transport routier.

CrÉdits de paiement consommÉs sur le programme 203 Infrastructures et services de transports par type de transport

(en millions d’euros et en pourcentage)

	Total des crédits (en millions d’euros)		Part dans le total des crédits du programme (en %)		Évolution (en %)
	2024	2025	2024	2025
Ferroviaire	5 279	5 256	61 %	63 %	0 %
Routier	1 742	1 783	20 %	22 %	2 %
Collectifs et mobilités actives	1 008	732	12 %	9 %	– 27 %
Fluvial	257	251	3 %	3 %	– 2 %
Divers	313	262	4 %	3 %	– 16 %
Total	8 599	8 285	100 %	100 %	– 4 %

Ligne « ferroviaire » : somme des crédits des actions 41 Ferroviaire, 45 Transports combinés et 51 Sécurité ferroviaire.

Ligne « routier » : somme des crédits des actions 01 Routes – développement, 04 Routes – entretien et 50 Transport routier.

Ligne « collectifs et mobilités actives » : crédits de l’action 44 Transports collectifs.

Ligne « Fluvial » : crédits de l’action 42 Voies navigables.

Ligne « Divers » : somme des crédits des actions 43 Ports, 47 Fonctions support et 52 Transport aérien.

Source : commission des finances, d’après les données issues du RAP 2025 et le rapport n° 1492, tome II, sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024, 4 juin 2025, p. 171.

La rapporteure spéciale regrette la stagnation des crédits consacrés au ferroviaire, malgré les objectifs nationaux et européens de transition écologique. Les besoins d’investissement dans le ferroviaire restent considérables tant pour la régénération que pour la modernisation du réseau existant. Dans le même temps, les services express régionaux métropolitains doivent être développés car ils sont essentiels à la décongestion des mobilités quotidiennes.

La rapporteure spéciale rappelle par ailleurs que l’attractivité du mode ferroviaire ne saurait être assurée par les seules infrastructures, mais suppose également une politique tarifaire plus incitative. À cet égard, elle regrette que la politique tarifaire demeure encore trop restrictive, notamment pour les voyageurs des lignes à grande vitesse, dont les tarifs peuvent constituer un frein à l’usage du rail.

Comme l’année dernière, elle attire l’attention sur la nouvelle baisse marquée des crédits alloués aux transports collectifs et aux mobilités actives, qui sont ainsi passés de 1 277 millions d’euros en 2023 à 732 millions d’euros en 2025, soit une baisse de 43 %, qui apparaît en contradiction avec les engagements pris en matière de lutte contre la dépendance à la voiture individuelle et de décarbonation des déplacements du quotidien. Les mobilités actives et les transports collectifs sont pourtant des leviers essentiels de la mobilité durable dans les zones urbaines et péri‑urbaines. Ils répondent à des objectifs à la fois environnementaux, sociaux et sanitaires, et sont ainsi complémentaires des zones à faibles émissions mobilité (ZFE), dont elle déplore la suppression ([134]). L’attrition des moyens dont bénéficient les transports collectifs fragilise les dynamiques territoriales en faveur de projets ambitieux et nécessaires.

Des indicateurs de performance éclairants qui gagneraient toutefois à être améliorés
1. Une analyse de la rapporteure spéciale confirmée : le sous-investissement chronique de l’État dans les transports vertueux

Au cours du dernier Printemps de l’évaluation, la rapporteure spéciale avait regretté que « le sous-investissement chronique de l’État dans le transport ferroviaire [se fût] encore aggravé en 2024 » ([135]). Elle regrette de devoir renouveler les mêmes critiques, sur la base des indicateurs de performance pour tous les transports vertueux :

– la part modale des transports ferroviaire et fluvial dans le transport intérieur terrestre de marchandises reste quasiment inchangée d’après l’indicateur 3.1 (respectivement 9,9 % et 1,7 %). La rapporteure spéciale note au demeurant que, s’agissant du transport ferroviaire, cet indicateur a fait l’objet de chiffres surévalués l’an dernier, le RAP 2024 ayant présenté une « estimation » de réalisation de 9,8 % ([136]), tandis que le RAP 2025 donne, pour cette même année 2024, une réalisation définitive de 9,5 %.

– le pourcentage de ponctualité des trains d’équilibre du territoire (TET), ayant l’État pour autorité organisatrice, diminue à 74,5 %, loin de la cible initialement fixée (80 %). Le pourcentage de TET en retard de plus de 30 minutes augmente quant à lui pour s’établir à 9,8 %. Certaines lignes sont véritablement sinistrées, la pire étant cette année celle Bordeaux – Marseille avec 20,7 % (!) des trains ayant accusé un retard supérieur à 30 minutes. La régularité de l’emblématique ligne Paris – Clermont-Ferrand ne dépasse pas les 79,6 %, contre 81,5 % en 2024 ([137]).

Des indicateurs de performance à enrichir

La rapporteure spéciale rappelle que, forte de ses bientôt 4 ans d’expérience en tant que rapporteure spéciale du budget relatif aux transports, elle avait déposé au PLF 2026 un amendement relatif aux indicateurs ([138]), qui visait à :

– créer 5 indicateurs respectivement intitulés Ancienneté du matériel roulant des trains d’équilibre du territoire, Âge moyen du réseau ferroviaire français, Âge moyen du réseau ferroviaire français en proportion de la durée de vie théorique, Émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports et Part des émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports dans le total des émissions de gaz à effet de serre nationales ;

– afin de ne pas surcharger la documentation budgétaire et de ménager les services, supprimer un nombre similaire d’indicateurs peu lisibles et compréhensibles.

Cet amendement avait été rejeté en commission des finances sans que le Gouvernement ne se fût prononcé dessus, la seconde partie du PLF n’ayant pas été discutée en séance publique en raison du rejet de la première partie. Dans une logique de chaînage vertueux, la rapporteure spéciale profite du Printemps de l’évaluation pour attirer l’attention du Gouvernement sur cet amendement, afin qu’il puisse être repris dans le prochain PLF.

Le budget annexe ContrÔle et exploitation aÉriens : la poursuite du désendettement

Le BACEA retrace les moyens de la direction générale de l’aviation civile (DGAC) pour mettre en œuvre ses missions de sécurité du transport aérien. Il comprend :

– le programme 612 Navigation aérienne, qui finance les activités de la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) pour ses prestations d’opérateur de la navigation aérienne ;

– le programme 613 Soutien aux prestations de l’aviation civile, qui regroupe les dépenses de personnel et de fonctionnement du BACEA ;

– le programme 614 Transports aériens, surveillance et certification, qui finance les actions relatives à la régulation économique du secteur et à la lutte contre les émissions polluantes et les nuisances sonores.

Le budget annexe est alimenté par des redevances et des taxes affectées et peut, en outre, recourir à l’emprunt.

Une hausse de recettes permettant la poursuite du désendettement

En 2025, les recettes hors emprunt du BACEA, constituées essentiellement des redevances perçues pour le décollage, la circulation et l’atterrissage des avions ([139]), ont atteint 2 785 millions d’euros, contre 2 656 prévus en LFI. Cet écart est essentiellement imputable aux redevances de route (+ 97 millions d’euros par rapport à ce qui était prévu en LFI) en raison, d’après la direction générale de l’aviation civile (DGAC) en réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale, « d’un taux de recouvrement et d’une reprise du trafic aérien plus importants que prévus par rapport aux prévisions retenues dans le cadre du PLF 2025 ».

La DGAC, que la rapporteure spéciale remercie pour la qualité de ses réponses, lui a expliqué la conséquence de ces recettes supérieures aux prévisions : « À la fin de l’année 2025, l’encours de dette du BACEA s’établit à 1 627 millions d’euros, en diminution de 393,6 millions d’euros par rapport à la fin d’année 2024 et en amélioration de 242,81 millions d’euros par rapport aux prévisions de la LFI pour 2025. La DGAC poursuit ainsi la dynamique de désendettement du BACEA engagée en 2023 » ([140]). La Cour des comptes rappelle que l’encours de dette du BACEA a « baissé de 40 % en quatre ans » ([141]).

Elle alerte toutefois sur le niveau encore élevé de cette dette : « La Cour tient à rappeler que l’endettement élevé et durable du budget annexe n’est pas une situation normale et que la trajectoire de désendettement doit être tenue et même améliorée si la situation de la trésorerie l’autorise. La Cour réitère sa recommandation sur ce point, et elle invite la direction à préciser la date où un apurement définitif de la dette pourra être atteint, tout en maintenant les investissements nécessaires à la performance et en contenant l’enveloppe de rémunération dans l’épure prévue » ([142]).

Des dépenses stables malgré la hausse de celles de personnel

La LFI pour 2025 a doté le BACEA de 2,36 milliards d’euros en AE et 2,33 milliards d’euros en CP ([143]), en baisse de 4 % en AE et en hausse de 1 % en CP par rapport à la LFI 2024.

Les AE consommées en 2025 s’élèvent à 2,37 milliards d’euros et les CP à 2,30 milliards d’euros, en hausse de 2 % en AE et de 4 % en CP par rapport à 2024.

Comme le relève la Cour, les crédits consommés (2 300 millions d’euros en CP) représentent 98,7 % des crédits ouverts en LFI (2 330,2 millions d’euros). La part des dépenses de personnel dans les crédits exécutés continue à croître, ces dépenses représentant désormais 60,4 % des dépenses du BACEA. Cette augmentation résulte de la première année de paiement des mesures catégorielles relatives au protocole social 2023-2027. Cependant, comme pour les années précédentes, le plafond d’emploi n’est pas atteint (10 320 ETPT en 2025, soit une sous-exécution de 200 ETPT contre 188 en 2024). ([144]).

ExÉcution des crÉdits de paiement du budget annexe contrÔle et exploitation aÉriens

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les données issues du RAP 2025.

* *

La mission Écologie, développement et mobilité durables a pour objet la mise en œuvre de la politique de transition énergétique, écologique et environnementale de la France.

Au sein de cette mission, le présent développement expose la nature et l’évolution des crédits accordés au cours de la gestion 2025 aux programmes 174 Énergie, climat et après-mines, 345 Service public de l’énergie et 235 Sûreté nucléaire et radioprotection, ainsi qu’au compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale (programmes 793 et 794). Si les deux premiers programmes cités et le compte d’affectation spéciale sont placés sous la responsabilité de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), le programme 235, créé par la loi de finances pour 2025 pour porter le budget de la nouvelle Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR), relève de la direction générale de la prévention des risques (DGPR).

L’EXÉcution des crÉdits de la politique de l’ÉNERGIE AU SEIN DE LA MISSION Écologie, dÉveloppement et mobilitÉs durables : PRÉPONDÉRANCE DU SOUTIEN AUX PRODUCTEURS, DÉBUDGÉTISATION des mesures en faveur des MÉNAGES ET CRÉATION d’UN NOUVEAU PROGRAMME POUR L’ASNR

Pour l’année 2025, la mission Écologie, développement et mobilité durables avait bénéficié initialement de 22,93 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 21,70 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Les crédits alloués à la politique de transition énergétique et à l’ASNR (programmes 174, 345 et 235) s’élevaient au sein de cet ensemble à 11,19 milliards d’euros en AE et à 10,41 milliards en CP, soit 49 % des AE et 48 % des CP. Par rapport à l’année précédente, le programme 345 renforce sa place prépondérante au sein de la mission, tandis que le volume de crédits du programme 174 continue à diminuer, d’une part en raison d’une modification de périmètre, d’autre part du fait de la débudgétisation, intervenue en cours d’exécution, de politiques d’accompagnement à la transition écologique (bascule de financements budgétaires vers les certificats d’économie d’énergie).

Pour ces trois programmes, la consommation s’établit à 11,64 milliards d’euros en AE et 11,49 milliards d’euros en CP, soit une sur-exécution marquée par rapport à la prévision initiale, imputable à la hausse des charges de service public de l’énergie (CSPE) supportées par le programme 345, dans un contexte de prix de marché de l’électricité et du gaz plus bas qu’anticipé.

exÉcution des crÉdits allouÉs aux programmes 174, 345 et 235 de la Mission Écologie, développement et mobilité durables, par RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2025

(en millions d’euros)

	Programme 174		Programme 345		Programme 235		Total P174, P345 et P235
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025 (a)	1 919,13	1 483,72	8 913,86	8 571,36	354,31	359,01	11 187,30	10 414,09
Reports de gestion 2024 (b)	400,00	161,60	0	0	3,8	3,8	403,8	165,4
Fonds de concours et attributions de produits	0,30	0,30	0	0	15,22	15,22	15,52	15,52
Mouvements réglementaires (hors décrets d'annulation)	– 13,22	– 13,22	0	0	0,08	0,08	– 13,14	– 13,14
Décret d’annulation (c)	– 105,01	– 40,53	0	0	– 7,18	– 7,44	– 112,19	– 47,97
LFG 2025 (d)	– 2,92	– 22,92	1 125,09	1 144,00	– 1,24	0	1 120,93	1 121,08
Crédits disponibles	2 198,28	1 568,95	10 038,95	9 715,36	364,98	370,67	12 602,21	11 654,98
Crédits non-consommés	635,55	146,03	315,09	0,27	13,16	14,73	963,8	161,03
Exécution	1 562,73	1 422,92	9 723,86	9 715,09	351,83	355,94	11 638,41	11 493,95
Reports sur 2026	126,51	100,57	315,09	0,27	2,66	4,15	444,26	104,99
Crédits annulés par le PLRG	509,04	45,46	0	0	10,50	10,58	519,54	56,04
Taux d’exécution (e)	71,1%	90,7 %	96,9%	100 %	96,4 %	96,0 %	92,4 %	98,6 %

(a) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

(b) Arrêté du 10 mars 2025 portant report de crédits.

(d) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

(e) Taux d’exécution par rapport aux crédits disponibles, y compris les reports de gestion, fonds de concours et attributions de produits, ainsi que les mouvements et annulations.

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

crÉdits consommÉs sur les programmes 174, 345 ET 235 en 2025

(en millions d’euros)

	AE					CP
	LFI 2025	Total des crédits ouverts en 2025 (*)	Exécution 2025	Taux de consommation (**)	LFI 2025		Total des crédits ouverts en 2025 (*)	Exécution 2025	Taux de consommation (**)
Programme 174 Énergie, climat et après-mines	1 919,13	2 198,28	1 562,73	71,1 %	1 483,72		1 568,95	1 422,92	90,7 %
Programme 345 Service public de l’énergie	8 913,86	10 038,95	9 723,86	96,9 %	8 571,36		9 715,36	9 715,09	100 %
Programme 235 Sûreté nucléaire et radioprotection	354,31	364,98	351,82	96,4 %	359,01		370,67	355,94	96,0 %
Total des trois programmes	11 187,30	12 602,21	11 638,41	92,4 %	10 414,09		11 654,98	11 493,95	98,6 %
Total pour la mission	24 103,11	29 037,14	25 895,40	89,2 %	21 618,03		25 205,59	24 232,00	96,1 %

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

(*) En AE sur le programme 174 : 400 millions d’euros reportés de 2024 sur 2025, ouverture de 0,3 million d’euros de crédits de fonds de concours ; annulations de 107,93 millions d’euros par décret d’annulation et en fin de gestion.

En CP sur le programme 174 : 161,6 millions d’euros reportés de 2024 sur 2025, ouverture de 0,3 million d’euros de crédits de fonds de concours ; annulations de 63,45 millions d’euros par décret d’annulation et en fin de gestion.

En AE sur le programme 345 : pas de reports de 2024 sur 2025 ; ouverture de 1,125 milliard d’euros en fin de gestion.

En CP sur le programme 345 : pas de reports de 2024 sur 2025 ; ouverture de 1,144 milliard d’euros en fin de gestion.

En AE sur le programme 235 : 3,8 millions d’euros reportés de 2024 sur 2025, ouverture de 15,3 millions d’euros de crédits de fonds de concours et d’autres mouvements réglementaires ; annulations de 8,42 millions d’euros par décret d’annulation et en fin de gestion.

En CP sur le programme 235 : 3,8 millions d’euros reportés de 2024 sur 2025, ouverture de 15,3 millions d’euros de crédits de fonds de concours et d’autres mouvements réglementaires ; annulations de 7,44 millions d’euros par décret d’annulation .

(**) Par rapport au total des crédits ouverts en cours de gestion 2025.

L’exÉcution du programme 174 Énergie, climat et après-mines : UNE DÉBUDGÉTISATION MASSIVE DES DÉPENSES d’ACCOMPAGNEMENT DES MÉnages

● Depuis la loi de finances pour 2025, les aides à la rénovation énergétique des logements (dispositif MaPrimeRénov’) ont été soustraites du programme 174 Énergie, climat et après-mines, qui finance la politique de transition énergétique, principalement via des aides destinées aux ménages. L’équilibre du programme étant jusque-là opéré au moyen de réallocations de crédits internes, – la sous‑consommation récurrente de l’enveloppe allouée au dispositif MaPrimeRénov’ permettant d’assurer la sur-exécution de mesures de soutien dynamiques comme le chèque énergie, le bonus écologique ou le leasing social, – l’exécution 2025 s’est traduite par des débudgétisations, décidées ab initio, au cours de l’examen du PLF (leasing social), ou en cours de gestion (bonus écologique).

Si les reports de crédits ont été plus importants en 2025 que les années précédentes (400 millions d’euros d’AE et 161,6 millions d’euros de CP), l’insuffisance de la prévision initiale pour le chèque énergie et le soutien à l’électrification du parc automobile ont eu tôt pour effet de menacer la soutenabilité du programme, déjà entamée au cours de la discussion budgétaire par des suppressions de crédits ([145]).

Au surplus, et à l’instar des autres programmes de la mission – à l’exception notable du programme 345, – l’exécution a été marquée par des annulations règlementaires, et législative en fin de gestion, diminuant les crédits disponibles de 121,15 millions d’euros d’AE et 76,67 millions d’euros de CP. Une partie de ces annulations tire la conséquence de la non-exécution du projet de conversion des réseaux de GPL corses.

Le présent projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 propose en outre l’annulation de 509,04 millions d’euros en AE et de 45,46 millions d’euros en CP, cependant que 126,51 millions d’euros d’AE et 100,57 millions d’euros de CP feraient l’objet d’un report vers l’année 2026.

DE LA LFI À L’exÉcution POUR LES crÉdits DE PAIEMENT DU PROGRAMME 174
en 2025

(en millions d’euros)

● Ainsi, au cours de l’année 2025, le programme 174 a principalement porté le financement de deux mesures de soutien des ménages à la transition énergétique.

Le chèque énergie, avec 675 millions d’euros d’AE et 542 millions d’euros de CP exécutés, apparaît comme le principal poste budgétaire. Il convient de rappeler que l’article 173 de la LFI pour 2025 portait une réforme des modalités d’attribution du chèque énergie, rendue nécessaire par la suppression de la taxe d’habitation qui permettait jusque-là l’établissement de la liste des ménages éligibles. Partant, l’exécution de la campagne 2025 du chèque énergie traduit des effets transitoires : en premier lieu, une baisse attendue du taux d’usage du chèque, une partie des ménages ne recevant plus automatiquement cette aide ; en second lieu, une difficulté inhérente pour la programmation de l’enveloppe appropriée en LFI ; enfin, un décalage de la campagne d’envoi à l’automne qui se traduira par un niveau de reports de charges important sur 2026. Au 15 janvier 2026, 3,8 millions de chèques ont été envoyés à des ménages identifiés automatiquement, tandis que la mise en place d’un guichet de demande a permis l’envoi de près de 350 000 chèques. Le taux d’usage s’établit à 76,8 %, mais il importe de mentionner que le chèque peut être utilisé par les bénéficiaires jusqu’au 31 mars 2027.

Commentant l’exécution du chèque énergie en 2025, la Cour des comptes pointe la réduction des crédits au cours de la discussion budgétaire, à l’initiative du Gouvernement, jugée inadéquate au regard de l’enveloppe initialement demandée par le ministère et des restes à payer attendus au titre des années précédentes, et considère qu’une adaptation du dispositif à l’enveloppe visée eût été le gage d’une plus grande sincérité de la programmation. Au demeurant, la Cour des comptes relève que les frais de gestion du dispositif par l’Agence de services et de paiement (ASP) se maintiennent à des niveaux élevés (18,4 millions d’euros), soit 4,4 % de l’enveloppe totale et une proportion deux fois supérieure à celle observée pour les frais de gestion de dispositifs comparables, comme l’aide au logement.

Le soutien aux véhicules propres a été exécuté à hauteur de 426 millions d’euros (AE = CP), à titre principal pour le bonus écologique (379 millions d’euros), et dans une ampleur dix fois moindre (36 millions d’euros) pour la prime à la conversion. Cela représente une exécution 4,5 fois inférieure aux dépenses constatées l’année précédente, le dynamisme de ces aides ayant conduit le ministère, d’une part à supprimer certains dispositifs ([146]), et d’autre part à opérer la débudgétisation du bonus écologique en cours de gestion, dès le mois de mai, du fait de l’absence de marges de manœuvre budgétaires et face au risque de cessation de paiement de l’ASP.

● Quant aux mesures sorties du périmètre du programme 174 (leasing social et bonus écologique), leur exécution a bénéficié de financements via la création ad hoc de fiches de certificats d’économie d’énergie (CEE). À cet égard, la Cour des comptes regrette que ce dispositif extrabudgétaire, qui représente un enjeu de très forte ampleur pour les politiques de transition écologique, ne fasse pas encore l’objet d’un encadrement suffisant. Elle relève en particulier, dans sa note d’exécution budgétaire, la sous-exécution jugée « inquiétante » des dépenses de contrôle du marché des CEE : sur 9 millions d’euros d’AE et 7,8 millions d’euros de CP programmés, respectivement 4 et 2 millions d’euros ont été consommés. Au regard des enjeux économiques et des risques de fraudes, et alors que le Parlement n’est plus à même de contrôler directement les mesures ainsi financées, le rapporteur spécial considère que le renforcement des moyens du pôle national des CEE, tel que prévu par la LFI pour 2026 avec la création d’une trentaine d’ETP supplémentaires, doit sans délai devenir pleinement effectif.

● La rigidité de l’exécution et les débudgétisations intervenues en cours d’année sont le révélateur, selon la Cour des comptes, « d’impasses du financement », qui appellent une programmation initiale plus sincère dans la mesure où les marges de manœuvre inhérentes au programme sont désormais plus limitées.

LA SUR-EXÉCUTION DU programme 345 Service public de l’énergie REQUIERT DES OUVERTURES DE CRÉDITS COMPLÉMENTAIRES EN GESTION, DU FAIT DE PRIX DE marchÉ PLUS BAS QU’ANTICIPÉ

● Jusqu’en août 2025, le programme 345 Service public de l’énergie finançait l’ensemble des charges de service public de l’énergie (CSPE). Une partie des CSPE, pour le soutien aux zones non interconnectées (ZNI), a fait l’objet d’une débudgétisation à compter du 1er septembre 2025, participant à limiter les besoins d’ouverture de crédits en gestion ([147]).

De nature contracyclique, les charges de service public de l’énergie induisent un accroissement du coût pour l’État lorsque les prix de marché de l’électricité et du gaz évoluent à la baisse. En 2025, les CSPE s’inscrivent à un niveau similaire à celui constaté avant la crise énergétique. Elles ont fait l’objet d’une programmation en juillet 2024 par la Commission de régulation de l’énergie (CRE), révisée en cours d’année, en juillet 2025, comme l’y autorise la LFI pour 2023.

Au cours de la discussion budgétaire, la programmation du PLF était déjà apparue insuffisante, alors que les hypothèses de prix de marché de l’électricité et du gaz durablement orientés à la baisse se confirmaient. Doté initialement de 7,3 milliards d’euros d’AE et 6,7 milliards d’euros de CP, le programme 345 a été modifié par quatre amendements (dont trois du gouvernement) pour aboutir à 8,9 milliards d’euros en AE et 8,6 milliards d’euros de CP.

La gestion budgétaire est marquée par l’absence de reports de crédits, contrairement aux années précédentes dans un contexte d’extinction des mesures transitoires liées à la crise énergétique, et par l’ouverture en loi de fin de gestion de crédits supplémentaires pour 1,13 milliard d’euros en AE et pour 1,14 milliard d’euros en CP, représentant plus de 13 % de la programmation initiale.

Le présent projet de loi demande un report de gestion sur 2026 à hauteur de 27 millions d’euros en CP, sans annulation.

DE LA LFI À L’exÉcution POUR LES crÉdits DE PAIEMENT DU PROGRAMME 345
en 2025

(en millions d’euros)

● Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes appelle, comme les années précédentes, à une révision des modalités de paiement des CSPE, fixées par le code de l’énergie selon un calendrier de février de l’année en cours à janvier de l’année suivante, qui contourne l’annualité budgétaire et fait peser la soutenabilité de l’exécution du programme 345 sur la trésorerie d’EDF, dès lors que la révision par la CRE en cours d’année du montant des charges à compenser s’établit en hausse. En effet, les versements de charges à EDF sont libres pendant l’année, et dépendent donc des crédits disponibles, le solde étant versé en janvier de l’année suivante. Ainsi, les CSPE programmées pour une année peuvent intégrer une part notable de reports de charges de l’année précédente, selon l’ouverture ou non de crédits supplémentaires en gestion. La Cour des comptes recommande donc de faire coïncider le paiement des CSPE avec l’année civile, afin que les charges d’une année soient intégralement financées sur les crédits du même exercice budgétaire, quitte à mobiliser en cours de gestion les instruments classiques de régulation budgétaire (dégels, ouvertures de crédits, redéploiements).

LE NOUVEAU PROGRAMME 235 SÛRETÉ NUCLÉAIRE ET RADIOPROTECTION

● Le programme 235 porte le budget de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ANSR) créée par la loi n° 2024-450 du 21 mai 2024 relative à l’organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance du nucléaire. L’ASNR résulte de la fusion entre une autorité administrative indépendante, l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), dont le budget était porté précédemment par le programme 181 de la même mission, et un établissement public à caractère industriel et commercial, l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), financé par le programme 190 de la mission Recherche et enseignement supérieur (la majeure partie mais non la totalité des missions de l’IRSN étant transférée à l’ASNR).

● La dotation initiale du programme s’élevait à 354,3 millions d’euros d’AE et 359 millions d’euros de CP, dont 223,7 millions d’euros de dépenses de personnel (titre 2). Des reports de gestion sont venus abonder ces crédits à hauteur de 3,8 millions d’euros, ainsi que des fonds de concours et attributions de produits pour un montant de 15,22 millions d’euros, inférieur au niveau anticipé. Le décret d’annulation du 25 avril 2025 est venu retrancher 7,2 millions d’euros d’AE et 7,4 millions d’euros de CP, tandis que la loi de fin de gestion du 8 décembre 2025 a porté annulation de 1,2 million d’euros d’AE (pas de CP annulé).

DE LA LFI À L’exÉcution POUR LES crÉdits DE PAIEMENT DU PROGRAMME 235
en 2025

(en millions d’euros)

Le présent projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 demande un report de gestion sur 2026 à hauteur de 2,66 millions d’euros d’AE et 4,15 millions d’euros de CP, et annule respectivement 10,5 et 10,58 millions d’euros d’AE et de CP.

● Par ailleurs, les crédits du programme 235 portent une part significative de l’augmentation des effectifs de la mission, du fait du transfert de 1 482 ETPT de l’ex-IRSN. L’exécution du plafond d’emplois du programme 345 se porte à 2 008,6 ETPT, soit un écart de 16 ETPT par rapport au plafond fixé en LFI à 2 025 ETPT.

L’exÉcution des crÉdits du compte d’AFFECTATION SPÉCIALE FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE

● Le compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale (CAS FACÉ), introduit en 2012 ([148]), soutient des collectivités territoriales qui, en zone rurale ([149]) et en outre-mer, financent et exercent la maîtrise d’ouvrage de travaux d’électrification en tant qu’autorités organisatrices de la distribution d’électricité (AODE). Ce compte assure la péréquation entre les territoires et contribue ainsi à une meilleure qualité du réseau dans les zones rurales. Ses crédits sont ventilés entre deux programmes : le programme 793 Électrification rurale et le programme 794 Opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production d’électricité par des énergies renouvelables et de proximité en zones non interconnectées.

La dotation initiale du CAS s’élevait à 365,3 millions d’euros (AE = CP) en LFI pour 2025. Les seuls mouvements de crédits intervenus en gestion concernent des reports, principalement des CP utilisés pour solder les engagements réalisés (reprise d’anciens engagements d’EDF à la création du CAS en 2012). Ces reports concernent une enveloppe de CP d’une ampleur comparable à celle des CP ouverts en LFI, portant ainsi les crédits disponibles en 2025 à 381,95 millions d’euros en AE et 722,5 millions d’euros en CP. Le CAS ne fait l’objet d’aucune mesure réglementaire ou législative d’ouverture ou d’annulation de crédits.

Par conséquent et conformément à l’article 21 de la LOLF, le présent projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 demande un report de gestion sur 2026 de la totalité des crédits non consommés, soit 13,6 millions d’euros en AE et 348,4 millions d’euros en CP.

● Plusieurs réformes sont intervenues en 2025 sur le CAS FACÉ. L’article 129 de la LFI pour 2025 modifie le circuit de financement en y affectant une fraction de l’accise sur l’électricité, alors qu’il reposait jusqu’en 2024 sur une contribution due par les gestionnaires de réseaux publics, en vue d’assurer une meilleure consommation des crédits en cours d’année. La loi a également prévu que cette fraction affectée au CAS soit indexée sur l’inflation.

L’affectation de la fraction d’accise s’est opérée pour un montant de 377 millions d’euros, supérieur aux dépenses programmées afin d’engager l’apurement du déséquilibre originel du CAS. Dans le même objectif de dynamisation du recours aux aides et d’intégration de la transition énergétique sur les réseaux publics, des modifications réglementaires ont fait évoluer les règles d’attribution et de gestion du CAS ([150]). Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes appelle à parachever cette réforme par une révision des critères de ruralité conditionnant l’éligibilité aux aides du CAS.

PrÉvision et exÉcution 2025 pour le CAs FACÉ

(en millions d’euros et en pourcentages)

	AE					CP
	LFI 2025	Total des crédits ouverts en 2025 (*)	Exécution 2025	Taux de Consommation (**)	LFI 2025		Total des crédits ouverts en 2025 (*)	Exécution 2025	Taux de Consommation (**)
Programme 793 Électrification rurale	362,3	375,48	363,09	96,7 %	362,3		690,09	366,31	53,1 %
Programme 794 Opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production d’électricité par des EnR et de proximité en ZNI	3,0	6,47	5,21	80,5 %	3,0		32,86	8,25	25,1 %
Total CAS Facé	365,3	381,95	368,30	96,4 %	365,3		722,95	374,56	51,8 %

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

(*) En AE sur le programme 793 : 13,2 millions d’euros reportés de 2024 sur 2025.

En CP sur le programme 793 : 327,8 millions d’euros reportés de 2024 sur 2025.

En AE sur le programme 794 : 3,5 millions d’euros reportés de 2024 sur 2025.

En CP sur le programme 794 : 29,9 millions d’euros reportés de 2024 sur 2025.

(**) Par rapport au total des crédits ouverts en cours de gestion 2025.

* *

La mission Écologie, développement et mobilités durables porte des politiques publiques diverses dans les domaines des transports, de l’écologie, de l’énergie et des risques naturels et technologiques. En loi de finances initiale (LFI) pour 2025 ([151]), elle était dotée de 26,28 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 25,58 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP) inclus.

La mission budgétaire comprend dix programmes, dont cinq sont relatifs aux politiques de l’écologie et de la prévention des risques : le programme 113 Paysages, eau et biodiversité, le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie, le programme 181 Prévention des risques, le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables et le programme 380 Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires. Les crédits alloués à ces programmes en LFI 2025 se sont élevés à 6,71 milliards d’euros en AE et à 6,62 milliards d’euros en CP (FDC et ADP inclus), soit 25,52 % des AE et 25,89 % des CP de la mission.

Au total, pour les cinq programmes relatifs aux politiques de l’écologie et de la prévention des risques, 6,11 milliards d’euros en AE et 6,05 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit 91,15 % des AE et 91,38 % des CP ouverts en LFI 2025. La Cour des Comptes a relevé que « l’application d’une période de services votés jusqu’à mi-février n’a pas eu d’incidence sur la consommation durant l’année, bien qu’un très fort ralentissement de la consommation des crédits ait été observé en début d’année » ; en effet, un rattrapage a eu lieu a posteriori ([152]).

L’exécution varie fortement d’un programme à l’autre, comme décrit ci‑après.

Prévision et exécution 2024 pour les programmes 113, 159, 181, 217 et 380

(en millions d’euros)

	AE			CP
	Prévision LFI 2025 (y compris FDC et ADP)	Exécution 2025	Taux de consommation	Prévision LFI 2025 (y compris FDC et ADP)	Exécution 2025	Taux de consommation
Programme 113 Paysages, eau et biodiversité	416,46	381,25	91,55 %	420,78	358,10	85,10 %
Programme 159 Expertise, information géographique et météorologie	518,89	512,63	98,79 %	518,89	512,68	98,80 %
Programme 181 Prévention des risques	1 423,40	1 253,94	88,09 %	1 356,31	1 251,29	92,26 %
Programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables	3 197,90	3 093,65	96,74 %	3 201,84	3 119,80	97,44 %
Programme 380 Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires	1 150,00	871,39	75,77 %	1 124,000	809,20	71,99 %
Total des cinq programmes	6 706,64	6 112,86	91,15 %	6 621,82	6 051,08	91,38 %
Total mission	26 275,60	26 425,56	100,57 %	25 577,10	26 110,72	102,09 %

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité

Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité finance les actions visant à garantir un usage équilibré de l’eau et à préserver les espaces naturels, la biodiversité terrestre et marine, les paysages et les ressources minérales non énergétiques. En LFI 2025, il était doté de 416,46 millions d’euros en AE et de 420,78 millions d’euros en CP (FDC et ADP inclus). Il était doté de 411,46 millions d’euros en AE et de 415,78 millions d’euros en CP, en excluant les FDC et les ADP.

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été réduit à 396,11 millions d’euros en AE et à 404,58 millions d’euros en CP. Cette évolution correspond à une baisse de 3,7 % des AE et de 2,7 % des CP par rapport aux crédits prévus par la LFI 2025 ([153]). Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les Crédits de paiement du programme 113

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par le décret d’annulation du 25 avril 2025 qui a annulé 19,77 millions d’euros en AE et 20,01 millions d’euros en CP ([154]), ce qui correspond au montant de la réserve de précaution.

En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 381,25 millions d’euros d’AE et 358,10 millions d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution représente 91,55 % des AE et 85,10 % des CP ouverts en LFI ([155]).

Le présent projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 propose l’annulation de 9,02 millions d’euros en AE et de 38,87 millions d’euros en CP sur le programme, après que 5,83 millions d’euros d’AE et 7,6 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([156]).

Les rapporteurs spéciaux regrettent que les crédits aient été réduits en cours d’exécution et jugent que les crédits non consommés en fin d’année auraient dû être reportés dans leur intégralité. Ils considèrent ces coupes comme particulièrement préoccupantes, le programme 113 portant des politiques essentielles pour l’adaptation de la France au changement climatique. En publiant le troisième plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC3) en mars 2025, le Gouvernement a fixé des ambitions élevées qu’il convient de soutenir financièrement, faute de quoi, elles demeureraient des coquilles vides Or, le programme 113 est important pour la réussite du PNACC3 car il contribue à financer les mesures 20 « Déployer les solutions fondées sur la nature pour l’adaptation », 21 « Préserver la ressource en eau face au changement climatique : renforcer le Plan Eau », 25 « Pérenniser la “Mission Adaptation” » et 43 « Favoriser l’adaptation et la résilience des milieux naturels et des espèces au changement climatique » du plan.

Par ailleurs, les rapporteurs spéciaux déplorent le manque de moyens alloués à la Stratégie nationale biodiversité (SNB) 2030, soutenue par le programme 113. La Cour des Comptes elle-même relève que la SNB 2030, qui « représente environ 30 % des crédits de l’action » a vu son financement tomber à 109,1 millions d’euros dans la LFI 2025, soit une division par deux par rapport à la loi de finances initiale pour 2024. Elle souligne que le montant des crédits alloués « s’éloigne de la trajectoire de financement initialement prévue dans le cadre de la SNB 2030, qui prévoyait une montée en puissance continue des enveloppes de financement entre 2023 et 2027 » ([157]).

Les rapporteurs spéciaux avaient également alerté leurs collègues sur ce sujet dans leur rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2026. En effet, le rapport de 2022 sur Le financement de la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) pour 2030 réalisé par l’Inspection générale des finances et l’Inspection générale de l’environnement prévoyait l’allocation, entre 2023 et 2027, de 1,5 milliard d’euros supplémentaires sur le programme 113 pour la mise en œuvre de la SNB ([158]). Si, sur ce total, 1,1 milliard d’euros devaient être alloués sur la période 2023-2026, en réalité, du fait des coupes budgétaires, ce sont seulement 415 millions d’euros supplémentaires qui ont été alloués à la SNB selon les informations communiquées aux rapporteurs spéciaux lors de la préparation de leur rapport spécial ([159]).

Le programme 159 Expertise, information gÉographique et mÉtÉorologie

Le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie porte les crédits de financement du commissariat général au développement durable (CGDD) et de trois opérateurs : Météo France, le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) et l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN).

En loi de finances initiale pour 2025, il était doté de 518,89 millions d’euros en AE comme en CP ([160]).

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été réduit à 512,87 millions d’euros en AE et 512,77 millions d’euros en CP. Cette évolution correspond à une réduction de 1 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci‑dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 159

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par le décret d’annulation du 25 avril 2025, qui a annulé 9,64 millions d’euros en AE et en CP (ce qui correspondait au montant de la réserve de précaution fixée en début d’année).

La consommation des crédits s’élève à 512,63 millions d’euros d’AE et à 512,68 millions d’euros de CP, soit près de 99 % des AE et des CP ouverts en LFI.

Le présent projet de loi propose l’annulation de 0,21 million d’euros en AE et de 0,05 million d’euros en CP sur le programme (fonds de concours inclus), après que 0,04 million d’euros d’AE et de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([161]).

Le programme 181 PrÉvention des risques

Le programme 181 Prévention des risques finance l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques de prévention des risques industriels, miniers et naturels et de lutte contre les pollutions. Il finance également l’Agence de la transition écologique (ADEME) et l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS).

En loi de finances initiale pour 2025, le programme 181 était doté de 1,42 milliard d’euros en AE et de 1,36 milliard d’euros en CP (FDC et ADP inclus ([162])).

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été réduit à 1,30 milliard d’euros en AE et à 1,27 milliard d’euros en CP, ce qui correspond à une réduction de 8 % des AE et de 5,6 % des CP par rapport aux montants prévus par la LFI 2025 ([163]). Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 181

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par le décret d’annulation du 25 avril 2025, qui a annulé 71,27 millions d’euros en AE et 67,52 millions d’euros en CP (ce qui correspond à l’annulation de la réserve de précaution). Puis la loi de finances de fin de gestion du 8 décembre 2025 ([164]) a annulé 62,4 millions d’euros en AE et 30 millions d’euros en CP (ce qui recouvre notamment une annulation du montant des surgels effectués le 30 avril 2025 pour reconstituer une réserve de précaution de 30 millions d’euros en AE et en CP).

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 1,25 milliard d’euros d’AE et de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de 88,09 % des AE et 92,26 % des CP ouverts en LFI ([165]).

Le présent projet de loi propose l’annulation de 41,85 millions d’euros en AE et de 13,07 millions d’euros en CP sur le programme, après que 8,47 millions d’euros en AE et 9,38 millions d’euros en CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([166]).

En ce qui concerne le Fonds Barnier, porté par l’action 14 « Fonds de prévention des risques naturels majeurs », ses crédits ont fait l’objet de taux d’exécution particulièrement faibles. Les AE ont été consommées à hauteur de 79 % (sur les 331 millions d’euros ouverts en LFI 2025, 261,66 millions ont été consommés). Les CP ont été consommés à moins de 87 % (sur les 288,36 millions d’euros prévus en LFI 2025, 249,65 millions ont été consommés). Selon la Cour des Comptes, ce faible taux d’exécution est lié notamment à des reports de paiements en 2026 qui sont dus au retard pris par certains projets, tels ceux liés aux inondations dans le Pas-de-Calais. La Cour des Comptes insiste sur le fait qu’« une vigilance particulière doit être apportée » à l’action 14, notamment car elle devra financer de nouvelles opérations exceptionnelles dans les années à venir (par exemple celles liées aux inondations dans la vallée de la Roya). La Cour des Comptes rappelle que « l’imprévisibilité des phénomènes climatiques extrêmes, couplée aux échéances de long terme des opérations, rend la budgétisation et le pilotage de l’exécution de cette action complexe. » ([167])

Les rapporteurs spéciaux s’associent pleinement à cette mise en garde de la Cour des Comptes et appellent le Gouvernement à assurer la sécurité de la budgétisation des projets portés par le Fonds Barnier dans le projet de loi de finances pour 2027.

Ils jugent d’ailleurs que, pour l’année 2026 déjà, il aurait été nécessaire de reporter dans leur intégralité les crédits du programme 181 non consommés en 2025 mais aussi que ses crédits devraient augmenter. Il est nécessaire de créer de nouveaux fonds, budgétisés à hauteur des besoins, consacrés aux inondations et aux risques portant atteinte à la vie humaine, mais aussi pour financer les politiques liées au retrait-gonflement des argiles et au recul du trait de côte.

Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, du dÉveloppement et de la mobilitÉ durables

Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables est le programme support des services ministériels en charge de l’écologie et de l’aménagement du territoire et porte essentiellement les crédits de personnel de la mission. Il était doté, en LFI 2025, de 3,2 milliards d’euros en AE comme en CP ([168]). Le montant total des crédits de paiement disponibles a été réduit de 0,03 % par rapport à la LFI 2025 ([169]), pour atteindre 3,186 milliards d’euros. Le programme a connu, en 2025, les mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous :

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 217

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par le décret d’annulation du 25 avril 2025 qui a conduit à l’annulation d’une partie de la réserve de précaution, pour des montants de 8,65 millions d’euros en AE et de 12,87 millions d’euros en CP.

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits de l’ensemble du programme, on constate que 3,09 milliards d’euros d’AE et 3,12 milliards d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de 96,74 % des AE ouvertes en LFI et de 97,44 % des CP ouverts en LFI ([170]).

Le présent projet de loi propose l’annulation de 57,88 millions d’euros en AE et de 62,78 millions d’euros en CP sur le programme, après que 61,03 millions d’euros d’AE et 3,28 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([171]).

Le schéma d’emploi était négatif dans la LFI 2025 ([172]) et représentait – 322 ETP (équivalents temps plein). Fin 2025, l’exécution (– 319 ETP) est pratiquement égale à la prévision. En ce qui concerne le plafond d’emplois, celui-ci était fixé à 34 559,02 ETPT (équivalents temps plein travaillé) et la consommation d’emplois pour l’année 2025 s’établit à 34 017,54 ETPT ([173]), soit 98 % du plafond d’emplois prévu en LFI. Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des Comptes indique que : « Le schéma d'emploi a quasiment été réalisé (– 319 ETP) et la masse salariale contrôlée mais cela n’a pas été le cas pour le plafond qui a été sous-consommé ». Elle précise que, selon le ministère « ce résultat est l'effet mécanique de la restriction des recrutements en A et B durant toute l'année 2025 conjugué à un schéma d’emploi négatif obligeant à avoir des sorties plus importantes » ([174]).

Le plafond d’emplois baisse par rapport au plafond d’emplois exécuté en 2024, qui était de 34 629,46 ETPT, ce qui correspond à une baisse de 611,92 ETPT. Les rapporteurs déplorent cette évolution et jugent la situation d’autant plus préoccupante, qu’entre 2017 et 2024, les effectifs inclus dans le périmètre du programme 217 étaient passés de 40 682 ETPT à 34 629 ETPT, soit une baisse de près de 15 % ([175]). Les réductions d’effectifs ont entraîné une perte de compétences au sein des services de l’État et privé les collectivités territoriales d’interlocuteurs capables de répondre à leurs besoins en ingénierie, expertise et soutien technique dans le domaine environnemental. Or les collectivités ont aujourd’hui plus que jamais besoin de ces interlocuteurs qualifiés pour répondre aux défis posés par le changement climatique et aux besoins croissants d’adaptation à ce changement.

Le programme 380 Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires

Le programme 380 Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires a été créé par la loi de finances pour 2023 ([176]). Il s’agit d’un nouvel outil, dénommé Fonds vert, de soutien financier pour la transition écologique des collectivités territoriales qui s’articule selon trois axes : l’amélioration de la performance énergétique, l’adaptation des territoires au changement climatique et le développement de projets de sobriété en matière de mobilité et de foncier. En LFI pour 2025, il était doté de 1,15 milliard d’euros en AE et de 1,12 milliard d’euros en CP ([177]). Le montant total des crédits disponibles a été réduit à 1,08 milliard d’euros en AE et à 1,05 milliard d’euros en CP en cours d’exécution, ce qui correspond à une réduction de 6 % des AE et des CP.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 380

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025

Le principal mouvement de crédits qui a affecté le programme en cours d’exercice est le décret d’annulation du 25 avril 2025 qui a annulé 63,25 millions d’euros en AE et 61,82 millions d’euros en CP, ce qui correspondait à l’annulation de la réserve de précaution ([178]).

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 0,87 milliard d’euros d’AE et 0,81 milliard d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de 75,77 % des AE ouvertes en LFI et de 71,99 % des CP ouverts en LFI.

Le présent projet de loi propose l’annulation de 204,91 millions d’euros en AE et de 242,54 millions d’euros en CP sur le programme. Aucun report n’a été effectué.

Les rapporteurs spéciaux regrettent que les crédits aient été réduits en cours d’année et que les crédits non consommés restants n’aient pas été reportés sur 2026. En effet, des coupes drastiques ont affecté le Fonds vert depuis sa création alors que ce dispositif, plébiscité par les collectivités territoriales, permet de les soutenir dans des projets indispensables pour l’atténuation et l’adaptation au changement climatique. Le Gouvernement n’a cessé de s’éloigner de ses ambitions initiales : il faut rappeler qu’il avait doté le Fonds vert de 2 milliards d’euros d’AE en 2023 ([179]) puis de 2,5 milliards d’euros d’AE en 2024 ([180]). Avec la loi de finances initiale pour 2026 ([181]), le Gouvernement a poursuivi dans cette voie : cette loi n’accorde plus que 0,84 milliard d’euros d’AE au Fonds vert, ce qui représente une baisse de 66 % par rapport à la loi de finances pour 2024. Ces baisses font naître de fortes préoccupations quant à la pérennité du fonds et à sa capacité à assurer ses missions (rénovation thermique des écoles, mobilités du quotidien, lutte contre les îlots de chaleur), fragilisant les collectivités dans la planification et l’anticipation de leurs projets.

* *

Une sur-exÉcution de façade en raison des fonds de concours

Pour l’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports, les crédits consommés sont très supérieurs aux crédits adoptés en LFI pour 2025 ([182]) en AE (autorisations d’engagement) comme en CP (crédits de paiement), en raison comme chaque année de l’importance des fonds de concours ([183]).

En revanche, pour le programme 205 Affaires maritimes, pêche et aquaculture, les crédits consommés sont quasiment équivalents à ceux adoptés en LFI, ce qui conduit la Cour des comptes à évoquer « une exécution conforme à la loi de finances initiale » ([184]).

CRÉDITS allouÉs aux affaires maritimes en 2025

(en millions d’euros, en pourcentage)

	Crédits adoptés en LFI ([185])		Crédits ouverts, y compris FDC ([186]) et ADP ([187])		Crédits consommés (en millions d’euros)		Consommés / adoptés en LFI (en %)		Consommés / disponibles (en %)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Affaires maritimes (total)	336	351	426	460	410	444	122 %	127 %	96 %	97 %
Programme 205 Affaires maritimes, pêche et aquaculture	253	269	270	281	264	281	104 %	105 %	98 %	100 %
Action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports	82	82	156	179	145	164	176 %	198 %	93 %	91 %

Source : commission des finances, d’après les données issues du rapport annuel de performances (RAP) 2025.

Le programme 205 Affaires maritimes, pÊche et aquaculture

Le programme 205 Affaires maritimes, pêche et aquaculture rassemble les moyens visant, d’une part, à prévenir et lutter contre les risques en matière de sécurité maritime et de pollution marine et, d’autre part, à former aux métiers de la mer et à les soutenir économiquement.

Des crédits adoptés en forte baisse par rapport à 2024

La LFI pour 2025 a doté le programme 205 de 253 millions d’euros en AE et 269 millions d’euros en CP, en baisse de 28 % en AE et 14 % en CP par rapport à la LFI pour 2024 ([188]).

Le rapporteur spécial avait expliqué l’évolution similaire (– 24 % en AE et – 13 % en CP) que prévoyait le PLF, la Cour des comptes ayant ajouté depuis que « les crédits baissent moins en CP qu’en AE pour honorer les engagements passés » ([189]).

Les éclairages du rapporteur spécial sur les évolutions de crédits portées par le projet de loi de finances pour 2025

« Cette évolution constitue un effort considérable qui est demandé à ce programme, sans commune mesure avec d’autres programmes budgétaires. Elle découle des contraintes qui pèsent sur les finances publiques. Ainsi, divers dispositifs d’exonération de charges dont bénéficiaient les armateurs ne seront pas renouvelés, de même que des aides exceptionnelles qui avaient été instaurées pour soutenir les pêcheurs, et que le fonds d’intervention maritime (FIM), par lequel un concours financier était apporté à des projets de terrain portés par des acteurs locaux. »

Source : rapport spécial n° 468, annexe XVIII de M. Matthias Renault sur le projet de loi de finances pour 2025, 19 octobre 2024, p. 5.

Des crédits consommés en forte baisse

Les AE consommées en 2025 s’élèvent à 264 millions d’euros et les CP à 281 millions d’euros, en baisse de 22 % en AE et 10 % en CP par rapport aux crédits exécutés en 2024.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 205

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les données issues du RAP 2025.

La Cour des comptes note que « l’exécution budgétaire reste élevée (98,5 % en AE et 100 % en CP par rapport à la LFI), traduisant une budgétisation sincère » ([190]).

L’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports
1. Des fonds de concours importants

Les crédits de l’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports financent les dépenses régaliennes de fonctionnement exercées par les grands ports maritimes pour le compte de l’État, dont le dragage ([191]) et les missions de police portuaire.

C’est également sur cette action que transitent les fonds de concours versés par l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) en faveur des investissements dans les infrastructures portuaires.

En raison de l’importance de ces fonds de concours, qui atteignent 58 millions d’euros en AE et 101 millions d’euros en CP, les crédits consommés sont significativement supérieurs à ceux adoptés en LFI, dont ils représentent 176 % en AE et 198 % en CP.

Le rapporteur spécial a interrogé la direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l’aquaculture (DGAMPA), qu’il remercie pour sa réponse, sur la précision des prévisions de fonds de concours.

Les écarts entre les fonds de concours anticipés et ceux effectivement reçus

Les recettes de fonds de concours et attributions de produits effectivement rattachées en 2025 sur l’action 43 se situent à un montant supérieur de + 21 millions d’euros d’AE et à un montant inférieur de – 22 millions d’euros de CP à la prévision.

Ces écarts s’expliquent essentiellement par une évolution des besoins opérationnels postérieure au PAP [projet annuel de performance] ; ils concernent :

– l’AFITF pour + 12 millions d’euros d’AE et – 43 millions d’euros de CP ; ces montants tiennent compte d’une augmentation des AE obtenue dans le cadre de la « clause de souplesse » qui permet des redéploiements en cours de gestion à montant total constant du budget de l’Agence. Pour les CP, la diminution des besoins opérationnels portuaires pour la sous-action 43-01 constatée en gestion a permis d’imputer à ces opérations une baisse de crédits liée à la diminution globale des ressources de l’Agence réalisée dans le cadre des mesures de régulation budgétaire ;

– le groupe CMA-CGM (+ 15 millions d’euros de CP) pour le projet « Hub Antilles » (grands ports maritimes de la Martinique et de la Guadeloupe) ; ce versement devait initialement se faire en gestion 2024, il a été reporté en 2025 pour s’adapter à l’avancement des travaux ;

– le grand port fluvio-maritime de l’axe Seine (« HAROPA ») pour l’opération de desserte routière du port de Bonneuil-sur-Marne (+ 9 millions d’euros d’AE et + 6 millions d’euros de CP) dont l’État est maître d’ouvrage. Le financement d’une nouvelle tranche de travaux de cette opération a été décidé en début d’année 2026, les fonds de concours correspondants n’étaient donc pas prévus au stade du PAP.

Source : réponse de la DGAMPA au questionnaire du rapporteur spécial.

Une budgétisation contestable

Le rapporteur spécial tient à renouveler ses critiques qu’il avait déjà formulées par le passé ([192]) au sujet du choix fait par l’État de soutenir les investissements des ports, non par le biais de crédits budgétaires discutés et adoptés par le Parlement, mais par la voie de fonds de concours sur lesquels il n’a aucun contrôle.

En ce sens, le rapporteur spécial se félicite que les arguments qu’il avait exposés dans son rapport spécial de l’an dernier aient convaincu les membres de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi de simplification de la vie économique, dont il était également membre, d’adopter en commission spéciale un amendement supprimant l’AFITF ([193]), l’Assemblée nationale s’étant par la suite en séance publique opposée au rétablissement de l’Agence ([194]). Il regrette que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de simplification de la vie économique ait cependant décidé de retirer du texte la suppression de cette Agence ([195]).

Une dÉpense fiscale nÉcessaire : la dÉtermination du rÉsultat imposable des entreprises de transport maritime en fonction du tonnage de leurs navires
1. Un coÛt cyclique, cette annÉe en augmentation

Le programme 205 porte une dépense fiscale majeure, prévue par l’article 209-0 B du code général des impôts. Il s’agit de la détermination du résultat imposable des entreprises de transport maritime en fonction du tonnage de leurs navires, plus connue sous le nom de « taxe au tonnage » ([196]). Les entreprises dont le chiffre d’affaires provient pour au moins 75 % de l’exploitation de navires de commerce peuvent opter pour ce mode de taxation. Leur impôt sur les sociétés est alors calculé sur la base du tonnage des navires qu’elles exploitent, indépendamment du bénéfice réel réalisé. L’objectif de ce dispositif est de rendre les navires français plus compétitifs, dans un contexte de forte concurrence internationale.

Le RAP actualise la prévision du coût de cette dépense fiscale en 2025 à 1,435 milliard d’euros, en hausse de 130 % par rapport à 2024, mais similaire à celui anticipé dans le PAP. Ces chiffres confirment la très grande volatilité de cette dépense d’année en année, ce qui reflète les résultats eux-mêmes très cycliques du groupe CMA-CGM, principal armateur français.

Évolution du coÛt de la dÉtermination du rÉsultat imposable des entreprises de transport maritime
en fonction du tonnage de leurs navires

(en millions d’euros)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025 (p)
Coût	40	169	21	52	395	3 815	5 615	625	1 435

Source :

– années 2017 à 2023 comprises : voies et moyens, tomes 2, annexés aux projets de loi de finances ;

– années 2024 et 2025 : RAP 2025, p. 135.

Une dÉpense fiscale primordiale

L’objectif de ce dispositif est, en rendant les armateurs français plus compétitifs, de soutenir l’emploi français face à la forte concurrence internationale. Le rapporteur spécial soutient ce dispositif, au titre du présent rapport. Cette position en tant que rapporteur a déjà été précisée en ces termes :

La position du rapporteur spécial en faveur de la détermination du résultat imposable des entreprises de transport maritime
en fonction du tonnage de leurs navires

« Il faut veiller à défendre le pavillon français dans un univers très concurrentiel et alors qu’il est très facile de changer de pavillon – cela prend moins de vingt-quatre heures. Cette activité exige des investissements colossaux – d’autres sont d’ailleurs prévus pour la décarbonation. Par ailleurs, elle est cyclique. Les bénéfices ont été très importants en 2023 et en 2024, ce qui a justifié l’adoption d’une contribution exceptionnelle l’année dernière. Mais pour 2026, c’est un déficit qui est prévu. Dans ce cas, la taxe au tonnage, contrairement au régime de l’impôt sur les sociétés, permet de maintenir des rentrées fiscales.

« Nous sommes donc défavorables à la remise en cause de cette taxation particulière, d’autant qu’elle est appliquée quasiment partout dans le monde.»

Source : commission des finances, compte rendu de la réunion du mardi 21 octobre 2025 à 14 heures 30, p. 27.

* *

La mission économie

La mission Économie est composée de cinq programmes : 134 Développement des entreprises et régulations, 343 Plan France très haut débit, 220 Statistiques et études économiques, 305 Stratégies économiques et 367 Financement des opérations patrimoniales en 2025 sur le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » (CAS PFE). La présente fiche porte sur l’exécution des programmes 134 et 343, auxquels s’ajoutent les crédits du compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers et à des organismes privés.

En loi de finances initiale pour 2025 (LFI), les crédits de la mission Économie dans leur ensemble représentaient 5,06 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE), soit une hausse de 19,4 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2024, et 3,7 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) en baisse de 13,1 % par rapport à la LFI pour 2024.

mission Économie
Montant des crÉdits des programmes 134 et 343
ouverts et consommÉs en 2025

(en millions d’euros)

	Programme 134			Programme 343			Mission
	AE	CP	AE		CP	AE		CP
LFI pour 2025	3 855,8	2 336	77,5		227,3	5 055,7		3 729,2
Reports de gestion de 2024	8	43,3	4,3		124,4	1 863,2		2 018,1
Fonds de concours et attributions de produits	0,3	0,3	0		0	13,5		13,5
Transferts et virements	15	13,3	0		0	16,9		15,1
Décrets d’annulation	0	0	– 4,2		– 12,5	– 517,7		– 526
LFG 2025	– 195,9	60,5	0		– 41	– 273,3		– 95
Total des crédits ouverts	3 683,3	2 453,4	77,6		298,1	6 158, 5		5 154, 9
Exécution	3 630,6	2 396,2	76,5		207,7	4 879,5		3 783,7
Taux d’exécution par rapport à la LFI 2025	94,2 %	102,6 %	98,7 %		91,4 %	96,5 %		101,5 %
Taux d’exécution par rapport aux crédits ouverts pour l’année 2025	98,6 %	97,7 %	98,6 %		69,7 %	79,2 %		73,4 %
Crédits non consommés	52,7	57,2	1,1		90,4	1 279		1 371,2
Reports sur 2026	38,3	54,1	0		83,2	1245,1		1345,8
Annulations demandées en PLRG	14,4	3,1	1,1		7,2	33,9		25,4

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Passage de la loi de finances initiale à l’exÉcution 2025
à l’Échelle de la mission Économie

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Le programme 134 DÉveloppement des entreprises et rÉgulations

Les crédits du programme 134 financent des politiques de soutien à la compétitivité et à l’internationalisation des entreprises, ainsi qu’à la régulation des marchés et à la protection des consommateurs. En exécution, 2,4 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de 102,6 % des crédits votés en LFI et 97,7 % des crédits ouverts en 2025.

Le schéma d’emplois du programme 134 connaît une légère surconsommation en 2025. Avec 4 574 équivalents temps plein travaillés (ETPT) prévus en LFI pour 2025, 4 598 ont été consommés.

Une nouvelle ligne budgétaire dédiée à la décarbonation de l’industrie créée dans des conditions ne permettant pas un examen parlementaire approfondi

L’action 23 Industrie et services représentait plus de 50 % des crédits votés en LFI pour 2025 sur le programme 134 et porte notamment les crédits en faveur de la décarbonation de l’industrie qui représentent 1,3 milliard d’euros en AE.

Lors des débats parlementaires sur le PLF pour 2025, un amendement du socle commun ([197]) a porté le montant initialement alloué à ce dispositif dans le PLF de 50 millions d’euros en AE à 1,6 milliard d’euros, avec des prévisions de décaissement à partir de 2028. Une mesure de surgel de 400 millions d’euros, intervenue en avril 2025, a ensuite limité la capacité d’engagement en cours d’exercice. Le dégel partiel de ces crédits en fin de gestion, à hauteur de 213 millions d’euros a permis de financer la première relève de l’appel d’offres « Grands projets de décarbonation de l’industrie » (GPID) que finance cette ligne budgétaire.

Si le rapporteur spécial soutient le projet en son principe, il déplore l’opacité de la mise en place de cette ligne budgétaire. Les 1,6 milliard d’euros de crédits prévus par la LFI pour 2025 ont été introduits par la voie d’un amendement du socle commun ([198]) déposé à l’Assemblée en séance en première lecture. Du fait du rejet de la première partie du PLF, ces crédits n’ont donc fait l’objet que d’un examen minimal par les parlementaires, en complet décalage avec les montants et les enjeux associés.

Une sous-compensation chronique des missions de service public de La Poste, intenable à moyen terme

L’action 4 Développement des postes, des télécommunications et du numérique a été exécutée à hauteur de 749,4 millions d’euros en AE et 760,7 millions d’euros en CP, représentant 101,5 % des crédits votés en LFI. L’essentiel de ces dépenses correspond à la compensation des trois missions de service public de La Poste portées par le programme 134 : le service universel postal (SUP), l’aménagement du territoire et l’aide au transport et à la distribution de la presse. En contrepartie de ces trois missions, la Poste a perçu des compensations d’un montant total de 658,5 millions d’euros.

La subvention en faveur de la mission d’aménagement du territoire s’est établie à 120 millions d’euros en 2025. S’agissant du SUP en revanche, la part de compensation conditionnée aux objectifs de délais d’acheminement des « Lettres vertes » n’a pas été versée en 2025, comme en 2024, bien que ceux-ci aient été atteints par La Poste, conduisant à minorer la subvention de 10 millions d’euros. La sous-compensation des trois missions de service public de La Poste relevant du programme 134 devrait laisser à sa charge un déficit global d’environ un milliard d’euros par an entre 2025 et 2029.

Le rapporteur spécial regrette le principe d’une sous-compensation qui constitue un cas unique parmi les entreprises exerçant des missions de service public. Cette situation apparaît intenable à moyen terme, la sous‑compensation obérant le bon exercice de ses missions de service public par La Poste et la transformation du groupe, qui a jusqu’ici réussi à développer ses activités concurrentielles pour assurer sa viabilité.

Le programme 343 Plan France très haut débit

La LFI pour 2025 avait ouvert 227,3 millions d’euros en CP au titre du programme 343. Toutefois, compte tenu du report en 2025 de 124,4 millions d’euros de crédits non consommés en 2024, et de l’annulation de 53,5 millions d’euros en gestion, 298,1 millions d’euros ont été ouverts en 2025. 207,7 millions d’euros ont été consommés, soit une baisse de 20 % par rapport à 2024.

Le programme 343 porte les dépenses de cofinancement de dépenses contractualisées avec les collectivités territoriales pour le déploiement des réseaux d’initiative publique (RIP). L’un des enjeux du pilotage budgétaire de cette action consiste donc à limiter l’excédent de trésorerie de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), en anticipant le volume des appels de fonds des collectivités territoriales. C’est pourquoi le taux d’exécution ne s’élève qu’à 69,7 % en 2025, en progression par rapport à 2024 où il s’élevait à 56,2 %, du fait d’une appréciation plus précise par l’ANCT des crédits nécessaires au regard des anticipations des opérateurs et du rythme effectif de réalisation des travaux.

Le compte de concours financiers PrÊts et avances À des particuliers et À des organismes privÉs

Le compte de concours financiers (CCF) est composé de six sections : « Prêts et avances pour le logement des agents de l’État » (programme 861), « Prêts pour le développement économique et social » (programme 862), « Soutien à la filière nickel en Nouvelle-Calédonie » (programme 878), « Prêts octroyés dans le cadre des programmes d’investissements d’avenir » (programme 876), « Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aéroport Paris‑Charles de Gaulle » (programme 869) et « Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de la Covid-19 ou par le conflit en Ukraine » (programme 877).

En 2025, 130,2 millions d’euros en AE et 360,4 millions d’euros ont été consommés sur ce CCF. Celui-ci présente des taux d’exécution de 519,8 % en AE et 143,9 % en CP par rapport aux crédits prévus en LFI du fait de reports importants de l’exercice 2024 sur 2025. Si la loi de finances initiale prévoyait des recettes de 307,4 millions d’euros pour ce CCF, les recettes effectivement enregistrées ne sont élevées qu’à 143,4 millions d’euros, soit 46,6 % de la prévision initiale. Par conséquent, le solde du CCF s’élève à – 217,1 millions d’euros en fin d’année 2025, contre une anticipation en LFI de + 56,9 millions d’euros. Trois programmes font l’objet d’enjeux limités :

– Le programme 861 Prêts et avances pour le logement des agents de l’État était doté de 50 000 euros en LFI pour 2025. Aucun crédit n’ayant été consommé, ils ont été intégralement annulés par la LFFG pour 2025 ;

– Les programmes 878 Soutien à la filière nickel en Nouvelle-Calédonie et 861 Prêts octroyés dans le cadre des programmes d’investissements d’avenir n’étaient dotés d’aucun crédit et n’ont fait l’objet d’aucune recette en 2025.

Passage de la loi de finances initiale à l’exÉcution 2025
à l’Échelle du CCF PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS
ET À DES ORGANISMES PRIVÉS

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Le programme 862 PrÊts pour le dÉveloppement Économique et social

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 862

(en millions d’euros)

	AE	CP
LFI pour 2025	25	25
Reports de crédits non consommés en 2024	175	175
Loi de finances de fin de gestion pour 2025	0	– 11,5
Ouvertures totales	200	188,5
Exécution 2025	130,2	159,6
Crédits non consommés	69,8	28,8
Annulations demandées en PLRG	44,8	3,8
Reports sur 2026	25	25

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Le programme 862 Prêts pour le développement économique et social permet de financer des prêts du fonds éponyme (le FDES), octroyés par le Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) et les Comités départementaux d’examen des problèmes de financement des entreprises (CODEFI) à des entreprises en difficulté pour accompagner leur restructuration financière et commerciale.

En 2025, 130,2 millions d’euros en AE ont été consommés, correspondant à l’octroi de neuf prêts en faveur d’entreprises. Ces dépenses ont été permises par l’ouverture de 25 millions d’euros en AE en loi de finances initiale et par le report de 175 millions d’euros en AE de l’exercice 2024 sur 2025. Le rapporteur spécial déplore que, pour la troisième année consécutive, le programme 862 ait bénéficié d’une dérogation à la limitation de reports de crédits et que seules 19,2 % des dépenses totales exécutées en 2025 aient été autorisées par le Parlement à l’occasion de l’examen du PLF pour 2025.

Par ailleurs, le rapporteur spécial s’interroge sur le niveau d’endettement de la société Prony New Resources Caledonia, spécialisée dans l’exploitation de métaux, du fait des prêts octroyés par l’État à travers le programme 862, mais également le programme 878 Soutien à la filière nickel en Nouvelle-Calédonie. En effet, l’entreprise a bénéficié en 2025 au titre du programme 862 de deux prêts s’élevant à un montant total de 80 millions d’euros, soit près de 61,4 % des crédits consommés en 2025, faisant eux-mêmes suite à un prêt de 140 millions d’euros octroyé lors de l’exercice précédent. À ces prêts s’ajoutent deux prêts contractés en 2021 et 2022 de respectivement 200 millions d’euros et 220 millions d’euros au titre du programme 878, pour un montant total de 640 millions d’euros pour les cinq prêts. Face à l’ampleur des montants engagés et aux difficultés que rencontre déjà l’entreprise pour s’acquitter des premiers remboursements émanant du programme 862, le rapporteur spécial se joint à l’appel à la vigilance formulé par la Cour des comptes en avril 2026 ([199]).

Les recettes comptabilisées sur le programme 862 pour 2025 s’établissent à 100,6 millions d’euros, soit un montant trois fois moins élevé que la prévision en LFI (290,4 millions d’euros). Cet écart, induit à hauteur de 140 millions d’euros par la mise en place d’un nouvel échéancier de paiement pour la société Prony New Resources Caledonia, rappelle le caractère risqué des prêts consentis par le programme. Dans la continuité de ses observations formulées dans le cadre de l’examen du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024, le rapporteur spécial rappelle le caractère central du suivi de ces prêts et appelle l’administration à porter une attention particulière au ciblage des entreprises bénéficiaires ainsi qu’aux contreparties apportées par celles-ci.

Le programme 869 PrÊts À la sociÉtÉ concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aÉroport Paris-Charles de Gaulle

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 869

(en millions d’euros)

	AE	CP
LFI pour 2025	0	225,5
Reports de crédits non consommés en 2024	0	0
Décret d’annulation	0	0
Ouvertures totales	0	225,5
Exécution 2025	0	200,8
Crédits non consommés	0	24,7
Annulations demandées en PLRG	0	24,7
Reports sur 2026	0	0

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Le programme 869 Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle permet le financement partiel par l’État de la construction de l’infrastructure du projet de liaison ferroviaire Charles de Gaulle Express. Il présente un taux de consommation des crédits de 89,2 %, en application d’une clause du contrat de prêt obligeant l’État à prévoir dans sa programmation initiale des crédits 15 % supérieurs aux besoins identifiés par l’emprunteur. Selon la Cour des comptes, 90 % de l’infrastructure serait d’ores et déjà réalisée et le rythme d’avancement des travaux serait conforme au respect de la date contractuelle de mise en service, à savoir le 28 mars 2027 ([200]).

Le rapporteur spécial rejoint l’avis de la Cour des comptes sur la nécessité d’un suivi attentif des recettes de ce programme. En effet, le remboursement du prêt par l’emprunteur doit être effectué au moyen d’une taxe supportée par les passagers aériens une fois la ligne fonctionnelle. Cependant, au regard des incertitudes existantes sur l’évolution du secteur aérien, la soutenabilité de ce moyen de remboursement doit faire l’objet d’un suivi rigoureux d’ici l’avènement de l’échéance du prêt en décembre 2060.

Le programme 877 Avances remboursables et prÊts bonifiÉs aux entreprises touchÉes par la crise de la covid‑19 ou par le conflit en ukraine

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 877

(en millions d’euros)

	AE	CP
LFI pour 2025	0	0
Reports de crédits non consommés en 2024	0	0
Loi de finances de fin de gestion pour 2025	0	0
Ouvertures totales	0	0
Exécution 2025	0	0
Crédits non consommés	0	0
Annulations demandées en PLRG	0	0
Reports sur 2026	0	0

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Le programme 877 n’a pas fait l’objet d’ouverture de crédits en LFI pour 2025 en raison de l’arrivée à terme du dispositif.

