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N° 669

 

——

 

ASSEMBLÉE  NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

 

Enregistré à la Présidence de lAssemblée nationale le 15 février 2018

 

RAPPORT  DINFORMATION

déposé

en application de larticle 145 du Règlement

 

PAR LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE LADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE,

 

En conclusion des travaux d’une mission d’information ([1])  

 

sur lapplication de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France

et présenté par

MM. Jean-Michel CLÉMENT et Guillaume LARRIVÉ,

Députés

____

 

 


La mission dinformation relative à lapplication de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France est composée de MM. JeanMichel Clément et Guillaume Larrivé.

 


—  1  —

SOMMAIRE

Pages

Mesdames, Messieurs,

I. Face au défi migratoire, des autoritÉs publiques en difficulté dans un environnement juridique instable et illisible

A. des flux migratoires importants

1. Une hausse des visas et des titres de séjour

a. Une augmentation régulière des visas accordés

b. Un accroissement des titres de séjour délivrés

2. Laugmentation du nombre de ressortissants étrangers séjournant régulièrement

3. Un volume annuel de demandes dasile supérieur à cent mille

4. Une forte pression migratoire à nos frontières

5. Plusieurs centaines de milliers détrangers en situation irrégulière

6. Des éloignements contraints en faible nombre

B. Un encadrement juridique fluctuant et particulièrement complexe

1. Une sédimentation de multiples textes au détriment de la cohérence densemble

a. Une réforme en moyenne tous les seize mois

b. Le dernier état du droit : la loi du 7 mars 2016 et ses textes dapplication

2. Le foisonnement des décisions administratives

a. Les titres de séjour

b. Les décisions déloignement

3. Un régime contentieux de plus en plus complexe

a. Les recours contre les décisions déloignement

i. Léclatement des règles procédurales

ii. Des tribunaux administratifs engorgés

iii. Des cours administratives dappel encombrées

b. La prolongation et la contestation du placement en rétention

c. La visite domiciliaire chez létranger assigné à résidence

C. des autorités publiques sur la défensive

1. Des agents de préfecture peinant à faire face à la masse croissante des procédures

2. Les difficultés rencontrées par les forces de sécurité intérieure

a. Les conséquences de la dépénalisation du séjour irrégulier

b. Laugmentation des escortes

3. Des acteurs de la justice pris dans un système tournant en partie à vide

a. Les magistrats judiciaires

b. Les magistrats administratifs

c. Les avocats

II. les préconisations de votre rapporteur jean-michel clément

A. des modifications nécessaires EN MATIÈRE DÉLOIGNEMENT et DE contrôle de la régularité du séjour

1. Augmenter la durée de la retenue administrative pour vérification du droit au séjour

2. Recourir avec davantage de discernement à lassignation à résidence

3. Encourager les retours volontaires

B. des simplifications à opérer dans le régime du contentieux

1. Supprimer lObligation de Quitter le Territoire Français dite « six semaines »

2. Adapter les règles relatives au contentieux de la rétention

a. Porter à quarante-huit heures le délai donné au JLD pour se prononcer sur le placement en rétention

b. Donner cinq jours au juge administratif pour statuer sur la légalité de lOQTF visant un étranger placé en rétention

3. Confier au juge judiciaire le contentieux du maintien en rétention en cas de demande dasile

C. un équilibre À trouver qui préserve la dignité des personnes

1. La prise en charge des mineurs étrangers isolés : un impératif humain

a. Le défi posé par la présence des mineurs non accompagnés

b. Mieux garantir les droits dun public fragile

2. Améliorer la mise en œuvre des procédures de délivrance ou de renouvellement des titres

a. La procédure applicable aux étrangers malades

b. Les autres procédures

3. Garantir une protection aux personnes séjournant sans titre et non éloignées

a. Protéger les personnes en situation de non-droit

b. Abroger la circulaire du 12 décembre 2017 relative à lexamen des situations administratives dans lhébergement durgence

travaux de la commission

LISTE DES PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR JEAN-MICHEL CLément

Liste des personnes entendues () et des dÉplacements effectuÉs par les rapporteurs

Annexe 1 : procédures contentieuses et textes applicables aux décisions déloignement des ressortissants étrangers

ANNEXE 2 : PROCÉDURES CONTENTIEUSES ET TEXTES APPLICABLES AUX DÉCISIONS relatives à lentrÉe sur le territoire et au regroupement familial

ANNEXE 3 : PROCÉDURES CONTENTIEUSES ET TEXTES APPLICABLES AUX DÉCISIONS RELATIVES À lAsile et à lextradition


