N° 657

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 février 2018.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES (1)

sur le premier paquet Mobilité,

présenté par la Commission européenne le 31 mai 2017

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Damien PICHEREAU

Député

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(1)    La composition de la commission figure au verso de la présente page.

La Commission des affaires européennes est composée de : Mme Sabine THILLAYE, présidente ; MM. Pieyre-Alexandre ANGLADE, Jean-Louis Bourlanges, Bernard Deflesselles, Mme Liliana TANGUY, viceprésidents ; Mme Sophie AUCONIE, M. André Chassaigne, Mmes Marietta KARAMANLI, Danièle OBONO, secrétaires ; MM. Damien ABAD, Patrice ANATO, Mme  Aude Bono-Vandorme, MM. Éric Bothorel, Vincent BRU, Mmes Fannette CHARVIER, Yolaine de Courson, Typhanie Degois, Marguerite Deprez-Audebert, M. Benjamin DIRX, Mmes Coralie DUBOST, Françoise DUMAS, MM. Pierre-Henri Dumont, Alexandre Freschi, Bruno Fuchs, Mmes Valérie Gomez-Bassac, Carole Grandjean, Christine Hennion, MM. Michel Herbillon, Alexandre Holroyd, Christophe Jerretie, Jérôme Lambert, Mmes Constance Le GRIP, Nicole Le PEIH, MM. Jean-Claude Leclabart, Ludovic Mendes, Thierry Michels, Christophe Naegelen, Mme Valérie Petit, MM. Damien Pichereau, Jean-Pierre Pont, Joaquim Pueyo, Didier Quentin, Mme Maina Sage, MM. Raphaël SCHELLENBERGER, Benoit Simian, Éric Straumann, Mmes Michèle Tabarot, Alice Thourot.

 


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SOMMAIRE

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 Pages

Synthèse du rapport

Summary of the report

Introduction

PREMIÈRE PARTIE : VOLET ÉCONOMIQUE ET SOCIAL

I. UN VOLET ÉCONOMIQUE ET SOCIAL INDISPENSABLE MAIS QUI DIVISE FORTEMENT LES ÉTATS MEMBRES

A. Une harmonisation loin dêtre achevée conjuguée à des disparités économiques et sociales persistantes

1. Une articulation complexe de réglementations elles-mêmes complexes

a. Un encadrement européen complexe

b. La grande diversité des cadres nationaux

2. Un fractionnement réglementaire accentué par les disparités économiques et sociales au sein de lUnion européenne

a. Une divergence persistante des conditions demploi, des niveaux de rémunération et des coûts de revient

b. Un basculement des activités de transport routier de marchandises vers les acteurs établis hors du cœur géographique de lUnion qui saccentue

B. un clivage entre « pays cabotés » et « pays cabotants » qui perdure

1. Un clivage apparu dès lévaluation du paquet routier de 2009

a. La mobilisation des « États cabotés » contre la libéralisation totale du cabotage

b. Les efforts des « États cabotants » pour privilégier la liberté de circulation

c. La formalisation en réponse de lAlliance du Routier au début de 2017

2. Une division persistante sur les enjeux cruciaux lors des deux Conseils Transport de 2017 comme au Parlement européen

a. Lesquisse au Conseil dun compromis sur les seuls sujets les moins polémiques

b. Des divergences au Parlement européen sur l’intensité des règles mais un consensus sur la nécessité d’assurer des contrôles efficaces

II. Lenjeu crucial du triangle « établissementdétachement cabotage »

A. Harmoniser les conditions daccès à la profession pour lutter contre le phénomène des sociétés « boîtes-aux-lettres »

1. Le recours aux sociétés « boîtes aux lettres » pour contourner les règles sociales et le droit du travail

a. Laccès à la profession, un cadre juridique imparfait

b. Lessor récent du phénomène des sociétés « boîtes aux lettres »

2. Le renforcement bienvenu des critères régulant laccès à la profession de transporteur routier

a. Un durcissement des conditions détablissement et dhonorabilité proposé par la Commission et soutenu par les co-législateurs

b. Lexigence dune cohérence dun paquet à lautre

B. Résoudre par le haut dans la « lex specialis » les divergences dapproche en matière de détachement déjà exprimées lors de la révision en cours de la directive de 1996

1. Un secteur qui nest pas en principe exclu du champ juridique du détachement

a. Un cadre juridique ambigu

b. Une application des normes aujourdhui plus stricte mais contestée par la Commission européenne

2. Le renvoi pour le transport routier à une loi spéciale par la révision en cours de la directive de 1996 sur le détachement

a. Le choix par la Commission européenne dun cadre particulier pour le transport routier

b. Laccord intervenu au Conseil EPSCO du 23 octobre dernier

3. Détourner le principe accepté de lapplication du détachement dans le secteur routier en ouvrant largement les dérogations nest pas acceptable

a. Linstauration de seuil de déclenchement, inacceptable dans son principe, inapplicable dans la pratique

b. Une négociation limitée à ce stade au Conseil au champ dapplication de la loi spéciale et des signaux négatifs au Parlement européen

C. Faciliter lapplication des règles du cabotage pour mieux en contrÔler la mise en œuvre : une libéralisation qui ne dit pas son nom

1. Louverture très encadrée du cabotage par le paquet Transport de 2009

a. La double contrainte posée par le paquet Transports de 2009

b. Linterprétation stricte de lavocat général de la Cour de Justice de lUnion Européenne

2. Déplafonner le nombre illimité dopérations et les ouvrir aux États limitrophes en échange dune réduction de la période autorisée : une libéralisation du cabotage sans le dire

a. Un encadrement du cabotage si allégé quil en devient inopérant

b. La seule réponse pertinente : maintien de la règle des « trois en sept » et instauration dune période de carence

III. mieux prendre en compte des facteurs spécifiques perturbant le bon fonctionnement du transport routier de marchandises en Europe

A. revoir lencadrement des temps de repos pour mieux PRENDRE EN COMPTE LES SPÉCIFICITÉS DES TRAVAILLEURS MOBILES : le risque dun déséquilibre

1. Les règles existantes : assurer un équilibre entre protection des conducteurs et flexibilité dorganisation pour les entreprises en mettant au premier plan la sécurité routière et la santé des conducteurs

a. Lencadrement strict des temps de conduite et de repos

b. La récente clarification de la Cour de Justice de l’Union européenne sur les conditions dans lesquelles le repos est pris

2. Lobjectif affiché par la Commission européenne : clarifier les règles, offrir plus de souplesse aux entreprises tout en favorisant le retour régulier des conducteurs à leur domicile

3. Un équilibre qui doit être mieux encadré pour atteindre lobjectif visé

a. Le risque d’un compromis boiteux sur le repos en cabine

b. L’affaiblissement de la différenciation entre règle et exception en matière de repos

B. Prendre enfin acte du recours accru aux véhicules utilitaires légers et inclure ces derniers dans le champ de la rÉglementation du transport routier de marchandises : des propositions trop modestes pour être efficaces

1. Le paradoxe des véhicules utilitaires légers : une flotte bien plus importante numériquement que la flotte poids lourds et bien moins encadrée

a. Une flotte en moyenne cinq fois plus importante que la flotte poids lourds

b. Une flotte pourtant exemptée de la plupart des normes européennes encadrant le transport routier de marchandises

2. Les véhicules utilitaires légers non établis : un phénomène difficilement contrôlable et en croissance

3. Un encadrement insuffisamment ambitieux malgré les avancées de la négociation

a. Des propositions modestes dans le projet de la Commission

b. Un compromis présenté par la Présidence et des propositions du rapporteur du Parlement européen en deçà de lambition nécessaire

C. ASSOUPLIR LES RÈGLES DE LOCATION DE VÉHICULES SANS CHAUFFEUR HORS DE LÉTAT DÉTABLISSEMENT : un risque accru de fraudes

1. Un principe, lutilisation temporaire de véhicules loués hors de lÉtat détablissement, dont lapplication aujourdhui nest pas harmonisée.

2. La proposition de la Commission européenne : faire du recours à la location temporaire de véhicules utilitaire une modalité ordinaire du transport de marchandises

3. De possibles biais qui justifient la mise en place de garanties

Deuxième partie : volet contrôle et numérisation

I. Des contrôles harmonisés et renforcés tant dans leur approche que dans leurs modalités

A. une approche par le risque harmonisée

1. Un système de classification par niveau de risque obligatoire mais disparate

a. Mieux cibler les contrôles grâce à une évaluation du risque

b. Un objectif louable entravé par labsence de méthodologie commune

2. Une notation harmonisée, renforcée et accessible

a. Une méthodologie commune élaborée par la Commission européenne

b. Des critères élargis

c. La notation, une nouvelle donnée obligatoire

3. Des propositions bienvenues mais qui ne pourront être efficaces à ce stade par le biais des seuls contrôles sur route

B. un objectif, des contrôles plus nombreux et mieux organisés

1. Des contrôles renforcés quantitativement et qualitativement

a. Des objectifs annuels de contrôle fixés aux États membres

b. Lobligation de contrôles concertés en matière de cabotage

c. Un contrôle accru sur la proportionnalité des sanctions

d. Un objectif en trompe lœil ?

2. La volonté de faciliter les échanges dinformation entre États membres

a. Une obligation de coopération rapide

b. Un biais regrettable, labsence de critère objectif de rejet dune demande et de recours en cas de blocage entre deux États membres

3. Une harmonisation trop fermée des contrôles et des exigences administratives en matière de détachement et détablissement

a. Des mesures de contrôle et dexigences administratives en matière de détachement et détablissement limitativement énumérées

b. Une harmonisation des règles qui se fait au détriment du contrôle effectif de ces dernières

II. Des contrôles optimisés grâce aux outils numériques

A. utiliser enfin pleinement les outils européens existants

1. Rendre opérationnel le registre européen des entreprises de transport routier

a. Une obligation déjà ancienne, établir et interconnecter les registres nationaux des entreprises de transport par route…

b. …qui reste à mettre en œuvre dans lensemble de lespace européen

2. Avancer résolument léchéance prévue pour le tachygraphe intelligent

a. Un outil permettant dassurer un respect plus rigoureux du droit applicable au fret routier, le tachygraphe intelligent

b. Renforcer les contrôles implique de raccourcir la période de transition pour la flotte existante au 15 juin 2019

3. Améliorer linteropérabilité des systèmes de télépéage routier et faciliter léchange transfrontalier dinformations sans porter atteinte aux systèmes performants existants ni aux objectifs relatifs aux véhicules utilitaire légers

a. Le service européen de télépéage au service du bon fonctionnement du marché intérieur et de la réalisation des objectifs de politique de transport

b. Des ajustements bienvenus mais des garde-fous nécessaires

4. Lobligation nouvelle de détention sous format électronique de la déclaration de détachement

B. Mieux Tirer avantage de la mobilité connectée

1. Généraliser lusage de la lettre de voiture électronique

a. Une nouvelle génération de lettre de voiture

b. Des avantages encore accrus avec la version électronique

c. Un outil efficace de lutte contre les fraudes au cabotage et au détachement

2. Enrichir les bases de données et les dématérialiser

troisième partie : Volet tarification des infrastructures

I. le cadre général propOsé par la Commission européenne pour un transport routier plus efficient et plus propre

A. Le transport au carrefour de deux enjeux majeurs

1. Un enjeu pour la planète et le respect de nos engagements internationaux : les émissions de gaz à effet de serre

2. Un enjeu sanitaire et un risque juridique : la pollution atmosphérique

B. La stratégie européenne pour une mobilité à faibles émissions

1. Augmenter lefficience du système de transport

2. Accélérer le déploiement dénergies alternatives à faibles émissions pour le transport

3. Poursuivre leffort en faveur de la réduction des émissions de CO2 des véhicules et se diriger vers des véhicules à émission faible ou nulle zéro

II. La révision du cadre européen de taxation des infrastructures, un principe bienvenu mais des modalités à revoir

A. la révision de la directive « eurovignette », LOBJECTIF DE COUVERTURE DE tous leS COÛTS atTachés au transport routier PAR tous les USAGERS DE LA ROUTE

1. La directive « Eurovignette », le cœur du cadre réglementaire européen en matière de taxation liée à l’utilisation des infrastructures routières

a. Un cadre juridique déjà révisé à plusieurs reprises

b. Deux principes socles, « l’utilisateur payeur » et « le pollueur-payeur », mis en œuvre mais de manière partielle

2. La proposition de la Commission européenne : une harmonisation accrue fondée sur la mise en œuvre renforcée de ces deux principes

a. Une application du principe « utilisateur-payeur » étendue dans son champ comme dans ses modalités

b. Une modulation des redevances dinfrastructure fondée sur un critère supplémentaire, les émissions de CO2

c. Un panel doutils pour lapplication du principe « pollueur-payeur » renouvelé

d. Le maintien de labsence daffectation des ressources financières issues des péages aux infrastructures routières, mais une obligation de rendre compte de leur usage

B. un niveau dambition encore rehaussé par les rapporteurs du Parlement europÉen, au risque de rigidités contreproductives

1. Tarification des infrastructures : harmoniser plus vite et plus fort

a. Lharmonisation portée par la révision de la directive « Eurovignette » encore accentuée par la rapporteure du Parlement européen

b. Une exigence similaire dapprofondissement pour les trois rapporteurs sur les textes en rapport avec la directive « Eurovignette ».

2. La nécessité dune approche plus souple et mieux proportionnée

a. La directive « Eurovignette » et la directive du Conseil : permettre aux États membres de choisir les solutions les plus adaptées à leur contexte

b. Le projet de règlement sur la surveillance et la communication des données : une meilleure articulation avec les règles européennes en matière de certification

EXAMEN EN COMMISSION

PROPOSITION DE RÉSOLUTION ADOPTÉE PAR LA COMMISSION

Motion for a european resolution

annexes

Annexe 1 : Liste des personnes auditionnées par le rapporteur

ANNEXE 2 : Auditions de la Commission des affaires européennes

1. Audition, le 23 novembre 2017, de Mme Élisabeth Borne, ministre auprès du ministre dÉtat, ministre de la Transition écologique et solidaire, chargée des Transports, préalable au Conseil « Transports, télécommunications et énergie » du 5 décembre 2017

2. Communication, le 30 novembre 2017, de M. Damien Pichereau, référent de la commission du développement durable et de laménagement du territoire, sur le paquet « Mobilité I »

ANNEXE 3 : Des transports routiers de marchandises de plus en plus connectés


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   Synthèse du rapport

 

Avec le label « l’Europe en mouvement », le paquet Mobilité (« paquet Mobilité I ») relatif au transport routier, publié le 31 mai 2017 par la Commission européenne, est le premier des trois ensembles de textes annoncés par la Commissaire aux Transports, Mme Violeta Bulc.

Il comporte trois volets thématiques : un volet « économique et social » attendu mais marqué par une forte division entre États membres ; un volet « simplification et numérisation », notamment des contrôles, essentiel et qui fait l’objet d’un relatif consensus ; et, enfin, un volet « tarification des infrastructures » qui renforce les principes d’« utilisateur-payeur » et de « pollueur-payeur », mais dont les modalités proposées, trop rigides, pourraient être contreproductives.

1. Le volet économique et social : de fortes divisions entre États membres sur le niveau adéquat de protection des travailleurs et sur les moyens de garantir une concurrence loyale entre les entreprises du secteur routier

● Dans l’espace européen né des élargissements successifs, la complexité et l’inadéquation des règles européennes applicables au secteur du transport routier de marchandises (TRM) ainsi que le contrôle défaillant du respect de ces dernières nourrissent une concurrence économique et sociale qui n’est pas loyale et qui se traduit par le repli forcé sur leur marché intérieur des transporteurs situés au cœur de l’Europe.

Cette concurrence au moins-disant social se répercute sur les marchés nationaux par l’intermédiaire des modalités de cabotage de retour autorisé, et elle est en outre insoutenable pour le transport ferroviaire. Cela va à l’encontre de tous les efforts déployés par ailleurs pour développer le report modal, dont les avantages environnementaux sont reconnus.

Les États membres ne sont pas d’accord sur les politiques européennes qu’il convient de mener dans ce secteur, et ont depuis plusieurs années exprimé leurs préoccupations d’une manière particulièrement clivée, se partageant entre « États cabotés », mobilisés contre la libéralisation totale du cabotage et les dérives liées au détachement, et « États cabotants », poussant à une plus grande libéralisation et davantage de proportionnalité dans l’application des règles actuelles au secteur des transports, afin de continuer à profiter pleinement du marché intérieur européen et de la liberté de circulation des travailleurs qui y est associée, qu’ils considèrent comme l’un des grands acquis de leur adhésion à l’Union européenne.             
 Les États du cœur de l’Europe se sont dotés d’une législation nationale visant à rétablir un équilibre – la France au premier chef, avec les dispositions portées depuis 2014 par les lois dites Savary, Macron et El Khomri en matière de détachement. La Pologne, soutenue par dix autres États européens, a saisi, en juin 2016, la Commission européenne des règles mises en place par la France et l’Allemagne visant à permettre une application systématique du salaire minimum dans le transport routier. La Commission européenne a ouvert une procédure d’infraction, estimant que ces pratiques limitaient le marché intérieur de l’Union « de manière disproportionnée ».

À leur tour, une dizaine d’États membres – dont la France – ont également saisi la Commission européenne, en septembre 2016, lui demandant de se pencher sur « les aspects sociaux et les questions de sécurité » découlant des « pratiques abusives » et de la « concurrence acharnée » d’autres États dans le transport routier en Europe. Ces États membres ont formalisé leur entente le 31 janvier 2017, avec la création d’une « Alliance du Routier ».

Ces deux « coalitions d’États » ont réaffirmé publiquement leurs positions sur les aspects « social » et « marché » lors des deux Conseils Transports tenus en 2017, les bases d’un compromis commençant à s’esquisser sur les seuls sujets de la régulation des véhicules utilitaires légers, le durcissement des conditions d’établissement d’une entreprise de transport ou les véhicules loués. Les approches des États membres divergent encore radicalement sur les questions les plus épineuses, le cabotage, le détachement et les temps de repos.

Un large soutien a été apporté en commission au Parlement européen aux propositions visant à assurer des contrôles efficaces mais aussi à celles visant à accroître la flexibilité opérationnelle pour les entreprises. Mais les députés européens sont divisés sur le cabotage et sur le détachement.

La Présidence bulgare semble, elle, privilégier une logique libérale, qui nous éloigne plus qu’elle ne nous rapproche d’un compromis préservant les valeurs de l’Union et les conditions de travail et de vie des conducteurs, et garantissant une concurrence loyale entre les entreprises de ce secteur.

● Le volet « marché » et « social » comporte un premier enjeu, crucial dans un secteur où travailleurs et outils de travail sont mobiles, celui relatif au triangle « établissement – détachement – cabotage ».

 Les lacunes du cadre juridique applicable au TRM ont permis l’essor du phénomène des sociétés « boîtes aux lettres ». En réponse, la Commission européenne propose de durcir deux des critères régulant l’accès à la profession de transporteur routier, ceux relatifs à l’établissement et à l’honorabilité.

Elle a le soutien de la plupart des États membre sur le principe et le soutien des rapporteurs thématiques concernés de la commission des Transports et du Tourisme du Parlement européen, même si les négociations se poursuivent pour en affiner les aspects techniques.             
 La lutte contre les « entreprises boîtes aux lettres » est, pour le Rapporteur de la commission des Affaires européennes, une priorité majeure pour retrouver un équilibre du marché fondé sur une concurrence saine et loyale, la convergence de vues manifestée au Conseil comme au Parlement européen est donc très positive.

 Une telle convergence est loin d’être atteinte sur les deux autres sujets, le détachement et le cabotage.

Le transport routier international n’est pas en principe exclu du champ juridique du détachement mais il est longtemps apparu, en pratique, très difficile de lui en appliquer les règles compte tenu du caractère très mobile de cette activité, qui rend encore moins aisée la détermination du pays d’accueil, nécessairement temporaire, et par là même la caractérisation du détachement.

Une partie des États membres applique aujourd’hui strictement les normes européennes en matière de détachement. C’est le cas de la France, qui applique ces règles non seulement aux opérations de cabotage mais aussi aux opérations de transport international routier (TIR) dès le premier jour passé sur le territoire. La Commission européenne le conteste, et a ouvert une procédure d’infraction.

L’accord lors du Conseil ESPCO du 23 octobre 2017 a réaffirmé que les règles du détachement s’appliquaient pleinement au secteur du transport, mais compte tenu des spécificités du secteur des transports, les modalités d’application de la directive révisée dans ce secteur seront précisées dans le cadre de la négociation sur le paquet Mobilité I.

La Commission européenne a proposé, pour ces règles spécifiques dérogatoires, un seuil de déclenchement pour le TIR uniquement, fixé à trois jours.

Les États de l’Alliance du Routier exigent l’application du régime du détachement au TIR dès le premier jour, à la fois pour des questions de principe (rien ne justifie un traitement différent des salariés) et des raisons pratiques, ce seuil ne facilitant ni l’application ni le contrôle du respect des règles. À l’opposé, les pays périphériques rejoignent le groupe de Višegrad pour demander un rehaussement du seuil de déclenchement, voire son extension au cabotage.

La Présidence bulgare semble avoir une vision très libérale, avec un seuil d’application non seulement triplé pour le TIR mais également étendu au cabotage. Des signaux négatifs ont été donnés en commission au Parlement européen, au moins dans les propositions écrites de la rapporteure sur ce thème. Sans se prononcer sur le seuil numérique de déclenchement du régime du détachement pour le TIR, la rapporteure a semblé d’ores et déjà en valider le principe, et fait des propositions qui, si elles étaient acceptées, aboutiraient à une double inégalité de traitement : d’une part, entre les travailleurs détachés en fonction de leur secteur d’activité, et, d’autre part, entre les conducteurs routiers en fonction de la nature de la cargaison transportée ou de celle de leur employeur.
 Ouvrir aussi largement les dérogations, c’est détourner le principe accepté de l’application du détachement dans le secteur routier. L’Assemblée nationale doit apporter son soutien à l’opposition ferme exprimée par le Gouvernement face à toute norme sociale spécifique appliquée à ce secteur qui aboutirait à lui appliquer des règles moins exigeantes.

Quant au cabotage, en contrepartie d’un nombre illimité d’opérations, la Commission européenne propose de réduire la période autorisée à cinq jours et de l’étendre aux États limitrophes. Ce qui revient à une libéralisation déguisée.

Le cabotage remplit une fonction environnementale et économique dans l’intérêt de tous. Mais l’ouverture proposée ne ferait que cannibaliser les marchés intérieurs des États membres situés géographiquement au cœur de l’Europe.

Le rapporteur du Parlement européen a choisi de limiter significativement les possibilités de cabotage notamment en réduisant la période autorisée à 48 heures, mais en maintenant le déplafonnement du nombre d’opérations. Cette option a reçu un accueil « partagé » au Parlement européen.

Un tel déplafonnement s’oppose dans son essence même au principe que le cabotage n’est pas et ne doit pas s’apparenter à un mode opératoire ordinaire du transport routier.

Pour le Rapporteur de la commission des Affaires européennes, la solution consiste à maintenir une limite au nombre d’opérations, à réduire la période autorisée, et, en même temps, à instaurer une période de carence entre deux périodes de cabotage.

Une telle mesure est discutée au Conseil. La Présidence estonienne en a proposé le principe, et la Présidence bulgare a entamé les discussions sur la durée, en proposant de la fixer à deux jours. C’est clairement insuffisant pour respecter à la fois la lettre et l’esprit du cabotage, et le Rapporteur de la commission des Affaires européennes propose d’appeler à fixer cette carence à trois semaines.             

● En parallèle, les discussions sur les temps de repos et de conduite pourraient aboutir à un affaiblissement de la différenciation entre règle et exception en matière de repos.

Compte tenu des écarts de coûts salariaux, accroître les temps de conduite permettrait de compenser au moins partiellement la perte de l’avantage lié au détachement.

Les États membres les plus libéraux cherchent à assouplir encore les propositions de la Commission européenne en faveur d’une plus grande flexibilité opérationnelle pour les entreprises, que le Rapporteur de la commission des Affaires européennes juge déjà déséquilibrées.             


 Le compromis mis en avant par tant par la Présidence bulgare que par le rapporteur thématique du Parlement européen – avec une même logique de flexibilisation mais des solutions différentes – est loin de corriger ce déséquilibre, bien au contraire.

De manière similaire, il est à craindre que l’interdiction claire de la prise du repos normal en cabine, proposée par la Commission et réaffirmée par l’arrêt rendu le 20 décembre 2017 par la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE), laisse la place à un compromis boiteux, avec une autorisation lorsque des installations appropriées et/ou des parkings sécurisés sont disponibles.

Pour la CJUE, l’objectif essentiel du règlement 561/2006 est l’amélioration des conditions de travail des transporteurs routiers ainsi que de la sécurité routière. Au vu des équipements d’une cabine, permettre qu’un conducteur prenne son temps de repos hebdomadaire normal à bord du camion irait donc à l’encontre de ces objectifs.

La discussion aujourd’hui ouverte au Conseil et au Parlement européen sur les critères des « zones appropriées » permettant le repos en cabine n’a pas lieu d’être, et le Rapporteur de la commission des Affaires européennes s’inquiète vivement du signal ainsi donné.

● À l’inverse, la proposition, faite au Parlement européen, d’appliquer les règles en matière de temps de repos et de conduite à tous les véhicules effectuant du transport international, prenant ainsi en compte la part de plus en plus grande des véhicules utilitaires légers (VUL) dans cette activité, doit être saluée. Il convient toutefois de pousser le raisonnement jusqu’au bout de la logique.

La flotte des VUL, bien plus importante numériquement que la flotte poids lourds, est paradoxalement bien moins encadrée, avec de surcroît un phénomène difficilement contrôlable et en croissance, celui des VUL non établis.

Prenant enfin en compte la présence grandissante des VUL, notamment dans le transport international, la Commission européenne fait des propositions, mais elles sont modestes : elle propose de les soumettre à deux des quatre critères exigibles pour les poids lourds (établissement et capacité financière).

Le compromis présenté par la Présidence est lui aussi en deçà de l’ambition nécessaire : il prévoit le respect des quatre critères uniquement pour les VUL les plus gros et ayant une activité internationale. Le rapporteur du Parlement européen partage ce point de vue.

Le seul critère pertinent pour le Rapporteur de la commission des Affaires européennes est celui de l’activité : tous les VUL impliqués dans des opérations de transport devraient être concernés dans la mesure où ils sont en concurrence avec d’autres entreprises de transport.                           


 2. Le volet « simplification et numérisation des procédures et des contrôles » : un enjeu majeur et consensuel sur les principes, mais qui doit mieux tirer parti de la mobilité connectée dans ses modalités

Le contrôle du respect des réglementations, européennes comme nationales, qui encadrent ce secteur est un enjeu majeur pour atteindre les objectifs en matière de concurrence saine et loyale, de sécurité routière, de protection du réseau et des infrastructures routiers et de progrès environnemental que l’Union et les États membres qui la composent se sont donnés, et ont choisi de renforcer avec ce paquet Mobilité I.

● Plusieurs dispositions sur les pratiques et les outils visent ainsi à renforcer les contrôles opérés par les États membres, en encadrant leurs pratiques selon une approche harmonisée et numérisée.

La Commission européenne propose une méthodologie commune permettant de calculer le niveau de risque d’une entreprise, de nouvelles données obligatoires dans les registres nationaux, un modèle unique et dématérialisé pour les déclarations, le relèvement des objectifs de contrôle assignés aux États membres, le renforcement de la coopération en cas de saisine d’un État membre par une autorité de contrôle d’un autre État, l’enregistrement des passages de frontières, en utilisant pour ce faire des outils numériques.

Cela fait consensus sur le principe, au Conseil comme au Parlement européen, les discussions portant sur les modalités pratiques. À cet égard, un axe évident d’action est une meilleure utilisation des outils numériques.

L’obligation nouvelle de détention sous format électronique de la déclaration de détachement est une remarquable avancée qu’il convient de saluer, pour le Rapporteur de la commission des Affaires européennes.

Mais les outils existants pourraient également être plus mis à profit.

Établir et interconnecter les registres nationaux des entreprises de transport par route est une obligation ancienne et pourtant certains États membres n’ont pas rendu leurs registres électroniques nationaux interopérables afin de créer un registre européen des entreprises de transport routier (« European Register of Road Transport Undertakings », ERRU), voire tout simplement établi ces registres nationaux.