Un dispositif pensé pour répondre à la crise sanitaire,
prolongé pour répondre à la guerre en Ukraine

Le programme 877 a été créé en 2020 ([201]) pour répondre aux difficultés économiques des entreprises dans le contexte de la crise sanitaire, en mettant en place un dispositif public d’octroi d’avances remboursables et de prêts à taux bonifiés. Initialement prévu jusqu’au 31 décembre 2020, il a été prolongé à trois reprises jusqu’au 30 juin 2022 ([202]).

Dans le cadre du plan de résilience économique et sociale, le champ d’application du dispositif a été élargi en 2022 ([203]) aux entreprises dont l’activité est impactée par le conflit en Ukraine. Le décret d’application ([204]) permet l’octroi de prêts bonifiés jusqu’au 31 décembre 2023.

L’ensemble de ces prêts devraient arriver à échéance entre 2026 et 2032. Toutefois, sur les 277,7 millions d’euros décaissés depuis l’ouverture du programme, 30,3 millions d’euros ont déjà été actés comme irrécouvrables, soit 11 % de l’encours. Le rapporteur spécial rejoint donc la Cour sur la nécessité de mettre en place un accompagnement des entreprises le plus tôt possible afin de favoriser leur restructuration et d’organiser amiablement le recouvrement des créances de l’État.

* *

La mission Économie est composée de cinq programmes : 134 Développement des entreprises et régulations, 343 Plan France très haut débit, 220 Statistiques et études économiques, 305 Stratégies économiques et 367 Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2025 sur le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » (CAS PFE). La présente fiche porte sur l’exécution des programmes 220 et 305.

En loi de finances initiale pour 2025 (LFI), les crédits de la mission Économie dans son ensemble représentaient 5,1 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE), soit une hausse de 19,4 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2024, et 3,7 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) en baisse de 13,1 % par rapport à la LFI pour 2024.

mission Économie
Montant des crÉdits des programmes 220 et 305 ouverts et consommÉs en 2025

(en millions d’euros)

	Programme 220		Programme 305		Mission
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025 (hors FDC et ADP)	469, 6	472,4	652,8	693,4	5 055,7	3 729,2
Reports de gestion de 2024	9,4	5,7	2,5	5,6	1 863,2	2 018,1
Fonds de concours et attributions de produits	8,7	8,7	4,5	4,5	13,5	13,5
Transferts et virements	2,1	2,1	– 0,2	– 0,2	16,9	15,1
Décret d’annulation	0	0	0	0	– 517,7	– 526
LFG 2025	– 3,9	– 3,3	58,9	21,2	– 273,3	– 95
Total des crédits ouverts	485,8	485,6	718,5	724,5	6 158, 5	5 154,9
Exécution	465,2	466,2	707,1	713,6	4 879,5	3 783,7
Taux d’exécution par rapport à la LFI 2025	99,1 %	98,7 %	108,3 %	102,9 %	96,5 %	101,5 %
Taux d’exécution par rapport aux crédits ouverts pour l’année 2025	95,8 %	96 %	98,4 %	98,5 %	79,2 %	73,4 %
Crédits non consommés	20,6	19,4	11,4	10,9	1 279	1 371,2
Reports sur 2026	11,7	10,5	1,9	4,7	1245,1	1345,8
Annulations demandées en PLRG	8,9	8,9	9,5	6,2	33,9	25,4

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 220 Statistiques et études économiques

Le programme 220 Statistiques et études économiques au sein de la mission Économie porte exclusivement les crédits destinés à l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee). En LFI pour 2025, il était doté de 469,6 millions d’euros en AE et de 472,4 millions d’euros en CP.

Passage de la loi de finances initiale à l’exÉcution 2025
à l’Échelle du programme 220

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

En 2025, 465,2 millions d’euros en AE et 466,2 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 220, soit des taux de consommation respectifs de 99,1 % et 98,7 % par rapport à la prévision en LFI.

Un contrat d’objectifs et de moyens (COM) conclu pour la période 2023‑2025 entre l’Insee, le secrétariat général des ministères économiques et financiers et la direction du budget garantit à l’Institut un volume de ressources en contrepartie de six « projets de transformation » déclinés en objectifs assortis de jalons. Ce contrat arrivant à échéance en 2025, le rapporteur spécial déplore que la décision de conclure un nouveau contrat pluriannuel n’ait pas encore été confirmée.

Les objectifs budgétaires du COM sont dans l’ensemble respectés en 2025, les crédits de paiement hors titre 2 (72,4 millions d’euros) affichant une exécution légèrement supérieure à la trajectoire prévue par le COM (+ 0,7 million d’euros) en baisse par rapport à l’exercice 2024 (– 0,2 million d’euros). Les dépenses de fonctionnement courant (45,4 millions d’euros) et les frais de déplacement des enquêteurs (2,6 millions d’euros) sont en baisse respectivement de 1,1 % et 1,8 % par rapport à 2024. Les dépenses liées aux implantations immobilières s’établissent à 15,4 millions d’euros en 2025, soit un chiffre stable par rapport à l’exercice de l’année précédente.

L’action 1 Infrastructures statistiques et régaliennes connaît une exécution légèrement supérieure aux crédits prévus en loi de finances initiale pour 2025 avec un taux de consommation de 101,6 % en AE et de 102,1 % en CP du fait de la réalisation d’un recensement de la population en Nouvelle-Calédonie initialement prévu en 2024 pour un coût de 2,1 millions d’euros en CP et d’un recensement exhaustif à Mayotte pour un coût de 3,6 millions d’euros en dépenses de fonctionnement et d’intervention.

Les crédits rattachés à l’action 9 Pilotage, soutien et formation initiale du programme font en revanche l’objet d’une sous-exécution importante, les taux de consommation de crédits par rapport aux prévisions de la LFI pour 2025 s’élevant à 87,7 % en AE et 85,6 % en CP. Celle-ci s’explique notamment par le report du déménagement de la direction régionale PACA à Marseille et d’une acquisition immobilière à Libourne en vue de l’installation des élèves du Centre de formation de l’Insee à Libourne (CEFIL).

Les crédits de titre 2 hors CAS Pensions (286 millions d’euros) font quant à eux l’objet d’une exécution conforme au COM, en légère hausse de 0,6 % par rapport à 2024. Le plafond d’emplois connait une légère sous-consommation en 2025. Sur les 5 032 équivalents temps plein travaillés (ETPT) prévus en LFI pour 2025, seuls 4 926 ont été consommés.

Le programme 305 Stratégies économiques

Le programme 305 Stratégies économiques au sein de la mission Économie porte les moyens de la direction générale du Trésor (DG Trésor), à l’exclusion des dépenses de fonctionnement courant de l’administration centrale, qui figurent sur le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières. Le programme 305 porte cinq missions principales : l’analyse économique et le conseil du Gouvernement par la DG Trésor dans l’élaboration et la conduite de la politique économique, le financement d’une partie des dépenses du réseau international de la DG Trésor, la compensation de la mission d’accessibilité bancaire assurée par la Banque Postale et des missions exercées par la Banque de France pour le compte de l’État, et le financement des structures de l’économie sociale et solidaire. En loi de finances initiale pour 2025, celui-ci était doté de 652,8 millions d’euros en AE et de 693,4 millions d’euros en CP.

En 2025, 707,1 millions d’euros en AE et 713,5 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 305, soit des taux de consommation respectifs de 108,3 % et 102,9 % par rapport à la prévision en LFI pour 2025.

Le schéma d’emplois sur le programme au titre des équivalents temps plein travaillés (ETPT) était conforme à la prévision retenue en loi de finances avec 1 276,55 ETPT consommés, contre 1 277,50 ETPT prévus en LFI 2025.

Passage de la loi de finances initiale à l’exÉcution 2025
à l’Échelle du programme 305

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

La sur-exécution des crédits votés en loi de finances initiale pour le programme 305 résulte de la hausse de la compensation versée à la Banque de France au titre des activités qu’elle exerce pour le compte de l’État. La compensation versée à la Banque de France fait l’objet d’un contrat d’objectifs et de performance (COP) signé en juillet 2024 pour la période 2025-2027. Le COP prévoyait pour l’année 2025 un versement de 222,5 millions d’euros inscrit en LFI pour 2025 contre 202,3 millions d’euros en 2024, afin de tenir compte de l’augmentation significative du nombre de dossiers de surendettement dont la Banque de France assure la gestion. Essentiellement sensible à l’état de la conjoncture économique, le nombre de dossiers traités est ainsi passé de 135 000 dossiers en 2024 pour s’établir à 148 000 en 2025, soit une hausse de 9,6 %.

La compensation versée à la Banque de France s’est toutefois finalement élevée à 234 millions d’euros pour l’année 2025, soit un écart de 11,5 millions d’euros avec la trajectoire initialement prévue par le COP. Cet écart s’explique par une évolution tendancielle des situations de surendettement plus dégradée que l’avait anticipé le COP (9,1 millions d’euros) et par la compensation du coût du traitement des règlements par carte bancaire reçus au titre de l’encaissement de certaines recettes publiques en 2024 (2,4 millions d’euros).

La compensation versée à la Banque postale au titre de la mission d’accessibilité bancaire (MAB) vise à garantir gratuitement un accès universel à des services bancaires indispensables à des populations qui, compte tenu de difficultés économiques ou personnelles (handicap, illectronisme, absence de domiciliation, barrière linguistique, etc.), n’ont pas accès à la bancarisation traditionnelle. Son montant est établi pour la période 2021-2026 par un arrêté qui prévoit une décrue de 5 % par an afin d’inciter à la réalisation de gains d’efficience. En 2025, le montant du versement à la Banque postale s’élevait à 269 millions d’euros, en baisse de 6,3 % par rapport à 2024.

L’action 4 – Économie sociale, solidaire et responsable porte les crédits de soutien à la politique en matière d’économie sociale, solidaire et responsable (ESSR) pour 19,6 millions d’euros de CP en 2024, contre 20,1 millions d’euros en 2025. Elle finance le développement de l’ESS au travers des structures nationales de l’ESS (2,2 millions d’euros en AE et en CP) et des chambres régionales de l’ESS (CRESS – 1,3 million d’euros en AE et en CP), le soutien à l’investissement à impact social (IIS – 3,3 millions d’euros en CP), le dispositif local d’accompagnement (DLA – 11,8 millions d’euros en AE et en CP) et le soutien aux pôles territoriaux de coopération économique (PTCE – 1,2 million d’euros en AE et 0,78 million d’euros en CP).

* *

Les crédits consommés au titre de la mission Engagements financiers de l’État se sont élevés à 53 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 53,2 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), soit un niveau inférieur d’environ 3 milliards d’euros en AE et en CP à celui prévu par la loi de finances initiale (LFI) pour 2025 ([205]). La Cour des comptes souligne que le régime des services votés appliqué début 2025 en attendant le vote et la promulgation de la loi de finances n’a pas eu de conséquences notables sur l’exécution de la mission : « 6,0 % des AE et 6,1 % des CP consommés en fin d’année étaient exécutés dès la fin février, contre respectivement 4,7 % et 4,2 % en 2024 » ([206]).

Ouvertures et consommation des crédits de la mission Engagements financiers de l’État en 2025

(en millions d’euros)

	AE	CP
LFI pour 2025	55 997,4	56 169,1
Reports de gestion 2024	0,4	0,0
Mouvements réglementaires	– 6,2	– 10,6
Fonds de concours	11,5	11,5
LFG 2025	– 2 487,4	– 2 487,1
Total des crédits ouverts	53 515,7	53 682,9
Reports de gestion vers 2026	– 0,4	0,0
Annulations proposées par le PLRG pour 2025	– 513,6	– 503,1
Exécution 2025	53 001,7	53 179,8

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Évolution des crÉdits de la mission Engagements financiers de l’État en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

l’essentiel des crédits de la mission sont inscrits dans Les programmes retraçant la charge de la dette
1. une sous‑consommation des crÉdits du programme 117 Charge de la dette et trÉsorerie de l’État essentiellement liée À UNE moindre charge des bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté

Les crédits du programme 117 Charge de la dette et trésorerie de l’État représentent 96 % des AE et des CP exécutés de la mission en 2025.

L’action 01 Dette a été exécutée en AE et en CP à hauteur de 50,6 milliards d’euros ([207]), un niveau inférieur de 2,9 milliards d’euros par rapport à celui prévu en LFI pour 2025. Cette exécution est en hausse de 1,2 milliard d’euros par rapport à l’exécution 2024. Concernant l’exécution des différents postes de dépenses de cette action :

– la charge d’intérêts des obligations assimilables du Trésor (OAT) s’élève à 46,2 milliards d’euros, en baisse de 0,4 milliard d’euros par rapport à la prévision de la LFI pour 2025 mais en hausse de 3,3 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2024. L’exécution inférieure à la prévision résulte cependant de deux mouvements contraires :

d’une part, une exécution de la charge nette d’intérêts des OAT supérieure de 456 millions d’euros par rapport à la prévision initiale et de 5,4 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2024, essentiellement en raison de la hausse du volume (+ 3,7 milliards d’euros) et des taux (+ 2,4 milliards d’euros). Cette charge s’établit à 41,3 milliards d’euros ;
d’autre part, une diminution de 832 millions d’euros de la provision pour indexation du capital des titres indexés pour les obligations assimilables du Trésor indexées sur l’inflation (OATi et OAT€i) par rapport à la prévision initiale et de 2 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2024, en raison de la forte baisse de l’inflation. Cette provision s’établit à 4,9 milliards d’euros en 2025. Le rapporteur spécial appelle, une nouvelle fois, à réduire progressivement le volume d’encours indexé jusqu’à la suppression complète des OATi et des OAT€i, afin de réduire l’exposition de notre dette à l’inflation. C’est aujourd’hui d’autant plus urgent que l’inflation, difficilement prévisible, s’accélère.

– la charge nette d’intérêts des bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF) s’établit à 4,4 milliards d’euros en 2025 : elle est inférieure de 2,5 milliards d’euros à la prévision initiale, et de 2,1 milliards d’euros à l’exécution 2024. Cela s’explique principalement par un effet taux plus favorable qu’attendu, la Banque centrale européenne ayant poursuivi une politique d’assouplissement monétaire conduisant à huit baisses de taux entre juin 2024 et juin 2025.

L’action 03 Trésorerie a occasionné une charge budgétaire nette de 265 millions d’euros, un niveau inférieur de 406 millions d’euros à la prévision initiale. En 2024, cette action avait procuré un gain budgétaire de 116 millions d’euros. Cette charge budgétaire signifie que les produits issus des placements ont été inférieurs aux dépenses de trésorerie.

Sur l’ensemble du programme, la loi de finances de fin de gestion (LFG) pour 2025 ([208]) a annulé 2,9 milliards d’euros en AE et en CP. Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLRG) de l’année 2025 propose l’annulation de 432 millions d’euros supplémentaires.

ExÉcution 2025 du programme 117 Charge de la dette et trÉsorerie de l’État

(en millions d’euros)

	AE	CP
LFI pour 2025	54 207,0	54 207,0
LFG 2025	– 2 879,4	– 2 879,4
Total des crédits ouverts	51 237,6	51 237,6
Annulations proposées par le PLRG pour 2025	– 432	– 432
Exécution 2025	50 895,6	50 895,6

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au PLRG 2025.

Une exécution du programme 355 Charge de la dette de SNCF RÉseau reprise par l’État légèrement inférieure à la prévision

Les crédits exécutés sur le programme 355 Charge de la dette SNCF Réseau reprise par l’État se sont élevés à 687,3 millions d’euros en 2025. Ce programme comprend la charge d’intérêts des dettes de SNCF Réseau reprises par l’État, pour un montant de 35 milliards d’euros. En 2025, cette charge est inférieure de 4,7 millions d’euros à la prévision initiale en raison « de prêts à taux variables dans la dette SNCF Réseau reprise par l’État », selon le rapport annuel de performance de ce programme.

Par conséquent, 2 millions d’euros d’AE et de CP ont été annulés en LFG 2025. Le PLRG de l’année 2025 prévoit l’annulation supplémentaire de 2,7 millions d’euros d’AE et de CP.

ExÉcution 2025 du programme 355 Charge de la dette SNCF RÉseau reprise par l’État

(en millions d’euros)

	AE	CP
LFI pour 2025	692,0	692,0
LFG 2025	– 2,0	– 2,0
Total des crédits ouverts	690,0	690,0
Annulations proposées par le PLRG pour 2025	– 2,7	– 2,7
Exécution 2025	687,3	687,3

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au PLRG 2025.

Trois programmes constituent le reste des crÉdits de la mission
1. Une nouvelle sous‑estimation des crÉdits du programme 114 appels en garantie de l’État en loi de finances initiale

Le programme 114 Appels en garantie de l’État porte les crédits budgétaires évaluatifs qui découlent de la mise en jeu de garanties octroyées par l’État. En 2025, il a donné lieu à la consommation de 1 344 millions d’euros en AE et en CP, soit 359 millions d’euros de plus que le montant anticipé en LFI. Comme en 2024, la dotation initiale du programme – dont les crédits sont évaluatifs – a été sous‑estimée, cette fois-ci dans des proportions plus importantes.

Cet écart entre la prévision et l’exécution s’explique à nouveau essentiellement par une sous‑estimation des appels en garantie au titre des prêts garantis par l’État (PGE), ouverts aux entreprises jusqu’au 30 juin 2022 en lien avec la crise sanitaire, et des PGE « Résilience » en lien avec la guerre en Ukraine, qui ont pris fin le 31 décembre 2023. Le financement de ces appels en garantie représente l’essentiel des crédits de l’action 03 Financement des entreprises et industrie, qui représente elle-même 84 % des crédits du programme.

571 millions d’euros avaient été prévus en LFI 2025 pour la prévision des appels en garantie des PGE et des PGE « Résilience ». Cette prévision s’est révélée inférieure de plus de 549 millions d’euros aux montants appelés (1,120 milliard d’euros sur l’exercice 2025). Le rapport annuel de performances du programme 114 souligne que la Banque de France a modifié en 2025 sa méthodologie d’estimation de capital restant dû, afin de disposer de données plus fiables pour estimer les appels en garantie. Cela a conduit à réviser le taux de pertes global de 4,1 % (taux utilisé pour le calcul des crédits évaluatifs en LFI pour 2025) à 4,6 %.

Les autres actions du programme, dont les crédits s’élèvent à 221 millions d’euros, ont été exécutées à un niveau inférieur de 26,5 % aux prévisions.

Pour tenir compte de la révision à la hausse des appels en garantie au titre des PGE, qui excédait largement la sous-consommation constatée sur les autres actions du programme, la LFG de 2025 a ouvert 425 millions d’euros supplémentaires en AE et en CP. L’exécution s’est finalement établie à un niveau inférieur de 66 millions d’euros en AE et en CP par rapport à la prévision de la LFG : le PLRG 2025 propose en conséquence l’annulation de ces crédits.

ExÉcution 2025 du programme 114 Appels en garantie de l’État

(en millions d’euros)

	AE	CP
LFI pour 2025	985,3	985,3
LFG 2025	+ 425	+ 425
Total des crédits ouverts	1 410,3	1 410,3
Annulations proposées par le PLRG pour 2025	– 66,0	– 66,0
Exécution 2025	1 344,3	1 344,3

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au PLRG 2025.

Les crÉdits du programme 145 Épargne exécutés en baisse par rapport à la prévision initiale

Les crédits du programme 145 Épargne sont constitués à plus de 99 % des primes d’épargne‑logement, c’est‑à‑dire des primes versées par l’État à la clôture des plans d’épargne‑logement (PEL) et des comptes d’épargne‑logement (CEL) ouverts avant le 1er janvier 2018 aux détenteurs de ces produits d’épargne. Ces crédits sont complétés par des frais de gestion liés aux opérations d’épargne‑logement et à des prêts conventionnés par l’État.

Alors que la LFI pour 2025 avait ouvert des crédits à hauteur de 113,2 millions d’euros, l’exécution du programme s’élève à 75 millions d’euros en CP, soit une baisse de 34 % par rapport à la prévision initiale. Le rapport annuel de performances du programme 145 rappelle la difficulté de modéliser le comportement des détenteurs de PEL ou de CEL, puisqu’ils peuvent bénéficier du paiement de la prime dans une logique de « guichet ». En 2025, la baisse des primes déboursées s’expliquerait essentiellement par le ralentissement des taux des crédits à l’habitat : en effet, les PEL à taux réglementés sont comparativement plus performants en période de taux élevés.

Ces besoins moindres ont conduit à des mouvements d’annulation :

– le décret du 25 avril 2025 portant annulation de 6,2 millions d’euros en AE et en CP ;

– l’annulation de 31 millions d’euros en AE et de 30,7 millions d’euros en CP dans la LFG 2025.

En complément, le PLRG 2025 propose l’annulation de 1,4 million d’euros en AE et de 1,3 million d’euros en CP.

ExÉcution 2025 du programme 145 Épargne

(en millions d’euros)

	AE	CP
LFI pour 2025	113,2	113,2
Mouvements réglementaires	– 6,2	– 6,2
LFG 2025	– 31,0	– 30,7
Total des crédits ouverts	75,9	76,2
Annulations proposées par le PLRG pour 2025	– 1,4	– 1,3
Exécution 2025	74,5	75,0

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au PLRG 2025.

En 2025, le programme 145 comportait par ailleurs trente-trois dépenses fiscales relatives à l’épargne réglementée, y compris l’épargne-logement, ainsi qu’à l’assurance-vie et à l’épargne salariale. Leur montant total est évalué à environ 7,5 milliards d’euros, en hausse de 85 millions d’euros par rapport au chiffrage définitif pour 2024.

Le programme 344 fonds de soutien relatif aux prÊts et contrats financiers structurÉs À risque est en cours d’extinction

Créé par l’article 92 de la loi de finances pour 2014, le fonds de soutien en faveur des collectivités territoriales, financé par le programme 344 Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque, vise à aider les 579 collectivités ayant souscrit des emprunts dits « toxiques » jusqu’au 30 avril 2015. Le fonds a donné lieu, essentiellement au titre de l’exercice 2015, à un décaissement initial de 3 milliards d’euros d’AE, progressivement couvert par la consommation de CP et par le retrait d’AE devenues sans objet.

Par conséquent, le programme n’a pas donné lieu à l’ouverture d’autorisations d’engagement en LFI pour 2025, mais a bénéficié de reports d’AE non consommées en 2024 pour un montant de 0,43 million d’euros. De plus, chaque année, des fonds de concours, versés par la Caisse française de financement local et par Dexia, sont rattachés au programme. 11,5 millions d’euros ([209]) sont rattachés à ce titre en 2025. Ils se substituent à des engagements préalables de l’État et, à cette fin, donnent lieu à des annulations pour un montant identique d’AE en fin d’exercice.

La consommation d’AE en 2025 est de 30 000 euros, liés à la reconduction annuelle de la convention signée avec la Banque de France. 401 205 millions d’AE non consommées ont été reportées vers l’exercice 2026 par arrêté du 10 mars 2026, tandis que les 11,5 millions d’euros de fonds de concours non affectés sont annulés par le PLRG.

Concernant les crédits de paiement, le programme a été doté de 171,6 millions d’euros en LFI pour 2025, auxquels s’ajoutent les 11,5 millions d’euros de fonds de concours précités.

4,4 millions d’euros de CP, pris sur la réserve de précaution, ont été annulés par le décret du 25 avril 2025 précité.

L’exécution du programme fin 2025 s’élève à 177,7 millions d’euros, correspondant pour l’essentiel au versement des aides aux collectivités via l’Agence des services et de paiement (ASP).

Il est proposé par le PLRG d’annuler le reliquat de CP non consommés (1,1 million d’euros).

ExÉcution 2025 du programme 344 Fonds de soutien relatif aux prÊts et contrats financiers structurÉs À risque

(en millions d’euros)

	AE	CP
LFI pour 2025	0,0	171,6
Reports de gestion 2024	+ 0,4	–
Mouvements réglementaires	–	– 4,4
Fonds de concours	+ 11,5	+ 11,5
LFG 2025	–	–
Total des crédits ouverts	11,9	178,8
Reports de gestion vers 2026	– 0,4	–
Annulations proposées par le PLRG pour 2025	– 11,5	– 1,1
Exécution 2025	0,03	177,7

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au PLRG 2025.

À la fin de l’année 2025, le reliquat d’engagements non couverts par des paiements s’élevait à 687,8 millions d’euros.

DEUX programmes n’ont donnÉ lieu À aucune dÉpense en 2025

● Le programme 336 Dotation du mécanisme européen de stabilité constitue le support de la contribution française au Mécanisme européen de stabilité (MES). En 2017, le ministre chargé des finances s’était engagé à reverser au MES les intérêts perçus par la Banque de France sur les placements réalisés par le MES auprès de celle‑ci en période de taux de facilité de dépôt négatif. Cet engagement était soumis à la condition d’une rétrocession similaire par l’Allemagne, qui n’a pas eu lieu en 2022 ni en 2023 ; l’exécution du programme est donc demeurée nulle au cours de ces deux exercices. Par ailleurs, à compter de 2023, la remontée des taux directeurs de la BCE a rendu sans objet le dispositif de rétrocession des intérêts, et le MES a retiré ses placements auprès de la Banque de France. Aussi, ce programme a donné lieu à une exécution budgétaire nulle en 2024 et en 2025.

● Le programme 338 Augmentation en capital de la Banque européenne d’investissement n’a pas été abondé depuis la dernière augmentation en capital de la BEI, intervenue en 2013. Il a donné lieu à une exécution budgétaire nulle en 2025.

Le programme 369 amortissement de la dette de l’état liée à la covid-19 a été supprimé en 2025

● Le programme 369 Amortissement de la dette de l’État liée à la covid‑19 a été créé en 2022 et doté de 165 milliards d’euros d’autorisations d’engagement, correspondant à l’estimation de l’augmentation de la dette portée par l’État liée à la crise sanitaire. Ces AE devaient être couvertes par des crédits de paiement étalés sur l’ensemble de la période d’amortissement, soit jusqu’en 2042.

Or la LFI pour 2025 a supprimé ce programme. En conséquence, aucun crédit de paiement n’était inscrit au programme 369 pour cette même année. En 2024, 6,5 milliards d’euros de crédits de paiement avaient été consommés. Le rapporteur spécial rappelle que cet isolement comptable de la dette liée à l’épidémie de covid-19 n’avait aucune incidence sur le stock ou le financement de la dette et répondait uniquement à une logique d’affichage politique.

La suppression de ce programme conduit également à diminuer fortement les restes à payer du programme de 150,1 milliards d’euros par rapport à 2024, étant donné que les autorisations d’engagement qui n’avaient pas encore été couvertes ont été annulées.

* *

La mission Enseignement scolaire regroupe les crédits consacrés à l’enseignement scolaire, qui relèvent pour l’essentiel du ministère de l’éducation nationale, et, pour une part résiduelle, du ministère de l’agriculture, de l’agro‑alimentaire et de la souveraineté alimentaire. La mission est composée de six programmes. Les programmes 140 Enseignement scolaire public du premier degré, 141 Enseignement scolaire public du second degré, 230 Vie de l’élève, 139 Enseignement privé du premier et du second degrés et 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale relèvent du ministère de l’Éducation nationale. Le programme 143 Enseignement technique agricole relève du ministère de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

En loi de finances initiale (LFI) pour 2025, la mission était dotée de 88,65 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 88,64 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) (hors fonds de concours et attributions de produits). Au total, 87,69 milliards d’euros en AE et 87,75 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit près de 99 % des AE et des CP ouverts en loi de finances initiale (hors fonds de concours et attributions de produits).

PrÉvision et exÉcution 2025
(hors fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d’euros, en pourcentages)

	AE			CP
	Prévision LFI 2025	Exécution 2025	Taux de consommation	Prévision LFI 2025	Exécution 2025	Taux de consommation
Programme 140 Enseignement scolaire public du premier degré	27 469,52	27 346,31	99,55 %	27 469,52	27 358,51	99,60 %
Programme 141 Enseignement scolaire public du second degré	39 453,70	38 972,85	98,78 %	39 453,70	38 974,17	98,78 %
Programme 230 Vie de l’élève	8 110,32	7 957,61	98,12 %	8 120,32	7 948,97	97,89 %
Programme 139 Enseignement privé du premier et du second degrés	8 918,24	8 811,31	98,80 %	8 918,24	8 812,18	98,81 %
Programme 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale	2 987,22	2 914,83	97,58 %	2 968,04	2 963,77	99,86 %
Total Éducation nationale	86 938,99	86 002,92	98,92 %	86 929,81	86 057,61	99,0 %
Part Éducation nationale dans la mission	98,07 %	98,08 %	-	98,07 %	98,08 %	-
Programme 143 Enseignement technique agricole	1 714,74	1 687,26	98,40 %	1 712,19	1 688,30 %	98,60 %
Part enseignement agricole dans la mission	1,93 %	1,92 %	-	1,93 %	1,92 %	-
Total mission	88 653,73	87 690,18	98,91 %	88 642,00	87 745,90	98,99 %

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

La période des services votés n’a pas entraîné d’économies structurelles selon la Cour des Comptes, du fait de sa courte durée et de la rigidité des dépenses de la mission, qui sont principalement des dépenses de personnel. Dans la LFI pour 2025, les dépenses de titre 2 représentaient 83,22 milliards d’euros (dont 58,89 millions d’euros hors CAS Pensions), soit près de 94 % du total des crédits. Au total, 82,48 millions d’euros ont été consommés (dont 58,82 millions d’euros hors CAS Pensions), ce qui correspond à un taux de consommation de 99 %. Comme le souligne la Cour des Comptes, « le principal enjeu de gestion de la mission est donc le pilotage de la masse salariale et la gestion des ressources humaines » ([210]).

Une exécution des crédits de l’éducation nationale renduE complexe par des lacunes dans la programmation

Les crédits de l’Éducation nationale représentent 86,94 milliards d’euros d’AE et 86,93 milliards d’euros de CP dans la LFI pour 2025, soit 98 % des AE et des CP ouverts sur la mission par la LFI pour 2025 (hors fonds de concours et attributions de produits). Ils représentent la même proportion de crédits exécutés, qui correspond à un montant de 86 milliards d’euros en AE et de 86,06 milliards d’euros en CP.

Lors du Printemps de l’évaluation 2025, le rapporteur spécial avait exprimé des préoccupations sur la budgétisation de la formation, joignant ses critiques à celle du Sénat et de la Cour des Comptes. Les crédits relatifs à la formation initiale et continue sont rassemblés au sein des actions 4 du programme 140, 10 du programme 141 et 10 du programme 139. La sous-exécution des crédits de formation, dénoncée en 2024, a perduré en 2025 : sur les 1,83 milliard d’euros prévus par la LFI pour 2025 pour ces trois actions, seuls 640,8 millions d’euros ont été consommés, ce qui représente 35 % des crédits programmés. Toutefois, à compter du projet de loi de finances pour 2026, la programmation a été ajustée (à 723,8 millions d’euros), pour répondre aux critiques émises.

Le rapporteur spécial se félicite que le Gouvernement ait enfin pris en compte les alertes du Parlement et de la Cour des Comptes. Toutefois, il l’invite à aller plus loin dans l’amélioration de l’information fournie au Parlement. En effet, à ce jour, la maquette budgétaire ne distingue pas les crédits alloués à la formation initiale des crédits alloués à la formation continue et il conviendrait de créer des sous-actions pour chacun de ces deux types de formation, comme le propose la Cour des Comptes. Ce flou quant à la répartition des crédits alloués à la formation initiale et continue des enseignants « réduit […] les capacités de suivi des moyens réellement engagés au regard des efforts programmés » et « est d’autant plus préjudiciable que la réforme de la formation initiale des enseignants devrait être amorcée à la rentrée 2026 » ([211]).

le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degrÉ

● Le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degré porte principalement les crédits de personnel de l’enseignement public du premier degré. En LFI pour 2025, il était doté de 27,47 milliards d’euros en AE comme en CP (hors fonds de concours et attributions de produits).

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été porté à 27,55 milliards d’euros en AE et à 27,56 milliards d’euros en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Cette évolution correspond à une augmentation de moins de 0,4 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2026, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-après.

De la LFI À l’exÉcution POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 140
en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

● Le plus important mouvement de crédits a été un mouvement d’augmentation de crédits, qui a été réalisé par le décret du 6 décembre 2025. Ce décret a procédé à un virement de 67,05 millions d’euros en AE et en CP sur le titre 2, qui correspond à un redéploiement de crédits en provenance du programme 139 pour assurer la bonne exécution de la paye de fin d’année. Le décret de virement a annulé au total 86 millions d’euros sur le programme 139 pour les redéployer, non seulement en direction du programme 140, mais aussi en direction du programme 214, là aussi pour assurer la bonne exécution de la paye de fin d’année ([212]).

Le rapporteur spécial considère que cette mesure traduit un mauvais calibrage initial des crédits du programme 214 et du programme 140. Il juge hautement problématique que le ministère doive, en cours d’année, trouver une solution pour assurer la paye des enseignants du premier degré : dans un contexte de crise d’attractivité du métier d’enseignant, il s’agit d’un très mauvais signal envoyé à des personnels dont l’action est essentielle pour enrayer la baisse du niveau scolaire des élèves et qui sont parfois les acteurs du seul service public qui reste en zone rurale. À ce titre, il appelle le Gouvernement à recalibrer, dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2027, le montant des crédits des différents programmes, afin d’éviter d’avoir à réaliser par décret des mouvements de crédits qui échappent, par définition, au débat parlementaire et au vote de la représentation nationale.

Le plus important mouvement d’annulation des crédits a été réalisé par la loi de fin de gestion pour 2025 ([213]), qui a annulé 8,16 millions d’euros en AE et 2,96 millions d’euros en CP sur la réserve de précaution des crédits hors titre 2.

● En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 27,35 milliards d’euros d’AE et 27,36 milliards d’euros de CP ont été consommés (hors fonds de concours et attributions de produits), ce qui correspond à un taux d’exécution de près de 100 % des AE et des CP ouverts en LFI.

Le projet de loi propose l’annulation de 197 millions d’euros en AE comme en CP sur le programme, après que 2,83 millions d’euros d’AE et 3,34 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([214]).

● En LFI pour 2025, le plafond d’emplois du programme était fixé à 341 540 ETPT (équivalents temps plein travaillé) et il a été exécuté à plus de 99 % (339 740,9 ETPT). Lors des débats sur le projet de loi de finances, la réduction des emplois prévue initialement, qui était de – 3 155 ETP (équivalent temps plein), avait été amoindrie et le schéma d’emplois prévu par la LFI pour 2025 était finalement de – 470 ETP. Au total, le schéma d’emplois constaté en fin de gestion correspond à – 747 ETP, soit un écart de 277 ETP par rapport au schéma d’emplois prévue par la LFI. Cette situation s’explique par le fait que les entrées (qui correspondent principalement à la titularisation des enseignants stagiaires lauréats de concours de la session 2024 et au recrutement d’enseignants contractuels) ont été inférieures aux sorties (qui correspondent principalement à la titularisation des enseignants stagiaires et aux départs en retraite). Il y a eu 18 961 entrées contre 19 708 sorties. La Cour des comptes déplore que, sur l’ensemble de la mission, le total des sorties ait été mal estimé et considère qu’« un affinement de l’estimation des effectifs réels de départs en retraite, en lien avec les régimes de retraite et leurs évolutions, serait nécessaire pour améliorer l’exécution du schéma d’emplois » ([215]). Le rapporteur spécial fait sienne cette préconisation : il est illogique qu’un Gouvernement ne prenne pas en compte l’effet de ses réformes sur les personnels !

Le Programme 141 Enseignement scolaire public du second degrÉ

● Le programme 141 Enseignement scolaire public du second degré porte principalement les dépenses de personnel de l’enseignement public du second degré. En LFI pour 2025, il était doté de 39,45 milliards d’euros en AE comme en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été réduit à 39,39 milliards d’euros en AE comme en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Cette évolution correspond à une réduction de moins de 0,2 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits, détaillés dans le graphique ci‑après :

De la LFI À l’exÉcution POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 141
en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

● Le plus important mouvement de crédits (tous types de mouvements confondus) a été réalisé par le décret d’annulation du 25 avril 2025 ([216]) qui a annulé 35 millions d’euros en AE comme en CP. Il s’agissait de crédits hors titre 2 de la réserve de précaution constituée en début d’année et de crédits ayant fait l’objet d’un surgel en avril 2025. La consommation des crédits s’est élevée à 38,97 milliards d’euros en AE et en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Le taux d’exécution des AE et des CP ouverts en LFI est donc de près de 99 %.

Le présent projet de loi propose l’annulation de 402,51 millions d’euros en AE et de 402,35 millions d’euros en CP sur le programme, après que 9,6 millions d’euros d’AE et 10,21 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([217]).

● En LFI pour 2025, le plafond d’emplois du programme était fixé à 451 082,83 ETPT et il a été exécuté à plus de 99 % (450 028,58 ETPT). Lors des débats sur le projet de loi de finances, la réduction des emplois prévue initialement, qui était de – 180 ETP, avait fait place à un schéma d’emplois positif à + 324 ETP. Au total, le schéma d’emplois constaté en fin de gestion correspond à – 114 ETP. Cette situation s’explique par le fait que les entrées (20 331) ont été inférieures aux sorties (20 445).

Le programme 230 Vie de l’ÉlÈve

● Le programme 230 Vie de l’élève finance les actions et moyens qui contribuent, en complément des enseignements, à faire respecter l’école, à améliorer le climat scolaire, à promouvoir la santé des élèves et à améliorer leur qualité de vie. En LFI pour 2025, il était doté de 8,11 milliards d’euros en AE et de 8,12 milliards d’euros en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été réduit à 7,99 milliards d’euros en AE comme en CP, ce qui correspond à une baisse de 1,5 % des AE et de 1,6 % des CP. Le programme a connu, en 2025, les mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-après.

De la LFI À l’exÉcution POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 230
en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

● Le plus important mouvement de crédit (tous types de mouvements confondus) a été réalisé par la loi de finances de fin de gestion pour 2025 qui a annulé 72,21 millions d’euros en AE et 83,04 millions d’euros en CP. Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 7,96 milliards d’euros d’AE et 7,95 milliards d’euros de CP ont été consommés (hors fonds de concours et attributions de produits). Le taux d’exécution est d’environ 98 % des AE et des CP ouverts en LFI.

Le présent projet de loi propose l’annulation de 28,81 millions d’euros en AE et de 30,04 millions d’euros en CP sur le programme, après que 2,74 millions d’euros d’AE et 7,64 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([218]).

● Le programme porte des crédits de personnel qui rémunèrent notamment les personnels administratifs et techniques, les AESH (accompagnants des élèves en situation de handicap), les AED (assistants d’éducation) et les personnels éducatifs et médico-sociaux. En LFI pour 2025, le plafond d’emplois du programme était fixé à 124 815 ETPT. La consommation d’emplois en 2025 s’est établie à 122 022,95 ETPT, soit 97,8 % du plafond d’emplois prévu en LFI pour 2025. En ce qui concerne le schéma d’emplois, le projet de loi de finances prévoyait une augmentation de + 2 000 ETP d’AESH. Suite aux débats parlementaires, le plafond d’emplois du programme 230 est passé à 2 170 ETP. Au total, le schéma d’emplois constaté en fin de gestion correspond à 2 643 ETP. Cette augmentation est due à l’accroissement des besoins d’accompagnement des élèves en situation de handicap sur la pause méridienne, provoqué par la mise en œuvre de la loi du 27 mai 2024 dite loi « Vial » ([219]). Cette loi met à la charge de l’État l’accompagnement humain des élèves en situation de handicap durant le temps de pause méridienne dans les écoles et établissements scolaires publics et privés sous contrat afin de favoriser la continuité de l’accompagnement des élèves en situation de handicap et de faciliter leur accès au service de restauration scolaire.

Le programme 139 Enseignement privÉ du premier et du second degrÉs

● Le programme 139 Enseignement privé du premier et du second degrés porte principalement les crédits de personnel des établissements privés sous contrat du premier et du second degrés. Il était doté, en LFI pour 2025, de 8,92 milliards d’euros en AE comme en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Le montant total des crédits disponibles a été réduit au cours de l’année 2025 à 8,82 milliards d’euros en AE et en CP (hors fonds de concours et attributions de produits), ce qui correspond à une réduction d’environ 1 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2025, les mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 139

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

● Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par le décret de virement du 6 décembre 2025 qui a annulé 86 millions d’euros de crédits de titre 2 en AE et en CP pour les réallouer aux programmes 140 et 214 dans le but d’assurer la bonne exécution de la paie en décembre 2025.

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 8,81 milliards d’euros d’AE et de CP ont été consommés (hors fonds de concours et attribution de produits). Le taux d’exécution des AE et des CP ouverts en loi de finances initiale est donc de près de 99 %. Le présent projet de loi propose l’annulation de 3,99 millions d’euros en AE et de 4,25 millions d’euros en CP sur le programme, après que 0,13 million d’euros d’AE et de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([220]).

● En LFI pour 2025, le plafond d’emplois du programme était fixé à 132 606,92 ETPT. La consommation d’emplois en 2025 s’est établie à 130 515,54 ETPT, soit plus de 98 % du plafond d’emplois prévu en LFI. Lors des débats sur le projet de loi de finances, la réduction des emplois prévue initialement, qui était de – 700 ETP, avait été amoindrie et le schéma d’emplois prévu par la LFI pour 2025 était finalement de – 59 ETP. Au total, le schéma d’emplois constaté en fin de gestion correspond à + 7 ETP. Cette situation s’explique par le fait que les entrées (9 328) ont été supérieures aux sorties (9 321).

Le Programme 214 Soutien de la politique de l’Éducation nationale

● Le programme 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale porte les ressources nécessaires aux fonctions support du ministère de l’éducation nationale, ainsi que les subventions pour charges de service public de plusieurs opérateurs tels que le Centre national d’enseignement à distance (CNED), l’Office national d’information sur les enseignements et les professions (Onisep) et le Réseau Canopé (qui prend en charge la formation des enseignants au numérique et par le numérique).

En LFI pour 2025, il était doté de 2,99 milliards d’euros en AE et de 2,97 milliards d’euros en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Le montant total des crédits disponibles a été porté à 3,31 milliards d’euros en AE et 3,01 milliards d’euros en CP en cours d’exécution (hors fonds de concours et attributions de produits), ce qui correspond à une augmentation de près de 11 % des AE et de plus de 1 % des CP. Le programme a connu, en 2025, les mouvements de crédits suivants résumés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 214

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

● Le principal mouvement de crédits en cours d’exécution a été réalisé par la loi de finances de fin de gestion pour 2025. Celle-ci a annulé 56,16 millions d’euros en AE et 41,93 millions d’euros en CP correspondant à des crédits hors titre 2 (qui étaient en grande partie des crédits de la réserve de précaution). Il convient de souligner qu’en sens inverse, un mouvement non négligeable d’augmentation des crédits avait eu lieu auparavant en cours de gestion : le décret de virement du 6 décembre 2025 a alloué 21,54 millions d’euros de crédits de titre 2 en AE et en CP, comme vu supra.

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 2,91 milliards d’euros d’AE et 2,96 milliards d’euros de CP ont été consommés (hors fonds de concours et attributions de produits). Le taux d’exécution représente près de 98 % du total des AE ouvertes en LFI et près de 100 % des CP ouverts en LFI.

Le présent projet de loi propose l’annulation de 26,94 millions d’euros en AE et de 21,26 millions d’euros en CP sur le programme, après que 367,2 millions d’euros en AE et 24,82 millions d’euros en CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([221]).

● Le programme comprend notamment les dépenses de personnel relatives à l’administration centrale et déconcentrée. En LFI pour 2025, le plafond d’emplois du programme était fixé à 28 941 ETPT. La consommation d’emplois pour 2025 s’établit à 27 453,28 ETPT, soit près de 95 % du plafond d’emplois prévu en LFI. Le schéma d’emplois prévu par la LFI pour 2025 était de + 35 ETP. Au total, le schéma d’emplois constaté en fin de gestion correspond à + 55 ETP, soit un écart de 20 ETP par rapport au schéma d’emplois prévu par la LFI, ce qui est lié au fait qu’une autorisation complémentaire de recrutement a été accordée en cours d’année.

une ExÉcution des crÉdits du programme 143 Enseignement technique agricole qui n’est pas À la hauteur des ambitions du gouvernement

● Le programme 143 Enseignement technique agricole porte principalement les crédits de personnel de l’enseignement agricole public et privé sous contrat. En LFI pour 2025, il était doté de 1,71 milliard d’euros en AE comme en CP ([222]), soit 2 % des AE et des CP de la mission. Il représente une proportion similaire des crédits exécutés, qui correspond à un montant de 1,69 milliard d’euros en AE comme en CP et le taux d’exécution est de plus de 98 % par rapport à la LFI pour 2025, pour les AE comme pour les CP.

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été réduit à 1,7 milliard d’euros en AE comme en CP, soit une réduction de moins de 1 % des AE et des CP. Le programme a connu en 2025 plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-après :

De la LFI À l’exÉcution POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMMe 143

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

● Le principal mouvement de crédits en cours d’exécution a été réalisé par le décret de virement du 3 décembre 2025 qui a annulé 7,75 millions d’euros de crédits de titre 2 en AE comme en CP pour les réallouer à d’autres programmes relevant du ministère de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Le présent projet propose l’annulation de 13,92 millions d’euros en AE et de 13,09 millions d’euros en CP sur le programme, après que 1,24 million d’euros de CP a été reporté sur 2026 (aucun report d’AE n’a été effectué) ([223]).

● Le plafond d’emplois était fixé à 15 872 ETPT en LFI pour 2025 et la consommation d’emplois en 2025 s’est établie à 15 622,60 ETPT, soit 98 % du plafond d’emplois prévu en LFI. La Cour des Comptes a relevé que, si le ministère de l’éducation nationale a achevé en 2024 de basculer du hors titre 2 vers le titre 2 et de placer sous plafond d’emplois l’ensemble des AESH en 2024, le processus est arrêté au ministère de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire. Si le transfert sur le titre 2 de la totalité des AESH était inscrit dans la LFI pour 2025 et représentait 223 ETPT, seuls 24,2 ETPT (11 % des emplois prévus) ont été placés sous plafond d’emploi et basculés sur le titre 2. Les AESH qui n’ont pas bénéficié de cette bascule restent rémunérés sur des crédits d’intervention et ne sont pas inclus dans le plafond d’emplois. Plus encore, pour l’exercice 2026, aucun transfert d’AESH en CDD sur le titre 2 n’est envisagé ([224]). Or le transfert sur le titre 2 des AESH permet de les faire bénéficier d’un CDI et donc d’assurer plus de stabilité à des personnels qui sont indispensables pour la réussite de l’école inclusive. Le rapporteur spécial demande donc que le Gouvernement reprenne, dans la loi de finances pour 2027, cet effort.

Le schéma d’emplois prévu par la LFI pour 2025 (qui a été exécuté) prévoyait la suppression de 45,12 ETP. Le rapporteur spécial tient à souligner la contradiction entre ce schéma d’emplois et les ambitions portées par la loi d’orientation agricole du 24 mars 2025 ([225]) dont l’article 7 prévoit d’augmenter d’ici 2030 de 30 % par rapport à 2022 le nombre d’élèves et d’étudiants dans les formations de l’enseignement agricole technique qui préparent aux métiers de l’agriculture et de l’agroalimentaire.

* *

La mission Gestion des finances publiques, composée de trois programmes présentés par ordre d’importance budgétaire, porte les politiques publiques relatives au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses de l’État, des fonctions de conseil, de contrôle et d’animation de politiques ministérielles et interministérielles, ainsi que les activités douanières :

– le programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, mis en œuvre par les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP), retrace les moyens consacrés aux opérations de recettes de l’État et des collectivités territoriales, au paiement des dépenses publiques et à la tenue des comptes publics ;

– le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges regroupe les moyens de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) ;

– le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières porte les crédits du secrétariat général des ministères économiques et financiers (SGMEF), des cabinets ministériels ainsi que de diverses directions et agences qui leur sont rattachées.

La loi de finances initiale (LFI) pour 2025 a doté la mission Gestion des finances publiques de 10 952,7 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 10 859,3 millions d’euros en crédits de paiement ([226]) (CP). Par rapport à 2024, la baisse des CP est limitée à – 0,4 %.

En 2025, les crédits de la mission ont été exécutés à hauteur de 10 762,8 millions d’euros en AE et 10 695,1 millions d’euros en CP. Ils progressent respectivement de 107,6 millions d’euros (+ 1,11 %) et de 99,9 millions d’euros (+ 0,94 %) entre 2024 et 2025.

Le taux d’exécution des crédits de la mission par rapport à l’autorisation donnée par la loi de finances pour 2025 s’élève à 98,27 % en AE et 98,49 % en CP ; il atteint 97,97 % (AE) et 98,45 % (CP) des crédits ouverts au long de l’exercice, une fois pris en compte les reports, annulations et autres mouvements.

ExÉcution DES CRÉDITS 2025 – Mission GESTION des finances publiques

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Programmes	LFI (1)	Exécution	Taux d’exécution	LFI (1)	Exécution	Taux d’exécution
156 – Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	8 183,48	8 025,17	98,06 %	8 137,48	8 001,32	98,32 %
302 – Facilitation et sécurisation des échanges	1 789,52	1 771,41	98,98 %	1 757,52	1 728,84	98,36 %
218 – Conduite et pilotage des politiques économiques et financières	979,73	966,24	98,62 %	964,3	964,92	100,06 %
Total de la mission GFP	10 952,73	10 762,833	98,27 %	10 859,30	10 695,09	98,49 %

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● En loi de finances initiale pour 2025, les dépenses ([227]) de personnel s’élevaient à 8 845,93 millions d’euros en CP. En exécution, elles atteignent 8 685,99 millions d’euros (– 1,80 %), en hausse de 1,16 % par rapport à 2024.

● Dans la continuité de la baisse du plafond d’emplois des exercices précédents, la loi de finances initiale avait prévu des réductions de – 515 équivalents temps plein (ETP). Le schéma d’emplois a été exécuté à un niveau proche de sa cible en 2025.

SCHÉMA D’EMPLOI DE LA MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

	2022	2023	2024	LFI 2025	Exécution 2025
Programme 156	– 1 515	– 1 048	– 247	– 550	– 541
Programme 302	19	– 11	48	45	45
Programme 218	– 53	55	71	– 10	– 57
Total mission	– 1 549	– 1 004	– 128	– 515	– 553

Source : Cour des comptes, note d’exécution budgétaire 2025.

La gestion de la masse salariale constitue le principal enjeu d’exécution de la mission, compte tenu du poids des dépenses de personnel, qui représentent 81,2 % des dépenses en 2025, contre 79,1 % en 2024. Par ailleurs, comme les années précédentes, des crédits disponibles de personnel (en raison d’une surbudgétisation initiale) ont été redéployés par fongibilité afin de financer certaines dépenses d’investissement et de fonctionnement sous-budgétées au sein de la mission.

● En loi de finances initiale pour 2025, les dépenses de fonctionnement s’élevaient à 1 694,1 millions d’euros en CP. En exécution, elles atteignent 1 709,4 millions d’euros (+ 0,9 %), en baisse de 2,05 % par rapport à 2024. Elles représentent 16 % des dépenses globales de la mission en 2025.

● En loi de finances initiale pour 2025, les dépenses d’investissement s’élevaient à 292,29 millions d’euros en AE et 290,3 millions d’euros en CP. En exécution, seuls 258,7 millions d’euros en AE (– 11,5 %) et 227,3 millions d’euros en CP (– 21,72 %) ont été consommés. Les AE et CP sont en baisse, respectivement, de 2,92 % et 8,85 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2024 ([228]). En exécution, ils représentent 2,12 % des dépenses globales de la mission.

Les dépenses d'investissement ont constitué une variable d’ajustement importante face à la rigidité des dépenses de personnel et à la progression des frais de fonctionnement.

ExÉcution DES CRÉDITS AllouÉs À la Mission GESTION des finances publiques par nature de DÉpense en 2025

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement				Crédits de paiement
Dépenses par nature	2024	2025	Évolution	2024		2025	Évolution
Titre 2 – Dépenses de personnel	8 586 226 849	8 685 990 919	1,16 %	8 586 226 849		8 685 990 919	1,16 %
Titre 3 – Dépenses de fonctionnement	1 796 459 318	1 747 188 196	– 2,74 %	1 745 211 730		1 709 387 275	– 2,05 %
Titre 5 – Dépenses d’investissement	215 983 497	258 671 334	19,76 %	212 343 277		227 269 601	7,03 %
Titre 6 – Dépenses d’intervention	56 009 470	70 244 156	25,41 %	50 785 847		71 703 176	41,19 %
Titre 7 – Dépenses d’opérations financières	529 490	739 025	39,57 %	580 530		739 025	27,30 %
Total de la mission GFP	10 655 208 624	10 762 833 630	1,01 %	10 595 148 233		10 695 089 996	0,94 %

● En réponse à une demande formulée par la Cour des comptes, les crédits reportés sur l’exercice 2025 sont très inférieurs à ceux reportés sur 2024 ([229]) et à la moyenne des cinq exercices précédents. Ils s’élèvent à 95,5 millions d’euros en AE et 75,8 millions d’euros en CP. Le programme 156 est destinataire de 68 % des reports en AE et 57 % des reports en CP.

● Les transferts et annulations de crédits en cours de gestion se sont établis à près de 48,95 millions d’euros, la loi de finances de fin de gestion a annulé 55,8 millions d’euros en AE et 66,1 millions d’euros en CP et il est proposé par le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 ([230]) d’annuler 140,95 millions d’euros en AE et 115,87 millions d’euros en CP.

Passage de la lfi au PLRG pour 2025 À l’Échelle de la mission

Gestion des finances publiques

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

(en millions d’euros)

	Programme 156		Programme 302		Programme 218		Mission
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025 (a)	8 183,48	8 137,48	1 789,52	1 757,52	979,73	964,301	10 952,73	10 859,3
Report sur 2025 (b)	49,22	27,04	14,79	11,32	6,20	6,37	70,21	44,74
Fonds de concours et attributions de produits (c)	40,86	41,5	12,12	16,12	15,73	16,82	68,72	74,45
Annulation de crédits (d)	– 32,69	– 28,66	– 5,55	– 7,8	– 8,43	– 8,01	– 3,53	– 4,47
Décrets de transfert (e)	– 15,42	– 14,36	– 2,86	– 3,80	14,75	13,69	– 46,69	– 44,47
LFG 2025 (f)	– 43,49	– 41,82	– 1,81	– 12,98	– 10,50	– 11,33	– 55,81	– 66,14
Solde des crédits ouverts a+b+c+d+e+f	8 181,95	8 121,17	1 806,19	1 760,38	997,49	981,85	10 985,63	10 863,40
Exécution 2025	8 025,17	8 001,32	1 771,41	1 728,84	966,24	964,92	10 762,83	10 695,09
Reports sur 2026	– 17,34	– 17,32	– 4,77	– 6,50	– 9,73	– 10,82	– 31,85	– 34,65
PLRG 2025 : annulations de crédits proposées	– 102,95	– 86,07	– 21,63	– 25,04	– 16,36	– 4,78	– 140,95	– 115,87

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

le programme 156 gestion fiscale et financiÈre de l’État et du secteur public local

En 2025, 8 025,2 millions d’euros en AE et 8 001,3 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 156, soit un taux d’exécution de 98,1 % en AE et de 98,3 % en CP par rapport à la prévision de la loi de finances initiale pour 2025.

Lors de l’élaboration du budget, des économies devaient être trouvées sur les dépenses dites « inéluctables » ([231]) afin de compenser les dépenses exceptionnelles et les mesures nouvelles. Le programme avait dégagé 243,5 millions d’euros de réduction (197 millions d’euros de réduction d'effectifs et 45,8 millions d’euros de réduction des budgets d'affranchissement et d’immobilier) ([232]).

● Les dépenses exceptionnelles et les charges pérennes nouvelles affichent une progression de 318 millions d’euros en 2025 (contre + 366 millions d’euros en 2024). Ces dotations ont été allouées à plus de 70 % à la DGFiP et sont constituées à 83 % de dépenses de personnel, une hausse directement imputable au relèvement du taux de cotisation au CAS Pensions.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 156 EN 2025
par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI (1)	Exécution	Taux d’exécution	LFI (1)	Exécution	Taux d’exécution
01 – Fiscalité des grandes entreprises	132,26	123,86	93,64 %	137,77	134,50	97,62 %
02 – Fiscalité des PME	1 666,78	1 533,28	91,99 %	1 672,53	1 536,76	91,88 %
03 – Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale	2 073,03	2 040,50	98,43 %	2 071,12	2 033,97	98,21 %
05 – Gestion financière de l’État hors fiscalité	910,67	957,20	105,11 %	910,65	959,94	105,41 %
06 – Gestion des pensions	95,44	93,68	98,15 %	95,19	93,42	98,14 %
07 – Gestion financière du secteur public local hors fiscalité	1 336,04	1 307,31	97,85 %	1 336,74	1 302,36	97,43 %
08 – Gestion des fonds déposés	60,92	54,30	89,14 %	60,72	55,28	91,04 %
09 – Soutien	1 886,26	1 896,26	100,53 %	1 830,67	1 866,31	101,95 %
10 – Élaboration de la législation fiscale	22,08	18,79	85,11 %	22,08	18,78	85,04 %
Total	8 183,48	8 025,18	98,07 %	8 137,48	8 001,32	98,33 %

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● Les crédits exécutés en 2025 progressent de 25,1 millions d’euros en AE (+ 0,31 %) et de 42,1 millions d’euros en CP (+ 0,53 %) par rapport à l’exécution 2024.

● Les dépenses de personnel atteignent 6 811,9 millions d’euros en CP. Elles sont en sous-exécution de 136,6 millions d’euros ([233]) par rapport aux crédits votés en raison d’une surbudgétisation initiale. Les dépenses de titre 2 augmentent de + 1,01 % par rapport à 2024 en raison de la revalorisation du taux de contribution employeur du CAS Pensions au 1er janvier 2025.

La documentation budgétaire fait état de moindres dépenses de personnel sur les mesures catégorielles, les dépenses exceptionnelles et sur le GVT « solde » ([234]), ce qui a permis de procéder à des mouvements de crédits par le biais de la fongibilité asymétrique ; ainsi 60 millions d’euros d’excédents structurels de dépenses de personnel du programme 156 ont été réorientés vers le financement des dépenses informatiques ([235]) et de fonctionnement.

La Cour des comptes invite à corriger la tendance structurelle à la « sur‑budgétisation du titre 2 » du programme 156 par le rebasage des dépenses informatiques, qui bénéficient systématiquement des opérations de fongibilité asymétrique.

En outre, la sous-consommation des plafonds d’emplois votés a pour effet de contourner l’autorisation accordée par le Parlement. La loi de finances initiale pour 2025 prévoyait, dans la continuité des exercices précédents, une baisse de – 550 ETP pour le programme 156 ([236]). En 2025, 541 ETP ont été supprimés.

Il serait souhaitable de procéder à la mise en cohérence du plafond des autorisations d’emplois conformément à l’article 12 ([237]) de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023-2027 qui limite à 1 % l’écart entre le plafond d’emplois autorisés et l’exécution. En 2025, cet écart atteint 1,7 %, un niveau qui excède la simple vacance « frictionnelle ».

● Les dépenses hors titre 2 du programme 156 s’élèvent à 1 189,4 millions d’euros de CP (– 2,15 % par rapport à 2024).

– Les crédits votés des dépenses de fonctionnement s’élèvent, en 2025, à 1 092,2 millions d’euros en AE et 1 039 millions d’euros en CP. En exécution, les AE atteignent 1 070,3 millions d’euros (– 21,89 millions d’euros), en baisse de 5,5 % par rapport à 2024. En exécution, les CP atteignent 1 051,1 millions d’euros (+ 12,07 millions d’euros), en baisse de 2,8 % par rapport à 2024.

Les CP exécutés des dépenses informatiques se sont élevés à 451,6 millions d'euros (+ 10 % par rapport à la prévision), en baisse de 3,3 % comparé à l’exécution 2024. Le financement des priorités informatiques a été opéré via la fongibilité asymétrique.

La DGFiP a réalisé des économies sur les dépenses immobilières qui ont baissé en exécution de 4,7 % par rapport à 2024 (réduction du parc immobilier de près de 66 000 m² en 2025 et report de petits travaux au sein du réseau de la DGFiP). Ce recul est moins prononcé que la contraction de 14,3 % des crédits de la loi de finances initiale.

– Les crédits prévus en LFI pour les dépenses d’investissement s’établissent, en 2025, à 142,3 millions d’euros en AE et 149,5 millions d’euros en CP. Les crédits exécutés atteignent 142,4 millions d’euros (+ 64 000 euros) en AE et 137,8 millions d’euros (– 11,7 millions d’euros) en CP. Le niveau des AE consommées est presque équivalent à celui de leur prévision initiale tandis que les CP affichent une sous-consommation de 7 %.

Les dépenses informatiques constituent 70 % des dépenses d’investissement. La DGFiP accorde une priorité à l’objectif de résorption de la « dette technique », inscrit dans le contrat d’objectifs et de moyens 2023‑2027 de la direction et à la poursuite de projets informatiques structurants. Leur exécution est en deçà des prévisions initiales (– 10 millions d’euros en AE et en CP) mais elle progresse par rapport à 2024 (+ 9 % en AE et + 8 % en CP).

Les dépenses en immobilier sont aussi en sous-exécution de 3 % par rapport à la programmation du fait de la baisse des achats de matériels (dispositif d’optimisation des dépenses et des achats).

● Les restes à payer du programme 156 ont augmenté de 88,69 % depuis 2019. Au 31 décembre 2025, ils s’établissent à 1 008,2 millions d’euros, soit une hausse de 25,6 millions d’euros par rapport à 2024. Des travaux d’inventaire de la DGFiP doivent en préciser le détail à la Cour des Comptes.

Les restes à payer correspondent essentiellement à des dépenses informatiques et immobilières. Sur l’ensemble de la mission, leur montant ([238]) s’établit à 1 581,6 millions d’euros, en hausse de 4,5 % par rapport à 2024. Il convient de souligner leur croissance continue, qui rigidifie la dépense pour les prochains exercices budgétaires.

le programme 302 facilitation et sÉcurisation des Échanges

En 2025, 1 771,4 millions d’euros en AE et 1 728,8 millions d’euros en CP du programme 302 ont été consommés, soit un taux d’exécution de 99 % en AE et de 98 % en CP par rapport à la prévision de la loi de finances initiale pour 2025.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 302 EN 2025
par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI (1)	Exécution	Taux d’exécution	LFI (1)	Exécution	Taux d’exécution
01 – Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière	597,453	590,574	99 %	596,802	592,369	99 %
03 – Préservation de la sécurité et de la sûreté de l’espace national et européen	166,949	181,421	109 %	176,356	166,172	94 %
04 – Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement	258,19	257,536	100 %	258,203	259,009	100 %
05 – Fiscalité douanière, énergétique et environnementale	136,847	131,034	96 %	136,316	129,708	95 %
06 – Soutien des services opérationnels	549,341	549,531	100 %	511,764	518,742	101 %
08 – Soutien au réseau des débitants de tabac	54,1	41,216	76 %	54,1	42,59	79 %
09 – Mobilisation des outils du renseignement au service des missions douanières	26,643	20,097	75 %	23,98	20,24	84 %
Total	1 789,52	1 771,41	99 %	1 757,52	1 728,84	98 %

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● Les crédits exécutés en 2025 progressent de 59,5 millions d’euros en AE (+ 3,5 %) et de 42,1 millions d’euros en CP (+ 3,3 %) par rapport à l’exécution 2024.

● Les dépenses de personnel atteignent 1 343,6 millions d’euros en CP. Elles sont en sous-exécution de 27,3 millions d’euros ([239]) par rapport aux crédits votés. Le programme 302 a été renforcé de 45 ETP, alloués dans le cadre du plan de lutte contre la fraude.

En 2025, une sur-provision de 6,5 millions d’euros pour payer les jours de Compte-Epargne-Temps à la suite des Jeux Olympiques a permis à la DGDDI d’augmenter la fongibilité asymétrique à 7,8 millions d’euros (contre 2,4 millions d’euros en 2024).

● Les crédits d’investissement ont été fortement sous-exécutés et sont en baisse de 9 % en AE et de 25 % en CP pour les dépenses d’immobilier et d’informatique.

La Cour des Comptes relève que les dépenses de fonctionnement et d’investissement en informatique bénéficient de redéploiements de crédits au sein du programme et que, suivant la DGDDI, leur sous-exécution s’explique par le reclassement en cours de gestion de dépenses de « titre 5 » en dépenses de « titre 3 » ([240]). Afin d'optimiser l'imputation budgétaire et renforcer la programmation par nature des dépenses, des travaux de fiabilisation sont engagés au sein de la DGDDI.

● Les dépenses « métier » de la DGDDI, dédiées aux moyens de surveillance terrestres, aériens et maritimes ainsi qu'au renouvellement du parc automobile, affichent une sur-exécution de plus de 6 millions d’euros et une progression de 52 % en AE et de 29 % en CP par rapport à la loi de finances pour 2025.

En fin de gestion 2025, deux vedettes garde-côtes ont été acquises pour un montant total de 30,3 millions d’euros en AE et de 5,2 millions d’euros en CP. Alors que l’achat d’une seule vedette avait été budgété, la dépense supplémentaire a été financée en raison du décalage du projet de modernisation du système de mission des hélicoptères ([241]). Ainsi le programme a bénéficié de crédits redéployés par le biais de la fongibilité asymétrique pour 7,8 millions d’euros.

● Les dépenses d’intervention ([242]) exécutées en 2025 progressent de 15 % en AE (68,7 millions d’euros) et 17 % en CP (70,1 millions d’euros). Cette augmentation s’explique principalement par le versement à la Commission européenne de 21,5 millions d’euros au titre des mises à disposition tardives de droits de douane, alors que la DGDDI avait estimé leur provision à hauteur de 4,3 millions d’euros, inscrite en loi de finances.

● Les restes à payer du programme 302 sont en hausse de 17 % en 2025, ce qui s’explique par les engagements pluriannuels liés au renouvellement des marchés énergétiques et à l’achat des deux vedettes garde-côtes.

le programme 218 conduite et pilotage des politiques Économiques et financiÈres

En 2025, 966,2 millions d’euros en AE et 964,9 millions d’euros en CP du programme 218 ont été consommés, soit un taux d’exécution presque total de 99 % en AE et de 100 % en CP par rapport à la prévision de la loi de finances initiale pour 2025.

Afin de compenser les dépenses exceptionnelles et les mesures nouvelles (voir supra), le secrétariat général des ministères économiques et financiers avait réalisé 89 millions d’euros d’économies sur le programme 218, dont la suspension de la rénovation du site Vincent Auriol (37,8 millions d’euros), l’interruption de projets informatiques au sein de Tracfin (21 millions d’euros), et la baisse des prix de l'électricité.

Le programme consomme près de la moitié de crédits hors titre 2 : 437 millions d’euros en loi de finances pour 2025 sur un total de 964 millions d’euros.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 218 EN 2025
par rapport À la loi de finances initiale

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI (1)	Exécution	Taux d’exécution	LFI (1)	Exécution	Taux d’exécution
02 – Expertise, audit, évaluation et contrôle	199,742	202,468	101 %	199,07	203,403	102 %
05 – Prestations d’appui et support	424,565	406,298	96 %	395,163	388,299	98 %
07 – Pilotage des finances publiques et projets interministériels	168,866	177,643	105 %	175,988	190,377	108 %
08 – Accompagnement du changement de l’action publique	3,362	3,838	114 %	11,03	8,72	79 %
09 – Action sociale ministérielle	183,196	175,994	96 %	183,05	174,122	95 %
Total	979,73	966,243	99 %	964,301	964,92	100 %

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● Les crédits exécutés en 2025 du programme 218 progressent de 23,03 millions d’euros en AE (+ 2,44 %) et de 1,76 million d’euros en CP (+ 0,18 %) par rapport à l’exécution 2024.

Le schéma d’emplois réalisé sur le programme 218 dépasse la cible prévue en loi de finances initiale pour 2025. Les réductions d’emplois ont été plus significatives (– 57 ETP au lieu de – 10) en raison d’un freinage des recrutements en début d’année et de mouvements importants dans les cabinets ministériels en fin d’année ([243]). Le programme 218 a reçu du programme 302 un virement de fin de gestion de 2,4 millions d’euros de titre 2, des prévisions d’économies n’ayant pu se réaliser (par exemple l’instauration de trois jours de carence en cas d’arrêt maladie qui devait permettre une économie de 1 million d’euros).

● Les dépenses d’investissement du programme sont sous-exécutées par rapport à leur programmation initiale (en baisse de 48 % en AE et de 50,5 % en CP) et sont en recul par rapport à l’exécution de 2024.

Suivant les explications du Secrétariat général du ministère, la Cour des comptes relève qu’une partie des dépenses prévisionnelles d’investissement ont été imputées en cours de gestion 2025 sur des dépenses de fonctionnement ([244]). Ainsi les dépenses d’investissement apparaissent sous-exécutées (en CP : – 24 millions d’euros et – 49,21 % par rapport aux crédits ouverts) et les dépenses de fonctionnement sur exécutées (en CP : + 19,64 millions d’euros et + 105 % par rapport aux crédits ouverts), dont les dépenses informatiques relatives au « SI CHORUS » et au projet Tracfin.

La Cour des comptes souhaiterait que les travaux de fiabilisation de l’imputation budgétaire engagés au sein de la DGDDI soient partagés avec le Secrétariat général pour le programme 218.

* *

La mission Gestion du patrimoine immobilier de l’État est constituée par le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

Créé par l’article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, ce CAS permet de financer, grâce aux recettes issues de la cession d’actifs immobiliers et des produits de redevances domaniales et loyers perçus par l’État, des projets immobiliers structurants et des dépenses d’entretien lourd au profit des services de l’État et de ses opérateurs.

Il comprend deux programmes, placés sous la responsabilité de la direction de l’immobilier de l’État (DIE) :

– le programme 721 Contribution des cessions immobilières au désendettement de l’État, qui n’est plus abondé depuis 2018 ([245]) ;

– le programme 723 Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l’État.

Les recettes du compte d’affectation spéciale sont légérement supérieures aux prÉvisions malgré la poursuite de la diminution du nombre de cessions immobilières

Le CAS retrace en recettes le produit des cessions immobilières de l’État, les redevances des concessions ou autorisations de toute nature, les redevances des logements concédés par l’État dont il est propriétaire, les loyers et indemnités d’occupation, les versements du budget général et les fonds de concours.

