N° 1155

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 juillet 2018.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

en conclusion des travaux d’une mission d’information constituée le 24 octobre 2017 (1)

sur l’arme nucléaire dans le monde, 50 ans après l’adoption du Traité sur la non-prolifération nucléaire (TNP)

 

 

 

 

Co-rapporteurs

MM. Michel FANGET et Jean-Paul LECOQ

Députés

 

(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.


 

 La mission d’information sur l’arme nucléaire dans le monde, 50 ans après l’adoption du Traité sur la non-prolifération nucléaire (TNP) est composée de : MM. Michel Fanget et Jean-Paul Lecoq


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SOMMAIRE

 

Pages

Synthèse du rapport

introduction

I. retour sur 50 ans sous le traité de non-prolifération nucléaire : l’histoire d’un certain succès

A. en dépit de son injustice intrinseque, le TNP s’est imposé comme une pierre angulaire de la sécurité internationale

1. Le traité sur la non-prolifération nucléaire (TNP), une photographie de l’état du monde en 1967

2. Un traité intrinsèquement injuste reposant sur l’équilibre subtil entre trois piliers

3. La consolidation progressive du régime du TNP, devenu quasi-universel

a. La mise en place de régimes de contrôle des exportations

b. Le renforcement du système de garanties de l’AIEA

c. L’universalisation et la prorogation indéfinie du TNP

d. Vers l’interdiction des essais nucléaires : le TICE

B. puissance dotée, la France s’est progressivement muée en défenseur du TNP

1. La construction de la dissuasion nucléaire française est indissociable d’une quête d’indépendance nationale dans l’après-guerre

a. Les prémices : les scientifiques français précurseurs

b. Le lancement d’un programme nucléaire militaire qui trouve son aboutissement sous le général De Gaulle

c. Une doctrine qui connaîtra une certaine permanence, articulée autour de la volonté d’indépendance nationale

2. La France ne rentrera que tardivement dans le régime du TNP

C. 50 ans après son adoption, le bilan du tnp apparaît plutôt positif

1. La norme de non-prolifération s’est imposée, conduisant de nombreux États à renoncer d’accéder à l’arme nucléaire

a. De nombreux États qui en avaient les capacités ont fait le choix de ne pas chercher à acquérir l’arme nucléaire

b. Plusieurs États ont renoncé à l’arme nucléaire

c. Les échecs de la non-prolifération

2. Il y a eu un réel effort de désarmement nucléaire

a. Dans le cadre des accords américano-russes/soviétiques

b. L’application d’un principe de stricte suffisance en France

c. Le Royaume-Uni, la plus petite des puissances nucléaires officielles

3. Le bilan en demi-teinte de l’accès aux utilisations pacifiques du nucléaire

a. L’énergie nucléaire, entre engouement et rejet

b. La remarquable diversification des applications pacifiques du nucléaire

II. en 2018, le traité de non-prolifération nucléaire est-il dépassé ?

A. la crédibilité du TNP mise à mal par les crises de prolifération nord-coréenne et iranienne

1. Peut-on encore concevoir une Corée sans armes nucléaires ?

a. L’arme nord-coréenne, le premier vrai échec du TNP

b. Le traitement qui sera réservé à la Corée du Nord aura valeur d’exemple pour l’avenir du TNP

2. Le nucléaire iranien, un dossier critique pour la diplomatie multilatérale autour du TNP

a. La crise de prolifération iranienne, un serpent de mer depuis le début des années 2000

b. L’accord de Vienne, une réussite historique de la diplomatie multilatérale…

c. …mise en péril par le retrait américain

B. le désarmement nucléaire, une priorité, mais un horizon toujours plus lointain

1. Dans un contexte international dégradé, aucune puissance nucléaire ne s’oriente vers le désarmement

a. La dialectique nucléaire américano-russe, un abaissement du seuil d’emploi ou une réaffirmation de la crédibilité de la dissuasion ?

b. Les contours du rattrapage technologique chinois

c. Inde – Pakistan : une course aux armements ?

d. Royaume-Uni et France également dans une phase de modernisation de leur arsenal

2. En réaction, un mouvement s’est créé en faveur d’une norme internationale d’interdiction des armes nucléaires

a. L’adoption d’un Traité d’interdiction des armes nucléaires (TIAN), une victoire de la société civile

b. Une initiative louable, mais pas forcément propice à des avancées en matière de désarmement nucléaire

C. sauver le traité de non-prolifération nucléaire

1. Réussir la Conférence d’examen du TNP en 2020, un impératif pour l’avenir du TNP

a. Retour sur les résultats des précédentes Conférences de révision

b. état des débats après le comité préparatoire de 2018 : une négociation qui s’annonce compliquée

2. Porter des mesures concrètes permettant de s’orienter vers un désarmement nucléaire multilatéral

a. La méthode : du multilatéralisme, de la confiance, des mesures progressives et vérifiables

b. Le TICE et l’OTICE : un pas à la portée de la communauté internationale

c. Interdire la production de matières fissiles pour les armes, le pari diplomatique de la France