Poursuivre le travail de mise en compatibilité des systèmes de télépéage des États membres participe à l’extension de l’interopérabilité au sein de l’Union européenne, tout comme la mise en place d’un dispositif transfrontalier de recouvrement des infractions aux péages.             

 La lettre de voiture électronique, « l’e-CMR », est un outil efficace de lutte contre les fraudes au cabotage et au détachement, généraliser son usage est une réponse appropriée aux difficultés qu’éprouvent les corps de contrôle pour retracer la réelle activité du véhicule. À défaut, le Rapporteur de la commission des Affaires européennes préconise de rendre obligatoire une déclaration dématérialisée préalablement à l’exécution de toutes les opérations de cabotage.

● Deux points sont particulièrement importants.

D’une part, la volonté de la Commission européenne de faciliter les échanges d’information entre États membres, en posant une obligation de coopération rapide entre les autorités nationales de contrôle, comporte trois biais regrettables : une période de contrôle des données insuffisamment longue, qui devrait être doublée ; l’absence de critère objectif de rejet d’une demande et de recours en cas de blocage entre deux États membres, auxquelles il convient de remédier ; une harmonisation trop fermée des contrôles et des exigences administratives en matière de détachement et d’établissement, qui réduisent de fait significativement la capacité, l’autonomie et l’efficacité de contrôle des autorités des pays d’accueil en matière de détachement. Il conviendrait donc à tout le moins que le transport routier soit placé dans des conditions similaires à celles applicable au détachement en général.

D’autre part, la réduction du délai de transition laissé à la flotte existante pour s’équiper en tachygraphe intelligent, aujourd’hui fixé au 15 juin 2034, est un enjeu crucial.

La proposition initiale de la Commission européenne était muette sur ce point, mais tant le Conseil que les trois rapporteurs du premier volet au Parlement européen l’ont mis sur la table.

Le rapporteur thématique sur les temps de travail et de repos souhaite que cette date butoir soit portée au 2 janvier 2020, soit un délai de transition passant de quinze ans à six mois. La Présidence bulgare semble d’avis d’avancer la date limite au 31 janvier 2028.

Pour le Rapporteur de la commission des Affaires européennes, le calendrier de mise en œuvre tachygraphe intelligent doit être accéléré, suffisamment mais de manière réaliste, en avançant cette limite à 2023.

3. Le volet « tarification des infrastructures » : une nouvelle révision bienvenue dans son principe mais dont les modalités doivent privilégier une approche plus souple et proportionnée             

 ● Après avoir initialement pensé sa politique de transports en termes d’infrastructures, puis de réseaux, l’Union européenne la conjugue aujourd’hui avec celle qu’elle mène en matière de changement climatique. Le transport se trouve en effet au carrefour de deux enjeux majeurs.

 D’une part, la contribution aux émissions de gaz à effet de serre (GES) du secteur du transport a crû de 16 % entre 1990 et 2015 alors que les émissions globales de l’Union à 28 diminuaient, durant la même période, d’un peu plus de 20 %. Le risque est politique, celui du non-respect des engagements que l’Union s’est donnée à elle-même tant lors du Conseil européen des 23 et 24 octobre 2014 qu’à l’occasion de la 21e Conférence des parties de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, à Paris en décembre 2015.

D’autre part, le transport routier présente également un fort enjeu en termes de pollution atmosphérique locale : les pollutions dont il est à l’origine demeurent, en volume, significatives, et les oxydes d’azote et les particules fines y sont, en particulier, surreprésentés.

Plus de trois-quarts des États membres dépassent aujourd’hui les limites d’émissions fixées dans l’Union européenne pour le dioxyde d’azote ou les particules fines, avec pour certains – dont la France – des procédures d’infraction déjà ouvertes.

La Stratégie européenne pour une mobilité à faibles émissions présentée par la Commission européenne le 20 juillet 2016 dresse le cadre des initiatives et l’inventaire des domaines dans lesquels cette dernière envisage d’agir pour, tout en répondant à l’augmentation des besoins de mobilité des personnes et des biens, atteindre l’objectif de réduction des émissions du secteur des transports.

Cette stratégie est fondée sur trois piliers principaux : augmenter l’efficience du système de transport ; accélérer le déploiement d’énergies alternatives à faibles émissions pour le transport ; poursuivre l’effort en faveur de la réduction des émissions de CO2 des véhicules et se diriger vers des véhicules à émission faible ou nulle zéro.

● Avec la révision de la directive « Eurovignette », la Commission européenne poursuit l’objectif de couverture de tous les coûts attachés au transport routier par tous les usagers de la route.

La Commission propose de faire évoluer le dispositif européen de tarification de certains axes routiers : elle étend l’application du principe « utilisateur-payeur » à l’ensemble des véhicules à quatre roues ; elle supprime à terme la possibilité de choix entre un système de tarification à la distance ou à la durée ; elle accentue le panel d’outils d’intégration des externalités négatives dans le calcul de la tarification et elle remplace à terme la modulation des péages basés sur les classes EURO par un système fondé sur les émissions de CO2. En parallèle elle permet aux États membres de réduire voire de supprimer les taxes sur les véhicules, en plusieurs étapes.

Lors du débat d’orientation dans le cadre du Conseil Transports de décembre dernier, l’élargissement du champ de la tarification routière à l’ensemble des véhicules a rencontré une opposition nette d’une majorité des États membres. L’obligation de mettre fin au système de vignette est également très discutée, les États membres affichant leur préférence pour conserver la flexibilité nécessaire pour choisir le type de système convenant le mieux à leurs caractéristiques individuelles.

La rapporteure du Parlement européen accentue, elle, très fortement l’évolution proposée par la Commission européenne, en proposant une tarification à la distance obligatoire, élargie et homogène, dans un délai plus rapide. Elle prévoit en contrepartie des mesures pour faciliter l’acceptabilité par toutes les parties prenantes du dispositif proposé, avec le « fléchage » des recettes ainsi générées et la prise en compte de facteurs socio-économiques et géographiques.

Pour le Rapporteur de la commission des Affaires européennes, la diversité des situations des États membres exige une approche plus souple et proportionnée, ces derniers devant garder la responsabilité de choisir les solutions les plus efficaces et les plus adaptées à leur contexte. Il convient donc de préserver, dans des conditions strictement définies, l’option de la tarification basée sur la durée.

 


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   Summary of the report

 

Labelled “Europe on the Move”, the Mobility Package, published on May 31, 2017 concerning road transport was the first of a series of three bills announced by the Commissioner for Transport, Ms. Violeta Bulc.

It consists of three thematic dimensions: an “economic and social” dimension which was much awaited but which has created deep divisions between Member states; a “simplification and digitization” dimension which is essential and, in particular, deals with the idea of monitoring and has gained a relative consensus; and finally, an “infrastructure charging” dimension which strengthens the principles of “user pays” and “polluter pays” but whose proposed mechanisms are too rigid and could be counterproductive.

1. The economic and social dimension: there are strong disagreements between member states on the necessary level for the protection of workers and on the ways to guarantee fair competition between companies in the haulage sector

● In the European area that has been created by successive enlargements, the complexity and unsuitability of European rules governing the road haulage sector as well as the flawed monitoring system of such rules, has led to unfair economic and social competition which is reflected by the fact that hauliers in the very heart of Europe have been forced to look towards their internal market.

This competition based on offering the lowest social benefits impacts national markets by allowing return cabotage operations and is untenable for railway transport. Therefore it goes totally against all the efforts made to expand the modal shift whose environmental advantages have been clearly recognized.

Member states are not in agreement on the European policies which should be carried out in this sector and have for several years now expressed their concerns in a particularly divided way. Certain “cabotaged” states are collectively against the complete liberalization of cabotage and the abuses linked to the posting of workers, other “caboter” states push for greater liberalization and more proportionality in the application of the current rules in the transport sector so as to continue to take full advantage of the European internal market and of the free movement of workers which is associated with it and which they consider to be one of the great benefits of their membership of the European Union.

The states at the heart of Europe have developed national legislation aiming at reestablishing a balance – France has notably done this with the
provisions of the laws referred to as the Savary, Macron and El Khomri laws which deal with the posting of workers. Poland, supported by ten other European states, made a referral in June 2016 to the European Commission concerning the rules implemented by France and Germany aiming at allowing the systematic application of a minimum wage in the road transport sector. The European Commission initiated infringement proceedings considering that such practices limited the internal market of the Union in a “disproportionate fashion”.

Subsequently, about ten member states – including France – made a referral to the European Commission in September 2016, requesting it to make a decision on “the social and road safety aspects” which are a consequence of the “abusive practices” and of the “unremitting competition” carried out by other states in the road transport sector in Europe. These member states formalized their agreement on January 31, 2017 with the setting-up of the “Road Alliance”.

These two “coalitions of states” have publicly reaffirmed their positions on the “social” and “market” aspects of the question during the two Transport Councils held in 2017 and the beginning of a compromise appeared to be developing only on the subjects of the rules governing light commercial vehicles, and the strengthening of the rules concerning the setting-up of a transport or vehicle renting company. The approaches of the member states are still radically different on the most difficult issues such as cabotage, the posting of workers and the period of rest time.

Broad support was given in committee at the European Parliament to proposals aimed at ensuring efficient monitoring but also to those aimed at increasing the operational flexibility of companies. But MEPs are themselves divided concerning cabotage and the posting of workers.              

The Bulgarian presidency seems to be in favour of a liberal agenda which takes us further away from and not closer to a compromise which maintains the values of the Union and the working and living conditions of the drivers as well as guaranteeing fair competition between companies in this sector.

● The “market” and “social” dimension involves a main and crucial issue in a sector where workers and vehicles are mobile as regards the notion of “company – posting – cabotage”.

 The weak legal framework in the sector of road haulage has led to the development of the phenomenon of “letterbox” companies. In reply, the European Commission proposes to strengthen two of the criteria regulating access to the profession of haulier concerning the company and integrity.

It has the support of most member states on this principle and the support of the relevant thematic rapporteurs on the European Parliament’s Standing Committee on Transport and Tourism, even though negotiations are on-going to work out the technical details.             

 The fight against “letterbox companies” is, in the opinion of the rapporteur of the European Affairs Committee, a real priority in the attempt to find an equilibrium in the market based on healthy and fair competition and that thus the unity of opinion shown by the Council and by the European Parliament is very positive.

 Such a unity of opinion is far from being reached on the two other subjects of the posting of workers and of cabotage.

International road transport is not, in principle, excluded from the legal framework concerning the posting of workers, but it has, for a long time, appeared difficult in practice to apply the general rules to this field given its very “mobile” nature which makes the situation even less comfortable for the “host” country which is, by definition, temporary, and thus characterizes the idea of the posting of workers.

 Certain member states today strictly apply European standards regarding the posting of workers. France is one of them and not only applies these rules to cabotage operations but also to international haulage operations (TIR) as of the first day of entry on the territory. The European Commission challenges this notion and has opened infringement proceedings.

The agreement reached at the ESPCO Council of October 23, 2017, reaffirmed that the rules concerning the posting of workers were to be fully applied in the transport sector, but that given the particularities of the transport sector, the mechanisms concerning the application of the revised directive in this sector would be clarified in the negotiation on the Mobility I package.

The European Commission proposed that for such rules with specific derogations, the trigger threshold, only for TIR, should be set at three days.

The states adhering to the “Road Alliance” demand the application of the rules concerning the posting of workers within the TIR system as of the first day, both for reasons of principle (nothing can justify a different treatment of employees) and practical reasons, as this threshold neither helps the application nor the monitoring of the respect of the rules. Conversely, peripheral countries agree with the Višegrad Group in requesting an increase in the trigger threshold and even its extension to cabotage.

The Bulgarian presidency seems to have a very liberal approach with an application threshold which is not only tripled for the TIRs but which is also extended to cabotage. Negative signs were put forward in the standing committee of the European Parliament, at least in the written proposals set down by the rapporteure on this subject. Even if she did not give her opinion on the numerical threshold concerning posting in the TIR system, the rapporteure seemed already to accept the principle and puts forwards proposals, which, if they are accepted, would lead to a double inequality of treatment: on the one hand between posted workers according to their sector of activity and, on the other hand, between lorry drivers according to the merchandise they transport or to that of their employer.

Broadening the field of far-reaching exemptions would mean diverting the accepted principle of the application of the posting of workers in the road haulage sector. The French National Assembly gives its wholehearted support to the opposition expressed by the Government to any specific social standard applied in this field which would lead to less demanding rules.

On the issue of cabotage, in return for an unlimited number of operations, the European Commission proposes to reduce the authorized period to five days and to extend this to bordering countries. This, in fact, is a disguised form of liberalization.

Cabotage fulfills an environmental and economic function which is in the interest of us all. However, the proposed opening would do no more than cannibalize the internal markets of the member states situated geographically at the heart of Europe.

The rapporteur of the European Parliament decided to significantly limit the possibilities of cabotage, particularly by reducing the authorized period to 48 hours, but yet put a limit on the amount of the number of operations. This option received a “divided” response in the European Parliament.

The fact that no such limit exists is, by definition, opposed to the principle that cabotage is not and should not be a normal modus operandi for road haulage.

For the rapporteur of the Foreign Affairs Committee, the solution would lie in fixing a limited number of operations, in reducing the authorized period and, at the same time, setting up a gap between two cabotage operations.

Such a measure is currently being debated in the Council. The Estonian Presidency proposed the principle and the Bulgarian Presidency has begun the discussions on the length, proposing to limit it to two days. This is clearly not enough in order to respect both the letter and the spirit of cabotage, and the rapporteur of the European Affairs Committee proposes setting this interval at three weeks.

● At the same time, discussions on the rest and driving time could lead to the weakening of the differentiation between rules and exceptions regarding rest time.

Given the gap in labour costs, increasing driving time would allow the partial compensation of the loss of advantages linked to being posted.

The most liberal member states seek to loosen even more the proposals of the European Commission in favour of offering more operational flexibility for
companies which the Rapporteur of the European Affairs Committee already considers unbalanced.

The compromise suggested by both the Bulgarian Presidency and the thematic rapporteur of the European Parliament – with the same rationale concerning flexibility but with different solutions – is far from redressing this imbalance, in fact it could lead to the opposite solution.

In the same way, it is to be feared that the total prohibition of taking the normal rest period in the cab, proposed by the Commission and reaffirmed by the judgement of the Court of Justice of the European Union (CJEU) of December 20, 2017, would lead to a shoddy compromise, with an authorization whilst the necessary space and/or secured parking areas are available.

For the CJEU, the main aim of regulation 561/2006 is the improvement of the working conditions of drivers and of road safety. Given the conditions of a cab, allowing a driver to take his/her normal weekly rest time within his/her lorry would go against these aims.

The current discussion which has been opened at the Council and at the European Parliament concerning the “appropriate areas” where rest time in the cab could be allowed, should not take place and the Rapporteur of the European Affairs Committee is very concerned by the signals it sends out.

● On the contrary, the proposal put forward at the European Parliament, to apply the rules concerning rest and driving time for all vehicles involved in international transport, taking into account the greater and greater use of light commercial vehicles (LCVs) should be welcomed. Nonetheless, we must go even further in the implementation of this reasoning.

The number of LCVs is much more substantial than the number of HGVs but yet is, paradoxically, much less regulated, with, in addition, a criterion which is difficult to monitor and growing – the number of non-registered LCVs.

Finally, taking into account the growing presence of LCVs, especially in the sector of international transport, the European Commission has put forward proposals but they are limited: it proposes that LCVs should undergo two of the four criteria required for HGVs (company and financial capacity).

The compromise put forward by the Presidency is below the required level as it would apply the four criteria only for larger LCVs having international operations. The rapporteur of the European Parliament shares this point of view.

The only relevant criterion for the Rapporteur of the European Affairs Commission concerns the notion of activity: all LCVs involved in transport operations should be concerned insofar as they are in competition with other transport companies.             

2. The simplification and digitization of procedures and monitoringdimension represents a major and consensual issue on principles but should make better use of connected mobility in its mechanisms

The monitoring of the respect of the regulations, both European and national which apply to this sector is a major issue in reaching the objectives in the field of healthy and fair competition as regards road safety, road assets and the environmental progress that the Union and its member states set themselves and have decided to strengthen with the Mobility I package.

● Several provisions concerning practices and tools thus aim at strengthening the checks carried out by member states and at framing such practices in a harmonized and digitized approach.

The European Commission proposes a common methodology which would allow the calculation of the level of risk for a company, would include new obligatory data in national registers, a single, dematerialized declaration, an increase in the monitoring targets attributed to member states, the strengthening of cooperation in cases where a referral was made by the monitoring body of one member state against another and the recording of border crossings. All of this would be carried out using digital tools.

This principle represents a consensus both in the Council and in the European Parliament and discussions now deal with the practical means of implementation. In this regard, an obvious means of action would be a better use of digital tools.

The new obligation to hold, in electronic form, the declaration of posting represents wonderful progress in the opinion of the Rapporteur of the European Affairs Committee and should be warmly welcomed.  

However, the existing tolls could also be better used.

The creation and the interconnection of national registers in the field of road transport has been an obligation for some time now but nonetheless certain member states have not made their national electronic registers interoperable so as to set up a “European Register of Road Transport Undertakings”, ERRU, and some have simply not even created such national registers.

Continuing the work of making member states’ electronic systems compatible participates in the extension of interoperability within the European Union, as does the setting up of a cross-border system for the payment of toll violations.

The electronic consignment note (the e-CMR) is an efficient tool in the struggles against fraud in the field of cabotage and of posting and generalizing its use is an appropriate response to the difficulties faced by monitoring bodies in the search to retrace the real activity of a vehicle. Failing this, the Rapporteur of the European Affairs Committee recommends making a dematerialized declaration obligatory before every cabotage operation.

● Two points are particularly important.

Firstly, the desire of the European Commission to facilitate information exchanges between member states, by setting down an obligation for rapid cooperation between national monitoring bodies, includes three regrettable biases: a too-short period for the checking of the data, which should be doubled: the absence of objective criteria for the rejection of a request and of appeal in the case of deadlock between two member states which needs to be resolved; an over restricted harmonization of checks and administrative obligations as regards posting and companies which, in reality, significantly reduces the capacity, the autonomy and the effectiveness of the monitoring of the authorities belonging to the host country in the field of posting. It would therefore be desirable that, at the very least, the road transport sector be subject to similar conditions applicable to the posting of workers in general.

Secondly, the shortening of the transition phase provided to the current fleet to install “smart” tachographs, which today is set for June 15, 2034, is a crucial issue.

The original proposal of the European Commission made no mention of this point but it has been put on the table by both the Council and by the three rapporteurs of dimension one at the European Parliament.

The thematic rapporteur on rest and working time wants this deadline to be shortened to January 2, 2020, i.e. the transition phase would be reduced from fifteen years to six months. The Bulgarian Presidency appears to be suggesting to move the deadline to January 31, 2028.

According to the Rapporteur of the European Affairs Committee, the timetable for the move towards the “smart” tachograph must be reduced sufficiently but also realistically, by changing the limit to 2023.

3. The infrastructure charging dimension: a new revision whose principle is welcome but whose mechanisms should be more flexible and proportionate

● After having initially considered its transport policy from an infrastructure point of view and then from the perspective of networks, today the European Union combines it with its approach to climate change. Transport is, in fact, at the crossroads between two major issues.             

  On the one hand, the contribution to greenhouse gas emissions (GHG) in the transport sector rose by 16% between 1990 and 2015, whilst the overall emissions of the 28-member Union dropped, over the same period, by around  20%. The risk is political: that of not respecting the commitments which the Union gave itself, both during the European Council of October 23 and 24, 2014 and at the 21st Conference of Parties of the framework convention of the United Nations on climate change, in December 2015 in Paris.  

On the other hand, road transport is also a major issue in terms of local atmospheric pollution: it is at the origin of significant pollution (from a volume point of view) and the emissions of nitrogen oxides and particulate matter which it contains are, in particular, present.

More than three-quarters of the member states today break the emission limits set down by the European Union concerning nitrogen oxides and particulate matter and, for some, including France, infringement proceedings have already been opened. 

The European Strategy for the Move to Low Emissions, put forward by the European Commission on July 20, 2016, sets down the framework of initiatives and the list of the areas in which it aims to act, in order to reach the goal of reducing emissions in the transport sector, whilst taking into account the increase in the needs for the mobility of people and of goods.

This strategy is based on three main pillars: increasing the efficiency of the transport system; accelerating the use of alternative energies with low emissions for transport; continuing the effort to reduce CO2 emissions for vehicles and moving towards vehicles with low or zero emissions.

● With the revision of the Eurovignette Directive, the European Commission continues its aim to cover all the costs linked to road transport by all road users.

The Commission proposes to develop the European charging system for certain roads. Indeed, it is extending the application of the “user pays” principle to all four-wheeled vehicles; it is abolishing, in the long run, the possibility of choosing between a charging system based on distance or on time; it is increasing the range of negative externality integration tools in the calculation of charges and it is replacing, in the long term, toll rates based on EURO classes by a system based on CO2 emissions. At the same time, it is allowing member states, in several stages, to reduce, even abolish taxes on vehicles.

During the policy debate last December in the framework of the Council on Transport, the broadening of road charges to all vehicles met with stiff opposition from a majority of member states. The obligation to end the system of “vignettes” was also hotly debated and member states opted to maintain the
flexibility necessary to choose the type of system which best suited their individual characteristics.                           

 The current Rapporteure of the European Parliament, very strongly emphasizes the development proposed by the European Commission which suggests a broader and homogeneous obligatory distance charging system in a faster time period. In return, she imagines measures to facilitate the acceptance of this policy by all stakeholders of the proposed mechanism, including the signposting of the revenue so gained and the taking into account of socio-economic and geographical factors.

For the Rapporteur of the European Affairs Committee, the diversity of the situations of the member states requires a more flexible and proportionate approach, as they need to maintain responsibility for the most efficient and best adapted solutions according to their context. Thus, it would be better to maintain, in very strictly defined conditions, the option of charging according to time.


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   Introduction

 

Mesdames, Messieurs,

Régis par le titre VI, spécifique aux transports, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, les transports sont une des politiques communes les plus stratégiques de l’Union. Cette politique permet en effet de définir un cadre commun qui ne se limite pas simplement à la libre circulation, mais qui tient compte non seulement de la situation économique de certaines régions et des entreprises mais aussi des enjeux sociaux, environnementaux et de sécurité routière.

Dès 2012, la Commission européenne avait dévoilé sa volonté de réviser le « Paquet routier » ([1]) pourtant adopté seulement trois ans plus tôt, en 2009, mais face à la résistance du Parlement européen et d’une partie des États membres ‑ dont la France, au premier rang –, elle y avait renoncé.

La Commission Juncker a repris ce projet de révision, et annoncé en avril 2016 de futures initiatives concernant le transport routier. Dans cette optique, elle a lancé une série de consultations publiques entre les mois de juin et septembre suivant cette annonce. La Commission des Affaires européennes de l’Assemblée nationale a d’ailleurs participé à celle relative au renforcement de la législation sociale dans le domaine des transports par route ([2]).

Lors de sa campagne, le Président de la République, M. Emmanuel Macron, avait pris clairement position : « La première priorité qui simposera au nouveau gouvernement sera de peser sur les propositions attendues de la Commission européenne en matière de paquet routier, en particulier pour ce qui sagit de la lutte contre le dumping social, les fraudes au détachement et les distorsions de concurrence. » ([3]) Aujourd’hui, l’ambition de la France, portée par le Président de la République, vise une « Europe juste, protectrice et ambitieuse » ([4]) en matière sociale mais également en matière de transition écologique.

Avec le label « l’Europe en mouvement », le premier paquet Mobilité (« paquet Mobilité I »), publié le 31 mai 2017 par la Commission européenne, est le premier des trois ensembles de textes annoncés par la Commissaire aux Transports, Mme Violeta Bulc : outre celui-ci, un paquet « Mobilité propre » (« paquet Mobilité II ») a été publié le 8 novembre 2017, et un dernier paquet devrait l’être en mai prochain.

● Le secteur des transports routiers, en particulier le transport routier de marchandises (TRM) est, pour votre Rapporteur, emblématique de lEurope dont nos concitoyens ne veulent plus.

Dans l’espace européen né des élargissements successifs, le secteur du TRM conjugue toutes les problématiques déjà abordées lors de nos débats sur le détachement des travailleurs, avec l’impact de niveaux de salaire et de cotisations sociales trop disparates, l’absence d’efficacité des contrôles, etc. Ce secteur en est une illustration d’autant plus forte que le salarié comme son lieu de travail sont mobiles.

La complexité, l’inadéquation des règles européennes et le contrôle défaillant du respect de ces dernières nourrissent une concurrence économique et sociale qui n’est pas loyale et qui se traduit par le repli forcé sur leur marché intérieur des transporteurs situés au cœur de l’Europe, les transporteurs situés en périphérie géographique étant en situation dominante sur le transport international de marchandises, le TIR, et en situation menaçante pour le cabotage.

Cette concurrence au moins-disant social, qui se répercute sur les marchés nationaux par l’intermédiaire des modalités de cabotage de retour autorisé, est en outre insoutenable pour le rail. Cela va à l’encontre de tous les efforts déployés par ailleurs pour développer le report modal, dont les avantages environnementaux sont reconnus.

En réaction, ces États du cœur de l’Europe se sont dotés d’une législation nationale visant à rétablir un équilibre – la France au premier chef, avec les dispositions portées par les lois dites Savary, Macron et El Khomri en matière de détachement – mais aussi la Belgique ou encore l’Allemagne. Or ces États ont fait l’objet d’une procédure d’infraction, la Commission européenne estimant que leurs pratiques limitaient le marché intérieur de l’Union « de manière disproportionnée ».

Avec la procédure de carton jaune lancée en 2016 contre la révision de la directive détachement par onze États membres, la création de « l’Alliance du Routier » en janvier 2017 réclamant au contraire un corpus de règles, deux blocs apparaissent finalement dressés l’un contre l’autre, nous faisant courir le risque – clairement identifié par le Président de la République dans son discours sur l’initiative sur l’Europe de la Sorbonne – que la « compétition sans règles [devienne] la division sans retour ».

● Mais ce secteur est aussi emblématique de lUnion européenne quattendent les citoyens, et celle pour laquelle le Président de la République et le Gouvernement unissent leurs efforts, avec le plein soutien de votre Rapporteur :

-         Une Union où la Commission européenne reconnaît l’existence de déséquilibres dans le marché unique que le marché à lui seul ne suffit pas à régler, et c’est bien l’origine du dépôt de ses initiatives sur le détachement « général » et sur le volet économique et social de ce paquet – il faut saluer ici le rôle du Président Juncker qui, poussé et soutenu par des États membres pugnaces, a su insuffler ce changement de cap ;

-         Une Union où par l’écoute et l’échange – et non par l’invective et l’anathème – on obtient des résultats concrets pour nos concitoyens quand et là où c’est nécessaire. C’est avec cette méthode que le Président de la République a réussi là où beaucoup pensaient qu’il allait échouer, en obtenant d’abord en juin une renégociation de la directive « détachement », puis un accord en octobre dernier, qui non seulement réaffirme le principe que les travailleurs du secteur routier ne sont pas des travailleurs de seconde classe et sont à ce titre couverts par la règle générale, mais aussi préserve les outils dont disposent aujourd’hui les États membres pour faire respecter dans leur espace national les règles européennes organisant le TIR : en effet, jusqu’à l’adoption de la lex specialis, le secteur routier restera régi par la directive de 1996 dans sa version avant révision.

● Composé stricto sensu de six propositions législatives, on peut aussi rattacher à ce « paquet Mobilité I » une proposition concernant la surveillance et la communication des données relatives aux émissions de CO2 et à la consommation de carburant des véhicules utilitaires lourds neufs et une proposition de directive du Conseil venant compléter la proposition législative relative à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures.

Il comporte trois volets thématiques : un volet « économique et social » attendu mais marqué par une forte division entre États membres ; un volet « simplification et numérisation », portant notamment sur les contrôles, absolument indispensable ; et, enfin, un volet « tarification des infrastructures » dont votre Rapporteur partage les principes, mais dont les modalités proposées lui semblent être excessivement rigides.