Recettes du CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État en 2024 et 2025

(en millions d’euros, en pourcentages)

	Exécution 2024	LFI 2025	Exécution 2025	Variation LFI/exécution 2025	Variation exécution 2024/2025
Cessions immobilières	199,2	230	239,3	+ 4,04 %	+ 20,13 %
Redevances domaniales et loyers	119,7	110	123,9	+ 12,64 %	+ 3,51 %
Versements du budget général	18,4	0	2,2	-	– 88,04 %
Fonds de concours	17,8	0	0,6	-	– 96,63 %
Total des recettes	355,2	340	365,9	+ 7,62 %	+ 3,01 %

Source : rapports annuels de performances pour 2024 et 2025.

● S’agissant des cessions immobilières, qui représentent 65 % des ressources du compte, les recettes (239,3 millions d’euros) sont supérieures de 12,6 % aux prévisions de la LFI pour 2025 (+ 39,3 millions d’euros).

La hausse des produits de cessions par rapport à l’an passé (+ 20,1 %) s’explique en partie par le faible montant des recettes de cessions immobilières perçues en 2024 (199,2 millions d’euros), après une année exceptionnelle enregistrée en 2023 (366,7 millions d’euros), du fait des cessions de trois biens rares ([246]) pour un montant total de 176,2 millions d’euros.

En 2025, les recettes retrouvent leur étiage moyen. Trois encaissements ont représenté à eux seuls 35 % des recettes issues des cessions :

– le deuxième versement (40 millions d’euros) ([247]) de la cession du site occupé par l’Institut national de recherche en sciences et technologies du numérique (INRIA) au Chesnay-Rocquencourt ;

– les recettes liées à la cession d’un immeuble de bureaux parisien occupé par le ministère de la culture (21,6 millions d’euros) ;

– et celles provenant de la vente d’un hôtel particulier (Hôtel de Montmorency) situé à Paris (23,1 millions d’euros).

L’exécution 2025 se caractérise néanmoins par l’absence de cessions exceptionnelles contrairement aux années passées, à l’exception de 2020 et 2022, du fait de la réduction des ventes de biens attractifs au fur et à mesure des cessions engagées depuis 2006. Le nombre de biens cédés est ainsi en diminution constante depuis plusieurs années (661 en 2022, 645 en 2023, 534 en 2024 et 532 en 2025).

● S’agissant des redevances et loyers, qui représentent 35 % des ressources, les recettes (123,9 millions d’euros) sont supérieures de 12,6 % aux prévisions de la LFI pour 2025 (110 millions d’euros). Elles sont en légère augmentation par rapport aux années 2024 (119,7 millions d’euros) et 2023 (118,6 millions d’euros), principalement du fait des concessions et autorisations délivrées sur le domaine public et des revenus du domaine militaire, selon la Cour des comptes.

● Les recettes du CAS sont complétées par 2,2 millions d’euros de versements du budget général, qui représentent les contributions d’autres programmes budgétaires au financement d’opérations portées par le CAS. Ils proviennent notamment de remboursements effectués par le ministère des armées dans le cadre de sa participation à un ensemble d’opérations conduites à l’étranger par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères.

● Enfin, le CAS s’est vu cette année rattacher 0,6 million d’euros au titre des fonds de concours (– 88,04 %), liés à un reversement effectué dans le cadre de l’opération de rénovation énergétique de la préfecture de la Drôme pour un montant de 0,5 million d’euros.

La Cour des comptes constate dans sa note d’exécution budgétaire que « qu’il s’agisse des versements du budget général ou des fonds de concours, l’exercice 2025 affiche les plus faibles montants enregistrés au cours des dix dernières années. » ([248]).

● Au total, les recettes encaissées en 2025 se sont ainsi avérées supérieures de 7,6 % (+ 25,9 millions d’euros) aux prévisions de la LFI pour 2025, comme en 2023 et 2024.

Cette légère sur-exécution doit néanmoins être remise en perspective avec la tendance structurelle de diminution progressive du nombre de cessions dans un contexte d’épuisement du stock de biens cessibles, et notamment de biens à valeur exceptionnelle. La Cour des comptes relève à ce titre que l’« affaiblissement prévisible des recettes risque de réduire les capacités d’action du CAS alors que les projets, notamment les travaux de gros entretien, doivent désormais intégrer les coûts liés à la rénovation énergétique des bâtiments et à leur adaptation au changement climatique. » ([249]).

La consommation des crédits de paiement a ÉtÉ inférieure aux prÉvisions de la loi de finances pour 2025 et enregistre son plus faible niveau depuis 2017, confirmant les interrogations sur l’avenir du cas

Les recettes du CAS permettent de financer deux grands types d’opérations :

– les opérations structurantes et de cessions (action 11 du programme 723), qui concernent notamment les projets immobiliers (acquisitions, travaux structurants) et les frais accessoires directement liés à la cession d’un bien (organisation matérielle, expertises techniques, honoraires, etc.) ;

– les dépenses d’entretien du propriétaire, c’est-à-dire les opérations qui seraient à la charge du bailleur dans le cadre d’une location de droit commun. Cette catégorie se divise en trois sous-ensembles : les contrôles réglementaires, audits, expertises et diagnostics (action 12), la maintenance préventive et corrective à la charge du propriétaire (action 13) et les dépenses de gros entretien, de réhabilitation, de mise en conformité et de remise en état (action 14).

exÉcution 2025 du programme 723

(en millions d’euros, en pourcentages)

	AE	CP
LFI pour 2025	299,7	299,7
Reports de gestion 2024	175	160
Fonds de concours et attribution de produits	0,58	0,58
Transferts, virements et annulations	0	0
LFG 2025	0	0
Crédits disponibles	475,3	460,3
Crédits non consommés	86,5	192,7
Reports sur 2026	– 78,4	– 192,7
Annulations proposées par le PLRG	– 8,1	– 0
Exécution	388,8	267,6
Taux d’exécution par rapport à la LFI	130 %	89 %

exÉcution 2025 des crédits de paiement du programme 723

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

● La consommation des autorisations d’engagement (AE) du programme 723, pour un total de 388,8 millions d’euros (en hausse de près de 45,9 % par rapport à 2024), a été supérieure de près de 29,7 % aux prévisions de la LFI pour 2025. Cette évolution s’explique principalement par l’engagement de deux opérations importantes portées par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères et celui de l’enseignement supérieur et de la recherche ([250]).

Cependant, la consommation des crédits de paiements (CP), pour un total de 267,6 millions d’euros (en baisse de 10,3 % par rapport à 2024), a été inférieure de 10,7 % aux prévisions de la LFI pour 2025, atteignant ainsi son montant le plus faible depuis 2017. Ce résultat provient principalement d’une baisse des dépenses sur les opérations structurantes et celles de réhabilitation, occasionnant une augmentation du niveau des restes à payer ([251]).

Par ailleurs, à titre principal le programme 723 a fait l’objet de reports de gestion pour un total de 160 millions d’euros en CP, l’article 21 de la LOLF prévoyant un régime dérogatoire pour les CAS permettant le report des AE et des CP d’une année sur l’autre, à la condition que les montants reportés n’excèdent pas celui du solde du compte en fin d’année.

● Au total, compte tenu de la faible exécution des CP, le solde du CAS enregistre un excédent particulièrement élevé d’un montant de 98,4 millions d’euros, passant ainsi de 764 millions d’euros au 1er janvier 2025 à 862,4 millions d’euros au 31 décembre. Le solde du compte atteint ainsi son niveau le plus élevé depuis 2019. La trésorerie disponible représente dès lors près de deux fois le montant des restes à payer (377,6 millions d’euros) et des AE affectées (66,8 millions d’euros).

● Dans le détail des actions du programme, la consommation des opérations structurantes et de cessions (action 11) s’élève à près de 115 millions d’euros en CP et atteint un niveau supérieur à celui prévu en LFI (+ 15,3 %).

La consommation des AE, qui s’élève à 242,2 millions d’euros en CP, est, quant à elle, nettement supérieure et représente près du double de la prévision de la LFI (+ 142,96 %), toujours en raison des deux projets du ministère de l’Europe et des affaires étrangères et de l’enseignement supérieur et de la recherche, déjà évoqués supra, qui bénéficient au total de 57,4 % des crédits engagés en 2025.

● Les dépenses d’entretien du propriétaire (actions 12, 13 et 14) s’élèvent à 146,5 millions d’euros en AE et 152,6 millions d’euros en CP. Ces montants sont inférieurs aux prévisions de la LFI (– 26,75 % en AE et – 23,7 % en CP) et à l’exécution de l’année précédente (166,3 millions d’euros en AE et 155,9 millions d’euros en CP en 2024), en retrait de l’objectif de la DIE de porter les engagements liés à l’entretien du propriétaire à 200 millions d’euros dès 2024.

Cette diminution tient principalement à la sous-exécution des dépenses de gros entretien et de réhabilitation (action 14), désormais principalement portées par le programme 348 Performance et résilience des bâtiments de l’État et de ses opérateurs ([252]) figurant dans la mission Transformation et fonction publiques. Ces dépenses se sont élevées à 40,6 millions d’euros en AE et 60,4 millions d’euros en CP (– 70,4 % AE et – 56,9 % en CP par rapport à la LFI pour 2025).

● Ces dépenses en retrait sont le signe d’un système qui a, selon la Cour des comptes, « atteint ses limites » ([253]) : plusieurs programmes budgétaires, et particulièrement le programme 348 qui porte des investissements de rénovation lourde et de rénovation énergétique des bâtiments de l’État, concurrencent directement les dépenses du CAS. Ce dernier ne porte aujourd’hui plus que 3 % des investissements immobiliers de l’État.

Alors que le projet de foncière pour l’immobilier de l’État porté par la proposition de loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l’État, (n° 1796), qui a vocation à incarner un mode de gestion responsable, durable et sobre, a été adopté en première lecture à l’Assemblée nationale ([254]), le modèle du CAS est aujourd’hui « à la croisée des chemins » et devra « penser son articulation avec ce nouvel outil. » ([255]). En effet, selon la direction de l’immobilier de l’État, « l’extinction du CAS est envisagée avec le déploiement complet de la fonciérisation. »

La réforme ambitieuse portée par cette proposition de loi permettra en effet à l’État et ses établissements publics de mieux valoriser leur patrimoine de plus de 96 millions de m² de surface bâtie et 42 000 km² de terrains non bâtis. Le nouvel établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), qui aura la possibilité de lever l’emprunt, ou encore de percevoir des subventions, verra ses moyens étoffés par la possibilité de passer des contrats de partenariat. La foncière pourra recevoir également des ressources provenant de dons et legs. Les biens transférés à la foncière seront sécurisés par leur préservation de tout droit de préemption ou d’alinéation en cours de transfert par une personne publique. Les outils disponibles de valorisation, par baux emphytéotiques par exemple, permettront de rechercher le rendement des mètres carrés sans déposséder l’État, sauf à céder les biens déclassés qui ne sont plus utiles au service public.

Le pluralisme politique de la gouvernance sera respecté par la représentation de deux sénateurs et de deux députés, issus chacun de la majorité et de l’opposition.

Le texte est actuellement en discussion au Sénat, qui l’examinera le 10 juin prochain. L’extinction progressive du CAS s’inscrit dans ce calendrier législatif, puisque l’AGILE serait transformé en EPIC le 1er janvier 2027.

Enfin, compte tenu du niveau élevé de la trésorerie du CAS, la Cour des comptes suggère, afin de limiter l’immobilisation des crédits et en l’absence d’opérations susceptibles d’être programmées à court terme, d’« utiliser une partie du solde pour abonder le programme 721 dont l’objectif est la réduction de la dette », sous réserve de calibrer le montant « de manière à ne pas altérer les capacités de financement des travaux d’entretien lourd (qui s’élèvent, en moyenne annuelle au cours des dix dernières années, à 100 millions d’euros pour le gros entretien et à 50 millions d’euros pour les travaux à la charge du propriétaire), à pouvoir honorer les engagements de mutualisation pris auprès des ministères occupants ayant cédé certains bâtiments et à poursuivre les objectifs de l’État en matière de transition énergétique et d’optimisation de ses locaux.

Cette recommandation a tout son sens dans un contexte de mise en place de la foncière d’État mais appelle à la vigilance quant à l’atteinte par le programme 348 des objectifs d’entretien du parc, quand on se rappelle le constat tenu depuis plusieurs années d’un sous-entretien et d’un sous-investissement chroniques dans le parc immobilier public du fait de crédits limités et trop souvent utilisés comme des variables d’ajustement aboutissant à la dégradation du patrimoine.

La Cour des comptes estime que l’objectif de 60 % de réduction de la consommation énergétique des bâtiments en 2050 par rapport à 2010, fixé par le décret tertiaire du 23 juillet 2019, coûtera 142 milliards d’euros, nécessitant une hausse annuelle des crédits immobiliers de 20 à 25 %. Cette réalité financière oblige à trouver ces financements dans la future foncière, puisque la pratique des cessions arrive à son terme comme mode de financement et que le CAS va s’éteindre.

● Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année propose l’annulation de 8,1 millions d’euros d’AE, soit moins de 3 % des crédits ouverts en LFI et d’une part quasi nulle des CP (1,6 euro), tandis que 78,4 millions d’AE et 192,7 millions d’euros de CP ont vocation à être reportés sur l’exercice 2026.

* *

La mission Immigration, asile et intégration regroupe les financements alloués par l’État aux politiques publiques pilotées par le ministère de l’intérieur en matière de garantie d’exercice du droit d’asile, de lutte contre l’immigration irrégulière, d’accueil et d’intégration des étrangers primo-arrivants et d’acquisition de la nationalité française. Cette mission est organisée autour des programmes 104 Intégration et accès à la nationalité française et 303 Immigration et asile. Aucune dépense fiscale n’est associée à cette mission.

En 2025, les crédits de la mission ont été exécutés à hauteur de 1 877,2 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 2 058,1 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit des montants :

● supérieurs de 7,9 millions d’euros en AE (+ 0,4 %) et inférieurs de 132,6 millions d’euros en CP (– 6 %) aux crédits exécutés en 2024 ;

● inférieurs de 16,1 millions d’euros en AE (– 0,8 %) et de 127,9 millions d’euros en CP (– 5,6 %) aux crédits ouverts par la loi de finances ;

● inférieurs de 231 millions d’euros en AE (– 11 %) et de 123 millions d’euros en CP (– 5,6 %) au solde des crédits ouverts par la loi de finances et des crédits ouverts et annulés en cours d’exercice.

Montant des crédits des programmes 104 et 303 ouverts et consommés en 2025

(en millions d’euros et en pourcentages)

	P. 104		P. 303		Total
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI (a)	369,1	366,1	1 419,4	1 715,1	1 788,5	2 081,2
Reports de crédits 2024 (b)	0,3	0,4	237,2	67,3	237,5	67,7
Fonds de concours & attributions de produits (hors autres mouvements) (c)	20,1	20,1	107,5	107,5	127,6	127,6
Annulations (d)	– 17,8	– 17,6	– 16,4	– 16,4	– 34,2	– 34
LFG 2025 (e)	– 15,6	– 15,6	– 3,4	– 53,6	– 19	– 69,2
Autres mouvements (f)	6,3	6,3	1,6	1,6	7,9	7,9
Total des crédits ouverts 2025 (a, b, c, d,e et f)	362,5	359,7	1 745,9	1 821,5	2 108,3	2 181,2
Exécution (crédits consommés)	345,2	346,1	1 532 ,1	1 712,1	1 877,3	2 058,2
% des crédits consommés par rapport à la LFI	93,5 %	94,5 %	107,9 %	99,8 %	105 %	98,9 %
% des crédits consommés par rapport au solde des crédits ouverts et annulés	95,3 %	96,2 %	87,8 %	94 %	89 %	94,4 %
Reports sur 2026	9,7	13,6	147,8	107,9	157,5	121,5
Annulations par le PLRG 2025	– 7,5	0	– 66	– 1,5	– 73,5	– 1,5

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

L’exécution de la mission Immigration, asile et intégration peut être présentée de la façon suivante :

Exécution des crédits de paiement de la mission immigration, asile et intégration en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires

Les chiffres clés de l’année 2025

Les chiffres clés permettant de comprendre les principaux sous-jacents de l’exécution sont les suivants pour l’année 2025 :

– la France a enregistré auprès des guichets uniques pour demandeurs d’asile (GUDA) 123 499 premières demandes d’asile, en baisse de 8 % par rapport à 2024, année qui marquait déjà une tendance à la baisse après un point haut historique en 2023 avec 145 160 premières demandes déposées. Une fois prises en compte les demandes de réexamen, qui augmentent sensiblement à 35 189 (+ 27,3 %), la baisse du nombre total de demandes d’asile s’établit à 3,7 % par rapport à 2024 ;

– l’Ukraine, la République démocratique du Congo et l’Afghanistan sont les premiers pays d’origine des primo-demandeurs d’asile ;

– 111 276 premières demandes d’asile ont été enregistrées à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), soit une baisse de 14 % par rapport à 2024 ([256]). En revanche, les demandes de réeexamen ont augmenté de près de 43 % avec 33 721 demandes en 2025, principalement portées par les ressortissants haïtiens en Guyane ;

– l’OFPRA a rendu 156 590 décisions, 15 000 de plus qu’en 2024 (+ 10,3 %). Le nombre de décisions prises atteint son plus haut niveau depuis 2010 ;

– le délai moyen d’instruction par l’OFPRA s’est dégradé, passant de 127 à 138 jours, et le stock de dossiers a augmenté de 24 %, tandis que le délai moyen constaté pour la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) s’est à l’inverse amélioré en 2024 : 5 mois et 9 jours, contre 6 mois et 3 jours en 2023 ;

– au total, le nombre de décisions d’accord d’un statut de protection prises par l’OFPRA et la CNDA s’établit à 78 782, soit une hausse de 12 % par rapport à 2024, année qui avait déjà connu une hausse de 15,3 % par rapport à 2023 ([257]). Depuis 2021, le nombre d’attributions annuelles de l’asile a augmenté de 45 %. Sur la période 2021-2025, 320 612 personnes ont obtenu l’asile en France.

– fin 2025, le volume de places d’hébergement des demandeurs d’asile était inférieur de 6 092 places au volume disponible fin 2024, ce qui marque un effort continu du pilotage du parc d’hébergement ;

– le taux d’hébergement des demandeurs d’asile éligibles s’élevait à 71,8 % fin 2025, soit un niveau stable par rapport à 2024 ;

– le nombre de premiers titres de séjour et le nombre de renouvellements délivrés sont en hausse, respectivement de 11,2 % et 7,6 %, par rapport à 2024. Les principaux pays d'origine des bénéficiaires de premiers titres de séjour sont le Maroc, l’Algérie et la Tunisie. La présence étrangère en situation régulière sur le territoire français au 31 décembre 2025 augmente de près de 3,2 % par rapport à l’année précédente ;

– le nombre de contrats d’intégration républicaine (CIR) signés en 2025 est en baisse par rapport à 2024 (–10,1 % soit 102 871 contrats) ([258]) ;

– un peu plus de la moitié des signataires du CIR (51,2 %) ont reçu une prescription pour une formation linguistique en 2025, ce qui constitue le taux le plus haut depuis 2018 ;

– l’ouverture du centre de rétention administrative (CRA) d’Olivet, en février 2024, a permis la création de 90 places supplémentaires, portant le nombre de places de rétention disponibles en 2024, hors locaux de rétention, à 1 959. Aucune nouvelle place de CRA n’a été ouverte en 2025 ;

– le taux d’occupation des places en CRA a continué d’évoluer à la hausse, passant de 84,7 % en 2022 à 90,3 % en 2023, puis 92,3 % en 2024 pour atteindre 94,3 % en 2025 ;

– le pourcentage de personnes connues pour des troubles à l’ordre public parmi les personnes retenues en CRA est passé de 82,3 % en 2023 à 87 % en 2025 ;

– le taux d’éloignement à l’issue d’un placement en CRA s’est élevé à 36 % en 2025. Pour mémoire, comme rappelé par la Cour des comptes dans son rapport paru en janvier 2024, la Direction générale des étrangers en France (DGEF) estime que le taux moyen d’exécution d’une mesure d’éloignement réputée exécutoire est d’environ 12% ;

– l’administration a recensé 24 985 étrangers en situation irrégulière ayant quitté le territoire français (+ 15,7 %), dont seulement 6 161 éloignements forcés vers un pays tiers (– 5,3 %), 9 408 éloignements forcés vers un autre pays de l’Union européenne (+ 48 %), aucun éloignement aidé, et 12 246 éloignements ou départs spontanés.

l’exécution du programme 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE

Le programme 104 finance l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), les actions d’intégration des étrangers primo-arrivants (incluant le programme Agir ([259]) et les mesures financées par les contrats territoriaux d’accueil et d’intégration, ou CTAI) et les procédures d’acquisition de la nationalité française relevant du ministère de l’intérieur.

Le programme 104 était doté de 369,1 millions d’euros en AE et de 366,1 millions d’euros en CP par la loi de finances initiale pour 2025. Si l’écart par rapport à la programmation initiale pour 2024 était important, de l’ordre de – 12 %, cette variation ne se retrouve pas à un niveau aussi élevé en exécution du fait des importantes annulations de crédits intervenues en cours de gestion 2024, essentiellement portées par le décret du 21 février 2024 ([260]). Les niveaux de dépense entre 2024 et 2025 sont néanmoins en baisse, de l’ordre de – 1,3 % en AE et de – 2,5 % en CP.

L’exécution 2025 par rapport à la loi de finances initiale s’est caractérisée par une sous-exécution en AE, à hauteur de 23,9 millions d’euros (soit – 6,5 %), ainsi qu’en CP, pour 20 millions d’euros (soit – 5,5 %).

En 2025, le programme 104 a bénéficié de rattachements de fonds de concours (crédits européens) pour un montant de 20,1 millions d’euros en AE et en CP ([261]), contre seulement 0,3 million d’euros en 2024. Au final, la consommation des crédits par rapport à la dotation disponible en cours de gestion est de 95 % en AE et de 96 % en CP.

La sous-consommation la plus importante concerne l’action 11 Accueil des étrangers primo arrivants. Elle s’explique en grande partie par la révision à la baisse (– 14,7 millions d’euros) en cours d’exercice de la subvention pour charge de service public de l’OFII, qui s’établit en exécution à 213,9 millions d’euros, un montant in fine strictement identique à la dépense constatée en 2024.

La prévision d’emplois sous plafond de l’OFII (1 193 ETP) a été sous-exécutée à 1 182 ETP (contre 1 209 ETP exécutés en 2024). Cette maîtrise des effectifs s’explique en partie par la période de services votés. La Cour des comptes a également constaté une diminution des personnels associés aux actions ciblées en faveur des bénéficiaires de la protection temporaire ukrainiens.

L’action 12 Intégration des étrangers primo-arrivants recouvre quant à elle deux dispositifs principaux : les prestations dispensées dans le cadre du contrat d’intégration républicaine (CIR), ainsi que le financement du programme Agir. Hors fonds de concours européens, l’exécution de l’action 12 est inférieure d’environ 1,7 million d’euros en AE et supérieure de 8,5 millions d’euros en CP à la prévision initiale. Concernant le programme Agir, l’année 2025 est de nouveau marquée par un pilotage à enveloppe fermée, la file active nationale de 25 000 bénéficiaires ayant été reconduite et déclinée par objectifs départementaux ([262]). Sur l’exercice 2025, le programme Agir aura consommé 52,3 millions d’euros en AE et 53 millions d’euros en CP.

L’action 16 Accompagnement des foyers de travailleurs migrants a été considérablement réduite du fait d’un transfert sortant en base validant celui intervenu en gestion 2024, à hauteur de 5,8 millions d’euros en AE et en CP vers le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables. Les crédits exécutés en 2025 à hauteur d’1,3 million d’euros ont néanmoins permis de financer des actions d’accompagnement des résidents (accès aux droits, lutte contre l’isolement, …)

l’exécution du programme 303 immigration et asile

Le programme 303 soutient le fonctionnement de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), la garantie de l’exercice du droit d’asile, l’accueil des déplacés d’Ukraine et la lutte contre l’immigration irrégulière.

Ce programme s’est caractérisé par une sur-exécution de 7,9 % en autorisations d’engagement (+ 113 millions d’euros) et une exécution en crédits de paiement équivalente aux crédits ouverts par la loi de finances initiale (+ 3,1 millions d’euros).

Par rapport à 2024, le programme 303 est exécuté en 2025 en hausse de 12 millions d’euros en AE et en baisse de 123,5 millions d’euros en CP. Ces évolutions sont la résultante d’une réduction progressive des dispositifs exceptionnels d’accueil des ressortissants ukrainiens, d’un effort important de rationalisation du dispositif national d’accueil (DNA) et de difficultés dans la réalisation des investissements immobiliers ou informatiques.

L’examen de l’exécution des différentes actions du programme 303 permet de détailler ces différents points.

L’action 2 Garantie de l'exercice du droit d’asile représente en volume la principale action de la mission. En 2024, 1 127 millions d’euros d’autorisations d’engagement ont été consommés, soit 15 millions d’euros de moins que l’an passé. En ce qui concerne les crédits de paiement, la consommation s’élève à 1 440 millions d’euros, en baisse de 157 millions d’euros par rapport à 2024. En ce qui concerne le parc d’hébergement des déplacés d’Ukraine, il est passé de 9 000 places fin décembre 2024 à moins de 4 000 places un an plus tard. La dépense d’allocation pour demandeur d’asile (ADA) pour ces bénéficiaires s’est établie en 2025 à 101 millions d’euros, soit une dépense totale de 164,2 millions d’euros. Ces montants, en diminution constante mais supérieurs à la budgétisation initiale (106,8 millions d’euros), ont été en partie financés par des redéploiements internes.

Dépenses en faveur des bénéficiaires de la protection temporaire ukrainiens depuis 2022

Source : Cour des comptes.

En ce qui concerne le reste du parc d’hébergement des demandeurs d’asile, le plan d’économie et de rationalisation a conduit à la fermeture de 6 092 places durant l’exercice 2025. Malgré cette stabilisation du DNA à 117 114 places, le taux d’hébergement des demandeurs d’asile n’a quasiment pas varié, à 71,8 % fin 2025 ([263]).

Les dépenses associées à l’allocation pour demandeur d’asile (ADA) ont quant à elles représenté 353,4 millions d’euros, en baisse de 23,8 millions d’euros par rapport à 2024, en lien avec la baisse du nombre de bénéficiaires.

L’action 3 Lutte contre l’immigration irrégulière porte les dépenses de fonctionnement et d’investissement des CRA, les dépenses d’accompagnement juridique, social et sanitaire des personnes retenues, ainsi que les dépenses d’éloignement des étrangers en situation irrégulière. Malgré une revalorisation par amendement des crédits affectés aux investissements dans les CRA, la budgétisation initiale était marquée par une forte diminution des crédits, de 41 % en AE et de 14 % en CP, reflétant essentiellement le rythme prévisionnel des différents chantiers, aucune ouverture n’étant prévue en 2025 ([264]). En exécution, ces crédits ont été largement dépassés en AE, de 61 millions d’euros, mais sous exécutés de 39,7 millions d’euros en CP. La sous-exécution récurrente des CP est liée aux difficultés opérationnelles des opérations ([265]) . La Cour des compte note toutefois que le taux d’exécution des investissements immobiliers en CRA sur l’exercice 2025, qui s’établit à 74 % sur les crédits de paiement, est supérieur à la moyenne constatée depuis 2018 (53 %) et largement supérieur à celui de l’exercice 2024 (20 %).

Quant à la sur exécution des AE, elle est essentiellement liée à l’accélération du calendrier de notification du marché du CRA de Nantes, initialement positionné sur 2026.

Dépenses d’investissement dans la construction ou l’extension des CRA

(en millions d’euros)

Exécution 2023		LFI 2024		Exécution 2024		LFI 2025		Exécution 2025
AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
60,94	17,41	136,61	89,9	19,25	18,34	80,6	77,2	141	39,7

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires.

À noter enfin, que la prévision d’emplois sous plafond de l’OFPRA (1 065 ETP), qui intégrait un schéma d’emploi de 29 ETPT supplémentaires, a été respectée (1 064 ETP).

* *

La loi de finances pour 2017 ([266]) a institué la mission Investir pour la France de 2030 (initialement intitulée Investissements d’avenir) pour porter les financements du troisième programme d’investissements d’avenir (PIA 3). L’architecture de la mission reflétait celle du PIA 3, qui est structuré de l’amont vers l’aval de la chaîne de valeur : le programme 421 concerne le soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche, le programme 422, la valorisation de la recherche et le programme 423, l’accélération de la modernisation des entreprises.

Suite au lancement du PIA 4 en 2021, deux nouveaux programmes ont été ajoutés à la mission : le programme 424 Financement des investissements stratégiques et le programme 425 Financement structurel des écosystèmes d’innovation. Enfin, le lancement du plan France 2030 a fait évoluer le contenu de la mission Investir pour la France de 2030. Ce plan, annoncé en octobre 2021, soutient tout le cycle de vie de l’innovation, de la recherche fondamentale jusqu’à l’industrialisation. Le lancement de France 2030 a conduit à l’adoption, en première lecture du projet de loi de finances pour 2022 à l’Assemblée nationale ([267]), d’un amendement présenté par le Gouvernement abondant les programmes 424 et 425 de 34 milliards d’euros en autorisations d’engagement et de 3,5 milliards d’euros en crédits de paiement. Par suite, le PIA 4 a été intégré à France 2030, qui constitue désormais un unique plan d’investissement dont le financement est porté par les programmes 424 et 42 ([268]).

La mise en œuvre du plan France 2030 repose sur les quatre opérateurs historiques des PIA : l’Agence de la transition écologique (ADEME), l’Agence nationale de la recherche (ANR), Bpifrance et la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

Les autorisations d’engagement (AE) ont été ouvertes très rapidement. Les AE du PIA 3 et du PIA 4 ont été ouvertes dès le lancement des plans, en 2017 et en 2021 (à hauteur de 10 milliards d’euros et de 16,5 milliards d’euros respectivement). La loi de finances pour 2022 a ouvert 34 milliards d’euros en AE (soit la plus grande partie des AE), puis la loi de finances pour 2023 a ouvert 0,26 milliard d’euros d’AE. Aucune AE n’a été ouverte en LFI pour 2024 et LFI pour 2025. Cependant, 411,58 millions d’euros d’AE ont été consommés, ce qui est dû à des mouvements intervenus en gestion détaillés ci-après.

Les crédits de paiement (CP) sont ouverts annuellement afin de couvrir les besoins de trésorerie des opérateurs pour la mise en œuvre des investissements. Ils sont inscrits au budget par tranche annuelle jusqu’à l’épuisement de l’enveloppe. Ainsi, en LFI pour 2025, la mission a été dotée de 5,27 milliards d’euros en CP. La mission ne bénéficie d’aucun fonds de concours ni d’aucune attribution de produits. Au total, 3,3 milliards d’euros de CP ont été consommés, soit moins de 63 % des CP ouverts en loi de finances initiale, sous-exécution notoire sur laquelle le rapporteur spécial reviendra.

Prévision et exécution des crédits de la mission en 2025

(en millions d’euros)

	AE			CP
	LFI 2025	Exécution 2025	Taux de consommation	LFI 2025	Exécution 2025	Taux de consommation
Programme 421 – Soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche	0	0	-	172,91	156,25	90,37 %
Programme 422 – Valorisation de la recherche	0	0	-	206,87	195,49	94,50 %
Programme 423 – Accélération de la modernisation des Entreprises	0	– 151,50	-	149,40	36,18	24,22 %
Programme 424 – Financement des investissements Stratégiques	0	321,08	-	3 957,47	2 094,92	52,94 %
Programme 425 – Financement structurel des écosystèmes d’innovation	0	242,00		778,63	818,81	105,16 %
Total pour la mission	0	411,58	-	5 265,29	3 301,65	62,71 %

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

Avant de présenter le détail de l’exécution par programme, le rapporteur spécial tient à préciser qu’il partage les critiques émises par la Cour des comptes sur le manque d’évaluation socio-économique des projets financés par la mission.

L’article 17 de la loi de programmation des finances publiques du 31 décembre 2012 ([269]) a instauré une obligation d’évaluation socio-économique pour les projets d’investissements et prévoit qu’au-delà d’un certain niveau de financement public, une contre-expertise indépendante de cette évaluation doit être réalisée. Les modalités d’application sont précisées par le décret du 23 décembre 2013 ([270]). Pour les projets dont le montant de financement par l’État est supérieur à 20 millions d’euros, une évaluation socio-économique préalable est exigée et, pour ceux dont le montant de financement par l’État est supérieur à 100 millions d’euros, l’évaluation est soumise à une contre-expertise indépendante diligentée par le Secrétariat général pour l’investissement à l’issue de laquelle celui-ci rend un avis public. Si un chantier de rattrapage a été entamé en 2024, il n’est pas achevé à ce jour. Fin 2025, sur les 21 évaluations socio-économiques relatives aux projets bénéficiant d’un financement de plus de 100 millions d’euros, 19 avaient été réalisées ainsi que leur contre-expertise. En revanche, 11 évaluations socio‑économiques relatives aux projets bénéficiant d’un financement compris entre 20 et 100 millions d’euros n’avaient pas encore été réalisées, alors que la décision d’investissement avait été prise. De ce fait, comme le souligne une nouvelle fois la Cour des Comptes, « l’absence d’évaluation avant la prise de décision de l’investissement est emblématique de la priorité donnée à la rapidité de la dépense sur la qualité des investissements réalisés et sur leurs conséquences économiques, sociales et environnementales » ([271]).

une exÉcution des programmes support du PIA 3 qui traduit l’extinction du dispositif

Les programmes 421, 422 et 423 financent l’achèvement du PIA 3. Dans la loi de finances initiale pour 2025, le total des CP de ces programmes est de 529,18 millions d’euros, soit 10 % des CP inscrits sur l’ensemble de la mission. Au total, 387,93 millions d’euros de CP ont été consommés sur ces programmes, ce qui représente un taux de consommation de 73 % des CP ouverts en loi de finances initiale.

Le programme 421 Soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche

En LFI pour 2025, le programme n’était doté d’aucune AE et était doté de 172,91 millions d’euros en CP. Il s’agit du programme le plus « amont » du PIA 3. Il finance principalement les acteurs de la formation et de la recherche et permet notamment d’investir dans des équipements structurants pour la recherche. Seuls deux mouvements de crédits sont intervenus en cours de gestion : le décret d’annulation du 25 avril 2025 ([272]) a annulé 1,19 million d’euros en CP puis la loi de fin de gestion pour 2025 ([273]) a annulé 15,47 millions d’euros en CP.

En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 156,25 millions d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution représente plus de 90 % des CP ouverts en LFI. Aucune AE n’ayant été ouverte en LFI ou reportée en cours d’exécution, le projet de loi ne prévoit aucune annulation d’AE. Tous les CP non consommés ayant été annulés par le décret d’annulation et la loi de fin de gestion pour 2025, aucune annulation de CP n’est prévue par le projet de loi et aucun CP n’a été reporté sur 2026.

Le programme 422 Valorisation de la recherche

En LFI pour 2025, le programme n’était doté d’aucune AE et il était doté de 206,87 millions d’euros en CP. Il finance des projets visant à donner de la valeur à des résultats de recherche et intervient donc en « aval » du programme 421 dans la chaîne de l’innovation. Il finance par exemple des démonstrateurs et les sociétés d’accélération du transfert de technologies. Seuls deux mouvements de crédits sont intervenus en cours de gestion : le décret d’annulation du 25 avril 2025 a annulé 1,42 million d’euros en CP puis la loi de fin de gestion pour 2025 a annulé 9,96 millions d’euros en CP.

Au total, 195,49 millions d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution représente près de 95 % des CP ouverts en LFI. Aucune AE n’ayant été ouverte en LFI ou reportée en cours d’exécution, le projet de loi ne prévoit aucune annulation d’AE. Tous les CP non consommés ayant été annulés par le décret d’annulation et la loi de fin de gestion pour 2025, aucune annulation de CP n’est prévue par le projet de loi et aucun CP n’a été reporté sur 2026.

Le programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises

Le programme constitue la partie « aval » du PIA 3 et finance principalement les entreprises pour des projets technologiques ou innovants dans de nombreux domaines de l’industrie. En LFI pour 2025, le programme n’était doté d’aucune AE et était doté de 149,4 millions d’euros en CP.

On constate une exécution négative des AE, de – 151,5 millions d’euros, qui traduit l’extinction progressive du PIA 3 ([274]). Cette exécution négative est due à la récupération des reliquats, qui passe par deux types d’opérations. Tout d’abord, des opérations de recyclage d’AE ont été effectuées pour un montant total de 68,5 millions d’euros. Ce recyclage consiste à retirer un engagement devenu sans objet ou définitivement sous-exécuté afin de rendre les autorisations correspondantes de nouveau disponibles pour une autre action de la mission. Ensuite, des opérations de rétablissement de crédits ont été réalisées en loi de fin de gestion pour 2025 pour un montant total de 83 millions d’euros. Ces rétablissements correspondent à la reprise de crédits antérieurement ouverts et versés à un opérateur (en l’occurrence, l’opérateur Bpifrance), lorsque ceux-ci excèdent le besoin de couverture des décaissements prévisionnels. Ils interviennent principalement lorsque le rythme effectif de décaissement vers les bénéficiaires est inférieur aux prévisions initiales, lorsque des reliquats apparaissent sur des actions en voie d’extinction ou lorsque la trésorerie disponible chez l’opérateur excède le besoin de paiement à court terme.

À la différence des opérations de recyclage d’AE, les opérations de rétablissement de crédits ont porté sur les AE comme sur les CP. Comme la Cour des Comptes l’a relevé, les crédits dégagés ont été redéployés vers l’action du programme 425 relative aux Aides à l’innovation « bottom-up » afin de financer la poursuite des dispositifs dans un contexte de tension sur la ressource disponible ([275]).

En ce qui concerne les CP du programme 423, seuls deux mouvements ont été enregistrés : le décret d’annulation du 25 avril 2025 a annulé 1,03 million d’euros en CP puis la loi de fin de gestion pour 2025 a annulé 112,19 millions d’euros en CP (dont 83 millions d’euros dans le cadre de l’opération de rétablissement de crédits mentionnée supra). Tous les CP non consommés ayant été annulés par le décret d’annulation du 25 avril 2025 et la loi de fin de gestion pour 2025, aucune annulation de CP n’est prévue par le projet de loi et aucun CP n’a été reporté sur 2026.

un faible taux d’exÉcution des programmes supports de France 2030 qui traduit une programmation inadÉquate

Les programmes 424 et 425 financent le plan France 2030. Dans la loi de finances initiale pour 2025, ils représentent 4,74 milliards d’euros de CP, soit 90 % des CP ouverts par cette loi. Un montant de 2,91 milliards d’euros de CP a été consommé, ce qui représente un taux d’exécution de moins de 62 %.

Le faible taux d’exécution traduit l’ampleur des ajustements opérés en gestion, en particulier les annulations et les gels tardifs, ce qui « réduit fortement l’efficacité du pilotage budgétaire pluriannuel et interroge sur la qualité de la prévision budgétaire » selon la Cour des Comptes ([276]). Celle-ci relève également que, depuis 2023, les trajectoires prévisionnelles de CP ([277]) montrent une « difficulté à anticiper l’exécution annuelle des CP » et un « report progressif de la charge à 2028 et au-delà ». La Cour des Comptes préconise notamment de renforcer la qualité de la prévision des décaissements, de procéder à un contrôle régulier des écarts entre prévision et exécution et de renforcer la réactivité pour ajuster en gestion lorsque l’exécution s’écarte des hypothèses ([278]).

Le rapporteur spécial juge que le Gouvernement doit mettre en œuvre ces préconisations dès la préparation de la loi de finances pour 2027, dans un objectif de transparence vis-à-vis du Parlement.

Le programme 424 Financement des investissements stratégiques

En LFI pour 2025, le programme n’était doté d’aucune AE et était doté de 3,96 milliards d’euros en CP. La logique du programme 424, créé en lien avec le PIA 4, était de construire des priorités d’investissements répondant aux enjeux de transition de l’économie et de la société et représentant des relais robustes de croissance économique pour la France. Il a été structuré en une série d’actions budgétaires organisées selon le degré de maturité des innovations. Il soutient notamment la mise en œuvre de premières réalisations industrielles ou de services à l’échelle « pilote » ou « démonstrateur » qui permettent de vérifier la viabilité organisationnelle et technico-économique d’innovations, dont les principaux verrous technologiques ont été levés.

Un arrêté de report général du 7 mars 2026 a reporté 2,06 milliards d’euros en AE, ce qui a rendu le montant des AE ouvertes positif. Selon la Cour des Comptes, ces reports « s’expliquent principalement par un rythme d’engagement inférieur aux prévisions sur certaines actions du programme 424, par des décalages calendaires dans la sélection ou la contractualisation des projets et par les ajustements intervenus en fin de gestion 2024 » ([279]). Au total, 321,08 millions d’euros d’AE ont été consommés. En effet, en gestion, le décret de transfert du 3 décembre 2025 a annulé 14 millions d’euros en AE puis la loi de fin de gestion pour 2025 a annulé 90,5 millions d’euros en AE (ce qui correspond à une opération de recyclage d’AE qui ont été redéployés vers le programme 425).

En ce qui concerne les CP, la consommation s’élève à 2,09 milliards d’euros, soit moins de 53 % des CP ouverts en loi de finances initiale. En effet, le montant ouvert par la loi de finances initiale a été minoré par le décret d’annulation du 25 avril 2025 (– 216,01 millions d’euros), le décret de transfert du 3 décembre 2025 (– 14 millions d’euros) et surtout par la loi de fin de gestion pour 2025 (– 1,42 milliard d’euros).

L’arrêté du 9 mars 2026 a reporté 1,63 milliard d’euros d’AE sur 2026 tandis que les CP n’ont fait l’objet d’aucun report. Enfin, le projet de loi propose l’annulation de 37,5 millions d’euros en AE et de 214,04 millions d’euros en CP.

Le programme 425 Financement structurel des Écosystèmes d’innovation

En LFI pour 2025, le programme n’était doté d’aucune AE et était doté de 778,63 millions d’euros en CP. Ce programme vise notamment à aider les entreprises innovantes qui ont besoin d’accéder à des sources de financement pour couvrir le risque inhérent à leurs projets de recherche et développement et d’innovation et à soutenir la croissance de start-up.

En ce qui concerne les AE, la loi de fin de gestion pour 2025 a ouvert 242 millions d’euros en AE. Cette ouverture a été permise par le recyclage et le redéploiement d’AE en provenance du programme 423 (pour un total de 151,5 millions d’euros) et le recyclage d’AE en provenance du programme 244 (pour 90,5 millions d’euros). Cette évolution a rendu le rendu le montant des AE ouvertes positif et ce montant a été intégralement consommé. En conséquence, aucun report sur 2026 n’a été effectué et le présent projet de loi ne procède à aucune annulation.

En ce qui concerne les CP, le montant ouvert par la loi de finances initiale a été minoré par le décret d’annulation du 25 avril 2025 (– 5,4 millions d’euros), avant que la loi de fin de gestion pour 2025 n’ouvre 45,5 millions d’euros en CP. Ce montant correspond au solde entre le redéploiement de 83 millions d’euros en CP en provenance du programme 423 (mouvement concernant les AE comme les CP, à la différence du recyclage d’AE) et l’annulation de 37,5 millions d’euros de crédits gelés. Le montant des CP ouverts ayant augmenté en cours d’exécution pour atteindre 818,81 millions d’euros (soit une augmentation de 5 % des CP) et la totalité des CP ouverts ayant été consommée, le taux d’exécution est de 105 % par rapport aux CP ouverts en loi de finances initiale. En conséquence, aucun crédit n’a été reporté sur 2026 et aucune annulation n’est proposée par le projet de loi.

* *

Montant des crÉdits des programmes 166, 107, 182, 310, 101 et 335 ouverts et consommÉs en 2025

(en millions d’euros)

	Programme 166		Programme 107		Programme 182		Programme 101		Programme 310		Programme 335		Mission
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025 (a)	4 659,8	4 642,3	4 874,6	5 327,4	1 170,4	1 150,7	802,4	802,4	689,7	753,7	5,2	6,3	12 202	12 682
Reports de gestion 2024 (b)	200,2	2,7	256	1,4	41	0,06	0,01	0,01	54,4	3,1	0	0	551,6	7,4
Fonds de concours et attributions de produits (c)	5,6	5,6	1,8	1,8	0,7	0,7	0,02	0,02	1,8	1,8	0	0	9,9	9,9
Transferts, virements et annulations (d)	11,4	14,2	– 4,9	– 5,2	1,2	– 4,8	– 1	– 1	– 6,4	– 7,3	0	0	166	– 4,2
Décret d’annulation du 25 avril 2025 (e)	– 50	– 70	0	0	– 26,6	– 25,5	– 16,5	– 16,5	– 23,5	– 26,9	– 0,09	– 0,15	– 116,7	– 139,1
LFG 2025 (f)	– 35,9	0	– 37,2	– 89,7	– 8	– 8	0	0	– 1,7	– 4,1	0	0	– 82,7	– 101,7
Solde des crédits ouverts (a + b + c + d +e + f)	4 791,1	4 594,2	5 090,2	5 235,7	1 178,8	1 113,1	784,9	784,9	714,3	720,3	5,1	6,1	12 564,4	12 455
Reports sur 2026	– 170,6	– 1 070	– 175,5	0	– 42,5	– 0,04	– 0,2	– 0,22	– 35,4	– 2,	0	0	424,2	3,5
Annulations proposées par le PLRG	– 31,2	– 9,7	– 385,9	– 52,3	– 13,2	– 6,1	– 0,54	– 0,01	– 8	– 2,9	–0,21	– 0,35	–439,8	– 71,3
Exécution	4 589,3	4 584,1	4 528,7	5 183,4	1 123,1	1 107	783,2	784,7	670,8	715,3	4,9	5,7	11 701	12 380
Taux d’exécution par rapport à la LFI	98 %	99 %	93 %	97 %	96 %	96 %	98 %	98 %	97 %	95 %	94 %	92 %	96 %	98 %

Sources : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 166 justice judiciaire

Le programme 166, qui finance les moyens alloués aux juridictions de l’ordre judiciaire, a été doté en loi de finances initiale pour 2025 de 4 659 millions d’euros en AE et de 4 642 millions d’euros en CP.

En exécution, les crédits de paiement ont diminué de 47,4 millions d’euros, sous l’effet des mouvements réglementaires intervenus en cours d’exercice, dont un décret d’annulation portant sur 70 millions d’euros ([281]). Cette évolution peut être présentée comme suit :

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 166 en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les données issues du rapport annuel de performances (RAP) 2025.

Le programme 166 a été exécuté à hauteur de 4 589,3 millions d’euros en AE et de 4 584 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de respectivement 201,8 millions d’euros et 10,7 millions d’euros aux crédits ouverts au cours de l’exercice 2025. Rapportée à ces crédits ouverts, l’exécution fait apparaître une sous-consommation d’environ 4 % en AE et une exécution quasi intégrale des CP ouverts.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 166 par actions

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement				Crédits de paiement
Actions	LFI	Exécution	Taux d’exécution	LFI		Exécution	Taux d’exécution
01 – Traitement et jugement des contentieux civils	1 341,4	1 356,2	101 %	1 341,4		1 354,3	101 %
02 – Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales	1 605,5	1 670,6	104 %	1 605,5		1 666,7	104 %
03 – Cassation	79,67	78,5	99 %	79,66		78,53	99 %
05 – Enregistrement des décisions judiciaires	12,76	12,54	98 %	12,8		12,5	98 %
06 – Soutien	1 395,1	1 257,6	90 %	1 377,6		1 258,3	91 %
07 – Formation	210,9	201,2	95 %	210,8		201,14	95 %
08 – Support à l’accès au droit et à la justice	14,4	12,6	88 %	14,39		12,56	87 %
Total	4 659,7	4 589,3	98 %	4 642,15		4 584,33	99 %

Source : rapport annuel de performances 2025.

Le taux d’exécution global du programme, proche de 98 % en AE et 99 % en CP, masque des écarts significatifs selon les actions. La sous-exécution observée en AE s’explique principalement par le niveau d’exécution de l’action 06 – Soutien, dont les crédits n’ont été consommés qu’à hauteur de 90 % en AE et 91 % en CP. Cette action concentre l’essentiel de l’écart à la prévision et reflète des ajustements opérés en gestion, marqués notamment par des redéploiements internes au détriment des dépenses d’investissement, en particulier celles consacrées à l’immobilier. À l’inverse, les actions cœur de métier présentent une exécution supérieure aux crédits initiaux. L’action 01 – Traitement et jugement des contentieux civils affiche ainsi un taux d’exécution de 101 %, tandis que l’action 02 – Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales atteint 104 %, traduisant une mobilisation accrue des moyens en cours de gestion, en lien avec la dynamique des contentieux et les besoins opérationnels des juridictions.

Cette évolution est largement imputable à la progression des frais de justice : les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2025 s’élevaient à 748,5 millions d’euros, tandis que les dépenses exécutées ont atteint 825,2 millions d’euros, soit un taux d’exécution de 110 % et un dépassement de 76,6 millions d’euros. La sur-exécution s’explique par l’augmentation du nombre d’actes par affaire, la hausse de leur coût unitaire et la complexification des contentieux, notamment liée au développement des interceptions judiciaires dans la lutte contre les trafics, au recours accru aux expertises et enquêtes sociales dans le traitement des violences intrafamiliales, ainsi qu’à l’essor des mesures de saisie et de confiscation.

le programme 107 administration pÉnitentiaire

Le programme 107, qui regroupe les crédits du service public pénitentiaire, a été doté par la loi de finances initiale pour 2025 de 4 874,6 millions d’euros en AE et de 5 327,4 millions d’euros en CP.

En exécution, les crédits de paiement ont été réduits de 91,7 millions d’euros, sous l’effet des mouvements réglementaires intervenus en cours d’exercice, ainsi que de la loi de fin de gestion, ayant prévu une annulation de 90 millions d’euros. Cette évolution peut être présentée comme suit :

exÉcution des crÉdits du programme 107 en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les données issues du RAP 2025.

Le programme 107 a été exécuté à hauteur de 4 528,7 millions d’euros en AE et de 5 183,4 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de respectivement 561,5 millions d’euros et 52,3 millions d’euros aux crédits ouverts par la loi de finances. La consommation des crédits demeure ainsi inférieure aux montants ouverts de 11 % en AE et de 1 % en CP.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 107 par actions

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI	Exécution	Taux d’exécution	LFI	Exécution	Taux d’exécution
01 – Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice	3 572	3 248,5	92 %	3 720,2	3 501,9	94 %
02 – Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice	864,8	848,4	98 %	1 169,4	1 248,8	107 %
04 – Soutien et formation	437,8	431,8	99 %	437,8	432,6	99 %
Total	4 874,6	4 528,7	93 %	5 327,4	5 183,4	97 %

Source : rapport annuel de performances 2025.

La sous-exécution constatée en AE trouve son origine dans la sous‑exécution des crédits de l’action 01 – Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice. Au sein de cette action, les dépenses d’investissement, exécutées à hauteur de 218,7 millions d’euros en AE contre 516 millions d’euros prévus, contribuent fortement à cette sous-exécution. Cette situation traduit les retards pris dans la mise en œuvre du plan immobilier pénitentiaire lancé en 2017, qui vise à créer 15 000 places de prison supplémentaires d’ici 2027 afin de lutter contre la surpopulation carcérale. À la fin de l’année 2025, ce programme n’était réalisé qu’à hauteur de 37 %.

Le rapporteur général souhaite souligner la nouvelle sous-exécution du plafond d’emplois de ce programme. En 2025, le plafond d’emplois de la mission a bien connu une nouvelle hausse (de 471 ETPT, soit + 1 %), après celles déjà enregistrées les années précédentes (+ 1 % en 2024 et en 2023). Le plafond d’emplois reste cependant sous-exécuté à hauteur de 1 218 ETPT, le ministère ne parvenant pas à recruter à hauteur des emplois créés.

Cumulés, ces constats emportent plusieurs conséquences.

En premier lieu, ils traduisent la persistance, voire l’aggravation, des déséquilibres structurels du système pénitentiaire. Le retard pris dans la mise en œuvre du « Plan 15 000 » continue de contraindre les capacités d’accueil, tandis que la progression de la population carcérale – qui atteint 86 172 personnes au 31 décembre 2025, soit une hausse de 6,7 % et une densité de 135,5 % – accentue la surpopulation et engendre des surcoûts de fonctionnement croissants, notamment en matière de gestion quotidienne des établissements.

En deuxième lieu, ces tensions se répercutent directement sur les conditions de travail des personnels pénitentiaires. Malgré la poursuite des recrutements, ceux-ci ne permettent pas de compenser pleinement l’augmentation de la charge opérationnelle induite par la surpopulation et l’intensification de l’activité, ce qui maintient un niveau élevé de pression dans les établissements. Dans ce contexte, les enjeux d’attractivité, de fidélisation et de sécurisation des conditions d’exercice demeurent centraux.

En troisième lieu, la gestion budgétaire du programme reste caractérisée par des arbitrages défavorables à l’investissement. Les mesures de régulation et les redéploiements internes – à hauteur de 107 millions d’euros – ont été opérés au détriment de l’immobilier pénitentiaire, principalement au bénéfice des dépenses de fonctionnement liées à la gestion déléguée et à la gestion publique. Ces choix s’inscrivent dans un contexte de forte dynamique des dépenses de fonctionnement, sur-exécutées à 107 % et en hausse de 9 % par rapport à 2024, sous l’effet conjugué de l’augmentation de la population carcérale et du renchérissement des coûts de la gestion déléguée. Ils conduisent à faire de l’investissement une variable d’ajustement, au risque de compromettre la soutenabilité et la réalisation des objectifs de long terme en matière d’infrastructures pénitentiaires.

Le programme 182 protection judiciaire de la jeunesse

Le programme 182, consacré à la prise en charge des mineurs au sein de la mission Justice, a été doté par la loi de finances pour 2025 de 1 170,4 millions d’euros en AE et de 1 150,7 millions d’euros en CP.

En cours d’exercice, ces dotations ont été ajustées, avec une majoration de 8,4 millions d’euros en AE et une diminution de 37,5 millions d’euros en CP, portant les crédits ouverts à 1 178,8 millions d’euros en AE et 1 113,2 millions d’euros en CP.

L’exécution s’établit à 1 123,1 millions d’euros en AE et à 1 107 millions d’euros en CP, soit des niveaux inférieurs respectivement de 55,7 millions d’euros et de 6,2 millions d’euros aux crédits ouverts. L’exécution apparaît ainsi inférieure aux crédits ouverts de 4,7 % en AE et de 0,6 % en CP.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 182 par actions

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI	Exécution	Taux d’exécution	LFI	Exécution	Taux d’exécution
01 – Mise en œuvre des décisions judiciaires	987,8	919,7	93 %	971,4	910,9	94 %
03 – Soutien	135,4	166,6	123 %	132,6	159,6	120 %
04 – Formation	47,2	36,8	78 %	46,7	36,5	78 %
Total	1 170,4	1 123,1	96 %	1 150,7	1 107	96 %

Source : rapport annuel de performances 2025.

L’essentiel des crédits du programme étant concentré sur l’action 01 – Mise en œuvre des décisions judiciaires, sa sous-exécution, tant en AE qu’en CP, tire mécaniquement l’exécution globale vers le bas ; elle s’explique notamment par une faible consommation des crédits d’investissement, limitée à 46 % en AE et 97 % en CP.

À l’inverse, l’action 03 – Soutien enregistre une sur-exécution marquée (près de 23 % en AE et 20 % en CP), principalement imputable aux dépenses de personnel. Comme le relève la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire, cette dynamique s’inscrit dans un contexte de fortes tensions de recrutement et de recours important aux contractuels, qui ont conduit la direction de la protection judiciaire de la jeunesse à renforcer ses outils de suivi des dépenses de personnel après les difficultés rencontrées en 2024. Malgré ces efforts, le taux de rotation des personnels a continué d’augmenter pour atteindre 17,2 % en 2025.

le programme 101 accÈs au droit et à la justice

Le programme 101, qui vise à garantir la connaissance des droits et leur effectivité, notamment à travers le recours à l’aide juridictionnelle, a été doté par la loi de finances pour 2025 de 802,4 millions d’euros en AE et en CP.

En cours d’exercice, cette dotation a été réduite de 17,5 millions d’euros, ramenant le montant des crédits ouverts à 784,9 millions d’euros en AE comme en CP.

L’exécution s’établit à 784,1 millions d’euros en AE et à 784,7 millions d’euros en CP, soit un niveau très proche des crédits ouverts, avec un écart limité à environ 0,01 % en AE et 0,02 % en CP, traduisant une exécution quasi intégrale des crédits.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 101 par actions

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI	Exécution	Taux d’exécution	LFI	Exécution	Taux d’exécution
01 – Aide juridictionnelle	660,9	703,7	106 %	660,9	704	107 %
02 – Développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité	14,5	12,2	84 %	14,5	12,2	84 %
03 – Aide aux victimes	54,3	50,9	94 %	54,4	51	94 %
04 – Médiation et espaces de rencontre	15,1	13,9	92 %	15,1	13,9	92 %
05 – Indemnisation des avoués	3,5	3,5	100 %	3,5	3,5	100 %
06 – Subvention au fonds de financement des dossiers impécunieux	54	0	0 %	54	0	0 %
Total	802,4	784,2	98 %	802,4	784,7	98 %

Source : rapport annuel de performances 2025.

Près de 90 % des crédits du programme sont concentrés sur l’action 01 – Aide juridictionnelle, qui vise à accompagner les justiciables aux ressources modestes dans leurs démarches. L’aide juridictionnelle constitue une dépense de guichet, par nature difficilement maîtrisable pour le responsable de programme. Sa progression s’explique par plusieurs facteurs documentés par la Cour des comptes, notamment l’extension de son périmètre, l’évolution des critères d’éligibilité des demandeurs et la révision des barèmes de rétribution ([282]). L’activité s’est en outre révélée plus dynamique qu’anticipée en loi de finances initiale, avec une hausse du nombre de nouveaux dossiers ouverts à l’aide juridictionnelle en 2025, en particulier en matière pénale criminelle.

Sur une période plus longue, les dépenses du programme 101 ont plus que doublé en huit ans, avec un taux de croissance annuel moyen de 9,5 %.

le programme 310 conduite et pilotage de la justice

Placé sous la responsabilité de la secrétaire générale du ministère de la Justice, le programme 310 – Conduite et pilotage de la politique de la justice regroupe des fonctions transverses ministérielles et mutualisées, exercées pour le compte des trois directions à réseau du ministère.

Le programme 310 était doté de 689,7 millions d’euros en AE et 753,7 millions d’euros en CP par la loi de finances pour 2025. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été augmentée de 24,5 millions d’euros en AE et a été diminuée de 33,4 millions d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 714,2 millions d’euros en AE et de 720,3 millions d’euros en CP.

Le programme 310 a été exécuté à hauteur de 670,8 millions d’euros en AE et 715,3 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de 43,4 millions d’euros en AE et de 5 millions d’euros en CP par rapport aux crédits ouverts au cours de l’exercice 2025. L’écart entre les crédits ouverts et les crédits exécutés s’élève ainsi à 6 % en AE et à 0,7 % en CP.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 310 par actions

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI	Exécution	Taux d’exécution	LFI	Exécution	Taux d’exécution
01 – État-major	12	10,3	86 %	12	10,3	86 %
02 – Activité normative	34,4	32,3	94 %	34,4	32,3	94 %
03 – Évaluation, contrôle, études et recherche	25,1	24,9	99 %	25,2	25	99 %
04 – Gestion de l'administration centrale	192,8	186,4	97 %	214,1	202,4	95 %
05 – Développement des techniques d'enquêtes numériques judiciaires	36,6	50,9	139 %	54,7	51,7	95 %
09 – Action informatique ministérielle	315,8	291,2	92 %	340,3	317,8	93 %
10 – Politiques RH transverses	73	74,8	102 %	73	75,6	104 %
Total	689,7	670,8	97 %	753,7	715,3	95 %

Source : rapport annuel de performances 2025.

Ce programme présente le plus faible taux d’exécution des crédits de paiement et le deuxième plus faible en autorisations d’engagement, avec une consommation limitée à 92 % des crédits ouverts en CP. Cette sous-exécution s’explique principalement par la faible consommation des crédits de l’action 04 – Gestion de l’administration centrale, en particulier en matière de fonctionnement et d’investissement, du fait notamment de reports de projets immobiliers.

La sous-exécution des AE tient également à la faiblesse des engagements sur l’action 09 – Action informatique ministérielle, ce qui est préoccupant au regard des besoins de modernisation des outils numériques. Les dépenses d’investissement restent ainsi très faiblement exécutées (38 %), confirmant une tendance structurelle et traduisant le rôle de variable d’ajustement des crédits consacrés à l’immobilier et au numérique dans la régulation budgétaire. Une analyse de l’incidence de ce sous-investissement dans les outils numériques sur la performance de l’institution judiciaire mériterait d’être conduite.

Le programme 335 Conseil supérieur de la magistrature

Le programme 335, dédié au Conseil supérieur de la magistrature, vise à assurer l’autonomie budgétaire de cette institution.

Le programme 335 était doté de 5,2 millions d’euros en AE et 6,3 millions d’euros en CP par la loi de finances pour 2025. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été abaissée de 0,1 million d’euros en AE et de 0,15 million d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 5,1 millions d’euros en AE et à 6,1 millions d’euros en CP.

Le programme 335 a été exécuté à hauteur de 4,9 millions d’euros en AE et 5,8 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de respectivement 0,20 million d’euros et 0,35 million d’euros par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances. L’écart entre la prévision et la réalisation est de 3,9 % en AE et de 5,7 % en CP.

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 335 par actions

(en euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Action	LFI	Exécution	Taux d’exécution	LFI	Exécution	Taux d’exécution
01 - Conseil supérieur de la magistrature	5 194 687	4 900 369	94 %	6 277 480	5 781 943	92 %
Total	5 194 687	4 900 369	94 %	6 277 480	5 781 943	92 %

Source : rapport annuel de performances 2025.

* *

LA MISSION MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES

La mission Médias, livre et industries culturelles regroupe les crédits de deux programmes :

– le programme 180 Presse et médias recouvre les relations financières avec l’Agence France-Presse (AFP), les aides à la presse d’information politique et générale, le soutien aux médias de proximité et le soutien à l’expression radiophonique ;

– le programme 334 Livre et industries culturelles recouvre les dépenses en faveur des filières du livre, de la musique et du cinéma, en particulier les subventions pour charge de service public aux opérateurs de la mission.

L’exécution budgétaire de la mission a atteint 699,7 millions d’euros en AE et 693,5 millions d’euros en CP en 2025, contre 707,6 millions d’euros en AE et 711,5 millions d’euros en CP en 2024. Le volume des crédits budgétaires exécutés est ainsi en légère baisse (– 1,1 % en AE et – 2,5 % en CP), conformément à ce que prévoyait la loi de finances initiale pour 2025.

La quasi-intégralité des crédits ouverts a été consommée en 2025, avec un taux d’exécution de la mission de 99,2 % en AE et de 99,2 % en CP.

exÉcution 2025 des crÉdits de paiement de la mission
MÉdiaS, livre et industries culturelles

(en millions d’euros)

Programmes	Loi de finances initiale		Crédits disponibles		Exécution		Taux d’exécution
Programmes	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
180 Presse et médias	370,2	369,2	355,6	356	350,6	350,6	98,6 %	98,5 %
334 Livre et industries culturelles	358,0	350,8	349,7	343	349,1	342,9	99,8 %	100 %
Mission Médias, livre et industries culturelles	728,1	720	705,3	698,9	699,7	693,5	99,2 %	99,2 %

Note : le taux d’exécution est calculé en rapportant l’exécution 2025 aux crédits disponibles en 2025.

NB : dans les tableaux du présent document, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

L’exécution 2025 a été caractérisée, d’une part, par l’absence de crédits reportés de l’exercice précédent, ainsi que par l’application du régime des services votés pendant huit semaines jusqu’à l’adoption de la loi de finances initiale pour 2025, qui a entraîné un ralentissement de l’exécution budgétaire, n’ayant toutefois pas engendré d’économie en raison d’un rattrapage en cours de gestion.

D’autre part, cette exécution a été marquée par plusieurs mouvements intervenus en gestion, qui ont diminué de 28,4 millions d’euros en AE et 26,5 millions d’euros en CP les crédits disponibles par rapport à la loi de finances initiale. Cette réduction est la conséquence des mouvements suivants :

– de l’annulation par le décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits :

de 10,15 millions d’euros en AE et CP sur le programme 180 ;
de 11,02 millions d’euros en AE et 10,63 millions d’euros en CP sur le programme 334.

– du virement sortant ([283]) de 0,46 million d’euros au profit du programme 224 Soutien aux politiques du ministère de la culture ;

– du virement entrant ([284]) de 3,32 millions d’euros au profit du programme 334, réparti de la manière suivante :

3 millions d’euros au profit du Centre national de la musique (CNM) afin de compenser les coûts engagés pour l’organisation de la France Music Week en juin 2025, à la demande du ministère de la culture ;
0,31 million d’euros au profit de la Bibliothèque nationale de France (BnF), de la Bibliothèque publique d’information (Bpi), du Centre national du livre (CNL), du Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) et du CNM afin de financer la protection sociale complémentaire ;
le reliquat (13 800 euros) au profit de la BnF afin de financer un resoclage indemnitaire des attachés.

– de l’annulation par la loi de finances de fin de gestion pour 2025 de 3,1 millions d’euros en AE et 3,05 millions d’euros en CP sur le programme 180, prélevés sur la réserve de précaution du programme.

Ainsi, à l’exception de quelques mesures de compensation, ces mouvements ont essentiellement consisté à annuler les trois quarts des crédits mis en réserve afin de freiner la dépense, alors que, jusqu’en 2023, la pratique consistait plutôt à dégeler en gestion la totalité des crédits mis en réserve.

La gestion 2025 des crÉdits de paiement de la mission
Médias, livre et industries culturelles

(CP, en millions d’euros)

Axe des ordonnées tronqué pour améliorer la lisibilité des variations.

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

Principales DÉpenses fiscales sur la mission
Médias, livre et industries culturelles

(en millions d’euros)

Dépenses fiscales	2020	2021	2022	2023	2024	2025 (prév.)	2026 (prév.)	Date d’échéance
Réduction de TVA à 10 % sur les abonnements de services de télévision	335	345	175	160	155	155	175	Non borné
Réduction de TVA à 2,1 % sur les publications de presse	144	145	70	57	57	56	62	Non borné
Crédit d’impôt cinéma (CIC)	113	85	139	109	152	164	156	Non borné
Crédit d’impôt audiovisuel (CIA)	148	140	164	170	224	223	263	Non borné
Crédit d’impôt international (C2I)	73	77	108	193	212	117	125	31/12/2028
SOFICA (1)	29	29	34	35	35	35	35	31/12/2026
Crédit d’impôt en faveur de la création phonographique	17	12	20	26	31	31	31	31/12/2027

Note : seules sont présentées les dépenses fiscales dont le montant est supérieur à 5 millions d’euros.

(1) Réduction d’impôt sur le revenu relative aux sociétés de financement de l’industrie cinématographique et audiovisuelle (SOFICA).

Source : notes d’exécution budgétaire.

La mission se caractérise toutefois par la prépondérance des dépenses fiscales et des taxes affectées aux opérateurs, les crédits budgétaires ne représentant que le tiers des moyens de la mission, restreignant la capacité de pilotage budgétaire du ministère. Sur l’ensemble de la mission, le coût des dépenses fiscales est évalué à 790 millions d’euros en 2025, en baisse significative par rapport à 2024 (872 millions d’euros). Cette diminution s’explique principalement par le net recul du crédit d’impôt international (C2I), dont le montant est passé de 212 millions d’euros en 2024 à 117 millions d’euros en 2025, soit une baisse de 45 %. Cette évolution résulte notamment de la grève des scénaristes et des acteurs à Hollywood entre mai et novembre 2023, ainsi que d’une réorientation stratégique des plateformes américaines de streaming ayant entraîné une révision à la baisse de leurs investissements.

Les produits des taxes affectées au CNC et au CNM ont quant à eux progressé de façon significative pour atteindre 956,8 millions d’euros en 2025 contre 886,2 millions d’euros en 2024.

Taxes affectÉes aux opÉrateurs de la mission Médias, livre et industries culturelles

(en millions d’euros)

Taxes affectées	Opérateur	2020	2021	2022	2023	2024	2025 (prév.)	2026 (prév.)
Taxe sur les spectacles de variété	CNM	12,3	3,1	33,5	49,1	55,7	64,2	64,9
Taxe streaming (1)	CNM	-	-	-	-	10,4	18	18
Total CNM		12,3	3,1	33,5	49,1	61,1	82,2	82,9
Taxe sur la production, la distribution d’œuvres cinématographiques (cotisations producteur et distributeur)	CNC	4,7	4,0	5,7	7,8	7,4	7,2	7,3
Taxe sur les spectacles cinématographiques (TSA et cotisation exploitant)	CNC	31,4	57,8	119,2	148,8	144,4	136,7	147,6
Taxe sur la publicité télévisuelle et autres ressources liées à la diffusion de services de télévision (TST-E)	CNC	236,7	238,9	292,2	245,3	261,4	259,5	239,9
Taxe sur les distributeurs de services de télévision (TST-D)	CNC	224,4	218,5	176,9	201,7	231,3	281,1	251,9
Taxes sur les services vidéo (TSV)	CNC	87,3	111,6	127	178,3	175,5	190	197,5
Autres taxes	CNC	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1
Total CNC		584,5	630,9	721,1	782	820,1	874,6	844,3

(1) Taxe sur la diffusion en ligne d’enregistrements phonographiques musicaux ou de vidéomusiques

Source : notes d’exécution budgétaire.

Au total, la prise en compte des crédits budgétaires (693,5 millions d’euros), des dépenses fiscales (790 millions d’euros), des taxes affectées (956,8 millions d’euros), ainsi que des mesures du plan de relance (7 millions d’euros), ont porté à 2,4 milliards d’euros les moyens consacrés à la mission en 2025, un niveau similaire à 2024.

Programme 180 : une exécution en-deçà des crédits prévus en loi de finances initiale, qui n’a toutefois pas remis en cause la mise en œuvre des principaux dispositifs de soutien

Le volume des crédits budgétaires exécutés du programme 180 est sensiblement inférieur à celui prévu en loi de finances initiale pour 2025 et s’établit à 350,6 millions d’euros en AE et CP, soit une diminution de 19,6 millions d’euros en AE et 18,6 millions d’euros en CP par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale.