—  1  —

    

Mesdames, Messieurs,

 

La mission d’information sur l’application de la loi n° 2016‑274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France a été créée par la commission des Lois de l’Assemblée nationale le 13 septembre 2017. Elle avait pour objet, un an après l’entrée en vigueur de la loi ([2]), de dresser un premier bilan de l’application de ce texte qui a modifié sur plusieurs points, de façon significative, la législation relative à l’entrée et au séjour des ressortissants étrangers sur le territoire français. Ce texte a ainsi généralisé, à l’issue d’une première année de séjour régulier sur le territoire, des titres de séjour pluriannuels ayant une durée comprise entre deux et quatre ans. Il a créé un nouveau titre de séjour, le « passeport talent », avec pour ambition de renforcer l’attractivité de la France auprès des ressortissants étrangers particulièrement qualifiés à un titre ou à un autre. Il a aussi réformé le régime contentieux de la rétention administrative en transférant le contrôle de la légalité de la décision administrative de placement en rétention du tribunal administratif au juge des libertés et de la détention (JLD) et en prévoyant l’intervention de celui-ci aux fins de prolongation de la rétention à l’issue d’un délai de 48 heures, au lieu de cinq jours auparavant.

Au-delà du bilan à tirer de l’application de la loi, la mission d’information entendait plus largement dresser un état des lieux concernant le droit des étrangers en France. Compte tenu de l’ampleur du sujet, il n’était pas question pour vos Rapporteurs de prétendre à l’exhaustivité. Ils ont donc décidé de concentrer leurs analyses sur un certain nombre de points majeurs du droit de l’immigration tels que les procédures contentieuses, l’éloignement des étrangers en situation irrégulière, le sort des mineurs étrangers isolés ou encore le séjour des étrangers malades. Ils n’ont en revanche pas fait entrer dans le cadre de leur étude, sinon de façon indirecte, le thème de l’intégration, qui constitue un sujet en soi méritant à lui seul un rapport, pas plus que celui de l’asile, dont la réglementation a été modifiée par la loi n° 2015‑925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile. Vos Rapporteurs, en particulier, ne se sont pas penchés sur le cas des demandeurs d’asile relevant du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, dit « Dublin », dans la mesure où cette question fait l’objet d’une proposition de loi en cours d’examen par le Parlement ([3]). Cette proposition de loi vise à remédier à l’actuelle impossibilité de placer en rétention un étranger faisant l’objet d’une procédure de transfert, résultant de deux arrêts récents de la Cour de justice de l’Union européenne et de la Cour de cassation ([4]). Ces deux décisions ont en effet jugé inapplicables les mesures de placement en rétention, en raison de l’absence, dans la loi française, de critères objectifs permettant de caractériser le risque de fuite d’un demandeur d’asile sous procédure « Dublin ».

Le champ de leurs travaux ayant ainsi été défini, vos Rapporteurs ont choisi de consacrer la première partie du présent rapport à une évaluation de l’application de la loi du 7 mars 2016 et à un diagnostic sur la situation présente du droit des étrangers, qu’il s’agisse de l’augmentation des flux migratoires, de l’extrême complexité du droit en vigueur ou des difficultés rencontrées par les autorités publiques et les acteurs de terrain compétents en la matière.

Votre Rapporteur Jean-Michel Clément a souhaité compléter cette évaluation et ce diagnostic par un certain nombre de préconisations. Il propose d’abord d’apporter un certain nombre d’ajustements à l’état du droit existant, que ce soit en matière d’éloignement et de contrôle de la régularité du séjour ou en ce qui regarde les procédures contentieuses. Il invite ensuite à trouver, dans la législation relative à l’immigration, un équilibre qui préserve la dignité des ressortissants étrangers. Trois défis en particulier sont à relever à ses yeux : un véritable accueil des mineurs étrangers isolés, une délivrance plus performante des titres de séjour et une protection à inscrire dans la loi des personnes séjournant sans titre et non éloignées.

Vos Rapporteurs, chacun avec sa vision propre, espèrent avoir fait œuvre utile et forment le vœu que les conclusions de leurs travaux pourront notamment éclairer leurs collègues, sur quelque banc qu’ils siègent, lors de l’examen du prochain projet de loi relatif à l’immigration.

 


—  1  —

I.   Face au défi migratoire, des autoritÉs publiques en difficulté dans un environnement juridique instable et illisible

Confrontées à des mouvements migratoires particulièrement accentués depuis 2015, les autorités qui doivent y faire face, qu’elles soient administratives, policières ou judiciaires, sont contraintes d’intervenir dans un environnement juridique d’une grande complexité et en perpétuelle évolution. Il en résulte pour elles des difficultés à assumer de façon satisfaisante leurs missions.