 

les trois volets du paquet mobilité I présenté le 31 mai 2017

 

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1071/2009 et le règlement (CE) n° 1072/2009 en vue de les adapter aux évolutions du secteur COM (2017) 281 final

 

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2006/1/CE relative à l’utilisation de véhicules loués sans chauffeur dans le transport de marchandises par route COM (2017) 282 final

Accès au marché

et volet social

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 561/2006 en ce qui concerne les exigences minimales relatives aux durées maximales de conduite journalière et hebdomadaire et à la durée minimale des pauses et des temps de repos journalier et hebdomadaire, et le règlement (UE) n° 165/2014 en ce qui concerne la localisation au moyen de tachygraphes COM (2017) 277 final

 

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2006/22/CE quant aux exigences en matière de contrôle et établissant des règles spécifiques en ce qui concerne la directive 96/71/CE et la directive 2014/67/UE pour le détachement de conducteurs dans le secteur du transport routier COM (2017) 278 final

 

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 1999/62/CE relative à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures COM (2017) 275 final

Tarification des infrastructures

 

Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 1999/62/CE relative à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures COM (2017) 276 final

 

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la surveillance et la communication des données relatives aux émissions de CO2 et à la consommation de carburant des véhicules utilitaires lourds neufs COM (2017) 279 final

Numérisation

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l’interopérabilité des systèmes de télépéage et facilitant l’échange transfrontière d’informations relatives au défaut de paiement des redevances routières dans l’Union (refonte) COM (2017) 280 final

 

   PREMIÈRE PARTIE : VOLET ÉCONOMIQUE ET SOCIAL

I.   UN VOLET ÉCONOMIQUE ET SOCIAL INDISPENSABLE MAIS QUI DIVISE FORTEMENT LES ÉTATS MEMBRES

De précédents travaux des commissions de nos deux assemblées ont clairement mis en évidence le caractère notoirement complexe et dépassé du cadre juridique applicable au transport routier ([5]). Mais tant ce constat que les solutions proposées pour y remédier divisent fortement les États membres.

A.   Une harmonisation loin d’être achevée conjuguée à des disparités économiques et sociales persistantes

1.   Une articulation complexe de réglementations elles-mêmes complexes

a.   Un encadrement européen complexe

● Le transport routier de marchandises (TRM) est encadré au niveau européen : conditions d’accès à la profession (règlement (CE) n°1071/2009), temps de travail, de conduite et de disponibilité (directive 2002/15/CE et règlement (CE) n° 561/2006), opérations de transport vers et au sein d’un autre État membre (règlement (CE) n°1072/2009), etc.

Cette articulation complexe de réglementations elles-mêmes complexes relatives soit aux chauffeurs soit aux véhicules (les deux étant mobiles…) se double d’une prise en compte variable au sein de l’Union européenne du temps de conduite, certains États s’écartant, en outre, de la notion de temps de travail pour la détermination de la rémunération des conducteurs, avec une forfaitisation partielle.

Enfin, le développement de la pratique du cabotage (réglementation transport) ajoute un degré de complexité supplémentaire à l’application du régime du détachement (réglementation sociale). Ainsi, si chaque transport de cabotage est soumis à la législation nationale de lÉtat membre daccueil pour ce qui relève des « opérations de transport » (contrat de transport, poids et dimension des véhicules, prescriptions spécifiques à certaines catégories de marchandises), l’activité relative aux chauffeurs (contrôle des temps de conduite ou de repos des conducteurs, rémunération et temps de travail) peut être soumise aux règles du pays denvoi durant toute la phase de cabotage, en raison de l’absence de référence, à l’article 9 du règlement n° 1072/2009, aux dispositions de la directive n° 96/71 sur le détachement de travailleurs et donc à la notion de « noyau dur » du pays d’accueil pour les règles impératives de protection minimales en droit du travail, limitativement énumérées ([6]).

Les États ont alors pu interpréter de façon différente la directive « détachement » dans ce secteur. La France avait ainsi, jusqu’en 2015, exclu le cabotage légal du régime du détachement, et n’appliquait le statut du détachement qu’après huit jours de travail sur le territoire national soit après le délai de sept jours maximum autorisé pour effectuer jusqu’à trois opérations de cabotage. La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques est revenue sur cette exclusion.

b.   La grande diversité des cadres nationaux

Luniformisation de tous les cadres réglementaires nationaux nécessaire au bon fonctionnement du marché intérieur des transports routiers reste donc à accomplir, d’autant que ces réglementations nationales plus ou moins exigeantes ne s’appliquent dans toute leur rigueur qu’aux entreprises établies dans l’État concerné.

Cette situation concerne tout particulièrement les véhicules utilitaires légers (VUL). L’essentiel de ces normes s’applique aux véhicules de plus de 3,5 tonnes et à leurs exploitants, les VUL en sont, pour l’heure, exemptés au niveau européen. En l’absence de cadre communautaire, les États membres ont adopté des règles différentes en matière de temps de travail, de conduite, d’accès au marché et de formation.

 

 

 

 

La France fait ainsi partie des États membres les plus rigoureux : les articles de la partie réglementaire du code des transports qui ont codifié, à compter du 1er janvier 2017, le décret n° 83-40 du 26 janvier 1983 relatif à la durée du travail dans les entreprises de transport routier de marchandises s’appliquent aux salariés relevant du transport léger, et depuis 2014 les règles du cabotage issues du règlement 1072/2009/CE sont également applicables à ce type de transport ([7]).

2.   Un fractionnement réglementaire accentué par les disparités économiques et sociales au sein de l’Union européenne

a.   Une divergence persistante des conditions d’emploi, des niveaux de rémunération et des coûts de revient

Derrière une apparente harmonisation réglementaire, les disparités économiques et sociales nées des élargissements à partir de 2004 aux pays de l’Europe centrale et orientale (PECO) – dont les standards économiques et sociaux restent encore très inférieurs à ceux de l’ancienne Union à Quinze – se traduisent dans la réalité par une très grande diversité des conditions demploi, des niveaux de rémunération et des coûts de revient unitaires des conducteurs routiers internationaux.

C’est particulièrement clair dans les études conduites en matière de rémunération par le Comité National Routier, tant pour la partie soumise à cotisations sociales que pour les indemnités de déplacement et autres éléments de rémunération non soumis aux cotisations sociales.

Salaire brut annuel dun conducteur routier à linternational en 2016

(tous éléments soumis aux cotisations sociales)

 

 

 

 

 

 

 

 

Structure de la rémunération d’un conducteur routier à l’international en 2016 : éléments soumis aux cotisations sociales/ éléments non soumis

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 Salaire brut soumis aux cotisations      Indemnités de déplacement et autres éléments non soumis aux cotisations

 

Source : Comparatif des conditions d’emploi et de rémunération des conducteurs routiers internationaux en Europe, Étude Comité National Routier Europe, 16 novembre 2016

Au sein de l’Union européenne, la même heure de conduite, dans des conditions similaires, est rémunérée entre 8 et 33 euros. En données annualisées, le coût de revient complet d’un conducteur routier international pour une entreprise varie ainsi entre 55 810 €/an en Belgique et 15 859 €/an en Bulgarie, avec un coût d’environ 45 000 €/an dans l’ouest de l’Europe et 20 000 €/an à l’est, le Portugal, voire certains Länder de l’Est de l’Allemagne, se rapprochant quant à eux des standards des PECO.

La conséquence, c’est un « transfert géographique », au sein de lUnion européenne, de lactivité de transport routier de marchandises.

 

évolution de l’activité du transport routier de marchandises des principaux pavillons européens de 1999 à 2016

(En millions de tonnes-kilomètres)

Source : Le transport routier de marchandises français entre 1996 et 2016 : impacts de la crise économique et de la concurrence, Commissariat général au développement durable, décembre 2017

b.   Un basculement des activités de transport routier de marchandises vers les acteurs établis hors du cœur géographique de l’Union qui s’accentue

Comme le montrent les chiffres collectés par le Comité National Routier, les pavillons des treize États membres les plus récents ([8]) se développent plus vite que les pavillons des membres de lancienne Union à Quinze ([9]), et ce phénomène affecte particulièrement le pavillon français.

● En 2015, les Treize ont crû quatre fois plus que les pavillons des membres de l’ancienne Union à Quinze, ces derniers voyant année après année leur activité internationale s’éroder progressivement jusqu’à atteindre des niveaux très bas. Seuls deux pavillons du cœur géographique de l’Europe figuraient encore en 2015 parmi les dix premiers pavillons : l’Allemagne (3e) et les Pays-Bas (4e).

La part de l’Italie et de la Belgique dans le TRM international européen était, en 2015, de 2 % chacune, leur volume d’activité ne représentant que 8 % de celle du premier État membre en la matière, la Pologne. Au Royaume-Uni, en France, en Allemagne, lactivité repose aujourdhui quasi exclusivement sur le marché interne (respectivement 95 %, 92 % et 86 % en 2015).

Les pavillons des treize États membres les plus récents, dont l’activité domestique reste limitée (16 % pour la Slovaquie, 11 % pour la Lituanie, par exemple), se renforcent et se spécialisent dans linternational. Leur poids dans l’activité internationale de l’Europe était de 55 % en 2013, 56,7 % en 2014 ; il atteint 58,4 % en 2015 ([10]).

● Le cabotage présente un phénomène similaire, les pavillons des États membres de l’est de l’Europe ayant connu en 2015 une croissance de +11 % tandis que ceux des États membres de l’ancienne Union à Quinze ont subi collectivement une baisse d’activité de -1 %.

La France accuse pour sa part une des plus fortes baisses (-38,1 %). « Avec 185 millions de t.km, le cabotage du pavillon français ne représente que 0,1 % de son activité, tandis que le cabotage réalisé par les étrangers sur le territoire français augmente de 8 % en 2015 pour atteindre 8 315 millions de t.km. En dautres termes, la France est désormais 45 fois plus cabotée quelle ne cabote. À lopposé, la Pologne cabote 97 fois plus quelle nest cabotée » souligne le Comité National routier dans son Classement TRM européen 2015. Le pavillon polonais représentait, cette année-là, 30 % de l’ensemble de l’activité de cabotage dans l’Union européenne.

Certes, le cabotage ne représentait en 2015 que 2 % de l’ensemble des activités du TRM européen en 2015, mais ces échanges se concentrent à plus des 2/3 sur deux pays : l’Allemagne et la France, qui cumulent à la fois les plus grands volumes de marchandises transportées, une situation de carrefour géographique et des exigences sociales les plus élevées.

Part du cabotage des pavillons étrangers en France et en Allemagne depuis 1996

(En %)

Source : Le transport routier de marchandises français entre 1996 et 2016 : impacts de la crise économique et de la concurrence, Commissariat général au développement durable, décembre 2017

 

B.   un clivage entre « pays cabotés » et « pays cabotants » qui perdure

1.   Un clivage apparu dès l’évaluation du paquet routier de 2009

a.   La mobilisation des « États cabotés » contre la libéralisation totale du cabotage

Les États membres sont en conséquence divisés sur les politiques européennes qu’il convient de mener dans ce secteur, et ont depuis plusieurs années exprimé leurs préoccupations dune manière particulièrement clivée.

● Ce clivage est apparu dès le processus d’évaluation des trois règlements composant le paquet routier de 2009. En effet, lorsque la Commission européenne, se fondant sur le rapport du groupe d’experts préconisé par le Livre Blanc du 28 mars 2011, a souhaité en 2012 poursuivre le processus de libéralisation, notamment en ce qui concerne le cabotage, elle s’est heurtée à l’opposition des États membres « cabotés », – dont la France, au premier rang. Notre pays a alors pris l’initiative de mobiliser les différents acteurs européens autour des enjeux du marché intérieur du transport routier.

La conférence organisée à Paris, en avril 2014, s’est traduite par la signature, en marge du Conseil Transports du 5 juin de la même année, d’une déclaration de principe par onze États membres ([11]) en faveur du renforcement de l’efficacité de la régulation du transport routier pour une convergence sociale et pour la garantie d’une concurrence saine et loyale dans le secteur, avec l’harmonisation des contrôles, la clarification de la législation existante et le développement de conditions équilibrées de concurrence et de standards sociaux harmonisés.

● En réponse, les pays de Višegrad, les pays baltes, la Bulgarie et la Roumanie ont signé, en juillet 2014, une « contre-déclaration » invitant à préciser la notion de dumping social, à prévoir des sanctions non discriminatoires et à ne pas fragmenter le marché.

b.   Les efforts des « États cabotants » pour privilégier la liberté de circulation

C’est dans ce contexte que la Pologne, soutenue par dix autres États européens ([12]), a saisi, en juin 2016, la Commission européenne des règles mises en place par la France et l’Allemagne visant à permettre une application systématique du salaire minimum dans le transport routier, et ont demandé à cette dernière d’ouvrir une procédure d’infraction contre la France, après celle ouverte à l’encontre de l’Allemagne en 2015 (cf. infra).

Ces États membres poussent à une plus grande libéralisation et davantage de « proportionnalité » dans lapplication des règles actuelles au secteur des transports, afin de continuer à profiter pleinement du marché intérieur européen et de la liberté de circulation des travailleurs qui y est associée (« libre mobilité »), qu’ils considèrent comme l’un des grands acquis de leur adhésion à l’Union européenne.

c.   La formalisation en réponse de l’Alliance du Routier au début de 2017

À leur tour, l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, le Danemark, la France, l’Italie, le Luxembourg, rejoints par la Norvège, ont également saisi la Commission européenne, en septembre 2016, lui demandant de se pencher sur « les aspects sociaux et les questions de sécurité » découlant des « pratiques abusives » et de la « concurrence acharnée » d’autres États dans le transport routier en Europe.

Avec la Suède, ces États membres ont formalisé leur entente le 31 janvier 2017, avec la signature, à Paris, par les ministres des transports d’une « Alliance du Routier ». Ces États membres militent, eux, pour une plus grande régulation (meilleure application des règles existantes, amélioration des contrôles) afin de permettre une concurrence plus équitable tout en protégeant mieux les travailleurs du secteur.

2.   Une division persistante sur les enjeux cruciaux lors des deux Conseils Transport de 2017 comme au Parlement européen

a.   L’esquisse au Conseil d’un compromis sur les seuls sujets les moins polémiques

● Ces deux « coalitions dÉtats » ont réaffirmé publiquement leurs positions sur les aspects « social » et « marché » lors des deux Conseils Transports tenus en 2017.

Affichant résolument leur détermination à travailler ensemble et à poursuivre leurs intérêts communs, les États membres de l’Alliance du routier ont décidé de transmettre un message commun sur les éléments clés des propositions, tout au long du processus de discussions au sein du Conseil et avec le Parlement européen. Ils se sont à cette fin réunis à la veille de chaque Conseil des ministres des transports consacré à ce sujet, le 8 juin ([13]) (sous présidence maltaise) puis le 5 décembre 2017 ([14]) (sous présidence estonienne).

Si les pays géographiquement éloignés rejoignent globalement les revendications portées par les États d’Europe centrale et orientale, les positions de ces différents États membres sont assez hétérogènes. Au départ, l’unité la plus forte se faisait sur les sujets du cabotage et du détachement, comme votre Rapporteur a pu le constater lors de ses déplacements en Roumanie et au Portugal ; des nuances sont apparues dans les intérêts du groupe de Višegrad, la Pologne et la République tchèque ayant privilégié les sujets liés au TIR, selon les informations communiquées à votre Rapporteur.

● La position de deux autres États membres est intéressante à noter.

La Grèce, où la prise de contrôle de tous les terminaux du port du Pirée par China Ocean Shipping Company (Cosco) – dont l’ambition d’en faire le grand centre de transit du sud-est de l’Europe a mis en évidence les risques pour les opérateurs nationaux – a manifesté un intérêt nouveau pour l’Alliance du Routier.

Les Pays-Bas semblent viser un « rôle pivot » : bien qu’ils ne fassent pas officiellement partie de l’Alliance du Routier, Mme Mélanie Schultz Van Haegen-Maas Geesteranus, ministre de l’Infrastructure et de l’Environnement, chargée des Transports, a assisté aux réunions pré-Conseil de l’Alliance du Routier. Elle partage l’opposition de cette dernière à une libéralisation plus accrue du cabotage, mais considère en revanche nécessaire une flexibilité accrue pour les temps de repos hebdomadaires et semble mitigée sur le refus du repos en cabine.

● Le point détape fait par la Présidence estonienne lors du Conseil Transports du 5 décembre a montré que les bases dun compromis commençaient à sesquisser sur la régulation des véhicules utilitaires légers – qui se restreindrait au transport international –, le durcissement des conditions détablissement dune entreprise de transport ou sur le sujet des véhicules loués.

Les discussions se poursuivent sur le sujet des temps de travail et de repos. De nombreuses délégations ont accueilli favorablement le principe proposé par la Commission européenne d’une plus grande flexibilité permettant un retour plus fréquent des conducteurs à leur domicile, le degré de cette « flexibilisation » faisant encore débat. L’arrêt de la Cour de Justice de l’Union européenne du 22 décembre 2017 (cf. infra) pourrait toutefois rebattre les cartes lors des négociations sous présidence bulgare.

L’accord sur une intensification de la coopération administrative afin de permettre une plus grande effectivité des contrôles se double toutefois d’une discussion sur un sujet absent dans la proposition initiale de la Commission européenne, celui du « tachygraphe numérique intelligent ». Il a été demandé, d’une part, que les données collectées par cet outil puissent être utilisées, et, d’autre part, que son déploiement dans les flottes existantes – aujourd’hui prévu à l’échéance 2034 – soit accéléré.

Comme l’a souligné très justement la ministre chargée des Transport, Mme Élisabeth Borne, la France est très attachée à la logique portée par le Président de la République, à savoir « lEurope qui protège », et souhaite donc rester vigilante sur le renforcement et l’harmonisation des contrôles.

Quant aux sujets du cabotage et du détachement, le Conseil Transports du 5 décembre a mis en évidence la persistance de lopposition entre une vision protectrice (ou protectionniste, selon le point de vue) des marchés nationaux et la défense d’un marché unique davantage libéralisé ([15]).

Les négociations sur le cabotage et le détachement sont intimement liées, ce qui les rend particulièrement ardues. S’y ajoutent deux autres facteurs de complexité supplémentaires :

-         la poursuite des discussions sur la directive « détachement » générale, avec la question d’une éventuelle divergence de calendrier ;

-         la présentation du deuxième paquet mobilité présenté le 8 novembre, en particulier la révision de la directive relative aux transports combinés (l’assouplissement des règles relatives au transport combiné favorisant in fine le cabotage) et la révision du règlement sur les services de transport de passagers par autocars. La Commission européenne y propose en effet de libéraliser ce marché et de supprimer la condition d’établissement pour l’accès à la profession. Si ce paquet « Mobilité II » n’est pas vu comme prioritaire par la Présidence bulgare, la révision de la directive sur le transport combiné devrait être traitée par cette Présidence en parallèle de la proposition de révision du règlement traitant du cabotage.

● La Présidence bulgare n’envisage qu’un seul Conseil Transports formel, le 7 juin 2018, avec pour objectif une orientation générale sur tous les textes du paquet Mobilité I, à l’exception de la révision de la directive « Eurovignette », pour laquelle seul un rapport de progrès est envisagé selon les informations qui ont été communiquées à votre Rapporteur.

Sur les deux sujets cabotage et détachement, il semble prévisible à votre Rapporteur qu’un accord politique sur une orientation générale ne puisse être trouvé « qu’au finish » entre les ministres, tandis que les autres questions pourraient se régler au niveau technique du Comité des représentants permanents. Il tient à souligner le travail d’écoute et de persuasion mené auprès de leurs homologues par Mme Élisabeth Borne, ministre chargée des Transports, et par Mme Nathalie Loiseau, ministre chargée des Affaires européennes, afin de réussir, comme ce fut le cas en octobre dernier lors du Conseil EPSCO grâce à l’action du Président de la République, à dégager un consensus au Conseil Transport qui préserve les valeurs de l’Union et les conditions de travail et de vie des conducteurs, et garantisse une concurrence loyale entre les entreprises de ce secteur.

b.   Des divergences au Parlement européen sur l’intensité des règles mais un consensus sur la nécessité d’assurer des contrôles efficaces

Le calendrier du Parlement européen sur ces textes indique une échéance similaire, puisque le vote en commission des Transports et du tourisme est prévu fin mai/début juin. Si le calendrier des votes en plénière n’est pas encore fixé, la Présidente de la Commission, Mme Karima Delli, a souligné lors de son entretien avec votre Rapporteur son ambition d’une adoption en plénière à l’été, avec pour objectif que les négociations interinstitutionnelles aboutissent avant le début de la campagne pour les élections européennes du printemps 2019.

Lors de la présentation des rapports sur les volets « social » et « marché » en commission des Transports et du tourisme, les 22 et 23 janvier 2018, un large soutien a été apporté aux propositions du rapporteur, M. Wim van der Camp (PPE, Pays-Bas) sur les règles relatives aux temps de contrôle et de repos, tant sur une plus grande flexibilité que sur l’obligation d’équiper les flottes dès 2020 de l’outil permettant de vérifier le respect de ces dernières (qui a reçu un avis quasi unanime des rapporteurs fictifs).

Si Mme Christine Revault D’Allonnes-Bonnefoy (S&D, France) s’est exprimée au contraire en faveur d’un durcissement des propositions de la Commission, M. Andor Deli (PPE, Hongrie) a lui estimé que ce projet de rapport permettait de concilier les positions des pays d’Europe occidentale avec celles des PECO.

Les discussions ont en revanche mis en lumière de profondes divergences entre les parlementaires européens sur les sujets du cabotage et du détachement.

Différents orateurs polonais et tchèques, de la droite à la gauche de l’hémicycle européen, se sont ainsi exprimés contre la limitation drastique du cabotage proposé par le rapporteur, M. Jens Nilsson (S&D, Suède).

Les négociations entre les rapporteurs fictifs et les rapporteurs devraient s’avérer délicates, les intérêts nationaux pouvant transcender les appartenances partisanes.

 

II.   L’enjeu crucial du triangle « établissement – détachement – cabotage »

Notre Commission a récemment examiné la proposition de révision ciblée de la directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, proposée par la Commission européenne, censée améliorer le cadre juridique européen dans un contexte marqué par un recours de plus en plus important au détachement ([16]).

Le rapport de Mme Typhanie Degois, au nom du groupe de travail constitué à cet effet et présidé par M. Jean-Louis Bourlanges, très complet, a d’ailleurs débouché sur une résolution sur le détachement des travailleurs au sein de l’Union européenne ([17]). Ces travaux ayant mis en évidence l’économie générale de l’articulation entre les notions d’établissement et de détachement, et ses difficultés, votre Rapporteur les complètera ici par un focus sur le cas particulier du transport routier.

A.   Harmoniser les conditions d’accès à la profession pour lutter contre le phénomène des sociétés « boîtes-aux-lettres »

1.   Le recours aux sociétés « boîtes aux lettres » pour contourner les règles sociales et le droit du travail

a.   L’accès à la profession, un cadre juridique imparfait

● Les principes des libertés de circulation et détablissement garantissent à tous les citoyens de l’Union européenne le droit de constituer une entreprise et de travailler dans d’autres pays selon le droit du travail de l’État membre d’accueil.

Afin d’assurer une concurrence loyale sur le marché intérieur, laccès à la profession de transporteur est toutefois encadré, au niveau européen, par le règlement (CE) nº 1071/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles communes sur les conditions à respecter pour exercer la profession de transporteur par route.

Les articles 5 à 8 dudit règlement détaillent ainsi les conditions que les entreprises qui exercent la profession de transporteur par route doivent obligatoirement remplir pour se conformer aux quatre conditions posées à l’article 3 (établissement stable et effectif au sein d’un État membre, honorabilité, capacité financière, capacité professionnelle).

● Or ce cadre juridique nest pas sans défaut.

Certaines règles manquent de précision, comme la définition d’établissement stable et effectif, notamment la notion de centre d’exploitation, ou bien le délai nécessaire pour pouvoir rétablir l’honorabilité – ce dernier varie donc considérablement d’un État membre à un autre.

Les niveaux de contrôle de l’application des règles par les États membres sont différents, et certains d’entre eux ne coopèrent pas suffisamment pour assurer leur pleine effectivité.

Pour la Commission européenne, la latitude laissée aux États membres pour adopter des mesures unilatérales entre ainsi en conflit avec la nécessaire harmonisation des règles du marché unique.

Pour votre Rapporteur, les lacunes de ce cadre ont, surtout, permis lessor du phénomène des sociétés « relais » ou sociétés « boîtes aux lettres ».

b.   L’essor récent du phénomène des sociétés « boîtes aux lettres »

Le phénomène des sociétés « boites aux lettres », déjà connu en matière fiscale, s’est récemment développé en matière sociale : des personnes morales établies légalement dans un pays de l’Union européenne n’y exercent qu’une très faible voire aucune activité économique réelle, mais bénéficient du régime plus avantageux en matière de salaires, de normes du travail et de cotisations sociales qui s’applique dans le pays de leur siège social.

À partir de 1986, avec d’abord l’entrée dans l’Union européenne, de l’Espagne et du Portugal puis celle, en 2004, des pays d’Europe centrale et orientale, les grandes sociétés de transport de marchandises européennes établies dans l’ouest de l’Europe ont installé des filiales dans ces nouveaux Etats membres caractérisés par des coûts salariaux inférieurs et sous-traitent à ces dernières une part importante de leur activité.

Or une étude commandée par la Confédération européenne des syndicats (CES), en partenariat notamment avec la Fédération européenne des travailleurs des transports (ETF) ([18]), et publiée en juillet 2016, insiste sur le fait que la raison dêtre de ces filiales nest pas simplement opérationnelle (le transport est une activité par nature mobile, les grandes sociétés de transport de marchandises exercent effectivement des activités dans ces pays) mais quelles consistent, avant tout, à fournir des conducteurs à la société mère.

Cette étude donne ainsi l’exemple d’un « cas typique » à partir d’un constat dressé par l’inspection du travail en France.

Un « cas typique »

« Imaginez un transporteur français fictif : BEBERT TRANSPORT SA. Cette société française détient une filiale en Pologne (BEBERT TRANSPORT POLSKA sp. z o.o.) où un conducteur international coûte 40 % moins cher qu’un conducteur français. Une entreprise chimique néerlandaise a besoin de transporter des réservoirs de produits chimiques de Rotterdam à Saint-Étienne. La société néerlandaise conclut un contrat de transport avec BEBERT TRANSPORT SA. La société française sous-traite cette commande à BEBERT TRANSPORT POLSKA sp. z o.o.. Le transport entre les Pays-Bas et la France est effectué par un conducteur couvert par les lois sociales polonaises, même s’il ne conduit jamais, ou que rarement, son camion depuis ou vers la Pologne. Même si le conducteur réside en Pologne, son travail est organisé, géré et supervisé par le français BEBERT TRANSPORT SA, et non par la filiale polonaise. Le conducteur est conduit par son employeur toutes les trois semaines de la filiale polonaise à l’établissement français en bus. Pendant ses trois semaines de travail, il vivra dans la cabine de son camion, après quoi, il sera reconduit chez lui en bus pour sa semaine de repos. Si le conducteur réside en Roumanie ou en Bulgarie, il vivra pendant trois mois dans la cabine de son camion avant d’être renvoyé chez lui par avion sur des vols low cost pour une période de repos de trois semaines. »

Source : L’impact du recours aux sociétés boîtes aux lettres sur les droits des travailleurs et les recettes publiques - Quatre études de cas sur l’utilisation des sociétés boîtes aux lettres et des sociétés relais pour contourner le droit du travail, les cotisations sociales et l’impôt sur les sociétés. Katrin McGauran, juin 2016.

Selon cette même étude, une enquête menée par les autorités françaises dans l’un des États membres a mis en évidence que cent dix transporteurs établis dans ce pays, filiales de sociétés mères établies dans sept autres États membres de l’UE, utilisaient les même quinze adresses postales, sans qu’aucune de ces sociétés ne répondent aux exigences d’établissement prévues par l’article 5c du règlement (CE) nº 1071/2009.

Se référant aux autorités françaises, si l’étude précitée classe « la Slovaquie [parmi] les pays communément utilisés par les transporteurs européens », elle ajoute que « des preuves indiquent que des sociétés boîtes aux lettres sont également installées en Bulgarie, en Roumanie, au Portugal et en Pologne. »

Votre Rapporteur souligne que, lors de ses entretiens en Roumanie avec ses différents interlocuteurs du Parlement et du Gouvernement, ces derniers lui ont assuré que la réglementation roumaine exigeait des conditions en rapport avec une activité réelle et que les entreprises établies en Roumanie correspondaient à la fois à des besoins, notamment liés à l’industrie automobile, très présente, et à un avantage comparatif réel, lié à une situation économique objective, les salaires correspondant à un coût de la vie inférieur.