Si cette baisse de crédits a, en première analyse, intégralement porté sur la réserve de précaution, dont les crédits s’établissaient initialement à 20,4 millions d’euros en AE et 20,3 millions d’euros en CP, elle a en réalité affecté les dépenses discrétionnaires du programme, en particulier les aides à la modernisation de la presse versées par le Fonds de soutien au développement de la presse (FSDP) et le Fonds de soutien à l’émergence et à l’innovation dans la presse (FSEIP).

Le FSDP, qui constitue l’enveloppe la plus importante parmi les crédits effectivement pilotables du programme, avec une dotation de 24,5 millions d’euros en CP, a été particulièrement mis à contribution pour absorber cette baisse. En 2025, l’attribution d’aides par le FSDP a été suspendue dès juin 2025, et le taux de consommation des crédits de paiement s’élève à 42 %.

À la suite des annulations intervenues en cours de gestion, le montant résiduel de la réserve de précaution s’est ainsi élevé à 7,1 millions d’euros, répartis comme suit :

– 2,1 millions d’euros en AE et CP ont été dégelés afin de financer l’aide bonifiée pour les radios associatives locales situées en zone rurale ou en outre-mer ;

– 5 millions d’euros en AE et CP ont vocation à être reportés en gestion 2026 afin de financer la mise en œuvre de la réforme dite « Soriano » ([285]) de la distribution de la presse.

Le rapporteur spécial attire l’attention sur les conséquences que la réduction des crédits du FSDP et du FSEIP pourraient avoir sur la modernisation et l’avenir du secteur de la presse.

Le rapporteur spécial se félicite toutefois du maintien des crédits alloués aux radios associatives locales, qui jouent un rôle essentiel en matière de cohésion sociale et d’animation des territoires.

Leurs crédits ont pourtant été menacés par une réduction considérable de 44 % (soit – 15,7 millions d’euros) dans le projet de loi de finances initiale pour 2026, ce qui aurait représenté une diminution encore plus sévère que celle envisagée dans le projet de loi de finances pour 2025 (– 30 %). Ces crédits ont finalement été rétablis à leur niveau de 2025 dans le texte définitif.

Programme 334 : un financement des opérateurs stable dans un contexte de hausse de leurs coûts

La mission Médias, livre et industries culturelles compte six opérateurs, qui peuvent être classés en trois catégories en fonction de leur mode de financement : financement par des crédits budgétaires (BnF, Bpi, CNL), financement par des taxes affectées (CNC, Cinémathèque française, cette dernière étant subventionnée par le CNC) et financement mixte (CNM).

La loi de finances initiale pour 2025 prévoyait la mobilisation de 315,6 millions d’euros, soit 1,5 million d’euros supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale pour 2024, au bénéfice des opérateurs du programme 334 financés en tout ou partie sur crédits budgétaires.

Cette quasi-reconduction des crédits recouvrait en réalité une augmentation des crédits alloués à la BnF (+ 4,7 millions d’euros), premier opérateur du ministère de la Culture par le montant de sa dotation budgétaire, afin de faire face à l’augmentation de ses coûts de fonctionnement, cette hausse étant compensée par une diminution des crédits des autres opérateurs du programme. La BnF est par ailleurs le seul opérateur du programme dont la dotation a été augmentée de façon continue depuis 2019 (+ 41,3 millions d’euros entre 2019 et 2025, soit + 20,3 %).

L’exécution a été marquée par l’annulation en gestion 2025 de la totalité de la réserve de précaution du programme 334. Toutefois, les dotations versées aux opérateurs du programme ont été, dans l’ensemble, préservées. Les crédits alloués aux opérateurs s’établissent ainsi à 306,8 millions d’euros, en légère baisse (– 0,9 million d’euros) par rapport à l’exécution 2024.

financement budgÉtaire des opérateurS par le programme 334

(CP, en millions d’euros)

	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026 (p)
BnF	203,8	208,2	214,1	226,3	241,4	243	245,1	248,2
Bpi	9,4	9,4	10,1	15,6	7,5	10,1	8,3	12,8
CNL	23,8	53,63	23,6	26,4	27,4	27,6	24,3	22,4
CNM	-	161	58,3	26,8	27,7	27	29,2	20,0
Total P334	237,0	432,2	306,1	295,1	304	307,7	306,8	303,3

Source : notes d’exécution budgétaire.

Malgré l’augmentation en 2025 de sa dotation (+ 2,2 millions d’euros) et du produit des taxes qui lui sont affectées (+ 21,1 millions d’euros), le rapporteur spécial tient à attirer l’attention sur la question de la pérennité du financement du CNM, qui n’est pas encore résolue, notamment au regard de la baisse prévue de sa dotation en 2026 (– 7 millions d’euros inscrits en LFI pour 2026 par rapport à la LFI pour 2025).

En particulier, le rapporteur spécial s’interroge sur la pertinence d’un plafonnement des taxes affectées au CNM, à savoir la taxe sur les billetteries de spectacles de musique et de variétés (ou taxe sur la billetterie) ([286]) et la taxe streaming ([287]). En effet, le rendement de la taxe sur la billetterie a dépassé son plafond à plusieurs reprises, ce qui a conduit au reversement de 5 millions d’euros au budget général en 2025. En comparaison, le CNC bénéficie de taxes affectées ne faisant l’objet d’aucun plafonnement. La loi de finances initiale pour 2026 a procédé au rehaussement du plafond de la taxe sur la billetterie à 58 millions d’euros, et de celui de la taxe streaming à 21 millions d’euros ([288]), ce qui ne devrait toutefois pas empêcher un nouvel écrêtement du produit de ces taxes, à hauteur de 1,9 million et 0,3 million d’euros respectivement.

LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC

Le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public est un concours financier qui permettait jusqu’en 2022 de retracer les conditions d’affectation du produit de la contribution à l’audiovisuel public (CAP) aux structures de l’audiovisuel public. Depuis 2022, la CAP est supprimée et les recettes du compte sont désormais assurées par une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Les dépenses sont constituées de sept programmes correspondant aux cinq sociétés de l’audiovisuel public (France Télévisions, Arte France, Radio France, France Médias Monde, TV5 Monde), à l’Institut national de l’audiovisuel (INA) et à un nouveau programme budgétaire intégré au périmètre de la mission en 2024, le « programme de transformation », qui retrace les crédits alloués aux entités de l’audiovisuel public pour la mise en œuvre de projets de transformation prioritaires. Ce programme n’a toutefois pas été abondé en 2025 – et ne devrait pas non plus l’être en 2026, aucun crédit n’ayant été inscrit en loi de finances initiale.

Après une dynamique de hausse des dotations engagée en 2023 (+ 111,8 millions d’euros en exécution par rapport à 2022) et poursuivie en 2024 (+ 179,3 millions d’euros par rapport à 2023), l’exercice 2025 a marqué une inflexion avec une diminution des crédits alloués à l’audiovisuel public (– 16,4 millions d’euros par rapport à 2024). Cette baisse résulte de la participation des organismes de l’audiovisuel public à l’effort de maîtrise des dépenses dans un contexte de dégradation des finances publiques.

exécution du compte de concours financiers
avances à l’audiovisuel public

(en millions d’euros)

Entités de l’audiovisuel public	LFI 2024	Exécution 2024	LFI 2025	Exécution 2025	Écart exécution 2025 / 2024	Écart exécution 2025 / LFI 2025
Entités de l’audiovisuel public	AE/CP	AE/CP	AE/CP	AE/CP	AE/CP	AE/CP
841 France Télévisions	2 523,1	2 523,1	2 505,8	2 505,8	− 17,3	0
842 Arte France	295,1	293,5	298,1	297,9	+ 4,4	– 0,2
843 Radio France	653	652,9	652,1	652,1	− 0,8	0
844 France Médias Monde	299,2	299,6	303,9	313,8	+ 14,2	– 9,9
845 Institut national de l’audiovisuel	103,9	104,1	105,0	105,0	+ 0,9	0
847 TV5 Monde	83,4	83,8	84,2	84,9	+ 1,1	+ 0,7
848 Programme de transformation	69	19	0	0	− 19,0	0
Total CCF	4 026,7	3 976	3 949,2	3 959,6	− 16,4	– 10,4

Source : rapports annuels de performances.

Un exercice marqué par le recul des crédits alloués à l’audiovisuel public, en rupture avec la trajectoire de hausse initialement prévue par les projets de contrats d’objectifs et de moyens (COM)

Le projet de loi de finances initiale pour 2025 prévoyait une dotation globale de 4,029 milliards d’euros, un niveau similaire à celui inscrit en loi de finances initiale pour 2024 (+ 2,5 millions d’euros). Cette dotation a été révisée à la baisse dans la loi de finances initiale pour 2025, à hauteur de 80 millions d’euros. Ainsi, les crédits du Programme de transformation ont été réduits à zéro (– 30 millions d’euros), et le montant total des dotations socles a été diminué de 50,1 millions d’euros. En LFI pour 2025, le montant des crédits alloués au compte de concours financiers s’élevait ainsi à 3,949 milliards d’euros, en baisse de 26,8 millions d’euros par rapport à l’exécution 2024.

Évolution des dotations socles de l’audiovisuel public
entre le PLF 2025 et la LFI 2025

(en millions d’euros)

Entités de l’audiovisuel public	Écart PLF2025/LFI2025
841 France Télévisions	– 43
842 Arte France	– 0,1
843 Radio France	– 8
844 France Médias Monde	+ 1
845 Institut national de l’audiovisuel	+ 0,4
847 TV5 Monde	– 0,4
Total	– 50,1

Contrairement à l’exercice 2024, qui avait été marqué par une nette diminution en cours d’exercice des crédits de transformation alloués aux entités de l’audiovisuel public (– 50 millions d’euros), aucune régulation infra-annuelle des crédits du compte de concours financiers n’est intervenue au cours de l’année 2025.

Toutefois, les crédits alloués aux entités de l’audiovisuel public ont été rehaussés de 10,4 millions d’euros par loi de fin de gestion en raison de la régularisation à l’euro près de la compensation des effets fiscaux liés à la suppression de la contribution à l’audiovisuel public (CAP) en 2022. La répartition de cette régularisation entre les entités de l’audiovisuel public s’établit comme suit :

– la dotation de France Médias Monde a été rehaussée de 9,9 millions d’euros, au titre de la régularisation de la TVA sur les achats internationaux due pour les exercices 2022, 2023 et 2024 ;

– la dotation de TV5 Monde a été rehaussée de 0,7 million d’euros afin de compenser l’écart entre le niveau de taxe sur les salaires budgété initialement et la taxe sur les salaires effectivement payée en 2024 ;

– la dotation d’Arte France a été réduite de 0,2 million d’euros, la société ayant payé moins de taxe sur les salaires en 2024 qu’initialement budgété.

Évolution des dotations initiales des entitÉs
de l’audiovisuel public

(en millions d’euros)

	Évolution 2018-22	2022	2023	2024	2025	2026	Évolution 2022-2025	Évolution 2025-26
France Télévisions	– 161,1	2 406,8	2 430,5	2 523,1	2 505,8	2 440,6	+ 99,0	− 65,2
Arte France	– 6,8	278,6	303,5 (a)	295,1	298,1	298,1	+ 19,5	+ 0,0
Radio France	– 20	588,8	623,4	653	652,1	648,0	+ 63,3	− 4,1
France Médias Monde	– 3,6	259,6	284,7	299,2	303,9	303,9	+ 44,3	+ 0,0
INA	– 0,7	89,7	93,6	103,9	105	103,5	+ 15,3	− 1,5
TV5 Monde	– 1,2	77,8	80,0	83,4	84,2	84,2	+ 6,4	+ 0,0
Programme incitatif de transformation	/	/	/	69	0	0,0	+ 0,0	+ 0,0
Total	– 193,4	3 701,3	3 815,7	4 026,7	3 949,2	3 878,3	+ 247,9 (b)	− 70,9

(a) Cette dotation s’élève à 276,8 millions d’euros dans la loi de finances de fin de gestion pour 2023.

(b) La hausse nette sur la période 2022-2025, hors compensation des effets fiscaux, s’élève à 114,7 millions d’euros. La compensation des effets fiscaux en 2025 s’élève à 133,2 millions d’euros et comprend 111,2 millions d’euros au titre de la compensation sur la taxe sur les salaires et 22 millions d’euros au titre de la compensation de la perte du droit de déduction de TVA.

Source : notes d’exécution budgétaire

Mettre un terme à l’absence de visibilité financière et stratégique de l’audiovisuel public : la nécessité de conclure sans délai de nouveaux contrats d’objectifs et de moyens

Les contrats d’objectifs et de moyens (COM) constituent le principal outil de pilotage de l’audiovisuel public, en ce qu’ils permettent d’articuler, sur une base pluriannuelle, les missions de service public assignées aux organismes et les ressources nécessaires à leur mise en œuvre.

Or, cette logique de pilotage pluriannuel est aujourd’hui fragilisée. Depuis 2024 pour France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et l’Institut national de l’audiovisuel (INA), et depuis 2025 pour Arte France, aucun COM n’encadre les activités de ces entités. Les projets de contrats d’objectifs et de moyens 2024-2028 n’avaient en effet pas été signés à la suite de l’avis défavorable des commissions des affaires culturelles de l’Assemblée nationale ([289]) et du Sénat ([290]), ainsi que de la commission des finances de l’Assemblée nationale ([291]), qui avaient été motivés par la caducité de la trajectoire des concours publics sur la période 2024‑2028 telle qu’inscrite dans le plan d’affaires des projets de COM et qui correspondait à la trajectoire arbitrée par le Gouvernement à l’automne 2023.

Cette situation prive, d’une part, l’audiovisuel public de toute visibilité financière pluriannuelle, indispensable pour planifier ses investissements, piloter ses activités et poursuivre sa transformation et, d’autre part, les tutelles, l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) et le Parlement d’indicateurs permettant d’évaluer l’atteinte des objectifs fixés.

Le rapporteur spécial souligne ainsi l’importance pour les organismes de l’audiovisuel public de disposer d’une visibilité pluriannuelle sur leurs financements afin de conduire les réformes nécessaires à la transformation du secteur, dans un contexte marqué par l’évolution rapide des usages et l’intensification de la concurrence liée à l’essor des plateformes.

Il juge également indispensable de garantir au Parlement les conditions lui permettant d’évaluer l’atteinte des objectifs fixés.

Le rapporteur spécial appelle en conséquence à sécuriser une trajectoire pluriannuelle de financement de l’audiovisuel public, reposant sur un engagement financier clair de l’État et la conclusion rapide de nouveaux COM.

* *

La mission Outre-mer est composée de deux programmes : le programme 138 Emploi Outre-mer, qui porte les moyens budgétaires en faveur de l’emploi dans les territoires ultramarins et le programme 123 Conditions de vie outre-mer, qui a pour objectif de réduire les écarts de niveaux de vie et d’équipement constatés entre les outre-mer et la France hexagonale, en tenant compte des particularités territoriales et des réalités géographiques et économiques des collectivités ultramarines.

En 2025, la loi de finances initiale (LFI) prévoyait 3,54 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) (+ 11 % par rapport à la LFI pour 2024) et 2,98 milliards en crédits de paiement (CP) (+ 6 % par rapport à la LFI pour 2024). Les dépenses fiscales sont estimées pour 2025 ([292]) à 5,36 milliards d’euros, soit près de deux fois le montant des dépenses budgétaires (180 %).

La mission Outre-mer ne représente toutefois qu’une fraction minime de l’effort budgétaire de l’État en faveur des territoires ultramarins. En LFI pour 2025, elle n’est le support que de 16 % des AE et 13 % des CP du budget destiné par l’État aux Outre-mer (22,3 milliards d’euros en AE et 23,5 milliards d’euros en CP), tous ministères compris, hors dépenses fiscales ([293]).

Comme chaque année, le rapporteur spécial dénonce cet émiettement des moyens, qui nuit à leur pilotage et à leur lisibilité. Des sujets cruciaux pour nos concitoyens ultramarins ne relèvent pas – ou à la marge – de la mission Outre-mer. Ainsi la lutte contre la pollution au chlordécone ou l’échouement des sargasses sont portés essentiellement par la mission Cohésion des territoires, (programme 162 – Interventions territoriales de l’État) et le recul du trait de côte par la mission Écologie, développement et mobilité durables (programme 113 Paysages, eau et biodiversité et programme 380 Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires). L’existence d’un document de politique transversale annexé au projet de loi de finances est certes un progrès, mais son équivalent s’agissant de l’exécution budgétaire n’existe pas. Le rapporteur spécial demande au minimum la création d’un tel document. Surtout, il réitère sa demande de regroupement des crédits relatifs aux territoires dits d’Outre-mer au sein de la mission éponyme, afin de faciliter leur pilotage par le ministère des Outre-mer, en lien si besoin avec les autres ministères. Il demande qu’une discussion unique sur tous ces sujets intervienne au Parlement, pour faciliter le suivi et le contrôle réalisés par les parlementaires et au-delà par nos concitoyens ultramarins.

une exÉcution marquÉe par le financement sous plafond de dépenses imprévues dUes aux cyclones GArance et Chido

En intégrant aux crédits prévus en LFI les fonds de concours et attributions de produits, les mouvements réglementaires et les ouvertures et annulations de la loi de finances de fin de gestion (LFG) ([294]) pour 2025, le montant total des crédits ouverts sur la mission s’est élevé à 3,6 milliards d’euros en AE et 3,2 milliards d’euros en CP en 2025.

Des crÉdits budgÉtaires votÉs en LFI pour 2025 aux montants ExÉcutÉs

(en millions d’euros)

	Programme 123		Programme 138		Mission
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025 (hors FdC et AdP) (a)	1 372,5	838,8	2 165,0	2 141,4	3 537,5	2 980,1
Fonds de concours et attributions de produits (b)	30,5	30,5	67,2	67,2	97,7	97,7
Mouvements réglementaires (c)	7,4	15,9	12,4	33,5	19,7	49,4
Dont reports de 2024 (FDC et AENE)	30,8	19,8	26,9	48,1	57,8	67,9
Dont annulation de FDC	– 2,8	– 2,8	– 12,2	– 12,2	– 15,0	– 15,0
Dont virements	0	0	0	0	0	0
Dont transferts	– 20,7	– 1,1	– 2,4	– 2,4	– 23,1	–3,5
LFG (d)	– 31,2	45,3	– 18,8	– 17,4	– 50,1	27,8
Total des crédits ouverts (e=a+b+c+d)	1 379,2	930,5	2 225,7	2 224,6	3 604,8	3 155,1
Crédits consommés (f)	1 196,7	878,2	2 166,6	2 163,0	3 363,3	3 041,2
Taux d’exécution des crédits votés en LFI (f/a)	87,2 %	104,7 %	100,1 %	101,0 %	95,1 %	102,0 %
Taux d’exécution des crédits ouverts (f/e)	86,8 %	94,4 %	97,3 %	97,2 %	93,3 %	96,4 %
Annulations d’AE/CP non consommés et non reportés par le PLRG	– 122,6	– 1,9	– 23,3	– 18,3	– 145,9	– 20,1
Reports vers 2026 (y compris FdC et AdP)	59,9	50,5	35,8	43,4	95,7	93,8

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances (RAP) 2025 Outre-mer.

La Cour des comptes considère que « la période de services votés [a été] maîtrisée par les responsables des programmes de la mission Outre-mer ». Elle indique en outre, que « dans l’ensemble, la mission a connu peu d’ajustements de sa ressource disponible en cours d’exercice, n’ayant pas été touchée par l’annulation de 3,1 milliards d’euros d’AE et 2,7 milliards d’euros de CP prise par décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 sur la quasi-totalité des missions du budget de l’État ».

L’exécution des crédits s’élève en 2025 à 3,36 milliards d’euros en AE et 3,04 milliards d’euros en CP. Le taux d’exécution des crédits ouverts atteint 93,3 % en AE et 96,4 % en CP en 2025 contre 96,1 % en AE et à 97,6 % en CP en 2024. Même s’il le regrette, le rapporteur spécial fait preuve de compréhension face à cette dégradation du taux d’exécution des crédits, du fait de la survenance d’évènements imprévus à couvrir budgétairement sous plafond en cours de gestion (voir infra). Une nette amélioration de ces taux est toutefois attendue en 2026.

Le graphique ci-après présente, pour la mission, l’exécution des CP en 2025.

mission outre-mer — exécution des CP en gestion — 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025 Outre-mer.

Le rapporteur spécial a relevé les points suivants sur l’exécution budgétaire 2025 des crédits de la mission, en se fondant notamment sur les réponses transmises par le ministère des Outre-mer à ses questions.

le programme 138 EMPLOI outre-mer

Avec 1,8 milliard d’euros consommés en AE et CP en 2025, le dispositif de compensation des exonérations de cotisations sociales des entreprises spécifique aux Outre-mer, dit LODEOM, représente près de 60 % des CP de la mission et 83 % des crédits du programme 138. Cette exécution est en progression de 12 % (+ 194 millions d’euros) en 2025 par rapport à l’exécution 2024 (1,629 milliard d’euros). Elle se devrait, selon les documents budgétaires, à une hausse de la masse salariale. Par ailleurs, la dette cumulée par l’État au titre de la compensation de la LODEOM auprès de l’ensemble des caisses concernées ([295]) s’établit à 260 millions d’euros en 2025, à un montant inchangé par rapport à 2024.

L’écart de consommation des crédits au regard des prévisions de la LFI pour 2025 est très limité (– 22 millions d’euros). Comme le relève la Cour des comptes, cette situation « a notamment été rendue possible par le retard pris dans la construction budgétaire qui a permis de prendre en compte les prévisions produites à l’occasion du groupe de suivi [Urssaf Caisse nationale ; direction de la sécurité sociale, direction du budget et DGOM] du 14 octobre 2025 plutôt qu’à l’été ». Cette fiabilisation conforte la recommandation faite chaque année par la Cour des comptes et reprise par le rapporteur spécial visant à « améliorer la budgétisation de l’action 1 du programme 138 en s’appuyant sur l’exécution des années précédentes, ainsi que sur les prévisions d’automne de l’Urssaf Caisse nationale connues au moment de l’examen du PLF de l’année N+1 ».

Pressentant qu’une réforme des dispositifs d’allègements des exonérations de cotisations sociales dits LODEOM s’avérait imminente à la suite, d’une part, des annonces faites par l’exécutif lors des projets de loi de finances pour 2024 et 2025 et, d’autre part, de la publication en mai 2025 d’un rapport d’évaluation dédié de l’IGF et de l’IGAS ([296]), le rapporteur spécial a mené en 2025, en amont du dépôt du PLF pour 2026, sa propre évaluation en se rendant successivement en Guadeloupe, Martinique, Guyane et à La Réunion.

Le rapporteur spécial a présenté son rapport d’évaluation ([297]) le 24 septembre 2025 à la commission des finances, qui a alors autorisé sa publication. Ce rapport montre les risques pour les territoires ultramarins de réaliser le coup de rabot de 350 millions d’euros que le Gouvernement prévoyait pour l’année 2026. Par ses 13 recommandations, tendant à réformer avec courage ces dispositifs plutôt que de céder à la facilité des restrictions budgétaires, le rapporteur spécial a notamment établi que la seule application de la loi, qui réserve aux seules entreprises à jour de leurs cotisations sociales ou inscrites dans un plan d’apurement, le bénéfice de ces exonérations, permettrait des économies proches de 300 millions d’euros.

À la suite de la mobilisation de l’ensemble des parlementaires, sur le fondement notamment du rapport précité, le Gouvernement a renoncé lors de la discussion budgétaire à la réforme brutale envisagée dans le PLF pour 2026. Le rapporteur spécial continue de promouvoir l’adoption de ses recommandations pour réformer ce dispositif vital pour les économies ultramarines.

S’agissant du dispositif d’abaissement du coût du fret, les CP consommés en 2025 sont inférieurs de près de 60 % à ceux exécutés en 2024. Lors de l’examen budgétaire, le rapporteur spécial avait fortement dénoncé cette mesure d’économie drastique. Il indiquait ainsi dans son rapport sur le PLF pour 2025 relatif aux crédits de la mission Outre-mer : « Dans le contexte actuel de crise liée à la cherté de la vie en outre-mer, le rapporteur spécial se demande par quel aveuglement il peut être demandé, non de renforcer, mais de réduire ainsi des dotations permettant d’atténuer le différentiel de prix avec l’hexagone pour les consommateurs ultramarins. Il appelle dès lors à une revalorisation des crédits de l’action 4 pour que celle-ci retrouve son niveau fixé en LFI pour 2024. C’est l’objet de son amendement II-CF448, adopté par la commission des finances ». Il regrette que son amendement n’ait pas été repris par le Gouvernement.

Dispositif d’abaissement du coût du fret

(en millions d’euros)

ACTIVITÉ	Exécution 2024		LFI 2025		Exécution 2025		LFI 2026
ACTIVITÉ	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Abaissement du coût du fret	5,3	6,8	4,4	2,4	7,5	2,8	5,3	4,3

Source : DGOM.

L’écart de 3,2 millions d’euros en AE et de 0,4 million d’euros en CP entre l’exécution 2025 et la LFI pour 2025 est, selon la DGOM, conjoncturel et se doit à « une accélération de l’instruction de dossiers par les collectivités régionales ou territoriales fin 2025 ».

Pour le rapporteur spécial, ce dispositif participe à la formation des prix et devrait en principe limiter la cherté des produits importés dans les territoires dits d’Outre-mer. Au regard de son lien avec la crise de la vie chère, il réitère sa demande qu’une évaluation poussée soit menée par le ministère des Outre-mer sur l’efficacité, l’efficience et la performance de ce dispositif. L’inspection générale des finances (IGF) pourrait être missionnée par le Gouvernement. Le rapporteur spécial souhaite être associé aux travaux d’évaluation menés, pour s’assurer que cet argent public est utilisé pour soutenir efficacement la compétitivité des productions locales et que des effets tangibles de ce dispositif soient constatés par nos concitoyens ultramarins.

Le programme 123 Conditions de vie outre-mer

En premier lieu, le rapporteur spécial rappelle que le programme 123 a pour objet de réduire les écarts de niveau de vie et d’équipement constatés entre les outre-mer et la France hexagonale. Il avait dès lors dénoncé avec force les mesures d’économies de 37 % en AE et 34 % en CP prévues dans le PLF pour 2025 sur le programme 123 par rapport à la LFI pour 2024.

Comme le rappelle la Cour des comptes, les vingt-deux amendements intervenus pendant la discussion budgétaire ont massivement rectifié cette proposition initiale, augmentant de 562 millions d’euros en AE et 233 millions d’euros en CP les crédits ouverts sur ce programme (soit respectivement + 69 % et + 38 %). Ces abondements portent notamment 200 millions d’euros d’AE et 35 millions d’euros de CP pour les fonds de reconstruction de la Nouvelle-Calédonie (émeutes de 2024), de 100 millions d’euros d’AE et 35 millions d’euros de CP pour Mayotte (cyclone Chido), ainsi que 100 millions d’euros d’AE et 60 millions d’euros de CP de subvention au conseil départemental de Mayotte.

En deuxième lieu, l’exécution 2025 a été fortement affectée par des dépenses imprévues en cours de gestion. Le tableau ci-dessous compare l’exécution à la LFI pour chaque action du programme.

écart LFI pour 2025 - exécution 2025 des CP du programme 123

(en millions d’euros)

Action	LFI 2025	Exécution 2025	Écart
01 - Logement	186,1	128,8	-57,3
02 - Aménagement du territoire	91,6	159,6	68,0
03 - Continuité territoriale	74,8	76,6	1,8
04 - Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports	10,2	19,4	9,3
06 - Collectivités territoriales	347,2	412,8	65,6
07 - Insertion économique et coopération régionale	1,0	0,6	0,4
08 - Fonds exceptionnel d’investissement	62,9	34,3	-28,6
09 - Appui à l’accès au financement bancaire	64,9	46,0	-19,0
TOTAL	838,8	878,2	39,4

Source : DGOM/documents budgétaires.

Le ministère de l’outre-mer a indiqué au rapporteur spécial que les redéploiements importants observés entre la LFI et l’exécution s’expliquent par une gestion 2025 confrontée à de nombreuses crises et des dépenses non prévues, en particulier s’agissant de l’ensemble des dépenses engagées pour venir en aide aux habitants et aux collectivités locales de La Réunion après le passage du cyclone Garance en février 2025, mais aussi certaines dépenses non prévues sur Mayotte postérieurement au passage du cyclone Chido en décembre 2024. Au total, selon la Cour des comptes, ce sont 133 millions d’euros d’AE et 83 millions d’euros de CP qui ont dû être redéployés au sein du programme pour financer les dépenses imprévues ([298]).

Les dépenses imprévues de gestion de crise dans les outre-mer en 2025

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes d’après DGOM.

Le ministère de l’outre-mer ajoute que certains dispositifs ont en outre vu leur dotation diminuer, ce que le rapporteur spécial déplore. C’est le cas en particulier de la sous-action relative aux contrats de convergence et de transformation (CCT), avec une dotation initiale de 14 millions d’euros de CP lors du PLF pour 2025, portée à 44 millions d’euros de CP en LFI pour 2025, alors que la consommation sur cette ligne était de plus de 117 millions d’euros de CP en 2024. L’exécution 2025 a abouti à 99 millions d’euros de CP consommés.

Les crédits destinés au logement, au fonds exceptionnel d’investissement (FEI) ainsi que l’appui à l’accès au financement bancaire et les crédits non utilisés du fonds pour la reconstruction de la Nouvelle-Calédonie ont joué un rôle majeur dans l’absorption de ces dépenses.

Si le rapporteur salue les aides apportées aux territoires dits d’outre-mer touchés par des catastrophes naturelles, il s’émeut que celles-ci aient été financées dans de telles proportions, sous plafond, au détriment des dispositifs aussi cruciaux que le logement social, destinés à lutter contre le logement indécent et insalubre, ou des actions de soutien aux collectivités pour pallier l’insuffisance d’infrastructures dans les territoires ultramarins (programmes d’investissement et d’aide à l’ingénierie). Ces décisions ont en outre déséquilibré le financement des actions portées par le programme et engendré une forte augmentation des restes à payer (cf. infra). Selon lui, ce soutien financier apporté pour remédier aux conséquences de catastrophes naturelles aurait dû bénéficier d’abondements complémentaires du budget de l’État.

Sur la Nouvelle-Calédonie, la Cour des comptes affirme que « le surdimensionnement du fonds de reconstruction de la Nouvelle-Calédonie, initialement doté de 200 millions d’euros en AE et de 30 millions d’euros en CP dans le cadre d’un amendement parlementaire non corrélé à une évaluation locale du besoin, a permis d’effectuer des redéploiements en faveur de ces priorités » et précise que « […] le Haut-commissaire a finalement fait état d’un besoin réel de 103 millions d’euros en AE et de 45 millions d’euros en CP […] ».

Le rapporteur spécial s’interroge sur l’analyse et l’appréciation faites par la Cour des comptes. Il rappelle tout d’abord que les amendements identiques déposés et adoptés au Sénat en faveur de la Nouvelle-Calédonie lors de la discussion budgétaire émanent de parlementaires ([299]) et du Gouvernement ([300]). Ensuite, contrairement à ce qu’indique la Cour, ces amendements précisent en objet que « l’enveloppe a été déterminée suite au recensement effectué par le Haut-commissariat de Nouvelle-Calédonie auprès de l’ensemble des collectivités néo-calédoniennes ». Enfin, s’agissant du surdimensionnement de l’enveloppe, le rapporteur spécial rappelle que le chiffre de 2 milliards d’euros est avancé pour sa reconstruction. Dès lors, les montants prévus ne lui paraissent pas déraisonnables au regard des besoins recensés – bien au contraire.

Au regard des enjeux financiers liés à la reconstruction de ce territoire, le rapporteur spécial débute une mission d’évaluation portant sur « l’efficacité et l’efficience des aides apportées par le budget de l’État à la Nouvelle-Calédonie dans le cadre de sa reconstruction après les émeutes de 2024 et de sa refondation ». Les travaux menés permettront d’éclairer le débat public sur l’utilisation faite des fonds du budget de l’État pour reconstruire ce territoire meurtri par les émeutes de 2024 et par leurs conséquences sociales, économiques et financières.

un développement du service militaire adaptÉ affecté par les restrictions budgÉtaires des années précédentes

Les ETPT de la mission Outre-mer sont inscrits sur le programme Emploi Outre-mer et sont consacrés aux effectifs du service militaire adapté (SMA). Les effectifs du ministère des Outre-mer et ceux des préfectures sont intégrés au sein des programmes 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur et 354 Administration territoriale de l’État de la mission Administration générale et territoriale de l’État. À nouveau, le rapporteur spécial demande leur intégration au sein de la mission Outre-mer pour permettre une unité budgétaire davantage pilotable par le ministre des Outre-mer et contrôlable par le Parlement.

S’agissant de l’exécution du plafond d’emploi fixé pour 2025 au SMA, la Cour des comptes indique qu’« initialement fixé à 5 589 ETPT contre 6 168 en 2024, [il] se répartit en 1 343 ETPT de cadres civils et militaires et 4 246 ETPT de volontaires techniciens et stagiaires. Le taux de consommation de ces ETPT a été de près de 100 % en 2025. L’année précédente, les restrictions budgétaires avaient conduit à une sous-exécution plus marquée par rapport à la cible autorisée en LFI ; aussi, bien que le plafond d’emploi ait été réduit de 9 % d’une année sur l’autre, les effectifs réalisés n’ont quant à eux diminué que de 2 % en 2025. En particulier, les effectifs de cadres civils et militaires ont même légèrement augmenté (+ 11 ETPT), en cohérence avec les objectifs affichés dans les plans stratégiques SMA 2025 et 2025+, qui prévoient de renforcer l’encadrement du dispositif ».

Évolution des effectifs prévisionnels et réalisés depuis 2019

(en ETPT)

Source : Cour des comptes d’après DGOM et documents budgétaires.

Le rapporteur spécial dénonce avec force les restrictions budgétaires qui ont entraîné une réduction des emplois de volontaires alors même que le Gouvernement indique dans les documents budgétaires que le SMA, « dispositif militaire d’insertion socioprofessionnelle destiné aux jeunes volontaires les plus éloignés de l’emploi au sein des outre-mer français » constitue « […] un outil majeur dans la réalisation des actions en faveur des jeunes ».

L’agence de l’outre-mer pour la mobilité, seul opÉrateur de la mission, doit Être en mesure d’accomplir l’ensemble des missions fixÉes par le CIOM depuis 2023 en faveur de la mobilitÉ territoriale

L’agence de l’outre-mer pour la mobilité (LADOM), opérateur de la mission, mène des actions en faveur de la mobilité territoriale des résidents ultramarins et de leur qualification et insertion professionnelles. À l’été 2023, les missions de LADOM ont été élargies à la suite du comité interministériel des Outre-mer (CIOM), passant de 10 à 15 dispositifs de mobilité, avec des moyens accrus pour soutenir ces actions et renforcer ses effectifs.

Pour son financement, LADOM bénéficie d’une subvention pour charges de service public (inscrite sur le programme 138) et de crédits d’intervention (inscrits sur les deux programmes de la mission Outre-mer).

Financements apportÉs À LADOM par le budget de l’État

(en milliers d’euros)

Source : RAP 2025 Outre-mer.

Si le rapporteur spécial salue la hausse des dépenses exécutées de l’opérateur de + 2,5 millions entre 2024 et 2025, il regrette toutefois le taux d’exécution, qui s’élève à 96 % des crédits ouverts en LFI pour 2025 en faveur de la mobilité des ultramarins.

Il déplore d’autant plus cette sous-consommation au regard du délai pris par le Gouvernement pour publier les décrets relatifs au passeport pour le retour, au passeport pour la mobilité des actifs salariés et au passeport pour la mobilité des entreprises innovantes pourtant prévus par le CIOM en 2023 et inscrits dans la LFI pour 2024. Cette demande de mise en application a pourtant été régulièrement réitérée par le rapporteur spécial et les parlementaires ultramarins. Les textes ont finalement été pris en septembre 2025 ([301]). Comme l’indique la Cour des comptes, « il n’y a donc pas eu de bénéficiaires pour l’année 2025 et, par conséquent, aucun impact budgétaire », ce que dénonce le rapporteur spécial.

Aux financements précités s’ajoute la subvention versée par le fonds social européen (FSE) d’un montant de 11,5 millions d’euros en 2025, dont seuls 6,2 millions d’euros ont été effectivement perçus. À cet égard, la Cour relève que « des décalages importants sont constatés de façon récurrente dans les délais et les montants encaissés au titre du FSE+. Depuis 2021, le taux de recouvrement calculé comme le rapport entre la prévision de recettes et son exécution est systématiquement inférieur à 1, parfois de très loin. LADOM explique que les recettes sont généralement perçues deux ans après la réalisation des dépenses du fait de la durée de négociation et de signature de la convention de financement sous-jacente, à laquelle s’ajoutent les délais de remontée de dépenses et de déclaration des pièces justificatives afférentes ».

Recouvrement par LADOM des recettes du fonds social européen

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes d’après les données de la DGOM.

Le rapporteur spécial dénonce année après année le faible taux de recouvrement de ces fonds européens par LADOM, au détriment de la mobilité territoriale des ultramarins. À chaque exercice pourtant, LADOM indique avoir pris des mesures pour y remédier. Le rapporteur relève que les résultats attendus ne sont visiblement pas à la hauteur de cet engagement, au regard des chiffres du tableau ci-dessus. Cette année encore, l’agence a indiqué à la Cour « […] avoir mis en place un dispositif de contrôle interne devant sécuriser ces circuits de remontée et renforcer sa capacité de recouvrement des fonds ». Le rapporteur spécial attend de l’agence et de sa tutelle, la direction générale des Outre-mer (DGOM), qu’elles joignent [enfin] le geste à la parole.

la poursuite de l’inquiÉtante progression des restes À payer

Comme chaque année, le rapporteur spécial réitère son alerte sur le niveau préoccupant des restes à payer (RAP), qui continuent leur progression en 2025. Selon la Cour des comptes, ils croissent de 322 millions d’euros en 2025 par rapport à 2024 pour atteindre 2,772 milliards d’euros, malgré une résorption de 465 millions d’euros du stock historique en cours de gestion. Ils concernent essentiellement le programme 123, pour lequel ils représentent un volume équivalent à plus du triple du montant annuel des CP. La Cour précise qu’« ils ont le plus fortement augmenté sur l’action 6 – Collectivités territoriales, sur laquelle sont placés les fonds de reconstruction de Mayotte, la Nouvelle-Calédonie et la Réunion. Sur l’ensemble de la mission, 62 % des restes à payer correspondent à des dépenses d’intervention au profit des collectivités territoriales (titre 6.3) et 30 % à des dépenses d’intervention au profit des entreprises (titre 6.2), notamment dans le cadre des financements du programme 123 en faveur du logement social ».

Pour la Cour des comptes et le rapporteur spécial, la rigidification des dépenses induite par cette situation constitue un risque avéré pour la soutenabilité à moyen terme de l’exécution des crédits de la mission Outre-mer. Le rapporteur spécial regrette en outre le décalage existant chaque année dans la programmation budgétaire entre les AE et les CP de la mission, accentué par les décisions prises en gestion. En l’occurrence, comme lui a confirmé la DGOM, la réduction des CP sur la ligne budgétaire unique pour financer les dépenses imprévues (cf. supra) ont entraîné une forte augmentation des restes à payer.

La Cour des comptes rappelle chaque année « […] la nécessité de programmer les dépenses liées à des opérations pluriannuelles d’investissement de sorte que les consommations d’AE restent compatibles avec les disponibilités de CP sur l’ensemble des exercices concernés. Le recueil des règles de comptabilité budgétaire de l’État indique que “la bonne application des règles de consommation des AE et CP est un enjeu majeur de l’exécution d’un budget et de son pilotage ; elle se fonde sur le respect des critères de qualité de la comptabilité budgétaire que sont la réalité, la justification, la présentation et la bonne information, la sincérité, l’exactitude, l’exhaustivité, la non-compensation, l’imputation et le rattachement à la bonne période comptable et au bon exercice”. Faute d’une programmation adéquate des AE et des CP, la priorisation de la consommation de crédits sur des engagements juridiques antérieurs, nécessaire à la résorption du stock, continuera d’engendrer chaque année de nouveaux restes à payer, aggravant mécaniquement la situation ».

Le rapporteur spécial s’associe aux observations de la Cour des comptes et demande à nouveau au ministère des Outre-mer de remédier à ces difficultés récurrentes.

* *

le compte d’affectation spéciale participations financières de l’état

Le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État (CAS PFE) retrace les opérations patrimoniales de l’État actionnaire, c’est-à-dire essentiellement les ventes et les achats de titres, ainsi que l’affectation des produits de cession entre désendettement (versement à la Caisse de la dette publique) et investissement (opérations en capital). Les dividendes sont affectés, en revanche, au budget général de l’État.

À la fin de l’année 2025, la valorisation du portefeuille de participations cotées de l’Agence des participations de l’État (APE) atteignait 72,1 milliards d’euros, soit une hausse de 34,3 % par rapport à son niveau de la fin de l’année 2024 (53,7 milliards d’euros). Le rendement actionnarial total (TSR) du portefeuille coté de l’État – prenant en compte la variation des valeurs boursières, les produits de cession nets des investissements et les dividendes reçus – s’établit à 35,2 % en 2025, contre 14,3 % pour l’indice CAC 40 dividendes réinvestis (CAC 40 GR). Ces résultats s’expliquent par la très bonne performance de la plupart des entreprises cotées du portefeuille, qui ont été portées par des dynamiques sectorielles favorables en 2025 : Thales a réalisé une hausse de 65,7 %, Orange 47,5 %, Engie 46,4 %, Safran 40,2 % et Airbus 28,2 %.

Les dividendes reçus en 2025 se sont élevés à 4,88 milliards d’euros ([302]), soit une hausse de 97,6 % par rapport à leur montant en 2024 (2,47 milliards d’euros), notamment sous l’effet du dividende exceptionnel de 2 milliards d’euros versé par EDF.

Avec 1,2 milliard d’euros de recettes pour 3,4 milliards d’euros de dépenses, le CAS PFE est débiteur de 2,2 milliards d’euros à la fin de l’année 2025. Ce solde de l’exercice est imputé sur le solde excédentaire du compte arrêté au 31 décembre. En prenant en compte le report sur l’année 2025 du solde au 31 décembre 2024, d’un montant de 2,913 milliards d’euros, le solde du CAS s’établit ainsi à 0,7 milliard d’euros au 31 décembre 2025.

le solde du CAS PFE du 31 décembre 2024 au 31 décembre 2025

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Solde du compte au 31 décembre 2024	Recettes 2025	Dépenses 2025	Solde du compte au 31 décembre 2025
2 913	+ 1 178	– 3 399	693

Source : rapport annuel de performances.

des recettes du CAS PFE Toujours sensiblement inférieures à la prévision en raison d’abondements par le budget général revus à la baisse

D’un montant légèrement inférieur à 1,2 milliard d’euros, les recettes du CAS PFE se caractérisent encore, en 2025, par un niveau d’exécution sensiblement inférieur à celui qui était prévu par la loi de finances initiale, soit 4,4 milliards d’euros. L’écart atteint ainsi un montant de 3 237 millions d’euros, supérieur à son niveau de 2024 (1 835 millions d’euros) mais inférieur à son niveau de 2023 (3 902 millions d’euros).

Les principaux écarts aux montants prévus par la loi de finances initiale concernent :

– des recettes de cession de titres limitées à 37,6 millions d’euros, sensiblement inférieures à la prévision de 728 millions d’euros, soit un écart de 690,4 millions d’euros ;

– l’absence d’abondement du CAS par le programme 367 Financement des opérations patrimoniales en 2026 sur le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État de la mission Économie et des abondements moindres en provenance de divers autres programmes du budget général de l’État ([303]), le montant des versements du budget général s’établissant finalement à 823 millions d’euros, alors qu’était prévu un montant global de 3 502 millions d’euros, soit un écart de 2 679 millions d’euros.

Comme le rappelle le rapport annuel de performances du CAS, l’Agence des participations de l’État « se voit régulièrement confier l’expertise d’éventuelles nouvelles opérations qu’elle doit par sécurité intégrer dans la prévision de dépenses du CAS PFE et [elle doit] anticiper le financement de ces opérations si celles-ci venaient à être confirmées : l’APE doit ainsi s’assurer de la disponibilité des ressources du CAS, dont le report de solde fait partie intégrante, et adapte en conséquence le niveau de crédits nécessaires à prévoir en loi de finances initiale ». En outre, il convient particulièrement de noter que certains abondements « ont été revus à la baisse dès lors que les opérations sous-jacentes ont été minorées ».

À l’inverse, des recettes diverses – retours sur investissements au titre de fonds d’investissements, de programmes d’investissement d’avenir (PIA), remboursement d’un solde d’avance en compte courant d’actionnaire… – ont atteint 317,8 millions d’euros, montant plus élevé de 132,3 millions d’euros que celui prévu initialement, qui s’établissait à 185,5 millions d’euros.

les Recettes du CAS PFE en 2025

(en millions d’euros)

Ligne de recette	LFI	Exécution	Écart
01 - Produit des cessions, par l’État, de titres, parts ou droits de sociétés détenus directement	728	38	– 690
02 - Reversement de produits, sous toutes formes, résultant des cessions de titres, parts ou droits de sociétés détenus indirectement par l'État	–	7	+ 7
03 - Reversement de dotations en capital et de produits de réduction de capital ou de liquidation	–	27	+ 27
04 - Remboursement de créances rattachées à des participations financières	–	6	+ 6
05 - Remboursements de créances liées à d'autres investissements de l'État, de nature patrimoniale	186	278	+ 93
06 - Versement du budget général	3 502	823	– 2 679
Total	4 416	1 178	– 3 237

Source : rapport annuel de performances.

Des dépenses supérieures de 189 % aux recettes mais inférieures de 23 % à la prévision de la loi de finances initiale

Les dépenses du CAS se sont élevées en 2025 à 3,4 milliards d’euros.

Les principales opérations réalisées ont été les suivantes :

– hors du périmètre de l’APE :

des investissements en fonds propres au titre des programmes d’investissement d’avenir (PIA 3 et 4) et du plan France 2030, pour un montant global de 640 millions d’euros ;
la participation aux recapitalisations de plusieurs banques multilatérales de développement ([304]), pour un montant global de 204,4 millions d’euros ;
un renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement, à hauteur de 145 millions d’euros ;

– dans le périmètre de l’APE :

la participation, pour un montant total de 749,3 millions d’euros, à deux augmentations de capital d’Eutelsat Communications, et l’achat, pour 258,3 millions d’euros, d’actions d’Eutelsat Communications auprès de Bpifrance Participations ;
la souscription, pour un montant de 625 millions d’euros, à une augmentation de capital de la société anonyme Imprimerie nationale, afin de permettre à celle-ci de finaliser l’acquisition d’Idemia Smart Identity ;
l’octroi d’une avance en compte courant d’actionnaire au Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies (LFB) et la souscription à des augmentations de capital de la société anonyme LFB, pour un montant global de 406 millions d’euros ;
la souscription à 2 150 titres subordonnés à durée indéterminée de la société Le Nickel (SLN), pour un montant de 215 millions d’euros.

Outre ces opérations en capital intéressant les participations financières de l’État, la Caisse de la dette publique a été dotée de 3 millions d’euros à des fins de désendettement de l’État, à la suite d’un retour sur investissement de PIA.

la Consommation des crédits du CAS PFE en 2025

Programme	LFI AE/CP	Exécution AE/CP
731 – Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État	4 416	3 396
732 – Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État	0	3
Total	4 416	3 399

Source : rapport annuel de performances.

Quoiqu’inférieure aux prévisions de la loi de finances, l’exécution des dépenses – 3,4 milliards d’euros – s’est révélée supérieure de 189 % à celle des recettes – 1,18 milliard d’euros –, hors reports entrants. Cependant, compte tenu de ces reports, qui ont atteint 2,913 milliards d’euros, les crédits consommés, inférieurs de 23 % aux crédits ouverts par la loi de finances initiale, n’ont représenté que 46,4 % des crédits disponibles.

L’article 6 du projet de loi prévoit l’annulation de 3,2 milliards d’euros, qui ne sont donc pas reportés sur le compte en 2026 ([305]).

le report des crédits du cas PFE sur 2026

Crédits ouverts en 2025	Consommation	Annulation de crédits proposée	Report de crédits sur 2026
7 329	– 3 399	– 3 237	693

Source : rapport annuel de performances.

LE compte de concours financiers Prêts et avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

Le compte de concours financiers (CCF) Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics a été créé par l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. La loi de finances pour 2023 a modifié le nom du CCF, qui s’intitule désormais Prêts et avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics.

Aux termes de l’article 24 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, les avances doivent respecter deux principes :

– la neutralité budgétaire pour l’État, qui passe par l’application d’un taux d’intérêt de l’avance au moins égal au taux d’intérêt des titres de l’État de maturité équivalente ;

– une durée déterminée.

Le respect de ces deux principes doit garantir que lesdites avances ne deviennent pas des subventions déguisées. En principe, les avances peuvent donc être consenties seulement si la ressource financière permettant leur remboursement est certaine.

Le compte affiche un excédent de 701 millions d’euros en 2025. Le solde cumulé du compte depuis sa création n’en demeure pas moins largement déficitaire, s’établissant à – 4,9 milliards d’euros, montant du stock d’avances dont le remboursement reste attendu. Ces avances concernent principalement, à hauteur de 1,9 milliard d’euros, Île-de-France Mobilités, à hauteur de 1,6 milliard d’euros, le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA) et, à hauteur de 550 millions d’euros, les exploitants d’aéroports.

le solde du CCF prêts et Avances du 31 décembre 2024 au 31 décembre 2025

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Solde du compte au 31 décembre 2024	Recettes 2025	Dépenses 2025	Solde du compte au 31 décembre 2025
– 5 595	+ 7 609	– 6 909	– 4 894

Source : rapport annuel de performances.

En recettes, le compte retrace les remboursements perçus dans l’année en provenance des services de l’État ou organismes gérant des services publics bénéficiaires d’avances. Les intérêts perçus sur ces avances sont, en revanche, affectés au budget général de l’État.

Les remboursements ont été de 7 609 millions d’euros en 2025, montant légèrement inférieur au niveau qu’il avait atteint en 2023 (8 460 millions d’euros) et en 2024 (8 288 millions d’euros). Ils proviennent principalement de l’Agence de services et de paiement (ASP), qui rembourse les avances octroyées par le Trésor pour préfinancer les aides agricoles de l’Union européenne, soit un montant de 6 810 millions d’euros en exécution, alors que les crédits ouverts par la loi de finances s’élevaient à 10 milliards d’euros.

Les recettes de remboursements sont inférieures de 3 362 millions d’euros au montant prévu par la loi de finances initiale, principalement du fait de la marge de sécurité de l’avance accordée à l’ASP – la moindre avance exécutée à ce titre se répercutant dans les moindres remboursements (– 3 190 millions d’euros par rapport à la prévision).

En dépenses, le compte retrace l’octroi d’avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics. Le montant global des avances a été de 6 909 millions d’euros en 2025, montant inférieur à ceux de 2023 (8 128 millions d’euros) et de 2024 (7 817 millions d’euros).

la consommation par programme des crédits
du CCF prêts et avances à divers services de l’état
ou organismes gérant des services publics

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Programme	Exécution 2024	Exécution 2025
821 – Avances à l’Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune	7 553	6 810
823 – Avances à des organismes distincts de l’État et gérant des services publics	194	59
824 – Prêts et avances à des services de l’État	0	0
825 – Avances à l'ONIAM au titre de l’indemnisation des victimes du Benfluorex	0	0
826 – Prêts aux exploitants d’aéroports touchés par la crise de Covid-19 au titre des dépenses de sûreté-sécurité	0	0
827 – Prêts destinés à soutenir Île-de-France Mobilités à la suite des conséquences de l’épidémie de Covid-19	0	0
828 – Prêts destinés à soutenir les autorités organisatrices de la mobilité à la suite des conséquences de l’épidémie de Covid-19	0	0
830 – Prêts à FranceAgriMer au titre des préfinancements de fonds européens	70	40
Total	7 817	6 909

Source : rapport annuel de performances.

L’article 6 du projet de loi prévoit l’annulation de 1 milliard d’euros qui ne sont pas reportés sur le CCF en 2026.

* *

Une mission budgétaire dont la singularité ne saurait justifier le caractère lacunaire des informations fournies au Parlement

La mission Pouvoirs publics porte les dotations budgétaires de la Présidence de la République, de l’Assemblée nationale, du Sénat, du Conseil constitutionnel et de la Cour de Justice de la République.

Avant de présenter les faits marquants de l’exécution de leurs dotations inscrites en LFI pour 2025, la rapporteure spéciale rappelle qu’en application du principe d’autonomie financière de ces institutions, qui découle de la séparation des pouvoirs, l’évaluation de l’exécution des dotations qui leur sont versées ne s’inscrit pas dans le cadre constitutionnel classique du contrôle parlementaire sur l’action du Gouvernement.

La rapporteure spéciale déplore toutefois, comme chaque année, que les informations portées par le document annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes soient très limitées, ce qui restreint beaucoup, selon elle, la bonne information des citoyens quant à l’utilisation des fonds publics par ces institutions.

Crédits des pouvoirs publics en 2025

(en millions d’euros)

	Crédits adoptés en LFI		Crédits ouverts et consommés ([306])
	AE	CP	AE	CP
Programme 501 Présidence de la République	123	123	123	123
Programme 511 Assemblée nationale	608	608	608	608
Programme 521 Sénat	353	353	353	353
Programme 541 La Chaîne parlementaire	35	35	35	35
Programme 531 Conseil constitutionnel	18	18	18	18
Programme 533 Cour de Justice de la République	1	1	1	1
Total	1 138	1 138	1 138	1 138

Source : commission des finances d’après la documentation budgétaire.

Dans une logique de chaînage vertueux, la rapporteure spéciale profite du Printemps de l’évaluation pour rappeler qu’une des questions écrites qu’elle a déposées au sujet des pouvoirs publics n’a toujours pas reçu de réponse, quoique le délai de deux mois prévu au sixième alinéa de l’article 135 du Règlement soit largement écoulé. Il s’agit de la question écrite n° 11485 à destination du ministère en charge des relations avec le Parlement, déposée le 9 décembre 2025, relative aux dépenses destinées à la protection des anciens Présidents de la République.

Elle souligne qu’en tant que rapporteure spéciale, elle ne dispose que des questions écrites pour obtenir des informations sur des éléments liés aux institutions dont elle contrôle les crédits mais qui ne relèvent pas directement de leur dotation budgétaire. Elle avait ainsi par le passé utilisé cet outil de contrôle parlementaire pour faire la lumière sur la budgétisation ([307]) et la fiscalisation ([308]) des dotations allouées aux anciens Présidents de la République, ainsi que sur l’utilisation par la présidence de la République d’un compte rémunéré au Trésor ([309]).

les assemblÉes parlementaires
1. L’AssemblÉe nationale : un résultat déficitaire, mais bien moins qu’anticipé

Les comptes de l’Assemblée nationale sont examinés par un organe spécifique prévu à l’article 16 du Règlement, la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, composée de députés nommés à la représentation proportionnelle des groupes et présidée par un député de l’opposition. Le rôle de cette commission est ainsi défini au troisième alinéa de l’article susmentionné : elle « donne quitus aux questeurs de leur gestion ou rend compte à l’Assemblée. À l’issue de chaque exercice, elle établit un rapport public ».

Le budget 2025 était prévu à 643,19 millions d’euros dans sa dernière version, issue de la décision du Bureau du 9 octobre 2024. Les crédits consommés se sont finalement élevés à 629,26 millions d’euros. Les dépenses de fonctionnement ont représenté 599,59 millions d’euros et celles d’investissement 29,67 millions d’euros.

La dotation budgétaire de l’État, de 607,65 millions d’euros, a été complétée par des recettes propres à hauteur de 5,72 millions d’euros. Il en a découlé un résultat déficitaire de 15,90 millions d’euros, soit un montant significativement inférieur à celui initialement prévu de 33,40 millions d’euros. « Ce résultat a été rendu possible par le repli de 13,92 millions d’euros des dépenses réalisées par rapport aux prévisions, à raison de 7,47 millions d’euros en investissement et 6,45 millions d’euros en fonctionnement. » ([310]) L’écart s’agissant des dépenses d’investissement s’explique vraisemblablement par « l’exécution sensiblement inférieure aux prévisions pour plusieurs opérations budgétées, en particulier celle relative à la restructuration de l’accueil du public et la création d’espaces de médiation, suspendue en cours d’exercice et qui n’a donné lieu qu’à 3,80 millions d’euros de dépenses pour 12,32 millions d’euros de crédits ouverts », même si « ces moindres dépenses ont cependant été pour partie compensées par des dépenses imprévues liées aux inondations et à la rénovation de la salle Victor Hugo qui en a résulté » ([311]).

La restructuration de l’accueil du public et la création d’espaces de médiation

« Constituée sous la forme d’une opération pluriannuelle, la restructuration de l’accueil du public, qui vise à répondre à des exigences d’accessibilité, de sécurité et de gestion des flux de visiteurs, devait mobiliser 12,32 millions d’euros en 2025. Seul un tiers des crédits inscrits dans le budget 2025 a toutefois été consommé, essentiellement pour le paiement des études de maîtrise d’œuvre (missions d’avant-projet, de phase projet, de préparation du dossier de consultation des entreprises et de modélisation numérique ; prestations de signalétique, graphisme, conception audiovisuelle et muséographie ; travaux préparatoires et études techniques). Dans l’attente de la délivrance du permis de construire ([312]), le projet est resté en 2025 au stade des études et de la préparation opérationnelle, ce qui explique la sous-exécution des crédits. »

Source : rapport du collège des questeures à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes sur le règlement des comptes 2025, 6 mai 2026, p. 20.

Pour les dépenses de fonctionnement, l’écart est attribuable à la sous‑consommation des charges parlementaires (345,87 millions d’euros consommés contre 351,21 millions d’euros anticipés) et des achats de biens et fournitures (6,90 millions d’euros consommés contre 10,19 millions d’euros anticipés).

Le SÉnat

La rapporteure spéciale s’inscrit dans la tradition républicaine selon laquelle, s’agissant de la mission Pouvoirs publics, le rapporteur spécial de chaque assemblée ne procède pas à l’examen détaillé des crédits de l’assemblée dont il n’est pas membre.

Les dépenses du Sénat sont examinées par la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne, qui, en application de l’article 103 bis du Règlement, « établit chaque année un rapport public relatif aux comptes du Sénat ». Le rapport sur les comptes de l’exercice 2025 semble avoir été publié le 13 mai 2026, mais il n’était pas accessible en ligne le 20 mai ([313]).

Les dépenses du Sénat en 2025 ont atteint 354 millions d’euros.

La PrÉsidence de la RÉpublique : l’excédent budgétaire pourrait utilement être utilisé pour financer un déontologue véritablement indépendant
1. Des recettes propres non conformes aux prévisions
  1. Un total de recettes propres largement sous-évalué

La dotation de la Présidence de la République prévue en LFI pour 2025 s’élevait à 122,6 millions d’euros. Le budget prévisionnel présenté à la rapporteure spéciale à l’époque s’établissait à 125,6 millions d’euros ([314]).

Les recettes propres, initialement envisagées à hauteur de 3 millions d’euros, ont finalement atteint 5,9 millions d’euros, ce qui a porté le total des recettes à 128,5 millions d’euros.

Des recettes de la Maison Élysée largement surévaluées

Toutefois, les recettes de la Maison Élysée sont significativement inférieures aux prévisions, s’élevant à 0,91 million d’euros contre 1,2 million d’euros annoncés à la rapporteure spéciale à l’époque.

La Maison Élysée

Fin juillet 2024, la Présidence de la République a ouvert, en face du palais de l’Élysée, un nouveau local dénommé « Maison Élysée ». Une partie des cadeaux reçus par le Président de la République dans le cadre de ses fonctions y sont exposés ([315]). À cette activité culturelle sont adjointes deux activités commerciales, à savoir une boutique de souvenirs et un salon de thé. Dans la boutique de souvenirs figurent par exemple le « stylo Présidentiel S.T. Dupont x Élysée », présenté comme une « œuvre unique, incarnant le savoir-faire exceptionnel et l’art de vivre à la française », vendu au prix de 770 euros, une bougie « aux couleurs du drapeau français » au prix de 80 euros ou un t-shirt pour enfants « Allons enfants de la patrie » au prix de 55 euros.

Les travaux pour la mise en œuvre de la Maison Élysée, effectués au premier semestre 2024, s’élèvent à 3,2 millions d’euros ([316]). 7 ETP ont été créés pour la faire fonctionner. Les charges de fonctionnement ont atteint 1,1 million d’euros en 2025.

Source : commission des finances d’après les éléments divers communiqués par la Présidence de la République à la rapporteure spéciale.

La rapporteure spéciale se voit au regret de devoir renouveler ses analyses s’agissant de la Maison Élysée.

La Maison Élysée : un coût net pour le contribuable désormais avéré

« Il est probable que la Maison Élysée ne soit jamais rentabilisée. En effet, les charges de fonctionnement actuelles de 1,2 million d’euros correspondent aux recettes espérées, qui sont quant à elles loin d’être acquises eu égard au 0,9 million d’euros attendu en 2025, sachant par ailleurs que plusieurs millions d’euros avaient été investis au lancement dans des travaux.

« La Cour des comptes estime que la Maison Élysée, initialement pensée comme un moyen de « dégager des ressources susceptibles de contribuer aux rénovations du palais », s’apparente davantage dans la pratique à « un instrument de rayonnement » (4). La Présidence de la République elle-même semble avoir tourné casaque puisqu’elle la présente désormais comme un « espace muséal à titre gratuit ». »

Source : rapport spécial n° 1996, annexe 34 de Mme Marianne Maximi sur le projet de loi de finances pour 2026, 23 octobre 2025, p. 56.

Des prévisions de dépenses fiables

Les dépenses effectivement réalisées ont atteint 126,56 millions d’euros (soit 101 % de celles anticipées). La Présidence a ainsi réalisé un résultat excédentaire de 1,9 million d’euros, qui lui a permis de reconstituer sa trésorerie.

Les dépenses de personnel atteignent 78 millions d’euros (+ 3 % par rapport à 2024). Celles des « déplacements présidentiels » sont stables à 20 millions d’euros (un montant étrangement présenté comme tel à 20 millions d’euros pile, à l’euro près).

Une déontologie à parfaire

La rapporteure spéciale s’intéresse de longue date aux enjeux déontologiques dans les institutions dont elle contrôle le budget. Elle regrette que, à la suite de la question qu’elle lui avait adressée, le Premier ministre lui ait indiqué que la Présidence de la République avait choisi de se doter d’un « référent déontologue interne ».

La déontologie à la Présidence de la République

« Un guide de déontologie de la Présidence de la République a été signé par le secrétaire général et diffusé à l’ensemble des agents et collaborateurs du Président. Il est également, depuis janvier 2026, en libre accès sur le site Internet de la présidence. Ce guide s’appuie notamment sur la dernière version du guide pratique élaboré par l’Agence française anticorruption (AFA) à la fin de l’année 2022, s’agissant des risques d’atteintes à la probité concernant les cadeaux et invitations. Il a fait l’objet d’échanges avec la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) avant d’en finaliser la rédaction.

« La signature de ce guide s’accompagne de la désignation d’un référent déontologue interne, compétent pour l’ensemble des agents de la présidence et qui exercera ses fonctions en toute indépendance. Dans ce cadre, ce référent déontologue pourra s’appuyer, tant que de besoin, sur les conseils d’une personnalité qualifiée extérieure particulièrement expérimentée en matière de déontologie ainsi que sur la HATVP qui apporte des conseils déontologiques, individualisés et confidentiels aux responsables publics.

« Au regard de la protection attachée à la prise de décisions du Président de la République, et à la définition des choix stratégiques relevant de la présidence de la République, le choix a été fait de désigner un référent déontologue interne, habilité à connaître de situations couvertes par ces protections, et disposant de l’autorité nécessaire pour alerter et mettre fin à toute situation de risques. La signature et la diffusion interne de ce guide se sont accompagnées d’actions de formation et de sensibilisation à l’occasion des réunions du cabinet pour les collaborateurs du Président de la République et des séminaires d’intégration, obligatoires, organisés mensuellement pour accueillir les nouveaux agents. »

Source : rapport spécial n° 1996, annexe 34 de Mme Marianne Maximi sur le projet de loi de finances pour 2026, 23 octobre 2025, p. 56.

Sans mettre bien évidemment en doute la compétence et l’acribie de l’agent qui a été désigné « référent déontologue interne », la rapporteure spéciale doute fortement qu’il puisse réellement exercer ses fonctions relatives à la déontologie « en toute indépendance » tout en étant par ailleurs subordonné pour le reste de ses fonctions et de sa carrière à sa hiérarchie.

le conseil constitutionnel : des choix de la présidence en faveur d’une baisse des dépenses de déplacements et de communication

La dotation allouée au Conseil constitutionnel en 2025 s’est élevée à 17,9 millions d’euros.

L’année 2025 a été caractérisée pour le Conseil par un changement de présidence le 8 mars, qui a eu un impact sur sa situation financière. Le Conseil a ainsi expliqué à la rapporteure spéciale en réponse au questionnaire qu’elle lui a envoyé : « Des choix budgétaires ont été faits lors de l’élaboration du budget, en juillet 2024, qui n’ont pas tous été confirmés en exécution, compte tenu du changement de présidence. Une revue des dépenses a été effectuée dès l’arrivée de la nouvelle Présidence afin de contenir le budget, avec, à terme, pour objectif de regagner des marges de manœuvre en exécution et de pouvoir compter sur un fonds de réserve suffisant en cas d’événement institutionnel de quelque nature que ce soit (référendum d’initiative partagée, élections non anticipées…) ».

Le total des dépenses atteint 18,5 millions d’euros. Dans sa réponse au questionnaire envoyé par la rapporteure spéciale, le Conseil constitutionnel fait valoir que « les dépenses de fonctionnement sont marquées par une diminution significative des dépenses engagées sur les actions de communication et les manifestations », ce qui a également permis de réaliser « une économie substantielle s’agissant des frais de déplacement ». De fait, la ligne de dépenses intitulée « manifestations » est passée de 237 000 à 160 000 euros entre 2024 et 2025 (– 33 %), celle « actions de communication, publicité, publications et relations publiques » a évolué de 1,053 million d’euros en 2024 à 436 000 euros en 2025 (– 59 %) et les « frais de déplacement » ont chuté de 88 000 euros en 2024 à 36 000 euros en 2025 (– 59 %).

la cour de justice de la rÉpublique : une exÉcution infÉrieure aux prÉvisions

La dotation allouée à la Cour de Justice de la République en 2025 s’élevait à 984 000 euros. Elle s’est révélée supérieure aux besoins, le RAP indiquant que la Cour a restitué 73 000 euros au budget de l’État (après avoir déjà reversé 104 000 euros l’an dernier). En particulier, les 30 000 euros prévus pour les « frais de tenue de procès » n’ont pas été utilisés, « aucun procès n’ayant eu lieu ».

Le loyer et les charges locatives ont à eux seuls représenté 78 % des dépenses de la Cour. Les seules dépenses de personnel sont constituées des indemnités des magistrats. La rapporteure spéciale avait expliqué par le passé que « les fonctionnaires, au nombre de cinq au 1er janvier 2025, sont quant à eux mis à disposition par la Cour de cassation et ne font l’objet d’aucun remboursement de la part de la CJR, dont le coût réel est par conséquent supérieur au montant de 0,9 million d’euros inscrit au budget pour sa dotation » ([317]).

La mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur (MIRES) porte les crédits alloués à l’enseignement supérieur par l’intermédiaire de deux programmes :

– le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire finance la formation initiale et continue en licence, en master et en doctorat à l’université et dans les établissements publics et privés d’enseignement supérieur ;

– le programme 231 Vie étudiante rassemble les moyens de l’action sociale en faveur des étudiants (bourses sur critères sociaux, logements et restauration étudiante), dont les financements attribués au réseau des œuvres universitaires et scolaires, lui-même composé d’un centre national (CNOUS) et de centres régionaux (CROUS).

La loi de finances initiale pour 2025 (LFI) avait doté le budget de l’enseignement supérieur de 18,65 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 18,68 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), soit près de 59 % des crédits alloués à la MIRES, qui s’élevaient à 31,70 milliards d’euros en AE et 31,29 milliards d’euros en CP.

Le présent projet de loi fait apparaître une mobilisation de 18,49 milliards d’euros en AE et de 18,52 milliards d’euros en CP. L’autorisation donnée par la LFI a été consommée en 2025 de manière aussi satisfaisante qu’en 2024. Le taux d’exécution des crédits ouverts au titre du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire et du programme 231 Vie étudiante, qui atteignait 100,4 % en AE et 99,2 % en CP en 2024, s’élève à 99,2 % en AE et 99,2 % en CP.

Le présent projet de loi de règlement procède à l’annulation de 9,42 millions d’euros en AE et de 7,09 millions d’euros en CP, après que 76,17 millions d’euros en AE et 21,22 millions d’euros en CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026.

exÉcution 2025 des crÉdits des programmes 150 et 231

(en millions d’euros et pourcentages)

	Programme 150		Programme 231		Enseignement supérieur et vie étudiante
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025 (a)	15 365,48	15 428,14	3 280,41	3 249,64	18 645,89	18 677,78
Reports de gestion 2024 (b)	54,2	6,44	0,71	0	54,91	6,44
Fonds de concours et attributions de produits	39,05	25,12	0,06	0,06	39,11	25,18
Transferts et virements	8,64	6,63	– 9,62	– 9,62	– 0,98	– 2,99
Annulations (c)	– 55,94	– 57,99	0	0	-– 55,94	– 57,99
LFG 2025 (d)	– 67,36	– 66,01	– 35,60	– 33,91	– 102,96	– 99,92
Crédits disponibles	15 344,07	15 342,33	3 235,96	3 206,17	18 580,03	18 548,5
Reports pour 2026	75,74	21,22	0,43	0	76,17	21,22
Annulations proposées par le PLRG	8,03	6,71	1,39	0,38	9,42	7,09
Crédits non consommés	83,77	27,93	1,82	0,38	85,59	28,31
Exécution	15 260,30	15 314,40	3 234,14	3 205,79	18 494,44	18 520,19
Taux d’exécution des crédits disponibles	99,32 %	99,26 %	98,59 %	98,65 %	99,19 %	99,16 %

(a) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

(b) Arrêtés du 31 janvier 2025 et du 19 février 2025 portant report de crédits.