3. Sortir la tête haute des crises de prolifération iranienne et nord-coréenne

a. Établir un dialogue franc avec l’Iran, tenir nos engagements au titre du JCPoA

b. Un nécessaire réinvestissement intellectuel et diplomatique de la France sur la question nord-coréenne

4. Appuyer de manière volontariste une refondation de la gouvernance mondiale de façon à donner une nouvelle légitimité aux institutions du multilatéralisme

5. Accentuer l’effort de pédagogie et de transparence autour de l’arme nucléaire en France

a. Veiller à une meilleure implication du Parlement pour mieux légitimer la doctrine nucléaire de la France et mieux communiquer sur ce sujet

b. Réinvestir l’espace francophone sur la question de l’arme nucléaire

conclusion

Synthèse des recommandations

examen en commission

ANNEXE N°1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS

Annexe 2 : traité sur la non-prolifération nucléaire


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Synthèse du rapport

À l’heure du cinquantième anniversaire du traité sur la non-prolifération nucléaire (TNP), quel bilan dresser de la situation de l’arme atomique dans le monde ? La commission des Affaires étrangères a souhaité conduire un effort de mise en perspective historique pour donner de la profondeur aux débats, très actuels, sur les programmes nucléaires nord-coréen et iranien. Il s’agissait aussi de surmonter le fossé en train de se creuser entre les États protégés par l’arme nucléaire, dont la France, qui la considèrent comme indispensable à leur sécurité, et les 122 États de l’ONU qui, en juillet 2017, ont voté en faveur d’un traité sur l’interdiction complète des armes nucléaires (TIAN), premier texte à rendre illégale et illégitime la possession de telles armes.

Adopté le 1er juillet 1968, le TNP avait pour objectif premier d’empêcher la prolifération des armes nucléaires. Seules les 5 puissances alors dotées – États-Unis, Russie, Royaume-Uni, France et Chine – pouvaient légalement posséder cette arme, tandis que tous les autres pays signataires y renonçaient solennellement, en contrepartie d’un accès facilité aux applications pacifiques du nucléaire. En outre, les puissances nucléaires s’engageaient à cheminer vers le désarmement nucléaire.

Depuis cinquante ans, le TNP a été confronté à plusieurs crises de prolifération, mais « seuls » quatre États ont finalement acquis l’arme nucléaire : Israël, l’Inde, le Pakistan et la Corée du Nord. Hormis ces quatre pays, tous les États de l’ONU se sont ralliés au TNP, considéré comme le meilleur compromis pour sauvegarder la sécurité internationale.

Mais cet engagement doit être contrebalancé par un effort réel, de la part des puissances nucléaires, pour libérer le monde des dangers liés à l’existence de l’arme nucléaire. Un mouvement substantiel de désarmement nucléaire a été conduit avec la fin de la guerre froide. Cependant, la mécanique est aujourd’hui enraillée, et le stock d’armes mondial – environ 15.000 ogives – reste plus que suffisant pour détruire la planète. Alors que toutes les puissances nucléaires modernisent leur arsenal, l’objectif d’un monde sans armes nucléaires semble aujourd’hui  très lointain.

Les rapporteurs estiment que cette situation affaiblit la légitimité du TNP et ravive les risques de prolifération nucléaire. Ils appellent la France, qui veut être une puissance nucléaire responsable, à jouer un rôle de facilitateur pour pousser au dialogue entre États nucléaires et promouvoir des mesures de désarmement concrètes et progressives. Ils estiment que la France pourrait également accentuer les efforts de pédagogie et la transparence autour de son propre arsenal.

 


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   introduction

 

Le 7 juillet 2017, près de 50 ans après l’adoption d’un traité sur la prolifération des armes nucléaires (TNP), l’Assemblée générale des Nations Unies votait, à une majorité de 122 États, un traité sur l’interdiction des armes nucléaires (TIAN). S’agissait-il là de l’aboutissement du processus débuté en 1968, dont l’horizon était « l’élimination des armes nucléaires et leurs vecteurs des arsenaux nationaux en vertu d’un traité sur le désarmement général et complet sous un contrôle international strict et efficace » ?

L’octroi, le 10 décembre suivant, du Prix Nobel de la Paix à la Campagne internationale pour l’abolition des armes nucléaires (ICAN), qui avait été l’un des artisans majeurs du TIAN, aurait pu le laisser penser.

L’avènement d’un monde sans armes nucléaires est en effet la seule issue viable pour l’humanité. Les deux seules attaques nucléaires à ce jour, à Hiroshima et Nagasaki, ont fait 250.000 morts, et de nombreuses personnes en portent encore aujourd’hui les séquelles ; les hibakushas – survivants des bombardements – sont là pour nous le rappeler. On voit à quelles extrémités désastreuses pourraient conduire les armements nucléaires bien plus nombreux et puissants aujourd’hui sur la planète. Et l’on imagine sans peine les usages pacifiques multiples auxquels pourraient être dédiés les dizaines de milliards d’euros qui, chaque année, financent les arsenaux nucléaires.