2.   Le renforcement bienvenu des critères régulant l’accès à la profession de transporteur routier

a.   Un durcissement des conditions d’établissement et d’honorabilité proposé par la Commission et soutenu par les co-législateurs

● Avec la proposition de règlement modifiant le règlement (CE) 1071/2009 sur l’accès à la profession de transporteur par route et le règlement (CE) n° 1072/2009 sur l’accès au marché international du transport routier, en vue de les adapter aux évolutions du secteur ([19]), la Commission européenne propose de durcir :

-         les critères d’établissement et de détermination du centre opérationnel effectif des entreprises de transport routier, sur la base de critères qualitatifs (plutôt que quantitatifs) : présence au siège d’un certain nombre de documents (contrats commerciaux et de travail, documents comptables ; etc.) ; gestion effective et permanente des activités commerciales et administratives ; détention d’actifs – notamment locaux et équipement technique – et de personnels en proportion de l’activité de l’établissement ;

-         les exigences d’honorabilité des prestataires, en élargissant aux « crimes sérieux » le champ des infractions et en étendant la liste des infractions menant à la perte de l’honorabilité aux violations du droit fiscal, des règles relatives au détachement des travailleurs et de la législation applicable aux obligations contractuelles.

● Elle facilite de surcroît les échanges dinformations entre les États membres et les contrôles (cf. infra, volet contrôle et numérisation).

● Votre Rapporteur est favorable aux propositions de la Commission européenne durcissant les conditions détablissement dune entreprise de transport dans un État membre.

Il souligne que ses interlocuteurs, notamment les organisations professionnelles en France, en Belgique comme en Roumanie ont exprimé leur adhésion de principe, considérant que mieux lutter contre les entreprises « boîtes aux lettres » permettrait de retrouver un équilibre du marché fondé sur une concurrence saine et loyale.

● À l’issue du Conseil Transport du 5 décembre, ce durcissement semble remporter ladhésion de la plupart des États membre sur son principe (le sujet des sociétés « boîtes aux lettres » a ainsi été spécifiquement mentionné dans le compte rendu de la réunion du Conseil), même si les négociations doivent se poursuivent pour en affiner les aspects techniques, notamment la précision des critères matérialisant l’établissement de l’entreprise de transport, afin de réduire de possibles divergences nationales d’application du règlement. Les interlocuteurs que votre Rapporteur a rencontrés lors de son déplacement en Roumanie se sont ainsi montrés particulièrement attentifs à la proportionnalité des contraintes imposées aux opérateurs.

● Le Parlement européen a en quelque sorte réservé à ces propositions « par anticipation » un accord positif, puisque ce renforcement de la condition d’établissement fait partie des préconisations adoptées le 14 septembre 2016 dans le rapport dinitiative sur le dumping social dans l’Union européenne fait par M. Guillaume Balas, au nom de la Commission de l’emploi et des affaires sociales et dans la résolution sur le transport routier dans lUnion européenne, adoptée en plénière le 18 mai 2017.

L’entretien de votre Rapporteur avec son homologue désigné par la commission des Transports et du tourisme du Parlement européen sur ce texte, M. Jens Nilsson (S&D, Suède) lui avait laissé voir une approche similaire, confirmée par la position exprimée par ce dernier dans son projet de rapport déposé le 21 décembre 2017 ([20]).

M. Nilsson souhaite en effet définir de manière très précise les critères matérialisant létablissement. Outre l’exigence que l’entreprise dispose de locaux appropriés et que ces derniers, tout comme ses actifs et le personnel employé, soient proportionnés à son activité, il demande qu’un lien évident existe entre les opérations de transport effectuées et l’État membre d’établissement.

Pour votre Rapporteur, la lutte contre les « entreprises boîtes aux lettres » est une priorité majeure, et il souhaite donc que les discussions tant au Conseil au Parlement, puis au sein des trilogues, permettent d’établir un lien le plus strict possible entre le lieu d’établissement d’un transporteur et son lieu d’activité opérationnelle effective au sein d’un même État membre.

● C’est aussi la raison pour laquelle il est également très favorable à la proposition de durcir aussi le critère d’honorabilité, mise en avant par la Commission européenne et partagée par les rapporteurs thématiques « détachement « et « cabotage » de la commission des Transports et du tourisme du Parlement européen.

La Commission européenne propose en effet d’inclure dans la liste des infractions prises en compte prévue par le règlement (CE) n° 2009/1071 trois nouvelles catégories : législation fiscale, législation applicable aux obligations contractuelles et détachement.

M. Jens Nilsson propose d’y ajouter les infractions aux règles du cabotage, et Mme Merja Kyllönen inclut dans la proposition de directive spéciale une mention spécifique relative à cette condition d’honorabilité en lien avec le détachement.

b.   L’exigence d’une cohérence d’un paquet à l’autre

Bien que ce rapport d’information soit limité au paquet Mobilité I, votre Rapporteur souhaite soulever un point d’importance qui relève du paquet Mobilité II. En effet, la Commission européenne affaiblit dune main dans ce paquet Mobilité II ce quelle renforce de lautre dans le paquet Mobilité I, à savoir lobligation détablissement dune entreprise dans le pays dans lequel elle veut opérer.

Dans sa proposition de révision du règlement sur les services de transport de passagers par autocars présentée le 8 novembre 2017 dans le cadre du deuxième paquet mobilité (« Mobilité propre ») ([21]), elle supprime à la fois l’obligation selon laquelle les services réguliers doivent être exécutés durant un service régulier international et l’interdiction d’exécuter les opérations de cabotage sous la forme de services réguliers indépendamment d’un service international !

Lors de son audition devant notre Commission le 23 novembre 2017, Mme Élisabeth Borne, ministre auprès du ministre d’État, ministre de la Transition écologique et solidaire, chargée des Transports, a exprimé la surprise de la France face à ces méthodes, et le refus clair de la libéralisation du cabotage ainsi permise.

Votre Rapporteur apporte sur ce point son plein soutien à la position défendue par le Gouvernement. Il ne peut que saluer la décision de la commission des Affaires européennes de réserver les textes de ce deuxième paquet Mobilité afin d’effectuer un examen approfondi des propositions de la Commission européenne.

 

B.   Résoudre par le haut dans la « lex specialis » les divergences d’approche en matière de détachement déjà exprimées lors de la révision en cours de la directive de 1996

1.   Un secteur qui n’est pas en principe exclu du champ juridique du détachement

a.   Un cadre juridique ambigu

Le transport routier international nest pas en principe exclu du champ juridique du détachement mais il est longtemps apparu, en pratique, très difficile de lui appliquer la directive « détachement » compte tenu du caractère très mobile de cette activité, qui rend encore moins aisée la détermination du pays « d’accueil », nécessairement temporaire, et par là même la caractérisation du détachement.

Le règlement n° 1072/2009/CE est en effet ambigu : il prévoit dans ses considérants que les dispositions de la directive sur le détachement de travailleurs s’appliquent au cabotage. Mais, dans le même temps, la limitation à sept jours après le déchargement du transport international et à trois opérations de transport pouvait faire entrer le cabotage dans le champ de l’exception prévue au paragraphe 2 de l’article 3 de la directive 91/96/CE. La France avait d’ailleurs, jusqu’en 2015, exclu le cabotage légal du régime du détachement.

Avec les élargissements successifs intervenus depuis 2004 puis les règles définies par le paquet routier de 2009, la pression concurrentielle qui s’est exacerbée a posé la question de l’application du régime du détachement au transport international et au cabotage, qui articule une réglementation transport (véhicule) et la réglementation travail (conducteurs) : un chauffeur du pays A peut changer de véhicule et rester plus longtemps sur le territoire du pays B que le véhicule ou l’inverse. Les États ont alors cherché à appliquer de la façon la plus simple possible cette articulation complexe.

La jurisprudence introduite en 2011 par l’arrêt Koelzsch de la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) a clarifié la situation des transports internationaux : la loi applicable à un chauffeur effectuant des transports internationaux est « la loi du lieu dans lequel ou à partir duquel le travailleur exerce effectivement ses activités professionnelles, ou, à défaut, (…) la loi du lieu où il accomplit la majeure partie de ses activités » ([22]). Mais les modalités d’application retenues par certains États membres sont contestées par la Commission.

b.   Une application des normes aujourd’hui plus stricte mais contestée par la Commission européenne

● Une partie des États membres applique aujourdhui strictement les normes européennes en matière de détachement.

La France les applique ainsi non seulement aux opérations de cabotage mais aussi aux opérations de transport international dès le premier jour passé sur le territoire. L’Allemagne ([23]), l’Autriche ([24]) et la Belgique ([25]) ont également édicté des réglementations nationales en ce sens.

L’application des règles du détachement au transport en France
avant et après 2015

Transposant les dispositions de l’article 3 de la directive 96/71/CE du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs dans le cadre d’une prestation de services, l’article L. 1262-4 du code du travail oblige les employeurs détachant temporairement des salariés sur le territoire national à respecter le « noyau dur » des dispositions légales et des stipulations conventionnelles en matière de législation du travail applicables aux salariés employés par les entreprises de la même branche d’activité établies en France.

L’article L. 1331-1 du code des transports prévoit qu’un décret en Conseil d’État détermine les conditions particulières d’application de l’article L. 1262-4 du code du travail aux salariés des entreprises de transport routier ou fluvial établies hors de France qui, à la demande de leur employeur, exécutent des opérations de cabotage pendant une durée limitée sur le sol français. L’article 11 du décret n° 2010-389 du 19 avril 2010 relatif au cabotage dans les transports routiers et fluviaux transposant en droit interne l’article 8 du règlement (CE) n° 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 prévoyait ainsi que les entreprises établies hors de France qui détachent un ou plusieurs salariés sur le territoire national pendant une durée inférieure à huit jours consécutifs pour réaliser des opérations de cabotage routier ou fluvial n’étaient pas soumises à l’obligation de déclaration de détachement. Au-delà de cette durée seulement, la déclaration préalable de détachement de salariés devenait obligatoire, en vertu de l’article 12 du décret.

L’article 281 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques est revenu sur cette exclusion, en transposant au transport routier de marchandises les règles mises en place dans tous les autres secteurs en matière de détachement de travailleurs par l’adoption de la loi n° 2014‑790 du 10 juillet 2014 visant à lutter contre la concurrence sociale déloyale, avec cependant une procédure administrative allégée eu égard au caractère hautement mobile de cette profession.

Le décret n° 2016-418 du 7 avril 2016 adaptant le titre VI du livre II de la première partie du code du travail aux entreprises de transport détachant des salariés roulants ou navigants sur le territoire national et modifiant le code des transports a imposé, à partir du 1er juillet 2016, que tout chauffeur routier détaché en France, par son entreprise ou par une société d’intérim, bénéficie des conditions minimales de rémunération et de travail prévues par le code du travail français. Ces règles s’appliquent aussi aux salariés conduisant des véhicules de moins de 3,5 tonnes.

● Mais les modalités dapplication ainsi choisies sont contestées par la Commission européenne.

En avril 2017, la Commission européenne a ouvert une procédure d’infraction contre l’Autriche, comme elle l’avait fait contre la France en juin 2016 et contre l’Allemagne en mai 2015.

Procédures lancées contre l’Allemagne, la France et l’Autriche

Allemagne :

Envoi le 19 mai 2015 d’une lettre de mise en demeure : la Commission européenne considère que l’application de la loi sur le salaire minimum à toutes les opérations de transport qui touchent le territoire allemand, y compris le transit et certaines opérations de transport international n’ayant qu’un lien marginal avec le territoire allemand, restreint de manière disproportionnée la libre prestation des services et la libre circulation des marchandises.

Envoi le 16 juin 2016 d’une lettre de mise en demeure complémentaire relative à certaines opérations de transport international n’ayant qu’un lien marginal avec le territoire, l’Allemagne ayant renoncé à l’application au transit.

France :

Envoi le 16 juin 2016 d’une lettre de mise en demeure : l’application systématique de la législation sur le salaire minimum à toutes les opérations de transport (sauf le transit) restreint de manière disproportionnée la libre prestation des services et la libre circulation des marchandises.

Autriche :

Envoi le 27 avril 2017 d’une lettre de mise en demeure : la Commission européenne estime que l’application de la législation autrichienne à toutes les opérations de transport international comportant un chargement et/ou déchargement effectué sur le territoire autrichien constitue une restriction disproportionnée à la libre prestation de services ainsi qu’à la libre circulation des marchandises. En particulier, elle estime que l’application de cette loi aux opérations de transport international n’ayant pas un rapport suffisant avec l’Autriche n’est pas justifiée, en ce qu’elle crée des contraintes administratives disproportionnées qui empêchent le bon fonctionnement du marché intérieur.

Dans ces trois cas, la Commission européenne considère que des mesures plus proportionnées pourraient être prises pour garantir la protection sociale des travailleurs et une concurrence équitable sans porter atteinte à la libre circulation des services et des marchandises.

Source : Communiqués de presse de la Commission européenne relatifs aux infractions dans le domaine de la mobilité et des transports de l’Union européenne.

 

2.   Le renvoi pour le transport routier à une loi spéciale par la révision en cours de la directive de 1996 sur le détachement

a.   Le choix par la Commission européenne d’un cadre particulier pour le transport routier

● Dans le considérant 10 de la proposition de révision de la directive 96/71/CE déposée le 8 mars 2016, la Commission européenne justifiait le recours à une loi spéciale pour le transport routier, jugeant qu’il « serait approprié de prendre en considération les enjeux liés à la mise en œuvre de la directive sur le détachement des travailleurs du secteur des transports routiers internationaux dans une législation spécifique à ce secteur », compte tenu de la « nature hautement mobile du travail dans les transports routiers internationaux ».

Ainsi annoncée, cette loi spéciale a été mise sur la table le 31 mai 2017 dans le cadre du paquet Mobilité I ([26]), avant même donc qu’un accord soit intervenu au Conseil sur la révision du cadre juridique général sur le détachement des travailleurs.

● Le rapport de Mme Typhanie Degois fait pour la Commission des Affaires européennes au nom du groupe de travail sur le détachement des travailleurs présentant très clairement les discussions préalables au Conseil des ministres européens du travail et des affaires sociales du 23 octobre 2017, votre Rapporteur se contentera ici de rappeler l’accord intervenu, beaucoup plus ambitieux que celui initialement proposé au mois de juin.

b.   L’accord intervenu au Conseil EPSCO du 23 octobre dernier

Cet accord comporte en effet quatre avancées majeures, dont une qui concerne directement le transport routier.

Position (orientation générale) du Conseil Emploi, politique sociale, santé et consommateurs (EPSCO) concernant la directive relative
au détachement de travailleurs

Le principe d’égalité de traitement « À travail égal, salaire égal sur le même lieu de travail » est mis en oeuvre : jusqu’ici, les salariés détachés n’avaient droit qu’au salaire minimum prévu par la loi et la branche. Avec la révision, ce sont l’ensemble des éléments de salaire, que touchent les salariés nationaux qui doivent lui être versés : prime de repas, prime de risque par exemple mais également les remboursements de frais tels que les repas ou l’hébergement.

Les conditions de régularité du détachement sont renforcées : désormais, pour être détaché, un salarié devra avoir été affilié à la sécurité sociale de son État d’origine pendant au moins trois mois. Une plateforme européenne de lutte contre le travail illégal sera mise en place pour mieux identifier les fraudes, les contournements, notamment les entreprises « boîtes aux lettres », qui sont parmi les moyens les plus courants de faire de l’optimisation fiscale et sociale.

La durée du détachement est clairement encadrée : un salarié pourra être détaché pendant douze mois au maximum sur une mission. Ce plafond pourra être relevé de six mois, sur décision du pays d’accueil. Après ce délai, le salarié bénéficiera de tous les droits applicables aux salariés nationaux.

La question du transport routier est clarifiée : les règles du détachement s’appliquent pleinement au secteur du transport. Compte tenu des spécificités du secteur des transports, les modalités d’application de la directive révisée dans ce secteur seront précisées dans le cadre de la négociation en cours sur le « paquet mobilité ».

Source : Communiqué conjoint Ministère du travail, Ministère chargé des Transports, Ministère chargé des Affaires européennes : « Un accord majeur pour l’Europe sociale : le détachement des travailleurs » (Paris, 23 octobre 2017).

Le Président de la République, en particulier lors de son déplacement fin août dernier en Roumanie et en Bulgarie, avait clairement pris position : les règles du détachement, et donc la directive de 1996, s’appliquent au transport routier, mais les spécificités du secteur justifient que des mesures particulières et proportionnées s’y appliquent dans certaines situations (comme c’est le cas pour d’autres professions), via un régime dérogatoire au droit commun examiné en temps opportun et en prenant le temps nécessaire, dans le cadre du paquet Mobilité I.

Certains États membres ont eu la tentation d’accélérer les choses en faisant figurer ces règles spéciales dans la révision de la directive « détachement » générale sur le travail détaché. Diverses propositions, notamment espagnoles, ont ainsi circulé, qui incluaient par exemple, des changements de règles pour le cabotage, voire pour le transport international, ou de longues périodes de non application de la directive sur les travailleurs détachés au transport routier.

Si le transport routier est exclu des nouvelles règles sur le détachement tant que le projet de directive spéciale précisant l’application de ce statut au secteur n’est pas adopté et en vigueur, la directive dans sa rédaction actuelle continue de s’appliquer. C’est la reconnaissance explicite par la Commission européenne que les règles de la directive de 1996 sappliquaient au secteur des transports qui a conduit la France à accepter ce compromis. Votre Rapporteur tient à saluer l’accord qui a été trouvé lors du conseil ESPCO du 23 octobre 2017 et ainsi permis de désigner les travailleurs du transport comme des travailleurs ordinaires assujettis aux règles du détachement. Les règles protectrices du droit français résultant de la transposition de cette directive de 1996, notamment dans la loi de 2015 pour la croissance et l’activité, dite loi Macron, continueront à sappliquer pleinement.

C’est donc sur ce sujet de l’ampleur des dérogations que se sont déplacés les échanges lors des négociations sur cette proposition de directive « spéciale ».

3.   Détourner le principe accepté de l’application du détachement dans le secteur routier en ouvrant largement les dérogations n’est pas acceptable

a.   L’instauration de seuil de déclenchement, inacceptable dans son principe, inapplicable dans la pratique

● Les propositions de la Commission européenne pour les règles spécifiques dérogatoires à la directive générale sur le détachement prennent la forme, à l’article 2, d’un seuil de déclenchement de ce dernier en deçà duquel les règles relatives à la rémunération et aux congés payés du pays d’accueil ne s’appliqueraient pas.

Le seuil prévu pour le transport international (TIR) serait « plus de 3 jours » cumulés par mois civil, avec application rétroactive au premier jour et des modalités de calcul complexes ([27]). Les règles du détachement sappliqueraient en revanche dès la première opération de cabotage dans un État membre d’accueil. Le traitement du transit (lié à la notion de « présence sur le territoire » dans les règles applicables au TIR) apparaît toutefois peu clair.

En échange de cette simplification et clarification de la situation du cabotage, la Commission européenne propose d’alléger les formalités administratives (cf. infra, deuxième partie, Volet contrôle et numérisation).

● Cette question cruciale est un point dur de la négociation.

Les États de lAlliance du Routier exigent lapplication du régime du détachement au TIR dès le premier jour, à la fois pour des questions de principe (rien ne justifie un traitement différent des salariés) et des raisons pratiques, ce seuil de trois jours ne facilitant ni l’application ni le contrôle du respect des règles. Cette apparente flexibilité pour les opérateurs sera source importante de complexité.

À lopposé, les pays périphériques (Irlande, Espagne, Portugal, mais aussi la Finlande) rejoignent le groupe de Višegrad pour demander, dune part, un rehaussement du seuil de déclenchement pour le TIR (au moins un triplement, la Roumanie proposant par exemple 10 jours, comme cela a été dit à votre Rapporteur) et, d’autre part, lextension au cabotage de cette facilité (le seuil étant aligné sur leurs attentes en matière de période de cabotage, soit plus que les cinq jours de la proposition de la Commission).

Quant au principe dun seuil de six heures pour définir la journée ou la demi-journée de travail, outre le principe même d’un bloc de six heures (certaines délégations d’Europe centrale et orientale souhaitant un calcul strictement basé sur les journées calendaires), linclusion ou non des temps de repos dans le temps de travail est disputée. Si la période de repos journalier ne fait pas débat (inclusion), il n’en va pas de même pour les périodes de repos hebdomadaire normaux ou réduits.

Pour une partie des États membres, il convient de les exclure, le chauffeur étant libre de ses activités lors des repos. À l’inverse, les États membres de l’Alliance du Routier rappellent que le lieu de séjour des conducteurs dépend directement d’une organisation relevant de l’employeur. Votre Rapporteur souligne également que cette « liberté » lui semble toute relative à partir du moment où les chauffeurs doivent assumer durant leurs repos la charge d’assurer la sécurité du camion et de son chargement.

Le traitement proposé pour le TIR nest, à ses yeux, pas acceptable. Les règles en matière de détachement doivent s’appliquer dès le début de l’opération de transport, quel que soit le type d’opération. Non seulement aucun seuil de déclenchement ne doit donc s’appliquer, mais les périodes de repos des conducteurs doivent être couvertes, ces dernières relevant du contrat de travail. À défaut, il semble à votre Rapporteur que lUnion européenne enverrait un signal contradictoire et négatif alors que le Conseil EPSCO a affirmé le principe de l’application des règles du détachement au transport routier et qu’au sommet de Göteborg le 17 novembre 2017, l’Union s’est engagée en faveur d’un socle européen des droits. Retenir les franchises d’application telles que demandées par certaines délégations serait vider de toute substance, aux yeux des citoyens, les engagements de lUnion.

b.   Une négociation limitée à ce stade au Conseil au champ d’application de la loi spéciale et des signaux négatifs au Parlement européen

● La négociation parallèle de la « directive mère » a ralenti les discussions sur ce sujet sans doute le plus sensible du paquet Mobilité I, qui se sont attachées jusqu’à présent à éclaircir le champ dapplication de cette directive spéciale.

● Apportant globalement son soutien aux propositions de la Commission européenne, Mme Merja Kyllönen (GUE, Finlande) a aussi souhaité préciser que le régime général du détachement continuerait de s’appliquer au transport routier tant qu’aucune règle spécifique n’aurait été adoptée, et vouloir attendre la fin des discussions sur la directive « détachement » générale pour élaborer sa position finale.

Votre Rapporteur retient en premier lieu que Mme Kyllönen a d’ores et déjà précisé que les règles du détachement devraient s’appliquer dès le premier jour pour une opération de cabotage et pour la partie routière dans le cadre d’un transport combiné.

Mais il exprime sa franche opposition à la position de Mme Kyllönen telle qu’elle transparaît de son rapport – Mme Kyllönen était en effet absente lors de la discussion en Commission le 23 janvier –, sur la question du seuil de déclenchement pour le TIR.

Sans se prononcer sur le seuil numérique de déclenchement du régime du détachement pour le TIR – la discussion interne au Parlement sur la commission compétente ayant retardé le début de ses travaux –, Mme Kyllönen a semblé d’ores et déjà en valider le principe, puisqu’elle maintient cette notion dans la rédaction qu’elle propose pour le considérant 12, qu’elle propose une application dès le premier jour uniquement pour des opérations de transport très limitées (celles effectuées sous régime d’agent temporaire ou de transport intragroupe), et qu’elle valide le régime d’application au-delà de trois jours tout en prévoyant une série d’exceptions (transports d’animaux ou de matériels destinés à des performances artistiques ou sportives) ([28]).

Si elles étaient acceptées, les propositions de Mme Kyllönen aboutiraient à une double inégalité de traitement : d’une part, entre les travailleurs détachés en fonction de leur secteur d’activité, et, d’autre part, entre les conducteurs routiers en fonction de la nature de la cargaison transportée ou de celle de leur employeur.

C’est inacceptable pour votre Rapporteur, et il apporte son plein soutien à l’opposition ferme exprimée par le Gouvernement face à toute norme sociale spécifique appliquée à ce secteur qui aboutirait à lui appliquer des règles moins exigeantes.

C.   Faciliter l’application des règles du cabotage pour mieux en contrÔler la mise en œuvre : une libéralisation qui ne dit pas son nom

1.   L’ouverture très encadrée du cabotage par le paquet Transport de 2009

a.   La double contrainte posée par le paquet Transports de 2009

Le règlement (CE) n° 1072/2009 enserre la pratique du cabotage dans une double contrainte, en termes de jours et en termes dopérations : il est limité à trois opérations dans les sept jours suivant la livraison intégrale des marchandises ayant motivé le transport international ([29]) (ou à une seule opération en cas d’entrée à vide sur le territoire de cet État membre, dans les trois jours suivant ladite entrée).

Non seulement les contrôles sont difficiles à mettre en œuvre, mais l’application même des règles européennes en matière de cabotage en zone frontalière peut entraîner un recours récurrent aux opérations de cabotage et à la mise en place d’une concurrence de fait avec les entreprises locales, chaque opération transfrontalière ouvrant droit à cabotage. Ainsi une entreprise belge ou espagnole située près de la frontière peut optimiser ces dispositions et concurrencer régulièrement un transporteur français sur son marché national.

b.   L’interprétation stricte de l’avocat général de la Cour de Justice de l’Union Européenne

L’avocat général de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a rendu, le 23 novembre 2017, ses conclusions dans laffaire  C- 541/16, opposant la Commission européenne au Danemark ([30]).

Les lignes directrices relatives aux règles sur le cabotage routier du règlement no 1072/2009 édictées par le Trafikstyrelsen (l’Office des transports danois) en mai 2010 précisent qu’une opération de cabotage pouvait avoir soit plusieurs points de chargements, soit plusieurs points de déchargement, mais pas les deux à la fois. À l’opposé, pour la Commission européenne, un transport de cabotage peut comporter plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement.

Par conséquent, la Commission européenne a saisi la CJUE, sur le fondement de l’article 258, deuxième alinéa, du TFUE, d’un recours tendant à constater que, en refusant de comptabiliser comme un transport de cabotage un transport comportant plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement, le Danemark avait manqué aux obligations lui incombant au titre du règlement no 1072/2009.

Dans ses conclusions – généralement suivies par la Cour, même s’il convient ici de rester prudent –, lavocat général a validé lapproche danoise : « Permettre à des transporteurs non-résidents de réaliser trois transports de cabotage comportant un nombre illimité de points de chargement et [...] de déchargement pourrait rendre inopérante la limite de trois transports. Par exemple, un transporteur non-résident pourrait charger des marchandises au point A, décharger certaines de ces marchandises au point B, charger dautres marchandises au point C, décharger certaines marchandises au point D, charger dautres marchandises au point E, enfin décharger toutes les marchandises au point F et navoir toujours effectué quun seul transport de cabotage. Le caractère temporaire du cabotage ne serait ainsi garanti que par la limite de sept jours. »

Outre ce frein mis à cette tentative de la Commission européenne d’imposer sa vision très large du cabotage, il convient de relever que lavocat général a pris en compte ce phénomène dit de « cabotage systématique »: « alors que le cabotage représente une très faible part du transport national de marchandises par route au Danemark et que le cabotage illégal y est peu important, linterprétation de la règle ˝ trois en sept ˝ peut néanmoins revêtir une importance pour cet État membre du fait que le Danemark semble être particulièrement affecté par ce que lon appelle le ˝ cabotage systématique ˝, une pratique où ˝ les transporteurs passent la majorité de leur temps à effectuer des transports nationaux dans un autre pays de lUnion européenne ˝. Cette pratique semble due aux salaires relativement élevés des conducteurs au Danemark ainsi, probablement, quà la géographie de cet État membre ».

Votre Rapporteur accueille donc avec satisfaction cette interprétation qui penche clairement dans le sens des partisans dune lutte accrue contre le dumping social lié aux règles actuelles, et qui met bien en évidence limpact potentiel dun nombre dopérations illimité tel que le propose la Commission européenne.

 

2.   Déplafonner le nombre illimité d’opérations et les ouvrir aux États limitrophes en échange d’une réduction de la période autorisée : une libéralisation du cabotage sans le dire

a.   Un encadrement du cabotage si allégé qu’il en devient inopérant

● Outre le maintien de la dimension nationale (principe de l’application du droit du travail du pays d’accueil, le cabotage n’étant pas couvert par la proposition de loi spéciale pour l’application de modalités spécifiques aux règles sur le détachement, cf. supra), la Commission européenne propose de réduire denviron un tiers la période autorisée (cinq jours, au lieu de sept), d’autoriser un nombre illimité dopérations et, enfin, détendre le champ géographique du cabotage aux États membres limitrophes de l’État d’accueil.