(d) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

Passage de la lfi au PLRG pour 2025 À l’Échelle des programmes 150 et 231

(en CP ; en millions d’euros)

L’ExÉcution des crÉdits allouÉs À l’enseignement supÉrieur en 2025
1. Le programme 150 Formations supÉrieures et recherche universitaire

En 2025, 15,26 milliards d’euros en AE et 15,31 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de respectivement 99,32 % et 99,26 % par rapport aux prévisions de la LFI.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 150 EN 2025
par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI (1)	Consommées	Taux d’exécution	LFI (1)	Consommés	Taux d’exécution
01 – Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence	4 003,3	4 249,31	106,15 %	4 003,3	4 249,3	106,14 %
02 – Formation initiale et continue de niveau master	2 785,78	2 762,69	99,17 %	2 785,78	2 762,84	99,18 %
03 – Formation initiale et continue de niveau doctorat	526,75	501,25	95,16 %	526,75	501,25	95,16 %
04 – Établissements d'enseignement privés	94,9	91,37	96,28 %	94,9	91,37	96,28 %
05 – Bibliothèques et documentation	496,94	492,32	99,07 %	496,94	492,32	99,07 %
13 – Diffusion des savoirs et musées	142,47	142,77	100,21 %	142,47	142,77	100,21 %
14 – Immobilier	1 211,3	1 115,16	92,06 %	1 293,05	1 169,29	90,43 %
15 – Pilotage et support du programme	1 803,82	1 751,47	97,09 %	1 803,82	1 751,31	97,09 %
17 – Recherche	4 325,42	4 153,97	96,04 %	4 325,42	4 135,97	95,62 %
Total	15 365,48	15 260,29	99,32 %	15 428,14	15 314,40	99,26 %

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● Les crédits exécutés en 2025 diminuent de 183,29 millions d’euros en AE (– 1,2 %) mais progressent de 206,2 millions d’euros en CP (+ 1,4 %) par rapport à l’exécution 2024.

Cette évolution est principalement due à la mise en œuvre des mesures salariales prévues par la loi de programmation de la recherche (LPR) 2021-2030 ([318]). Toutefois, si les marches prévisionnelles prévues par la LPR ont été respectées pour toutes les annuités jusqu’en 2024, l’exécution 2025 semble s’écarter de la trajectoire financière pluriannuelle pour le programme 150, bien que le ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’espace n’ait pas, à date, de données précises sur cet écart. Le rapporteur spécial appelle le ministère à faire aboutir urgemment la consolidation de ces données afin d’obtenir une vision claire des moyens mis en œuvre pour cette politique structurelle d’avenir.

L’exécution en hausse est également due à la compensation du surcoût induit pour les opérateurs par la hausse de 4 points du taux de cotisation au CAS Pensions, de 74,28 % en 2024 à 78,28 % en 2025 pour les fonctionnaires civils. Une compensation intégrale du surcoût a été votée par amendement au PLF pour 2025 au bénéfice du seul programme 150, à hauteur de 210 millions d’euros en AE et en CP.

Enfin, l’accélération des décaissements sur les opérations immobilières et le niveau d’annulation de crédits réduit lié au poids de la masse salariale participent également à cette exécution en hausse.

● L’exécution du plafond et du schéma d’emplois du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire témoigne de l’effort de recrutement de personnels de l’enseignement supérieur ([319]). Le plafond des emplois directement rémunérés par les 159 opérateurs du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire demeure sous-exécuté en 2025, mais la vacance sous plafond se réduit progressivement, de l’ordre de 0,8 point. La réalisation totale des emplois sous plafond atteint 161 245 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2025, correspondant à une sous-consommation de 6 332 ETPT par rapport à la LFI pour 2025, contre une sous-consommation de 7 492 ETPT en 2024.

En revanche, le schéma d’emplois des opérateurs s’établit à 469 équivalents temps plein (ETP) en 2025, contre une prévision de 80 (+ 389 ETP). Le rapport annuel de performances (RAP) indique que cette sur‑exécution est liée au recrutement d’emplois supplémentaires de contractuels à partir de crédits non pérennes alloués dans le cadre de la mise en œuvre des contrats d’objectifs, de moyens et de performance (COMP), et dans une moindre mesure, au renforcement des formations de santé aux Antilles et à Orléans-Tours. Les rapporteurs spéciaux se félicitent de la montée en puissance du volet « ressources humaines » de la loi de programmation de la recherche 2021-2030.

● Les mouvements de crédits par voies législative et réglementaire ont été limités en 2025.

Le volume des crédits ouverts en 2024 et reportés en 2025 a été d’une très faible ampleur en raison de l’avancement des travaux sur le CHU Saint-Ouen Grand-Paris-Nord avec seulement 54,2 millions d’euros en AE et 6,44 millions d’euros en CP contre 376,1 millions d’euros en AE et 25,9 millions d’euros en CP l’année passée.

Le programme 150 a été relativement préservé de la mise en réserve initiale, celle-ci portant seulement sur 58 millions d’euros de CP, soit environ 0,4 % des crédits ouverts en LFI. Composé essentiellement des subventions pour charges de service public (SCSP) versées aux établissements d’enseignement supérieur, il bénéficie de l’application du taux minoré de 0,5 % pour les crédits de personnel (titre 2) portés directement par le programme compte tenu du faible niveau de risque sur leur exécution. Par dérogation, une mise en réserve forfaitaire de 30 millions d’euros en AE et en CP a été appliquée sur la totalité du montant de SCSP tandis qu’un taux majoré de 5,5 % a été appliqué aux dépenses portant sur l’immobilier, l’enseignement supérieur privé et les dépenses pilotées en administration centrale.

Le décret du 25 avril 2025 a procédé à une annulation de la totalité de la réserve de précaution initiale, soit 55,94 millions d’euros en AE et de 57,99 millions d’euros en CP, au titre de l’effort de maîtrise budgétaire. En septembre et en novembre 2025, des surgels de crédits sont intervenus à hauteur de 67,36 millions d’euros en AE et 66,01 millions d’euros en CP, finalement annulés par la loi de finances de fin de gestion du 6 décembre 2025. Au total, les annulations de crédits sur le programme se sont élevées à 123,3 millions d’euros en AE et à 124 millions d’euros en CP, soit 0,8 % des ouvertures en LFI.

Le volume des crédits ouverts en 2025 et reportés en 2026 a également été d’une très faible ampleur, atteignant 75,74 millions d’euros en AE et 21,22 millions d’euros en CP.

● La gestion sous services votés mise en place entre le 1er janvier et le 14 février 2025 s’est traduite par des mesures de régulation prévoyant notamment que seules 25 % des ressources ouvertes en LFI 2025 seraient rendues disponibles sur les programmes, un blocage de 75 % des crédits étant appliqué dès le début de la gestion 2025. Bien que cette règle n’ait pas été entièrement mise en œuvre pour le programme 150, ce que la DGESIP justifie par le trop grand nombre d’opérateurs, il s’est avéré que seuls 23,13 % des AE et 23,29 % des CP avaient été engagés au 15 février 2025.

● Enfin, la Cour des comptes constate que les versements au titre des contrats d’objectifs, de moyens et de performance (COMP) ont servi de variable d’ajustement sur le programme 150 en 2025 :

– d’une part, le versement de la troisième tranche de la vague 1 a été reporté en 2026 et sera conditionné à l’atteinte des cibles fixées ;

– d’autre part, le versement de la première tranche de la vague 3 a été réduit par rapport à la prévision initiale (46 % de la subvention, soit 54 millions d’euros), les sommes ayant été versées au prorata temporis de la durée du contrat mis en œuvre au cours de l’exercice.

Ce choix apparaît en décalage avec l’intention affichée par le ministère de l’enseignement supérieur d’ériger ces contrats comme un moyen de renforcer l’articulation entre la stratégie des établissements et le déploiement des politiques publiques portées par le Gouvernement, alors que la généralisation des COMP a été annoncée pour tous les établissements et sur l’ensemble de la subvention pour charges de service public en 2026.

LE programme 231 VIE Étudiante

En 2025, 3,27 milliards d’euros en AE et 3,21 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de 98,6 % en AE et en CP par rapport aux prévisions de la LFI. Les crédits exécutés en 2025 diminuent de 41,7 millions d’euros en AE (- 1,3 %) et de 48,5 millions d’euros en CP (– 1,5 %) par rapport à 2024.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 231 EN 2025
par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI (1)	Consommées	Taux d’exécution	LFI (1)	Consommés	Taux d’exécution
01 – Aides directes	2 538,44	2 518,54	99,22 %	2 538,44	2 519,37	99,25 %
02 – Aides indirectes	530,89	506,72	95,45 %	500,13	477,71	95,52 %
03 – Santé des étudiants et activités associatives, culturelles et sportives	93,91	92,96	98,99 %	93,91	92,86	98,88 %
04 – Pilotage et animation du programme	117,16	115,92	98,94 %	117,16	115,85	98,88 %
Total	3 280,41	3 234,14	98,59 %	3 249,64	3 205,79	98,65 %

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● De la même manière que le programme 150, les mouvements de crédits par voie réglementaire ont été limités en 2025 pour le programme 231. L’exécution a été seulement marquée par deux transferts sortants d’un montant global de 9,4 millions d’euros en AE et en CP au titre du financement des surcoûts supportés par les autres ministères résultant de la réforme des bourses sur critères sociaux intervenue en 2023.

● Le programme 231 Vie étudiante est soumis à des aléas d’exécution significatifs, en particulier du fait de l’évolution annuelle du nombre d’étudiants boursiers et du déficit structurel du réseau des œuvres. Il est par conséquent soumis à un taux de mise en réserve supérieur aux autres programmes de la MIRES, à hauteur de 4,9 % des crédits ouverts en LFI : la réserve de précaution s’élevait, avant la mise en place du schéma de fin de gestion, à 160 millions d’euros en CP.

La prévision de la dépense budgétaire s’est largement améliorée au cours de l’exercice 2025. Ainsi, la loi de finances de fin de gestion a procédé à une annulation de la réserve initiale restante, soit 35,60 millions d’euros en AE et 33,90 millions d’euros en CP, correspondant à 1 % des CP du programme.

● La dépense prévisionnelle au titre des bourses sur critères sociaux (BCS) avait augmenté en 2024 pour atteindre 2,48 milliards d’euros en AE et en CP, afin de tenir compte de l’actualisation des plafonds de ressources intervenue dans le cadre de la réforme des bourses à la rentrée 2023. Il en a résulté une surévaluation du nombre de boursiers de 3 % et une surestimation de la dépense de l’ordre de 62,4 millions d’euros en 2024.

En raison de la baisse de la démographie étudiante, de l’attractivité de l’enseignement supérieur privé et de l’effet d’éviction du nombre de boursiers lié à la non-indexation des BCS sur l’inflation, la LFI pour 2025 est revenue à la budgétisation d’avant 2024, avec 2,36 milliards d’euros de crédits. La prévision s’est fortement améliorée en 2025, tant sur le nombre de boursiers (1 % d’écart) que sur la dépense budgétaire (– 1,3 million d’euros en AE et en CP). Le rapporteur spécial apprécie les efforts de fiabilisation conduits par le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche et réclamés par la Cour des comptes l’année passée.

Néanmoins, celle-ci ([320]) rejoint l’hypothèse des co-rapporteurs spéciaux, dans leur rapport d’évaluation du 11 juin 2025, concernant le financement de la très attendue réforme des bourses puisqu’elle appelle à la suppression de la réduction d’impôt sur le revenu relatif aux frais de scolarité dans l’enseignement supérieur, dont le coût est évalué à 225 millions d’euros, et qui n’a pas été adoptée dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2026.

Enfin, le rapporteur spécial regrette que la volonté émise par le Gouvernement dans le cadre de la LFI pour 2025 de renforcer le recouvrement d’indus de bourses induits par les défaillances d’assiduité scolaire n’ait pas été mise en œuvre alors qu’elle aurait permis 18 millions d’euros d’économies sur le programme 231 selon la Cour des comptes.

● La principale difficulté d’exécution du programme 231 Vie étudiante réside dans la dégradation de la situation budgétaire du réseau des œuvres. La prolongation des mesures de lutte contre la précarité étudiante fige les ressources propres des CROUS issues des activités d’hébergement et de restauration, reportant les coûts sur la trésorerie du réseau et sur la subvention pour charges de service public attribuée par l’État. La trésorerie du réseau s’élève à 698,2 millions d’euros, soit une baisse de 0,2 % par rapport à 2024, mais reste cependant toujours élevée en raison du poids de l’investissement dans le budget de chaque établissement.

En 2024, les 26 CROUS avaient un fonds de roulement en recul de 3 %, à 283 millions d’euros, et dégageaient en moyenne une capacité d’autofinancement cumulée de 39 millions d’euros, en baisse de 35 %, un niveau faible compte tenu des besoins d’investissement et de renouvellement immobilier.

Le gel des loyers des résidences entre 2020 et 2024 et celui du tarif social de restauration – lequel est maintenu à 3,30 euros depuis 2019 – ont limité la capacité du réseau à ajuster ses recettes au dynamisme de ses dépenses d’exploitation (fluides, denrées alimentaires, etc.). Les loyers des CROUS ont pu augmenter de 3,5 % à la rentrée 2024 et de 3,26 % à la rentrée 2025, ce qui a redonné des marges de manœuvre financières à l’activité d’hébergement, sans pour autant rattraper l’effet cumulé de la non‑application de l’indice de référence des loyers (IRL) pendant 5 années consécutives. Ainsi, les taux de couverture des dépenses d’hébergement et de restauration sont en contraction, respectivement à 96 % et 37 % en 2024, contre 103 % et 53 % en 2019.

Par ailleurs, la Cour des comptes rappelle que la décision prise par le Gouvernement d’étendre à tous les étudiants le bénéfice du repas à 1 euro en 2026 n’a pas fait l’objet d’une étude d’impact et « constitue un défi financier autant que logistique pour les CROUS qui ne s’y étaient pas préparés ». Le rapporteur spécial souscrit à ces inquiétudes et s’apprête à publier un rapport d’évaluation sur cette mesure dans le cadre du Printemps de l’évaluation 2026.

La santé financière des opérateurs est robuste

La MIRES se caractérise par un nombre conséquent d’opérateurs puisqu’elle en regroupe 218 en 2025, soit plus de la moitié des opérateurs de l’État. Le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire concentre à lui seul 159 opérateurs, dont 71 établissements universitaires. Le financement des opérateurs concentre 96 % des crédits exécutés en 2025 à l’échelle du programme, à 15,31 milliards d’euros.

● Dans un récent rapport ([321]), la Cour des comptes a relevé la bonne santé financière globale des opérateurs du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire, malgré les facteurs de surcoûts constatés depuis 2022. À l’échelle du périmètre des 63 universités pour lesquelles la Cour pouvait fournir une analyse, leur trésorerie progresse de 37,6 % entre 2020 et 2025, atteignant 3,8 milliards d’euros, soit 100 jours de charges décaissables, à un niveau stable sur la période.

La Cour des comptes estime que ces niveaux restent « suffisants pour assurer la soutenabilité des établissements à court terme », bien qu’ils puissent devenir rapidement insuffisants « en cas de pic de décaissement ponctuel, de réduction des SCSP ou de nouvelles pressions inflationnistes exogènes ». Les rapporteurs spéciaux se félicitent de l’état satisfaisant des indicateurs financiers des opérateurs du programme 150, qui peuvent toutefois masquer d’importantes disparités entre les établissements.

Ils constatent également que la hausse de la composante non libre d’emploi de la trésorerie globale, préemptée par des opérations futures ou composée de subventions attribuées pour un motif déterminé, qui est passée de 70 % en 2020 à 96 % en 2024, réduit nettement leur marge de manœuvre financière.

En effet, les marges de manœuvre financières des universités sont affectées par des capacités d’autofinancement réduites, qui sont passées de 569 millions d’euros en 2020 à 189 millions d’euros en 2024. Cette dégradation du résultat révèle l’impact de la hausse des dépenses énergétiques mais également de celle des dépenses de personnel.

Néanmoins, le rapporteur spécial s’étonne que la hausse de la trésorerie des universités soit, selon la Cour, « sans lien avec la progression de la SCSP reçue de l’État », qui a progressé moins vite que les charges qu’elle couvre. Il rejoint la position de la Cour et appelle le ministère à mener des investigations approfondies pour comprendre la composition précise de la trésorerie des opérateurs.

* *

La mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur (MIRES) porte la quasi-totalité des dépenses budgétaires de recherche civile de l’État et l’essentiel des dépenses d’enseignement supérieur. En loi de finances initiale (LFI) pour 2025 ([322]), elle était dotée de 31,352 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 30,953 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP) inclus. Elle est la cinquième mission la plus importante du budget de l’État, dont elle représente 5,3 % des crédits de paiement ouverts en loi de finances initiale pour 2025.

La mission budgétaire comprend huit programmes, dont six sont relatifs à la politique de recherche : le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires, le programme 193 Recherche spatiale, le programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables, le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle, le programme 191 Recherche duale (civile et militaire) et le programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles. Les crédits alloués à ces programmes en LFI 2025 se sont élevés à 12,68 milliards d’euros en AE et à 12,23 milliards d’euros en CP (FDC et ADP inclus), soit 40,44 % des AE et 39,51 % des CP de la mission.

Au total, pour les six programmes relatifs à la recherche, 12,31 milliards d’euros en AE et 12,06 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit 97,24 % des AE et 97,94 % des CP ouverts en LFI 2025. La Cour des Comptes a relevé que « la gestion en période de services votés (du 1er janvier au 15 février) n’a pas eu d’impact autre que temporaire sur le niveau de dépenses de la mission en raison de la composition des programmes qui portent majoritairement des subventions aux opérateurs ou des dépenses de guichet » ([323]).

Dans son ensemble, l’exécution de la mission Recherche et enseignement supérieur est en baisse par rapport à l’année 2024, pour laquelle les montants exécutés étaient de 31,5 milliards d’euros en AE (– 669,9 millions d’euros) et de 31 milliards d’euros en CP (– 399,5 millions d’euros). La baisse des montants exécutés est moins marquée qu’en loi de finances initiale du fait des reports, transferts et des ouvertures intervenus en gestion qui ont permis de compenser partiellement la sous-budgétisation initiale. Selon la Cour des comptes ([324]), « recalculée à périmètre constant, la diminution des CP exécutés s’élève à 191 millions d’euros entre 2024 et 2025 ».

L’exécution varie fortement d’un programme à l’autre, comme décrit ci‑après.

Prévision et exécution 2025 pour les programmes 172, 193, 190, 192, 191 et 142

(en millions d’euros et en pourcentages)

	AE				CP
	Prévision LFI 2025 (y compris FDC et ADP)	Total des crédits ouverts 2025	Exécution 2025	Taux de consommation (rapporté à LFI)	Prévision LFI 2025 (y compris FDC et ADP)	Total des crédits ouverts 2025	Exécution 2025	Taux de consommation (rapporté à LFI)
Programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	8 609,38	8 248,98	8 243,82	95,75 %	8 168,08	7 907,60	7 901,92	96,74 %
Programme 193 Recherche spatiale	1 809,19	1 635,71	1 635,71	90,41 %	1 809,19	1 635,71	1 635,71	90,41 %
Programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables	1 419,28	1 588,01	1 583,80	111,59 %	1 408,87	1 613,97	1 613,97	114,56 %
Programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	346,81	341,53	320,07	92,29 %	350,81	393,32	368,24	104,97 %
Programme 191 Recherche duale (civile et militaire)	72,66	132,66	132,66	182,58 %	72,66	132,66	132,66	182,58 %
Programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles	424,14	416,00	415,67	98,00 %	421,86	414,49	414,15	98,17 %
Total des six programmes	12 681,45	12 362,87	12 331,73	97,24 %	12 231,47	12 097,74	12 066,65	98,65 %
Total mission	31 352,55	30 942,90	30 826,17	98,32 %	30 953,5	30 646,24	30 586,84	98,81 %

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

Le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires : une exécution en hausse de 2,18 % en AE et 2,14 % en CP malgré la baisse de dotation adoptée à l’initiative du gouvernement

Le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires finance la recherche dans tous les champs disciplinaires et soutient les organismes publics de recherche sous la tutelle du ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’espace. En LFI 2025, il était doté de 8,61 milliards d’euros en AE et de 8,17 milliards d’euros en CP (FDC et ADP inclus).

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été réduit à 8,25 milliards d’euros en AE et à 7,90 milliards d’euros en CP. Cette évolution correspond à une baisse de 4,2 % des AE et de 3,2 % des CP par rapport aux crédits prévus par la LFI 2025. Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous :

De la LFI À l’exÉcution pour les Crédits de paiement du programme 172 RECHERCHES SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES PLURIDISCIPLINAIRES

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par le décret du 25 avril 2025, qui a annulé 307,31 millions d’euros en AE et 199,45 millions d’euros en CP ([325]).

En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 8 243,82 millions d’euros d’AE et 7 901,92 millions d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution représente 95,75 % des AE et 96,74 % des CP ouverts en LFI ([326]).

Le présent projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 propose l’annulation de 4,50 millions d’euros en AE et de 1,31 million d’euros en CP sur le programme, après que 50 millions d’euros d’AE et de CP ont été annulés en loi de finances de fin de gestion ([327]) et 658 405 euros d’AE et 4,36 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([328]).

Selon la Cour des comptes, « au total le programme 172 a absorbé une annulation de 249,5 millions d’euros de CP, soit deux fois moins qu’en 2024 (500,3 millions d’euros de CP annulés). Cela représente 3,1 % des crédits initiaux du programme. Dans le détail, ces annulations ont porté à hauteur de 90,2 millions d’euros sur les opérateurs de recherche (dont 36,8 millions d’euros pour le CNRS, 13,3 millions d’euros pour le CEA et 13,2 millions d’euros pour l’INSERM) ; 82,5 millions d’euros sur le financement des dépenses d’appels à projets de l’ANR ; 31,7 millions d’euros pour le Centre européen pour la recherche nucléaire (CERN) ; 23,6 millions d’euros sur le financement de diverses actions de recherche ; et 15,3 millions d’euros sur le financement de la plateforme technologique du CEA et du CNRS Soleil » ([329]).

Ces baisses s’ajoutent à la diminution des crédits initialement inscrits dans le projet de loi de finances pour 2025, résultant de l’amendement gouvernemental n° II‑2195 ([330]), qui a diminué la dotation de la mission de 630,1 millions d’euros en AE et 630,8 millions d’euros en CP dont 129,4 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 172. Au total, le programme 172 est néanmoins exécuté en hausse de 2,18 % en AE et 2,14 % en CP par rapport à l’exécuté 2024 contre une hausse initialement prévue par la loi de finances initiale de 6,71 % en AE et 5,58 % en CP (fonds de concours et attributions de produits inclus). La Cour des comptes relève que « les trajectoires budgétaires inscrites dans la loi de programmation de la recherche (LPR) ne sont plus respectées pour les trois programmes concernés (programmes 150 Formations supérieures et recherche universitaire, 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires et 193 Recherche spatiale), en particulier s’agissant des contributions à la politique spatiale et aux crédits d’intervention de l’ANR, même si les mesures salariales prévues dans l’accord d’octobre 2020 au profit des personnels de recherche semblent mises en œuvre au moins en partie » ([331]).

L’exécution budgétaire 2025 a porté un effort important sur les crédits de paiement disponibles de l’ANR. Le stock de restes à payer de l’agence a fortement crû et s’élève désormais à 2,6 milliards d’euros contre 2 milliards en 2023. Selon la Cour, cette évolution est préoccupante et appelle des décisions rapides ; la trésorerie de l’ANR (hors France 2030) étant d’environ 244 millions d’euros fin 2025, elle pourrait se révéler insuffisante dès 2026. La Cour des comptes relaie l’alerte des rapporteurs spéciaux qui estiment que « l’ANR est ainsi placée dans une situation critique de trésorerie, alors que la montée en charge des engagements prévus dans le cadre de la LPR accentue son rythme de décaissements » ([332]).

Solde budgétaire, trésorerie et restes à payer de l’ANR

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Recherche et enseignement supérieur, p. 53.

Le programme 193 Recherche spatiale : un taux d’exécution de 90,41 % résultant d’une diminution de la contribution française à l’agence spatiale européenne

Le programme 193 Recherche spatiale est la principale source de financement de la recherche publique spatiale, mise en œuvre par des subventions au Centre national d’études spatiales (CNES) et des contributions financières à l’Agence spatiale européenne (ESA pour European Space Agency) et à l’organisation européenne pour l’exploitation des satellites météorologiques (EUMETSAT).

En loi de finances initiale pour 2025, il était doté de 1,81 milliard d’euros en AE comme en CP (FDC et ADP inclus).

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été réduit à 1,63 milliard d’euros en AE et en CP. Cette évolution correspond à une réduction de 9,6 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci‑dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 193 Recherche spatiale

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par le décret du 25 avril 2025, qui a annulé 94,49 millions d’euros en AE et en CP.

La consommation des crédits s’élève à 1,63 milliard d’euros d’AE et de CP, soit près de 90,41 % des AE et 90,4 % des CP ouverts en LFI.

Le présent projet de loi ne propose pas d’annulation en AE et en CP sur le programme 193 Recherche spatiale. Néanmoins la dotation avait été réduite de 79 millions d’euros d’AE et de CP par la loi de finances de fin de gestion ([333]).

La Cour des comptes relève que les crédits exécutés sont en-deçà de l’objectif fixé par la LPR en raison d’une dotation correspondant à une demi-marche de la LPR (+ 15,5 millions d’euros) et d’une diminution de crédits résultant de l’amendement gouvernemental n°II-2195 (– 106,5 millions d’euros) au projet de loi de finances pour 2025 précité. L’exécution du programme est néanmoins en hausse de 1,77 % en AE et en CP par rapport au montant exécuté en 2024. Selon la Cour des comptes, « les économies réalisées sur le programme 193 (…) ont eu pour conséquence une révision à la baisse de la contribution française à l’ESA adoptée par les États membres de l’organisation. En définitive, pour ce qui concerne le programme 193, la contribution française 2025 à l’ESA s’élève à 897,1 millions d’euros, en baisse de 157 millions d’euros par rapport au montant de 996 millions d’euros prévu en LFI » ([334]). Cet écart a été compensé par un prélèvement sur la trésorerie disponible auprès de l’ESA, qui atteignait 411 millions d’euros fin 2025 contre 506 millions d’euros fin 2024. En conséquence selon la Cour, « la soutenabilité du programme doit être garantie dans un contexte où les dotations pour 2026 et les années suivantes devront tenir compte des engagements français à hauteur de 3,7 milliards d’euros pris lors de la conférence ministérielle de l’ESA de novembre 2025, ainsi que des engagements français dans les nouveaux programmes obligatoires d’Eumetsat attendus dans les prochaines années » ([335]). En outre, la Cour souligne le manque d’information à la disposition des parlementaires afin de suivre l’effort de recherche en matière spatiale, même si elle reconnaît les progrès permis par la publication de la stratégie nationale spatiale 2025-2040 ([336]). Les rapporteurs spéciaux rejoignent la Cour des comptes et appellent à sincériser la budgétisation de la recherche spatiale alors que ses financements, qui sont répartis dans des programmes budgétaires divers, ne sont plus soumis à une programmation pluriannuelle cohérente.

Le programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables : un programme surexécuté en raison de sa sous-budgétisation par la loi de finances initiale

Le programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables finance des organismes de recherche dans le domaine de l’énergie, notamment le Commissariat à l’énergie atomique (CEA) et IFP Énergies nouvelles (IFPEN). Il contribue également à la recherche sur les risques et la pollution par des subventions à l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) et à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES). Le programme finance également la recherche sur la mobilité durable et les transports, l’urbanisme et l’habitat, avec des subventions à l’Université Gustave Eiffel (UGE) et au Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) et il apporte une subvention à la recherche aéronautique civile via la Direction générale de l’aviation civile (DGAC). Jusqu’en 2025, le programme 190 portait des crédits consacrés à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) qui ont été transférés au programme 235 Sûreté nucléaire et radioprotection de la mission Écologie, développement et mobilités durables dans le cadre de la création de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR). Le programme comprend aussi des crédits consacrés à la recherche et développement (R&D) dans le domaine aéronautique, conformément à la feuille de route pour la décarbonation de l’aviation annoncée par le Président de la République le 13 juin 2023.

En loi de finances initiale pour 2025, le programme 190 était doté de 1,42 milliard d’euros en AE et de 1,41 milliard d’euros en CP (FDC et ADP inclus).

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été augmenté à 1,58 milliard d’euros en AE et à 1,61 milliard d’euros en CP, ce qui correspond à une augmentation de 11,9 % des AE et de 14,6 % des CP par rapport aux montants prévus par la LFI 2025. Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-après.

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par le décret de transfert du 3 décembre 2025 ([337]), qui a augmenté les ressources du programme de 190,3 millions d’euros en AE et en CP, afin de concourir au financement des fonds du CEA dédiés à l’assainissement et au démantèlement des installations nucléaires en provenance du programme 146 Équipement des forces de la mission Défense. Un décret de transfert du 9 juillet 2025 a également augmenté les ressources du programme à hauteur de 35,8 millions d’euros en CP depuis le programme 362 Écologie de la mission Plan de relance afin de solder des engagements liés au plan de relance. Enfin, l’intégralité de la réserve de précaution du programme a été annulée, soit un montant de 21,60 millions d’euros en AE et 21,02 millions d’euros en CP par le décret du 25 avril 2025.

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 1,58 milliard d’euros d’AE et 1,61 milliard d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de 111,59 % des AE et 114,56 % des CP ouverts en LFI ([338]).

Le présent projet de loi ne propose pas d’annulation pour le programme, qui n’a pas fait l’objet d’un report de crédits de l’année 2025 vers l’année 2026.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 190 RECHERCHE DANS LES DOMAINES DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MOBILITÉ DURABLES

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

Le programme 190 présente un niveau de surconsommation inédit résultant d’une sous-budgétisation en loi de finances initiale. Comme le note la Cour des comptes, « il s’avère qu’environ 40 % des économies actées par le rabot [gouvernemental de 630 millions d’euros en CP] n’étaient ni documentées, ni arbitrées, ni soutenables sur les programmes concernés ». Le transfert de 190 millions d’euros en AE et en CP en cours d’exercice a permis de compenser intégralement la baisse de dotation opérée par un amendement gouvernemental sur les fonds dédiés au CEA pour les opérations d’assainissement-démantèlement des installations nucléaires. Au total l’exécution du programme 190 est néanmoins en baisse de 16 % en AE et de 20,8 % en CP par rapport à l’exécution en 2024, qui s’explique pour une part par un changement de périmètre, du fait du transfert des activités de l’IRSN à l’ASNR (– 202,6 millions d’euros en AE et en CP) mais également par la réduction des financements du CEA (– 123,4 millions d’euros), de l’IFPEN (– 4,6 millions d’euros) et par les moindres décaissements en faveur de la recherche aéronautique (– 121,8 millions d’euros). Les rapporteurs spéciaux s’inquiètent d’une telle sous-budgétisation du programme, qui fausse l’autorisation parlementaire et a compliqué la gestion des opérateurs du programme en cours d’année.

Le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle : une baisse de dotation en 2025 induisant une créance à l’égard de l’URSSAF Caisse nationale

Le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle apporte une subvention aux organismes d’enseignement supérieur et de recherche placés sous la tutelle du Ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. En particulier, le programme subventionne les écoles du Groupe Mines Télécoms (GMT) et les écoles du Groupe ENSAE-ENSAI. Il apporte également une subvention au laboratoire national de métrologie et d’essais (LNE) et finance la recherche appliquée par le biais du plan Nano 2022. Jusqu’en 2025, le programme 192 portait la compensation versée par l’État à l’URSSAF Caisse nationale au titre des exonérations de cotisations des Jeunes entreprises innovantes (JEI) et Jeunes entreprises en croissance (JEC).

Il était doté, en LFI pour 2025, de 346,8 millions d’euros en AE et de 350,8 millions d’euros en CP ([339]). Le montant total des crédits de paiement disponibles a été augmenté de 12,1 % par rapport à la LFI pour 2025 ([340]), pour atteindre 393,3 millions d’euros. Le programme a connu, en 2025, les mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-après.

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits de l’ensemble du programme, on constate que 320,07 millions d’euros d’AE et 368,24 millions d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de 92,29 % des AE ouvertes en LFI et de 104,97 % des CP ouverts en LFI ([341]).

Le présent projet de loi propose l’annulation de 19,35 millions d’euros en AP et de 6,2 millions d’euros en CP sur le programme, après que 2,1 millions d’euros d’AE et 18,8 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([342]).

En raison de l’adoption tardive de la loi de finances pour 2025 et de la prorogation des avantages fiscaux et sociaux accordés aux Jeunes entreprises innovantes (JEI), le programme 192 a manqué de crédits disponibles pour compenser le coût des exonérations sociales de ce dispositif à l’URSSAF Caisse nationale. Par conséquent, selon la Cour des comptes, « les exonérations accordées aux JEI/JEC se traduiront en 2025 par une dette de l’État vis-à-vis d’URSSAF Caisse nationale, auprès de laquelle aucun versement n’a eu lieu en gestion. La dette sera diminuée de la créance de 8,5 millions d’euros que l’État avait constituée auprès de l’organisme, mais devrait être d’au moins 200 millions d’euros. La loi de finances pour 2026 a prévu des crédits, mais seulement pour les exonérations constatées en 2026. La question de l’apurement de la dette de l’État auprès des régimes de sécurité sociale reste entière » ([343]).

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 192 RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR EN MATIÈRE ÉCONOMIQUE ET INDUSTRIELLE

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025

Le programme 191 Recherche duale (civile et militaire) : un taux d’exécution de 182,58 % traduisant un pilotage difficilement lisible en gestion

Le programme 191 Recherche duale (civile et militaire) est placé sous la responsabilité de la Délégation générale à l’armement. Il finance les actions de recherche dans le domaine militaire pouvant avoir des retombées dans le domaine civil grâce à des subventions au CNES et au CEA. En LFI pour 2025, il était doté de 72,6 millions d’euros en AE et en CP, soit un montant en très forte baisse par rapport à la LFI pour 2024 (150 millions d’euros). Le montant total des crédits disponibles a toutefois été augmenté à 132,6 millions d’euros en AE et en CP en cours d’exécution, ce qui correspond à une augmentation de 82,6 % des AE et des CP.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 191 Recherche duale (civile et militaire)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025

Le principal mouvement de crédits qui a affecté le programme en cours d’exercice a été l’ouverture de 60 millions d’euros en AE et en CP par la loi de finances de fin de gestion afin de financer les projets prioritaires du CNES.

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 132,6 millions d’euros d’AE et de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de 182,58 % des AE ouvertes en LFI et des CP.

Le présent projet de loi ne propose pas d’annulation pour le programme, qui n’a pas fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026.

Les rapporteurs spéciaux regrettent une pratique de sous-budgétisation du programme, devant laquelle le Gouvernement s’est retrouvé contraint de rétablir un niveau de dotation proche du montant initialement annoncé dans le projet de loi de finances. Selon la Cour des comptes, « la gestion 2025 a mis en évidence l’absence de visibilité sur la situation et l’action du CNES. La DGA a réalisé au cours de l’année plusieurs estimations des ressources complémentaires nécessaires pour financer ces projets [d’innovation dans le domaine des systèmes orbitaux, l’observation de la Terre (CO3D et OTOS) et la télécommunication par satellites (CASTOR)]. D’abord estimé à 45 millions d’euros, ce montant avait ensuite été évalué à 25 millions d’euros, avant qu’un arbitrage interministériel ne le fixe à 60 millions d’euros, sans que les sous-jacents ne soient explicités » ([344]). Les rapporteurs spéciaux appellent à sincériser la budgétisation du programme ou à défaut d’envisager sa suppression au profit des programmes 193 Recherche spatiale et 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables afin d’avoir une vision consolidée des subventions accordées au CNES et au CEA.

Le programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles : une exécution conforme à la loi de finances initiale

Le programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles finance la masse salariale des établissements publics d’enseignement supérieur agricole, ainsi que les bourses sur critères sociaux de leurs étudiants et les subventions accordées aux établissements sous contrat. Il apporte également une subvention à la recherche menée par l’Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (INRAE) et par les écoles. En LFI pour 2025, il était doté de 424,1 millions d’euros en AE et de 421,8 millions d’euros en CP ([345]). Le montant total des crédits disponibles a été réduit à 416 millions d’euros en AE et à 414,4 millions d’euros en CP en cours d’exécution, ce qui correspond à une réduction de 1,9 % des AE et de 1,7 % des CP.

Le principal mouvement de crédits qui a affecté le programme en cours d’exercice résulte du décret du 25 avril 2025, qui a annulé 6,7 millions d’euros en AE et 6,4 millions d’euros en CP.

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 415,6 millions d’euros d’AE et 414,2 millions d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de 98 % des AE ouvertes en LFI et de 98,17 % des CP ouverts en LFI.

Le présent projet de loi propose l’annulation de 332 210 euros en AE et en CP sur le programme. Aucun report n’a été effectué.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

* *

SynthÈse

1. Sur le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions :

– Les recettes du CAS Pensions de 67,34 milliards d’euros en 2025 sont en progression de 4,1 % par rapport à 2024. Ce résultat s’avère légèrement en deçà de la prévision de la loi de finances. La structure de ces recettes repose essentiellement sur les versements de l’État ;

– Les dépenses du CAS Pensions de 69,34 milliards d’euros en 2025 sont en progression de 2,1 % par rapport à 2024. La hausse des dépenses résulte essentiellement de la revalorisation des pensions civiles de retraite de + 2,2 % au 1er janvier 2025 dans un contexte de forte inflation ;

– Le déséquilibre croissant entre les recettes et les dépenses et, en particulier, la dégradation du ratio démographique pèsent sur le solde cumulé du CAS. Malgré le relèvement au 1er janvier 2025 de 4 points du taux de contribution employeur au titre des fonctionnaires civils (taux de 78,28 %), le solde cumulé s’établit à 2,6 milliards d’euros fin 2025, soit une réserve de sécurité de 0,45 mois de dépenses (0,81 mois fin 2024) ;

– Le rapporteur spécial s’interroge sur les conséquences du choix d’un taux de contribution employeur pour équilibrer le CAS Pensions plutôt qu’une subvention d’équilibre de l’État. Il alerte également sur les effets de bord du relèvement du taux de contribution employeur pour certains opérateurs de l’État, notamment les universités. Lors du printemps de l’évaluation 2026, le rapporteur spécial présentera un rapport sur ces problématiques.

2. Sur la mission Régimes sociaux et de retraite :

– L’exécution des crédits de la mission excède les crédits votés en loi de finances. Les dépenses se sont élevées à 6 070,8 millions d’euros, soit une sur-exécution de 79 millions d’euros (+1,3 %) par rapport à la prévision ;

– Le 1er janvier 2025, le mécanisme d’équilibrage financier des régimes spéciaux fermés a été transféré de l’État vers le régime général. La subvention compensatrice annuelle versée par l’État fait apparaître, en exécution, une créance de l’État sur le régime général de la sécurité sociale (un trop versé de 176 millions d’euros pour les pensions de la SNCF et de 15 millions pour celles de la RATP) ;

– Le rapporteur spécial constate que la documentation budgétaire ne détaille pas suffisamment les besoins de financement par régime, ni les flux financiers entre les caisses de l’État et la CNAV. Les données doivent détailler les modalités de détermination du montant de la subvention pour chaque régime spécial équilibré par le régime général de la sécurité sociale.

– Prévu par le VII de l’article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, le rapport présentant les modalités de compensation intégrale par l’État des conséquences financières pour la CNAV du mécanisme d’équilibrage des régimes spéciaux fermés n’a pas été communiqué au Parlement.

LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, prévu à l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([346]), présente la situation budgétaire des régimes de retraite et d’invalidité dont l’État a la charge (pensions de retraite et d’invalidité des fonctionnaires de l’État et des ouvriers d’État, pensions de retraite des militaires, pensions militaires d’invalidité et autres allocations assimilées) ([347]).

Pour la quatrième année consécutive, le CAS Pensions présente un solde déficitaire de – 1 997 millions d’euros en 2025 malgré une hausse de 4 points du taux de contribution des employeurs de fonctionnaires civils (voir infra).

Ce déficit d’exercice vient s’imputer sur le solde cumulé du CAS ([348]) qui atteint 2 603,58 millions d’euros fin 2025. L’obligation organique d’équilibre de la mission est respectée conformément à l’article 21 de la LOLF ([349]).

une hausse Des dépenses en raison de la revalorisation des pensions

Les dépenses ont atteint 69,34 milliards d’euros en 2025, soit une progression de 2,1 % (+ 1,45 milliard d’euros) par rapport à 2024.

Toutefois, les dépenses ont été inférieures de 3 millions d’euros par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2025 ([350]) qui avait doté le CAS Pensions de 69,34 milliards d’euros. En outre, le compte avait bénéficié d’un report de 1 077 millions d’euros de crédits non consommés en 2024 ([351]).

ExÉcution des crÉdits du cas pensions (AE = CP)

(en millions d’euros)

	LFI 2025	Exécution 2025	Écart à la prévision
Programme 741 – Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité	65 980	65 972	– 8	– 0,01 %
Programme 742 – Ouvriers des établissements industriels de l’État	2 110	2 104	– 6	– 0,3 %
Programme 743 – Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions	1 250	1 261	+ 11	+ 1 %
Total	69 340	69 337	– 3	– 0,004 %

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les dépenses liées aux pensions civiles et militaires (programme 741) représentent 95,1 % de la dépense totale de la mission en 2025 ([352]). Elles sont inférieures de 8 millions d’euros (– 0,01 %) aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2025. La dynamique des dépenses résulte de la revalorisation des pensions civiles de retraite de + 2,2 % au 1er janvier et celle des pensions d’invalidité de + 1,7 % au 1er avril 2025 dans un contexte de forte inflation en 2024.

Les dépenses liées aux pensions des ouvriers d’État (programme 742) représentent 3 % de la dépense totale de la mission en 2025. Elles sont inférieures de 6 millions d’euros (– 0,3 %) aux crédits ouverts dans la loi de finances initiale en raison d’une surestimation du montant moyen de la pension de droit direct et de droit dérivé (+ 12,40 € mensuels pour cette dernière).

Les dépenses liées aux pensions militaires d’invalidité et aux allocations de reconnaissance du combattant (programme 743) représentent 1,9 % de la dépense totale de la mission en 2025. Les dépenses excèdent les prévisions de 11 millions d’euros (+ 1 %). Cet écart s’explique, comme en 2024, par une revalorisation du point de pension militaire d’invalidité (PMI) ([353]) plus forte qu’attendu, ainsi que par un recours plus important que prévu à la nouvelle rente viagère d’invalidité, en complément du capital versé à certains bénéficiaires, mise en place depuis le 1er janvier 2024.

Évolution des crÉdits exÉcutÉs sur le cas pensions (AE = CP)

(en millions d’euros)

	Exécution 2020	Exécution 2021	Exécution 2022	Exécution 2023	Exécution 2024	Exécution 2025
Programme 741 – Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité	55 967,1	56 933,1	58 838,3	60 937,7	64 451,0	65 971,8
Programme 742 – Ouvriers des établissements industriels de l’État	1 924,8	1 922,3	1 967,4	2 002,9	2 083,2	2 104
Programme 743 – Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions	1 657,4	1 538,2	1 475,0	1 363,4	1 351,0	1 261,4
Total	59 549,3	60 393,6	62 280,7	64 304,0	67 885,3	69 337,2

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

L’évolution des dépenses du CAS Pensions confirme la dynamique observée les années précédentes avec une hausse du montant des dépenses annuelles de 1 452 millions d’euros (+ 2,13 %) par rapport à 2024. Entre 2021 et 2025, les dépenses progressent de 15 % (+ 3,5 % en moyenne).

des recettes en progression, qui restent insuffisantes

En 2025, les recettes du CAS Pensions ont atteint 67,34 milliards d’euros, affichant une progression de 4,1 % (+ 2,65 milliards d’euros) par rapport à l’exercice précédent. Ce résultat s’avère légèrement en deçà de la prévision de la loi de finances, avec un écart négatif de 73,5 millions d’euros (– 0,10 %).

ExÉcution des recettes du cas pensions

(en millions d’euros)

	LFI 2025	Exécution 2025	Écart à la prévision
Programme 741 – Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité	64 036,58	63 955	– 81,576	– 0,12 %
Programme 742 – Ouvriers des établissements industriels de l’État	2 127,42	2 123,45	– 3,97	– 0,18%
Programme 743 – Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions	1 249,96	1 262,03	+ 52,1	+ 0,96 %
Total	67 413,97	67 340,49	– 73,478	– 0,10 %

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Le programme 741 représente 94,9 % des recettes du CAS Pensions. Celles‑ci reposent sur les retenues pour pensions (11,10 %) ainsi que, majoritairement, sur les contributions employeurs ([354]). Il existe deux taux applicables en fonction du statut civil ou militaire du personnel : le taux « militaire » fixé à 126,07 % depuis 2013 et le taux « civil » qui a fait l’objet d’une hausse au 1er janvier 2025, passant de 74,28 % à 78,28 % pour absorber la croissance des dépenses.

Évolution des taux des contributions employeur de l’État

entre 2006 et 2025

(en pourcentage)

Année	2006	/	2010	2011	2012	2013	2014	/	2024	2025
Au titre des pensions civiles	49,9 %	/	62,14 %	65,39 %	68,59 %	71,78 %	74,28 %	/	74,28 %	78,28 %
Au titre des pensions militaires	100 %	/	108,63 %	114,14 %	121,55 %	126,07 %	126,07 %	/	126,07 %	126,07 %
Au titre des allocations temporaires d'invalidité (civils)	0,30 %	/	0,33 %	0,33 %	0,33 %	0,32 %	0,32 %	/	0,32 %	0,32 %

Les recettes affichent une légère sous-exécution de 81,57 millions d’euros (– 0,12 %) par rapport à la prévision initiale qui s’explique par la difficulté d’évaluer l’assiette des retenues pour pensions et des contributions employeurs en loi de finances, celle-ci étant liée aux politiques de recrutement des ministères (arbitrages entre agents titulaires et contractuels).

L’exercice 2025 est également marqué par une perte de recettes significative liée au groupe La Poste qui a suspendu le versement à l’État de sa contribution employeur pour les fonctionnaires détachés en son sein. Sur 225 millions d’euros de recettes prévus en loi de finances initiale, seuls 13 millions ont été perçus, soit un manque à gagner de 212 millions d’euros pour le CAS Pensions.

Les recettes du programme 742 affichent une légère sous-exécution de 3,97 millions d’euros (– 0,12 %) par rapport à la prévision de la loi de finances initiale. La structure de ces recettes repose essentiellement sur les subventions de l’État (81 %), sur les cotisations salariales et patronales (14 %) et sur le mécanisme de la compensation démographique inter-régimes (5 %).

Les recettes du programme 743 sont assurées par des subventions d’équilibre du budget général, dont le montant est ajusté et couvre l’intégralité des dépenses.

Évolution des recettes du cas pensions

(en millions d’euros)

	Exécution 2020	Exécution 2021	Exécution 2022	Exécution 2023	Exécution 2024	Exécution 2025
Programme 741 – Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité	57 227,3	57 290,4	58 314,7	59 779,6	61 228,2	63 955
Programme 742 – Ouvriers des établissements industriels de l’État	1 926,9	1 924,0	1 937,9	2 029,1	2 112,0	2 123,4
Programme 743 – Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions	1 657,4	1 549,6	1 476,8	1 352,3	1 349,3	1 262,0
Total	60 811,6	60 763,9	61 729,4	63 161,0	64 689,5	67 340,4

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

L’évolution du montant des recettes du CAS Pensions poursuit la tendance des années précédentes. Entre 2021 et 2025, les recettes progressent de 10,82 % (+ 2,5 % en moyenne), soit une moindre augmentation que celle des dépenses sur la période (+ 15 %). Néanmoins, en 2025, la hausse des recettes, qui atteint + 4,09 % par rapport à 2024 (+ 2 651 millions d’euros), est supérieure à la hausse des dépenses (+ 2,1 %, soit + 1 452 millions d’euros).

Un solde annuel négatif malgré le relÈvement du taux de contribution employeur

En 2025, le solde annuel du CAS Pensions s’est établi à – 1 997 millions d’euros. Bien qu’en baisse par rapport à 2024 (– 3 195 millions d’euros) l’exercice est déficitaire pour la quatrième année consécutive.

Le déséquilibre croissant entre les recettes et les dépenses pèse directement sur le solde cumulé du CAS. Malgré le relèvement de 4 points du taux de contribution employeur au titre des fonctionnaires civils (taux de 78,28 % au 1er janvier 2025) ([355]) pour respecter l’obligation d’équilibre de l’article 21 de la LOLF, le solde cumulé est dégradé. À la fin de l’année 2025, il ne s’élevait plus qu’à 2,6 milliards d’euros, soit une réserve de sécurité de 0,45 mois de dépenses, contre 0,81 mois fin 2024.

La dégradation du ratio démographique entre cotisants et pensionnés du régime des fonctionnaires civils explique le déficit du solde annuel du CAS Pensions. Entre 2015 et 2024, le ratio a baissé de 17 % pour les civils tandis qu’il s’est amélioré de 10 % pour les militaires.

Fin 2024, le régime comptait 1,95 million de cotisants pour 2,53 millions de pensionnés (incluant les pensions de droit direct et de droit dérivé ([356])), soit un déficit de plus de 580 000 personnes. En 2025, le ratio démographique entre cotisants et pensionnés s’établit à 0.8.

Pour garantir la pérennité du financement des pensions, une nouvelle hausse de 4 points du taux de contribution employeur des fonctionnaires civils a été décidée. Au 1er janvier 2026, ce taux a été relevé de 4 points supplémentaires pour atteindre 82,28 % (hors contribution ATI) ([357]).

Évolution du solde cumulÉ du cas pensions

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Le rapporteur spécial souhaite à nouveau attirer l’attention sur les effets de bord du relèvement du taux de contribution employeur pour certains opérateurs de l’État, notamment les universités, pour lesquelles l’augmentation des cotisations au CAS Pensions n’est pas compensée par une hausse correspondante de leur dotation. Lors du printemps de l’évaluation 2026, le rapporteur spécial présentera un rapport sur cette problématique.

En outre, le rapporteur s’interroge sur les conséquences du choix d’un taux de contribution employeur pour équilibrer le CAS Pensions plutôt qu’une subvention d’équilibre de l’État. Dans le prolongement de ces interrogations formulées dans son rapport spécial d’octobre 2024 relatif au projet de loi de finances pour 2025 ([358]), la Cour des comptes, saisie par la commission des finances de l’Assemblée nationale, remettra en juillet 2026 un rapport examinant les modalités de financement du régime de retraite des fonctionnaires de l’État à travers le CAS Pensions et clarifiant les différences de financement avec les régimes des salariés du secteur privé.

Des crédits non consommés intégralement reportés sur 2026

En application du dernier alinéa de l’article 21 de la LOLF, les crédits du CAS Pensions « disponibles en fin d'année sont reportés sur l’année suivante, dans les conditions prévues aux II et IV de l’article 15, pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte » ([359]). Contrairement aux crédits des programmes du budget général et des budgets annexes, ils ne sont pas soumis à la limitation des reports de crédits de paiement à 3 % de la loi de finances initiale.

Le montant des reports de crédits ([360]) non consommés en 2025 sur l’exercice 2026, identique en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, s’élève à 1,08 milliard d’euros, soit un montant identique à celui de l’exercice précédent.

LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

La mission Régimes sociaux et de retraite (RSR), qui regroupe les contributions versées aux régimes spéciaux au sens de l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale, est composée de trois programmes : le programme 198 (régimes sociaux et de retraite des transports terrestres), le programme 197 (régimes de retraite et de sécurité sociale des marins), et le programme 195 (régime de retraite des mines, de la SEITA et divers).

À l’exception des quatre régimes spéciaux ouverts à de nouveaux cotisants (marins, Opéra de Paris, Comédie française, gérants des débits de tabac ([361])), les autres régimes de la mission sont fermés. Les nouveaux embauchés cotisent au régime général.

La majorité des crédits de la mission finance les régimes de retraite des agents du cadre permanent de la SNCF et de la RATP, du régime social des marins et du régime des anciens mineurs.

Les crédits de la mission ont été exécutés à hauteur de 99,4 % sur l’ensemble de la mission, soit 6 070,8 millions d’euros pour 6 108,8 millions d’euros de crédits ouverts : 97,9 % pour le programme 195, 100 % pour le programme 197 et 99,6 % pour le programme 198.

Un manque de lisibilité du nouveau FINANCEMENT des régimes fermés

Depuis le 1er janvier 2025, conformément à l’article L. 134-3 du code de la sécurité sociale (CSS), le mécanisme d’équilibrage financier des régimes spéciaux fermés ([362]) a été transféré de l’État vers le régime général de la sécurité sociale.

En vertu du principe de neutralité financière, l’État reste le financeur ultime et compense intégralement par crédits budgétaires le régime général des charges d’équilibrage des régimes ([363]) de la mission, à hauteur du surcoût engendré par le nouveau schéma de financement.

Des conventions entre la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) et chacun des régimes « équilibrés » ([364]), entre la CNAV et l’AGIRC-ARRCO ([365]), entre l’État, la CNAV et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) précisent l’organisation afin de déterminer les modalités de versement de crédits à la CNAV.

Les lois de finances pour 2025 et pour 2026 ont maintenu la distinction entre la subvention d’équilibre de l’État et les anciens mécanismes de financement. En conséquence, le calcul de la subvention versée à la CNAV doit prendre en compte le besoin de financement des régimes après déduction :

– des gains de compensation démographique pour la CNAV (ou « compensation généralisée vieillesse ») ([366]) ;

– des gains de cotisations ([367]) liés à la fermeture du régime spécial et des nouveaux salariés affiliés à la CNAV et à l’AGIRC-ARRCO.

En 2025, la subvention de la CNAV représente une part déterminante du financement des pensions des régimes spéciaux. Ainsi la part des contributions versées à la CNAV atteint 63,9 % (contre 59,1 % pour l’État en 2024) pour le régime de la SNCF, et 97,3 % pour le régime des mines (contre 80,4 % pour l’État en 2024).

Part de la Subvention de lA CNAV (1)

dans les pensions versÉes en 2025

(en millions d’euros)

	Pensions versées	Subvention de la CNAV / État	Pourcentage
Régime de la SNCF	5 639,1	3 605,9	63,9 %
Régime de la RATP	1 413,9	897,9	63,5 %
Régime des marins (1) Subvention État	1 053,6	799,1	75,8 %
Régime des mines	1 100,1	1 070	97,3 %

Source : commission des finances d’après les données de la Cour des comptes.

Le rapporteur spécial formule plusieurs remarques :

– la documentation budgétaire actuelle ne détaille pas suffisamment les besoins de financement par régime, ni les flux entre les caisses de l’État et la CNAV;

– l’analyse est complexifiée avec des chiffres d’exécution provisoires transmis au Parlement en attente de l’approbation des comptes définitifs ;

– le Parlement doit pouvoir disposer des données complètes détaillant les modalités de détermination du montant de la subvention versée à la CNAV pour chaque régime spécial.

Enfin, alors que le VII de l’article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 prévoit qu’un rapport présentant les modalités de compensation intégrale par l’État des conséquences financières pour la CNAV est remis par le Gouvernement au Parlement avant le 1er juillet 2024, le rapporteur spécial relève que ce rapport n’a toujours pas été communiqué.

une BAISSE de 3 % des crédits votés et une sur-exécution des dépenses de la mission

Pour la première fois depuis 2020, l’exécution des crédits de la mission excède les crédits votés en loi de finances pour 2025.

Les dépenses de la mission se sont élevées à 6 070,8 millions d’euros, soit une sur-exécution de 79 millions d’euros (+1,3 %) par rapport à la prévision (5 991,8 millions d’euros). Malgré la revalorisation des pensions de retraite de + 2,2 % au 1er janvier 2025 et l’élargissement de la mission au régime d’allocation viagère des gérants de débitants de tabac (RAVGDT), les crédits votés avaient été diminués de 3 millions d’euros (– 3 %) en loi de finances, en raison d’une « reprévision budgétaire » non documentée.

Une réserve de précaution sur les crédits de la mission a été constituée puis levée en fin de gestion 2025. La loi de finances de fin de gestion ([368]) a permis l’allocation de 117,1 millions d’euros de crédits supplémentaires, le dégel de cette réserve s’étant avéré insuffisant pour couvrir le besoin de financement de la mission.

ExÉcution des crÉdits de paiement
de la mission RÉgimes sociaux et de retraite

(en millions d’euros)

	LFI 2025	Exécution 2025	Écart à la prévision
Programme 198 – Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres	4 132,8	4 180,3	+ 47,5	+ 1,15 %
Programme 197 – Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	772,1	799,1	+ 27	+ 3,49 %
Programme 195 – Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers	1 086,8	1 091,4	+ 4,5	+ 0,41 %
Total	5 991,8	6 070,8	+ 79	+ 1,31 %

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● Sur le programme 198, les crédits exécutés à hauteur de 4 180,3 millions d’euros ont dépassé de 47 millions d’euros (+ 1,1 %) ceux prévus en loi de finances (4 132,8 millions d’euros). Seul le régime de la RATP présente une sous-exécution de 4,4 millions d’euros qui s’explique par la mise en place tardive du nouveau financement du régime.

Pour l’ensemble des régimes financés par le programme 198, l’actualisation des prévisions d’exécution fait apparaître une créance de l’État sur le régime général de la sécurité sociale.

– Le total des pensions et autres charges financières et de gestion du régime de la SNCF s’élève à 5 636,77 millions d’euros et les cotisations perçues ont atteint 2 132 millions d’euros en 2025. Le besoin de financement du régime est estimé à 3 504,77 millions d’euros ([369]). Les gains de compensation démographique sont évalués à 100 millions d’euros et les gains de cotisations des nouveaux embauchés au régime général et à l’Agirc-Arrco sont estimés à 299 millions d’euros.

L’État aurait dû verser à la CNAV, dans son rôle d’équilibreur en dernier ressort du régime de la SNCF, 3 105 millions d’euros. Les crédits effectivement versés par l’État à la CNAV en 2025 atteignent 3 281 millions d’euros (contre 3 229 millions d’euros prévus en loi de finances). La subvention versée à la CNAV en faveur du régime de la SNCF présente un trop versé de 176 millions d’euros.

– S’agissant de la Caisse de retraite du personnel (CRP) de la RATP, le total des pensions et charges financières s’élève à 1 418,46 millions d’euros et le montant des cotisations perçu est de 511 millions d’euros. Le besoin de financement de ce régime est de 905 millions d’euros. Compte tenu des gains de la compensation démographique (crédit de 18 millions d’euros) et des cotisations des nouveaux embauchés estimées à 52 millions d’euros, l’État aurait dû verser des crédits budgétaires à hauteur de 871 millions à la CNAV en 2025.

Les crédits budgétaires exécutés en 2025 ont atteint 886,26 millions d’euros (890,71 millions d’euros prévus en loi de finances). La subvention versée à la CNAV en faveur du régime de la RATP présente un trop versé de 15 millions d’euros.

● Concernant le programme 197, la subvention versée au régime des marins s’est élevée à 799,1 millions d’euros, soit une augmentation de 24,6 millions d’euros (+ 3,2 %) par rapport à 2024. La sur-exécution des crédits est de 27 millions par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale (772,1 millions d’euros).

En complément de l’ouverture de crédits (27 millions d’euros) en loi de finances de fin de gestion pour 2025, les besoins de l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM), qui assure la gestion du régime des marins, ont nécessité la levée de la réserve de précaution (3,80 millions d’euros) pour sécuriser le paiement des pensions de décembre.

Malgré le versement des subventions de l’État, la branche vieillesse de l’ENIM affiche un déficit de 15,1 millions d’euros en 2025 (contre 36,8 millions d’euros en 2024). Les cotisations ne couvrent que 11,8 % des charges, le ratio est de 0,28 entre le nombre d’actifs et le nombre de pensionnés en 2025 ([370]) et les dépenses de prestations légales vieillesse s’élèvent à 1 048 millions d’euros (exécution provisoire) ([371]).

● S’agissant du programme 195, les crédits exécutés à hauteur de 1 091,4 millions d’euros ont dépassé ceux prévus en loi de finances initiale (1 086,8 millions d’euros) de 4,5 millions d’euros (+ 0,41 %).

– Le montant de la subvention d’équilibre de l’État pour la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines atteint 881,7 millions d’euros en 2025 et dépasse, de 22,36 millions d’euros, le montant des crédits voté en loi de finances (859,35 millions d’euros). Les crédits votés ont fait l’objet d’économies budgétaires (« reprévision budgétaire ») lors du vote de la loi de finances.

La subvention versée par l’État à la CNAV de 882 millions d’euros est légèrement supérieure au besoin réel de financement du régime des mines (1 069 millions d’euros ([372])) déduction faite de la compensation démographique (189 millions).

– Le régime fermé de la société d’exploitation industrielle des tabacs et des allumettes (SEITA) a également fait l’objet d’une sur-exécution de 132,8 millions d’euros, contre 128 millions d’euros en loi de finances.

– Le montant de la subvention versée par l’État à la Caisse de retraite du personnel de la Comédie-Française (CRPCF) était conforme aux prévisions, et celle versée à la caisse de retraite des personnels de l’Opéra national de Paris (Cropera), a été majorée. Les crédits exécutés sont supérieurs de 0,79 million d’euros à la loi de finances.

– Seul le régime des gérants de débit de tabac a été en sous-exécution de 23,4 millions d’euros, le nouveau financement du régime ayant été mis en place tardivement. Si la loi de finances avait prévu 71,39 millions de crédits pour le RAVGDT, la subvention de 48 millions d’euros versée par l’État a été calculée, conformément à la prévision, nette des versements (23,38 millions d’euros) effectués par l’ACOSS de janvier à mai 2025 qui continuait de percevoir l’affectation de fiscalité (23,38 millions d’euros).

des crédits supplémentaires en loi de finances de fin de gestion

ExÉcution des crÉdits de la mission en 2025

(en millions d’euros)

La gestion budgétaire 2025 a été marquée par une ouverture de crédits de 117,9 millions d’euros dans la loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025. Les crédits du programme 195 ont été majorés de 27,32 millions d’euros, ceux du programme 197 de 27 millions d’euros, et ceux du programme 198 de 62,77 millions d’euros.

Les crédits non consommés en fin de gestion 2025 pour un total de 38 millions d’euros feront l’objet d’une demande d’annulation en loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’exercice 2025 ([373]).

* *

La mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT) regroupe les dotations destinées à subventionner des projets d’investissements locaux, telle que la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), des dotations de compensation de transferts de compétences ou de pertes de recettes fiscales liées à des réformes antérieures, notamment l’ensemble des dotations globales de décentralisation (DGD), ainsi que des concours exceptionnels et spécifiques aux outre-mer.

La mission RCT est composée du programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements et du programme 122 Concours spécifiques et administration.

Cette mission est associée au compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales et aux collectivités régies par les articles 73, 74 et 76 de la Constitution, sur lequel transitent essentiellement les versements mensuels effectués par l’État aux collectivités territoriales sur le produit des impositions et taxes qu’elles perçoivent sur le contribuable local, dans l’attente du recouvrement effectif de ce produit.

La MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les crédits ouverts en LFI pour 2025 au titre de la mission RCT s’élèvent à 4,1 milliards d’euros en AE et 3,95 milliards d’euros en CP.

exécution 2025 des crédits de la mission RCT

(en millions d’euros)

	Crédits LFI 2025		Crédits exécutés		Écart en valeur absolue (et en %)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Programme 119 Concours financiers aux CT et à leurs groupements	3 661,4	3 608,4	3 464,4	3 607	– 197 (– 5,4 %)	– 1 (– 0,01 %)
Programme 122 Concours spécifiques et administration	252,2	354,4	340,8	323	+ 88,6 (+ 35,1 %)	+ 31,4 (– 8,9 %)
Total mission RCT	3 914	3 963	3 805	3 930	– 109 (– 2,8 %)	– 33 (– 0,83 %)

Source : Rapport annuel de performances 2025.

Les crédits consommés en 2025 se sont établis à 3,8 milliards d’euros en AE et 3,93 milliards d’euros en CP, soit un taux de consommation de respectivement 97,2 % et 99,2 %, particulièrement proches de l’exercice précédent (96 % et 98,3 %). Toutefois, en intégrant les reports et les mouvements de régulation budgétaire, le taux de consommation des crédits dits « disponibles » s’élève à respectivement 94,9 % et 96,2 %, soit là encore un niveau proche de l’exercice précédent (91,8 % et 94,1 %).

En d’autres termes, les montants des crédits exécutés sont très proches de ceux des crédits ouverts en loi de finances initiale. Ils se révèlent toutefois inférieurs aux montants des « crédits disponibles » (qui intègrent les reports, les fonds de concours et la régulation budgétaire) de 204 millions d’euros en AE et 182 millions d’euros en CP, une fois ceux‑ci rehaussés notamment par des reports significatifs des crédits non consommés en 2024 à hauteur de 97 millions d’euros en AE et de 142 millions d’euros en CP. Ces reports concernent pour l’essentiel le programme 122 Concours spécifiques et administration, ce qui se traduit pour celui‑ci par un taux de consommation des crédits disponibles de 86 % en AE et 68,5 % en CP.

Les crédits de la mission RCT ont été diminués par le décret du 25 avril 2025 portant annulation de crédits, à hauteur de 115,7 millions d’euros en AE et 27,2 millions d’euros en CP. La loi de finances de fin de gestion pour 2025 ([374]) a également conduit à l’annulation de crédits mis en réserve sur la mission RCT (57 millions d’euros en CP) concernant les dotations de soutien à l’investissement et la dotation de solidarité aux collectivités victimes d'événements climatiques ou géologiques (DSEC).

Le rapporteur spécial regrette qu’une partie significative des crédits mis en réserve au début de l’exercice 2025 ait concerné les dotations générales de décentralisation (DGD). Personne ne contestant que ces dotations correspondent à des compensations constitutionnellement garanties, elles ne devraient pas être mises en réserve, car elles ne correspondent pas à des crédits effectivement mobilisables en cas de besoin, et, par ailleurs, ne peuvent faire l’objet d’annulations en fin d’exercice. En 2025, les sommes ainsi incluses nominalement dans le « gel » ont représenté 106 millions d’euros en AE et 102 millions d’euros en CP. En 2026 également, les crédits mis en réserve ont affecté la DGD.

L’administration a fait valoir auprès du rapporteur spécial les avantages que présenterait ce gel nominal pour les collectivités locales. En effet, elle rappelle que l’assiette globale des crédits (la base de calcul) sur laquelle est évaluée la fraction à mettre en réserve continue d’inclure les crédits alloués aux DGD. Si les DGD étaient maintenues dans l’assiette du gel, mais exclues du gel lui-même, le gel de crédits porterait sur d’autres crédits, de manière plus importante, au détriment des collectivités locales.

Il ressort de ces explications que l’intégration des DGD dans les crédits gelés est un artifice comptable visant à répondre aux demandes politiques et juridiques de mises en réserve en cours ou en fin de gestion. Par souci de clarté politique et de simplification technique, le rapporteur spécial appelle donc à exclure les DGD, dotations de compensation constitutionnellement dues, dont le montant ne saurait être amoindri en cas d’annulation en cours ou en fin de gestion, de la réserve de précaution. Il appelle à les exclure à la fois de l’assiette (c’est-à-dire de la base de calcul) et du périmètre du gel (c’est-à-dire des montants effectivement gelés). Cette approche lui semble permettre de concilier le respect indispensable de la Constitution avec l’effectivité de la réserve de précaution, en tenant compte, une fois pour toutes, du fait reconnu que les DGD sont les seuls crédits du budget de l’État, avec la mission Pouvoirs publics, dont le versement est une obligation constitutionnelle.

Enfin, le présent projet de loi procède à l’annulation d’AE et de CP, non consommés et non reportés, à hauteur de respectivement 183,4 millions d’euros et 18,7 millions d’euros.

PROGRAMME 119 – concours financiers aux collectivitÉs territoriales et À leurs groupements

Le programme 119 représente près de 95 % du montant de la mission et comprend principalement les dispositifs de soutien à l’investissement des collectivités – en particulier la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) et la dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID) – ainsi que les crédits relatifs à la DGD déclinée à chaque échelon territorial. Les crédits consommés au titre du programme 119 se sont élevés à 3 464 millions d’euros en AE et 3 607 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation de 94,6 % des AE et de 99,8 % des CP ouverts en LFI.

Gestion budgÉtaire du programme 119 au cours de l’exercice 2025

(en millions d’euros)

	AE	CP
LFI	3 661	3 608
LF de fin de gestion Annulations Ouvertures	0 0 0	– 40 – 40 0
Autres mouvements de crédits Reports de crédits sur l’exercice 2025 Annulations réglementaires Virements vers le P122 Transferts entrants ([375]) Transferts sortants	11,4 – 110,7 – 0,07 + 52 0	18,2 – 22,2 – 0,07 + 52 0
Fonds de concours et attributions de produits	0	0
Réserve en fin de gestion	0	– 6
Total des crédits disponibles	3 614	3 616 ([376])
Crédits consommés	3 464	3 607
Taux de consommation des crédits disponibles	95,9 %	99,9 %
Taux de consommation des crédits par rapport à la LFI 2025	94,6 %	99,8 %
Annulations de crédits proposées par le PLRG	148,4	1,9
Reports de crédits 2025 sur l’exercice 2026	1	7

Source : Rapport annuel de performances 2025.

Les reports de CP sur l’exercice 2025 ont été particulièrement limités et étaient composés de 10 millions d’euros correspondant à une fraction du fonds de soutien à l’entretien du réseau routier local, votée en loi de fin de gestion pour 2024, ainsi que 6,30 millions d’euros au titre d’un reliquat de DSIL exceptionnelle. Ce fonds de soutien à l’entretien local n’a donc jamais été effectivement exécuté depuis sa première adoption en 2022 mais systématiquement annulé après un gel initial des crédits, d’année en année. Si sa pertinence peut être interrogée, tant sur le fond que sur la forme, le rapporteur spécial s’étonne que ce dispositif ne donne pas lieu, pendant trois exercices consécutifs, à une exécution effective des crédits, en dépit d’une intention claire du législateur.

Exécution du programme 119 en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances 2025.

PROGRAMME 122 – concours spÉcifiques et administration

Le programme 122 Concours spécifiques et administration est majoritairement constitué de dotations exceptionnelles et de dotations aux collectivités d’outre-mer. Les crédits consommés au titre du programme 122 se sont élevés à 252 millions d’euros en AE et 354 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation des AE de 86,1 % et des CP de 68,5 %, supérieurs de respectivement 15,3 points et 6,9 points à ceux de l’exercice 2024.