A.   des flux migratoires importants

Les chiffres publiés par la Direction générale des étrangers en France (DGEF) le 16 janvier 2018 ([5]) montrent une hausse quasi-ininterrompue de l’immigration régulière depuis 2012. À ces flux d’immigration régulière s’ajoute une immigration illégale substantielle, quoique difficile à quantifier.

1.   Une hausse des visas et des titres de séjour

a.   Une augmentation régulière des visas accordés

Comme le montrent les tableaux ci-dessous, le nombre des visas accordés a augmenté chaque année depuis 2012, à l’exception de 2016. Il est passé de 2 293 084 en 2012 à 3 420 395 en 2017. Ce dernier chiffre est en hausse de plus de 11 % par rapport à 2016 et de près de 50 % par rapport à 2012. Les visas de long séjour, plus spécifiquement, sont passés de 167 237 en 2012 à 210 223 en 2017, soit une augmentation de plus de 25 % en cinq ans.

Évolution du nombre de visas demandés et délivrés

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017
provisoire

2017/2016

2017/2012

Total visas demandés

2 592 887

2 818 848

3 169 841

3 589 610

3 551 864

3 988 496

+ 12,3 %

+ 53,8 %

refusés

246 960

274 281

305 052

358 608

390 750

537 769

+ 37,6 %

+ 117,8 %

délivrés

Visa court séjour ou transit

2 125 847

2 323 328

2 635 121

3 007 189

2 879 587

3 210 172

+ 11,5 %

+ 51,0 %

Visa long séjour

167 237

172 270

182 549

190 316

195 014

210 223

+ 7,8%

+ 25,7 %

Total visas délivrés

2 293 084

2 495 598

2 817 670

3 197 505

3 074 601

3 420 395

+ 11,2 %

+ 49,2 %

Évolution

+ 7,5 %

+ 8,8 %

+ 12,9 %

+ 13,5 %

– 3,8 %

+11,2 %

 

 

Source : DGEF janvier 2018

 

Évolution DU NOMBRE DE VISAS DEMANDÉS ET DÉLIVRÉS

Source : DGEF janvier 2018

Le nombre de visas de court séjour Schengen s’est accru de 11,5 % en 2017, sous l’effet en particulier de la progression des visas touristiques, notamment pour les ressortissants chinois, indiens et russes. La Chine demeure le premier pays d’origine des titulaires de visas, avec 849 550 visas délivrés en 2017 (+ 18,7 % par rapport à 2016). Elle est suivie de l’Algérie et du Maroc (cf. tableau ci-dessous).

Nationalités à qui sont délivrés les plus grands nombres de visas

Source : DGEF janvier 2018

b.   Un accroissement des titres de séjour délivrés

La primo-délivrance des titres de séjour ([6]) a connu une hausse ininterrompue depuis 2012, comme le fait ressortir le tableau ci-dessous. Elle est passée de 193 120 titres délivrés (tous motifs d’admission confondus) en 2012 à 262 000 en 2017, soit une augmentation de plus de 35 %. La hausse la plus significative concerne les titres délivrés pour motif humanitaire, en augmentation de plus de 118 % sur cinq ans.

Délivrance des premiers titres de séjour par familles de motifs (métropole – pays tiers)

Motifs dadmission

2012

2013

2014

2015

2016

définitif

2017

estimé

2017/2016

2017/2012

A. Économique

16 013

17 800

19 054

20 628

22 982

27 690

+ 20,5 %

+ 72,9 %

B. Familial

87 170

93 714

92 326

90 113

89 124

91 070

+ 2,2 %

+ 4,5 %

C. Étudiants

58 857

62 815

64 996

70 023

73 644

88 095

+ 19,6 %

+ 49,7 %

D. Divers

12 624

13 148

13 742

13 866

14 741

14 840

+ 0,7 %

+ 17,6 %

E. Humanitaire

18 456

17 916

20 822

22 903

29 862

40 305

+ 35,0 %

+ 118,4 %

Total

193 120

205 393

210 940

217 533

230 353

262 000

+ 13,7 %

+ 35,7 %

Source : DGEF janvier 2018

Les graphiques suivants font apparaître l’évolution des délivrances de premiers titres de séjour par familles de motifs.