Si l’articulation entre la proposition relative au cabotage et la proposition relative au détachement permet de rééquilibrer partiellement la situation entre transporteurs de l’ouest et de l’est de l’Europe, à la condition d’une pleine effectivité des contrôles, la suppression du nombre maximal dopérations sur une période de cinq jours ouvrirait la voie à de nombreux contournements, en particulier en combinaison avec le seuil de déclenchement proposé pour appliquer les règles du détachement au TIR.

● Par ailleurs, les propositions faites par la Commission européenne dans le paquet Mobilité II tendant à élargir la définition du transport combiné étendent également les possibilités de dérogations à lencadrement du cabotage.

En effet, ce système de transport supportant le handicap que constituent les ruptures de charge de la chaîne intermodale par rapport au transport routier de porte à porte, il peut bénéficier d’aides à titre de compensation (à l’exploitation de services réguliers, par exemple) et il échappe à « toute restriction quantitative ».

b.   La seule réponse pertinente : maintien de la règle des « trois en sept » et instauration d’une période de carence

● La Commission européenne a fait le constat des fortes difficultés pour contrôler ces règles mais, plutôt que de souligner l’inadéquation des moyens de contrôles, elle propose de supprimer lobligation de contrôler le nombre dopérations en supprimant la limite elle-même, sans adapter loutil permettant de vérifier la condition maintenue (nombre de jours de présence), à savoir le nouveau chronotachygraphe géolocalisable (« tachygraphe intelligent ») (cf. infra).

● Pour votre Rapporteur, le risque induit par cette erreur danalyse n’est autre que la poursuite de la situation présente, à savoir la captation des marchés (ici nationaux) par des entreprises placées dans une situation sociale différente.

Le cabotage a pour principal intérêt d’assurer une meilleure rentabilité et une meilleure efficience (au regard de l’environnement) du transport, mais il s’est aussi accompagné d’une concurrence déloyale à la fois intramodale et intermodale (la baisse du coût du transport routier qu’il a induit a fragilisé les autres modes, notamment le mode ferroviaire). Le libéraliser ne ferait qu’accentuer ces effets négatifs, et serait donc contraire à la stratégie bas-carbone et aux engagements pris par l’Union européenne pour respecter l’Accord de Paris.

● Le rapporteur de la Commission des Transports et du Tourisme du Parlement européen, M. Jens Nilsson (S&D, Suède), a choisi de limiter significativement les possibilités de cabotage dans son projet de rapport déposé le 18 décembre 2017 ([31]). Tout en maintenant la suppression du nombre limite d’opérations proposée par la Commission européenne, il suggère en effet :

-         de réduire la période autorisée à 48 heures ;

-         d’exclure les transports à vide du transport international (ce qui interdit par conséquent aux poids lourds concernés de réaliser des opérations de cabotage consécutivement à ce trajet) ;

-         de n’autoriser que des opérations en lien direct avec l’opération de transport international initiale, et dont la valeur combinée est clairement inférieure à celle dudit transport international.

S’il partage l’ambition exprimée par M. Nilsson de lutter contre le cabotage systématique, votre Rapporteur reste convaincu que le déplafonnement du nombre d’opérations s’oppose dans son essence même au principe que le cabotage n’est pas et ne doit pas s’apparenter à un mode opératoire ordinaire du transport routier.

Il sinterroge de plus sur le caractère opérationnel de certaines propositions de ce dernier. Ainsi, supprimer la définition même de la notion de cabotage proposée par la Commission serait contreproductif, car cette dernière, en proposant de rattacher chaque opération à une lettre de voiture permet un contrôle très précis desdites opérations, ou bien substituer au nombre limite d’opérations une contrainte en termes de valeur des biens transportés ne permettrait pas de répondre à la critique relative à la difficulté du contrôle. Il juge par contre pertinent d’inclure le cabotage systématique parmi les situations susceptibles de faire l’objet de mesure de sauvegarde.

Il soutient donc vigoureusement la position du Gouvernement français dexiger non seulement le maintien des règles existantes mais aussi la mise en place d’une période de carence entre deux périodes de cabotage, une fois que le véhicule a quitté le territoire du pays d’accueil.

Une telle mesure est discutée au Conseil. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur, la Présidence estonienne en a proposé le principe, et la Présidence bulgare a entamé les discussions sur la durée, en proposant de la fixer à deux jours.

C’est clairement insuffisant pour mettre fin au cabotage systématique, et incompatible avec le principe rappelé plus haut. Pour respecter à la fois la lettre et l’esprit du cabotage, votre Rapporteur propose de fixer cette période de carence à vingt-et-un jours.

● Par ailleurs, il n’est en l’état pas acceptable de permettre lextension des opérations de cabotage dans les États membres limitrophes à l’État membre d’accueil de l’opération de transport international initiale car ceci reviendrait, une fois de plus, à libéraliser les opérations de cabotage en permettant au véhicule de passer d’un pays à l’autre sans réelle possibilité de contrôle. Cette position de votre Rapporteur est aussi celle exprimée par M. Nilsson dans son projet de rapport.

 

III.   mieux prendre en compte des facteurs spécifiques perturbant le bon fonctionnement du transport routier de marchandises en Europe

A.   revoir l’encadrement des temps de repos pour mieux PRENDRE EN COMPTE LES SPÉCIFICITÉS DES TRAVAILLEURS MOBILES : le risque d’un déséquilibre

1.   Les règles existantes : assurer un équilibre entre protection des conducteurs et flexibilité d’organisation pour les entreprises en mettant au premier plan la sécurité routière et la santé des conducteurs

Les temps de conduite et de repos pour les conducteurs routiers de poids lourds sont réglementés afin de préserver à la fois leurs conditions de vie et de travail, leur santé et la sécurité de tous les usagers de la route ; ils sont encadrés au niveau européen afin, aussi, de garantir une cohérence et d’assurer une concurrence loyale dans l’espace européen.

a.   L’encadrement strict des temps de conduite et de repos

● Le règlement n° 561/2006 du 15 mars 2006 relatif à l’harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route et la directive n° 2002/15 du 11 mars 2002 relative à l’aménagement du temps de travail des personnes exécutant des activités mobiles de transport routier encadrent les temps de conduite et de repos hebdomadaire normal et réduit.

Le règlement n° 561/2006 du 15 mars 2006 prévoit que la durée de conduite journalière ne doit pas dépasser neuf heures. Elle peut toutefois être prolongée jusqu’à dix heures, deux fois au maximum au cours de la semaine. La durée de conduite ne peut dépasser cinquante-six heures par semaine et quatre-vingt-dix heures sur deux semaines consécutives.

Une pause d’au moins quarante-cinq minutes (d’un bloc ou fractionnée) est obligatoire après quatre heures et demie de conduite.

Le temps de repos journalier est également encadré par le règlement. Il est fixé à onze heures par jour, voire à douze s’il est pris de façon fractionnée (trois et neuf heures). Il peut être réduit à neuf heures au maximum trois fois entre deux repos hebdomadaires. Dans le cas spécifique de conduite en équipage, le repos journalier est de neuf heures minimum dans les trente heures qui suivent la fin d’un temps de repos.

Le temps de repos hebdomadaire normal est fixé à au moins quarante-cinq heures toutes les deux semaines. Une certaine flexibilité permet de réduire ce temps de repos hebdomadaire à un minimum de 24 heures consécutives à condition qu’au cours de deux semaines consécutives de travail du conducteur, la réduction soit compensée par une période de repos équivalente prise en bloc avant la fin de la troisième semaine. Au cours de deux semaines consécutives, le repos hebdomadaire peut donc s’appliquer soit sous la forme de deux temps de repos hebdomadaires normaux (45 heures) soit sous la forme d’un temps de repos hebdomadaire normal et d’un temps de repos hebdomadaire réduit avec compensation dans les trois semaines.

La directive n° 2002/15 du 11 mars 2002 relative à l’aménagement du temps de travail des personnes exécutant des activités mobiles de transport routier limite la durée hebdomadaire du travail des conducteurs à quarante-huit heures. Elle peut toutefois être plus longue, dans la limite de soixante heures, à condition toutefois que la moyenne de quarante-huit heures hebdomadaires ne soit pas dépassée sur une période de quatre mois consécutifs.

Le règlement offre néanmoins la possibilité aux États membres de définir des conditions plus favorables aux chauffeurs.

b.   La récente clarification de la Cour de Justice de l’Union européenne sur les conditions dans lesquelles le repos est pris

● Les conditions dans lesquelles le repos peut être pris sont également précisées par le règlement n° 561/2006 du 15 mars 2006 précité, à l’article 8.8 : « si un conducteur en fait le choix, les temps de repos journaliers et temps de repos hebdomadaires réduits loin du point dattache peuvent être pris à bord du véhicule, à condition que celui-ci soit équipé dun matériel de couchage convenable pour chaque conducteur et quil soit à larrêt. » ([32])

Cette rédaction interdit bien a contrario le repos normal en cabine, mais l’absence de mention explicite s’est traduite par des pratiques et une interprétation divergentes de cette disposition selon les États membres.

Les auditions conduites par votre Rapporteur ont mis en évidence une différence de pratiques pour les conducteurs issus des pays éloignés géographiquement du cœur de l’Europe, nombre d’entre eux passant ainsi plusieurs semaines, voire plusieurs mois dans leurs cabines de véhicules en stationnant durant leurs repos sur des aires d’autoroutes non aménagées.

La Belgique ([33]) et la France en 2014, puis l’Autriche ont pris des mesures d’application nationale interdisant et sanctionnant ces pratiques. Les conducteurs ont alors pris leur repos hebdomadaire normal dans des États membres plus souples, comme l’Allemagne et les Pays-Bas, avec des répercussions sur les infrastructures de ces pays.

L’Allemagne a, depuis mai dernier, également interdit la prise du repos hebdomadaire normal dans la cabine. À la suite de la nouvelle législation allemande, la fédération néerlandaise TLN a demandé au gouvernement néerlandais d’accélérer l’entrée en vigueur d’une règle similaire aux Pays-Bas. Le cœur du marché européen du transport serait alors soumis à la même règle.

En janvier 2017, les services d’inspection des trois pays du Benelux ont effectué simultanément des contrôles routiers en sept endroits différents. Sur les 84 camions contrôlés, majoritairement étrangers, 40 % des véhicules étaient en infraction pour un total de 62 infractions constatées, et 30 000 euros d’amende ont été perçus pour la seule Belgique ([34]).

En Belgique, l’arrêté royal du 19 avril 2014 prévoit que le « long repos hebdomadaire » pour les chauffeurs ne peut plus être passé à bord du camion et que les contrevenants sont passibles d’une amende de 1 800 euros.

En France, ces pratiques sont interdites et sanctionnées depuis l’adoption de la loi n° 2014-790 du 10 juillet 2014 visant à lutter contre la concurrence sociale déloyale, qui a complété la législation nationale existante en matière de réglementation sociale européenne applicable aux conducteurs routiers de poids lourds de transport de marchandises et de voyageurs.

L’article L. 3313-3 du code des transports fait obligation à tout employeur, français ou non, de veiller à ce que l’organisation du travail des conducteurs routiers soit conforme aux dispositions relatives au droit au repos hebdomadaire normal. Le fait d’organiser le travail des conducteurs routiers employés par l’entreprise ou mis à sa disposition sans veiller à ce que ceux-ci prennent en dehors de leur véhicule leur temps de repos hebdomadaire normal est un délit, puni d’un an d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende. Les personnes chargées de la direction ou de l’administration d’une entreprise de transport, des commettants ou des préposés sont passibles des mêmes peines que le chef d’entreprise s’ils imposent ainsi à leurs conducteurs de ne pas se conformer à l’article 8.8 du règlement 561/2006 du 15 mars 2006. C’est au seul employeur, et non au conducteur, que sont imputables les sanctions entrant dans le champ de la réglementation sociale européenne.

Le 4° du III de l’article 3 du décret n° 86-1130 du 17 octobre 1986 complète ce dispositif, par une contravention de 5ème classe, d’un montant maximum de 1 500 € (ou 3 000 € en cas de récidive), réprimant le fait de prendre à bord du véhicule le repos hebdomadaire normal ([35]) .

Depuis le 25 mai 2017, la prise du repos hebdomadaire normal dans la cabine est interdite en Allemagne. La loi du 16 mai 2017 modifiant la loi sur le transport de marchandises par route, la loi sur le personnel de conduite, la loi sur le temps de travail des conducteurs indépendants, la loi sur la circulation routière et la loi sur la création d’un office fédéral des véhicules automobiles ([36]) précise que des installations adaptées pour dormir doivent être disponibles pour le conducteur à l’endroit où il prend son repos. Toute situation obligeant le conducteur à rester à proximité du véhicule ou l’absence de lit pouvant être utilisé hors du véhicule ne peut pas être considérée comme une installation adaptée pour dormir car elle ne permet pas un repos régénérateur pour le conducteur.

Si le conducteur passe son repos hebdomadaire régulier dans la cabine du véhicule ou dans un lieu non équipé d’installations appropriées pour se reposer, cela est interprété comme si le conducteur ne prenait aucun repos hebdomadaire. Dans ce cas, les amendes sont celles qui s’appliquent quand le conducteur n’a pas pris de repos hebdomadaire régulier, soit, pour le conducteur, 60 euros d’amende par heure de dépassement du repos, et pour le chef d’entreprise, 180 euros d’amende par heure de dépassement du repos.

Pour certains, ces divergences en matière de repos ainsi constatées sont le résultat d’une rédaction trop imprécise, comme l’a souligné par exemple Mme Florence Berthelot, déléguée générale de la Fédération Nationale du Transport Routier.

● La Commission européenne avait jusqualors mis en avant la compétence de la Cour de Justice de lUnion européenne (CJUE) pour trancher cette divergence dinterprétation.

Cette dernière avait été saisie en mai 2015 dune demande de décision préjudicielle par une juridiction polonaise, faisant valoir quil ne ressortait pas clairement de larticle 8, paragraphe 8, du règlement no 561/2006 (CE) que cette disposition concernait tous les types de temps de repos, les temps de repos hebdomadaires normaux ny figurant pas expressément.

Dans son ordonnance du 18 février 2016 ([37]), la CJUE avait jugé malheureusement irrecevable cette question préjudicielle pour des raisons de forme ([38]).

Mais saisie d’un renvoi préjudiciel par le Conseil d’État de Belgique ([39]) de l’arrêté royal du 19 avril 2014 précité, la CJUE a tranché le 20 décembre dernier : en ne visant que le « temps de repos hebdomadaire réduit », le législateur européen a bien voulu interdire que le temps de repos hebdomadaire normal soit pris à bord du véhicule.

La Cour rappelle dans son arrêt que la proposition initiale de la Commission comportait une telle possibilité, mais que cette dernière avait été finalement exclue par le législateur au moment de l’adoption du règlement.

Elle souligne de plus que lobjectif essentiel du texte est lamélioration des conditions de travail des transporteurs routiers ainsi que de la sécurité routière. Au vu des équipements d’une cabine, permettre quun conducteur prenne son temps de repos hebdomadaire normal à bord du camion irait à lencontre de ces objectifs.

2.   L’objectif affiché par la Commission européenne : clarifier les règles, offrir plus de souplesse aux entreprises tout en favorisant le retour régulier des conducteurs à leur domicile

Tout en maintenant les temps de repos existants, la Commission européenne propose d’allouer plus de souplesse aux entreprises, de mieux prendre en compte les spécificités des travailleurs mobiles et de garantir leur droit à un repos hebdomadaire normal de qualité.

a.   L’interdiction claire de la prise du repos hebdomadaire normal en cabine

● Les modifications du règlement 561/2006/CE présentées le 31 mai 2017 consolident linterdiction du repos hebdomadaire normal en cabine, la Commission européenne précisant que non seulement « les conducteurs ne sont pas autorisés à prendre un repos hebdomadaire de quarante-cinq heures ou plus dans un véhicule », mais que l’employeur est tenu de mettre à leur disposition « un lieu dhébergement adéquat comprenant un matériel de couchage et des installations sanitaires appropriés » si les conducteurs ne sont pas en mesure de prendre un repos hebdomadaire dans un lieu privé de leur choix (domicile ou autre). Il fait également obligation aux employeurs de laisser aux conducteurs la libre disposition de leur temps durant leur période de repos.

Outre un impact négatif sur l’équilibre entre la vie privée et la vie professionnelle des chauffeurs et des conditions de vie inacceptables – dont il a eu l’occasion de se rendre compte par lui-même lors d’une visite de terrain dans sa circonscription –, votre Rapporteur souligne aussi qu’en dormant le week-end dans leurs camions, ces conducteurs effectuent un travail, le gardiennage du véhicule et de sa marchandise, sans recevoir de rémunération pour ce faire.

● Les États membres se sont montrés divisés sur cette question :

- certains prônent une absence complète dinterdiction, au nom de la sécurité des marchandises, de la liberté des chauffeurs, voire de leur confort. Les représentants des entreprises comme du gouvernement avec lesquels votre Rapporteur s’est entretenu lors de son déplacement en Roumanie ont souligné les vols et dégradations dont seraient victimes les camions immatriculés en Roumanie et/ou les chauffeurs roumains et mis en avant le fait que le repos en cabine était parfois de meilleure qualité que dans certains hôtels ;

- d’autres mettent en avant une position intermédiaire, avec une autorisation lorsque des installations appropriées et/ou des parkings sécurisés sont disponibles. C’est notamment la position des Pays-Bas ;

- l’Alliance du Routier, et au premier chef la France, soutient linterdiction proposée par la Commission européenne.

● Larrêt rendu le 20 décembre 2017 par la CJUE revêt donc dans ce contexte une importance majeure. La position des États membres en faveur de la proposition de la Commission européenne d’interdiction claire de la prise du repos hebdomadaire normal à bord du véhicule se voit en effet confortée, et votre Rapporteur s’en félicite.

b.   Une plus grande flexibilité opérationnelle pour les entreprises qui se conjugue avec l’obligation d’un retour régulier du conducteur à son domicile

● Une nouvelle comptabilisation des repos pour permettre un retour plus fréquent « à domicile », notion consacré par la nouvelle rédaction proposée.

Les modifications du règlement 561/2006/CE (articles 8 à 8 ter) permettraient de comptabiliser les repos normaux et réduits sur une période de quatre semaines (au lieu de deux actuellement). La nouvelle règle élargit en effet les possibilités de déroger, sur un mois, à la norme actuelle.

Cela permettrait une succession de deux repos hebdomadaires normaux et de deux repos hebdomadaires réduits, sans changement des règles de compensation pour ces derniers, c’est-à-dire le report du repos hebdomadaire normal après trois semaines, au lieu de deux semaines aujourd’hui ([40]).

La contrepartie proposée par la Commission européenne est double :

-         la prise d’un repos obligatoire de cinq jours minimum en fin de mois (la flexibilité actuelle permet d’étaler jusqu’à 6 mois la prise du repos compensateur en cas de dérogation aux limites de temps de conduite hebdomadaire normal) ;

-         une obligation nouvelle pesant sur l’employeur, celle d’organiser des cycles de travail permettant au minimum la prise d’un repos hebdomadaire à domicile de son conducteur toutes les trois semaines.

Les États membres les plus libéraux s’opposent à cette obligation de retour et cherchent à la supprimer (au nom de la libre circulation des personnes) ou à l’amoindrir (soit en l’espaçant dans le temps soit en élargissant la notion de « lieu de résidence » à d’autres lieux, comme le siège de l’entreprise, etc.).

Les États de l’Alliance du Routier, dont la France, s’inquiètent quant à eux du déséquilibre entraîné, par ce nouveau mode de comptabilisation, entre qui est la règle (le repos normal) et ce qui doit rester clairement une exception (le repos réduit).

● Des éléments de souplesse liés à des circonstances particulières : un conducteur pourra prendre un repos hebdomadaire réduit sur un ferry ou dans un train (aujourd’hui, seule la prise d’un repos hebdomadaire normal est autorisée dans ces conditions) et le conducteur aura la possibilité de différer, en cas de circonstances imprévues et justifiées, le commencement d’un repos quotidien ou hebdomadaire pour lui permettre de rentrer à son domicile.

3.   Un équilibre qui doit être mieux encadré pour atteindre l’objectif visé

Avec ses propositions, la Commission européenne veut permettre aux opérateurs de planifier plus efficacement les opérations de transport tout en améliorant les conditions de repos des conducteurs.

a.   Le risque d’un compromis boiteux sur le repos en cabine

Les discussions au Conseil pourraient aboutir à un compromis « boiteux » sur la position intermédiaire, susceptible de rallier in fine tous les États opposés à l’interdiction complète du repos normal en cabine.

À cet égard, la position exprimée par le rapporteur de la commission des Transports et du tourisme du Parlement européen, M. Wim van de Camp, dans son projet de rapport ([41]), est un signe inquiétant, puisque, considérant que « du point de vue de la sécurité et de lassurance, les conducteurs et leurs véhicules ne devraient pas être séparés », il propose « dintroduire une dérogation à la règle générale de ne pas prendre de repos hebdomadaire dans la cabine, à condition quelle soit prise dans des aires de stationnement certifiées dédiées », dont il détaille, dans une nouvelle annexe au règlement (CE) 561/2006, les caractéristiques minimales, notamment en termes sanitaires et de sécurité.

Pour votre Rapporteur, la CJUE dans son arrêt du 20 décembre 2017 a clairement posé l’incompatibilité entre repos hebdomadaire normal en cabine et sécurité routière. La discussion aujourd’hui ouverte au Conseil et au Parlement européen sur les critères des « zones appropriées » permettant le repos en cabine n’a donc pas lieu d’être. Il s’inquiète donc du signal ainsi donné :

-         interdire explicitement le repos hebdomadaire normal en cabine participe de la garantie des droits des travailleurs de ce secteur par rapport à dautres secteurs dactivité ; outre une amélioration notable des conditions de travail des conducteurs routiers, cette mesure permettra également de renforcer lattractivité du secteur du transport routier ;

-         une telle dérogation aurait pour conséquence une construction massive de parkings sécurisés, et donc une artificialisation des sols, en contradiction avec les axes défendus par l’Union européenne en matière environnementale.

La notion de « lieu dhébergement adéquat », relativement floue, demande toutefois à être précisée pour, d’une part, devenir opérationnelle, et, d’autre part, ne pas permettre des applications nationales divergentes.

b.   L’affaiblissement de la différenciation entre règle et exception en matière de repos

Mieux prendre en compte les spécificités des travailleurs mobiles dans l’encadrement des temps de repos et offrir une plus grande souplesse opérationnelle aux entreprises sont des objectifs auxquels votre Rapporteur ne peut quêtre favorable, à condition toutefois que cela nentraîne pas des conditions de travail générant un excès de fatigue pour les conducteurs et donc un impact négatif sur la sécurité routière.

Il s’agit là d’une question substantielle.

Léquilibre proposé par la Commission européenne nest pas satisfaisant :

-         elle transforme en effet en repos « régulier » le repos hebdomadaire réduit ; or l’affaiblissement de la différenciation entre règle et exception en matière de repos des conducteurs se fera au détriment de leur santé, de leur vie privée, et de la sécurité de tous sur la route. Nous sommes ici loin de l’ambition d’une Europe qui protège. Les repos hebdomadaires réduits doivent rester lexception, tout particulièrement lorsqu’ils sont pris en cabine, et la règle actuelle de deux repos hebdomadaires normaux sur deux semaines devrait donc être maintenue ;

-         elle garantit certes un droit au retour régulier à domicile, mais en le limitant à une fois par mois. Est-ce suffisant pour assurer un équilibre entre la vie privée et la vie professionnelle des chauffeurs ? Il a été indiqué à votre Rapporteur que ces longues périodes de mobilité étaient l’une des raisons poussant les conducteurs roumains à venir s’établir avec leurs familles dans les pays de l’ouest de l’Europe, ce qui se traduit dans les pays d’origine par une perte de compétence, une baisse de la population et un vieillissement de cette dernière. Votre Rapporteur soutient donc pleinement lobligation pour les entreprises d’organiser ce retour régulier des chauffeurs à leur domicile ou bien dans un lieu de leur choix, mais juge souhaitable de lencadrer davantage, en fixant l’intervalle à trois semaines.

Or le compromis mis en avant par le rapporteur de la commission des Transports et du tourisme du Parlement européen, M. Wim van de Camp, est loin de corriger ce déséquilibre, bien au contraire.

Partisan affiché d’une flexibilité accrue, M. van de Camp suggère dans son projet de rapport d’allonger l’intervalle proposé par la Commission pour ce retour à domicile à quatre semaines. Il assouplit également la règle relative au repos hebdomadaire réduit, en donnant aux conducteurs et aux entreprises de transport la possibilité de prendre une seule période de repos de cette nature au cours de deux semaines consécutives.

Selon les informations recueillies par votre Rapporteur, une « compensation » aux effets négatifs liés au durcissement des règles relatives au cabotage et au détachement est recherchée en agissant sur le levier des temps maxima de conduite hebdomadaires : une augmentation de ces derniers (actuellement fixés à 90 heures sur deux semaines) permettrait en effet de favoriser les entreprises établies dans des États membres où le coût de la main-d’œuvre est comparativement plus bas. Votre Rapporteur s’inquiète donc de ce que des États membres puissent ainsi mettre au second plan de leurs préoccupations la dégradation de la sécurité routière qui en résulterait immanquablement.

● À l’inverse, il se réjouit de la proposition de M. Wim van de Camp d’appliquer les règles en matière de temps de repos et de conduite à tous les véhicules effectuant du transport international, prenant ainsi en compte la part de plus en plus grande des VUL dans cette activité.

Au regard des équipements d’une cabine, encore plus exiguës que dans un poids lourd, permettre qu’aucune réglementation sociale ne s’applique à ces conducteurs sur leur temps de conduite et de repos irait à l’encontre des objectifs des textes communautaires dont l’interprétation ne laisse plus aucun doute à la suite de l’arrêt de la CJUE.

La Commission européenne souhaite leur appliquer les mêmes conditions d’accès à la profession que pour les véhicules lourds, il convient de pousser le raisonnement jusqu’au bout de la logique.

B.   Prendre enfin acte du recours accru aux véhicules utilitaires légers et inclure ces derniers dans le champ de la rÉglementation du transport routier de marchandises : des propositions trop modestes pour être efficaces

L’usage des véhicules utilitaires légers (VUL) est aujourd’hui relativement répandu en Europe et les acteurs français du secteur relèvent une présence croissante des VUL en provenance d’autres États membres sur certains segments du marché national, créant les conditions d’une concurrence déloyale à la fois avec les VUL français mais aussi avec les camions de plus de 3,5 tonnes.

1.   Le paradoxe des véhicules utilitaires légers : une flotte bien plus importante numériquement que la flotte poids lourds et bien moins encadrée

Les données communiquées à votre Rapporteur par M. Michel Savy, président du conseil scientifique du think tank Transport Développement Intermodalité Environnement, résument bien l’impact du transport léger sur le marché du TRM.

a.   Une flotte en moyenne cinq fois plus importante que la flotte poids lourds

Dans l’ensemble des pays d’Europe, ces véhicules utilitaires légers (VUL) ([42]) sont en moyenne cinq fois plus nombreux que les poids lourds (et dans certains pays dix fois) et représentent 11 % du parc total de véhicules routiers (dans certains pays, 15 %) contre seulement 2 % pour les poids lourds.

Parc de véhicules routiers en service en Europe (2011)

Source : Le transport de marchandises. Économie du fret, management logistique, politique des transports, Michel Savy, Presses Polytechniques et Universitaires Romandes, Lausanne, 2017.

En 2011 (dernière année disponible à ce jour) on comptait en France 5,8 millions de VUL, pour une flotte totale de 37,5 millions de véhicules routiers dont 31,7 millions d’automobiles, 330 000 camions et 204 000 tracteurs routiers.

Certes, près de la moitié de la flotte appartient à des particuliers qui utilisent les VUL pour toutes sortes d’activités (transport de personnes, achats, bricolage et jardinage, loisirs, etc.), et, parmi les professionnels (entreprises et artisans), les transporteurs pour compte dautrui ne représentent que 7 % de la flotte de VUL. Mais ces 7 % représentent une flotte de quelque 220 000 véhicules.