Gestion budgÉtaire du programme 122 au cours de l’exercice 2025

(en millions d’euros)

	AE	CP
LFI	252	354
LF de fin de gestion Ouvertures Annulations	21,6 + 21,6 0	– 17,4 0 – 17,4
Autres mouvements de crédits Reports de crédits 2024 sur l’exercice 2025 Annulations réglementaires Virements depuis le P119 Transferts entrants Transferts sortants	+ 86 – 5 + 0,07 + 9,5 – 3,5	+ 124 – 5 + 0,07 + 9,5 – 3,5
Fonds de concours et attributions de produits	35	35
Réserve en fin de gestion	0	– 25
Total des crédits disponibles	395,8	496 ([377])
Crédits consommés	340,8	323,1
Taux de consommation des crédits disponibles	86,1 %	69,5 %
Taux de consommation des crédits par rapport à la LFI 2025	135 %	91 %
Annulations de crédits proposées par le PLRG	35	16,8
Reports de crédits 2025 sur l’exercice 2026	19	157

Source : Rapport annuel de performances 2025.

Les reports de CP de 2024 sur l’exercice 2025 ont été significatifs, et représentaient sur ce programme 35 % des CP ouverts en LFI pour 2025 (soit 123 millions d’euros reportés sur 354 millions d’euros ouverts) et 35 % des AE ouvertes (soit 86 millions d’euros reportés sur 252 millions d’euros ouverts). Une part importante de ces reports correspond aux mesures spécifiques de soutien aux collectivités affectées par la tempête Alex : crédits déjà ouverts en début et en cours de gestion 2024 (30 millions d’euros en CP), fonds de reconstruction exceptionnel (20 millions d’euros en AE et 47 millions d’euros en CP) etc. D’autres reports de crédits du fonds « violences urbaines » (38 millions d’euros en AE) et des aides aux communes en difficultés financières (8,8 millions d’euros en AE et CP) ont complété le programme 122. Ces reports s’expliquent essentiellement par les délais de mise en œuvre des indemnisations des collectivités affectées par des événements climatiques extrêmes, ou des violences urbaines (délais administratifs, délais de consommation, surestimation initiale des besoins etc.).

Quelques transferts de crédits ont affecté le programme 122, à la hausse (9,5 millions d’euros depuis le programme 174 pour le réseau de gaz des communes de Bastia et d’Ajaccio) ou à la baisse (3,5 millions d’euros pour financer des mesures du plan de lutte contre les violences faites aux élus, portées par les programmes 101, 152 et 216).

La loi de finances de fin de gestion pour 2025 a ouvert des autorisations d’engagement afin notamment de couvrir des demandes de subventions au titre de la DSEC ainsi que le financement de centres municipaux de santé (21,6 millions d’euros en AE) et a annulé des crédits de paiement non consommés prévus pour le fonds de reconstruction exceptionnel pour les collectivités affectées par la tempête Alex (17 millions d’euros en CP). Cette annulation de crédits a été compensée par un mouvement interne depuis la sous-action portant les crédits de la DSEC.

Au titre de l’exercice 2025, les sous-consommations de crédits concernent essentiellement les mesures spécifiques de soutien aux collectivités affectées par la tempête Alex (DSEC, Fonds de solidarité de l’Union européenne – FSUE – via un fonds de concours, fonds de reconstruction exceptionnel), dont le solde est en partie reporté en 2026 à hauteur de 20 millions d’euros en AE et 157 millions d’euros en CP.

Ces reports ne traduisent pas des défauts de gestion, mais reflètent bien la nature difficilement prévisible des dépenses portées par le programme 122.

Exécution du programme 119 en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances 2025.

LE compte avances aux COLLECTIVITÉS TERRITORIALES affiche UN SOLDE Excédentaire

Le compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales et aux collectivités régies par les articles 73, 74 et 76 de la Constitution, a pour objet de verser des avances de recettes fiscales aux collectivités territoriales, à des établissements publics nationaux et aux chambres consulaires. Aucun mouvement de crédits en gestion n’est porté, par définition, par ce compte de concours financiers. Il se compose de trois programmes :

– le programme 832 Avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-Calédonie ;

– le programme 833 Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements publics et divers organismes, qui retrace les versements mensuels effectués par l’État aux collectivités territoriales et à divers établissements publics et organismes, correspondant au montant des impositions directes locales qu’il perçoit pour leur compte. Il porte l’essentiel des mouvements du compte d’avances ;

– le programme 834 Avances remboursables de droits de mutation à titre onéreux destinées à soutenir les départements et d’autres collectivités affectées par les conséquences de l’épidémie de Covid-19, créé en 2020 pour soutenir les collectivités confrontées à une perte de recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) en raison du ralentissement de l’activité lié à la crise sanitaire.

Si la LFI pour 2025 avait retenu une prévision de solde négatif du compte d’avances à – 570 millions d’euros, son solde d’exécution en fin d’année 2025 se révèle excédentaire de 258,6 millions d’euros, portant le solde cumulé du compte à – 163,8 millions d’euros. Cet excédent imprévu, qui s’explique par la nature difficilement prévisible du produit de certaines impositions transitant par le compte, s’inscrit dans une série de soldes divergents par rapport aux prévisions initiales, notamment en 2023, avec un déficit supplémentaire à hauteur de 1,2 milliard. Cette année, l’excédent du compte d’avances est dû essentiellement à de moindres avances facultatives aux collectivités en difficultés financières et de moindres dépenses liées à la fiscalité foncière locale.

Les recettes du compte d’avances, atteignant 130,2 milliards d’euros, ont progressé de 1,93 milliard d’euros, du fait de la hausse des recettes de taxe foncière (+ 1,6 milliard d’euros) causée par la revalorisation des bases foncières de 1,7 % (après + 3,9 % en 2024). Les dépenses du compte de concours financiers, atteignant 129,9 milliards d’euros, ont progressé approximativement du même montant que les recettes, soit + 1,82 milliard d’euros par rapport à 2024. Les écarts aux prévisions s’expliquent donc par les deux raisons suivantes.

Premièrement, et contrairement aux prévisions de la loi de finances initiale l’intégralité des avances consenties en 2024 au titre du programme 832 a été remboursée dès 2025, pour un montant de 154 millions d’euros. Cela s’explique par l’attribution de prêts de l’Agence française de développement à la Nouvelle‑Calédonie, qui a permis de refinancer des opérations de court terme contractées en 2024 au titre du programme 832. Par ailleurs, aucune nouvelle avance n’a été attribuée. Cela a conduit à une amélioration globale du solde du compte de concours financiers de 360 millions d’euros.

Deuxièmement, l’action 1 du programme 833 a été sous-exécutée à hauteur de 4,2 milliards d’euros, ce qui s’explique principalement par l’application de la marge prudentielle annuelle de 3 milliards d’euros. L’écart restant de 1,2 milliard d’euros résulte essentiellement de moindres dépenses, pour l’État, concernant les contreparties de dégrèvements de taxes sur les résidences secondaires (– 0,5 milliard d’euros), la taxe foncière sur les propriétés bâties (– 0,3 milliard d’euros) et la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (– 0,2 milliard d’euros), à la charge de l’État. Ces moindres dépenses par rapport aux prévisions sont partiellement compensées par de moindres recettes, pour les collectivités locales, de taxes foncières (– 0,5 milliard d’euros) et de cotisation foncière des entreprises (– 0,15 milliard d’euros), ce qui accroît les dépenses du compte de concours. Au total, l’action 1 contribue à améliorer le solde du compte de concours financiers de 500 millions d’euros.

PrÉvisions et exÉcution du Compte
avances aux collectivitÉs territoriales

(en milliards d’euros)

	Exécution 2024	Prévision LFI 2025	Exécution 2025
Recettes	128,27	133,72	130,2
dont programme 832	0	0	0,15
dont programme 833	128,27	133,72	130,05
dont programme 834	0	0	0
Dépenses (*)	– 128,11	– 134,29	– 129,93
dont programme 832	– 0,15	– 0,20	0
dont programme 833	– 127,96	– 134,09	– 129,93
dont programme 834	– 0,001	0,00	– 0,001
Solde annuel	0,16	– 0,57	+ 0,26
Solde cumulé	– 0,42		– 0,16

(*) En AE = CP

Source : Rapports annuels de performances 2024 et 2025

Le programme 832 a présenté en 2024 des mouvements de crédits pour la première fois depuis 2013, au titre des avances remboursables versées en fin d’exercice aux collectivités de Nouvelle-Calédonie à hauteur de 154 millions d’euros. En 2025, aucune nouvelle dépense n’est enregistrée, et le remboursement des prêts constitue une recette inattendue.

Plus aucune avance n’est octroyée sur le programme 834, au sein duquel subsistent toutefois des reliquats d’avances restant à rembourser par la Ville de Paris qui représentent un solde cumulé de – 23,1 millions d’euros. La fin des remboursements est intervenue en 2025 pour la Guadeloupe, et n’est pas déterminée pour la Ville de Paris, qui ne remplit pas le critère législatif d’un montant de recettes de DMTO supérieur à celui de 2019.

Dès lors, l’essentiel du solde du compte de concours financiers est porté par le programme 833. Ses recettes atteignent 130,05 milliards d’euros, et ses dépenses 129,93 milliards d’euros, soit un solde positif de 120 millions d’euros. Le programme se décline en quatre actions :

– l’action 1, qui représente à elle seule 94,1 % des dépenses du compte de concours financiers, et a pour objet de garantir le versement par l’État aux collectivités des avances sur le montant des impositions directes locales, des fractions d’accise sur l’électricité, ainsi que, depuis 2021, des fractions de TVA au titre de la compensation de pertes de recettes de fiscalité directe locale. Lors de l’exercice 2025, 122,51 milliards d’euros ont été consommés au titre de cette action ;

– l’action 2 garantit aux départements le versement mensuel de la part de l’accise sur l’énergie (auparavant TICPE) leur revenant pour le financement du revenu de solidarité active (RSA). Le droit à compensation pérenne des départements à ce titre s’est établi en 2025 à 5,08 milliards d’euros ;

– les actions 3 et 4 ont pour objet principal l’attribution, respectivement aux départements et aux régions, de frais de gestion d’impôts locaux précédemment acquis à l’État. Ces deux dernières actions mobilisent chacune moins de 1 % des crédits du programme, et s’élèvent ensemble à 2,33 milliards d’euros en 2025.

* *

La mission Remboursements et dégrèvements relève du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Placés sous la responsabilité de la directrice générale des finances publiques (DGFiP), ses deux programmes regroupent les crédits destinés aux restitutions que l’administration fiscale est conduite à verser aux contribuables, l’un en rapport avec les Impôts d’État (programme 200), l’autre en rapport avec les Impôts locaux (programme 201).

Par le montant de ses crédits, la mission Remboursements et dégrèvements apparaît comme la première du budget général de l’État, au sein duquel elle occupe une place à part dans la mesure où ses crédits ne correspondent pas, à proprement parler, à des dépenses mais à des moindres recettes fiscales. L’existence de cette mission permet de satisfaire le principe d’universalité budgétaire.

En 2025, les remboursements et les dégrèvements ont ainsi représenté 27,7 % des recettes fiscales brutes ([378]) (493,24 milliards d’euros) en prenant en compte les seules restitutions d’impôts d’État.

Les remboursements retracés par la mission peuvent trouver leur origine dans le fonctionnement même de certaines impositions (trop-versés), dans l’application de politiques publiques (crédits et réductions d’impôt) ou dans la rectification du montant d’un impôt (correction d’une erreur matérielle, conséquences d’un contentieux, application d’une convention internationale).

En conséquence, les crédits de la mission relèvent à 96,9 % de dépenses d’intervention puisqu’il s’agit principalement de transferts aux ménages et aux entreprises. Par ailleurs, les autorisations d’engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) sont égaux en prévision. En exécution, leur montant est quasi‑identique ; les faibles écarts constatés résultent d’un effet de calendrier entre l’engagement d’une dépense en fin d’année civile et son paiement au début de l’année suivante.

En 2025, les crédits consommés au titre de la mission Remboursements et dégrèvements se sont élevés à 141,36 milliards d’euros. Ce niveau est inférieur au montant fixé en loi de finances initiale (LFI) ([379]), le taux de consommation des crédits s’établissant à 95,3 %. Par rapport à l’ensemble des crédits ouverts au cours de l’année 2025, l’exécution des crédits atteint 97,4 %.

À la différence de la plupart des autres missions du budget général, les crédits ne sont pas limitatifs mais évaluatifs ([380]). C’est pourquoi le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLRG) de l’année 2025 demande l’annulation de la totalité des AE et des CP qui n’ont pas été consommés, soit 3,71 milliards d’euros.

évolution des remboursements et dégrèvements par rapport aux recettes fiscales brutes

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

état des crédits disponibles de la mission
remboursements et dégrèvements en 2025

(en millions d’euros)

	P200 – Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État		P201 – Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux		Total mission Remboursements et dégrèvements
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Loi de finances initiale ([381])	143 576,80	143 576,80	4 728,82	4 728,82	148 305,62	148 305,62
Loi de finances de fin de gestion ([382])	– 3 111,21	– 3 111,21	– 118,82	– 118,82	– 3 230,04	– 3 230,04
Total des crédits disponibles	140 465,59	140 465,59	4 610,00	4 610,00	145 075,59	145 075,59
Exécution	136 845,80	136 844,35	4 519,09	4 519,87	141 364,90	141 364,22
Taux de consommation des crédits de la LFI	95,3 %	95,3 %	95,6 %	95,6 %	95,3 %	95,3 %
Annulations demandées en PLRG	3 619,78	3 621,24	90,91	90,13	3 710,69	3 711,36

Source : développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2025.

le programme 200 remboursements et dégrèvements d’impôts d’état a été marqué par des restitutions de crédits de tva plus faibles que prévu

Initialement doté de 143,58 milliards d’euros par la LFI, l’exécution des crédits du programme a atteint 136,84 milliards d’euros, soit un taux de consommation sensiblement en dessous du montant prévu (– 4,7 %).

● Cet écart de 6,74 milliards d’euros est essentiellement dû au dynamisme des dépenses de l’action 11 Mécanique de l’impôt (– 4,72 milliards d’euros) qui retrace les remboursements de trop-versés.

Les remboursements de crédits de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ont été inférieurs de 4,23 milliards d’euros (– 5,4 %) par rapport à l’évaluation initiale. Cet écart important en valeur absolue est corrélé à un recul des demandes de restitution de la part des entreprises créditrices vis-à-vis de l’administration fiscale (– 3 % par rapport à l’année précédente) alors que la LFI reposait sur l’hypothèse d’une croissance de 4 % par rapport à 2024. La baisse de ces reversements explique une partie de l’augmentation du produit net de la TVA en 2025 (+ 3,8 milliards d’euros pour les recettes fiscales de l’État). La rapporteure spéciale souligne le poids considérable des crédits de TVA dans l’ensemble des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (54,1 % des crédits consommés). Quant à la Cour des comptes, elle appelle à « poursuivre les travaux d’analyse de la dynamique des remboursements et dégrèvements de TVA liés à la mécanique de l’impôt, en examinant notamment l’incidence du stock de crédits disponibles ainsi que les évolutions sectorielles » ([383]).

Les trop-perçus au titre du prélèvement à la source (PAS) de l’impôt sur le revenu (IR) présentent également une sous-exécution par rapport à la prévision, de l’ordre de 1,63 milliard d’euros. Cet écart est particulièrement important en valeur relative (– 12,2 %). Le solde net d’IR issu des déclarations de revenus 2024 a, en effet, progressé en raison d’une croissance des revenus supérieure à l’évolution du barème de l’impôt, ce qui a conduit à de moindres excédents d’IR.

En revanche, il faut noter la sur-exécution des crédits destinés à couvrir les remboursements de trop-versés au titre de l’impôt sur les sociétés (IS) qui ont été supérieurs de 1,24 milliard d’euros à ce qui était anticipé. En valeur relative, l’écart est particulièrement notable (+ 8 %). Bien que l’évolution du bénéfice fiscal des entreprises en 2024 ait été meilleure que prévue, le montant total des acomptes excédentaires d’IS faisant l’objet d’une demande de remboursement a été plus élevé qu’anticipé, principalement en raison d’un phénomène de dispersion plus importante du bénéfice fiscal parmi les entreprises. Dans ce contexte, la rapporteure spéciale partage la recommandation de la Cour des comptes à « engager une analyse des causes de la forte dispersion des bénéfices taxables ». En réponse au questionnaire budgétaire de la rapporteure spéciale (PLF 2025), la DGFiP avait également noté « une mobilisation parfois insuffisante par les entreprises des possibilités d’autolimitation des acomptes qui leur sont ouvertes, induisant d’importants remboursements d’excédents d’acomptes ».

● En ce qui concerne les deux autres actions du programme, leurs dépenses ont également été nettement inférieures à la prévision en LFI avec un écart de 4,5 % (– 0,84 milliard d’euros) pour l’action 12 Politiques publiques et de 7,1 % (– 1,17 milliard d’euros) pour l’action 13 Gestion des produits de l’État. En valeur absolue, l’impact de ces sous-exécutions est nettement moindre sur la consommation des crédits du programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État.

Au sein de l’action 12 Politiques publiques (– 838,29 millions d’euros), les remboursements de crédits d’impôt d’IS ont été inférieures de 503,38 millions d’euros par rapport à la prévision, ce qui s’explique principalement par de moindres restitutions au titre du crédit d’impôt recherche (CIR). La rapporteure spéciale note toutefois que cette dépense fiscale reste la plus onéreuse pour les finances publiques avec un coût estimé à 8,07 milliards d’euros en 2025 ([384]), parts imputées et restituées confondues. Dans un contexte de déficit et de dette publics élevés et au regard de l’effet mitigé du CIR sur le niveau des dépenses privées de recherche et de développement (R&D), la rapporteure spéciale invite le Gouvernement et le Parlement à réformer ce crédit d’impôt pour en réduire le coût.

La sous-consommation des crédits destinés à couvrir la « contemporanéité » du crédit d’impôt pour les services à la personne (CISAP) mérite également d’être relevée : – 400,68 millions d’euros (– 19,3 %). Toutefois, ce constat traduit davantage une surévaluation du coût de ce dispositif en LFI qu’à une maîtrise de son coût. Il affiche une progression de 404,92 millions d’euros par rapport à 2024. En outre, la rapporteure spéciale note que le coût d’ensemble du CISAP pour les finances publiques a franchi le seuil de 7 milliards d’euros en 2025 pour atteindre 7,03 milliards (+ 609 millions d’euros entre 2024 et 2025). Il demeure par ailleurs la seconde dépense fiscale la plus onéreuse pour l’État et la première concernant l’IR. Dans la continuité des travaux qu’elle a conduits pendant l’examen du projet de loi de finances pour 2026, la rapporteure spéciale ne peut que réitérer son appel à réformer le CISAP dans le sens d’une modulation en fonction des activités concernées et des caractéristiques des contribuables afin, notamment, de le recentrer sur les publics les plus fragiles.

Au niveau de l’action 13 Gestion des produits de l’État (– 1,17 milliard d’euros), il convient de noter la sous-consommation des crédits destinés à couvrir les dégrèvements et les restitutions de sommes indûment perçues en lien avec les autres impôts directs, hors IR et IS (– 1,47 milliard d’euros). Au moment de l’adoption de la LFI, la DGFiP anticipait des dégrèvements de près d’un milliard d’euros au titre d’un contentieux fiscal à fort enjeu. Les procédures juridictionnelles relatives à ce dernier, encore pendantes, ont conduit à une absence de dépense en 2025. À cet égard, la rapporteure spéciale rappelle la vulnérabilité des finances de l’État aux décaissements consécutifs à des contentieux fiscaux.

Concernant cette même action, la Cour des comptes note un niveau à la fois élevé et inédit des admissions en non-valeur (ANV) qui atteignent 3,75 milliards d’euros et sont supérieures de 532,86 millions d’euros au montant prévu en LFI (+ 17 %). Ce dynamisme trouve son origine dans la volonté de la DGFiP d’apurer le stock de créances d’impôt les plus anciennes. La rapporteure spéciale souscrit à la recommandation de la Cour visant à « ventiler les remboursements et dégrèvements liés aux [ANV] et aux dations en paiement, intérêts moratoires et remises de débet par grandes catégories de recettes ».

● La diminution générale des restitutions du programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État a donc permis l’annulation de 3,11 milliards d’euros par la loi de finances de fin de gestion (LFG) pour 2025 ([385]), montant qui s’est avéré encore supérieur de 3,62 milliards d’euros aux besoins réels en fin d’exercice.

exécution des crédits de paiement du programme 200
remboursements et dégrèvements d’impôts d’état en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2025.

Compte tenu de la nature des dépenses de la mission, le programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État n’a pas été affecté par des reports de crédits de 2024, des fonds de concours, des attributions de produits ou d’autres mouvements réglementaires en gestion. De même, aucun report vers 2026 n’est possible.

Pour ces mêmes raisons, le programme ne rémunère aucun emploi.

Le projet de loi demande donc l’annulation de 3,62 milliards d’euros de crédits non consommés, soit 2,6 % des 140,47 milliards d’euros ouverts pendant l’exercice budgétaire, LFG incluse.

le programme 201 remboursements et dégrèvements d’impôts locaux a connu moins de restitutions d’impôts fonciers que prévu

La LFI pour 2025 a doté ce programme de 4,73 milliards d’euros de crédits. Ils ont été exécutés à hauteur de 4,52 milliards d’euros (95,6 %).

L’écart constaté de 208,95 millions d’euros est consécutif à :

– des dégrèvements de taxes foncières moins élevés qu’anticipés (– 174,18 millions d’euros ; – 8,4 %) en raison d’un repli des dégrèvements pour pertes de récolte ;

– une progression moins importante que prévu des dégrèvements de cotisation foncière des entreprises (CFE) dont résulte une différence de 158,66 millions d’euros par rapport à la prévision (– 11,2 %) ;

– une surconsommation des crédits destinés à couvrir les ANV d’impôts locaux (+ 140,78 millions d’euros ; + 30,2 %), phénomène également observé pour les impôts d’État (cf. supra).

La rapporteure spéciale relève le niveau élevé des dégrèvements de taxe d’habitation (754,11 millions d’euros) même s’il reste en deçà de ce qu’avait anticipé la LFI (771 millions d’euros) et inférieur au niveau de 2024 (1,26 milliard d’euros). Elle rappelle que ces montants sont la conséquence directe de défaillances dans la mise en place de la plateforme Gérer mes biens immobiliers, sujet auquel elle a consacré une partie de son rapport d’information sur les dysfonctionnements dans la gestion des impôts locaux (juin 2025) avec son collègue David Amiel.

L’ensemble de ces écarts ont permis l’annulation de 118,82 millions d’euros en LFG, montant qui s’est avéré supérieur de 90,91 millions d’euros en AE et de 90,13 millions d’euros en CP aux besoins réels du programme en clôture d’exercice.

Le projet de loi demande donc l’annulation de la totalité des crédits non consommés, soit 0,09 milliard d’euros (2 % des crédits ouverts durant l’exercice).

exécution des crédits de paiement du programme 201
remboursements et dégrèvements d’impôts locaux en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2025.

* *

exécution des crédits alloués À LA MISSION SANTÉ par RAPPORT À LA Loi de FInances initiale pour 2025

(en millions d’euros)

	Programme 183		Programme 204		Programme 379		Mission Santé
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025 (a)	1 216,30	1 216,30	219,50	211,73	54,00	54,00	1 489,80	1 482,03
Reports de gestion 2024 (b)	0	0	1,30	35,47	0	0	0	0
Fonds de concours et attributions de produits	0	0	3,46	50,03	0	0	0	0
Mouvements réglementaires (c)	0	0	– 2,84	– 2,84	0	0	0	0
LFG 2025 (d)	0	0	2,20	5,03	0	0	2,20	5,03
Crédits disponibles	1 216,30	1 216,30	223,62	299,41	54,00	54,00	1 493,92	1 569,71
Crédits non-consommés	0	0	15,07	32,12	0	0	15,07	32,12
Exécution	1 216,30	1 216,30	208,55	267,29	54,00	54,00	1 478,85	1 537,60
Reports sur 2026	0	0	10,65	25,12	0	0	10,65	25,12
Annulations proposées par le PLRG	0	0	4,42	7,00	0	0	4,42	7,00
Taux d’exécution (e)	100 %	100 %	93,3 %	89,3 %	100 %	100 %	99 %	98 %

(a) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

(b) Arrêté du 10 mars 2025 portant report de crédits.

(c) Décrets de transfert du 9 juillet 2025 du 3 décembre 2025 ; arrêté de répartition pour mesures générales du 8 décembre 2025.

(d) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

(e) Taux d’exécution par rapport aux crédits disponibles, y compris les reports de gestion, fonds de concours et attributions de produits, ainsi que les mouvements et annulations.

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

La mission Santé comprend les dépenses de santé ne figurant pas dans le budget de la Sécurité sociale et est organisée autour des programmes 183 Protection maladie, 204 Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins et 379 Compensation à la Sécurité sociale du coût des dons de vaccins à des pays tiers et reversement des recettes de la Facilité pour la relance et la résilience européenne au titre du volet « Ségur investissement ».

Le programme 183 finance les différentes formes d’aide médicale de l’État – dont l’aide médicale de l’État de droit commun et le dispositif des « soins urgents » ([386]) – ainsi que le fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante.

Le programme 204 porte les crédits destinés à la politique de modernisation de l’offre de soins, au pilotage de la politique de santé publique et à la mise en œuvre de mesures de prévention et d’autres actions sanitaires.

Le programme 379 constitue un canal budgétaire permettant, à titre principal, le reversement à la Sécurité sociale des fonds européens de relance destinés à l’investissement en santé, pour un volume de crédits fortement variable d’une année sur l’autre. La compensation du coût des dons de vaccins à des pays tiers, qui continue de figurer dans l’intitulé du programme, n’a plus d’objet et n’a bénéficié d’aucun crédit en LFI pour 2025.

En 2025, les crédits de la mission Santé ont été exécutés à hauteur de 1 478,85 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 1 537,6 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit des montants :

● inférieurs de 10,95 millions d’euros en AE (– 0,7 %) mais supérieurs de 55,57 millions d’euros en CP (+ 3,7 %) aux crédits ouverts par la loi de finances ;

● inférieurs de 15,07 millions d’euros en AE (– 1 %) et de 32,11 millions d’euros en CP (– 2 %) à l’addition des crédits ouverts par la loi de finances et des crédits ouverts en cours d’exercice.

L’exécution 2025 représente par ailleurs un volume de crédits presque deux fois moindre par rapport à celle de l’année précédente, principalement du fait de la diminution du montant de crédits faisant l’objet d’un reversement à la Sécurité sociale via le programme 379.

Le PROGRAMME 183 PROTECTION MALADIE : UNE EXÉCUTION QUI NE REFLÈTE PLUS LE COÛT rÉel DE l’AIDE MÉDICALE DE L’État, qui pÈse lourdement sur l’Équilibre des comptes de la sÉcuritÉ sociale
1. L’exécution des crédits

● Le programme 183 bénéficiait en loi de finances initiale (LFI) pour 2025 d’un montant de crédits reconduit à l’identique par rapport au montant de la précédente LFI pour 2024, soit 1 216,3 millions d’euros (AE = CP). En l’absence de mouvements réglementaires ou législatifs intervenus en cours d’année, l’ensemble des crédits disponibles ont été consommés.

Il convient ici de rappeler que le PLF pour 2025 prévoyait un montant de crédits de 1 327,59 millions d’euros, soit une progression de + 9 % par rapport à la LFI pour 2024, entièrement imputable à la hausse prévue de la dépense d’AME ([387]). Toutefois, au cours de la discussion budgétaire et à l’initiative du Gouvernement, le « gel » des crédits du programme a été entériné. Une telle mesure, de même que les annulations de crédits intervenues en 2024, n’est pourtant pas en mesure de freiner l’évolution naturelle d’une dépense de guichet, par définition non pilotable en l’absence de révision des critères d’éligibilité et du périmètre de la prestation.

● L’exécution révèle un léger écart par rapport à la ventilation initialement prévue des dépenses entre les deux actions du programme. Alors que les crédits alloués au fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA) correspondent à 8 millions d’euros (AE = CP) soit seulement 0,66 % des dépenses supportées par le programme, l’exécution sur cette action s’établit à 7,56 millions d’euros, soit un taux de consommation de 94,5 %. Cet écart, marginal, de 440 000 euros a été absorbé par la principale action du programme, à savoir le financement de l’aide médicale de l’État, que la LFI pour 2025 autorisait pour un montant de 1 208,3 millions d’euros, et qui a donc été exécuté à hauteur de 1 208,74 millions d’euros.

● La consommation des crédits ne reflète cependant pas la progression du coût de l’aide médicale de l’État. En effet, sur la base des données de facturation définitives transmises à la Cour des comptes, les prévisions de dépenses d’AME pour l’exercice 2025 s’établissent à 1 491 millions d’euros, soit un écart de 282 millions d’euros par rapport à la prévision initiale ([388]). Les dépenses constatées se répartissent entre 1 351 millions d’euros pour l’AME de droit commun, 139 millions d’euros pour l’AME « soins urgents » et 0,95 million d’euros pour l’AME humanitaire et autres dispositifs ([389]).

CONSOMMATION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES
EN REGARD DES DéPENSES EFFECTIVES D’AME EN 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Si l’État est tenu de compenser à la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) l’intégralité des dépenses constatées au titre de l’AME de droit commun, sur le fondement de l’article L. 253-1 du code de l’action sociale et des familles, en revanche, celui-ci n’est solidaire pour les dépenses constatées au titre de l’AME soins urgents qu’à hauteur d’un forfait, sur le fondement de l’article L. 254-1 du code de l’action sociale et des familles, fixé à 70 millions d’euros depuis plusieurs années. Ainsi convient-il de distinguer, au sein de cet écart de 282 millions d’euros entre les crédits budgétaires disponibles et les dépenses constatées, un dépassement de 214 millions d’euros au titre de l’AME de droit commun constituant une créance de la CNAM sur l’État, et un dépassement de 69 millions d’euros constituant une charge non compensée pour la CNAM d’un dispositif relevant pourtant de la solidarité nationale et non du budget de la Sécurité sociale ([390]).

Au total, en l’absence, depuis 2022, de toute mesure d’apurement de la dette de l’État à l’égard de la Sécurité sociale, les écarts successifs entre les crédits budgétaires et les dépenses constatées au titre de l’AME de droit commun s’accumulent pour un montant total de près de 400 millions d’euros.

ÉvolUTION DEPUIS 2023 DE LA DETTE DE L’ÉTAT À l’ÉGARD DE
L’ASSURANCE MALADIE AU TITRE DE L’AME

(en millions d’euros)

	2023	2024	2025
Écart dépenses d’AME de droit commun par rapport aux crédits disponibles	18,1	167,8	213,3
Écart dépenses d’AME soins urgents / forfait (*)	37	62	69
Apurement	0	0	0
Dette au 31/12	17,3	185,1	398,4

* Cet écart constitue une charge de la CNAM non imputable à l’État.

Source : commission des finances, d’après les données rappelées dans la note de la Cour des comptes
sur l’exécution budgétaire 2025 de la mission Santé.

● Le rapporteur spécial relève à cet égard une double anomalie.

D’une part, le Gouvernement a fait le choix en 2025, comme encore en 2026, de reconduire à l’identique les crédits destinés à couvrir le financement de l’AME, en dépit de la progression naturelle attendue de la dépense induite par une prestation de guichet. Le rapporteur spécial rappelle à cet égard que le coût réel de l’AME a crû de 50 % sur les quatre dernières années. Un tel choix budgétaire permet d’afficher un « gel » des dépenses de l’État qui n’emporte pourtant aucun effet sur la maîtrise du coût de cette prestation bénéficiant à des étrangers en situation irrégulière. Il compromet la sincérité du programme 183 et pèse désormais fortement sur l’équilibre des comptes de l’assurance maladie. Le rapporteur spécial appelle l’État à entamer, dès la prochaine programmation budgétaire, l’apurement de cette dette. Il rappelle par ailleurs que seule une révision des conditions d’éligibilité et des paramètres de la prestation peut permettre de contenir son coût croissant à un niveau raisonnable.

D’autre part, l’absence de revalorisation du forfait de 70 millions d’euros ne reflète plus le coût de l’AME soins urgents, en réalité deux fois supérieur au montant indiqué dans la documentation budgétaire, ce qui revient à acter une forme de double financement entre l’État et la Sécurité sociale pour une prestation qui devrait pourtant relever, à titre principal, de la solidarité nationale.

Les dépenses fiscales

En 2025, sur les neuf dépenses fiscales sur impôts d’État rattachées à la mission Santé, trois relevaient du programme 183, pour un coût estimé à 542 millions d’euros, en progression de 2,5 % par rapport à l’année précédente, et de 28 % depuis 2018.

coût estimé des dépenses fiscales rattachées au programme 183
Chiffrage 2025

(en millions d’euros)

	Chiffrage initial 2025	Chiffrage actualisé 2025
Exonération totale pour les prestations et rentes viagères servies aux victimes d’accidents du travail et de maladies professionnelles et à hauteur de 50 % pour les indemnités temporaires	515	533
Exonération des indemnités versées aux victimes de l’amiante	9	9
Déduction de l’actif successoral des rentes ou indemnités versées ou dues en réparation de dommages corporels liés à un accident ou une maladie	non connu	non connu
Total :	524	542

Source : rapport annuel de performances.

En 2025, le coût des dépenses fiscales rattachées au programme 183 a été supérieur de 18 millions d’euros aux prévisions.

LE PROGRAMME 204 PRÉVENTION, SÉCURITÉ SANITAIRE ET OFFRE DE SOINS : DES CRÉDITS CONSOMMÉS en diminution, du fait d’un moindre abondement des fonds de concours, mais une exÉcution soumise à des alÉas requÉrant d’importants redéploiements en gestion
1. L’exécution des crédits

● La consommation des crédits du programme 204 est traditionnellement supérieure aux crédits ouverts en LFI, du fait de la part importante des crédits issus de fonds de concours européens, mais dans une moindre mesure en 2025 (+ 26 %) que les années précédentes (+ 44 % en 2024). Au regard de l’ensemble des crédits rendus disponibles en cours d’exercice, le taux de consommation est toutefois inférieur (– 10,7 %).

En début d’exercice, le programme 204, doté de 219,5 millions d’euros en AE et 211,73 millions d’euros en CP, a bénéficié de reports de gestion de l’exercice précédent pour un montant de 1,3 million d’euros en AE et 35,47 millions d’euros en CP.

Le programme 204 bénéficie en outre de ressources extrabudgétaires, du fait de versements de plusieurs fonds de concours, à hauteur de 3,46 millions d’euros en AE et 50,03 millions d’euros en CP, soit des montants nettement inférieurs à ceux constatés les années précédentes, et encore en 2024 (194 millions d’euros en AE et 220 millions d’euros en CP, dont une partie n’a pas été consommée et a fait l’objet d’annulations et de reports). L’écart entre les AE et les CP pour les fonds de concours rattachés à l’exercice 2025 traduit un effet « fin de cycle », la plupart des actions éligibles ayant déjà bénéficié de la majeure partie de ces versements européens, notamment dans le contexte de coordination post crise sanitaire entre 2020 et 2024 ([391]). En 2025, trois fonds de concours européens continuent de contribuer au financement du programme :

– le fonds de concours Participations de l’Union européenne à la constitution de stocks médicaux en cas d’événement NRBC (risques nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques) dans le cadre du mécanisme européen de protection civile RescUE ;

– le fonds de concours Financements européens pour des actions innovantes dans le domaine de la santé, pour lequel la France a remporté des appels à projets dans le domaine de la prévention du cancer, d’une part, et dans le domaine de la santé mentale, d’autre part ;

– le fonds de concours Financements européens pour la modernisation de l’offre de soins.

Ces deux derniers fonds de concours ne représentent plus que des versements de l’ordre de 200 000 euros (AE = CP), l’essentiel de la contribution étant apportée par des reports au titre du premier fonds de concours ci-mentionné.

● Par ailleurs, le programme 204 a connu en gestion des mouvements réglementaires ayant conduit à l’annulation de 2,84 millions d’euros de crédits (AE = CP). A contrario, la loi de finances de fin de gestion a ouvert 2,2 millions d’euros d’AE et 5,03 millions d’euros de CP supplémentaires. Ces ouvertures visaient spécifiquement à couvrir l’exécution des dépenses courantes de l’agence de santé de Wallis-et-Futuna, qui doit faire face à des besoins d’investissements importants.

Au total, les crédits rendus disponibles au cours de l’année 2025 pour le programme 204 s’établissent à 223,62 millions d’euros d’AE et 299,41 millions d’euros de CP.

Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 propose l’annulation de 4,42 millions d’euros d’AE et 7 millions d’euros de CP sur le programme, après que 10,65 millions d’euros d’AE et 25,12 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026.

exécution 2025 des crédits de paiement du programme 204 par actions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

● Comme le souligne la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire, le programme 204 a été marqué par des aléas en gestion, du fait de besoins supplémentaires – pourtant récurrents – insuffisamment provisionnés au stade de la programmation initiale. C’est le cas des besoins de l’agence de santé de Wallis-et-Futuna, financés sur l’action 19 Modernisation de l’offre de soins, qui connaît une sur-exécution marquée (+ 22 % pour les AE et + 40 % pour les CP). Dans une moindre mesure, des besoins supplémentaires sont également apparus sur l’action 11 Pilotage de la politique de santé publique, qui porte notamment la dotation de l’Office national d’indemnisation des victimes d’accidents médicaux (ONIAM) : les dépenses d’indemnisation des victimes du valproate de sodium ont été supérieures aux crédits de la programmation initiale, en dépit des remarques formulées dans le rapport spécial sur le PLF pour 2025, appelant à revoir cette dotation du fait des résultats escomptés de campagnes de sensibilisation des victimes potentiellement indemnisables.

Ces dépenses supplémentaires ont pu être assurées sans recourir à des ouvertures de crédits équivalentes (limitées à 2,2 millions d’euros d’AE et 5,03 millions d’euros de CP en fin de gestion), grâce à des redéploiements internes permis par la sous-exécution de certaines actions, comme le montre le tableau ci‑dessous.

	Crédits LFI (hors fonds de concours)		Crédits exécutés (y compris fonds de concours)		Écart entre les crédits inscrits en LFI et les crédits exécutés
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
11 – Pilotage de la politique de santé publique	52,75	52,78	58,57	59,73	+ 5,82 (+ 11 %)	+ 6,95 (+ 12 %)
12 – Santé des populations	0,92	0,92	0,84	0,84	– 0,08 (– 9 %)	– 0,08 (– 9 %)
14 – Prévention des maladies chroniques et qualité de vie des malades	43,53	43,53	40,28	40,45	– 3,25 (– 7 %)	– 3,08 (– 7 %)
15 – Prévention des risques liés à l'environnement et à l'alimentation	28,27	28,27	26,52	27,08	– 1,75 (– 6 %)	– 1,19 (– 4 %)
16 – Veille et sécurité sanitaire	19,43	19,43	– 5,26	49,65	– 24,69 (– 127 %)	+ 30,22 (+ 156 %)
17 – Politique des produits de santé et de la qualité des pratiques et des soins	4,26	4,26	1,74	1,82	– 2,52 (– 59 %)	– 2,44 (– 57 %)
18 – Projets régionaux de santé	0	0	0	0	-	-
19 – Modernisation de l'offre de soins	70,34	62,54	85,86	87,73	+ 15,52 (+ 22 %)	+ 25,19 (+ 40 %)
Total :	219,50	211,73	208,55	267,29	– 10,95 (– 5 %)	+ 55,56 (+ 26 %)

Source : rapport annuel de performances.

● Le déséquilibre financier de l’agence de santé de Wallis-et-Futuna a été mis en exergue au cours de l’exercice 2025, avec un déficit de trésorerie de 7,1 millions d’euros qui a nécessité le versement d’une subvention d’équilibre pour un montant équivalent. Les dépenses de l’agence de santé sont difficilement maîtrisables, dans un contexte de coûts croissants des évacuations sanitaires résultant de l’insuffisance de l’infrastructure de santé locale et de programmes d’investissements de long terme soumis à des dérapages financiers (reconstruction de l’hôpital de Futuna, en particulier). Pour rappel, en vertu de l’article 68 de la loi de finances pour 1972, le système de santé du territoire de Wallis-et-Futuna repose sur le principe de gratuité des soins, intégralement pris en charge par l’État au titre de la solidarité nationale, à travers la dotation de son agence de santé.

Le rapporteur spécial observe que la récurrence des situations de déficits de trésorerie, nécessitant des ouvertures de crédits compliquant la gestion du programme 204, est appelée à s’aggraver du fait du vieillissement rapide de la population de ce territoire ultra-marin aux besoins médicaux croissants. Il considère en conséquence qu’une participation accrue du territoire au financement de son système de santé, via l’institution de ressources propres au-delà des crédits budgétaires, est indispensable.

Les dépenses fiscales

En 2025, sur les neuf dépenses fiscales sur impôts d’État rattachées à la mission Santé, six étaient rattachées au programme 204 pour un coût estimé à 830 millions d’euros.

coût estimé des dépenses fiscales rattachées au programme 204
Chiffrage 2025

(en millions d’euros)

	Chiffrage initial 2025	Chiffrage actualisé 2025
Exonération des indemnités journalières de sécurité sociale servies au titre des maladies « longues et coûteuses » (traitements, salaires, pensions et rentes viagères)	565	621
Exonérations des indemnités journalières de sécurité sociale servies au titre des maladies « longues et coûteuses » (dispositions communes aux bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices agricoles et bénéfices non commerciaux)	39	41
Exonération d’impôt sur le revenu, à hauteur de 60 jours par an, de la rémunération perçue au titre de la permanence des soins par les médecins ou leurs remplaçants installés dans certaines zones rurales ou urbaines	32	47
Déduction forfaitaire au titre du groupe III déclarée par les médecins conventionnés	23	37
Taux de 10 % pour les prestations de soins dispensées par les établissements thermaux autorisés	12	11
Déduction forfaitaire de 3 % déclarée par les médecins conventionnés	71	73
Total :	742	830

Source : rapport annuel de performances.

Le coût des dépenses fiscales rattachées au programme 204 a été supérieur de 88 millions d’euros aux prévisions.

LE PROGRAMME 379 REVERSEMENT À LA SÉCURITÉ SOCIALE DES RECETTES DE LA FACILITÉ POUR LA RELANCE ET LA RÉSILIENCE EUROPÉENNE (FRR) au titre du volet « Ségur investissement » du plan national de relance et de résilience (PNRR)

● Du fait de la nature même de ce canal budgétaire de compensation financière entre l’État et la Sécurité sociale, le programme 379 se caractérise par un taux d’exécution des crédits disponibles de 100 %. Les crédits reversés par l’État à la Sécurité sociale s’établissent à 54 millions d’euros seulement en 2025, soit un montant sans commune mesure avec les crédits constatés en 2024 (906,9 millions d’euros en AE = CP ([392])). Eu égard à la spécificité des dépenses portées, le programme 379 est exonéré de toute mesure de régulation budgétaire (annulation ou gel). Ce programme temporaire assure le déploiement du « Ségur investissement » ([393]) de la santé en cohérence avec le PNRR.

● L’exécution 2025 traduit la révision de la chronique de reversements des recettes de la FRR sur le programme 379, qui devait initialement être clos en 2026. Un rééchelonnement a été décidé, modifiant l’ampleur des montants concernés et prolongeant les versements jusqu’en 2028, pour atteindre à cet horizon les 5,7 milliards d’euros prévus dans le cadre du « Ségur investissement ».

● Outre les crédits ouverts en LFI pour 2025, le programme 379 a bénéficié, en cours de gestion, d’une procédure de rétablissement de crédits, conformément à l’article 17 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), correspondant à une reprise de créance de l’État envers la Sécurité sociale, pour un montant de 173,5 millions d’euros provenant du programme 360 Compensation à la Sécurité sociale des allégements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire, clos depuis 2023, de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire.

Ainsi, la dotation révisée du programme 379 s’élève à 227,5 millions d’euros, tandis que les versements pour 2026, 2027 et 2028 sont dorénavant prévus pour un montant annuel de 242 millions d’euros.

* *

Les trois programmes de la mission Sécurités consacrés aux moyens alloués aux forces de sécurité intérieure et à la sécurité routière ont représenté en 2025 96,2 % des crédits de paiement exécutés de celle-ci. Il s’agit des programmes 152 Gendarmerie nationale, 176 Police nationale et 207 Sécurité et éducation routières, qui ont totalisé 24,8 milliards d’euros de crédits de paiement exécutés en 2025, contre 24,5 milliards d’euros en 2024, soit une hausse de 1,2 %. Cette hausse de 300 millions d’euros du niveau des crédits exécutés est largement portée par le programme 152, à hauteur de + 262 millions d’euros, et, dans une moindre mesure par le programme 176 (+ 46 millions d’euros). Le programme 207 perd quant à lui 10 millions d’euros en exécution d’une année sur l’autre.

Au-delà des crédits du budget général de l’État, le produit des amendes de la circulation, majoritairement affecté au compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers, dit CAS Radars, finance également, pour partie, les moyens de la sécurité routière.

En ce qui concerne l’année 2025, l’exécution a été marquée par la période dite des « services votés », une loi spéciale ayant été adoptée le 23 décembre 2024 dans l’attente de la promulgation de la loi de finances pour 2025, finalement intervenue le 14 février 2025 ([394]). Dans sa note d’exécution budgétaire portant sur la mission Sécurités, la Cour des comptes relève qu’à l’échelle de la mission, les services votés ont été respectés, le niveau des dépenses réalisées au 14 février 2025 étant inférieur aux crédits ouverts.

Conformément à la loi du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (LOPMI) ([395]), les crédits adoptés pour 2025 marquaient une hausse par rapport à 2024, de 2,7 % en AE et 3,9 % en CP, en léger infléchissement par rapport à la hausse constatée entre 2023 et 2024, qui présentait une croissance à l’échelle de la mission à + 3,2 % en AE et + 5,4 % en CP. Cette hausse sensible des crédits de paiement ouverts en LFI ne se retrouve pas en exécution (+ 1,2 %), du fait des ouvertures de crédits très importantes qui ont été votées à l’occasion de la loi de fin de gestion 2024 (+ 847 millions d’euros sur le périmètre de la mission) ([396]).

Si la rapporteure spéciale s’était félicitée de cette trajectoire globalement haussière, elle s’était inquiétée du poids croissant des mesures de revalorisations salariales et indemnitaires risquant de peser sur l’exécution des crédits d’investissement, que ce soit pour le programme 152 Gendarmerie nationale ou 176 Police nationale.

Ces craintes formulées à l’occasion des débats sur le projet de loi de finances pour 2025 restent d’actualité, même si la rapporteure spéciale se félicite d’une hausse importante de l’exécution des crédits d’investissement de la gendarmerie nationale.

Il est à noter enfin que les dépenses imprévues ou non évaluées en 2025 ont été moindres que celles que ces deux programmes avaient eu à supporter en 2024, avec notamment la survenance de la crise en Nouvelle-Calédonie et la sécurisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris (JOP 2024).

Des crédits budgétaires votés aux montants exécutés – Mission Sécurités hors programme 161 Sécurité civile

(en millions d’euros et en pourcentages)

	Programme 152 Gendarmerie nationale		Programme 176 Police nationale		Programme 207 Sécurité et éducation routières		Total mission Sécurités – hors programme 161 Sécurité civile
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025	11 327,3	10 891,8	13 828,7	13 453,5	83,6	82,1	25 239,6	24 427,4
Fonds de concours et attributions de produits	+ 347,7	+ 347,8	+ 102	+ 102	+ 0,6	+ 0,6	450,3	450,4
Reports de 2024	+ 256,08	0	143,7	17,96	2,53	0	402,31	17,96
Autres mouvements	– 30,62	– 16,2	– 30,6	– 22,8	– 13,9	– 13,8	– 61,22	– 52,8
Dont virements	– 6,1	– 6,4	1,02	– 0,4	1,62	1,62	– 3,5	– 5,2
Dont annulations	– 15	– 0,1	– 46,5	– 36,5	– 15,5	– 15,4	– 77	– 52
Dont transferts	– 9,5	– 9,8	14,9	14,1	0	0	5,4	4,3
LF de fin de gestion	40	54,8	39,6	13,8	– 3	– 8,8	76,6	59,8
Solde des crédits ouverts et annulés	11 940,5	11 278,2	14 083,5	13 564,5	69,8	60,1	26 093,3	24 902,6
Exécution (crédits consommés)	11 658,9	11 271,6	13 547,3	13 489,8	65	60,1	25 271,2	24 821,5
Reports sur la gestion 2026	89,4	2,4	245,1	58	2,8	0	337,30	60,4
Annulations proposées par le PL d’approbation des comptes 2025	– 191,7	– 4	– 282,1	– 16,7	– 3,3	0	– 477,1	– 20,7
Taux de consommation par rapport à la LFI	102,9 %	103,5 %	98 %	100,3 %	77,8 %	73,2 %	100,1 %	101,6 %
Taux de consommation par rapport aux ouvertures totales nettes des annulations	97,6 %	99,9 %	96,2 %	99,4 %	93,1 %	100 %	96,8 %	99,7 %

Source : commission des finances d’après les documents annexés au projet de loi d’approbation des comptes de l’année 2025.

Passage de la loi de finances initiale à l’exÉcution 2025
à l’Échelle de la mission Sécurités – hors programme 161 sécurité civile

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

L’exécution de la mission sécurités – hors programme 161 sécurité civile
1. Une exécution globalement conforme à la programmation pluriannuelle

La programmation initiale pour 2025 représentait la troisième année de mise en application de la trajectoire prévue par la LOPMI. L’article 2 de la LOPMI prévoyait un niveau de dépense pour l’ensemble du périmètre ministériel de 24 074 millions d’euros de crédits de paiement pour 2025, et la Cour des comptes note que cette trajectoire est respectée sur l’ensemble des programmes concernés ([397]).

Entre 2020 et 2025, la mission Sécurités dans son ensemble aura donc connu une hausse très importante de ses crédits exécutés, de + 21,7 % en AE et + 22,9 % en CP. Cet accroissement est la résultante de la mise en œuvre de la LOPMI, et notamment des deux protocoles pour la modernisation des ressources humaines de 2022, avec une accélération très forte des dépenses de 2022 à 2024.

Croissance des dépenses exécutées par la mission Sécurités
à périmètre constant sur la période 2020-2025

	2020		2021		2022		2023		2024		2025		Cumul sur 5 ans
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Variation annuelle	0,7%	2,7%	2,4%	1,8%	6,5%	5%	5,3%	5%	5,3%	9,6%	2,5%	1,2%	21,7%	22,9%

Source : Cour des comptes

En ce qui concerne plus spécifiquement les trois programmes objets de la présente fiche d’exécution, la rapporteure spéciale constate que les objectifs quantitatifs ont été atteints, voire dépassés pour la gendarmerie nationale. Elle note toutefois un affaiblissement de la dotation du programme 207 Sécurité routière, dont l’exécution 2025 est presque moitié moins importante que l’estimation détaillée dans le rapport annexé à la LOPMI.

COMPARAISON ENTRE L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT
DES PROGRAMMES 176, 152 ET 207 ET LES PRÉVISIONS du rapport annexé à la LOPMI POUR LES ANNÉES 2023 à 2025

(en millions d’euros)

Programme 176

T2 HT2

Programme 152

T2 HT2

Programme 207

HT2

2023

LOPMI

Exécution

7 386

7 333

1 539

1 610

4 633

4 713

1 555

1 667

55,5

2024

LOPMI

Exécution

7 579

7 923

1 629

1 914

4 834

5 101

1 528

1 926

105

2025

LOPMI

Exécution

7 712

7 813

1 826

1 785

4 906

5 106

1 596

2 108

109

Source : Commission des finances d’après le rapport annexé à la LOMPI et la documentation budgétaire.

Si la programmation est globalement respectée, y compris concernant les crédits de « hors T2 », il convient de noter une évolution contrastée de ce dernier bloc de dépenses avec une baisse des dépenses de fonctionnement mais une forte augmentation des dépenses d’investissement, notamment pour le programme 152 Gendarmerie nationale.

Le tableau ci-dessus montre que les dépenses de personnel sont quant à elles supérieures à la trajectoire prévue par la LOPMI, et ce malgré la stabilisation du schéma d’emploi prévu pour 2025.

En effet, en décrochement avec la dynamique de la LOPMI qui avait permis de fixer des schémas d’emploi à des niveaux particulièrement élevés en LFI 2023 et LFI 2024 respectivement à + 2 874 ETP et + 2 430 ETP à l’échelle de la mission, la cible 2025 initiale pour chacun des programmes qui composent la mission était nulle. Pour mémoire, la LOPMI prévoyait en 2025 + 356 ETP pour la police nationale et + 500 ETP pour la gendarmerie nationale. En exécution, la stabilisation des effectifs a été respectée ([398]).

Cette sur-exécution de la LOPMI en matière de dépenses de personnel doit être maîtrisée d’ici à 2027 afin de ne pas pénaliser les dépenses d’investissement et la couverture des coûts de fonctionnement des forces de sécurité (cf. infra).

L’exécution des programmes 176 police nationale et 152 gendarmerie nationale est marquée par une STABILISATION DES dépenses de personnel et une hausse des dÉpenses d’investissement

Pour les deux principaux programmes de la mission Sécurités, la loi de finances initiale pour 2025 a été sur-exécutée de 102 millions d’euros pour le programme 152 et de 36,3 millions d’euros pour le programme 176, des montants sans commune mesure avec la sur-exécution constatée en 2024, année exceptionnelle à plus d’un titre ([399]).

Une stabilisation relative des dépenses de personnel à + 1,2 % en 2025

En 2025, les dépenses de personnel de la police nationale et de la gendarmerie nationale représentent 20,8 milliards d’euros, soit 84,2 % des crédits de paiement exécutés sur les deux principaux programmes de la mission.

Par comparaison avec 2024, la hausse s’établit 175 millions d’euros pour la police nationale et 80 millions d’euros pour la gendarmerie nationale, soit un accroissement de 1,2 % en moyenne pour ces deux forces par rapport à 2024 après deux années marquées par des hausses de plus de 5 et 7 % de ces mêmes dépenses. En 2025, la dynamique salariale a été portée uniquement par la poursuite de la mise en œuvre des mesures catégorielles des deux protocoles salariaux de 2022.

Cette pause dans la rapide croissance depuis 2017 des dépenses de personnel est liée à plusieurs facteurs :

– une année 2025 « blanche » du point de vue des recrutements, tant dans la police que dans la gendarmerie ;

– le gel du point d’indice dans la fonction publique et l’absence de mesures catégorielles nouvelles ;

– la fin des mesures exceptionnelles liées aux JOP 2024.

En excluant la contribution des programmes 176 et 152 au CAS Pensions, les dépenses de personnel sont même en baisse de 110 millions d’euros pour la police nationale et stables pour la gendarmerie nationale (+ 5 millions d’euros).

Malgré le tassement constaté, il convient de rappeler que, depuis 2017, les dépenses de personnel des forces de sécurité intérieures ont crû de façon très importante, sous le double effet de la hausse des recrutements (+ 13 814 dans la police et la gendarmerie entre 2018 et 2025) et de la hausse des rémunérations. La Cour des comptes a ainsi rappelé que sur cette période, le coût moyen par ETPT a augmenté de plus de 20 % pour chacune des forces.

C’est pourquoi la rapporteure spéciale souscrit à la recommandation de la Cour des comptes visant à une « meilleure maîtrise des dépenses de personnels et en particulier des mesures catégorielles afin de concilier la trajectoire prévue par la LOPMI et la croissance des effectifs à horizon 2027 ».

Une reprise des investissements réelle mais contrastée entre les programmes 152 Gendarmerie nationale et 176 Police nationale

Les dépenses d’investissements font l’objet d’une attention toute particulière de la rapporteure spéciale, qui considère que ces dépenses ne doivent pas constituer la variable d’ajustement budgétaire des deux principaux programmes de la mission, alors que l’année 2024 avait été marquée par une faiblesse préoccupante des budgets d’investissements, avec une stagnation des budgets exécutés tant par le programme 152 que par le programme 176.

Pour 2025, la rapporteure spéciale salue une hausse des dépenses hors titre 2 au contraire principalement portée par les dépenses d’investissement.

Pour ce qui est de la gendarmerie nationale, ces investissements sont en sur‑exécution par rapport à la programmation initiale tant en AE qu’en CP. L’augmentation des dépenses exécutées entre 2024 et 2025 ([400]) est sensible et s’élève à + 294,3 millions d’euros en AE et + 136 millions d’euros en CP, avec une priorité accordée à l’immobilier.

S’agissant de la police nationale, le taux d’engagement des crédits d’investissement demeure faible en dépit d’une évolution à la hausse en 2025 des crédits exécutés (+ 94 millions d’euros en AE et + 31,1 millions d’euros en CP).

Exécution des crédits d’investissement des programmes 152 et 176
Entre 2024 et 2025

Source : Cour des comptes d’après Chorus et documents budgétaires.

En ce qui concerne les crédits de fonctionnement, ces derniers ont été surexécutés en CP, à hauteur de 102 millions d’euros pour la police nationale et de 57 millions d’euros pour la gendarmerie nationale. Après une analyse minutieuse de l’impact des différents évènements conjoncturels intervenus en 2025 pour ces deux forces (saison des feux, évènements en Nouvelle-Calédonie, cyclones Chido et Garance), la Cour des comptes a conclu que cette sur-exécution était essentiellement liée à une augmentation structurelle des besoins et des coûts de fonctionnement opérationnel, ces derniers étant insuffisamment pris en compte au stade de la programmation.

Le programme 207 sécurité et éducation routières : une exécution très largement en deçÀ de la programmation

Les dépenses exécutées du programme 207 Sécurité routière sont sous‑exécutées à hauteur de 23 % en AE et 27 % en CP par rapport à la loi de finances initiale. L’effort de régulation sur le programme a donc été majeur, pour la deuxième année consécutive ([401]).

D’une année sur l’autre, les crédits exécutés chutent également, de 11 % en AE (– 8 millions d’euros) et de 14 % en CP (– 10 millions d’euros) en lien avec une programmation initiale d’ores et déjà en baisse de 25 %.

Certes, le niveau des dépenses exécutées est encore supérieur à celui constaté en 2022 et 2023. Mais au regard des indicateurs de la mortalité routière, qui demeurent préoccupants avec une hausse de plus de 2 % du nombre de tués sur les routes en 2025 après une hausse de 0,7 % en 2024, la rapporteure spéciale souhaite que la sécurité routière puisse faire l’objet d’une meilleure préservation de ses crédits en exécution. Une autre solution pourrait être de déplafonner les crédits du programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière ([402]) (cf. infra).

Le compte d’affectation spéciale contrôle de la circulation et du stationnement routiers

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle de la circulation et du stationnement routiers est divisé en deux sections, l’une principalement consacrée aux radars (« Contrôle automatisé »), l’autre intitulée « Circulation et stationnement routiers » dont les recettes proviennent majoritairement des amendes forfaitaires. Ces deux sections financent quatre programmes : les programmes 751 Structures et dispositifs de sécurité routière, 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers, 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières, et 755 Désendettement de l’État.

Les recettes d’amendes de la circulation progressent en 2025 de 24 millions d’euros, passant de 1,877 milliard d’euros en 2024 à 1,902 milliard d’euros, soit une hausse de 1,3 %. Elles excèdent le montant prévu par la LFI de 37 millions d’euros, ce qui correspond à un dépassement de 2 %.

les recettes du CAS RADARS en 2025

(en millions d’euros et en pourcentages)

	Prévision LFI	Exécution	Écart
Section Contrôle automatisé	336,3	336,7	+ 0,1 %
01 – Amendes perçues par la voie du système de contrôle-sanction automatisé	336,3	336,7	+ 0,1 %
02 – Recettes diverses ou accidentelles	0	0	-
Section Circulation et stationnement routiers	1 527,9	1 564,9	+ 2,4 %
03 – Amendes perçues par la voie du système de contrôle-sanction automatisé	170	170	-
04 – Amendes forfaitaires de la police de la circulation et amendes forfaitaires majorées issues des infractions constatées par la voie du système de contrôle-sanction automatisé et des infractions aux règles de la police de la circulation	1 357,9	1 394,9	+ 2,7 %
05 – Recettes diverses ou accidentelles	0	0	-
Total	1 864,2	1 901,6	+ 2,0 %

Source : rapport annuel de performances du CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers pour 2024.

Du point de vue des dépenses exécutées, dont la Cour des comptes rappelle que seulement 61 % ont un lien avec la sécurité routière – notamment compte tenu de l’affectation en 2025 de 728 millions d’euros au désendettement de l’État –, elles atteignent 1,864 milliard d’euros en AE et CP.

Les dépenses exécutées sont en hausse de 2,5 % par rapport à 2024. Cette hausse des dépenses, essentiellement portée par les programmes 755 Désendettement de l’État et 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières est liée assez mécaniquement à la hausse des recettes constatées. Ces deux derniers programmes sont par ailleurs responsables de l’essentiel du dynamisme des dépenses du CAS dans la durée, avec une hausse cumulée de 51 % entre 2021 et 2025 ([403]). A contrario, on constate une baisse de 3 % des dépenses du programme 751, ce qui est d’autant plus dommageable que ce programme est, avec le programme 753, directement en lien avec la sécurité routière.

En ce qui concerne le programme 754, il convient de mentionner que la sur‑exécution de la LFI est également rendue possible par l’importance des reports de crédits dont le programme bénéficie chaque année. Cette particularité du programme réside dans le fait que le produit des amendes est versé selon des échéances qui ne correspondent pas au calendrier budgétaire. En 2025, ces reports se sont élevés à 445 millions d’euros en AE et 447 millions d’euros en CP.

dépenses du CAS Radars en 2025

(en millions d’euros)

Programmes	Exécution 2024		Prévision LFI 2025		Reports de 2024		LFG 2025		Exécution 2025		Évolution 2024-2025
Programmes	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
751 – Structures et dispositifs de sécurité routière	339,7	341,2	336,3	336,3	0	1,6	0	0	331,7	330,6	– 8	– 10,6
753 – Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers	26,2	26,2	26,2	26,2	0	0	0	0	26,2	26,2	0	0
754 – Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières	737,1	735,7	776,8	776,8	445,3	447,1	0	0	778,8	778, 3	+41,7	+42,6
755 – Désendettement de l’État	715	715	724,9	724,9	0	0	39,5	39,5	728,8	728,8	+13,8	+13,8
Total	1 818,2	1 818,2	1 864,2	1 864,2	445,3	448,7	39,5	39,5	1 865,5	1 863,9	+47,3	+45,7

Source : RAP du CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers pour 2025.

* *

Le programme 161 Sécurité civile relève de la mission Sécurités. Il finance les politiques du ministère de l’intérieur consacrées à la protection des populations et à la gestion des crises et des catastrophes, qu’elles soient d’origine naturelle ou humaine. Il est mis en œuvre par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) du ministère de l’intérieur.

Ce programme est doté en loi de finances initiale (LFI) pour 2025 de 860,1 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 830,5 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit 3,3 % des crédits de l’ensemble de la mission Sécurités, stable par rapport aux années précédentes.

Ces montants représentent une baisse de 4,6 % en AE et de 5,7 % en CP par rapport à 2024.

Les crédits consommés, qui s’élèvent à 811,2 millions d’euros en AE et à 967,6 millions d’euros en CP, représentent respectivement 94,3 % et 116,4 % des ouvertures en LFI pour 2025.

Montant des crÉdits DU programme 161 ouverts et consommÉs en 2025

(en millions d’euros)

	AE	CP
LFI pour 2025	860,1	830,5
Fonds de concours et attributions de produits	81,7	81,7
Mouvements règlementaires :	149,7	13
– Reports de 2024 sur 2025	147,2	10,5
– Transferts	-1,6	-1,6
– Virements	4,1	4,1
LF de fin de gestion pour 2025	0	120,5
Total des ouvertures	1 091,7	1 045,8
Exécution	811,2	967,6
Taux d’exécution par rapport à la LFI	94,3 %	116,4 %
Taux d’exécution par rapport à l’ensemble des ouvertures	74,3 %	92,5 %
PLRG 2025	-80,4	-9,7
Reports de 2025 sur 2026	200	68,6

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ENTRE LA LFI POUR 2025 ET L’EXÉCUTION

(en crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Un engagement opérationnel des acteurs de la sécurité civile INTENSE en 2025, exigeant des ouvertures de crédits en cours d’exÉcution

En AE, la LFI pour 2025 a été relativement bien exécutée (taux d’exécution de 94 %), l’écart par rapport au montant total des ouvertures (1 091,7 millions d’euros) s’expliquant en grande partie par le montant des reports de crédits de 2024 sur 2025 (147,2 millions d’euros) en raison des décalages de grands projets d’acquisition les années précédentes ([404]).

Surtout, les acteurs de la sécurité civile ont dû faire face à d’importants surcoûts engendrés par des évènements difficilement prévisibles, notamment :

– Les cyclones survenus en Outre-mer, en particulier Garance à la Réunion et Chido à Mayotte fin 2024. Ce dernier a représenté à lui seul un coût de près de 90 millions d’euros (ponts aériens, mobilisation des sapeurs-pompiers et des sapeurs-sauveteurs, mise en place de l’hôpital de campagne ESCRIM, etc.) ;

– La saison des feux 2025, d’une forte intensité : 16 300 feux ont été recensés et près de 30 400 hectares ont été détruits par les incendies, dont près d’un tiers dû au seul incendie de Ribaute dans l’Aude (11 000 hectares). En comparaison, les saisons des feux 2024 et 2023 ont compté respectivement 5 500 et 18 100 feux pour 5 100 et 13 700 hectares brûlés. Au total, le surcoût de l’activité opérationnelle « feux de forêts » s’élève à plus de 26 millions d’euros par rapport aux crédits programmés en LFI pour 2025.

– D’autres évènements significatifs, tels que les émeutes en Nouvelle‑Calédonie, les inondations dans le département du Var et en région Île‑de‑France, ainsi que les fortes crues en régions Bretagne et Pays de la Loire.

Au total, ces évènements ont généré un surcoût de 126,6 millions d’euros.

Pour y faire face, la loi de finances de fin de gestion (LFFG) pour 2025 a procédé à une ouverture de 120,5 millions d’euros en CP, ce qui représente les deux tiers des crédits ajoutés à l’ensemble de la mission Sécurités. Cet abondement a également été soutenu par un décret de virement de 4,3 millions d’euros en provenance du programme 152 Gendarmerie nationale, ainsi que le dégel de l’intégralité de la réserve de précaution du programme.

À noter que le montant important des fonds de concours et attributions de produits (81,7 millions d’euros en 2025, contre 25 millions d’euros en 2024) s’explique en particulier par le rattachement de 60 millions de fonds de concours issus de l’Union européenne, au titre de la participation de l’Union au financement de deux Canadairs commandés par le France en 2024.

Enfin, le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLRG) pour 2025 procède à l’annulation de 80,4 millions d’euros en AE et de 9,7 millions d’euros de CP. Les reports de 2025 sur 2026 s’élèvent ainsi à 200,1 millions d’euros en AE et à 68,5 millions d’euros en CP.

L’Exécution 2025 par titre de dépenses
1. Des dépenses de personnel correctement exécutées

En 2025, les dépenses de personnel consommées se sont élevées à 230,7 millions d’euros, soit une hausse de près de 7 % par rapport à l’exécution en 2024 (216,1 millions d’euros) et une consommation de 96 % des crédits prévus en LFI pour 2025 (240,7 millions d’euros).

Cette légère sous-exécution de près de 4 % (10 millions d’euros) par rapport aux prévisions initiales est cohérente avec ce qui s’observe au niveau de l’ensemble de la mission Sécurités.

L’exécution du plafond d’emplois s’élève à 2 660,2 ETPT, soit un montant très légèrement inférieur au plafond fixé en LFI pour 2025 (2 661,6 ETPT). Le programme 161 Sécurité civile respecte son schéma d’emploi.

Une surconsommation des crédits de fonctionnement en raison d’une activité opérationnelle soutenue en 2025

Les dépenses de fonctionnement exécutées se sont élevées à 373,8 millions d’euros en CP en 2025, en hausse de 13 % par rapport à 2024 (330,5 millions d’euros). Cela représente un taux d’exécution de plus de 155 % par rapport aux crédits ouverts en LFI pour 2025 (240,9 millions d’euros).

Cette sur-exécution des crédits de fonctionnement par rapport à la LFI pour 2025 (de 133 millions d’euros, soit + 55 %) s’explique par les évènements imprévus susmentionnés (cyclones en Outre-mer, saison des feux 2025 de forte intensité).

Au-delà de ces évènements exogènes, les rapporteurs spéciaux souhaitent de nouveau attirer l’attention sur le coût de la location d’aéronefs par la sécurité civile, qui s’élève à 30,2 millions d’euros en CP en 2025 (soit + 5,8 millions d’euros par rapport à 2024). Comme ils l’ont souligné dans leur rapport d’évaluation de juillet 2025 consacré à la stratégie de renouvellement de la flotte ([405]), cette politique de location, coûteuse à long terme, ne peut constituer qu’une solution d’appoint et ne saurait se substituer à l’acquisition d’appareils en propre.

Des dépenses d’investissement en baisse, en cohérence avec le calendrier de renouvellement de la flotte aérienne

Les dépenses d’investissement se sont élevées à 58,2 millions d’euros en AE et à 150,5 millions d’euros en CP en 2025, soit respectivement une diminution de près de 70 % et de 22 % par rapport à 2025 (192,4 millions d’euros en AE et 192 millions d’euros en CP). Cela représente un taux d’exécution de 116 % en AE et de près de 109 % en CP par rapport aux crédits ouverts en LFI pour 2025 (50 millions d’euros en AE et 138,7 millions d’euros en CP).

La diminution des AE s’explique par le fait que l’essentiel des nouveaux marchés d’équipements lourds ont été engagés les années précédentes, notamment s’agissant de la flotte aérienne avec la commande de trente-six hélicoptères H145 en décembre 2023 pour un montant total de 447 millions d’euros, et la commande de deux avions Canadairs DHC-145 en 2024 pour un montant total de 182,4 millions d’euros.

Les CP sont également en baisse en 2025 : 101,5 millions d’euros – soit plus des deux tiers des dépenses d’investissement de l’ensemble du programme – ont été consacrés à l’acquisition de huit hélicoptères H145 en 2025, portant ainsi le nombre d’appareils livrés à onze sur les trente-six commandés. En comparaison, les CP dédiés à l’acquisition d’aéronefs se sont élevés à 118 millions d’euros en 2024, dont 89,6 millions d’euros pour les hélicoptères et 28,6 millions d’euros pour les avions bombardiers d’eau. Les rapporteurs saluent ces actions de renouvellement de la flotte et resteront attentifs au calendrier de livraison des appareils.