Évolution des primo-délivrances par grands motifs (métropole - pays tiers)

Source : DGEF janvier 2018

Premiers titres délivrés en 2016 et 2017 (estimé)

Source : DGEF janvier 2018

L’accroissement de 13,7 % des titres de séjour délivrés en 2017 par rapport à 2016 traduit d’abord l’augmentation des premiers titres de réfugiés et de bénéficiaires de la protection subsidiaire, qui atteignent 35 825 ([7]), en forte hausse (+ 56,5 %). L’immigration professionnelle, quant à elle, a augmenté en 2017 de 20,5 % par rapport à l’année précédente. L’immigration familiale, qui représente la plus grande part du flux migratoire, est en hausse de 2,2 % (91 070 premiers titres de séjour délivrés en 2017). En ce qui concerne les étudiants, 88 095 premiers titres de séjour leur ont été accordés en 2017 (contre 73 600 en 2016), ce qui représente le plus haut niveau jamais atteint. Ces chiffres sont détaillés dans le tableau suivant.

Ce tableau montre par ailleurs, sur une période de cinq ans (2012-2017), une augmentation particulièrement frappante des titres délivrés aux réfugiés et apatrides (+ 135,5 %), aux bénéficiaires de l’asile territorial et de la protection subsidiaire (+ 506,7 %), pour motif économique (+ 72,9 %) ou encore aux étrangers entrés mineurs (+ 45,7 %).

 


Les premiers titres de séjour des ressortissants de pays tiers en métropole

 

 

2012

2013

2014

2015

2016 définitif

2017 estimé

2017/2016

2017/2012

A. Économique

1 – Compétences et talents

286

251

228

220

192

*

– 100 %

 

2- Actif non salarié

169

140

147

169

187

620

+ 231,6 %

+ 266 9 %

3- Scientifique

2 691

3 036

3 267

3 763

3 317

3 865

+16,5 %

+ 43,6 %

4- Artiste

160

146

175

199

167

160

– 4,2 %

0

5- Salarié

11 201

12 881

13 692

14 495

17 237

20 755

+ 20,4 %

+ 185,3 %

6- Saisonnier ou temporaire

1 506

1 346

1 545

1 782

1 882

2 290

+ 21,7 %

+52,1 %

Total

16 013

17 800

19 054

20 628

22 982

27 690

+ 20,5 %

+ 72,9 %

B. Familial

1- Famille de Français

52 070

50 245

50 920

50 143

49 559

52 110

+ 5,1 %

+ 0,1 %

2- Membre de famille

16 581

23 127

23 099

23 786

24 152

23 230

– 3,8 %

+ 40,1 %

3- Liens personnels et familiaux

18 519

20 342

18 307

16 184

15 413

15 730

+ 2,1 %

– 15,1 %

Total

87 170

93 714

92 326

90 113

89 124

91 070

+ 2,2 %

+ 4,5 %

C. Étudiants

Total

58 857

62 815

64 996

70 023

73 644

88 095

+ 19,6 %

+ 49,7 %

D. Divers

1- Visiteur

6 389

6 716

6 787

6 745

7 005

6 315

– 9,9 %

– 1,2 %

2- Étranger entré mineur

4 762

4 993

5 379

5 587

5 826

6 940

+ 19,1 %

+ 45,7 %

3- Rente accident du travail

39

24

22

13

18

20

+ 11,1 %

– 48,7 %

4- Ancien combattant

154

257

200

163

298

110

– 63,1 %

–28,6 %

5- Retraité ou pensionné

573

547

666

714

834

670

– 19,7 %

+ 16,9 %

6- Motifs divers

707

611

688

644

760

785

+ 3,3 %

+ 11,0 %

Total

12 624

13 148

13 742

13 866

14 741

14 840

+ 0,7 %

+ 17,6 %

E. Humanitaire

1- Réfugié et apatride

10 000

9 936

11 483

13 656

17 349

23 545

+ 35,7 %

+ 135,5 %

2- Asile territorial/protection subsidiaire

2 024

1 956

2 364

2 614

5 542

12 280

+ 121,6 %

+ 506,7 %

3- Étranger malade

6 396

5 986

6 912

6 555

6 850

4 315

– 37,0 %

– 32,5 %

4- Victime de la traite des êtres humains

36

38

63

45

74

115

+ 55,4 %

+ 219,4 %

5- Victime de violences conjugales

 

 

 

33

47

50

+ 6,4 %

 

Total

18 456

17 916

20 822

22 903

29 862

40 305

+ 35,0 %

+ 118,4 %

Total général

193 120

205 393

210 940

217 533

230 353

262 000

+ 13,7 %

+ 35,7 %

Source : DGEF janvier 2018

* Les cartes compétences et talents ont été supprimées par la loi du 7 mars 2016.