Or la flotte poids lourds utilisée par le transport routier pour compte d’autrui est, elle, de 203 000 unités (camions et tracteurs routiers). « Plus de la moitié de la flotte des transporteurs routiers professionnels est ainsi constituée de camionnettes » souligne avec force M. Michel Savy.

Selon les estimations de ce dernier, les VUL assurent environ 10 % du transport routier total (en termes de tonnes-kilomètres) et 40 % du transport local ([43]).

b.   Une flotte pourtant exemptée de la plupart des normes européennes encadrant le transport routier de marchandises

Disposant de la faculté d’effectuer du cabotage – et étant soumis aux restrictions applicables –, ces VUL et leurs conducteurs sont exemptés de la plupart des normes européennes encadrant l’accès aux marchés du transport routier – en particulier de la législation relative aux temps de conduite et de repos des conducteurs –, le règlement (CE) n° 1071/2009 laissant toutefois la possibilité aux États membres d’étendre son champ d’application à ces VUL. Cette liberté laissée aux États membres concerne également linstallation de linstrument de contrôle, le chronotachygraphe.

Cette exemption est basée sur cette limite de poids total en charge autorisé (PTCA), qui est aujourdhui dépassée. Elle a été établie à une époque où le réseau routier ‑ notamment autoroutier ‑ était bien moins développé qu’aujourd’hui et où le « juste à temps » et la livraison en « 24 heures ou 48 heures chrono » n’étaient pas des éléments essentiels pour le transport routier de marchandises.

Les récentes évolutions des charges transportées (fragmentées et de moins en moins lourdes), liées à la réduction des stocks avec le développement du « juste-à-temps » encore accrue avec la crise économique, les évolutions technologiques concernant tant les infrastructures que le matériel roulant et le développement rapide de la logistique moderne et numérisée ont bouleversé le transport de marchandises et aujourd’hui les VUL en assurent une part sans cesse croissante y compris sur longue distance (plus de 150 km) ou pour le transport international.

2.   Les véhicules utilitaires légers non établis : un phénomène difficilement contrôlable et en croissance

Lors de leurs auditions par votre Rapporteur, la FNTR et l’OTRE ont mis en avant l’impact pour eux négatif du développement des transporteurs non établis opérant avec des VUL. En quelques années, ce phénomène décrit comme marginal en 2009 dans un rapport du Conseil général de l’environnement et du développement durable, a pris une nouvelle dimension : les VUL non établis sont en capacité de capter environ un tiers des envois des opérateurs établis nationaux ([44]).

Le rapport publié en 2016 par la Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) apporte des éléments chiffrés en soutien à cette position des opérateurs professionnels français. Si cette étude n’a pas valeur statistique, les ordres de grandeur qu’elle donne peuvent utilement nourrir notre réflexion sur un phénomène européen, difficilement contrôlable et en croissance dans ce contexte marqué par l’absence de cadre juridique adapté au niveau communautaire.

Le transport routier léger non établi en France

Le transport routier léger non établi concerne principalement un transport routier de marchandises entre entreprises, interurbain et en trace directe. Le véhicule type est un utilitaire châssis-cabine bâché récent (moins de deux ans à 70 %), disposant d’une charge utile de 1,1 tonne, d’une surface de plancher pouvant loger jusqu’à huit palettes et d’un volume de 20 m3. La majorité des flottes contrôlées sont immatriculées en Pologne - la Roumanie étant le deuxième pays dimmatriculation. Ces véhicules parcourent en moyenne 106 000 km par an, soit le kilométrage moyen dun tracteur lourd français utilisé en longue distance.

Les marchandises transportées sont essentiellement du fret industriel en palettes ou en colis composé majoritairement de pièces automobiles.

S’agissant des prestations, la moitié réalise un transport international, quasi exclusivement en Europe de lOuest, et 40 % du cabotage.

Les trajets empruntent pour l’essentiel les grands axes fret du réseau non concédé, ainsi que les aires de stationnement équipées de commodités, mais aussi les zones d’activité, sur lesquelles ces opérateurs stationnent de longues périodes en attente de fret. Les axes les plus touchés sont le Nord-Pas-de-Calais, la Picardie, l’Île‑de‑France, les régions de l’Est et du Sud-Ouest.

Le plus souvent en affrètement « spot », l’organisation de ces transports fait généralement intervenir au moins un intermédiaire, le plus souvent en France : un chargeur, un commissionnaire, un transporteur ou un messager. L’étude met en évidence une typologie avec trois cas types de chaînes de transport :

- Le cas type numéro 1 est le plus fréquent. Un chargeur s’adresse à un prestataire (transporteur ou un messager) lequel dispose de ses propres moyens de transport mais décide de confier la prestation à un transporteur léger. Ce dernier peut réaliser la prestation avec sa propre flotte ou la sous-traiter à son tour.

- Le cas type numéro 2 fait intervenir un commissionnaire qui peut soit affréter un transporteur léger non établi soit recourir à un autre commissionnaire basé hors de France, qui se chargera de l’affrètement du VUL non établi. Cette sous-traitance en cascade peut masquer des éventuels affrètements réguliers de VUL non établis sur le territoire national.

- Le cas-type numéro 3 révèle les liens capitalistiques qui peuvent exister entre un transporteur national et un transporteur léger non établi. Ce cas est néanmoins minoritaire. Un chargeur s’adresse à un établissement installé en France et disposant de sa propre flotte (par exemple, un transporteur léger spécialisé dans l’express interurbain). Celui-ci décide alors de confier la prestation à l’une de ces filiales, un transporteur léger établi hors de France.

Le Comité national routier (CNR) a élaboré des simulations économétriques afin d’évaluer le différentiel de compétitivité du transport léger non établi avec trois autres profils : transport lourd français (40 t longue distance) ; transport léger français (fourgon de 20 m3 français) ; transport lourd à bas coût (40 t longue distance, circulant en France et conduit par un conducteur polonais).

Il en ressort que, en tendance, le transport léger à bas coût est :

→ 2 à 4 fois moins coûteux, à la tonne-kilomètre, qu’un transport léger français. Cet écart génère une discrimination économique au profit du VUL non établi et au détriment des entreprises françaises du transport léger interurbain. Il faut rappeler que les frais de personnel, principal avantage compétitif des transporteurs non établis, tiennent une part prépondérante (50 % environ) dans la structure de coût des entreprises nationales ;

→ 1,2 à 1,6 fois plus coûteux qu’un transport lourd français ;

→ 1,7 à 2,3 fois plus coûteux qu’un transport lourd à bas coût.

Source : Étude sur le transport léger non établi de marchandises en France de la DGITM, 2016.

S’agissant des infractions étudiées dans cette étude, cinq motifs – classés par ordre décroissant – représentent 80 % de ces dernières : surcharge (poids compris entre 3,5 tonnes et 4 tonnes ; poids supérieur à 4 tonnes), absence de lettre de voiture, cabotage irrégulier (non-respect des conditions légales ; sans lettre de voiture relative au transport international préalable).

Avec un périmètre daction international ([45]), la faculté d’opérer du cabotage, une surcharge érigée en système pour compenser la faible capacité d’emport, qui accroît encore le différentiel de compétitivité lié aux différentiels de salaire et de temps de conduite, le marché du transport léger réalisé par des transporteurs non établis en France fragilise le pavillon français, dégrade la performance environnementale du transport routier de marchandises ([46]), et détériore les conditions de travail et de rémunération des salariés européens du secteur.

Une fois encore, votre Rapporteur souligne que le fonctionnement actuel du TRM se traduit par la création de travailleurs de seconde classe, et cela n’est pas acceptable à ses yeux. « Dans une Union où tous sont égaux, il ne peut y avoir de travailleurs de seconde classe », assurait le Président Jean-Claude Juncker dans son discours sur l’état de l’Union, le 13 septembre 2017. Il est temps de mettre en accord les mots et les actes.

 

3.   Un encadrement insuffisamment ambitieux malgré les avancées de la négociation

a.   Des propositions modestes dans le projet de la Commission

La Commission européenne propose d’encadrer l’utilisation des VUL par lextension de certaines des règles applicables aux entreprises exploitant des véhicules de plus de 3,5 tonnes en matière daccès à la profession (établissement et capacité financière), mais à un niveau de contrainte moindre ([47]).

Elle laisse les États membres libres dappliquer les deux autres critères applicables (capacité professionnelle et honorabilité).

Le champ d’exemptions reste finalement très étendu mais il est permis aux États membres de revoir celui-ci pour appliquer des règles plus strictes s’ils le souhaitent.

Les États membres disposant déjà dans la législation actuelle de la faculté de leur étendre les règles applicables aux poids lourds s’agissant de l’accès au marché, cette proposition est, en létat, peu ambitieuse. Si la Commission européenne a bien pris conscience de la présence grandissante des VUL, notamment dans le transport international, sa proposition nest pas à la hauteur des enjeux de sécurité routière et de concurrence sociale et fiscale déloyale que pose un mode de transport appelé à croître plus encore quaujourdhui avec le développement des nouveaux modes de consommation.

b.   Un compromis présenté par la Présidence et des propositions du rapporteur du Parlement européen en deçà de l’ambition nécessaire

● Le compromis présenté par la Présidence estonienne dans son rapport de progrès au Conseil Transport du 5 décembre reste en deçà de l’ambition nécessaire. Il prévoit, pour les seuls VUL les plus gros et ayant une activité internationale, le respect des quatre critères déjà exigibles pour les poids lourds.

Le rapporteur de la commission des Transports et du tourisme du Parlement européen, M. Jens Nilsson, partage ce point de vue ([48]).

● Votre Rapporteur salue la prise en compte des exigences professionnelles en lien avec la sécurité routière et l’honorabilité, qui apporte une réponse bienvenue aux dysfonctionnements évoqués supra mais, en la restreignant à cette catégorie de VUL ainsi définie, cette réponse est toutefois partielle. La cohérence juridique du seuil inférieur n’apparaît pas évidente. La distinction entre activité nationale et internationale ne saccompagne pas des moyens permettant den assurer le contrôle, c’est-à-dire l’obligation d’insertion de tachygraphes.

● La proposition initiale de la Commission européenne comme le compromis de la Présidence laisse ainsi sans réponse adéquate la question du respect des temps de repos, ainsi que des conditions de repos, ce que votre Rapporteur juge regrettable.

Il convient toutefois de noter que le rapporteur de la commission des Transports et du tourisme du Parlement européen sur la proposition législative relative spécifiquement aux temps de repos et de conduite, M. Wim van der Camp, propose détendre lexigence de respect des temps de conduite aux VUL opérant à linternational ([49]).

Il est néanmoins peu probable que ce compromis puisse évoluer de façon significative sous la Présidence bulgare. Votre Rapporteur juge donc à ce stade indispensable dapporter un appui clair à la position française dans les négociations sur ce point. À cet égard, la mission confiée par le Premier ministre, M. Édouard Philippe, à votre Rapporteur ([50]), permettra de prolonger l’action ainsi entamée au sein de notre Commission des affaires européennes.

C.   ASSOUPLIR LES RÈGLES DE LOCATION DE VÉHICULES SANS CHAUFFEUR HORS DE L’ÉTAT D’ÉTABLISSEMENT : un risque accru de fraudes

1.   Un principe, l’utilisation temporaire de véhicules loués hors de l’État d’établissement, dont l’application aujourd’hui n’est pas harmonisée.

La directive 2006/1/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 janvier 2006 relative à l’utilisation de véhicules loués sans chauffeur dans le transport de marchandises par route prévoit un niveau minimal d’ouverture du marché pour l’utilisation des véhicules de transport de marchandises loués.

Toutefois, elle les autorise, d’une part, à restreindre, pour les opérations pour compte propre, cette possibilité aux véhicules de plus de six tonnes, et, d’autre part, à limiter l’utilisation des véhicules loués dans un autre État membre que celui où est établie l’entreprise qui les prend en location.

Les règles applicables dans l’ensemble de l’Union sont donc très disparates, avec pour conséquence, selon la Commission européenne, une insécurité juridique qui empêche les entreprises de bénéficier de conditions de location potentiellement plus économiquement avantageuses dans d’autres États que leur État d’établissement.

De surcroît, la limitation au « trafic entre États membres » est obsolète, les véhicules loués pouvant également être utilisés pour des opérations de cabotage, conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 1072/2009.

2.   La proposition de la Commission européenne : faire du recours à la location temporaire de véhicules utilitaire une modalité ordinaire du transport de marchandises 

La Commission européenne propose d’assouplir ces règles afin de permettre à un véhicule légalement mis sur le marché dêtre loué sans entrave administrative ou fiscale dans un autre État membre que celui où il a été immatriculé et enregistré. Le transporteur et le loueur pourront donc être établis dans des États membres différents.

Outre la suppression de la restriction au trafic international, la révision proposée de la directive 2006/1/CE supprime la possibilité de restreindre l’utilisation de véhicules loués pour des opérations pour compte propre et fixe une durée minimale (au moins quatre mois au cours dune année civile donnée, soit un tiers de lannée) imposant aux États membres d’autoriser l’utilisation d’un véhicule loué dans un État membre différent du pays d’immatriculation.

3.   De possibles biais qui justifient la mise en place de garanties

● La réglementation française précisée par l’arrêté du 5 mai 2003 relatif à la location de véhicules destinés au transport routier de marchandises est très souple. Elle autorise sans limitation de durée la location transfrontalière de véhicules sans conducteur, tant pour le transport public que pour le transport pour compte propre, pour du transport international ou pour des opérations de transport effectuées sur le territoire national, que ces entreprises soient établies en France ou dans un autre État membre.

Le Gouvernement est donc sensible à l’évolution proposée par la Commission européenne et votre Rapporteur est attentif à l’intérêt que représente pour les entreprises une utilisation flexible de tels véhicules, mis en avant en particulier par Transport et Logistique de France lors de son audition.

● Néanmoins, outre un biais possible sur le plan assurantiel (les primes payées ne seraient pas en rapport avec le risque réellement encouru) et au plan fiscal (un véhicule pourrait être loué dans un État à la fiscalité sur les véhicules avantageuse et utilisé dans un État où les règles fiscales le sont moins), la critique principale faite à l’encontre de cette possibilité de louer des actifs à l’étranger pour faire des opérations de transport est celle d’une apparente contradiction avec linstauration dun nouveau critère matérialisant létablissement dans un État et lexigence de détention dactifs.

Certains aménagements sont suggérés en conséquence, en particulier par la rapporteure de la commission des Transports et du tourisme du Parlement européen, Mme Claudia Monteiro de Aguiar (PPE, Portugal) dans son projet de rapport ([51]), et ils ont retenu l’attention de votre Rapporteur : elle propose en effet de donner la possibilité aux États membres, de réduire la durée de cette location (quatre mois consécutifs) afin de mieux faire coïncider durée et objectifs visés (qui sont simplement de permettre aux entreprises de faire face plus facilement aux pics de courte durée, saisonniers ou temporaires, ou de remplacer plus aisément des véhicules défectueux ou endommagés) et de définir une proportion maximale de véhicules loués dans la flotte utilisée par l’entreprise, fixée à 25 %.

Elle souhaite de surcroît maintenir les restrictions actuelles pour les opérations pour compte propre, et inclure dans les registres électroniques nationaux les détails d’immatriculation du véhicule loué et sa période de location.

Il convient en effet de garantir la cohérence des dispositions présentes dans les différents textes de ce paquet Mobilité I, ici dans le sens d’une meilleure régulation pour lutter contre le cabotage illégal ou les entreprises boîtes aux lettres.

 


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   Deuxième partie : volet contrôle et numérisation

Le deuxième axe du paquet Mobilité I résulte du double constat fait par la Commission européenne : une coopération administrative entre États membres encore trop faible, d’une part, et des différences entre les systèmes d’évaluation des risques, d’autre part. Il en résulte une moindre efficacité des échanges d’information et donc des contrôles.

Or le contrôle du respect des réglementations, européennes comme nationales, qui encadrent ce secteur est un enjeu majeur pour atteindre les objectifs en matière de concurrence saine et loyale, de sécurité routière, de protection du réseau et des infrastructures routier set de progrès environnemental que l’Union et les États membres qui la composent se sont donnés, et ont choisi de renforcer avec ce paquet Mobilité I.

Plusieurs dispositions sur les pratiques et les outils visent ainsi à renforcer les contrôles opérés par les États membres, en encadrant leurs pratiques selon une approche harmonisée et numérisée.

S’il convient de s’en féliciter, votre Rapporteur appelle non seulement à renforcer les règles mais aussi à se donner les moyens de les mettre en œuvre et de les contrôler de façon effective. C’est là un sujet qui a été évoqué tant par les interlocuteurs belges et français de votre Rapporteur, mais aussi, avec un focus plus poussé sur la simplification et la numérisation, par ses interlocuteurs roumains et portugais. Une convergence est donc possible, la numérisation des contrôles permettant à la fois daccroître lefficacité de ces derniers et de les simplifier.

Il souligne donc la nécessité cruciale, d’une part, d’accélérer le calendrier de déploiement des outils numériques de nouvelle génération et, d’autre part, de veiller à ne pas diminuer drastiquement les marges de manœuvre et les types de contrôle opérés par ceux des États membres dont les services de contrôle fonctionnent efficacement et dont l’action est d’autant plus nécessaire que les marchés où ils vérifient l’application des règles sur le terrain sont ceux qui sont le plus affectés en cas de d’irrespect desdites règles.

I.   Des contrôles harmonisés et renforcés tant dans leur approche que dans leurs modalités

Les règlements (CE) n° 1071, 1072 et 1073 du 21 octobre 2009 dits du « paquet routier », et la réglementation sociale européenne (RSE) issue du règlement (CE) n° 561/2006 du 15 mars 2006 sur les durées de conduite et les temps de repos et de la directive 2002/15/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2002 relative à l’aménagement du temps de travail des personnes exécutant des activités mobiles de transport routier, établissent des règles communes : pour les premiers, pour ce qui concerne l’accès à la profession de transporteur routier et au marché du transport international de marchandises par route, ainsi que pour la pratique du cabotage à la suite d’opérations de transports internationaux, et pour les seconds, sur les temps de travail et de repos.

Afin d’assurer leur application correcte, ces dispositions sont complétées par des règles fixant des niveaux de vérification minimaux et des mesures juridiques et techniques détaillées, concernant notamment l’équipement de contrôle à utiliser dans le transport routier.

Il appartient donc à chaque État de mettre en place des systèmes de contrôle adéquats et réguliers, tant des véhicules utilisant son réseau que dans les locaux des entreprises de toutes les catégories de transport routier (marchandises ou voyageurs) pour s’assurer du respect des différentes règles relatives aux activités de transport routier.

Pour autant, le contrôle des règles peut paraître parfois davantage formel que réel. « Hors activités dEuro-Contrôle Route (ECR) – malheureusement limitées –, il est extrêmement difficile de se faire une idée claire de la réalité des dispositifs de contrôle mis en œuvre dans les différents pays, de leffectivité de leurs opérations et du contenu concret des convergences recherchées par la Commission européenne. Les échanges formels et informels qua pu avoir la mission lors de ses déplacements à létranger laissent à penser que, parfois, la réalité des pratiques nest pas nécessairement à la hauteur de laffichage qui peut en être fait. » reconnaissait ainsi en 2016 la mission d’évaluation de la politique publique du contrôle des transports routiers ([52]).

A.   une approche par le risque harmonisée

1.   Un système de classification par niveau de risque obligatoire mais disparate

a.   Mieux cibler les contrôles grâce à une évaluation du risque

La directive 2006/22/CE ([53])établissant les conditions minimales à respecter relatives aux activités de transport routier établit des niveaux de vérification minimaux de l’application des règles concernant les durées de conduite, les pauses et les temps de repos des conducteurs professionnels, prévues dans le règlement (CE) n° 561/2006, ainsi que des mesures juridiques et techniques détaillées concernant l’équipement de contrôle prévues dans le règlement (UE) n° 165/2014 relatif aux tachygraphes dans le transport routier.

Afin de garantir que les contrôles de conformité soient plus efficaces, chaque État membre doit mettre en place un système de classification par niveau de risque, basé sur le nombre relatif et la gravité des infractions commises par chaque entreprise aux règles en matière sociale et aux règles concernant l’utilisation du tachygraphe.

L’objectif d’un tel système national de classification par niveau de risque est d’encourager les contrôles ciblés des entreprises dont le niveau de conformité est faible.

b.   Un objectif louable entravé par l’absence de méthodologie commune

● Ce système a une portée obligatoire. Mais chaque État membre définit sa propre formule de calcul du niveau de risque ([54]).

Ainsi, en France, l’instruction du gouvernement du 24 décembre 2013 relative à la régulation et au contrôle des transports routiers organise les contrôles pour les différents services déconcentrés de l’État exerçant dans le secteur des transports routiers, chaque ministère précisant les enjeux de contrôle suivant la méthodologie qui lui est propre ([55]).

● Afin dencourager luniformité de ces systèmes de classification, la directive ne prévoit que le dialogue entre États membre et léchange de bonnes pratiques.

Un arrangement administratif, mis en place à l’origine en 1999 entre les pays du Benelux et la France et aujourd’hui étendu à douze autres États membres ([56]), permet d’harmoniser autant que possible les pratiques de contrôle.

Il prévoit en effet des échanges systématiques d’informations sur les entreprises en infraction, l’organisation de contrôles communs et coordonnés, le développement de programmes communs de formation des agents des services de contrôle, la promotion d’échanges transfrontaliers d’expériences, des échanges d’informations sur les nouveaux développements technologiques, et une concertation renforcée entre les pays participants, avec prise d’initiatives communes et, dans la mesure du possible, prises de positions communes.

2.   Une notation harmonisée, renforcée et accessible

a.   Une méthodologie commune élaborée par la Commission européenne

La Commission européenne propose aujourd’hui dans sa proposition de révision de la directive 2006/22/CE d’aller plus loin que ce simple « dialogue des bonnes volontés ».

Lui serait confié, par voie dacte dexécution, létablissement « dune formule commune permettant de calculer le niveau de risque qui tienne compte du nombre, de la gravité et de la fréquence de survenance des infractions, ainsi que des résultats des contrôles au cours desquels aucune infraction na été détectée et du fait quune entreprise de transport routier utilise ou non le tachygraphe intelligent […]sur tous ses véhicules ».

b.   Des critères élargis

Le champ des infractions prises en compte pour l’élaboration de cette notation est également élargi, la proposition de révision mentionnant, outre le règlement (CE) n° 561/2006 et le règlement (UE) n° 165/2014, les dispositions nationales transposant la directive 2002/15/CE.

La Commission européenne propose en effet, plus largement, d’étendre le champ d’application des mesures de contrôle de la législation sociale aux règles relatives à l’aménagement du temps de travail des personnes exécutant des activités mobiles de transport routier, pour en harmoniser les pratiques de contrôle ainsi que les échanges d’information entre États membres au niveau européen.

c.   La notation, une nouvelle donnée obligatoire

Outre l’obtention d’une autorisation d’exercice, les entreprises de TRM ne peuvent exercer leur activité que si elles sont inscrites sur le registre électronique des entreprises de transport par route de leur État membre d’établissement.

Conformément à l’article 16, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1071/2009, les États membres doivent alors tenir un registre électronique national des entreprises de transport par route qui ont été autorisées par une autorité compétente à exercer la profession de transporteur par route. Ces registres sont des bases de données qui contiennent certaines informations obligatoires (telles que le nom, l’adresse ou encore le nombre de véhicules).

La Commission européenne propose de réviser en parallèle :

-         le règlement (CE) n° 561/2006 sur les temps de conduite et de repos, en précisant que la communication des données concerne également celles relatives au niveau de risque des entreprises, et la directive 2006/22/CE précitée, en autorisant l’accès en temps réel des autorités nationales au moment d’un contrôle à la notation d’un transporteur non établi,

-         le règlement (CE) n° 1071/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles communes relatives à l’accès à la profession de transporteur routier, pour permettre cet accès en faisant du niveau de risque des entreprises (sa notation) une nouvelle donnée devant figurer obligatoirement au registre électronique national.

3.   Des propositions bienvenues mais qui ne pourront être efficaces à ce stade par le biais des seuls contrôles sur route

● À l’instar du Gouvernement, votre Rapporteur apporte son plein soutien au progrès indéniable que représentent, d’une part, l’élaboration d’une formule unique permettant de calculer le niveau de risque des entreprises, et, d’autre part, l’accès en temps réel à la notation des entreprises de transport routier. Cela permettra, à terme, d’avoir une vision harmonisée au niveau de lUnion de la « dangerosité » de certains transporteurs routiers et d’agir de manière plus efficace contre ces derniers.

La rapporteure de la commission des Transports et du tourisme du Parlement européen, Mme Merja Kyllönen, accueille également favorablement dans son rapport ([57]) cette proposition de la Commission.

● En revanche, le Gouvernement, votre Rapporteur, tout comme Mme Kyllönen d’ailleurs, sont très réservés quant à lélargissement du champ dapplication des mesures de contrôle de la législation sociale aux règles relatives à laménagement du temps de travail des personnes exécutant des activités mobiles de transport routier.

Mme Kyllönen souligne que les performances pratiques des contrôles du temps de travail et des autorités qui les effectuent varient d’un État membre à l’autre.

En outre, votre Rapporteur rappelle que certaines dispositions de la législation sociale en matière d’aménagement du temps de travail et sur les temps de conduite et de repos ne pourront pas être vérifiées sur la base des règles actuelles de contrôle en bord de route. Ainsi, le contrôle en bord de route, sur les seules données enregistrées par le chronotachygraphe et limitées à 28 jours, ne permet pas de vérifier si les durées hebdomadaires de travail de 48 heures sur quatre mois et de 60 heures sur une semaine isolée sont respectées.

Ce sujet de l’allongement nécessaire de la durée d’enregistrement des données a d’ailleurs été bien identifié par le rapporteur de la commission des Transports et du tourisme du Parlement européen en charge de la proposition législative sur le respect des temps de conduite et de repos ([58]), M. Wim van der Camp, qui propose un doublement, de 28 jours à 56 jours.

À défaut de mise en place d’un système dans lequel, dans le cadre du fonctionnement des tachygraphes intelligents, le temps de travail serait également surveillé en temps réel, les contrôles additionnels en entreprise resteront aujourdhui indispensables.

B.   un objectif, des contrôles plus nombreux et mieux organisés

En vue de faire progresser la coopération administrative entre les autorités nationales de contrôle, le paquet Mobilité I contient également des propositions sur les contrôles eux-mêmes. Si votre Rapporteur tient à saluer l’effort fait par la Commission européenne pour pallier les difficultés constatées, il se doit également d’en souligner les limites.

1.   Des contrôles renforcés quantitativement et qualitativement

a.   Des objectifs annuels de contrôle fixés aux États membres

En matière de respect de la législation sociale européenne, la proposition de la Commission européenne révisant la directive 2006/22/CE ne comporte pas un rehaussement significatif des objectifs de contrôle (maintenu à 3 % des jours de travail effectués par les conducteurs de véhicules relevant du cadre réglementaire européen en la matière ([59]) – le champ des règles concernées étant toutefois élargi).

Mais la Commission européenne complète le règlement (CE) n° 1072/2009 avec l’introduction d’un nouvel article 10 bis relatif à un mécanisme de vérification des règles en matière de cabotage.

Les États membres devront ainsi procéder à un nombre minimal de contrôles de lensemble des opérations de cabotage exécutées sur leur territoire national : au moins 2 % à compter du 1er janvier 2020 et 3 % au moins à partir du 1er janvier 2022.

Il convient ici de souligner que le rapporteur de la commission des Transports et du tourisme sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1071/2009 et le règlement (CE) n° 1072/2009 en vue de les adapter aux évolutions du secteur, M. Jens Nilsson, propose de supprimer cette exigence, remplacée par un recours systématique aux outils numériques.

Votre Rapporteur souligne que leur déploiement complet reste à opérer. Il est donc dubitatif sur le signal ainsi donné par cette suppression dès à présent des objectifs de contrôle, même s’il est d’avis qu’un tel objectif chiffré ne prend pas en compte la réalité des contrôles. Il a pu le constater lors d’un déplacement de terrain dans le cadre de la mission qui lui a été confiée sur les VUL, où il a assisté à des opérations de contrôle. Le contrôle d’un véhicule nécessite de nombreuses opérations de vérification concernant le conducteur, la marchandise et l’aspect extérieur du véhicule.

Il est convaincu que la numérisation des outils de contrôle permettrait de rendre plus efficace le travail des contrôleurs, mais à condition de garantir la fiabilité desdits outils.