Des crédits d’intervention légèrement sur-exécutés

Les dépenses d’intervention exécutées se sont élevées à 212,4 millions d’euros en CP en 2025, en baisse de 5 % par rapport à 2024 (224 millions d’euros). Cela représente un taux d’exécution de 102 % par rapport aux crédits ouverts en LFI pour 2025 (207,5 millions d’euros).

24,1 millions d’euros ont été consommés en 2025 au titre des colonnes de renfort, moyens déployés par l’État en complément des moyens locaux des SDIS. Ce montant représente près du double des crédits ouverts en LFI (13,3 millions d’euros) : cette surconsommation s’explique par la hausse de l’activité opérationnelle générée par les évènements susmentionnés (cyclones en Outre-mer, incendies, violences en Nouvelle-Calédonie), ainsi que par le solde en 2025 de dépenses engagées en 2024 au titre de l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris.

Par ailleurs, 33,4 millions d’euros en CP ont été consommés au titre du financement des « pactes capacitaires », conventions conclues par l’État et les SDIS afin de financer l’acquisition de matériels opérationnels rares ou spécifiques pour renforcer les moyens capacitaires locaux. Cela représente un taux d’exécution de près de 69 % par rapport aux 48,6 millions d’euros ouverts en LFI. Alors que la consommation des crédits, ouverts en 2023, touche à sa fin (161,8 millions d’euros de 2023 à 2025), les rapporteurs spéciaux regrettent que ce dispositif ne soit pas poursuivi en 2026, ce qui fragilisera la capacité d’investissement des SDIS pour faire face à la pression opérationnelle.

Enfin, 111,9 millions d’euros en CP ont été consacrés au financement de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP), soit une très légère sur‑exécution des crédits ouverts en LFI (110,1 millions d’euros). En hausse de 40 % depuis 2015 (80,4 millions d’euros), ce financement par l’État de la BSPP représente aujourd’hui près de 15 % des dépenses hors T2 du programme 161 Sécurité civile.

* *

La mission Solidarité, insertion et égalité des chances porte les politiques publiques de solidarité et de cohésion sociale de l’État en faveur des personnes les plus fragiles. En 2025, la mission connaît un important changement de périmètre : le programme 124, qui portait pour plus de 1,2 milliard d’euros les moyens supports des ministères sociaux, est supprimé et ses crédits sont désormais intégralement rattachés à la mission Travail, emploi et administration des ministères sociaux. Malgré cette évolution, avec 30,31 milliards d’euros prévus en LFI pour 2025, la mission Solidarité, insertion et égalité des chances constitue la 5ème mission ([406]) du budget général en termes de dépenses. Elle représente 7,1 % des crédits de paiement (CP) du budget général prévus en LFI pour 2025, ce qui montre l’importance des actions menées afin de soutenir les plus vulnérables.

ExÉcution 2025 des cp de la mission SolidaritÉ, insertion
et ÉgalitÉ des chances

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

La mission, constituée essentiellement de dépenses de guichet, a été relativement peu affectée par le fonctionnement en services votés. Toutefois, le décalage au mois de février de la publication de la LFI a remis en question la mesure d’économie notamment prévue sur la prime d’activité (voir infra) et a conduit le contrôleur budgétaire à émettre un avis défavorable sur la programmation des trois programmes de la mission. Les réserves n’ayant été levées qu’à l’été 2025, la mise à disposition de l’intégralité des crédits aux services gestionnaires a été exceptionnellement tardive. Malgré les mesures d’économies adoptées (pour un total de 19 millions d’euros), 572 millions d’euros ont dû être ouverts en loi de fin de gestion (LFG). L’exécution 2025 de la mission s’est finalement établie à 30,86 milliards d’euros en AE et en CP, soit un écart de + 544 millions d’euros en AE et de + 548 millions d’euros en CP par rapport à la LFI pour 2025.

DES DÉPENSES d’un niveau ÉlevÉ, en progression de 3,8 % par rapport à 2024 à périmètre identique

En 2025, les crédits exécutés de la mission Solidarité, égalité et insertion des chances sont en hausse de 3,8 % en AE et en CP par rapport à 2024, à périmètre constant, pour atteindre 30,86 milliards d’euros en AE et en CP.

La rapporteure spéciale relève qu’en dix ans, à périmètre identique, les crédits de la mission ont plus que doublé (+ 109 % des CP consommés entre 2015 et 2025 ([407])). Si cette forte croissance démontre un engagement public de long terme en faveur de la solidarité nationale, elle appelle à ce que cette trajectoire soit davantage maîtrisée, afin d’assurer sa soutenabilité financière et donc sa pérennité en faveur des plus vulnérables.

Cette trajectoire résulte essentiellement des prestations portées par la mission, qui représentent ses principales dépenses. À cet égard, deux dispositifs prédominent : l’allocation aux adultes handicapés (14,52 milliards d’euros consommés en 2025) et la prime d’activité (10,67 milliards d’euros consommés). Deux autres mesures ont coûté plus d’un milliard d’euros en 2025 : le RSA recentralisé (1,7 milliard d’euros consommés) et l’aide au poste au titre de la garantie de rémunération des travailleurs handicapés (1,6 milliard d’euros consommés). Les dépenses de protection juridique des majeurs ont pour leur part représenté 900,6 millions d’euros en 2025.

Le taux de consommation des crédits ouverts en LFI s’est établi à 101,8 % en AE et en CP. Les dépenses d’intervention représentent plus de 99,9 % des dépenses de la mission et correspondent essentiellement aux dépenses dites « de guichet » précitées. Ces dépenses sont portées principalement par le programme 157 Handicap et dépendance pour 16,18 milliards d’euros consommés en CP et le programme 304 Inclusion sociale et protection des personnes pour 14,57 milliards d’euros consommés en CP. En exécution, ces deux programmes représentent respectivement 52,4 % et 47,2 % des crédits de la mission, le troisième programme, 137 Égalité entre les femmes et les hommes, représentant 0,3 % des crédits restants.

Taux d’exÉcution des crÉdits de la mission en 2025

(en millions d’euros, en pourcentages)

	P 304		P 157		P 137		Total pour la mission
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025 (hors Fonds de concours et attributions de produits)	14 156	14 157	16 062	16 058	94	94	30 312	30 309
Total des crédits ouverts	14 585	14 605	16 189	16 186	102	102	30 876	30 893
Crédits consommés	14 571	14 573	16 185	16 184	100	100	30 856	30 857
Taux d’exécution des crédits votés en LFI	102,9 %	102,9 %	100,8 %	100,8 %	106,7 %	106,7 %	101,8 %	101,8 %
Taux d’exécution des crédits ouverts	99,9 %	99,8 %	100,0 %	100,0 %	98,7 %	98,3 %	99,9 %	99,9 %

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires.

Le programme 304 Inclusion sociale et protection des personnes

En 2025, les dépenses du programme 304 se sont élevées à 14,571 milliards d’euros en AE et 14,573 milliards d’euros en CP, respectivement en baisse de 1,8 % en AE et de 1,7 % en CP par rapport à l’exercice 2024.

Le taux d’exécution du programme est de 103 % des AE et CP ouverts en LFI. En 2024, des efforts avaient été produits sur la prévision budgétaire, qui avaient conduit à un taux de consommation de 100 % des crédits ouverts en LFI. Le taux s’élevait à 103 % en 2023 et à 115 % en 2022 des crédits prévus en LFI. La rapporteure spéciale regrette que les efforts d’amélioration de la qualité de la programmation budgétaire relevés en 2024 n’aient pas été reconduits en 2025, malgré la publication tardive de la LFI au mois de février, qui aurait d’autant plus dû permettre une fiabilisation des prévisions.

En gestion, le financement de l’exécution des prestations portées par le programme, tout particulièrement les crédits destinés à la prime d’activité (voir ci‑dessous), a nécessité le dégel des crédits mis en réserve et sur-gelés d’un montant de 107 millions d’euros en AE et en CP et l’ouverture de crédits en loi de fin de gestion de 440 millions d’euros en AE et 446 millions d’euros en CP.

Plus précisément, la rapporteure spéciale constate sur ce programme que :

– 10,67 milliards d’euros ont été consommés au titre des dépenses liées à la prime d’activité, soit + 74 millions d’euros par rapport à l’exécution 2024 et + 473 millions d’euros (+ 4,6 %) par rapport à la LFI. Cet écart entre le montant prévu en LFI et le montant exécuté s’explique essentiellement par le décalage de l’entrée en vigueur de la mesure de réduction du coefficient d’intéressement à l’activité ([408]), passée du 1er janvier au 1er avril 2025 du fait du retard pris dans l’adoption de la LFI pour 2025 (– 291 millions d’euros au lieu des – 662 millions d’euros attendus). Selon la Cour des comptes, le reste de l’écart entre le montant prévu en LFI et le montant exécuté pourrait s’expliquer par une baisse du non-recours due à la mise en œuvre de la solidarité à la source.

– l’exécution des crédits de RSA recentralisé ([409]) s’établit à 1,698 milliard d’euros en 2025, soit une augmentation de 5 % par rapport à la consommation de 2024, mais légèrement inférieure aux crédits inscrits en LFI (1,707 milliard d’euros), qui se fondaient sur une évolution tendancielle dynamique et l’effet de la baisse du non-recours.

– les dépenses en faveur de la protection juridique des majeurs sont en croissance de près de 6 % par rapport à 2024 et atteignent un peu plus de 900 millions d’euros en AE et CP en 2025 (pour 893 millions d’euros prévus en LFI). Cette évolution résulte essentiellement de l’augmentation tendancielle du nombre de majeurs protégés et des conséquences financières de l’extension de la « prime Ségur » aux personnels de la branche associative sanitaire, sociale et médico-sociale, dont relèvent les services mandataires judiciaires.

– les crédits destinés à financer la prime de Noël se sont élevés à 474 millions d’euros, soit dix millions d’euros de plus que le montant exécuté en 2024 ([410]).

– l’année 2025 représente la deuxième année d’exécution du Pacte des solidarités, qui succède à la Stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté des enfants et des jeunes. Avec 342 millions d’euros en LFI pour 2025, le programme 304 représente la majeure partie des crédits alloués par l’État au financement du Pacte. Outre le programme « Mieux manger pour tous » doté de 80 millions d’euros (cf. infra), et la lutte contre la précarité menstruelle, bénéficiant de 7,9 millions d’euros ([411]), qui relèvent respectivement de l’action 14 Aide alimentaire et de l’action 13 Ingénierie, outils de la gouvernance et expérimentations, l’action 23 Pacte des solidarités était dotée de 254 millions d’euros en AE et CP en LFI pour 2025 ([412]). Cette dernière action a bénéficié d’une hausse de 23 % des crédits, particulièrement sensible s’agissant de la tarification sociale des cantines, dont les crédits ont été doublés en un an. L’exécution de l’action 23 s’est élevée à 217,2 millions d’euros en CP, soit un taux d’exécution de 86 % en CP par rapport à la LFI, qui masque toutefois de forts écarts entre les différents dispositifs ([413]).

– les crédits destinés à l’aide alimentaire, relevant de l’action 14, s’élèvent en exécution à 156,9 millions d’euros en AE et 157,7 millions d’euros en CP, soit 105 % des crédits ouverts en LFI pour 2025 sur cette action, mais – 16 % (– 30 millions d’euros) par rapport à 2024 ([414]). La rapporteure spéciale relève le succès du fonds « Mieux manger pour tous », doté de 80 millions d’euros en LFI pour 2025 (+ 10 millions d’euros par rapport à la LFI 2024) et dont les crédits ont été presque entièrement consommés (78,3 millions d’euros en CP). Elle présentera par ailleurs prochainement les résultats de son évaluation de l’efficacité et de l’efficience des dispositifs de soutien à la restauration scolaire en outre-mer et en particulier de la mesure des petits-déjeuners gratuits à l’école dans ces territoires (17,9 millions d’euros portés par le Pacte des solidarités).

– les concours financiers de l’État à la protection et l’accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables (action 17) ont augmenté de 22 % entre les LFI pour 2024 et pour 2025, pour atteindre 419 millions d’euros en 2025.

Cette hausse se doit essentiellement à la compensation financière de 86 millions d’euros inscrite en LFI pour 2025 (85,6 millions d’euros consommés) vis-à-vis des communes de plus de 3 500 habitants, au titre de leur rôle d’autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant, dans le cadre de la mise en œuvre du service public de la petite enfance (SPPE).

Le montant exécuté s’est établi à 376 millions d’euros en CP, soit un taux d’exécution d’environ 90 %, l’essentiel de l’écart résultant du dispositif relatif aux mineurs non accompagnés (MNA). En effet, alors que 101 millions d’euros ont été inscrits dans la LFI pour 2025, seuls 59 millions d’euros ont été consommés, soit un taux d’exécution de 58 %. Cet écart s’explique par le ralentissement des flux d’arrivées, qui entraîne mécaniquement une baisse du nombre de MNA confiés aux départements par décisions de justice (– 30 % entre 2023 et 2024), qui a une incidence directe sur le volume des demandes de remboursement formulées par les départements en 2025. En outre, le nombre de jeunes supplémentaires pris en charge par les départements à fin 2024 était inférieur à 700, alors que la budgétisation initiale pour 2025 reposait sur une projection de 7 800 nouveaux entrants.

Par ailleurs, le cadre de la contractualisation de la Stratégie nationale de protection de l’enfance a été modifié en 2025, avec pour objectif de la recentrer sur la prévention et la qualité des prises en charge en protection de l’enfance. 120 millions d’euros étaient prévus en LFI pour 2025. Un financement de 2,5 millions d’euros a par ailleurs été apporté aux départements de la Gironde et du Var dans le cadre de deux expérimentations locales de transformation de l’offre en matière de protection de l’enfance. Au final, 121,9 millions d’euros ont été exécutés, soit + 5 % par rapport à 2024, pour une contractualisation de l’État avec 96 départements.

Enfin, la rapporteure spéciale relève que la LFI pour 2025 prévoyait 21,5 millions d’euros pour des mesures de soutien à l’enfance (plan 1 000 jours notamment) à la famille et à la parentalité et regrette que l’intégralité de ce montant n’ait pas été consommée (19 millions d’euros exécutés).

Le programme 157 Handicap et dÉpendance

Les dépenses du programme 157 Handicap et dépendance sont en augmentation continue depuis plusieurs exercices budgétaires. Leur exécution atteint 16,184 milliards d’euros en CP en 2025, contre 15,317 milliards d’euros en 2024 et 11,912 milliards d’euros en 2015. Sur ce montant, les dépenses de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) ont représenté au total 14,52 milliards d’euros en 2025, soit 160 millions d’euros de plus que les montants inscrits en LFI pour 2025 et 838 millions d’euros de plus par rapport à l’exécution 2024. Cette évolution résulte de l’augmentation du nombre de bénéficiaires de l’AAH, passés d’un peu moins d’un million en 2012 à 1,37 million en 2024 et 1,48 million en 2025 (+ 7,4 % entre 2024 et 2025). 121 millions d’euros ont été ouverts en LFG pour couvrir ces dépenses non prévues. Le coût de la déconjugalisation de cette prestation, entrée en application le 1er octobre 2023, est par ailleurs le suivant :

consÉquences BUDGÉTAIRES de la dÉconjugalisation jusqu’en 2028

(en millions d’euros)

	2024	2025	2026 (p)	2027 (p)	2028 (p)
Dépenses totales annuelles	290	330	360	380	410

Source : Cour des comptes ; Caisse nationale des allocations familiales.

À l’instar de la Cour des comptes, la rapporteure spéciale souligne chaque année l’augmentation du nombre de bénéficiaires et l’hétérogénéité de l’octroi de l’AAH -2 selon les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Elle relève avec satisfaction que la mission de revue de dépenses menée conjointement par les inspections générales des finances et des affaires sociales a formulé, en mai 2025, une recommandation consistant à systématiser un entretien individuel pour l’ensemble des primo-demandeurs d’AAH-2 devant être mis en œuvre courant 2026. Outre la convergence attendue dans les modalités d’attribution de l’AAH sur le territoire, une économie de 370 millions d’euros est anticipée par le Gouvernement ([415]). Elle demeurera vigilante quant à sa réalisation effective.

S’agissant de la garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH), qui vise à soutenir les établissements et services d’aide par le travail (ESAT), l’exécution des dépenses atteint 1,595 milliard d’euros en 2025, en hausse de 27 millions d’euros par rapport à l’exécution 2024. Cette évolution s’explique principalement par deux enveloppes de crédits complémentaires nouvelles ouvertes en LFI pour 2025 (+ 16 millions d’euros pour le FATESAT et + 18 millions d’euros pour la compensation partielle par l’État du coût de la complémentaire santé obligatoire pour les ESAT), mais aussi par l’évolution tendancielle de l’aide au poste versée au titre de la GRTH. S’agissant du FATESAT, intégré au budget de l’État par de nombreux amendements parlementaires, dont l’un de la rapporteure spéciale, 15,6 millions d’euros ont été consommés en 2025. Sur un total de 1 225 ESAT recensés au niveau national, environ 500 ESAT (soit 40,8 %) ont déposé un ou plusieurs projets. Les résultats sont les suivants :

Bilan en 2025 du recours au FATESAT

Résultat	Nombre de projets	Part (%)
Projets financés (avis favorable)	404	58,1 %
Projets non conformes au cahier des charges	150	21,5 %
Projets recevables non financés (insuffisance de crédits)	141	20,2 %
Total des projets instruits	695	100 %

Source : DGCS ([416]).

La rapporteure spéciale relève que si le FATESAT est un fonds ponctuel d’aide à l’investissement et non au fonctionnement des ESAT, et qu’en conséquence la pérennisation de ce fonds ne paraît pas justifiée, une reconduction sur quelques années, avec une dotation annuelle d’un montant significatif, est très souhaitable. Le nombre de projets jugés recevables, mais non financés du fait de l’insuffisance de crédits, en constitue la preuve. Elle regrette la non-reconduction de fonds en LFI pour 2026, malgré la demande réitérée des parlementaires.

Le programme 137 Égalité entre les femmes et les hommes

Le montant des crédits inscrits sur ce programme s’est élevé à 94 millions d’euros en AE et CP en LFI pour 2025, soit une augmentation de 21,5 % (+16,6 millions d’euros) par rapport à la LFI pour 2024 et de 43,8 % (+28,6 millions d’euros) par rapport à la LFI pour 2023. Cette augmentation résulte essentiellement de l’aide universelle d’urgence pour les victimes de violences conjugales (AUUVC) ([417]) et des actions en matière de lutte contre la prostitution, dans une moindre mesure. Alors que les crédits disponibles sur l’exercice 2025 ont atteint 100,4 millions d’euros en AE comme en CP, grâce à l’ouverture de 4,3 millions d’euros de crédits en LFG et du rattachement de fonds de concours, les crédits exécutés sur le programme 137 ont représenté 100,36 millions d’euros en AE et en CP, contre 100,84 millions d’euros en AE et 101,06 millions d’euros en CP en 2024. La quasi-totalité des crédits disponibles a été consommée.

La consommation des crédits pour l’AUUVC, premier poste de dépense du programme, s’est élevée à 29 millions d’euros en AE et en CP, soit + 8,5 millions d’euros par rapport aux crédits inscrits en LFI, mais - 17 % par rapport à l’exécution 2024 ([418]). La DGCS explique cette baisse par un « effet stock » : le recours important à cette aide au premier semestre 2024 a fortement diminué au second semestre. Le budget pour 2025 a ainsi été élaboré sur l’hypothèse que cette baisse allait se poursuivre avant de se stabiliser autour de 1,7 million d’euros par mois.

Le soutien aux actions de lutte contre la prostitution s’est élevé à 44,1 millions d’euros en 2025, contre 45,9 millions d’euros en 2024. Cette sous-consommation se doit essentiellement à la mise en œuvre tardive de la réforme de l’aide financière d’insertion sociale (AFIS) ([419]) visant à revaloriser le montant de cette aide au niveau du RSA. En effet, le décret d’application de cette mesure n’a été pris que le 1er décembre 2025 ([420]). Ainsi, sur les 4 millions d’euros ouverts en LFI, seuls 2,9 millions d’euros sont restés disponibles et ont été consommés. La rapporteure spéciale regrette que le Gouvernement ait décidé de reporter l’adoption de la revalorisation de cette prestation en fin de gestion, alors même qu’elle était considérée comme indispensable par l’ensemble des acteurs concernés et émanait de la discussion parlementaire.

Enfin, la rapporteure spéciale relève, à l’instar de la Cour des comptes, que le retard dans la notification des crédits (voir propos liminaires), auquel s’ajoutent les tensions financières induites par la généralisation des revalorisations issues du « Ségur », a pu fragiliser certaines associations, en particulier les centres d’information sur les droits des femmes et des familles (CIDFF), ce qu’elle déplore.

DES DÉPENSES fiscales onÉreuses à (enfin) évaluer

Les dépenses fiscales rattachées à la mission se sont élevées à 12,46 milliards en 2024 et devraient atteindre 13,24 milliards en 2025 ([421]). Cet écart s’explique essentiellement par des augmentations du nombre de bénéficiaires.

En 2025, les 29 dépenses fiscales de la mission ont représenté 43 % du total des dépenses exécutées de la mission en 2025. Les principales dépenses fiscales sont les suivantes :

– le crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile, dont le coût s’élèverait à 7,03 milliards d’euros ([422]). L’écart constaté est de 609 millions d’euros entre le coût 2024 exécuté et le coût 2025 estimé.

– l’abattement de 10 % sur les montants des pensions, y compris les pensions alimentaires et les retraites, pour le calcul de l’impôt sur le revenu, dont le coût s’élèverait à 5,32 milliards d’euros en 2025. La Cour des comptes indique que l’écart constaté de 519 millions d’euros entre le coût 2024 exécuté et le coût 2025 estimé résulte d’une augmentation des effectifs de retraités, mais surtout d’une hausse importante des montants des pensions et retraites déclarés, concernés par le dispositif. Le Conseil des prélèvements obligatoires a par ailleurs formulé au sujet de cette dépense fiscale la recommandation suivante : « Placer sous condition de ressources les avantages fiscaux accordés aux bénéficiaires de pensions ». Pour sa part, la rapporteure spéciale considère que cet avantage fiscal remplace la déduction des dépenses réelles sur le revenu imposable et que l’application de l’abattement devrait se limiter aux revenus du travail.

– l’exonération fiscale des prestations familiales et de l’allocation aux adultes handicapés, pour 1,6 milliard d’euros. L’écart de 55 millions d’euros entre 2024 et 2025 s’expliquerait par un changement de méthode et de chiffrage.

– le crédit d’impôt pour frais de garde des enfants âgés de moins de 6 ans, pour 1,8 milliard d’euros. La hausse de 62 millions d’euros relevée en 2025 par rapport à 2024 résulterait d’une augmentation des montants déclarés.

Au regard du montant croissant de ces dépenses fiscales et des critiques récurrentes de la Cour des comptes à leur égard ([423]), la rapporteure spéciale a décidé d’auditionner prochainement conjointement les ministères sociaux et de l’économie afin de recueillir leurs propositions d’évolution à intégrer dans le PLF pour 2027.

* *

En 2025, la mission Sport, jeunesse et vie associative (SJVA) était composée de quatre programmes :

– le programme 219 Sport soutenait le développement du sport pour tous et la promotion du sport de haut niveau ;

– le programme 163 Jeunesse et vie associative couvrait des dispositifs en faveur de la jeunesse et du tissu associatif ;

– le programme 350 Jeux olympiques et paralympiques 2024 finançait notamment les dernières dépenses de la Société de livraison des ouvrages olympiques et paralympiques (Solidéo), le Comité d’organisation des Jeux Olympiques et paralympiques (COJOP) ayant été liquidé à partir de juin 2025. Le programme a disparu au 1er janvier 2026 ;

– le programme 385 Jeux olympiques et paralympiques 2030 finançait les premières actions de la Société de livraison des ouvrages olympiques et paralympiques Alpes 2030 (Solidéo Alpes 2030).

Outre les crédits de ces quatre programmes, les politiques publiques soutenues par la mission ont bénéficié de crédits en provenance d’autres ministères, notamment s’agissant de la vie associative ([424]) et du sport ([425]).

Une exécution 2025 marquée par les annulations de crédits en gestion et un rebond du taux d’exécution
1. Des annulations de crédits sont intervenues en gestion

La loi de finances initiale (LFI) pour 2025 prévoyait pour la misison SJVA une enveloppe globale de 1 566,01 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 1 498,66 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit respectivement des baisses de 8,90 % et de 17,19 % par rapport à la LFI pour 2024.

Montant des crÉdits des programmes 219, 163, 350 et 385 ouverts et consommÉs en 2025

(en millions d’euros)

	Programme 219		Programme 163		Programme 350		Programme 385		Mission
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025 (a)	694,66	593,15	848,10	848,10	3,25	48,21	20,00	9,20	1 566,01	1 498,66
Reports de gestion 2024 (b)	0,01	0,01	4,95	5,10	0,00	0,13	s.o.	s.o.	4,97	5,24
Fonds de concours et attributions de produits	1,80	1,80	52,97	52,97	0,00	0,00	0,00	0,00	54,77	54,77
Transferts, virements et annulations (c)	– 30,02	– 24,44	– 40,69	– 45,69	0,00	– 22,85	0,10	0,10	-70,61	-92,88
LFG 2025 (d)	– 141,93	– 46,43	– 24,01	– 8,46	– 2,50	– 21,89	0,50	0,50	-167,94	-76,29
Ouvertures totales	524,52	524,10	841,32	852,01	0,75	3,59	20,60	9,80	1 387,19	1 389,50
Crédits non consommés	5,88	3,63	19,20	18,30	27,14	15,77	1,49	0,90	53,71	38,60
Reports sur 2026 (e)	0,34	0,34	14,35	14,45	s.o.	s.o.	0,00	0,00	14,69	14,78
Annulations proposées par le PLRG pour 2025	5,55	3,30	4,84	3,85	27,14	15,77	1,49	0,90	39,02	23,82
Exécution	518,64	520,46	822,12	833,71	– 26,38 ([426])	– 12,19 ([427])	19,11	8,90	1 333,48	1 350,89
Taux d’exécution par rapport à la LFI	74,66 %	87,75%	96,94%	98,30%	– 811,08%	– 25,28%	95,53%	96,73%	85,15%	90,14%
Taux d’exécution par rapport aux ouvertures totales	98,88 %	99,31%	97,72%	97,85%	– 3 503,91%	– 339,85%	92,74%	90,81%	96,13%	97,22%

(a) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

(b) Arrêté du 19 février 2025 portant report de crédits de fonds de concours et arrêté du 11 mars 2025 portant report de crédits.

(d) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

(e) Arrêté du 5 février 2026 portant report de crédits de fonds de concours et arrêté du 6 mars 2026 portant report de crédits.

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

En tenant compte des fonds de concours et attributions de produits (54,77 millions d’euros en AE et en CP) et des reports de la gestion 2024 (4,97 millions d’euros en AE et 5,24 millions d’euros en CP), les crédits disponibles s’élevaient à 1 387 millions d’euros en AE et à 1 389 millions d’euros en CP.

D’importants mouvements de crédits sont toutefois intervenus en gestion, notamment au terme du décret n° 2025-374 du 25 avril 2025, qui a annulé 69,05 millions d’euros en AE et 91,32 millions d’euros en CP. Par ailleurs, en fin d’exercice, la loi de finances de fin de gestion (LFG) a procédé à l’annulation de 167,94 millions d’euros en AE et 76,29 millions d’euros en CP. Au total, l’ensemble des annulations et transferts de crédits ont atteint 15,23 % des AE et 11,29 % des CP.

Une sous-exécution favorisée par les annulations de crédits et les surgels

Le PLRG pour 2025 fait état d’une consommation de 1,33 milliard d’euros en AE et de 1,35 milliard d’euros en CP, en baisse de respectivement 10,10 % et 12,71 % par rapport à 2024. Le recul des crédits consommés accentue l’inflexion intervenue entre 2023 et 2024.

Exécution des crédits de paiement de la mission Sport, jeunesse et vie associative de 2017 à 2025

(en milliard d’euros)

Programmes	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Programme 2019 Sport	0,24	0,33	0,30	0,43	0,68	0,69	0,58	0,64	0,52
Programme 163 Jeunesse et vie associative	0,54	0,56	0,63	0,71	0,61	0,67	0,80	0,77	0,83
Programme 350 Jeux olympiques et paralympiques 2024	s.o.	0,05	0,06	0,13	0,23	0,30	0,35	0,14	– 0,04
Programme 385 Jeux olympiques et paralympiques 2030	s.o.	s.o.	s.o.	s.o.	s.o.	s.o.	s.o.	s.o.	0,01
Mission SJVA	0,78	0,94	0,99	1,27	1,53	1,66	1,72	1,55	1,35

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le taux d’exécution de la mission par rapport à la LFI s’établit pour sa part à 85,15 % en AE (– 1,05 point par rapport à 2024) et 90,14 % en CP (+ 7,7 points), quand le taux d’exécution par rapport aux ouvertures totales atteint 96,13 % en AE (+ 0,57 point) et 97,22 % en CP (+ 9,06 points). La baisse des crédits ouverts en 2025, qui est supérieure au recul des crédits consommés, explique cette évolution. En conséquence, les reports pour la gestion 2026, qui s’établissent à 14,35 millions d’euros en AE et 14,78 millions d’euros en CP, concernent presque exclusivement les fonds de concours du programme 163 ([428]).

passage de la loi de finances initiale à l’exécution 2025 à l’échelle de la mission Sport, jeunesse et vie associative

(crédits de paiement ; en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Des dépenses fiscales qui demeurent en progression

Après une progression significative au cours des précédents exercices, les dépenses fiscales rattachées à la mission SJVA continuent de croître en 2025 (+ 7,44 % par rapport à 2024 et + 16,08 % par rapport à 2023), pour atteindre 4,62 milliards d’euros.

Les dépenses fiscales estimées a posteriori, dont le montant approche désormais le quadruple des crédits de la mission, excèdent de 251 millions d’euros l’estimation qu’en proposait la LFI pour 2025.

Ensemble des dépenses rattachées à la mission Sport, jeunesse et vie associative, ventilées par crédits et dépenses fiscales

(part de l’ensemble des dépenses rattachées à la mission)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

La majeure partie de ces dépenses fiscales est rattachée au programme 163 Jeunesse et vie associative, et leur augmentation s’explique notamment par deux dispositifs :

– la réduction d’impôt sur le revenu au titre des dons faits par les particuliers à des œuvres ou organismes d’intérêt général, qui atteint 2,20 milliards d’euros en 2025 et connaît une accélération sensible (+ 10,7 % par rapport à 2024) ;

– la réduction d’impôt au titre des dons faits par les entreprises à des œuvres ou organismes d’intérêt général, dont le montant estimé s’établit à 1,73 milliard d’euros en 2025 (+ 5,49 % par rapport à 2024).

Une gestion différenciée selon les programmes
1. Le programme 219 sport
  1. Un programme affecté par les annulations de crédits

La LFI pour 2025 a doté le programme 219 Sport de 694,66 millions d’euros en AE et 593,15 millions d’euros en CP.

passage de la loi de finances initiale à l’exécution 2025 à l’échelle du programme 219 Sport (AE)

(autorisations d’engagement ; en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

passage de la loi de finances initiale à l’exécution 2025 à l’échelle du programme 219 Sport (CP)

(crédits de paiement ; en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 219 a été affecté par les mouvements de crédits intervenus en cours d’exercice. Le décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 a ainsi annulé l’ensemble des réserves de précaution du programme – titre 2 comme hors titre 2 –, et a subséquemment conduit à un important surgel affectant en particulier l’Agence nationale du sport (94,5 millions d’euros), le Pass’Sport (38,1 millions d’euros) et le Comité national olympique et sportif français (6,98 millions d’euros). L’ensemble des crédits mis en réserve en cours de gestion ont ensuite été annulés par la loi de finances de fin de gestion pour 2025, soit 141,93 millions d’euros en AE et 46,43 millions d’euros en CP à l’échelle du programme. Au total, les crédits adoptés en loi de finance ont donc été réduits de 25,34 % en AE et 12,25 % en CP en cours d’exercice, soit respectivement 171,95 millions d’euros et 70,87 millions d’euros.

Au terme de la gestion, il en résulte un recul de 22,37 % (149,49 millions d’euros) en AE et de 18,55 % (118,57 millions d’euros) en CP par rapport aux crédits consommés en 2024.

Les politiques portées par le programme ont été affectées par la restriction des crédits disponibles

Le Pass’Sport a vu son périmètre être restreint, son public étant recentré sur les plus de 14 ans et son montant porté de 50 à 70 euros. Cette évolution n’a toutefois pas permis l’augmentation du taux de recours, qui a reculé de 26 % à 16,3 %. En conséquence, le nombre de Pass’sport délivrés en 2025, établi à 444 023, est en recul de 73,1 % par rapport à 2024.

Exécution des crédits du Pass’sport et nombre de bénéficiaires depuis 2021

Source : Cour des comptes.

Au cours de l’examen du PLF pour 2026, le rapporteur s’était en conséquence mobilisé pour rétablir les crédits du Pass’Sport à un niveau satisfaisant pour permettre le maintien de l’ancien périmètre du dispositif. L’amendement de crédit déposé en ce sens en première lecture avait été adopté par la commission des Finances.

S’agissant des plans d’équipements sportifs, ils ont été clôturés en 2025, après le financement de plus de 2 000 équipements au cours de l’exercice. En deux ans, ce sont donc 5 000 équipements qui ont été financés, notamment dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (38 %) et dans les territoires ruraux carencés (35 %, notamment au sein des zones de revitalisation rurale). Depuis 2022, ce sont plus de 10 000 équipements sportifs qui ont été financés.

Toutefois, un déséquilibre majeur apparaît dans le financement global du plan « Génération 2024 » entre AE (233,02 millions d’euros) et CP (101,88 millions d’euros). En 2025, le plan d’équipement a ainsi été intégralement autofinancé par l’Agence nationale du sport (ANS).

Financement des plans d’équipements sportifs par le budget général

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Après une exécution très proche des crédits disponibles (98,88 % en AE et 99,31 % en CP), il est proposé d’annuler 5,55 millions d’euros en AE et 3,30 millions d’euros en CP sur l’ensemble du programme 219.

Le programme 163 jeunesse et vie associative

La LFI pour 2025 a doté le programme 163 Jeunesse et vie associative de 848,10 millions d’euros en AE et CP.

passage de la loi de finances initiale à l’exécution 2025 à l’échelle du programme 163 jeunesse et vie associative (CP)

(crédits de paiement ; en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme a cependant été affecté par des annulations de crédits, a hauteur de 40,69 millions d’euros en AE et 45,69 en CP, compensées par le rattachement de 52,97 millions d’euros au titre des fonds de concours – essentiellement issus du fonds « Participations financières privées ou publiques au financement d’actions en faveur de la vie associative », qui permet le reversement de la quote-part des comptes bancaires en déshérence destinée au Fonds pour le développement de la vie associative (FDVA).

L’objectif du nombre de services civiques a été minoré de 25 000 par rapport à la LFI pour 2025, pour atteindre 135 000 après le décret d’annulation du 25 avril 2025. L’objectif a été atteint – 136 200 services ont été effectués en 2025. Dans le même temps, la mise en extinction du service national universel (SNU) a été décidée, et la LFI pour 2026 ne prévoit plus de crédits pour ce dispositif. Le nouveau service national devrait être soutenu par d’autres missions budgétaires, à l’image du service militaire volontaire (SMV), qui est financé de façon composite par les missions Monde combattant, mémoire et liens avec la Nation et Défense, ainsi que par des fonds de concours et les subventions du fonds social européen.

Après une exécution très proche des crédits disponibles (97,72 % en AE et 97,85 % en CP), il est proposé d’annuler 4,84 millions d’euros en AE et 3,85 millions d’euros en CP sur l’ensemble du programme 163.

Le programme 350 jeux olympiques et paralympiques 2024

La LFI pour 2025 a doté le programme 350 Jeux olympiques et paralympiques de 3,25 millions d’euros en AE et 48,21 millions d’euros en CP.

En raison d’économies réalisées par la Société de livraison des ouvrages olympiques et paralympiques (Solidéo), le programme a fait l’objet d’un rétablissement de crédits à hauteur de 29,25 millions d’euros en AE et CP. Par ailleurs, le décret du 25 avril 2025 a conduit à la réduction des crédits disponibles de 22,85 millions d’euros, avant l’annulation de 2,5 millions d’euros en AE et 21,89 millions d’euros en CP en loi de finances de fin de gestion. En résultent des soldes d’exécution négatifs, de – 26,38 millions d’euros en AE et – 12,19 millions d’euros en CP.

Le COJOP ayant été liquidé à compter de juin 2025 et la Solidéo étant adossée à l’établissement public Grand Paris Aménagement (GPA) à compter du 1er janvier 2026 pour trois ans au maximum ([429]), le programme 350 a été mis en extinction au 31 décembre 2025.

Le programme 385 jeux olympiques et paralympiques 2030

Créé par voie d’amendement lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2025, le programme 385 avait vocation à soutenir le début des opérations de planification et d’organisation des Jeux olympiques et paralympiques d’hiver de 2030.

Doté de 19,11 millions d’euros en AE et de 8,90 millions d’euros en CP, il a essentiellement financé la Solidéo Alpes 2030 (18,51 millions d’euros en AE et 8,3 millions d’euros en CP), notamment pour ses dépenses d’investissement (13,01 millions d’euros en AE et 5,01 millions d’euros en CP). Le COJOP Alpes 2030 a par ailleurs reçu 0,60 million d’euros.

* *

MISSION TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUES

La mission Transformation et fonction publiques, a été créée par la loi de finances pour 2018. Elle vise à accompagner la transformation de l’action de l’État, afin d’optimiser les moyens alloués et d’améliorer la qualité du service rendu aux usagers. La mission regroupe quatre programmes ([430]). Jusqu’en 2024, elle comportait également le programme 352 Innovation et transformation numériques, qui a été intégré au programme 129 Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l’action du Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2025.

En loi de finances initiale (LFI) pour 2025 ([431]), elle était dotée de 1 milliard d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 722 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit une diminution respective de 20 % et de 34 % par rapport à l’année précédente ([432]).

Au total, 805 millions d’euros en AE et 592,70 millions d’euros en CP ont été consommés, soit 80 % des AE et 82 % des CP ouverts en LFI pour 2025, mais seulement 66 % des AE et 87 % des CP disponibles. Selon la Cour des comptes, cette sous-consommation tient principalement à des « décalages d’investissement dans le parc immobilier de l’État » ([433]). En effet, l’exécution varie fortement d’un programme à l’autre, comme décrit ci‑après.

Le présent projet de loi propose dès lors l’annulation de 34,6 % du montant des AE (347 millions d’euros) et de 6,6 % des CP prévus en LFI (48 millions d’euros), tandis que 59 millions d’AE et 38 millions d’euros de CP ont vocation à être reportés sur l’exercice 2026.

Enfin, la Cour des comptes s’interroge plus largement sur le devenir de la mission compte tenu de l’extinction progressive des principaux dispositifs financés et propose d’en revoir l’architecture au cours de la prochaine mandature, faisant ainsi écho aux recommandations formulées par la rapporteure spéciale dans le cadre de son rapport spécial.

Prévision et exécution 2025 de la Mission Transformation et fonction publiques

(en millions d’euros, en pourcentages)

	Programme 148		Programme 348		Programme 349		Programme 368		Mission
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025 (a)	263,50	265,20	614,71	300,05	71,02	103,11	53,76	53,76	1 002,98	722,12
Reports de gestion 2024 (b)	13,54	11,45	457,45	15,00	0,66	0,66	0	0	471,65	27,11
Fonds de concours et attributions de produits (c)	9,73	9,73	0	0	0,14	0,14	0	0	9,87	9,87
Transferts et virements (d)	– 6,51	– 6,51	11,59	12,18	– 0,39	– 0,39	0,09	0,09	4,78	5,37
Annulations (e)	– 12,32	– 12,41	– 37,84	– 20,53	– 3,82	– 5,59	0	0	– 53,98	– 38,53
LFG 2025 (f)	0	0	– 200,00	– 19,00	– 24,06	– 28,88	0	0	– 224,06	– 47,88
Solde des crédits ouverts et annulés (a + b + c + d + e + f)	267,94	267,46	845,91	287,70	43,54	69,04	53,86	53,86	1 211,25	678,06
Reports sur 2026	8,76	16,90	49,12	15,00	0,80	6,03	0	0	58,68	37,93
Propositions d’annulation de crédits par le PLRG	9,82	1,37	330,88	33,43	3,77	10,06	2,88	2,88	347,36	47,74
Exécution	249,36	249,19	465,91	239,27	38,97	53,27	50,97	50,97	805,21	592,70
Taux d’exécution par rapport à la LFI	95 %	94 %	76 %	80 %	55 %	52 %	95 %	95 %	80 %	82 %
Taux d’exécution par rapport au solde des crédits disponibles	93 %	93 %	55 %	83 %	89 %	77 %	95 %	95 %	66 %	87 %

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

Le programme 148 Fonction PUBLIQUE : une moindre consommation des crédits d’action sociale au profit des instituts régionaux d’administration (IRA)

Le programme 148 Fonction publique, placé sous la responsabilité de la directrice générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), retrace les crédits alloués à la formation des fonctionnaires de l’État, à l’action sociale interministérielle et à l’appui dans le domaine des ressources humaines. Les crédits de l’Institut national du service public (INSP) ayant été transférés sur le programme 129 Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l’action du Gouvernement en LFI pour 2024, ne sont plus rattachés à ce programme que les cinq instituts régionaux d’administration (IRA).

● En LFI pour 2025, il était doté de 263,5 millions d’euros en AE et de 265,20 millions d’euros en CP, en excluant les FDC et les ADP. Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été porté à 267,94 millions d’euros en AE et à 267,46 millions d’euros en CP, résultant de reports de crédits importants et du rattachement de fonds de concours et d’attributions de produits dont le montant s’est révélé supérieur à l’annulation de 12 millions d’euros en AE et en CP, qui correspondait au montant de l’intégralité de la réserve de précaution initiale ([434]).

Les mouvements de crédits sont détaillés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les Crédits de paiement du programme 148

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

● En ce qui concerne la consommation des crédits, le programme 148, avec 249 millions d’euros en AE et en CP consommés en 2025, affiche un taux d’exécution satisfaisant de 95 % des AE et de 94 % des CP par rapport aux crédits programmés en LFI. Ces bons résultats reflètent néanmoins une réalité contrastée au niveau des actions du programme. La consommation des dispositifs d’action sociale interministérielle (action 2), qui visent à améliorer les conditions de travail et de vie des agents de l’État et de leurs familles, a été inférieure de 11 millions d’euros en CP à la prévision, malgré une programmation baissière, plus adaptée à la réalité de l’exécution des crédits de l’action sociale ([435]). La sous-consommation chronique de cette action, qui finance principalement des dépenses de guichet, la conduit à jouer pour la troisième année consécutive le rôle de réserve de crédits du programme au bénéfice des IRA ([436]).

En miroir, la Cour des comptes pointe une « sur-exécution chronique peu justifiée de la subvention pour charges de service public des IRA », tandis que l’ouverture d’un sixième site à Nanterre devait en principe s’effectuer à moyens constants. En effet, 57,4 millions d’euros en AE et CP de subvention pour charges de service public (SCSP) ont été versés aux IRA, contre 51,4 millions d’euros prévus en LFI pour 2025, soit une sur-exécution de 12 %. Ces montants s’inscrivent dans une trajectoire d’augmentation des moyens des IRA, leur budget ayant augmenté de 28 % en programmation et de 45 % en exécution depuis 2020, selon la Cour des comptes. La rapporteure spéciale partage ainsi les recommandations de la Cour concernant la nécessité de dégager des marges d’efficience relatives aux dépenses de fonctionnement des IRA, comme s’y était engagé le ministère dans le cadre du projet de fusion des établissements en un établissement public unique.

De la même manière, une sur-exécution de l’action 3 Appui et innovation aux ressources humaines est constatée, principalement tirée par des dépenses d’études et de communication, qui dépassent la programmation initiale de 31 % (2,2 millions d’euros en AE et 1,7 million d’euros en CP), entrant en contradiction avec la réduction des dépenses de communication initiée par la circulaire du Premier ministre du 4 octobre 2025.

● Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 propose l’annulation de 9,82 millions d’euros en AE et de 1,37 million d’euros en CP, après le report de 8,76 millions d’euros d’AE et 16,90 millions d’euros de CP de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus).

Le PROGRAMME 348 PERFORMANCE ET RÉSILIENCE DES BÂTIMENTS DE L’ÉTAT ET DE SES OPÉRATEURS face au défi de la fiabilisation de la trajectOIre proposée en loi de finances

Le programme 348 Performance et résilience des bâtiments de l’État et de ses opérateurs, créé en 2018 et porté par le directeur de l’immobilier de l’État (DIE), a pour objectif de contribuer à la modernisation du parc immobilier de l’État. Si son premier objet est le financement de la rénovation des cités administratives qui arrive à son terme en 2026, il a été doté en 2023 d’un budget supplémentaire de 150 millions d’euros, puis de 250 millions d’euros en 2024 et alloué à une nouvelle action Résilience visant à améliorer la performance environnementale des bâtiments de l’État. Les crédits alloués à cette action ont toutefois été fortement réduits en LFI pour 2025, en étant ramenés à 54,7 millions d’euros.

● En LFI pour 2025, le programme était doté de 614,71 millions d’euros en AE (– 13,4 % par rapport à 2024) et de 300,05 millions d’euros en CP (– 43,16 % par rapport à 2024), hors FDC et ADP. Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été porté à 845,91 millions d’euros en AE et réduit à 287,70 millions d’euros en CP. Le montant des AE, supérieur de 231,2 millions d’euros à la programmation, s’explique par la prépondérance des dépenses d’investissement ayant vocation à financer des travaux, qui s’échelonnent sur plusieurs années et donnent lieu à d’importants reports de crédits. Ces reports s’établissaient à 457,45 millions d’euros d’AE en 2025, montant qualifié de « record » par la Cour, conséquence des retards pris dans les chantiers de rénovation des cités administratives. Ces reports d’AE s’accompagnent de restes à payer en forte augmentation, s’établissant à 499,5 millions d’euros en 2025 contre 272,9 millions d’euros en 2024, correspondant à des engagements pour financer des travaux relatifs au centre administratif départemental de Nanterre en fin d’année.

Les mouvements de crédits les plus importants résultent, d’une part, du décret d’annulation du 25 avril 2025, qui a annulé 37,84 millions d’euros en AE et 20,53 millions d’euros en CP et, d’autre part, d’une annulation de 200 millions d’euros en AE et de 19 millions d’euros en CP en loi de finances de fin de gestion (LFG), qui correspond au montant des surgels au sein des crédits mis en réserve. Ces annulations importantes viseraient à mieux tenir compte du rythme réel de mise en œuvre des projets immobiliers de l’État, selon la Cour.

Les mouvements de crédits sont détaillés dans le graphique ci‑dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 348

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

● La consommation des crédits s’élève à 465,91 millions d’euros d’AE et à 239,27 millions d’euros de CP, soit 76 % des AE et 80 % des CP ouverts en LFI, mais seulement 55 % des AE disponibles.

Selon la Cour, la sous-exécution des AE est « quasi-structurelle » et résulte de la difficulté à identifier les dépenses à engager, s’agissant de rénovations pluriannuelles. Concernant les AE non exécutées, l’essentiel de l’écart (– 149 millions d’euros par rapport aux crédits prévus en LFI) est imputable aux opérations de rénovation de cités administratives et autres bâtiments de l’État (action 12). Concernant les CP, tandis que les dépenses relatives aux études (action 11) et aux travaux lourds précitées (action 12) sont sous-exécutées, les dépenses d’acquisition et de construction (action 13) ([437]) et de Résilience (action 14) sont en revanche sur-exécutées à hauteur respectivement de 8,31 millions et de 26,64 millions d’euros par rapport à la programmation initiale. Ces écarts importants entre programmation et exécution justifient la nécessité de poursuivre les travaux visant à mettre en cohérence la trajectoire budgétaire avec un schéma directeur immobilier afin de fiabiliser la programmation, comme y incite la Cour, tout en engageant une réflexion sur l’avenir du programme pour tenir compte du projet de création d’une foncière de l’État ([438]).

● Le présent projet de loi propose l’annulation de près de 331 millions d’euros en AE, soit près de 54 % des crédits ouverts en LFI, et de 33 millions d’euros en CP, soit près de 11 % des CP sur le programme, après le report de 49 millions d’euros d’AE et 15 millions d’euros CP sur l’exercice 2026.

La sous-exécution du programme 349 Transformation publique reflète principalement l’extinction progressive du fonds pour la transformation de l’action publique

Le programme 349 Transformation publique, placé depuis 2021 sous la responsabilité du délégué interministériel à la transformation publique, finance des projets visant à adapter les services publics aux besoins des usagers ou à améliorer les conditions de travail des agents publics.

● En LFI pour 2025, le programme était doté de 71,02 millions d’euros en AE (– 51,18 % par rapport à 2024) et de 103,11 millions d’euros en CP (– 36, 67 % par rapport à 2024), hors FDC et ADP. Le programme se caractérise par un important écart entre les crédits programmés et ouverts qui interroge tant sur la potentielle sur-programmation des crédits, que sur le respect de l’autorisation parlementaire. Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a ainsi été ramené à 43,54 millions d’euros en AE et à 69,04 millions d’euros en CP, soit respectivement une diminution de 38,69 % en AE et de 33,04 % des CP par rapport à la programmation.

Le mouvement de crédit le plus important a été réalisé dans la LFG2025, qui a annulé 24,06 millions d’euros d’AE et 28,88 millions d’euros de CP. Cette diminution vient s’ajouter aux transferts sortants et annulations pour un montant total de 27,9 millions d’euros en AE et de 34,5 millions d’euros en CP annulés. Cela correspond à l’intégralité du montant des crédits mis en réserve et représente 39,3 % des AE et 33,5 % des CP prévus en LFI.

Les mouvements de crédits détaillés figurent dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 349

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

● Le programme se caractérise par une sous-consommation des crédits ouverts. La consommation des crédits s’élève à 38,97 millions d’euros d’AE et à 53,27 millions d’euros de CP, soit seulement 55 % des AE et 52 % des CP prévus en LFI.

Cette sous-exécution tient essentiellement à la faible consommation des crédits du Fonds pour la transformation de la fonction publique (FTAP) (action 1), qui représente la majorité des crédits du programme, mais également d’une baisse d’activité de la délégation interministérielle à la transformation publique (DITP) que la Cour attribue à un « moindre portage politique de la transformation publique ». Avec 41,4 millions d’euros engagés en 2025, le taux d’exécution du FTAP s’établit à 52 % en CP (– 37,8 millions d’euros par rapport à la prévision). Aucun comité d’investissement n’ayant pu être organisé en 2025, la totalité des crédits a été fléchée vers le financement des projets déjà sélectionnés, tandis que les derniers projets devraient s’achever en 2027. La Cour des comptes précise qu’« à défaut d’orientations gouvernementales, plusieurs dépenses ont été décalées à l’exercice suivant (cartographie des services publics, répertoire interministériel des démarches administratives ou RIDA, plateforme de capitalisation des connaissances), ce qui a permis d’absorber l’impact des annulations de fin de gestion en AE ». En l’absence de nouveaux projets, la rapporteure spéciale s’interroge sur l’opportunité de reconduire ce dispositif en voie d’extinction, qui peine à produire les économies promises, tandis qu’une refonte de la DITP a été annoncée par le Gouvernement.

● Le présent projet de loi propose l’annulation de 3,77 millions d’euros en AE et de 10,06 millions d’euros en CP sur le programme, après le report de 0,8 million d’euros en AE et 6,03 millions d’euros en CP sur l’année 2026.

LA CONSOMMATION DE LA MASSE SALARIALE ET DU PLAFOND D’EMPLOIS DE LA MISSION, PORTéS PAR LE PROGRAMME 368 CONDUITE ET PILOTAGE DE LA TRANSFORMATION ET DE LA FONCTION PUBLIQUES, EST LÉGÈREment inférieure À LA PRÉVISION

Le programme 368 Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques, placé sous la responsabilité de la secrétaire générale des ministères économiques et financiers, porte essentiellement les crédits de titre 2 de la DGAFP, du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH), de la DITP et, depuis 2023, du centre interministériel de la participation citoyenne (CIPC).

● En LFI pour 2025, le programme était doté de 53,76 millions d’euros en AE et en CP hors FDC et ADP. Le programme a connu, en 2025, des mouvements de crédits très limités, détaillés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 368

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

● L’exécution 2025 du programme s’établit à 50,97 millions d’euros en AE et CP, soit un taux de consommation de 95 % des crédits prévus en LFI.

● Le plafond d’emplois du programme 368 a été porté en LFI pour 2025 à 537 ETPT, contre 514 ETPT en 2024 et 470 en 2023. Il reflète notamment l’ouverture de nouveaux postes au sein de l’agence de conseil interne de l’État au sein de la DITP, dont le plafond d’emplois a presque doublé entre 2022 et 2025 (de 91 à 176 ETPT exécutés, soit une augmentation de 93 %). La sous-consommation du plafond d’emplois du programme (– 21,7 ETPT par rapport aux prévisions de la LFI, dont – 20 ETPT pour la DITP), tiendrait essentiellement à des entrées plus tardives que prévues et à la vacance frictionnelle due au délai de recrutement.

En revanche, le schéma d’emploi a été exécuté à hauteur de +1,1 ETP par rapport à la LFI (– 7 ETP). Cela est principalement dû à l’octroi d’ETP supplémentaires en gestion au bénéfice de la DITP, ce qui n’est pas sans poser de question sur la soutenabilité des crédits de masse salariale inscrits en LFI pour 2026, qui ne prend pas en compte cet arbitrage, comme l’avait déjà relevé la rapporteure spéciale dans son rapport spécial.

● Le projet de loi propose l’annulation de 2,88 millions d’euros en AE et en CP sur le programme, sans reports sur l’année 2026.

La mission crédits non répartis

La mission Crédits non répartis est composée de deux programmes qui portent des dotations définies par l’article 7 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et permettent de soutenir par voie réglementaire des dépenses imprévues en cours d’exécution budgétaire :

– le programme 551 est constitué de la dotation pour mesures générales en matière de rémunération, qui a pour objet de prévoir des crédits pour les dépenses de personnel dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote de la loi de finances initiale (LFI) ;

– le programme 552 est le support de la dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles (DDAI) : il vise à répondre aux surcoûts exceptionnels qui ne pourraient être couverts par les crédits alloués par la LFI.

Lorsque les sommes allouées à un programme ou une mission sur lesquels devrait s’imputer une dépense sont épuisées et que les possibilités de régulation budgétaire ont été étudiées, les crédits des programmes 551 et 552 peuvent être annulés sur la mission Crédits non répartis puis ouverts et répartis sur les programmes bénéficiaires.

● L’année 2025 se caractérise par le niveau de consommation des crédits le plus faible depuis 2017, avec 107,3 millions d’euros en AE et 75,7 millions d’euros en crédits de paiement répartis, correspondant respectivement à 20 % et à 34 % des crédits de la mission. Pour autant, comme le relève la Cour des comptes « aucune des dépenses ainsi financées ne correspond précisément aux conditions d’utilisation des crédits de la mission. » ([439]) Par conséquent, le présent projet de loi propose d’annuler l’ensemble des crédits non utilisés, soit 417,72 millions d’euros en AE et 149,32 millions d’euros en CP.

exÉcution 2025 de la Mission crÉdits non rÉpartis

(en millions d’euros)

	Programme 551		Programme 552		Mission
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI pour 2025	100,00	100,00	425,00	125,00	525,00	225,00
Annulation de crédits pour répartition vers d'autres programmes	20,28	20,28	87,00	55,40	107,28	75,68
LFG 2025	0	0	0	0	0	0
Crédits non utilisés	79,72	79,72	338,00	69,60	417,72	149,32
Reports sur 2026	0	0	0	0	0	0
Propositions d’annulation de crédits par le PLRG	79,72	79,72	338,00	69,60	417,72	149,32
Exécution	0	0	0	0	0	0
Taux de crédits répartis par rapport à la LFI	20 %	20 %	20 %	44 %	20 %	34 %

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

la programmation du programme 551 s’est avérée excessive, pour une consommation contraire aux conditions d’utilisation des crédits

● En LFI 2025, le programme était doté de 100 millions d’euros en AE et en CP, en très forte diminution, représentant 35 % des crédits prévus en 2024, conformément à la démarche entreprise de normalisation du niveau des crédits. Cette programmation s’est néanmoins avérée excessive, seuls 20,28 millions d’euros ayant été répartis en 2025, soit un taux d’exécution de 20 % en AE et CP, contre 27 % l’année précédente.

En outre, selon la Cour, ces crédits ont été répartis sans respecter les conditions d’utilisation fixées pour l’utilisation des crédits, mais « afin de pallier des sous-budgétisations ou des impasses de fin de gestion. » En effet, les trois arrêtés de répartition ([440]) ont, d’une part, permis d’assurer le versement du reliquat des indemnités électorales dues aux agents mobilisés pour les scrutins de 2024, à hauteur de 1,7 million d’euros, et, d’autre part, à hauteur de 18,6 millions d’euros, de pallier la sous-budgétisation initiale du programme 206 Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation et le retard pris dans le reclassement des vétérinaires inspecteurs contractuels ; de sécuriser la paye de décembre des agents du ministère des Armées et de payer les frais de jury imputables au programme 204 Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins.

La Cour relève ainsi qu’« aucune des dépenses de masse salariale financées cette année par cette dotation ne relève des cas prévus à l’article 7 I 2° de la LOLF, c’est-à-dire ceux où la dépense est identifiée mais dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote de la loi de finances initiale. »

Enfin la rapporteure spéciale, s’associe pleinement à la recommandation visant à ce que soit précisés en annexe du PLF les objectifs et enjeux des mesures de rémunération susceptibles d’être financées par le programme 551.

DE LA LFI À L’EXÉCUTION POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT du programme 551

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

la consommation des crédits du programme 552 ne respecte pas suffisamment le critère d’imprévisibilité

● En LFI pour 2025, le programme était doté de 425 millions d’euros en AE et de 125 millions d’euros en CP, un niveau comparable à celui d’avant crise (424 millions d’euros en AE et 124 millions d’euros en CP). La programmation s’est avérée, là encore, excessive, seuls 87 millions d’euros en AE et 55,40 millions d’euros en CP ayant été répartis en 2025, soit un taux d’exécution de 20 % en AE et de 44 % en CP, contre respectivement 55 % en AE et 53 % en CP l’année précédente.

Comme le rappelle la Cour, la DDAI permet en principe de financer des aléas de différentes natures : vaccination contre le virus de la grippe A (2009) et réponse à la crise sanitaire (2020) ; majorations de crédits de personnels suite aux dysfonctionnements de l'application « Chorus » (2010) ou du logiciel « Louvois » (2012) ; financement des dégâts causés par des intempéries et des catastrophes naturelles (2008, 2009, 2010, 2024), ou financement d'un plan de réponse humanitaire aux crises syriennes et irakiennes (2014). Elle sert également de réserve pour alimenter à titre complémentaire les fonds spéciaux.

Toutefois, son utilisation, exclusivement au profit du programme 129 Coordination du travail gouvernemental pose question puisque la condition de dépense accidentelle ou imprévisible n’est pas avérée, selon la Cour. Ainsi 44 millions d’euros en AE et 12,4 millions d’euros en CP ([441]) ont été mobilisés au profit du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) pour soutenir les capacités de cyberdéfense, priorité déjà identifiée. Par ailleurs, l’exécution du budget du SGDSN interroge puisque le programme 129 a fait l’objet d’une annulation de crédits pour un montant de 15,7 millions d’euros en AE et 9,4 millions d’euros en CP en avril 2025, contribuant ainsi à rendre nécessaire le recours à la DDAI.

La Cour insiste sur le fait que la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles ne doit pas pallier une sous-budgétisation récurrente des fonds spéciaux. La rapporteure spéciale partage le constat de la nécessité d’une meilleure programmation desdits fonds, conforme au principe de sincérité budgétaire.

DE LA LFI À L’EXÉCUTION POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU programme 552

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

* *

— 1 —

La mission Travail, emploi et administration des ministères sociaux (TEAMS) porte les politiques publiques en faveur de l’emploi, de la formation professionnelle et du travail. Elle compte quatre programmes : le programme 102 Accès et retour à l’emploi, le programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi, le programme 111 Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail et le programme 155 Soutien des ministères sociaux.

En 2025, les crÉdits consommÉs sur la mission travail et emploi se sont Établis À 20 milliards d’euros, en diminution pour la premiÈre fois depuis la crise du covid

● En 2025, les crédits ouverts par la loi de finances initiale (LFI) ([442]) pour la mission TEAMS s’élevaient à 19,86 milliards d’euros en AE et 20,01 milliards d’euros en CP, en baisses respectives de 13,54 % et 11,70 % par rapport à la LFI pour 2024.

La mission TEAMS a bénéficié de reports de la gestion 2024 à hauteur de 1,24 milliard d’euros en AE et 1,09 milliard d’euros en CP, contre 350,42 millions d’euros en AE et 864,91 millions d’euros en CP en 2024. Ces reports tiennent essentiellement aux reports de trésorerie de France compétences et de son fonds de concours, et abondent presque exclusivement le programme 103. Les fonds de concours et attributions de produits se sont quant à eux établis à 814,88 millions d’euros en AE et 363,37 millions d’euros en CP.

La LFG pour 2025 a procédé à l’annulation de 885,52 millions d’euros en AE et 825,04 millions d’euros en CP.

Au total, 21,02 milliards d’euros en AE et 20,61 milliards d’euros en CP ont donc été ouverts sur la mission TEAMS, soit 5,7 % en AE et 2,98 % en CP de plus que les crédits inscrits en LFI.

Les CP inscrits en LFI ont été sur-exécutés à hauteur de + 2,21 %, tandis que la quasi-totalité des AE ont été consommées (98,96 %). Par rapport au solde des crédits ouverts, le taux d’exécution s’est établi à 93,47 % en AE et 99,25 % en CP.

Montant des crÉdits de la mission TEAMS ouverts et consommÉs en 2025

(en millions d’euros)

	Programme 102		Programme 103		Programme 111		Programme 155			Mission
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE		CP
LFI pour 2025 ([443])	7 549,14	7 067,13	10 340,67	10 855,21	45,97	84,72	1 920,81	2 002,58	19 856,59		20 009,65
Reports de gestion 2024	0,00	0,00	1 222,69	1 048,31	1,03	3,02	17,11	36,38	1 240,83		1 087,71
Fonds de concours et attributions de produits	16,63	16,63	768,89	317,37	0,52	0,52	28,85	28,85	814,88		363,37
Transferts et virements	24,32	6,10	– 6,29	– 6,29	– 0,09	– 0,09	– 2,40	– 5,53	15,54		– 5,81
Annulations ([444])	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	– 19,71	– 24,21	– 19,71		– 24,21
LFG 2025 ([445])	– 616,37	– 395,48	– 272,35	– 421,24	– 3,46	– 5,09	6,66	– 3,22	– 885,52		– 825,04
Solde des crédits ouverts	6 973,71	6 694,38	12 053,60	11 793,36	43,97	83,08	1 951,33	2 034,85	21 022,61		20 605,67
Reports sur 2026	0,00	0,00	927,45	33,77	1,25	1,07	19,35	32,71	948,05		67,54
Crédits dont l’annulation est proposée par le PLRG	– 27,81	– 41,83	– 292,54	– 7,38	– 2,94	– 2,63	– 101,07	– 34,35	– 424,35		– 86,19
Exécution	6 945,90	6 652,55	10 833,61	11 752,21	39,79	79,38	1 830,90	1 967,79	19 650,20		20 451,93
Taux d’exécution par rapport à la LFI	92,01 %	94,13 %	104,77 %	108,26 %	86,55 %	93,69 %	95,32 %	98,26 %	98,96 %		102,21 %
Taux d’exécution par rapport au solde des crédits ouverts	99,60 %	99,38 %	89,88 %	99,65 %	90,48 %	95,55 %	93,83 %	96,70 %	93,47 %		99,25 %

Source : commission des finances d’après les documents annexés au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLRG) de l’année 2025.

ExÉcution 2025 des crÉdits de paiement de la mission Travail et emploi

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après la documentation budgétaire.

● L’exécution 2025 confirme la diminution du soutien budgétaire aux politiques du travail et de l’emploi, les CP consommés étant en baisse pour la première fois depuis la montée en puissance liée à la crise du covid, alors même que le périmètre de la mission TEAMS a été étendu ([446]).

Évolution entre 2019 et 2025 des CP Exécutés sur la mission TEAMS

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après la documentation budgétaire.

analyse de l’exécution budgétaire par programme
1. SI Le programme 102 présente un taux d’exécution relativement satisfaisant, Les dispositifs d’accompagnement des demandeurs d’emploi connaissent un fort ralentissement

Le programme 102 Accès et retour à l’emploi structure l’aide à l’accès ou au retour à l’emploi des demandeurs d’emploi, en particulier ceux qui en sont le plus éloignés.

● Sur 7,55 milliards d’euros en AE et 7,07 milliards d’euros en CP inscrits en LFI pour 2025, le montant des crédits consommés sur ce programme s’est élevé à 6,95 milliards d’euros en AE et 6,65 milliards d’euros en CP, soit un taux d’exécution des crédits ouverts en LFI de 92,01 % en AE et de 94,13 % en CP.

616,37 millions d’euros en AE et 395,48 millions d’euros en CP de réserve de précaution ont été annulés en LFG pour 2025.

Les rapporteurs spéciaux regrettent l’ampleur de ces annulations, qui représentent 8,16 % des AE et 5,60 % des CP prévus en LFI, un taux bien supérieur pour les AE à celui de la mise en réserve initiale (5,5 % pour l’ensemble des dispositifs hors subventions pour charges de service public, soit 372,44 millions d’euros).

Par rapport au total des crédits ouverts, le taux d’exécution du programme 102 s’établit à 99,60 % en AE et 99,38 % en CP.

Ce résultat relativement satisfaisant résulte d’un déséquilibre entre la sur‑exécution des dépenses de guichet relatives à l’indemnisation des demandeurs d’emploi d’une part, et la sous-exécution des autres dispositifs du programme 102 d’autre part.

● Les dépenses d’indemnisation des demandeurs d’emploi (action 1) ([447]) se sont élevées à 1,91 milliard d’euros en 2025, en hausse de 13,91 % (233,68 millions d’euros) par rapport à 2024.

La réforme de l’assurance chômage de 2023 ([448]) explique principalement cette augmentation : réduisant de 25 % la durée de l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE), cette réforme anticipe le basculement des bénéficiaires vers l’allocation de solidarité spécifique (ASS), dont les crédits sont portés par le programme 102. La hausse des dépenses tient également à la revalorisation des prestations intervenue en avril 2025.

En résulte une surconsommation de 117,24 millions d’euros (6,53 %) des crédits prévus par la LFI, le taux d’entrée en ASS étant supérieur à celui anticipé par France Travail. Les rapporteurs spéciaux soulignent la nécessité d’affiner les projections utilisées dans le cadre de la préparation et de l’examen du projet de loi de finances (PLF).

● Inférieur de 238 millions d’euros en AE et 172,19 millions d’euros en CP aux crédits ouverts en LFI, le financement des structures de mise en œuvre de la politique de l’emploi (action 2) s’est établi à 1,94 milliard d’euros en AE et 1,89 milliard d’euros en CP.

Les rapporteurs spéciaux regrettent la sous-exécution du budget consacré aux missions locales : – 87 millions d’euros (– 14,54 %) en AE et de – 17,7 millions d’euros (– 3,60 %) en CP. Celle-ci confirme la trajectoire baissière du soutien de l’État aux missions locales, qui a diminué de 98,2 millions d’euros en AE et 125,7 millions d’euros en CP entre 2024 et 2025. Si la subvention socle des missions locales est restée stable facialement (213,1 millions d’euros contre 215,1 millions d’euros en 2024), elle est désormais fusionnée avec les crédits relatifs à l’obligation de formation des 16‑18 ans, qui était de 19,2 millions d’euros en 2024 et pour lequel aucune enveloppe spécifique n’a été versée en 2025. Enfin, le soutien à l’accompagnement des jeunes en contrat d’engagement jeunes (CEJ) a diminué de 36,3 % pour un nombre de contrats financés stable car contingenté à 200 000.

1,21 milliard d’euros ont été versés à France Travail au titre de la subvention pour charges de service public (SCSP) de l’opérateur, contre 1,32 milliard d’euros inscrits en LFI et 1,35 milliard d’euros prévus par la convention tripartite signée par l’État et l’Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unédic) pour la période 2024-2027. La quote-part de décembre 2025, d’un montant de 109,7 millions d’euros, n’a pas été versée à l’opérateur en raison d’une sous-exécution de 158,7 millions d’euros des dépenses de ce dernier. Le nombre d’emplois sous plafond est de 49 128 en 2025 (– 19 ETPT par rapport à la LFI, + 6 ETPT par rapport à 2024).

● Les dépenses d’accompagnement des personnes les plus éloignées du marché du travail (action 3) se sont élevées en 2025 à 2,21 milliards d’euros en AE et 1,94 milliard d’euros en CP, en baisse de 61,96 millions d’euros en AE et 333,86 millions d’euros en CP par rapport à 2024.

Les crédits consommés en 2025 sont inférieurs de 15,24 % en AE et 12,42 % en CP à ceux prévus en LFI, principalement en raison de la sous‑exécution du budget de l’insertion par l’activité économique (IAE) à hauteur de – 327,11 millions d’euros (– 17,83 %) en AE et – 218,81 millions d’euros (– 9,86 %) en CP.

La décélération du nombre de contrats aidés s’est poursuivie en 2025, avec 24 629 parcours emploi compétences (PEC) contre 32 000 prévus en LFI pour 2025 et 54 688 en 2024.

518,7 millions d’euros en AE et 432,6 millions d’euros en CP ont été dépensés au titre des aides au poste en entreprise adaptée, soit une sous-exécution de – 72,4 millions d’euros en AE et de – 71,2 millions d’euros en CP. Ces crédits ont financé 26 509 ETP, un chiffre relativement stable par rapport à 2024.

Les rapporteurs spéciaux soulignent que la publication tardive de la circulaire relative au Fonds d’inclusion dans l’emploi (FIE) en faveur des personnes éloignées du marché du travail ([449]) est de nature à influer à la baisse sur le nombre de contrats financés par l’action 3.