La loi du 7 mars 2016 a créé une nouvelle catégorie de titre de séjour, le « passeport talent », destiné à dix catégories de « talents » (travailleurs hautement qualifiés, investisseurs économiques, artistes-interprètes, etc.) ([8]). Les membres de famille des titulaires de ce nouveau titre de séjour bénéficient quant à eux d’un titre portant la mention « passeport talent famille » ([9]). Depuis le 1er novembre 2016, 27 656 titres de séjour de cette catégorie ont été délivrés (8 746 premiers titres et 18 910 titres en renouvellement).

La loi du 7 mars 2016 a par ailleurs généralisé la carte de séjour pluriannuelle ([10]). Après un premier titre de séjour d’un an (carte de séjour temporaire ou visa de long séjour valant titre de séjour), une carte de séjour pluriannuelle d’une durée maximale de deux ou de quatre ans, suivant les cas, est délivrée lorsque les conditions sont remplies (assiduité aux formations prescrites dans le cadre du contrat d’intégration républicaine, absence de rejet des valeurs essentielles de la République, conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire remplies). Entre le 1er novembre 2016 et le 31 décembre 2017, 304 000 cartes de séjour pluriannuelles ont été délivrées.

2.   L’augmentation du nombre de ressortissants étrangers séjournant régulièrement

Le nombre de ressortissants de pays tiers présents régulièrement en France a augmenté de façon continue entre 2012 et 2017. Il a progressé de 4,8 % en 2017 par rapport à 2016 et de plus de 18 % par rapport à 2012 (cf. tableau ci-dessous).

Stocks de titres détenus par des ressortissants de pays tiers en fin d’année

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

207/2016

2017/2012

France métropolitaine

2 523 424

2 606 724

2 664 037

2 734 413

2 826 343

2 965 634

+ 4,9 %

+ 17,5 %

DOM

67 989

87 730

93 648

102 543

109 556

111 712

+ 2,0 %

+ 64,3 %

COM

17 443

6 218

6 229

6 282

6 182

5 650

– 8,6 %

– 67,6 %

Total

2 608 856

2 700 672

2 763 914

2 843 238

2 942 081

3 082 996

+ 4,8 %

+ 18,2 %

Source : DGEF janvier 2018

S’agissant de la métropole, le nombre de ressortissants de pays tiers présents régulièrement est passé de 2 523 424 en 2012 à 2 965 634 en 2017. Cette évolution, avec les différents motifs justifiant le séjour, sont détaillés dans le tableau ci-après.

Typologie des titres en métropole : par type de documents

Source : DGEF janvier 2018

Du point de vue des motifs de délivrance, et en se fondant sur des chiffres concernant la métropole, arrêtés à la fin de l’année 2016, il apparaît que les titres dont l’évolution est la plus dynamique sont ceux pour motifs humanitaires (+ 14 % en 2016 par rapport à 2015), compte tenu de la progression des demandes d’asile adressées à la France pendant cette période, ainsi que ceux pour motifs économiques (+ 8,7 % en 2016 par rapport à 2015).

stocks de titres DÉTENUS PAR DES ressortissants de pays tiers en métropole

 

2012

2013

2014

2015

2016

Économique

102 245

106 183

113 100

123 348

135 115

Familial

990 311

1 018 472

1 059 010

1 086 087

1 115 536

Étudiants

163 868

165 583

163 180

166 494

169 619

Divers

1 055 906

1 089 924

1 094 470

1 103 119

1 109 192

Humanitaire

211 094

226 562

234 277

255 365

296 881

Total

2 523 424

2 606 724

2 664 037

2 734 413

2 826 343

Source : DGEF

Signalons enfin que les « régularisations » d’étrangers en situation irrégulière (c’est-à-dire les admissions au séjour pour motif exceptionnel ou humanitaire) ont connu une hausse substantielle, en application notamment de la circulaire du 28 novembre 2012 relative aux conditions d’examen des demandes d’admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière (dite circulaire « Valls »). Elles sont passées de 23 294 en 2012 à 30 640 en 2016, puis à 30 089 en 2017 ([11]). Le nombre annuel d’admissions exceptionnelles au séjour s’est donc accru de près de 30 % en cinq ans. Ce sont au total 181 210 ressortissants étrangers séjournant illégalement en France qui ont été régularisés au cours de la période 2012‑2017.