 

b.   L’obligation de contrôles concertés en matière de cabotage

L’article 5 de la directive 2006/22/CE prévoit d’ores et déjà des contrôles concertés sur route des conducteurs et des véhicules en matière de législation sociale relative aux activités de transport routier, au moins six fois par an.

Ce nouvel article 10 bis précité oblige également les États membres à pratiquer un nombre annuel minimal de contrôles concertés sur route (contrôles effectués simultanément par les autorités nationales chargées de l’application de la réglementation dans le domaine des transports routiers de deux États membres ou plus) : au minimum trois fois par an.

c.   Un contrôle accru sur la proportionnalité des sanctions

En matière de législation sociale européenne applicable au transport routier, le comparatif des sanctions dans les États Membres établi par Euro Contrôle Route en 2005 montre l’étendue de la gamme de ces dernières ([60]).

La Commission européenne propose un contrôle accru sur la proportionnalité des sanctions au regard de la classification des infractions par gravité prévue par l’annexe III de la directive 2006/22/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006.

d.   Un objectif en trompe l’œil ?

Si votre Rapporteur salue l’introduction d’un système de vérification des règles en matière de cabotage, il tient toutefois à rappeler que, faute de mise en œuvre du tachygraphe intelligent, seuls les pays en mesure de contrôler toutes les entrées/sorties de leur territoire peuvent réellement vérifier lapplication des règles du cabotage. En Grande-Bretagne, par exemple, l’immatriculation du véhicule de transport routier étranger et l’identité de ses conducteurs et passagers sont enregistrées lors de son embarquement sur le ferry ou dans les navettes du Tunnel sous la Manche. Le temps commence à être décompté dès le débarquement, il est alors aisé de détecter les fraudes.

La mission d’évaluation de la politique publique du contrôle des transports routiers souligne dans son rapport de diagnostic précité ainsi que « les pays dépourvus de frontière naturelle rencontrent les mêmes difficultés que la France ».

Dans sa proposition de règlement modifiant le règlement 561/2006 relatif à l’harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route et le règlement 165/2014/UE sur les tachygraphes dans le transport routier, la Commission européenne propose denregistrer le passage des frontières (arrêt obligatoire, pour les tachygraphes numériques, et ajout d’une fonctionnalité nouvelle, pour les tachygraphes numériques « intelligents »).

Votre Rapporteur pousse à son terme la logique de la Commission : le calendrier de mise en œuvre du tachygraphe intelligent doit être accéléré, de manière réaliste (cf. infra).

 

2.   La volonté de faciliter les échanges d’information entre États membres

a.   Une obligation de coopération rapide

Pour l’accès à la profession de transporteur routier comme en matière de respect de la législation sociale européenne applicable au transport routier, la Commission européenne propose d’encadrer plus étroitement les marges de manœuvre des États membres, en posant une obligation de coopération rapide entre les autorités nationales de contrôle, l’échange d’information prenant une place centrale, et en encadrant les délais de réponse ([61]) :

-         dix jours ouvrés en cas d’insuffisante motivation, de difficulté ou d’impossibilité de donner suite à une demande d’information ou de procéder aux contrôles, inspections ou enquêtes ;

-         vingt-cinq jours ouvrés si les États membres sollicités peuvent donner suite à la demande d’information, d’enquête ou de contrôle ;

-         trois jours ouvrés pour des consultations simples ou présentant un caractère d’urgence (votre Rapporteur s’interroge toutefois sur la soutenabilité de ce délai pour les cas les plus urgents, qui sont parfois aussi ceux les plus complexes).

b.   Un biais regrettable, l’absence de critère objectif de rejet d’une demande et de recours en cas de blocage entre deux États membres

● Tout en étant favorable sur le principe à un encadrement des délais de réponse s’agissant des saisines effectuées entre États membres à l’occasion d’enquêtes, votre Rapporteur s’inquiète des propositions de Mme Kyllönen et M. Nilsson de raccourcir de moitié (de dix à cinq jours) le délai laissé à l’État membre sollicité ([62]).

● S’il partage leur objectif de fluidifier cette coopération entre États membres, il lui semble que le principal enjeu est le caractère timoré de la proposition de la Commission européenne en matière de réponse négative.

De larges marges d’appréciation sont laissées aux autorités de contrôle, dans la mesure où aucun critère objectif nest défini pour fonder le rejet dune demande pour des raisons d’insuffisante motivation ou de faisabilité. M. Nilsson, dans son projet de rapport, a également identifié cette faille dans le dispositif de la Commission européenne et propose d’exiger que ces décisions de refus soient dûment motivées ([63]).

Votre Rapporteur et ses homologues du Parlement européen soulignent enfin la nécessité d’apporter une réponse à labsence de solution de dernier recours en cas de situation bloquante lorsque deux États membres ne parviendraient pas à se mettre daccord sur la transmission dune information.

Mme Kyllönen et M. Nilsson proposent à cet égard de confier, dans cette hypothèse, à la « Commission le soin de prendre toutes les mesures nécessaires pour remédier à la situation, y compris, le cas échéant, enquêter, émettre une recommandation ou procédure dinfraction » ([64]).

 

3.   Une harmonisation trop fermée des contrôles et des exigences administratives en matière de détachement et d’établissement

a.   Des mesures de contrôle et d’exigences administratives en matière de détachement et d’établissement limitativement énumérées

● En matière de détachement, les États membres ne pourront imposer à lavenir que les exigences administratives et les mesures de contrôle limitativement énumérées par la directive spéciale relative aux règles de détachement dans le secteur du transport routier, et primant alors sur certaines dispositions de la directive 96/71/CE et de la directive 2014/67/UE.

Avec cette liste fermée, la Commission européenne propose en particulier de supprimer la possibilité pour les États membres dexiger des entreprises étrangères davoir un représentant dans lÉtat membre daccueil.

Elle justifie cette suppression par l’obligation de déclaration préalable des travailleurs détachés et l’obligation de détention à bord du véhicule de cette déclaration et des fiches de paie.

● La Commission européenne propose en outre une liste fermée de critères pour létablissement, restreignant donc la capacité d’action des États membres (ils ont aujourd’hui la faculté d’imposer des conditions supplémentaires pour l’accès au marché).

b.   Une harmonisation des règles qui se fait au détriment du contrôle effectif de ces dernières

● La rapporteure de la commission des Transports et du tourisme du Parlement européen, Mme Merja Kyllönen, se félicite de la proposition de la Commission européenne concernant une liste fermée, considérant que « cela évitera larbitraire dans lexécution des contrôles et rendra les règles du jeu claires pour tout le monde ». Elle se propose d’ailleurs de renforcer encore cette harmonisation en demandant que la Commission européenne mette sur pied une feuille de paie commune pour les travailleurs du transport routier opérant dans plusieurs États de l’Union.

● Pour votre Rapporteur, la déclaration obligatoire des travailleurs détachés et l’obligation de détention à bord du véhicule du document et des fiches de paie, ne compensent que partiellement la suppression de la possibilité d’exiger la nomination dun représentant dans lÉtat membre concerné.

De plus, alors que la France impose au représentant légal désigné sur le territoire d’accueil du salarié détaché de présenter en cas de contrôle à l’inspecteur du travail, les documents qui attestent du paiement effectif des salaires (décret du 7 avril 2016 en application de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques), la Commission européenne limite les exigences à l’obligation de présentation de feuilles de paie. Or la simple présentation de fiches de paie ne constitue pas une preuve suffisamment fiable pour contrôler le respect du paiement effectif des salaires.

L’exigence, en France, d’un représentant de l’entreprise non établie facilite grandement les échanges d’informations et les contrôles, qui ne pourront pas, pour être efficaces, se limiter aux contrôles de bord de route.

Les propositions de la Commission européenne réduisent de fait significativement la capacité, lautonomie et lefficacité de contrôle des autorités des pays daccueil en matière de détachement. En supprimant le représentant dans l’État membre, la Commission européenne va, pour votre Rapporteur, à l’encontre de son objectif de simplification – l’interlocuteur est identifié –, et de renforcement des contrôles – il lui appartient de présenter les informations demandées.

La directive d’exécution 2014/67/UE prévoit, dans les autres secteurs, une liste ouverte de contrôles afin de permettre aux États membres dêtre le plus réactif possible face à des mécanismes de fraudes de plus en plus complexes.

Il conviendrait donc à tout le moins que le transport routier soit placé dans des conditions similaires à celles applicable au détachement en général, pour lutter contre des fraudes d’autant plus faciles que tant le salarié (le conducteur) que de lieu de travail (le camion) sont l’un et l’autre mobiles.

● Votre Rapporteur s’en inquiète d’autant plus que la Commission européenne se propose de limiter, en matière de cabotage irrégulier, la capacité de réaction des États membres à des mesures concernant les transporteurs résidents. Sur ce point, il ne peut donc que soutenir le correctif apporté à juste titre par M. Nilsson dans son projet de rapport.

● En matière d’établissement, votre Rapporteur regrette que lharmonisation proposée par la Commission ne sétende pas à la numérotation des licences communautaires, laissée aujourd’hui à l’appréciation de chaque État membre, ce qui rend moins efficace les contrôles de bords de route et empêche de rendre plus fluide la coopération administrative entre États membres.

 

II.   Des contrôles optimisés grâce aux outils numériques

A.   utiliser enfin pleinement les outils européens existants

1.   Rendre opérationnel le registre européen des entreprises de transport routier

a.   Une obligation déjà ancienne, établir et interconnecter les registres nationaux des entreprises de transport par route…

L’Union européenne compte près de 500 000 entreprises de transport routier de marchandises, autorisées à exercer des activités de transport commercial par l’un des vingt-huit États membres, ayant chacune, en vertu du règlement (CE) n° 1071/2009 établissant des règles communes pour l’accès à la profession de transporteur routier, libre accès au marché européen (à l’exception des opérations de cabotage qui obéissent encore à certaines restrictions).

Conformément à l’article 16 dudit règlement, les États membres doivent tenir un registre électronique national des entreprises de transport par route qui ont été autorisées par une autorité compétente à exercer la profession de transporteur par route, et ces registres nationaux doivent être interconnectés afin de créer un registre européen des entreprises de transport routier (« European Register of Road Transport Undertakings », ERRU). Les registres nationaux et leur interconnexion auraient dû être effectifs le 31 décembre 2012 au plus tard.

b.   …qui reste à mettre en œuvre dans l’ensemble de l’espace européen

Pour autant, certains États membres nont pas rendu leurs registres électroniques nationaux interopérables, voire tout simplement établi ces derniers.

Ainsi, si vingt-et-un pays étaient désormais connectés en avril 2016 ([65]), la Pologne et le Portugal n’avaient toujours pas en avril 2017 ni établi ni interconnecté leurs registres nationaux, en dépit d’un premier arrêt en manquement prononcé (sans sanctions financières) par la Cour de Justice de l’Union européenne. Le Luxembourg ([66]) était également concerné par cette mise en demeure de la Commission européenne ([67]).

Votre Rapporteur ne peut que partager l’avis unanime des trois rapporteurs du Parlement européen sur les aspects « marché » et « social » du paquet Mobilité I : les outils déjà prévus par la réglementation européenne doivent être effectivement mis en œuvre.

Mais la mise en place du registre européen des entreprises de transport routier dans le transport routier, même enrichie de nouvelles données, ne peut pas être considérée comme la seule réponse aux exigences de contrôle de tout le spectre de l’activité des transporteurs routiers et de leurs conducteurs.

2.   Avancer résolument l’échéance prévue pour le tachygraphe intelligent

a.   Un outil permettant d’assurer un respect plus rigoureux du droit applicable au fret routier, le tachygraphe intelligent

En vertu du règlement (UE) n° 165/2014 du Parlement européen et du Conseil du 4 février 2014 relatif aux tachygraphes dans les transports routiers, les véhicules de transports de marchandises et de personnes nouvellement immatriculés à partir du 15 juin 2019 seront obligatoirement équipés de tachygraphes intelligents, les flottes existantes disposant d’un délai transitoire de quinze ans, soit jusquen 2034 ([68]).

Ces appareils, appelés à enregistrer les temps de conduite et de repos des chauffeurs professionnels ainsi que la vitesse et la distance parcourue sont connectés au service de positionnement par satellite, ce qui permettra de faciliter la géolocalisation du véhicule et donc de reconstituer des itinéraires. La transmission des données par voie électronique permise par le nouvel instrument devrait en outre faciliter les contrôles en les dématérialisant.

Dans ce paquet Mobilité I, la Commission européenne propose d’ajouter une fonctionnalité nouvelle permettant spécifiquement l’enregistrement du passage de frontière, indispensable au contrôle tant du cabotage que du détachement (les conducteurs ne disposant pas encore d’un tachygraphe intelligent devront, eux, enregistrer le code du pays après le franchissement d’une frontière).

 

 

La future génération de chronotachygraphe numérique :
intelligente et communicante

Le règlement européen 165/2014 prévoit, pour tous les futurs chronotachygraphes numériques, trois nouvelles fonctions :

- une interface ITS (Intelligent Transport Systems - Systèmes de transport intelligent) : reliant le chronotachygraphe numérique à des applications ITS externes, grâce à une connexion à distance, elle permet la transmission de données spécifiques, comme les temps de conduite restants. Ces données peuvent constituer des informations d’une grande utilité pour la planification et le contrôle du trafic, l’optimisation de la fluidité du trafic et de l’occupation des zones de stationnement dédiées aux poids lourds. L’interface ITS concerne également l’ordinateur de bord qui peut proposer en outre d’intégrer les données sociales au portail de gestion de flotte et/ou au logiciel de gestion du transport (Transport Management System, TMS) de l’entreprise pour la planification des tournées notamment. Ce qui était déjà possible via des interfaces câblées ou des modules additionnels au tachygraphe sera demain intégré dans l’appareil dès l’origine

- une interface DSRC (Dedicated Short Range Communication - Communications dédiées à courte portée) : lors des contrôles, cette nouvelle interface (similaire aux systèmes de télépéage autoroutiers) donnera un accès à distance aux données spécifiques de la carte Conducteur. Les données seront transmises lorsque le véhicule passera à proximité, en quelques secondes. Si une fraude ou une mauvaise utilisation sont suspectées, les autorités seront en mesure de procéder à un contrôle du véhicule plus rapide. À terme, il est possible d’envisager des passerelles avec l’informatique embarquée ou une plateforme web de gestion, pour développer la transmission par DSRC via le tachygraphe de données douanières ou du pesage des poids-lourds

- et une intégration GNSS (Global Navigation Satellite System - Système de positionnement par satellites) : permettant au camion d’être localisé à travers les systèmes satellitaires GPS, Gallileo ou Glonass, les chronotachygraphes enregistreront et conserveront la position du véhicule en début et fin de période de travail, ainsi que toutes les trois heures de temps de conduite accumulé, mais d’autres usages sont possibles (mise en corrélation des données sociales et de position des camions pour la planification des tournées, déploiement de nouveaux services de gestion de flotte/géolocalisation et développement de nouveaux outils d’analyses basés sur des données plus précises intégrant les trajets empruntés et les coûts sociaux).

Source : Vehco, Vehicle Communications, 2016.

b.   Renforcer les contrôles implique de raccourcir la période de transition pour la flotte existante au 15 juin 2019

● Pour votre Rapporteur, le tachygraphe intelligent est un des points clés du paquet Mobilité I : cet outil est en effet indispensable pour contrôler le respect des règles régulant le transport routier, a fortiori si les propositions de la Commission européenne en matière de seuil de déclenchement étaient finalement adoptées, ce que votre Rapporteur ne souhaite pas.

Ce point rouvre un débat, clos difficilement avec l’adoption du règlement 165/2014. Mais cette période d’adaptation des flottes existantes jusqu’à 2034 se justifie d’autant moins que la fragilité de l’enregistrement manuel prévu pour le passage des frontières des véhicules équipés de tachygraphes analogiques ou digitaux ne réalisant pas de relevés automatiques est évidente, et que le coût du « retroffitage », limité aujourd’hui à 400 euros environ, est appelé à se réduire rapidement avec l’entrée en vigueur l’année prochaine de l’obligation d’équiper les nouvelles flottes.

Si la Commissaire aux Transports, Mme Bulc, a souhaité – lors de sa présentation de ses propositions devant la commission des Transports et du tourisme du Parlement européen – qu’une « solution améliorée » soit trouvée, elle n’a pas pour autant indiqué que ces délais pourraient être modifiés afin de lutter contre la fraude.

Votre Rapporteur soutient pour sa part fortement la position de l’Alliance du Routier danticiper nettement léchéance fixée dans la législation en vigueur pour ladaptation des flottes existantes, anticipation d’ailleurs également portée par Mme Kyllönen et MM. Nilsson et Wim van der Camp dans leurs projets de rapport publiés fin décembre.

C’est un point d’opposition avec les pays dits Višegrad+ et ceux éloignés géographiquement du cœur de l’Europe, mais c’est un effort qui serait imposé aussi aux flottes des opérateurs de l’Alliance du Routier, une solution aux critiques récurrentes de la charge administrative disproportionnée attachée aux contrôles, une solution technologique apportant des bénéfices concrets aux transporteurs (cf. encadré supra) comme aux contrôleurs.

● Le rapporteur thématique sur les temps de travail et de repos, M. Wim van der Camp, souhaite que cette date butoir soit portée au 2 janvier 2020. Soit un délai de transition passant de quinze ans à six mois.

Pour votre Rapporteur, le calendrier de mise en œuvre tachygraphe intelligent doit être accéléré, mais de manière réaliste.

C’est la proposition que fait le Gouvernement français, en suggérant de fixer cette date butoir non plus en 2034 mais en 2023, et que soutient votre Rapporteur.

3.   Améliorer l’interopérabilité des systèmes de télépéage routier et faciliter l’échange transfrontalier d’informations sans porter atteinte aux systèmes performants existants ni aux objectifs relatifs aux véhicules utilitaire légers

a.   Le service européen de télépéage au service du bon fonctionnement du marché intérieur et de la réalisation des objectifs de politique de transport

● Les systèmes européens de télépéage routier déployés au niveau local et national à partir des années 90 dans une vingtaine d’États membres étaient, et sont encore en général, incompatibles. Seuls quelques-uns offrant une interopérabilité transfrontière, les conducteurs sont donc obligés d’installer plusieurs balises électroniques à l’intérieur de leur véhicule pour pouvoir utiliser les divers systèmes rencontrés sur leur itinéraire lorsque celui-ci ne se limite pas à un seul État membre.

De façon concomitante, la croissance du trafic routier international a renforcé la question de la prise en compte des externalités de la route, conduisant nombre d’États membres à introduire des systèmes étendus de télépéage routier.

La Commission européenne sest donc attachée à éviter la prolifération de systèmes incompatibles, qui peut compromettre à la fois le bon fonctionnement du marché intérieur et la réalisation des objectifs de politique de transport, et à réaliser linteropérabilité de tous les systèmes de télépéage routier dans l’Union européenne.

Tel était l’objectif de la directive 2004/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 sur l’interopérabilité des systèmes de télépéage routier dans l’Union européenne (et la décision 2009/750/CE du 6 octobre 2009 connexe), qui fournit le cadre de référence pour le développement d’un service européen de télépéage (SET).

Le SET permet aux usagers de la route de payer facilement les péages dans toute l’Union avec un seul contrat souscrit auprès d’un prestataire de services unique et un terminal embarqué unique. En limitant ainsi les paiements directs aux postes de péage et en éliminant les procédures fastidieuses pour les usagers, le SET doit faciliter les activités des utilisateurs au quotidien, améliorer la fluidité du trafic et réduire les encombrements.

Les fonctionnalités de l’équipement SET embarqué peuvent être utilisées par d’autres services et applications télématiques à valeur ajoutée, comme l’eCall, l’information en temps réel sur le trafic et le tourisme, etc. C’est donc aussi un facteur dextension de la société de linformation au transport routier, et il participe pleinement de la mobilité connectée.

Le service européen de télépéage (SET)

La directive 2004/52/CE du Parlement européen et du Conseil organise la mise en place d’un service européen de télépéage (SET), qui couvre tous les réseaux routiers et les (infra)structures à péage dans l’Union sur lesquels la circulation est déclarée électroniquement au moyen d’un équipement embarqué (à l’exception des petits systèmes de péage strictement locaux, pour lesquels les coûts de mise en conformité avec les exigences de cette directive seraient disproportionnés aux bénéfices). Il définit aussi les solutions techniques autorisées pour effectuer les transactions de péage électronique, à savoir les transmissions hertziennes à 5,8 GHz et la localisation par satellite couplé à des communications mobiles. Le SET doit permettre à tout usager de la route de payer facilement le péage dû sur toute route ou (infra)structure dans l’Union au moyen d’un seul contrat souscrit avec un prestataire du SET et d’un seul équipement embarqué. Chaque prestataire du SET doit couvrir l’ensemble des secteurs de SET au plus tard 24 mois après son enregistrement.

Les États membres ne sont pas obligés de remplacer leurs systèmes existants de télépéage par le SET, et ils ne sont pas empêchés de mettre en service de nouveaux systèmes de télépéage locaux ou nationaux qui utilisent une solution technique ainsi définie par la directive (localisation par satellite, communications mobiles et micro-ondes à 5,8 GHz)

La décision 2009/750/CE de la Commission a complété la définition du SET, en particulier en précisant les exigences essentielles pour l’interopérabilité ainsi que les aspects procéduraux, contractuels et légaux relatifs aux dispositions du SET. La décision de la Commission fixe les droits et obligations des prestataires du SET, des percepteurs de péages et des utilisateurs du SET.

En conformité avec le principe du marché unique de la libre circulation des services, les utilisateurs ont le droit de souscrire auprès des prestataires de service de leur choix. Il n’y a cependant pas d’obligation de service public. Les prestataires du SET peuvent avoir des règles pour accepter un utilisateur, mais elles ne doivent pas être discriminatoires et doivent être rendues publiques.

Source : Guide pour l’application de la directive sur l’interopérabilité des systèmes de télépéage routier, Office des publications de l’Union européenne, 2011.

● Or l’évaluation conduite par la Commission européenne a mis en évidence que dans les faits, même si un certain degré d’interopérabilité transfrontière existe aujourd’hui :

-         les objectifs prévus sont loin dêtre atteints. Le déploiement est incomplet ([69]), et les prestataires de SET se heurtent à de nombreuses barrières (notamment le coût des appareils) et des exigences les vues comme excessives (comme par exemple l’obligation de couvrir dans un délai de 24 mois tous les services d’interopérabilité pour tous les péages européens) ;

-         un État membre qui détecte une infraction au péage au moyen d’un dispositif de contrôle automatique ne peut pas identifier lauteur de linfraction sur la base du numéro de plaque lorsque le véhicule est immatriculé à létranger, faute de base juridique au niveau de l’Union pour l’échange de données d’immatriculation entre les États membres aux fins de l’exécution des péages. Les infractions aux péages par des véhicules immatriculés à l’étranger constituent à la fois une perte de recette significative et un frein au développement du télépéage et de son interopérabilité, et en particulier aux systèmes en flux libre (« freeflow »).

b.   Des ajustements bienvenus mais des garde-fous nécessaires

● En incluant dans le paquet Mobilité I une proposition de refonte de la directive « télépéage », la Commission européenne poursuit quatre objectifs principaux :

-         élargir le champ dapplication de la directive, en proposant un deuxième objectif, faciliter léchange transfrontalier dinformations relatives aux défauts de paiement des redevances routières dans l’Union européenne, en permettant ainsi le contrôle transfrontalier du respect des péages urbains et d’autres systèmes utilisant la technologie de reconnaissance automatique des plaques pour les transactions de télépéage ;

-         confirmer et clarifier le rôle et les droits des prestataires du SET ;

-         confirmer la liste des technologies autorisées pour les systèmes de télépéage avec unité embarquée et promouvoir les systèmes européens de positionnement satellitaire (Galileo, EGNOS) ;

-         différencier les systèmes de SET entre les poids lourds (PL) et les véhicules utilitaires légers (VUL), avec des dérogations pour les technologies garantissant l’interopérabilité pour les unités embarquées dans les VUL.

● Votre Rapporteur est favorable à lextension de linteropérabilité au sein de l’Union européenne, en poursuivant le travail de mise en compatibilité des systèmes de télépéage des États membres. Il apporte en particulier son soutien plein et entier à la promotion des services satellitaires européens, ce qui est cohérent avec la Stratégie spatiale pour l’Europe adoptée en 2016.

Il souhaite toutefois que soit préservée une relative stabilité juridique, notamment en matière de normes techniques interopérables et de règles relatives aux prestataires du SET. Il considère donc qu’il convient d’être attentif aux modifications susceptibles d’être apportées, par ces deux biais, aux relations entre les sociétés concessionnaires, les fournisseurs d’accès à un service de télépéage et les usagers, pour ne pas remettre en cause les investissements en cours, ni les conditions dans lesquelles les services de télépéages interopérables ont déjà été mis en place dans les États membres. À ce titre, il partage l’opinion du rapporteur de la commission des Transports et du tourisme du Parlement européen, M. Massimiliano Salini (PPE, Italie), sur la nécessité d’inclure la liste desdites technologies dans le corps même de la directive et non pas dans une annexe.

De même, il est très favorable à la mise en place dun dispositif transfrontalier de recouvrement des infractions aux péages : une telle avancée est particulièrement importante dans la perspective du développement du péage en flux libre (« freeflow »), qui risquerait d’engendrer plus de défauts de paiement. Il souligne toutefois que ce nouveau dispositif devrait être accompagné par la mise en place rapide et au niveau de lUnion européenne, dun système coordonné et efficace de poursuite des contrevenants au péage.

● Il sinterroge par contre vivement sur le traitement proposé par la Commission pour les VUL. Elle pose en effet une distinction entre les systèmes de SET pour les poids lourds et ceux pour les VUL (par le biais d’une dérogation, jusqu’au 31 décembre 2027).

Une mesure de ce type risque en effet de favoriser le développement du transport international de marchandises par VUL au détriment des poids lourds, ce qui serait très pénalisant sur les plans socioéconomique et environnemental (cf. supra).

Elle va à l’encontre des principes mis en œuvre pour les VUL dans les autres textes composant ce paquet, qui tendent à un traitement indifférencié de ces deux catégories de transport.

4.   L’obligation nouvelle de détention sous format électronique de la déclaration de détachement

Pour rendre le contrôle plus complexe, certains conducteurs n’hésitent pas à fournir des documents dans leur langue d’origine, donc souvent très difficilement compréhensibles et exploitables pour les corps de contrôle.

La Commission européenne propose que la déclaration de détachement aux autorités nationales compétentes soit détenue, au plus tard au début du détachement, en format électronique, dans une langue officielle de l’État membre d’accueil ou en anglais.

Pour votre Rapporteur, c’est une remarquable avancée qu’il convient de saluer. Elle améliorera l’efficacité et la rapidité du contrôle effectué par les autorités nationales.

B.   Mieux Tirer avantage de la mobilité connectée

1.   Généraliser l’usage de la lettre de voiture électronique

a.   Une nouvelle génération de lettre de voiture

● Depuis sa mise en œuvre en 1958, la convention de Genève dite C.M.R. (Convention relative au contrat de transport international de Marchandise par Route) règle les conditions de transport et la responsabilité des différentes parties au contrat de transport (donneur d’ordre, chargeur, transporteur, destinataire).

Les transporteurs, leurs conducteurs et ceux qui réceptionnent les marchandises utilisent une lettre de voiture CMR, qui contient les informations sur les marchandises expédiées, le transporteur et le destinataire. Cette lettre de voiture garantit un suivi papier des transferts logistiques et constitue le seul document en possession du conducteur du camion sur la marchandise qu’il transporte.

● En février 2008, un protocole a été ajouté à la convention, autorisant la gestion des lettres CMR par voie électronique, ou « e-CMR ».

Ce protocole est entré en vigueur le 5 juin 2011 et à la fin décembre 2017, quinze États membres ([70]) avaient signé et/ou adhéré à ce nouveau système électronique : l’Allemagne, la Belgique, la Bulgarie, le Danemark, l’Espagne, l’Estonie, la Finlande, la France, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, les Pays‑Bas, la République Tchèque, la Slovaquie, la Slovénie, et la Suède.

L’e-CMR a été lancée officiellement en janvier 2017 lors d’une toute première opération transfrontalière entre l’Espagne et la France ([71]). Depuis cette date, plusieurs pilotes ont été mis en place entre l’Espagne et la France ainsi qu’en Belgique (transport domestique et transfrontalier avec les Pays-Bas).

b.   Des avantages encore accrus avec la version électronique

● Si le premier avantage, et le plus visible, est le gain administratif, le-CMR améliore aussi lempreinte environnementale du transport.