● Enfin, le financement de l’insertion des jeunes sur le marché du travail (action 4), qui s’est élevé à 887,51 millions d’euros en AE et 905,29 millions d’euros en CP, a connu une sous-exécution de – 8,78 % en AE et – 8,48 % en CP par rapport à la LFI.

288 922 jeunes sont entrés en CEJ en 2025, pour un financement de 749,6 millions d’euros en AE et CP, contre 786 millions d’euros ouverts en LFI. Les rapporteurs spéciaux rappellent leur opposition au plafonnement de la cible d’entrées en CEJ à 200 000 jeunes.

Ils regrettent particulièrement la sous-exécution des crédits affectés au parcours contractualisé d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie (PACEA) à hauteur de – 19,91 millions d’euros en AE et CP, alors que le Parlement avait adopté un amendement augmentant le financement du PACEA de 10 millions d’euros en AE et CP ([450]).

En 2025, le programme 103, et particulièrement les politiques de formation professionnelle, ont de nouveau fortement contribuÉ aux Économies budgÉtaires

Le programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi vise à soutenir les actifs et les entreprises dans leurs phases de transition et leur montée en compétences, à accompagner les restructurations sur les territoires, à stimuler l’emploi et la compétitivité et à financer les opérateurs nationaux de la formation professionnelle.

● Il était doté de 10,34 milliards d’euros en AE et 10,86 milliards d’euros en CP en LFI pour 2025, contre 14,54 milliards d’euros en AE et 14,31 milliards d’euros en CP en LFI pour 2024, soit une baisse d’environ un quart entre 2024 et 2025.

10,83 milliards d’euros ont été consommés en AE, et 11,75 milliards d’euros en CP, ce qui représente une sur-exécution de + 4,77 % (+ 492,95 millions d’euros) en AE et + 8,26 % (+ 897,00 millions d’euros) en CP par rapport aux crédits inscrits en LFI.

Celle-ci s’explique principalement par un niveau élevé de reports de gestion 2024 (1,22 milliard d’euros en AE et 1,05 milliard d’euros en CP) et de fonds de concours (768,84 millions d’euros en AE et 317,33 millions d’euros en CP). Le montant total des crédits ouverts s’est établi à 12,05 milliards d’euros en AE et 11,79 milliards d’euros en CP, pour un taux de consommation de 89,88 % en AE et 99,65 % en CP.

● Hors reports de gestion et fonds de concours, la sur-exécution des crédits inscrits en LFI tient essentiellement aux compensations d’exonérations de cotisations sociales. Ces dépenses se sont élevées à 5,56 milliards d’euros en 2025 :

– 1,62 milliard d’euros au titre de la compensation des exonérations liées à l’apprentissage ;

– 3,94 milliards d’euros au titre des exonérations en faveur de la mise en activité professionnelle des demandeurs d’emploi (dont 2,15 milliards d’euros au titre des exonérations en faveur des services d’aide à domicile).

Ce montant est supérieur de 452,74 millions d’euros aux prévisions de la LFI, principalement en raison de la sur-exécution des crédits alloués à la compensation des exonérations liées à l’apprentissage (+ 309,21 millions d’euros).

Les rapporteurs spéciaux partagent la recommandation constante de la Cour des comptes d’améliorer les prévisions budgétaires en matière de compensation d’exonérations de cotisations sociales ([451]), d’autant que ces compensations représentent près de la moitié des dépenses du programme 103 (47,34 % en 2025).

● Ils soulignent par ailleurs la chute du financement de la formation professionnelle, et notamment :

– la sous-consommation des crédits ouverts, y compris par fonds de concours, pour la formation professionnelle des demandeurs d’emploi (action 2) (à hauteur de – 42,95 % en AE et – 3,87 % en CP) ;

– l’arrêt du Fonds National de l’Emploi – Formation (FNE-Formation) en avril 2025, ce qui se traduit par une consommation limitée à – 10,9 millions d’euros en AE et 79,5 millions d’euros en CP, sur 100 millions d’euros en AE et 101,1 millions d’euros en CP inscrits en LFI.

Les rapporteurs spéciaux alertent en outre sur la fragilité financière de l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), qui a bénéficié, en plus d’une SCSP de 111,05 millions d’euros en AE et CP, de versements complémentaires d’un montant total de 200 millions d’euros pour éviter la rupture de trésorerie. Le nombre d’ETPT rémunérés par l’opérateur s’est établi en 2025 à 5 305, soit 488 de moins qu’en 2024 (dont la suppression des 306 ETPT hors plafond), et 25 de moins que le plafond inscrit en LFI pour 2025.

● Le financement des aides aux employeurs d’apprentis s’est établi en 2025 à 3,24 milliards d’euros en AE et 3,44 milliards d’euros en CP, en hausse de 3,72 % en AE et de 0,08 % en CP par rapport aux prévisions de la LFI. L’année 2025 a été marquée par la première baisse du nombre d’entrées en apprentissage depuis 2014 (– 3,6 % entre 2024 et 2025), alors que l’aide unique aux employeurs d’apprentis (AUEA), reconduite seulement à compter du 24 février 2025 ([452]), a été abaissée de 6 000 euros à 5 000 euros dans les entreprises de moins de 250 salariés et à 2 000 euros dans les entreprises de 250 salariés et plus.

● La SCSP proposée en PLF pour 2025 pour France Compétences s’élevait à 2,03 milliards d’euros. Elle s’est finalement établie, en LFI pour 2025 et en exécution 2025, à 850 millions d’euros, traduisant plusieurs mesures de régulation :

– introduites par le Parlement en LFI pour 2025 : suppression de l’éligibilité des actions de formation à la création ou à la reprise d’entreprises (ACRE) au compte personnel de formation (CPF) ([453]), minoration des niveaux de prise en charge (NPEC) des contrats d’apprentissage pour les formations dispensées à distance ([454]) et participation forfaitaire des employeurs pour chaque contrat d’apprentissage dans l’enseignement supérieur ([455]) ;

– décidées par voie réglementaire : proratisation du versement des NPEC en fonction du nombre de jours de formation, solde de 10 % versé uniquement après constatation de service fait ([456]).

France Compétences a rémunéré en 2025 88 ETPT, 2 de moins que prévu par son plafond d’emplois. Les rapporteurs spéciaux rappellent la faiblesse des effectifs de l’opérateur au regard de l’étendue de ses missions.

Les dÉpenses du programme 111 sont en baisse en raison de leur caractÈre cyclique et pluriannuel

Le programme 111 Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail a pour objectif l’amélioration des conditions d’emploi et de travail des salariés du secteur concurrentiel par la qualité du droit et sa diffusion, le contrôle de sa mise en œuvre, le conseil et l’appui au dialogue social.

L’exécution du programme s’est élevée à 39,79 millions d’euros en AE et 79,38 millions d’euros en CP, contre respectivement 172,56 millions d’euros et 98,51 millions d’euros en 2024. La forte diminution des AE tient au caractère essentiellement cyclique et pluriannuel des dépenses du programme.

Le programme 111 connaît toutefois le taux d’exécution le plus dégradé des programmes de la mission TEAMS, puisque seuls 86,55 % des AE et 93,69 % des CP inscrits en LFI ont été consommés.

Ont notamment été versés :

– les SCSP de l’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (ANACT) (11,07 millions d’euros) et de l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) (8,02 millions d’euros) ;

– 2,5 millions d’euros au Fonds pour l’amélioration des conditions de travail (FACT) ;

– 34,67 millions d’euros en CP au titre du soutien au paritarisme et à la formation syndicale.

le programme 155 porte dÉsormais l’ensemble du budget des ministÈres sociaux

En 2025, le programme 155 a fusionné avec le programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales relevant de la mission Solidarités, insertion et égalité des chances, pour porter l’ensemble des moyens des ministères sociaux.

● Les crédits prévus par la LFI pour 2025 s’élevaient à 1,92 milliard d’euros en AE et 2 milliards d’euros en CP, soit 1,2 milliard d’euros en AE et 1,3 milliard d’euros en CP de plus qu’en LFI pour 2024, mais respectivement 37,42 et 51,11 millions d’euros de moins à périmètre constant (programmes 124 et 155 cumulés).

● La Cour des comptes relève également que le plafond d’emplois prévu par la LFI pour 2025 pour le programme 155 était inférieur au cumul des plafonds d’emplois des programmes 124 et 155 sur les 3 années précédentes (12 756 ETPT en 2025 contre 12 861 en 2024, 12 766 en 2023 et 12 833 en 2022).

Ce plafond d’emploi a été sous-exécuté à hauteur de – 204 ETPT.

● L’exécution des crédits de personnel (titre 2) est globalement satisfaisante : 1,05 milliard d’euros en AE et CP ont été consommés pour une prévision faite en LFI de 1,07 milliard d’euros (– 2,20 %).

● Hors titre 2, les dépenses exécutées se sont élevées à 785,43 millions d’euros en AE et 922,32 millions d’euros en CP, contre 864,03 millions d’euros en AE et 933 millions d’euros en CP inscrits en LFI.

* *

([1]) Loi n° 2025‑127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([2]) Décret n° 2024‑1253 du 30 décembre 2024 portant répartition des crédits relatifs aux services votés pour 2025.

([3]) Loi n° 2024‑1188 du 20 décembre 2024 spéciale prévue par l’article 45 de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([4]) Décret n° 2025‑374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

([5]) Loi n° 2025‑1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([6]) Loi n° 2025‑127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([7]) Arrêtés du 28 janvier, des 7 et 13 mars 2025 portant report de crédits.

([8]) Décret n° 2025‑374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

([9]) Loi n° 2025‑1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([10]) Arrêtés des 27, 29 janvier et du 5 mars 2026 portant report de crédits.

([11]) Mécanisme international appelé à exercer les fonctions résiduelles des tribunaux pénaux.

([12]) Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 de la mission Action extérieure de l’État.

([13]) Depuis le 1er janvier 2025, tous les emplois du MEAE sont rémunérés par les crédits du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde, y compris ceux concourant au programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement de la mission Aide publique au développement.

([14]) Le taux de base correspond au montant maximal de l’allocation versée auquel les revenus du demandeur doivent être inférieurs.

([15]) Loi n° 2025‑127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([16]) Décret n° 2024‑1253 du 30 décembre 2024 portant répartition des crédits relatifs aux services votés pour 2025.

([17]) Loi n° 2024‑1188 du 20 décembre 2024 spéciale prévue par l’article 45 de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([18]) Loi n° 2025‑127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([19]) Arrêtés du 29 janvier et du 4 février 2025 portant report de crédits.

([20]) Décret n° 2025‑374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

([21]) Loi n° 2025‑1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([22]) Arrêtés du 28 janvier, du 6 février et du 9 mars 2026 portant report de crédits.

([23]) Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 de la mission Administration générale et territoriale de l’État.

([24]) Taxe prévue à l’article 302 bis MB du code général des impôts.

([25]) Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025, n° 2694.

([26]) À savoir, une fraction de la taxe sur les billets d’avion (TSBA) et la taxe sur les transactions financières (TTF).

([27]) L’exécution 2025 retraitée de la mesure de périmètre est donc de 2 886,1 millions d’euros en AE et de 3 465 millions d’euros en CP.

([28]) En août 2025, un deuxième surgel de 5,7 millions d’euros d’AE a été ventilé entre les différentes actions du programme.

([29]) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([30]) En parallèle, 19,8 millions d’euros de CP ont été ouverts par décret de transfert.

([31]) À noter que l’année 2025 a été marquée par un travail conséquent sur les engagements pris par l’État auprès de l’AFD au titre des bonifications de prêts aux États étrangers sur les années antérieures à 2025. Une revue globale des engagements juridiques, recouvrant près de 9,5 milliards d’euros d’AE pris par l’État pour ce dispositif depuis 2004, a été réalisée par les équipes de la DGT. Ces travaux ont abouti au désengagement de 762 millions d’euros d’AE. Le rapporteur spécial salue ce travail qui contribue à maitriser le volume de restes à payer de l’activité de prêts bonifiés de l’AFD.

([32]) Loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire.

([33]) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([34]) En loi de fin de gestion, l’ouverture de crédits à hauteur de 83,7 millions d’euros en AE a permis la mise en place d’un prêt en faveur du royaume du Maroc.

([35]) Ainsi, le traitement de stock de la dette du Sri Lanka, initialement programmé pour 2024, a été reporté à 2025 pour un montant de + 196,1 millions d’euros ayant justifié des ouvertures conséquentes en LFG ; le début du traitement de flux du Ghana, initialement prévu en 2024, a également été décalé à 2025 pour un montant total de 67 millions d’euros, soit + 45,6 millions d’euros par rapport à la prévision ; et le traitement de stock du Suriname a été maintenu en 2025 pour un montant total de 25,8 millions d’euros soit + 3,5 millions d’euros par rapport à la prévision.

([36]) Par ailleurs, un travail d’analyse des engagements non soldés des années antérieures sur le programme 853 a permis de procéder en 2025 à un retrait d’engagement d’un montant de 782,9 millions d’euros.

([37]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([38]) Projet de loi n° 2694 relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025, déposé le mercredi 22 avril 2026.

([39]) Arrêté NOR ARMH2434300A du 23 décembre 2024 pris en application du décret n° 2022-128 du 4 février 2022, modifiant les modalités de fixation de la valeur du point de pension militaire d’invalidité.

([40]) Loi n° 2022-229 du 23 février 2022 portant reconnaissance de la Nation envers les harkis et les autres personnes rapatriées d’Algérie anciennement de statut civil de droit local, et réparation des préjudices subis par ceux-ci et leurs familles du fait de l’indignité de leurs conditions d’accueil et de vie dans certaines structures sur le territoire français.

([41]) Il s’agit par exemple de la restauration de la crypte ossuaire de 1870 de Champigny sur Marne (94) et de la nécropole nationale de Saint-Mandrier (83) ainsi que les études en prévision des restaurations des nécropoles de Fleury-les-Aubrais (45), des Éparges (55), de Troyon (55), de Kaysersberg Vignoble (68) ou encore de Condé-Folie (80).

([42]) Annexe n° 06 (Logement et hébergement d’urgence, M. François Jolivet) au rapport de M. Charles de Courson, sur le projet de loi de finances pour 2025, p. 29.

([43]) Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

([44]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([45]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Cohésion des territoires, p. 5.

([47]) Décret n° 2025-624 du 9 juillet 2025 portant transfert de crédits et décret et décret n° 2025-1158 du 3 décembre 2025 portant transfert de crédits.

([48]) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([50]) Arrêtés du 6 mars 2026 portant report de crédits.

([51]) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([52]) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

([53]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Cohésion des territoires, p. 58.

([55]) Arrêté du 27 janvier 2026 portant report de crédits.

([56]) Arrêté du 2 février 2026 portant report de crédits.

([58]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Cohésion des territoires, p. 61.

([59]) Ces résultats sont en baisse par rapport à 2024 (99,8 % en AE et 97,4 % en CP).

([60]) Arrêtés du 27 janvier et du 9 mars 2026 portant report de crédits.

([61]) Projet de loi n° 2694 relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

([62]) Ils sont en hausse de près de 9,61 millions d’euros par rapport aux crédits consommés en 2024.

([63]) La réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique de l’État a été engagée en 2021 et inscrite dans la loi de finances pour 2025. Le 12 juillet 2025 ont été pris 4 décrets d’application, n° 2025-634 pour les membres du Conseil d’État ; n° 2025-635 pour les magistrats administratifs ; n° 2025-636 et 2025-637 pour les magistrats financiers.

([64]) Indemnité de fonctions de sujétions et d’expertise.

([65]) La hausse des entrées a été de 20 % sur un an dans les tribunaux administratifs et de 13,4 % au Conseil d’État. Source : Rapport annuel de performances 2025, Conseil et contrôle de l’État.

([66]) Inversement, le délai moyen s’améliore de 4 jours pour la CNDA en procédure accélérée (4 mois et 7 jours) en 2025.

([67]) Réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique de l’État engagée en 2021 et inscrite en loi de finances 2025 et 4 décrets d’application du 12 juillet 2025, n° 2025-634 pour les membres du Conseil d’État ; n° 2025-635 pour les magistrats administratifs ; n° 2025-636 et 2025-637 pour les magistrats financiers.

([68]) Décret n° 2017- 934 du 10 mai 2017 relatif au régime administratif et financier du CESE. Ce régime se caractérise notamment par l’absence de comptable public – ce sont le trésorier et les questeurs qui remplissent ce rôle – et de contrôle budgétaire et financier.

([69]) Depuis 2022, un audit annuel (co-dirigé par un magistrat de la Cour des comptes et un cabinet privé) évalue la fiabilité de ses comptes.

([72]) L'affiliation des nouveaux membres du CESE au régime général entraîne le transfert de sa caisse de retraite à la CNAV. En 2026 la subvention d’équilibre de la CNAV ne transitera plus par le budget du CESE.

([73]) Cour des comptes, analyse de l’exécution budgétaire 2025.

([74]) Ce dispositif a nécessité l’organisation de 7 sessions de travail mobilisant 140 citoyens de métropole et d’outre-mer.

([75]) Aucun crédit en T5 n’est alloué au CESE dans les lois de finances. Les dépenses d’investissement du CESE portent sur l’entretien lourd, les travaux immobiliers, les investissements informatiques dans le cadre du programme pluriannuel d’investissement 2025-2028 (21 millions d’euros au total).

([76]) Selon le CESE, ce montant devrait financer à hauteur de 20 millions d’euros le programme pluriannuel d’investissements de l’institution dû à la rénovation du Palais d’Iéna. Il reflète également des excédents de gestion qui serviront à financer la prochaine convention citoyenne à hauteur de 4 millions d’euros. Enfin, les 2,4 millions d’euros restants constituent des fonds de roulement.

([77]) Les 13 autres dépenses fiscales relèvent à titre principal du programme 175 Patrimoines.

([78]) Voir la circulaire du 25 avril 2008 relative au budget pluriannuel 2009‑2011 – conférences de budgétisation/construction du plafond d’emplois des opérateurs.

([79]) Assemblée nationale, commission des finances, Philippe Lottiaux, rapport sur l’impact et les évolutions possibles des dépenses fiscales en faveur du patrimoine, juin 2025.

([81]) Projet de loi de finances rectificative pour 2005, amendement n° 188 rect., déposé par M. Mercier, portant article additionnel après l’article 30 sexies https://www.senat.fr/amendements/2005-2006/123/jeu_classe.html.

([82]) Le soutien direct à l’Ukraine correspond à des formations au profit des forces armées ukrainiennes (78 millions d’euros), à des cessions de matériels devant faire l’objet de recomplétions (165 millions d’euros), et à la contribution à la facilité européenne pour la paix (36 millions d’euros, soit la différence entre la contribution française au programme – 209 millions d’euros – et les remboursements obtenus, mentionnés précédemment au titre des fonds de concours – 173 millions d’euros).

([83]) Contrôle général des armées et inspection générale des armées – Terre, Rapport sur les conditions de déploiement et de soutien des forces terrestres sur le flanc Est de l’Europe, au titre des missions de réassurance, mai 2025.

([84]) Les restes à payer correspondent à la différence entre le total des engagements souscrits et les paiements effectués sur ces engagements (AE consommées – CP consommés, tous exercices confondus).

([85]) Le report de charges correspond aux dépenses pour lesquelles le service fait a été certifié au cours de l’exercice précédent et dont le paiement n’est pas encore intervenu.

([86]) Comme le rappelle la Cour des comptes dans sa note sur l’exécution budgétaire 2025 de la mission Défense (p. 6), ce plafond de 20 % résulte d’un arbitrage de la Première ministre Élisabeth Borne dans un courrier du 22 février 2023, constatant le dépassement de l’objectif de maîtrise du report de charges figurant dans la loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025. Ce plafond dérogatoire de 20 % est autorisé jusqu’à l’exercice 2028 inclus.

([87]) En 2025, les mesures catégorielles ont représenté une dépense de titre 2 en hausse de 139 millions d’euros, dont 89 millions d’euros d’extension en année pleine de mesures nouvelles prises en 2024, au titre principalement de la revalorisation des grilles indiciaires des sous-officiers.

([88]) L’action 54 regroupe notamment les dépenses de personnel du commandement des armées, de l’état-major des armées et des organismes interarmées à vocation opérationnelle.

([89]) L’action 58 regroupe principalement les dépenses de personnel du service du commissariat des armées (SCA) et du service de santé des armées (SSA), et subsidiairement de la fonction pétrolière, du centre interarmées de coordination du soutien (CICoS) et du service interarmées des munitions.

([90]) Loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

([91]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([92]) Ce montant correspond essentiellement aux ouvertures consenties en loi de finances de fin de gestion (2,3 milliards d’euros) et à la dégradation des reports de charges des programmes 146 et 178 (4,2 milliards d’euros).

([93]) Dont 3 milliards de surcoûts non programmés liés au renforcement des déploiements sur le flanc Est de l’Otan et au soutien à l’Ukraine et 1,5 milliard d’euros lié à la mise en cohérence capacitaire des armées avec l’entrée dans la LPM 2024-2030.

([94]) La Cour des comptes relève néanmoins qu’une part significative de ces besoins non programmés n’était pas inconnue du ministère des armées lors de la préparation du budget pour 2025 et appelle à une meilleure évaluation des dépenses de la mission dès la construction du PLF.

([95]) Loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion pour 2023.

([96]) Au total, les reports de 2025 vers 2026 incluant les AENE s’élèvent à 44,27 milliards d’euros.

([97]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 de la mission Défense, avril 2026.

([98]) Les restes à payer correspondent à la différence entre le total des engagements souscrits et les paiements effectués sur ces engagements (AE consommées – CP consommés, tous exercices confondus).

([99]) Le report de charges correspond aux dépenses pour lesquelles le service fait a été certifié au cours de l’exercice précédent et dont le paiement n’est pas encore intervenu.

([100]) Le report de charges s’est élevé à 19,8 % des crédits hors titre 2 ouverts dans la loi de finances initiale en 2023, contre 13,7 % en 2022.

([101]) Les intérêts moratoires s’élèvent à 64,2 millions d’euros en 2025, contre 29,6 millions d’euros en 2024, 18,4 millions d’euros en 2023 et 12,7 millions d’euros en 2022.

([102]) Amendement n° 604, déposé par M. Plassard le 29 avril 2026 (rejeté), sur le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense, n° 2630. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/amendements/2695/AN/604.pdf

([103]) Projet annuel de performances 2025 du programme 144.

([104]) RAP 2025 Mission Défense, avril 2026.

([105]) Dont 252,3 millions d’euros d’ADP et 284,5 millions d’euros de FDC.

([106]) Le Défenseur des droits, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), la Commission du secret de la défense nationale (CSDN) et la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

([107]) L’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM).

([108]) Le programme porte également les moyens du Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) et de la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH).

([109]) dont :

– 8 millions d’euros en AE et 20 millions d’euros en CP de dégel de la réserve de précaution du programme 129 ;

– 44 millions d’euros en AE et 12,4 millions d’euros en CP ouverts par décret depuis la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) ;

– 4,5 millions d’euros de redéploiements au sein du programme 129.

([110]) La MILDECA bénéficie du produit de la vente après jugement des biens des trafiquants saisis et confisqués, qui alimente un fonds de concours dit « fonds de concours drogues ». Les rattachements de fonds de concours se font tout au long de l’année en fonction des jugements. C’est pourquoi ils ne sont mis à la disposition des ordonnateurs que l’année qui suit leurs rattachements par voie d’arrêté de reports. Ainsi, 50,7 millions d’euros en AE et CP ont été rattachés au cours de l’exercice 2025 pour être reportés et consommés en 2026. Le montant de FDC rattaché en 2024 pour la gestion 2025 était de 53,9 millions d’euros en AE et CP (source : SGG).

([111]) Commission d’accès aux documents administratifs, Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé, Commission nationale consultative des droits de l’Homme et Commission du secret de la Défense nationale.

([112]) Sous forme de subventions pour charge de service public et de dotations en fonds propres.

([113]) Hors commission du secret de la défense nationale dont les 4 agents figurant dans son effectif sont mis à disposition et ne se décomptent pas du plafond d’emplois.

([114]) Commission d’accès aux documents administratifs, Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé, Commission nationale consultative des droits de l’Homme et Commission du secret de la Défense nationale.

([115]) Décret n° 2016-1302 du 4 octobre 2016 relatif au soutien matériel et en personnel apporté aux anciens Présidents de la République.

([116]) Décret n° 2019-973 du 20 septembre 2019 relatif à la situation des anciens Premiers ministres modifié par le décret n° 2025-965 du 16 septembre 2025.

([117]) Le décret n° 2025-965 du 16 septembre 2025 limite à dix ans le bénéfice du véhicule de fonction et du conducteur automobile en précisant que les Premiers ministres dont les fonctions ont cessé depuis plus de dix ans à la date de publication du décret cessent de bénéficier des moyens précités au plus tard le 1er janvier 2026. Du fait de ce décret, neuf anciens Premiers ministres dont la fin de fonction est supérieure à dix ans ne bénéficient plus de conducteurs depuis le 1er janvier 2026.

([119]) Sans retraitement des retraits d’engagements juridiques basculés (REJB) d’un montant de 2,15 millions d’euros en 2025. À noter que ces REJB ne sont pas retraités dans le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 au contraire du RAP ou de la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes 2025 d’où une apparente discordance sur le montant consommé des AE.

([120]) Conseil d’État, n° 464184, 6 février 2024, M. B.

([121]) Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales.

([122]) Bulletin officiel des annonces de marchés publics.

([123]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([125]) Attributions de produits.

([126]) Autorisations d’engagement.

([128]) Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

([129]) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

([130]) Analyse de l’exécution budgétaire 2025 de la mission Écologie, développement et mobilités durables, avril 2026, p. 70.

([132]) Rapport n° 1492, tome II, sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024, 4 juin 2025, p. 171.

([133]) La rapporteure spéciale avait par le passé exposé ses constats et ses explications sur le prix trop élevé et croissant des billets de train (rapport spécial n° 468, annexe 15 sur le projet de loi de finances pour 2025, 19 octobre 2024, pp. 93-97).

([134]) Article 15 ter du projet de loi de simplification de la vie économique, dont le texte issu des travaux de la commission mixte paritaire a été adopté par l’Assemblée et le Sénat les 14 et 15 avril.

([135]) Commission des finances, compte rendu de la réunion du mardi 13 mai 2025 à 18 heures, p. 7.

([138]) Amendement n° II-CF2588, déposé en première lecture et rejeté le jeudi 13 novembre 2025 (https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/amendements/1906C/CION_FIN/CF2588 ).

([139]) La rapporteure spéciale en avait fait une présentation détaillée par le passé (rapport spécial n° 1745, annexe 15 de Mmes Christine Arrighi et Eva Sas sur le projet de loi de finances pour 2024, 14 octobre 2023, pp. 89–90).

([140]) Réponse de la DGAC au questionnaire de la rapporteure spéciale.

([141]) Analyse de l’exécution budgétaire 2025 du budget annexe Contrôle et exploitation aériens, avril 2026, p. 37.

([142]) Analyse de l’exécution budgétaire 2025 du budget annexe Contrôle et exploitation aériens, avril 2026, p. 38.

([143]) État C (article 140 de la loi de finances pour 2025).

([144]) Analyse de l’exécution budgétaire 2025 du budget annexe Contrôle et exploitation aériens, avril 2026, p. 10.

([145]) Au cours de l’examen du PLF, deux amendements gouvernementaux sont venus réduire, l’un de 174,4 millions d’euros (AE = CP) l’enveloppe de soutien aux véhicules propres, l’autre de 150 millions d’euros de CP la dotation du chèque énergie.

([146]) Suppression dès décembre 2024 de la prime à la conversion, du bonus écologique pour l’acquisition de deux et trois roues électriques et du bonus écologique pour les taxis électriques.

([147]) Le soutien aux ZNI est désormais financé par une fraction de l’accise sur les énergies. Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes relève l’inadéquation d’un financement extrabudgétaire pour des CSPE de cette nature, qui relèvent de la péréquation et devraient partant être supportées par le contribuable au titre de la solidarité nationale, plutôt que par le consommateur selon son exposition au coût des énergies.

([148]) Article 7 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

([149]) Selon le décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020, la zone rurale regroupe les communes de moins de 2 000 habitants non comprises dans une unité urbaine de plus de 5 000 habitants.

([150]) Décret n° 2024-1249 du 30 décembre 2024, complété par l’arrêté du 21 février 2025.

([151]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([152]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Écologie, développement et mobilités durables, p. 17.

([154]) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

([156]) Arrêtés des 28 janvier et 4 février 2026.

([157]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Écologie, développement et mobilités durables, p. 93.

([158]) IGF, IGEDD, Le financement de la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) pour 2030, novembre 2022.

([159]) M. Tristan Lahais et Mme Eva Sas, annexe n° 16 au rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2026 (n° 1906), par M. Philippe Juvin, rapporteur général, 2026, p. 20.

([160]) Montant similaire que l’on inclue ou non les FDC et les ADP, dont la part est négligeable.

([161]) Arrêté du 4 février 2026.

([162]) Ces montants sont similaires pour les AE et légèrement plus faibles pour les CP (1,35 milliard d’euros) en excluant les FDC et les ADP, dont le montant est faible.

([164]) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([166]) Arrêtés des 28 janvier, 4 février et 6 mars 2026.

([167]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Écologie, développement et mobilités durables, p. 96.

([168]) Montant similaire que l’on inclue ou non les FDC et ADP, dont la part est négligeable.

([171]) Arrêtés des 28 janvier, 4 février et 6 mars 2026.

([172]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Écologie, développement et mobilités durables, p. 32.

([173]) Rapport annuel de performances pour 2025 de la mission Écologie, développement et mobilité durables, p. 526.

([174]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Écologie, développement et mobilités durables, p. 33.

([175]) M. Tristan Lahais et Mme Eva Sas, annexe n° 16 au rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2026 (n° 1906), par M. Philippe Juvin, rapporteur général, 2026, p. 44.

([176]) Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

([177]) Le programme ne bénéficie ni de FDC ni d’ADP.

([178]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Écologie, développement et mobilités durables, p. 83.

([179]) Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

([180]) Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

([181]) Loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026.

([182]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([183]) « Les fonds de concours sont constitués, d’une part, par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d’intérêt public et, d’autre part, par les produits de legs et donations attribués à l’État. » (II de l’article 17 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances).

([184]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025 de la mission Écologie, développement et mobilités durables, avril 2026, p. 89.

([185]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([187]) Attributions de produits.

([188]) Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

([189]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025 de la mission Écologie, développement et mobilités durables, avril 2026, p. 89.

([190]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025 de la mission Écologie, développement et mobilités durables, avril 2026, p. 89.

([191]) Le dragage est une opération de retrait des sédiments que doivent effectuer quotidiennement les ports pour pouvoir continuer à accueillir les navires, afin d’éviter l’ensablement et l’envasement.

([192]) Rapport spécial n° 468, annexe 18 de M. Matthias Renault sur le projet de loi de finances pour 2025, 19 octobre 2024, pp. 34-35.

([194]) En rejetant les amendements identiques nos 1964, 1027 et 1193 à l’article premier, première séance du jeudi 10 avril 2025 (https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/amendements/1191/AN/1964 ).

([196]) Le tonnage est la capacité de transport d’un navire.

([197]) Amendement n° II-4044 du 12 novembre 2024 présenté par M. Lescure et M. Amiel.

([199]) Note d’exécution budgétaire « Compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », avril 2026, page 18.

([200]) Note d’exécution budgétaire « Compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », avril 2026, page 23.

([201]) Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.

([202]) Décrets n° 2020-1653 du 23 décembre 2020, n° 2021-839 du 29 juin 2021 et n° 2021-1915 du 30 décembre 2021 modifiant le dispositif d’aides ad hoc au soutien de la trésorerie des entreprises fragilisées par la crise de la covid‑19.

([203]) Loi n° 2022-1157 de finances rectificative du 16 août 2022.

([204]) Décret n° 2022-1601 du 21 décembre 2022 modifiant le dispositif d’aides ad hoc au soutien de la trésorerie des entreprises fragilisées par la crise de covid-19.

([205]) Loi n° 2025‑127 du 14 décembre 2025 de finances pour 2025.

([206]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025 de la mission Engagements financiers de l’État, avril 2026.

([207]) La répartition des crédits du programme 117 entre l’action 1 « Dette » et l’action 3 « Trésorerie » a été modifiée pour tenir compte d’une erreur d’imputation. La répartition avant correction de cette erreur était de 50,9 milliards d’euros en exécution pour l’action 1 et un montant d’exécution nul pour l’action 3.

([208]) Loi n° 2025‑1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([209]) En 2025, 10 millions d’euros ont été rattachés par un arrêté d’avril 2025 et 1,5 million d’euros ont été reportés de 2024 vers 2025, faisant suite à un versement partiel de Dexia de 1,5 million d’euros intervenu en décembre 2024 (arrêté du 19 février 2025).

([210]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Enseignement scolaire, p. 5, p. 13 et p. 37.

([213]) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([215]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Enseignement scolaire, p. 36.

([216]) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

([217]) Arrêté du 5 février 2026.

([218]) Arrêtés des 5 février et 10 mars 2026.

([219]) Loi n° 2024-475 du 27 mai 2024 visant la prise en charge par l’État de l’accompagnement humain des élèves en situation de handicap durant le temps de pause méridienne.

([220]) Arrêté du 5 février 2026.

([221]) Arrêtés des 28 janvier, 5 février et 10 mars 2026.

([222]) Ce programme ne bénéficie ni de FDC ni d’ADP.

([223]) Arrêté du 11 mars 2026.

([224]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Enseignement scolaire, p. 42.

([225]) Loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture.

([226]) Hors ouvertures et annulations de crédits en cours de gestion, hors fonds de concours et attributions de produits.

([227]) Y compris les fonds de concours et attributions de produits.

([228]) Y compris les fonds de concours et attributions de produits.

([229]) En 2024, les reports étaient de 333,9 millions d’euros en AE et 131,2 millions d’euros en CP (le dépassement du plafond de report de 3 % avait été autorisé afin de tenir compte des retards sur les projets immobiliers et informatiques). Lors de son analyse sur l’exécution 2024, la Cour a demandé de limiter le niveau des reports parce qu’il continuait « de compromettre ab initio les objectifs de dépense et de solde figurant en loi de finances initiale ».

([230]) Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025, n° 2694.

([231]) Selon le recueil des règles de comptabilité budgétaire de l’État (arrêté du 4 septembre 2025), les dépenses inéluctables sont les restes à payer à échoir au cours de l'exercice, les dépenses afférentes au personnel en fonction et les dépenses liées à la mise en œuvre des lois, règlements et accords internationaux.

([232]) Les bases de calcul des économies du programme n'apparaissent pas dans la documentation budgétaire.

([233]) Une sous-exécution de 159,9 millions d’euros au niveau de la mission.

([234]) La mesure exceptionnelle de garantie individuelle du pouvoir d’achat à hauteur de 37,2 millions d'euros n’a pas été exécutée, et des dépenses de rachat des comptes épargne-temps et de primes de restructuration ont été moins importantes qu’envisagées.

([235]) Ce financement vient compenser les annulations de crédits de ces projets informatiques.

([236]) A contrario, le programme 302 a été renforcé de 45 ETP, alloués dans le cadre du plan de lutte contre la fraude.

([237]) « Le plafond des autorisations d'emplois de l'État prévu en loi de finances de l'année, spécialisé par ministère, ne peut excéder de plus de 1 % la consommation d'emplois constatée dans la dernière loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année, corrigée de l'incidence des schémas d'emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus. »

([238]) Corrigé de celui des avances payées non récupérées.

([239]) Une sous-exécution de 159,9 millions d’euros au niveau de la mission.

([240]) Même constat pour le programme 218.

([241]) Projet initialement inscrit en loi de finances pour 2025 à hauteur de 6,4 millions d’euros en AE et 2,1 millions d’euros en CP (le support contractuel porté par le ministère des armées n’a pas été finalisé en 2025).

([242]) Ces dépenses de guichet représentent moins de 1 % des crédits de la mission et sont assurées à 98 % par le programme 302. Ce sont presque exclusivement des dépenses contraintes dont le versement présente un caractère automatique dès lors que les conditions pour en bénéficier sont remplies.

([243]) La documentation relève toutefois un défaut dans le décompte des emplois du programme 218. Le nombre de réduction d’emplois est en réalité moins important.

([244]) Même mécanisme au programme 302, voir supra.

([245]) Le maintien de ce programme permet de respecter formellement les articles 20 et 7 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) qui disposent respectivement qu’un CAS constitue une mission et qu’une mission comprend nécessairement au moins deux programmes.

([246]) L’immeuble parisien « Hôtel du timbre », pour 79,1 millions d’euros ; la cession de droits réels, sous la forme d’un bail emphytéotique, de l’immeuble parisien « Pyramides », pour 65 millions d’euros ; la cession à quatre collectivités territoriales d’Alsace d’une quote-part de l’ensemble immobilier « Osmose » situé à Strasbourg afin d’accueillir des services du Parlement européen, pour 32,1 millions d’euros.

([247]) Seul 1 million d’euros avait été encaissé en 2024.

([248]) Cour des comptes, note d’exécution budgétaire 2025, avril 2026.

([250]) Il s’agit d’une part du projet d’extension et de réhabilitation de l’aile des archives (ERA) du site du Quai d’Orsay à Paris (engagé en 2025 à hauteur de 79 millions d’euros pour une mise en service en 2029) et, d’autre part, de l’opération d’installation du nouveau siège de l’INRIA à Satory, portée par le ministère chargé de la recherche, pour laquelle 40 millions d’euros ont été engagés en 2025.

([251]) Le montant des restes à payer s’élevait à 377,6 millions d’euros au 31 décembre 2025, contre 256,2 millions d’euros l’année précédente.

([252]) Le programme 348 constitue le support budgétaire interministériel des opérations immobilières de l’État.

([253]) Cour des comptes, note d’exécution budgétaire 2024, avril 2025.

([255]) Cour des comptes, note d’exécution budgétaire 2025, avril 2026.

([256]) Les premières demandes enregistrées par les GUDA et les demandes introduites à l’OFPRA ne couvrent pas exactement le même périmètre, d’où la trajectoire différente enregistrée pour chacune de ces structures.

([257]) Le taux synthétique de protection, qui permet de s’affranchir de l’éventuel impact que peut avoir le décalage temporel entre l’examen par l’OFPRA d’une demande de protection et l’examen de son éventuel recours auprès de la CNDA, s’inscrit quant à lui à 51,1 %, en hausse d’un point sur un an.

([258]) Cette diminution s’explique notamment par l’interruption des signatures de CIR au mois d’août, compte tenu du contexte budgétaire.

([259]) Le programme Agir (Accompagnement global et individualisé des réfugiés vers l’emploi et le logement) s’adresse aux bénéficiaires d’une protection internationale ayant obtenu cette protection depuis moins de deux ans et vise à leur proposer un accompagnement global et individualisé pendant une durée maximale de 24 mois.

([260]) Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.

([261]) Dont notamment 19,3 millions d’euros en AE et en CP pour le programme Agir.

([262]) Au 31 décembre 2025, la file active s’établissait à 23 987 bénéficiaires.

([263]) Contre 72 % fin 2024. Cette stabilisation du taux d’hébergement s’explique à la fois par la hausse de l’activité décisionnelle de l’OFPRA, par la baisse du nombre de demandes d’asile enregistrées, et par une gestion plus dynamique des capacités disponibles.

([264]) À noter que la faiblesse de la dotation initiale pour 2025 intégrait également le décalage en 2025 de la signature des marchés correspondant aux CRA de Dunkerque et de Dijon, chacun représentant un volume d’AE de 40 millions d’euros, reporté sur la gestion 2025.

([265]) Les crédits de paiement portaient notamment sur les travaux relatifs aux CRA de Dunkerque et Dijon, sur les paiements relatifs à la poursuite du plan CRA pour les CRA de Bordeaux, Vincennes, Périchet et Olivet, sur l’extension du parc de locaux de rétention administrative et sur des travaux dans d’autres CRA notamment au titre de la sécurisation des locaux conformément à la priorité donnée au placement d’auteurs de troubles à l’ordre public.

([266]) Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

([267]) Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022

([268]) La mission Plan de relance, dont les crédits étaient auparavant intégrés dans le périmètre du rapport spécial sur la mission Investir pour la France de 2030, a vu ses crédits ramenés à zéro dans la loi de finances initiale pour 2025, dans le texte élaboré par la commission mixte paritaire. Cette mesure visait à garantir l’extinction de la mission, qui a disparu de la maquette budgétaire dans la loi de finances initiale pour 2026. De ce fait, en 2025, les deux programmes qui restaient encore au sein de la mission n’ont pu consommer que des crédits issus d’opérations de report. L’un d’entre eux, le programme 363 Compétitivité, a été mis en extinction en 2026. L’autre, le programme 362 Écologie, a été rattaché à la mission Écologie, développement et mobilités durables sous l’intitulé Écologie - mise en extinction du plan de relance par la loi de finances initiale pour 2026. Son extinction pourrait être réalisée fin 2026 (Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025. Mission Plan de relance, avril 2026, p. 42). En ce qui concerne le programme 362, Écologie, 21,17 millions d’euros d’AE et 2,91 millions d’euros de CP ont été reportés de 2024 sur 2025. Malgré les reports, l’exécution 2025 des AE est négative (- 142,77 millions d’euros) du fait de retraits d’engagements obsolètes liés au processus de clôture de la mission (Ibid., p. 20). 1,22 milliard d’euros de CP a été consommé (soit moins de 42 % des reports). En ce qui concerne le programme 363 Compétitivité, 123,76 millions d’euros d’AE et 1,17 milliard d’euros de CP ont été reportés. 10,25 millions d’euros d’AE ont été consommés (soit 8 % des AE reportées) et 271,29 millions d’euros de CP ont été consommés (soit 23 % des CP reportés). De ce fait, pour l’ensemble de la mission, l’exécution des AE est négative (- 132,52 millions d’euros) tandis que l’exécution des CP est positive (1,49 milliard d’euros), avec un taux d’exécution faible, de l’ordre de 36 % des CP reportés. Le projet de loi annule 209,97 millions d’euros d’AE et 1,47 euro de CP sur la mission Plan de relance après que 11,94 millions d’euros en AE et 2,18 milliards d’euros en CP ont été reportés sur le nouveau programme 362 de la mission Écologie, développement et mobilités durables (arrêtés des 30 janvier 2026, 3 mars 2026 et 10 mars 2026).

([269]) Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

([270]) Décret n° 2013-1211 du 23 décembre 2013 relatif à la procédure d’évaluation des investissements publics en application de l’article 17 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

([271]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025. Mission Investir pour la France de 2030, avril 2026, p. 45.

([272]) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

([273]) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([274]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025. Mission Investir pour la France de 2030, avril 2026, p. 26.

([277]) Qui sont construites à partir d’hypothèses de décaissement et ajustées en fonction du retour d’expérience sur les rythmes de sélection, de contractualisation et de décaissement et en fonction du niveau de trésorerie constaté chez les opérateurs.

([278]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025. Mission Investir pour la France de 2030, avril 2026, p. 37-40.

([280])La trajectoire financière fixée par la LOPJ est exprimée hors compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions. Comme pour d’autres lois de programmation sectorielles, notamment la loi de programmation militaire, ce choix permet de mesurer l’évolution des moyens effectivement consacrés aux politiques publiques du ministère, indépendamment des contributions au financement des pensions des agents de l’État.

([281]) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

([282]) Cour des comptes, L’aide juridictionnelle, juillet 2023.

([283]) À travers le décret n° 2025-632 du 11 juillet 2025 portant virement de crédits.

([284]) À travers le décret n° 2025-1157 du 3 décembre 2025 portant virement de crédits.

([285]) Sur la base du rapport de l’IGF et de l’IGAC sur la distribution de la presse imprimée de novembre 2023 (lien), une concertation a été conduite à partir d’avril 2024 par Sébastien Soriano afin d’examiner les modalités d’évolution de l’aide à la distribution, notamment afin d’inciter à une plus grande mutualisation des outils industriels. L’entrée en vigueur de cette nouvelle aide est prévue pour le premier semestre 2026.

([286]) Le rapporteur spécial avait proposé le déplafonnement de la taxe sur les spectacles de variétés lors de l’examen du projet de loi de finances initiale pour 2026 : amendement n° I-3665, rejeté en séance le 21 novembre 2025.

([287]) Le rapporteur avait également proposé le déplafonnement de la taxe streaming lors de l’examen du PLF 2026 : amendement n° I-3667, rejeté en séance le 21 novembre 2025.

([288]) Article 135 de la loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026.

([292]) Tome II du Voies et moyens annexé au PLF pour 2026.

([293]) Source : commission des finances d’après le document de politique transversale « Outre-mer » annexé au PLF pour 2026.

([294]) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([295]) ACOSS, AGIRC – ARCCO, UNEDIC, CRPNPAC, CPS de St Pierre-et-Miquelon.

([296]) Rapport de l’inspection générale des finances (IGF) n° 2024-M-033-02 et de l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) n° 2024-065R, Évaluation des mesures d’exonération de cotisations sociales spécifiques aux Outre-mer, novembre 2024, rendu public le 20 mai 2025. La référence à ce rapport sera par la suite abrégée en « rapport des inspections ».

([297]) Rapport d’information n° 1861 déposé le 24 septembre 2025 par M. Christian Baptiste, rapporteur spécial des crédits de la mission Outre-mer, au nom de la commission des finances, sur l’évaluation des exonérations de cotisations sociales spécifiques aux Outre-mer.

([298]) La Cour des comptes précise que « le 28 février 2025, l’île de la Réunion a été frappée à son tour par le cyclone Garance, causant de très lourds dégâts auxquels le ministère des outre-mer a répondu par l’annonce d’une aide exceptionnelle de 200 millions d’euros pour les collectivités locales provenant de l’État et des fonds de solidarité européens. Ont ainsi été mobilisés le fonds de secours outre-mer et des aides exceptionnelles en faveur des agriculteurs réunionnais, tandis que les collectivités locales ont bénéficié d’un fonds de reconstruction de 50 millions d’euros d’AE et 10 000 contrats aidés. L’ensemble de ces mesures a représenté 110 millions d’euros d’AE et 60 millions d’euros de CP que le responsable du programme 123 a pris sous plafond. S’y sont ajoutés 24 millions d’euros de dépenses non budgétées pour des aides agricoles et la gestion des déchets à Mayotte ».

([299]) Amendements n° II-1298 et II-1272 de M. Naturel et plusieurs de ses collègues.

([300]) Amendements du Gouvernement n° II-1220 et II-1975.

([301]) Décret n° 2025-907 du 6 septembre 2025 pris pour application des articles 236 et 237 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 et portant diverses dispositions relatives à la continuité territoriale.

([302]) Dont 2 milliards d’euros versés par EDF, 853 millions d’euros par Engie, 386 millions d’euros par KNDS via Giat Industries, 267 millions d’euros par Orange, 239 millions d’euros par Airbus, 157 millions d’euros par Bpifrance, 150 millions d’euros par ADP, 142 millions d’euros par Safran, 97 millions d’euros par Renault, 82 millions d’euros par Naval Group, 80 millions d’euros par la Française des jeux.

([303]) Sont concernés :

– les programmes 422 Valorisation de la recherche, 423 Accélération de la modernisation des entreprises et 424 Financement des investissements stratégiques de la mission Investir pour la France de 2030 au titre du financement des PIA ;

– le programme 144 Environnement et prospective de la politique de défense de la mission Défense, au titre du financement des appels de fonds des fonds Défense et Innovation Défense ;

– le programme 363 Compétitivité de la mission Plan de relance au titre du financement des appels de fonds du fonds France Relance État-régions.

([304]) Sont concernées : la Banque africaine de développement (BAFD), la Société financière internationale (SFI), la Banque de développement du Conseil de l’Europe, la Banque ouest africaine de développement (BOAD), la Banque de développement des États de l’Afrique centrale (BDEAC), la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD).

([305]) Aux termes de l’article 21 de la LOLF, les crédits d’un compte d’affectation spéciale ne peuvent être reportés pour un montant excédant le solde.

([306]) En application du principe d’autonomie financière des pouvoirs publics, les dotations qu’ils demandent leur sont intégralement versées, par conséquent le total des crédits consommés est par définition égal au total des crédits ouverts.

([307]) Réponse à la question écrite n° 10858 de Mme Marianne Maximi, 20 janvier 2026.

([308]) Réponse à la question écrite n° 12594 de Mme Marianne Maximi, 26 mai 2026.

([309]) Réponse à la question écrite n° 8543 de Mme Marianne Maximi, 16 septembre 2025.

([310]) Rapport du collège des questeures à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes sur le règlement des comptes 2025, 6 mai 2026, p. 8.

([311]) Rapport du collège des questeures à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes sur le règlement des comptes 2025, 6 mai 2026, p. 18.

([312]) « Lors de sa réunion du 18 février 2026, le Bureau de l’Assemblée nationale a d’ailleurs « décidé de mettre en pause le projet de restructuration de l’accueil du public et de création d’espaces de médiation. Cette décision prend en compte la nécessité de modifier le plan de sauvegarde et de mise en valeur qui couvre la zone de la « Cour du pont » pour obtenir la délivrance d’un permis de construire. (…) Dans l’attente, des améliorations seront recherchées sur l’actuel parcours d’accueil du public » ».

([314]) Rapport spécial n° 468, annexe 34 de Mme Marianne Maximi sur le projet de loi de finances pour 2025, 19 octobre 2024, p. 43.

([315]) La majorité figure toutefois au Centre mondial de la paix, des libertés et des droits de l’homme de Verdun (Cour des comptes, Les comptes et la gestion des services de la Présidence de la République, exercice 2024, p. 34).

([316]) Cour des comptes, Les comptes et la gestion des services de la Présidence de la République, exercice 2024, p. 43.

([317]) Rapport spécial n° 1996, annexe 34 de Mme Marianne Maximi sur le projet de loi de finances pour 2026, 23 octobre 2025, p. 82.

([318]) Loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l’enseignement supérieur.

([319]) Les emplois financés par le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire relèvent de deux schémas et plafonds d’emplois distincts : un plafond et un schéma d’emplois pour les personnels rémunérés directement par le programme, dont l’administration centrale du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche (dépenses de titre 2) ; un plafond et un schéma d’emplois pour les personnels rémunérés directement par les opérateurs qui ont accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE).

([320]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Recherche et enseignement supérieur, p. 83

([321]) La trésorerie des universités et des établissements publics de recherche, Cour des comptes, 30 avril 2026.

([322]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([323]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Recherche et enseignement supérieur, p. 6.

([324]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Recherche et enseignement supérieur, p. 25.

([325]) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

([327]) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([328]) Arrêtés des 6 mars 2026 et 5 février 2026 portant reports de crédits.

([329]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Recherche et enseignement supérieur, p. 22.

([330]) Amendement gouvernemental n°II-2195, adopté lors de l’examen en première lecture au Sénat du projet de loi de finances pour 2025.

([331]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Recherche et enseignement supérieur, p. 7.

([332]) Rapport sur le projet de loi de finances pour 2026, n° 1906, déposé le mardi 14 octobre 2025, annexe 36.

([333]) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([334]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Recherche et enseignement supérieur, p. 69. Au total, selon la Cour des comptes, « la contribution de la France au budget 2025 de l’ESA s’établissait en PLF 2025 à 1 081 millions d’euros, dont 996 millions d’euros financés par le programme 193 et 85 millions d’euros par France 2030. L’exécuté total s’élève en 2025 à 982 millions d’euros dont 897,1 millions d’euros sur le programme 193 ».

([336]) Stratégie nationale spatiale 2025-2040, publication du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, 12 novembre 2025.

([337]) Décret du 3 décembre 2025 portant transfert de crédits.

([339]) Montant similaire que l’on inclue ou non les FDC et ADP, dont la part est négligeable.

([342]) Arrêté du 19 février 2026.

([343]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Recherche et enseignement supérieur, p. 62.

([344]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Recherche et enseignement supérieur, p. 58.

([345]) Le programme ne bénéficie ni de FDC ni d’ADP.

([346]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([347]) Le CAS Pensions est structuré en trois programmes :

– le programme 741 Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité qui retrace les opérations relatives au régime de retraite et d’invalidité des fonctionnaires de l’État ;

– le programme 742 Ouvriers des établissements industriels de l’État qui retrace les dépenses et recettes du Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels d’État (FSPOEIE) et du Fonds rente accident du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM) ;

– le programme 743 Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions qui retrace les dépenses et recettes consacrées aux pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et à d’autres allocations viagères.

([348]) Le solde cumulé du CAS c’est-à-dire la somme des soldes annuels accumulés depuis la création du compte.

([349]) En application du II de l’article 21 de la LOLF, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées.

([350]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([351]) Arrêté en date du 7 mars 2025.

([352]) À des fins de comparaison, ce taux était de 93,2 % en 2016.

([354]) Les cotisations « patronales » acquittées par les établissements publics, les collectivités territoriales et certaines entreprises comme la Poste et Orange et les contributions de l’État employeur.

([355]) Décret n° 2025-61 du 22 janvier 2025 relevant le taux de la contribution employeur due au compte d'affectation spéciale Pensions au titre des fonctionnaires civils de l'État et des magistrats. Il convient de noter qu’entre 2014 et 2024, les taux de contribution employeur (74,28 % pour les fonctionnaires civils et les ouvriers de l’État, 126,07 % pour les militaires, 0,32 % pour les ATI) n’ont pas augmenté malgré la dégradation du ratio démographique.

([356]) Les pensions de retraite de droit direct sont versées aux personnes qui ont acquis des droits ; les pensions de droit dérivé aux survivants de personnes qui avaient acquis des droits propres.

([357]) Décret n° 2025-1341 du 26 décembre 2025 relevant le taux de la contribution employeur due au compte d'affectation spéciale Pensions au titre des fonctionnaires civils de l'État et des magistrats.

([359]) Le « solde du compte » est le solde cumulé, c’est-à-dire la somme des soldes annuels accumulés depuis la création du compte.

([361]) Ont été intégrés au sein de la mission RSR les régimes de retraite de l’Opéra de Paris et de la Comédie Française en 2024, et le régime d’allocation viagère des gérants de débitants de tabac (RAVGDT) en 2025.

([362]) Les régimes des mines, des régies ferroviaires d’outremer, de la SEITA, de l’allocation supplémentaires de retraite de l’Office de radiodiffusion-télévision française, des chemins de fer franco-éthiopiens (programme 195) ; les régimes de la SNCF, de la RATP, des chemins de fer d’Afrique du Nord et franco-éthiopiens, des agents des chemins de fer secondaires d’intérêt général, des chemins de fer d’intérêt local et des tramways (programme 198).

([363]) Article L. 241-3 du CSS tel que modifié par l’article 24 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025.

([364]) Régime dont l’équilibre financier est désormais assuré par la CNAV moyennant une compensation de l’État.

([365]) Fusion de l’association générale des institutions de retraite des cadres et association pour le régime de retraite complémentaire des salariés. L’AGIRC-ARRCO gère le système de retraite complémentaire pour les salariés du privé.

([366]) La CGV est calculée en agrégeant au régime général les régimes qu’elle équilibre (article L. 1341 du CSS).

([367]) Contribution de l’AGIRC-ARRCO prévue au 7° de l’article L. 241-3 du CSS.

([368]) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([369]) Les chiffres du régime de la SNCF présentés dans la documentation budgétaire sont en exécution provisoire pour 2025.

([370]) Source : Chiffres clés, traitement DAPSI, février 2026.

([371]) Résultats non définitifs dans la documentation budgétaire. Source : RAP 2025.

([372]) La masse des pensions, gestion administrative et charges financières représente 1 097 millions d’euros. Résiduel, le montant des cotisations est de 5 millions et les produits financiers de 24 millions d’euros (résultats non définitifs dans la documentation budgétaire. Source : RAP 2025).

([373]) Documentation budgétaire, RAP Mission Régimes sociaux et de retraite 2025.

([374]) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([375]) L’action 2 du programme 119 a reçu un transfert en gestion, pérennisé par la LFI 2026, provenant du programme 230 Vie de l’élève, à hauteur de 48,4 millions d’euros, en vue de compenser aux communes l’abaissement de 6 à 3 ans de l’âge à compter duquel l’instruction est devenue obligatoire. Un autre transfert entrant au titre de la compensation de la tranche annuelle du transfert de l’État aux régions de la compétence de gestion des aides non surfaciques du fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), provenant du programme 215, atteint 3,3 millions d’euros.

([376]) En raison d’une réserve dégelée uniquement en fin de gestion s’élevant à 6 millions d’euros, de facto indisponible pendant l’année 2025, le montant des crédits réellement disponibles n’atteignait que 3 610 millions d’euros.

([377]) En raison d’une réserve dégelée uniquement en fin de gestion s’élevant à 25 millions d’euros, de facto indisponible pendant l’année 2025, le montant des crédits réellement disponibles n’atteignait que 472 millions d’euros.

([378]) Les recettes fiscales nettes s’entendent d’ailleurs nettes des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État.

([379]) Loi n° 2025‑127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([380]) Article 10 de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([381]) Loi n° 2025‑127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([382]) Loi n° 2025‑1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([383]) Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 sur les recettes fiscales de l’État, les remboursements et les dégrèvements.

([384]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 sur les dépenses fiscales.

([385]) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([386]) Régie par les articles L. 251-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles, l’aide médicale de l’État assure la prise en charge médicale des étrangers en situation irrégulière séjournant sur le territoire français et répondant à des conditions de ressources et d’ancienneté de résidence. Régi par l'article L. 254-1 de ce même code, le dispositif des soins urgents concerne quant à lui « les soins urgents dont l'absence mettrait en jeu le pronostic vital ou pourrait conduire à une altération grave et durable de l'état de santé de la personne ou d'un enfant à naître et qui sont dispensés par les établissements de santé aux étrangers résidant en France sans remplir la condition de régularité mentionnée à l’article L. 160-1 du code de la sécurité sociale et qui ne sont pas bénéficiaires de l’aide médicale de l’État en application de l'article L. 251-1 ainsi qu’aux demandeurs d’asile majeurs qui ne relèvent pas du régime général d’assurance maladie sont pris en charge dans les conditions prévues à l’article L. 251-2. Une dotation forfaitaire est versée à ce titre par l’État à la Caisse nationale de l’assurance maladie ».

([387]) Les éléments de prévision de la direction de la sécurité sociale tablaient sur une hausse contenue du nombre de bénéficiaires, après un effet de rattrapage marqué dans les années post crise sanitaire, et également sur une hausse de la dépense moyenne. Au 30 septembre 2025, 458 681 personnes étaient bénéficiaires de l’AME de droit commun, et le nombre de bénéficiaires de l’AME soins urgents est estimé à 15 000 personnes, soit un nombre total de bénéficiaires de l’ensemble des prestations AME de l’ordre de 475 000 personnes.

([388]) Pour rappel, la dépense réelle d’AME s’établissait : en 2024, à 1 389 millions d’euros (dont 1 159 millions d’euros de crédits budgétaires exécutés) ; en 2023, à 1 163 millions d’euros (dont 1 146 millions d’euros de crédits budgétaires exécutés) ; en 2022, à 1 014 millions d’euros ; et en 2021, à 994 millions d’euros.

([389]) Les crédits votés en LFI pour 2025 s’établissent à 1 208,3 millions d’euros pour l’action 01 Aide médicale de l’État du programme 183, avec une ventilation indicative de la dotation versée à la CNAM : au titre de l’AME de droit commun : 1 137,3 millions d’euros ; au titre de l’AME soins urgents : 70 millions d’euros ; au titre des autres dispositifs : 1 million d’euros.

([390]) La charge cumulée pour la CNAM au titre du dispositif soins urgents depuis 2023 représente un montant de 168 millions d’euros, non imputable à l’État.

([391]) Le fonds de concours créé pour les achats liés à la crise sanitaire a été définitivement mis en extinction en 2024.

([392]) Dont 342 millions d’euros de crédits non issus de la FRR européenne, résultant d’un amendement parlementaire au cours de l’examen du PLF 2024, ayant conduit à la création d’une action 03 Neutralisation des pertes de recettes de la branche Maladie au titre des fonctionnaires territoriaux suite à la bascule de taux Maladie / CNRACL, sans rapport avec l’objet initial du programme 379. En 2025, le programme 379 comporte une unique action 02 Ségur investissement du PNRR.

([393]) Ce programme soutient des projets d’investissement dans les établissements de santé et les établissements médico-sociaux, en particulier les EHPAD et des projets d’amélioration des outils numériques en santé.

([394]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([395]) Loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur.

([396]) Loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.

([397]) La liste des douze programmes et taxes affectées inclus au sein de ce périmètre est listée à l’article 2 de la LOPMI.

([398]) S’agissant du programme 176 Police nationale, le schéma d’emploi présente un solde positif de + 37 ETP. Selon la Cour des comptes, cette sur-exécution résulte d’une sous-évaluation des flux de départs vers les corps d’encadrement et d’application.

([399]) En 2024, les programmes 152 et 176 avaient été sur-exécutés à hauteur respectivement de 617 et 510 millions d’euros par rapport à la LFI, en raison essentiellement des surcoûts liés aux Jeux olympiques et paralympiques de Paris et à la crise survenue en Nouvelle-Calédonie.

([400]) La gendarmerie a en effet dû reporter pour environ 45 millions d’euros d’opérations faute de capacité d’absorption suffisante des crédits d’investissement.

([401]) En 2024, la sous-exécution s’était établie à 32 % en AE et 37 % en CP mais faisait suite à une programmation initiale en très forte hausse, ce qui n’est pas le cas en 2025.

([402]) Ce programme est actuellement plafonné à 340 millions d’euros par l’article 49 de la loi de finances pour 2006 ; or on observe une porosité de certaines dépenses, notamment de communication, entre le programme 207 de la mission Sécurités et le programme 751 du CAS Radars.

([403]) Source : note d’exécution budgétaire 2025 de la Cour des comptes. En parallèle, la Cour note que les recettes du CAS ont évolué sur la période 2020-2025 de 1 144 à 1 901 millions d’euros, soit + 66 %.

([404]) Notamment l’annulation des crédits consacrés à la commande de deux Canadairs par décret du 21 février 2024, finalement reportée en 2026 en LFI. Le nombre de Canadairs ainsi commandés s’élève désormais à quatre (deux appareils ayant déjà été commandés en 2024, en partie grâce à des fonds européens).

([405]) Rapport d’information n° 1660 visant à mieux définir la stratégie de renouvellement de la flotte aérienne de la sécurité civile, 2 juillet 2025 (pages 14 à 16).

([406]) Après respectivement les missions Enseignement scolaire, Défense, Engagements financiers de l’État et Recherche et enseignement supérieur.

([407]) 30,857 milliards d’euros exécutés en CP en 2025 contre 14,782 milliards d’euros exécutés en 2015.

([408]) Comme indiqué par la Cour des comptes, l’ouverture de crédits en LFI sur la prime d’activité était fondée sur :

– une prévision d’évolution tendancielle de la dépense de la prestation établie par la CNAF à + 982 millions d’euros par rapport à la LFI 2024 ;

– une prévision d’économies de 1,445 milliard d’euros, qui elle-même se décompose en 767 millions d’euros d’économies liées à la généralisation de la solidarité à la source, en 662 millions d’euros d’économies réalisées via la baisse du taux d’intéressement à l’activité (baisse du coefficient de 61 % à 59,85 %) qui aurait dû entrer en vigueur au 1er janvier 2025, et en 16 millions d’euros au titre du gage destiné à financer le FATESAT (fonds d’accompagnement de la transformation des ESAT) sur le programme 157. Aucune économie spécifique à hauteur de ce dernier montant n’a toutefois été documentée.

([409]) La recentralisation du RSA concerne les départements de Guyane, Mayotte, La Réunion, la Seine–Saint-Denis, les Pyrénées-Orientales et l’Ariège.

([410]) La Cour des comptes précise qu’« en début de gestion, la DGCS a pris le parti de faire porter sur ce dispositif une part importante du surgel de la réserve de précaution survenu en avril 2025 (21 millions d’euros sur 36 millions d’euros à l’échelle du programme) et a prévu une mesure d’économie paramétrique d’un montant équivalent, à réaliser en cours de gestion par voie réglementaire, qui aurait diminué à la marge le montant individuel perçu par les bénéficiaires. Toutefois, cette mesure n’a finalement pu entrer en vigueur en temps utile : la DGCS invoque un arbitrage politique rendu trop tardivement. La direction du budget estime quant à elle que le gel n’était pas gagé par une mesure d’économie préalablement documentée. Les crédits exécutés s’étant finalement élevés à 474 millions d’euros […] l’impasse de financement constatée d’environ 30 millions d’euros a dû être résolue par l’ouverture de crédits supplémentaires en loi de fin de gestion, en complément de ceux consacrés à la prime d’activité ».

([411]) 95 % des crédits ouverts en LFI sur cette mesure ont été consommés en 2025, soit 7,5 millions d’euros.

([412]) Ces crédits financent principalement : la contractualisation avec les départements (90 millions d’euros) et les métropoles (15,2 millions d’euros), ainsi que les alliances locales pour la solidarité (15 millions d’euros), le plan pour la santé nutritionnelle des enfants et des jeunes avec la tarification sociale des cantines (71,9 millions d’euros) et les petits-déjeuners à l’école (18 millions d’euros) ; le plan 100 % accès aux droits avec l’expérimentation territoires zéro non-recours (6 millions d’euros) et la domiciliation (12,1 millions d’euros), le pass’colo (11,5 millions d’euros), le fonds d’innovation pour la petite enfance (5 millions d’euros), un plan d’action pour l’outre-mer (5 millions d’euros).

([413]) Comme le relève la Cour, « une partie des crédits normalement consacrés aux conventions signées avec les acteurs locaux a pu être redéployée pour pallier le fort dynamisme des dépenses afférentes à la tarification sociale des cantines (exécuté à hauteur de 109 % [soit 78,16 millions d’euros]), constaté malgré des mesures de « freinage » décidées en cours de gestion, avec la fermeture du dispositif à de nouvelles communes à partir de la fin juillet 2025. De manière plus notable, ces redéploiements en provenance des crédits destinés à la contractualisation ont aussi contribué à financer des mesures nouvelles en matière d’aide alimentaire, à hauteur de 9 millions d’euros ».

([414]) La DGCS explique cette évolution principalement par « la baisse des crédits disponibles pour porter les dépenses des services déconcentrés, qui ont consommé en 2025 31,9 millions d’euros contre 53 millions d’euros en 2024. En effet, en gestion 2024, l’action 14 avait été abondée de 40 millions d’euros par arrêté de reports de crédits de 2023. En gestion 2025 de tels reports fléchés vers l’aide alimentaire n’ont pas été obtenus et les crédits de l’action 14 n’ont pu bénéficier que d’un redéploiement interne de crédits à hauteur de 9 millions d’euros depuis l’action 23 Pacte des solidarités ».

([415]) Rapport à la Commission européenne sur l’évaluation de la qualité des dépenses publiques au moyen d’examens renforcés des dépenses, avril 2026.

([416]) La DGCS a indiqué à la rapporteure spéciale que « certaines précautions sont à prendre dans la lecture des données. En effet, les ARS ont répondu de façon très hétérogène. Certaines font mention du nombre total de projets déposés, du nombre de projets non financés et des raisons de ce refus, alors que d’autres n’ont fourni que la liste des projets financés. Cet écart dans les pratiques rend difficile l’analyse des résultats, dont certaines valeurs pourraient être revues à la hausse ».

([417]) Aide créée par la loi n° 2023-140 du 28 février 2023 et mise en place en décembre 2023, pour permettre aux victimes de violences conjugales de faire face aux dépenses immédiates pour quitter leur conjoint violent.

([418]) La DGCS explique cette baisse par un « effet stock » : le fort recours à cette aide au premier semestre 2024 a fortement diminué au second semestre. Le budget 2025 a été élaboré sur l’hypothèse que cette baisse allait se poursuivre avant de se stabiliser autour de 1,7 million d’euros par mois.

([419]) Aide permettant aux personnes en situation de prostitution de s’engager dans un parcours de sortie de cette activité.

([420]) Décret n° 2025-1152 du 1er décembre 2025 portant revalorisation de l’aide financière à l’insertion sociale et professionnelle.

([421]) Cour des comptes et tome II du Voies et moyens annexé au PLF pour 2026.

([423]) Dans sa dernière note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes évoque : « Des dépenses fiscales dont l’efficacité n’est pas établie », « Des éléments d’analyse lacunaires », « Des dépenses fiscales parfois sans lien avec les objectifs des programmes auxquels elles sont rattachées », « Une rationalisation des dépenses fiscales insuffisante ».

([426]) Rétablissement de crédits à l’État.

([427]) Rétablissement de crédits à l’État.

([428]) Arrêté du 5 février 2026 portant report de crédits de fonds de concours et arrêté du 6 mars 2026 portant report de crédits.

([430]) Les programmes 148, 348, 349, 368.

([431]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([432]) Hors fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Le montant des fonds de concours et ADP s’élève à 9,87 millions d’euros en AE et en CP en 2025.

([433]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Transformation et fonction publiques.

([434]) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

([435]) La LFI pour 2025 prévoyait 140 millions d’euros en AE et 142 millions d’euros en CP pour 136,5 millions d’euros d’AE et 141,5 millions d’euros en CP consommés en 2024.

([436]) En 2025, 6 millions d’euros de l’action 2 ont été réalloués au bénéfice des IRA par décret de transfert, après 7 millions d’euros en 2024.

([437]) L’action 13 n’avait pas été abondée en LFI 2025, reflétant la priorité donnée par l’État à la rénovation plutôt qu’à l’acquisition.

([438]) Proposition de loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État, n° 1796, déposée par M. Cazenave et adoptée par l’Assemblée nationale le 28 janvier 2026.

([439]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Crédits non répartis.

([440]) Les arrêtés des 28 juillet, 22 octobre et 8 décembre 2025.

([441]) Décret n° 2025-951 du 8 septembre 2025. Les deux autres décrets n’ont pas été publiés.

([442]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([443]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([444]) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

([445]) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([446]) Du fait de la fusion des programmes 124 et 155 (voir infra.).

([447]) Le programme 102 porte les allocations de solidarité, dont l’allocation de solidarité spécifique (ASS).

([448]) Décret n° 2023-33 du 26 janvier 2023 relatif au régime d’assurance chômage.

([449]) Circulaire du 21 mars 2025.

([451]) Cour des comptes, Note de l’exécution budgétaire 2025, mission Travail, emploi et administration des ministères sociaux, avril 2026.

([452]) En l’absence de LFI, l’AUEA n’a pas été renouvelée au début de l’année 2025.

([453]) Article 190 de la loi de finances pour 2025.

([454]) Article 191 de la loi de finances pour 2025.

([455]) Article 192 de la loi de finances pour 2025.

([456]) Décret n° 2025-585 du 27 juin 2025 relatif à la prise en charge des formations par apprentissage.