3.   Un volume annuel de demandes d’asile supérieur à cent mille

En 2017, 100 412 demandes d’asile (incluant les mineurs accompagnants) ont été introduites à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), soit 17 % de plus qu’en 2016. Elles n’étaient que de 61 468 il y a cinq ans. Les trois premiers pays de provenance des premières demandes déposées à l’OFPRA (hors mineurs) sont l’Albanie, l’Afghanistan et Haïti.

Seuls les recrutements effectués par l’OFPRA et l’effort de modernisation de ses modes de fonctionnement effectué à l’initiative de son directeur général, M. Pascal Brice ([12]), ont permis de faire face à cette demande record, qui s’explique en partie par l’importance des mouvements secondaires en provenance d’autres États membres de l’Union européenne.

En 2017, 89 307 décisions (hors mineurs accompagnants) ont été prises par l’OFPRA, soit une augmentation de 27 % par rapport à 2016, et 47 814 décisions ont été rendues par la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), soit une hausse de 11,3 % par rapport à 2016. Au total, le nombre de décisions accordant un statut de protection (réfugié ou protection subsidiaire, hors mineurs accompagnants) prises par l’OFPRA et la CNDA s’établit en 2017 à 32 011, en hausse de 20,8 % par rapport au total des décisions positives de 2016.

Dans ses réponses écrites adressées à vos Rapporteurs, la DGEF indique anticiper une augmentation de la demande d’asile déposée à l’OFPRA de 10 % en 2018, puis de 0 % par an à partir de 2019 jusqu’en 2022. C’est sur cette base qu’a été construit le budget de l’asile pour la période comprise entre 2018 et 2022. Les principales zones géographiques de départ des candidats à l’asile seront vraisemblablement similaires à celles constatées en 2017 : l’Europe centrale, l’Asie centrale, les Caraïbes ainsi que l’Afrique de l’ouest et subsaharienne. La prévision d’une stabilisation de la demande d’asile en 2019 peut susciter le doute, ne serait-ce qu’au vu des incertitudes géopolitiques, doute partagé, par exemple, par M. Sébastien Meurant, sénateur, rapporteur spécial de la mission Immigration, asile et intégration du projet de loi de finances pour 2018 : « La programmation des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » dans le budget triennal 2018-2020 apparaît en décalage avec laugmentation prévisible des flux sur les deux prochaines années (demandeurs dasile nationaux et sous procédure Dublin) ([13]). »

4.   Une forte pression migratoire à nos frontières

Trois indicateurs de flux peuvent être retenus pour donner un éclairage sur la pression migratoire exercée aux frontières métropolitaines. Il s’agit des non-admissions à la frontière, des demandes d’admission au titre de l’asile à la frontière et des maintiens en zone d’attente.

Le premier de ces indicateurs permet de dénombrer les personnes auxquelles une mesure de non-admission a été notifiée lors de leur présentation à la frontière, quelle que soit la suite donnée à cette mesure. Les refus d’admission sont prononcés à la frontière extérieure ou, depuis le 13 novembre 2015, date du rétablissement temporaire des contrôles aux frontières ([14]), à la frontière intérieure. Leur évolution est retracée dans le tableau ci-dessous.

Mesures de non-admission notifiées depuis 2011

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Non admissions

11 459

11 508

12 030

11 537

15 849

63 845

Source : DCPAF (PAFISA)

Ce tableau montre une forte hausse des non-admissions en 2016 par rapport à 2015, en raison précisément de la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures.

On a pu observer en particulier un fort accroissement des non-admissions prononcées à la frontière franco-italienne. La position géographique de l’Italie fait de cet État une porte d’entrée majeure dans l’espace Schengen. En 2016, ce pays a enregistré un nouveau record du nombre de personnes arrivant par voie maritime (181 313) redevenant ainsi la première porte d’entrée dans l’espace Schengen. Entre janvier et septembre 2017, ce flux, bien qu’en baisse, est demeuré très élevé avec plus de 105 000 débarquements (contre plus de 27 000 en Grèce et 12 000 en Espagne). En conséquence, un nombre important de personnes, après avoir traversé l’Italie, ont cherché à entrer en France, que notre pays soit vu comme une destination finale ou comme un pays de transit vers le Royaume-Uni notamment. En 2016, la frontière franco-italienne a ainsi enregistré plus de 70 % des mesures d’entrée irrégulière terrestre (cumul des réadmissions et des non-admissions) en France. L’entrée a principalement été refusée aux Soudanais (7 919), Erythréens (7 874), Afghans (3 441), Pakistanais (2 030) et Maliens (1 875).