Au format papier, la lettre de voiture électronique présente de nombreux avantages : elle harmonise les conditions contractuelles régissant le transport routier de marchandises et simplifie le transport de fret en général. Une solution numérique garde non seulement l’ensemble de ces avantages, mais elle permet de moderniser le système en supprimant les documents imprimés et en réduisant les frais de traitement.

● La lettre de voiture électronique accélère par ailleurs les échanges dinformation entre le donneur d’ordre, l’expéditeur, le transporteur et le destinataire, et renforce la transparence sur les opérations de transport en permettant à l’ensemble des acteurs d’accéder en temps réel non seulement à l’information mais aussi aux documents prouvant la prise en charge de la marchandise et la livraison.

La nature numérique de l’e-CMR lui permet de s’intégrer facilement aux autres services et prestations utilisés par les entreprises de transport, tels que les déclarations douanières, ou les systèmes de gestion de flotte et de transport. En passant au format numérique, les trois parties impliquées dans toute expédition bénéficient d’une plus grande efficacité logistique, ce qui leur permet d’accroître leur compétitivité.

● Enfin, le-CMR contribue à améliorer la sécurité sur les routes. En effet, elle peut être reliée à eCall, le système d’appel automatique des services d’urgence en cas d’accident de la route équipant les camions.

c.   Un outil efficace de lutte contre les fraudes au cabotage et au détachement

● Les règles en matière de cabotage et de détachement ne sont pas respectées principalement en raison des difficultés quont les corps de contrôle pour retracer la réelle activité du véhicule, à cause notamment de la « fragilité » du modèle papier des documents de transport (falsification, feuille de route non présentée, etc.) : aujourd’hui, beaucoup de poids lourds circulent avec de fausses lettres de voiture, comptant sur le fait que seuls les contrôleurs douaniers sont habilités à contrôler les marchandises et donc à faire ouvrir les camions.

Or les contrôles regroupant plusieurs administrations sont les plus difficiles à mettre en place, comme le reconnaît, pour la France, la Mission d’évaluation de la politique publique du contrôle des transports routiers dans son rapport précité publié en septembre 2016 : se heurtant à la limite des moyens disponibles, « beaucoup dactions de contrôle sont effectuées par les services isolément ou de manière bilatérale, rares étant les opérations impliquant la majorité de ces services et pratiquement jamais la totalité dentre eux ».

● Votre Rapporteur souligne que lors de ses entretiens, la nécessité de contrôles plus nombreux a été mis en avant par ses interlocuteurs professionnels, tant en France que lors de ses déplacements en Belgique et en Roumanie ([72]), chacun ayant à cœur de supprimer les tricheurs qui pénalisent le reste de la profession. De plus, en Roumanie, M. Ionel Minea, Secrétaire d’État aux transports, s’est montré très intéressé par un échange approfondi avec les autorités françaises à ce sujet.

Il se réjouit donc de voir que MM. Wim van der Camp et Jens Nilsson, rapporteurs de la commission des Transports et du tourisme du Parlement chargés d’examiner les propositions du Paquet Mobilité I en matière, respectivement, du respect des temps de conduite et de repos et de l’accès au marché et à la profession, souhaitent compléter ces dernières par une accélération de la mise en œuvre de l’e-CMR.

À défaut, votre Rapporteur préconise de rendre obligatoire une déclaration dématérialisée préalablement à lexécution de toutes les opérations de cabotage.

De surcroît, pour éviter les sanctions, les contrevenants ne présentent pas les documents obligatoires aux forces de contrôle, préférant s’acquitter d’une contravention à moindre coût. Face à cela, la Commission européenne pourrait encourager une harmonisation des sanctions en favorisant lélargissement des cas dimmobilisation des poids lourds pour toutes les infractions liées à la non-présentation des documents obligatoires de transport et une simplification des modalités de mise en œuvre des consignations et une forte réévaluation de leur montant.

2.   Enrichir les bases de données et les dématérialiser

● Dans un contexte d’attention accrue porté à l’application de la réglementation et à la protection de l’environnement, le domaine du transport de marchandises évolue selon une optique :

-         d’intégration de plus en plus forte de la chaîne de transport et de la logistique dans la gestion des entreprises, et donc dans leurs outils informatiques ;

-         de prise en compte de la multimodalité et donc de la recherche de systèmes de communication interopérables entre eux, quel que soit le mode de transport utilisé.

● Pour votre Rapporteur, cette approche, qui fait appel aux technologies de l’information et à l’analyse des données, doit être aussi celle des autorités nationales chargées de lutter contre les fraudes.

À cette fin, les potentialités offertes par le tachygraphe intelligent doivent être pleinement exploitées, ce qui implique aussi de modifier les exigences réglementaires quant aux types de données que cet outil doit obligatoirement enregistrer. Aujourd’hui, elles sont limitées à celles relatives aux temps de conduite et de repos. Il conviendrait de les étendre à celles permettant de vérifier le respect des règles relatives au détachement ainsi quau cabotage, voire au transport combiné.

Dans son rapport, M. Wim van der Camp propose la mise en place de bases de données nationales donnant une vue d’ensemble complète des activités menées sur le territoire des États membres par les entreprises nationales, les États membres et les pays tiers, interopérables et alimentées automatiquement (soumises au règlement général sur la protection des données).

Votre rapporteur y est lui aussi très favorable. Une telle évolution nécessitera toutefois des délais de mise en œuvre et la définition des spécifications techniques appropriées tant à l’échelle de l’Union qu’à celles des États membres.

 

 


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   troisième partie : Volet tarification des infrastructures

L’année 2017 traduit de façon exemplaire les engagements pris par l’Union européenne pour faire face au dérèglement climatique et en faveur d’un développement durable : près d’une vingtaine de textes, à des stades divers d’examen, visent à établir le cadre qui permettra à l’Union européenne de réussir sa transition énergétique et d’occuper une place de premier rang dans la lutte contre le dérèglement climatique.

Outre les huit textes majeurs relatifs au champ du climat et de l’énergie ([73]), six autres propositions législatives concernent spécifiquement le secteur des transports, réparties entre les paquets Mobilité I et II, présentés respectivement les 31 mai et 8 novembre 2017.

Après avoir initialement pensé sa politique de transports en termes d’infrastructures, puis de réseaux, l’Union européenne la conjugue en effet aujourd’hui avec celle qu’elle mène en matière de changement climatique.

Les États membres ont ainsi souligné, dans les conclusions du Conseil européen des 23 et 24 octobre 2014 – par lesquelles l’Union européenne s’est engagée à réduire, par rapport au niveau de 1990, les émissions de gaz à effet de serre (GES) d’au moins 40 % d’ici 2030 et 60 % d’ici 2050 – l’importance de réduire les émissions de GES du secteur des transports, et les risques liés à sa dépendance à l’égard des combustibles fossiles.

Pour promouvoir les véhicules électriques, le Paquet « Union de l’énergie » du 25 février 2015 comportait un volet s’attachant à rendre les conditions de marché propices aux carburants alternatifs et à l’acquisition de véhicules non polluants.

La réunion informelle des ministres des transports et de l’environnement autour de la « mobilité intelligente » (session transports) et de la « mobilité verte » (session environnement), les 14-15 avril 2016, a débouché sur la Déclaration dAmsterdam ([74]), qui rappelle notamment que « linnovation doit être en lien avec la décarbonation des transports et la transition vers une société à zéro-émission » et que les technologies liées aux véhicules automatisés et connectés « constituent un potentiel important pour améliorer lefficience globale et les performances environnementales du secteur du transport ».

La Stratégie européenne pour une mobilité à faible taux démissions, présentée le 20 juillet 2016 par la Commission européenne, a, elle, fixé des orientations pour la réduction des émissions de GES des véhicules.

L’un des objectifs communs aux deux politiques européennes « Transports » et « Climat » est dinstaurer un cadre qui sefforce daméliorer les conditions de financement des infrastructures et de tenir compte des exigences du développement durable, en mettant en œuvre un double principe, celui de l’« utilisateur-payeur », d’une part, et celui de « pollueur-payeur », d’autre part, pour mieux prendre en compte le coût réel des transports. Tel est l’objet des textes présentés dans ce troisième volet du paquet Mobilité I.

Votre Rapporteur y attache d’autant plus d’intérêt que vient de s’achever le premier temps de la refondation de la politique des transports de la France, les Assises de la Mobilité, lancées par Mme Élisabeth Borne, ministre chargée des transports. Les conclusions de ces Assises – et des travaux qui lui ont été associés – vont servir de socle à la loi d’orientation des mobilités, que notre Assemblée devrait examiner au cours de ce semestre. Or l’un des volets de ce futur projet de loi doit définir les trajectoires de verdissement des véhicules – lourds et légers – circulant sur le réseau français, ainsi que les leviers pour que tous les acteurs contribuent à la pérennité de ce dernier ([75]).

I.   le cadre général propOsé par la Commission européenne pour un transport routier plus efficient et plus propre

A.   Le transport au carrefour de deux enjeux majeurs

1.   Un enjeu pour la planète et le respect de nos engagements internationaux : les émissions de gaz à effet de serre

Au niveau de l’Union européenne, la contribution aux émissions de gaz à effet de serre (GES) du secteur du transport a crû de 16 % entre 1990 et 2015 alors que les émissions globales de lUnion à 28 diminuaient, durant la même période, de 20,9 %.

Si, en France comme dans l’Union, l’utilisation d’énergie est la principale source d’émissions de GES (près de 70 % des émissions en France), en revanche et à la différence de la moyenne européenne, le secteur le plus émetteur en France est celui des transports (29 %), le transport routier étant dans l’un comme l’autre cas le plus émetteur de tous les secteurs du transport ([76]), comme le montrent très clairement les deux graphiques ci-après.

ÉMISSIONS DE GES DES TRANSPORTS DANS L’union européenne

ÉMISSIONS DE GES DES TRANSPORTS EN FRANCE

Source : Chiffres clés du climat France, Europe et Monde, Datalab, Commissariat général au développement durable, édition 2018.

 

2.   Un enjeu sanitaire et un risque juridique : la pollution atmosphérique

● Le transport routier présente également un fort enjeu en termes de pollution atmosphérique locale : les pollutions dont il est à l’origine demeurent, en volume, significatives, et les oxydes d’azote (NOx) et les particules fines (PM10 et PM2,5) y sont, en particulier, surreprésentés.

Le rapport d’information sur « lévaluation des politiques publiques de lutte contre la pollution de lair », présenté en 2016 par le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale, décrit très précisément la manière dont le trafic routier contribue fortement aux concentrations élevées de certains polluants en France ([77]). Et les données collectées et publiées à la fin de l’année dernière par l’Agence européenne de l’environnement (AEE) en éclairent les conséquences sanitaires : en 2014, la pollution de l’air a causé la mort prématurée (avant 65 ans) de 520 400 personnes dans les quarante et un pays du continent européen, dont 487 600 dans lUnion européenne, et 45 840 en France ([78]).

 Vingt-trois États membres dépassent aujourdhui les limites démissions fixées dans l’Union européenne pour le dioxyde d’azote ou les particules fines, treize d’entre eux étant, au 19 janvier 2018, visés par des procédures dinfraction liées aux limites d’émission aux oxydes dazote (NOx) ([79]) et seize par des procédures d’infraction liées aux limites d’émission de particules fines ([80]).

Ces procédures sont à différents stades. La Commission européenne a d’ores et déjà traduit la Bulgarie et la Pologne devant la CJUE (qui a condamné la Bulgarie en avril 2017, pour des dépassements en matière de PM10), et elle a annoncé, le 19 janvier dernier, envisager de saisir la Cour pour neuf autres États membres ([81]) ayant atteint le stade de l’avis motivé, dont la France (pour dépassement en lien avec les émissions de NOx, notre pays étant poursuivi, depuis mai 2011, devant la CJUE pour dépassement des normes en matière de PM10).

Le Conseil dÉtat, « juge de droit commun d’application du droit de l’Union », a dailleurs dores et déjà enjoint au Gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour ramener les concentrations en dioxyde dazote et en particules fines PM10 sous les valeurs limites.

Pour votre Rapporteur, l’inaction n’est plus permise.

Arrêt CE, 12 juillet 2017, Association Les Amis de la Terre France

S’appuyant sur l’arrêt C404/13, ClientEarth, du 19 novembre 2014 de la CJUE (dans laquelle la Cour a considéré que le respect des valeurs limites de dioxydes d’azote fixées par la directive constituait une obligation de résultat), le Conseil d’État a constaté que les plans de protection de l’atmosphère (PPA) n’ont pas permis d’assurer, dans un délai raisonnable, le respect des valeurs limites des dioxydes d’azote et des particules fines PM10.

Il a enjoint le Gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soit élaboré et mis en œuvre, pour chacune des zones dans lesquelles les valeurs limites étaient encore dépassées en 2015, un plan relatif à la qualité de l’air permettant de ramener dans le délai le plus court possible les concentrations en dioxyde d’azote et en particules fines PM10 en dessous de ces valeurs, ces plans devant être transmis à la Commission européenne avant le 31 mars 2018.

 

B.   La stratégie européenne pour une mobilité à faibles émissions

Pour les ONG que votre Rapporteur a auditionnées, l’échec que représente l’augmentation des émissions de GES des transports entre 1990 et 2015 en Europe – à l’inverse des autres secteurs – s’explique en grande partie par l’absence de politiques nationales et européennes dédiées au report modal et visant à contrecarrer la hausse de la demande en transports, mais également par l’insuffisance des politiques et mesures d’efficacité énergétique pour les véhicules.

La Stratégie européenne pour une mobilité à faibles émissions présentée par la Commission européenne le 20 juillet 2016 dresse le cadre des initiatives et l’inventaire des domaines dans lesquels cette dernière envisage d’agir pour, tout en répondant à l’augmentation des besoins de mobilité des personnes et des biens, atteindre l’objectif de réduction d’au moins 30 % des émissions du secteur des transports d’ici 2030 par rapport à leur niveau de 1990 (comme le suppose le paquet énergie climat 2030), et d’au moins 60 % d’ici à 2050 (objectif affiché dans la Feuille de route pour un espace européen unique des transports de 2011 ([82])).

Cette stratégie est fondée sur trois piliers principaux, dont les propositions législatives correspondantes sont réparties entre plusieurs paquets – dont les paquets Mobilité déposés ou venir.

1.   Augmenter l’efficience du système de transport

La Commission européenne propose d’agir dans trois directions.

● La prise en compte des technologies numériques, avec l’élaboration d’un cadre pour le déploiement rapide et coordonné des systèmes de transport intelligents coopératifs (STI-C) ([83]).

Un plan directeur pour le déploiement de systèmes de transport intelligents coopératifs et interopérables doit accompagner la révision de la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2010 concernant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d’interfaces avec d’autres modes de transport.

Outre une extension temporelle de la délégation donnée à la Commission européenne pour adopter des spécifications techniques, fonctionnelles et organisationnelles ([84]), une révision plus approfondie de la directive tenant compte de l’évolution technique constante des STI pourrait être proposée dans un second temps.

● La promotion des connexions entre les modes de transport, contribuant ainsi à créer des chaînes logistiques sans rupture. Des régulations relatives tant aux réseaux qu’aux modes de transports sont concernées.

À la révision du règlement (UE) 93/2010 relatif au réseau ferroviaire européen pour un fret compétitif, et une proposition de règlement concernant des mesures de rationalisation visant à accélérer la mise en œuvre des projets d’intérêt commun relatifs au réseau transeuropéen de transport, la Commission européenne ajoute aussi une simplification de la directive 92/106/CEE du Conseil du 7 décembre 1992 relative à l’établissement de règles communes pour certains transports combinés de marchandises entre États membres, et une révision du règlement (CE) n° 1073/2009 établissant des règles communes pour l’accès au marché international des services de transport par autocars et autobus.

Ces deux derniers textes ont d’ores et déjà été présentés, dans le cadre du paquet Mobilité II déposé le 8 novembre 2017 ([85]), qui fera aussi l’objet d’un examen attentif par la Commission des Affaires européennes.

● Lapplication dune tarification routière tenant mieux compte des principes du « pollueur-payeur », avec la proposition de révision de la directive « Eurovignette » ([86]) sur les redevances applicables aux poids lourds pour permettre notamment une différentiation fondée sur les émissions de CO2 et une extension à d’autres véhicules que les seuls poids lourds. C’est le texte principal du troisième volet du paquet Mobilité I (deux autres textes lui sont associés, cf. infra).

2.   Accélérer le déploiement d’énergies alternatives à faibles émissions pour le transport

Alors que les transports reposent, pour leurs besoins en énergie, à plus de 90 % sur le pétrole, la Commission européenne propose que les biocarburants « avancés », électricité, hydrogène et carburants de synthèse renouvelables, représentent 15 % à 17 % de la demande énergétique des transports en 2030.

Pour ce faire, elle s’appuie sur ([87]) :

● l’obligation dintégration dans loffre de carburant dune part dénergie de substitution produite à partir de sources renouvelables ([88]), avec la refonte de la directive du Parlement européen et du Conseil relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables proposée en février 2017 ([89]) ;

● un soutien à linnovation en matière de synergies entre les systèmes énergétiques et les systèmes de transport, afin de lever les obstacles à l’électrification des transports, notamment en réduisant les difficultés liées à la distribution d’électricité aux heures de pointe ;

● une harmonisation à léchelle européenne des systèmes de recharge (normalisation) pour assurer leur interopérabilité (en particulier dans le secteur de l’électromobilité) et le déploiement des infrastructures pour les carburants de substitution ([90]), ainsi qu’une méthodologie permettant de comparer les prix de l’électricité à ceux des autres carburants.

3.   Poursuivre l’effort en faveur de la réduction des émissions de CO2 des véhicules et se diriger vers des véhicules à émission faible ou nulle zéro

Rappelant les actions déjà engagées pour améliorer les modalités de mesure et de vérification des émissions des véhicules ([91]), la Commission européenne propose d’agir à la fois sur :

● Les normes applicables aux véhicules, en révisant le cadre législatif des normes applicables aux véhicules légers après 2020, et en incluant dans l’effort les camions et autocars (normes en matière de consommation de carburant et régime de contrôle de leurs émissions de dioxyde de carbone), qui n’y étaient pas soumis jusqu’à présent.

Le paquet Mobilité I inclut ainsi une proposition de règlement qui institue un régime européen de surveillance et de déclaration des émissions de dioxyde de carbone (CO2) et de consommation de carburant pour les véhicules utilitaires lourds neufs (dispositif déjà appliqué pour les voitures et les véhicules utilitaires légers) ([92]), les nouvelles normes applicables aux véhicules légers après 2020 étant renvoyées au paquet Mobilité II.

● une promotion des véhicules propres, en améliorant, d’une part, linformation des clients particuliers sur la consommation de carburant et les émissions de CO2 lors d’un achat d’une voiture neuve prévue aujourd’hui par la directive ([93]) 1999/94/CE, et, d’autre part, en révisant les règles en matière de marchés publics prévues par la directive 2009/33/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 ([94]).

Le paquet Mobilité II renforce ainsi les obligations auxquelles sont soumis les pouvoirs adjudicateurs nationaux, régionaux, locaux et les opérateurs liés par des contrats de service public pour tenir compte, lorsqu’ils achètent des véhicules de transport, des incidences énergétiques et environnementales de ces véhicules ([95]).

 

II.   La révision du cadre européen de taxation des infrastructures, un principe bienvenu mais des modalités à revoir

Pour votre Rapporteur, qui partage en cela pleinement la vision du Gouvernement français, cette nouvelle proposition de rénovation – la troisième en près de vingt ans – du cadre européen de tarification des infrastructures routières se doit, tout en instaurant des règles communes pour éliminer les distorsions entre les différents types de transport routier, en particulier pour le transport de marchandises, d’être aussi incitatif et donc suffisamment souple pour permettre les adaptations nécessaires aux contextes nationaux.

A.   la révision de la directive « eurovignette », L’OBJECTIF DE COUVERTURE DE tous leS COÛTS atTachés au transport routier PAR tous les USAGERS DE LA ROUTE

1.   La directive « Eurovignette », le cœur du cadre réglementaire européen en matière de taxation liée à l’utilisation des infrastructures routières

a.   Un cadre juridique déjà révisé à plusieurs reprises

La directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 1999 ([96]), dite directive « Eurovignette », définit, à l’échelle de l’Union européenne, le cadre juridique applicable à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certains axes routiers.

Visant à éliminer les distorsions de concurrence entre les entreprises de transport en harmonisant progressivement les taxes sur les véhicules et en instituant des mécanismes équitables pour la tarification des infrastructures, elle fixe les niveaux minimaux des taxes applicables aux poids lourds et précise les modalités de la tarification des infrastructures. Elle n’oblige pas pour autant les États membres à établir une telle tarification.

Elle s’applique ainsi, d’une part, aux taxes sur les véhicules limitativement énumérées à l’article 3, et d’autre part, aux deux types de prélèvements pour usage des infrastructures routières :

-         le « droit dusage », dont le paiement donne droit à l’utilisation, par un véhicule, pendant une durée donnée, des infrastructures sans prise en compte de la distance parcourue pendant cette période ;

-         et le « péage », fondé sur la distance parcourue sur une infrastructure donnée, et sur le type du véhicule.

● Dans sa version initiale en 1999, la directive « Eurovignette » autorisait les États membres à prélever des péages ou des droits d’usage sur les poids lourds de 12 tonnes empruntant les autoroutes ou les routes à plusieurs voies analogues à ces dernières, ainsi que pour l’utilisation des ponts, tunnels et routes de cols de montagne.

Elle prenait en compte mais de façon très limitée les coûts externes, avec la possibilité très encadrée de modulation de la tarification des infrastructures selon la plus ou moins grande congestion ou selon les catégories d’émissions des véhicules, et la faculté donnée aux États membre d’affecter un pourcentage des recettes générées à la protection de l’environnement et au développement équilibré des réseaux de transport.

● Une première modification de la directive en 2006 ([97]) a étendu le champ des véhicules couverts à tous les poids lourds opérant un transport de marchandises (soit entre 3,5 et 12 tonnes de poids total autorisé en charge - PTAC ([98])).

Elle a également redéfini le champ des infrastructures routières couvertes (Réseau Transeuropéen de Transport - RTE-T), en ouvrant de surcroît aux États membres la possibilité détendre cette taxation à dautres routes du réseau routier principal, sous réserve d’un examen préalable par la Commission européenne des mesures concernées.

Cette extension du champ de la directive s’est accompagnée de la mise en place d’un cadre détaillé de calcul (une nouvelle annexe, l’annexe III, définit précisément la méthode de calcul des différents éléments des péages) orienté vers une plus grande vérité des coûts liés à l’utilisation des infrastructures, en passant de la notion de « coûts de construction » à celle de « coûts liés à la construction » et en incluant la prise en compte des coûts de maintenance, ou ceux liés aux accidents non couverts par les assurances.

En parallèle, cette révision a permis aux États membres de mieux différencier la tarification qu’ils souhaitent appliquer. La révision de 2006 leur a en effet ouvert la possibilité de faire varier les péages selon différents facteurs : la distance parcourue, la localisation (zones urbaines ou rurales), le type d’infrastructure et la vitesse, les caractéristiques du véhicule (suivant la charge à l’essieu et leur impact environnemental exprimé par la classification « Euro »), le moment de la journée et le niveau de congestion. Mais elle a aussi strictement limité ces possibilités de variation (un plafond par rapport aux niveaux les plus faibles est prévu, et ces variations ne doivent pas générer pas de recettes supplémentaires).

Un mécanisme incitatif a également été prévu, avec l’autorisation d’une compensation à lintroduction dun système de péages et/ou de droits dusage, consistant en une réduction des taux applicables pour les taxes sur les véhicules, en rapport avec le niveau des péages et/ou des droits d’usage payés.

● La révision opérée en 2011 ([99]) généralise linternalisation des coûts externes (pollution atmosphérique due au trafic et/ou de la pollution sonore due au trafic), limitée en 2006 aux cas exceptionnels d’infrastructures en zone de montagne connaissant de graves problèmes de congestion ou dont l’utilisation par des véhicules provoque d’importants dommages environnementaux.

Mais l’affectation obligatoire des recettes tirées de ces prélèvements prévue pour ces cas exceptionnels au bénéfice du secteur des transports et pour optimiser l’ensemble du système de transport na, elle, pas été étendue, et reste une simple faculté. La Commission européenne avait pourtant proposé dès la première révision de 2006 que les recettes provenant des péages ou des droits d’usage soient obligatoirement utilisées au profit de la maintenance de l’infrastructure concernée et du secteur des transports dans son ensemble, en prenant en considération le développement équilibré des réseaux de transport.

L’article 7 octies de la directive révisée dispose que les États membres « font varier » la redevance d’infrastructure (composante du péage) en fonction de la classe d’émissions Euro du véhicule, « de telle manière quune redevance dinfrastructure ne soit jamais supérieure de plus de 100 % au montant de la redevance dinfrastructure perçu pour des véhicules équivalents qui respectent les normes démission les plus strictes ». Les États membres peuvent néanmoins déroger à cette obligation lorsque leur péage comprend une redevance pour coûts externes.

Le même article 7 octies prévoit que la redevance d’infrastructure « peut également faire lobjet » de variations afin de réduire la congestion, d’optimiser l’utilisation des infrastructures concernées ou de promouvoir la sécurité routière, dans certaines conditions.

Le dernier paragraphe de l’article 7 est, lui, contraignant : il interdit que ces variations, aussi bien pour les modulations obligatoires en fonction de la classe Euro que pour les modulations facultatives, aient « pour objet de générer des recettes de péage supplémentaires ».

L’article 7 septies autorise désormais un alourdissement des péages sur des sections routières dans les zones montagneuses, à condition que la recette additionnelle correspondante soit affectée au financement de la construction des projets prioritaires du RTE-T offrant des itinéraires alternatifs pour ces trajets, y compris lorsque ces projets portent sur d’autres modes de transport.

Source : rapport d’information présenté, au nom de la mission d’information créée par la Conférence des Présidents sur l’Ecotaxe poids lourds, par M. Jean-Paul Chanteguet, président et rapporteur, 14 mai 2014 (n° 1937).

b.   Deux principes socles, « l’utilisateur payeur » et « le pollueur-payeur », mis en œuvre mais de manière partielle

● À la suite de ces révisions successives, la directive « Eurovignette » affirme bien deux objectifs principaux :

-         lapplication du principe « utilisateur-payeur », mais essentiellement sur la mise en œuvre dune tarification kilométrique de l’usage des infrastructures, car elle permet la mise en place ou le maintien de droits d’usage « temporels » existants ;

-         lapplication du principe « pollueur-payeur », décliné selon deux modalités, l’une contraignante (en fonction de la classe Euro d’émission de polluants des poids lourds), l’autre facultative, pour les nuisances liées à la pollution atmosphérique et au bruit, mais sans contribuer spécifiquement à la réduction des émissions de CO2 provenant des transports : celles relatives aux poids lourds ne sont pas prises en compte puisqu’elles ne sont pas comptabilisées ; les voitures particulières – dont les émissions de CO2 sont, elles, encadrées au niveau européen – n’entrent pas dans le champ de la directive « Eurovignette ».

Or, la part des poids lourds dans la hausse du niveau des émissions de CO2 dues au transport routier depuis 1990 est en augmentation et la Commission européenne anticipe dans son analyse d’impact une hausse de 10 % des émissions de CO2 des poids lourds entre 2010 et 2030. Quant aux voitures particulières, elles représentent la part la plus élevée de ces émissions.

● L’un des principaux objectifs de la directive « Eurovignette » était d’éliminer les distorsions de concurrence entre les entreprises de transport des États membres grâce à une harmonisation des systèmes de tarification des infrastructures, et la mise en place de mécanismes équitables de facturation pour les transporteurs.

Or :

-         en 2017, près de la moitié des États membres ne disposaient d’aucun système de tarification de l’infrastructure pour les poids lourds (pour quatre d’entre eux ([100])) ou avaient un système de vignette basée sur le temps (neuf d’entre eux ([101]))([102]) ;

-         depuis 2011, très peu de pays ont fait le choix de « faire payer » la pollution, qu’elle soit sonore ou atmosphérique, générée par le transport routier : seules l’Autriche et l’Allemagne ont utilisé cette possibilité.

Modalités de tarification des infrastructures pour les poids lourds dans l’Union européenne en 2017