Entre le 1er janvier et le 16 novembre 2017, 42 737 ressortissants étrangers ont essayé de franchir irrégulièrement la frontière franco-italienne dans les Alpes-Maritimes, soit une augmentation de 40 % par rapport à la même période en 2016. En coopération avec les autorités italiennes et dans le cadre juridique permis par le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures ([15]), la très grande majorité a fait l’objet d’une mesure de non-admission à la frontière et a été remis aux autorités italiennes. On note sur les neuf premiers mois de 2017 une poussée des ressortissants de la Guinée Conakry et de la Côte d’Ivoire.

Le second indicateur est constitué des demandes d’asile à la frontière. Avec 989 demandes formulées (+ 6 %), l’année 2016 marque une inflexion par rapport à la baisse continue observée depuis plusieurs années.

Demandes d’asile à la frontière enregistrées depuis 2011

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2016/

2015

Nombre

de demandes

2 572

2 223

1 402

1 129

937

989

+ 5,5 %

Source : DCPAF

Le troisième indicateur est constitué des maintiens en zone d’attente. Si les maintiens en zone d’attente ont connu une baisse de 5,7 % en 2016 (année au cours de laquelle 8 198 étrangers ont été maintenus en zone d’attente), celle-ci fait toutefois suite à deux années consécutives de hausse.

S’agissant plus précisément de l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle, le nombre moyen quotidien de décisions de placement en zone d’attente a été de 18,6 en 2016 contre 19 en 2015. En 2016, 6 789 personnes ont été placées en zone d’attente à Roissy contre 6 932 personnes en 2015, ce qui représente une baisse de 2 % de la fréquentation de la zone d’attente. À ce sujet, la DGEF a précisé à vos Rapporteurs qu’une proportion importante d’étrangers ne remplissant pas les conditions d’entrée en France et dans l’espace Schengen fixées par le Code-frontières Schengen et la loi française, et placés en zone d’attente à la suite d’une décision de non-admission prononcée par la Police aux frontières (PAF), étaient in fine autorisées à entrer sur le territoire national par le juge des libertés et de la détention (JLD) du tribunal de grande instance de Bobigny.

Ces trois indicateurs, et plus particulièrement le premier, manifestent la persistance d’une forte pression migratoire à nos frontières.

5.   Plusieurs centaines de milliers d’étrangers en situation irrégulière

Il est malaisé d’évaluer le nombre de personnes séjournant actuellement de manière irrégulière sur notre territoire. Le nombre de bénéficiaires de l’aide médicale d’État (AME), dispositif permettant à certains étrangers en situation irrégulière de bénéficier d’un accès aux soins, peut contribuer à une première approche. Celle-ci est attribuée sous conditions de résidence stable (trois mois de résidence ininterrompue en France) et de ressources. L’encadrement de ce dispositif a été renforcé par deux initiatives. Le titre annuel d’admission à l’AME est désormais sécurisé et remis en main propre au bénéficiaire. Par ailleurs, une base nationale de données des bénéficiaires de l’AME a été créée par la caisse nationale d’assurance maladie. Le tableau ci-dessous retrace l’évolution du nombre de bénéficiaires de l’AME.

Nombre de bénéficiaires de l’aide médicale d’État (AME) au 31 décembre

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2016/ 2015

Bénéficiaires de lAME, au 31/12

208 974

252 437

282 425

294 298

316 314

311 310

1,6 %

Source : CNAMTS

 

311 310 personnes ont ainsi bénéficié de l’AME en 2016. Ce chiffre corrobore l’évaluation avancée par la Police aux frontières (PAF) qui estime le nombre d’étrangers en situation irrégulière présents sur le territoire français proche de 300 000 ou 400 000. Outre le nombre de bénéficiaires de l’AME, la PAF a indiqué à vos Rapporteurs se fonder sur les éloignements prononcés et exécutés au cours des dernières années. Elle a ainsi rappelé que, du 1er janvier 2012 au 30 septembre 2017, 539 832 mesures d’éloignement avaient été prononcées à l’égard d’étrangers en situation irrégulière (ESI) et que 120 555 éloignements avaient été exécutés. Sur cette période, 419 277 personnes sont donc restées sur le territoire sans titre de séjour.

6.   Des éloignements contraints en faible nombre

Les éloignements forcés d’étrangers en situation irrégulière sont passés de 13 908 en 2009 à 13 386 en 2012, puis à 15 161 en 2014 et à 14 859 en 2017 (ce qui représente une hausse de 14,6 % par rapport à 2016). Ces chiffres montrent, sur neuf années, une relative stabilité du volume annuel d’éloignements contraints (cf. tableaux ci-après).

Mesures exécutées

Source : DGEF janvier 2018

* RPT : ressortissant de pays tiers.

**RUE : ressortissant de lUnion européenne.

Étrangers en situation irrégulière : évolution du nombre d’éloignements exécutés

Source : DGEF janvier 2018

La proportion d’éloignements forcés exécutés par rapport à ceux prononcés est très faible, comme l’indique le tableau ci-dessous. Ainsi, en 2016, 81 628 obligations de quitter le territoire français (OQTF) ont été prononcées et seulement 11 653 exécutées, soit une proportion de 14,3 %. Sur les neuf premiers mois de 2017, ce sont 60 707 OQTF qui ont été prononcées et seulement 8 750 qui ont été exécutées, soit 14,4 %.

Mesures d’éloignement prononcées et exécutées de 2012 à septembre 2017 par types de mesure

Source : DGEF

Compte tenu de la faible proportion d’OQTF exécutées, vos Rapporteurs attirent l’attention sur l’effet d’optique susceptible d’être induit par l’augmentation au cours des derniers mois des OQTF prononcées ou des arrêtés de placements en rétention ([16]).

Les comparaisons avec l’Allemagne et le Royaume-Uni ne paraissent pas à l’avantage de la France, si l’on se réfère au tableau ci-dessous, même si les comparaisons chiffrées doivent être maniées avec une grande prudence (les statistiques d’Eurostat ci-dessous incluent les retours forcés, les retours volontaires assistés et, lorsqu’ils sont enregistrés de manière fiable, les retours volontaires non assistés ([17]) ; elles comprennent aussi, s’agissant du Royaume-Uni, les non-admissions, contrairement aux statistiques présentées plus haut concernant la France).

Ressortissants de pays tiers ayant effectivement quitté le territoire à la suite d’une décision administrative ou judiciaire ou d’un acte déclarant que leur séjour est illégal et imposant l’obligation de quitter le territoire

Pays/Année

2012

2013

2014

2015

2016

Allemagne

13 855

19 180

21 895

55 340

75 815

Royaume-Uni

54 180

54 960

49 920

51 765

47 020

Source : Eurostat

L’un des principaux freins aux éloignements tient à la difficulté d’obtenir des laissez-passer consulaires (LPC). Selon la PAF, le taux d’obtention est très variable d’un pays à l’autre et les liens historiques ou diplomatiques avec certains pays ne sont pas un gage de facilitation des démarches en la matière (en ce qui concerne le Mali, par exemple, le taux de délivrance est de 6 %.) Lorsqu’ils sont obtenus, les LPC le sont parfois postérieurement à l’expiration du délai de placement en rétention, certains États faisant manifestement en sorte de les délivrer juste après les 45 jours maximum prévus par l’article L. 552-7.

La PAF a certes recours de façon non négligeable aux vols groupés. En 2017, à la date d’audition de M. Fernand Gontier, directeur centrale de la police aux frontières, c’est-à-dire au 9 novembre, 38 vols groupés avaient été organisés en liaison avec Frontex. À titre d’exemple, entre le 1er janvier et le 9 novembre 2017, la PAF a reconduit 2 000 Albanais, dont 1 000 sur vols groupés.

Il reste que les nationalités des Balkans sont les plus facilement éloignées dans la mesure où le taux d’obtention des LPC les concernant avoisine les 100 %, comme l’a indiqué à vos Rapporteurs M. Fabrice Leggeri, directeur exécutif de Frontex. De la part de nombreux autres pays, la PAF se heurte à un refus d’organisation de vols groupés. C’est le cas des trois pays du Maghreb ([18]) alors même que ceux-ci représentent 50 % des éloignements. La PAF est donc contrainte de recourir à des vols commerciaux (qui ne sont pas adaptés pour cela) ainsi qu’à des escortes ([19]). L’éloignement peut se révéler particulièrement problématique lorsque le ressortissant étranger éloigné est un sortant de prison, pose des problèmes d’ordre public ([20]), etc. La politique d’éloignement serait moins ardue si les autorités françaises parvenaient à négocier avec un ou plusieurs de ces pays, dans des conditions à définir, l’organisation de vols groupés.

D’après M. Fernand Gontier, pas plus que vers l’Afrique du nord, aucun vol groupé n’a été organisé en 2017 vers les États d’Afrique de l’ouest ou les pays du Sahel. Le directeur central de la police aux frontières reconnaît pourtant que, compte tenu des enjeux en termes d’éloignements vers cette partie du continent africain, de te