En 2017, l’idéal d’un monde sans armes nucléaires semblait ainsi reprendre corps avec le vote du TIAN. Pourtant, au même moment, la Corée du Nord entrait dans le club des États nucléaires après avoir procédé, le 3 septembre 2017, à un essai souterrain d’une puissance inédite, ainsi qu’à plusieurs tirs de missiles balistiques intercontinentaux.

Ainsi, les espoirs de ceux qui avaient misé sur l’effet d’entraînement du TIAN furent vite déçus.

En effet, en 2018, le désarmement nucléaire semble n’être, au mieux, qu’une perspective très abstraite pour l’ensemble des puissances nucléaires. Et de manière préoccupante, on observe que la multipolarité nucléaire actuelle suscite parfois une modification des objectifs de l’armement nucléaire, par rapport à la logique de la guerre froide, où les doctrines de dissuasion des principaux acteurs reposaient sur une dialectique globalement maîtrisée.

Toutes les puissances nucléaires se livrent actuellement, à des degrés divers, à un effort de modernisation de leur force nucléaire. En France, le Parlement vient tout juste d’adopter définitivement la loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025, qui portera le budget de la dissuasion nucléaire française de 3 milliards d’euros annuels en rythme de croisière à 6 milliards d’euros en fin de période. Ce « pic » n’est pas sans précédent dans l’histoire de notre dissuasion ; il correspond à l’entrée dans un cycle de renouvellement des principales capacités, à commencer par les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE). Avec la recherche de performances améliorées, visant à maintenir la crédibilité de la dissuasion française face à des menaces et défenses adverses elles aussi rehaussées.

Car les puissances nucléaires s’accordent toutes sur ce point : il est hors de question de renoncer à un armement jugé indispensable pour garantir leurs intérêts vitaux, dans un contexte international extrêmement tendu, où les rapports de force priment sur la diplomatie et le multilatéralisme.

Si cet argumentaire est valable, il est difficilement compatible avec le principe de non-prolifération. Si l’arme nucléaire est sécurisante, alors comment justifier que seuls certains États y aient accès ? C’est là tout le paradoxe du TNP, traité injuste par essence, qui réserve le droit de posséder l’arme nucléaire aux 5 États qui en disposaient en 1967, mais traité qui porte en lui la réalité du multilatéralisme.

Cependant, dans le cadre du TNP, la non-prolifération n’est viable que si elle est contrebalancée par un désarmement nucléaire multilatéral concret, par étapes, selon un calendrier précis. Actuellement, il n’en est rien : cette question est  bloquée, et les États nucléaires ne semblent pas prendre le chemin du désarmement.

Difficile, dans ce contexte, de trouver de quoi alimenter les Conférences d’examen du TNP, qui se déroulent tous les 5 ans pour constater les progrès dans la mise en œuvre par les États membres de leurs obligations. L’absence de consensus lors de la Conférence de 2015, et le pessimisme latent quant à la prochaine Conférence de 2020, font planer des doutes autour de cet instrument international.

Un demi-siècle après son adoption, le TNP serait-il dépassé ? Dépassé par la situation internationale à laquelle il n’apporterait pas de solution ? Dépassé par un mouvement profond de contestation de la gouvernance mondiale ? Dépassé par l’émergence d’une norme concurrente d’interdiction des armes nucléaires qui, elle, va droit au but, bien que les moyens de l’atteindre ne soient pas explicités ?

Pourtant, s’il est un sujet qui fasse consensus parmi tous les membres de la communauté internationale – militants du désarmement nucléaire, États non dotés, sous parapluie ou non, puissances nucléaires – c’est bien la valeur du TNP, partout décrit comme un bien commun, une « clé de voûte » pour la sécurité et la stabilité internationales.

Le TNP doit donc absolument être préservé et même renforcé ; il n’existe pas actuellement d’autre système multilatéral, à vocation universelle, permettant de réguler les arsenaux nucléaires dans le monde. Pourtant cet attachement au TNP ne peut être que dynamique : il revient aux États membres, et en particulier aux puissances nucléaires, qui ont une responsabilité singulière, de montrer la capacité de cet instrument international à répondre aux défis de notre temps. Cela implique de redonner sans tarder toute sa centralité au pilier du désarmement nucléaire.  


  1  

I.   retour sur 50 ans sous le traité de non-prolifération nucléaire : l’histoire d’un certain succès

Conclu le 1er juillet 1968, au terme d’une négociation longue de 10 ans, le traité sur la non-prolifération des armes nucléaires vise à concilier les aspirations légitimes des États à tirer parti des utilisations pacifiques des technologies nucléaires avec le souci d’empêcher qu’elles ne soient utilisées à des fins d’armement.

50 ans plus tard, le régime établi par le TNP semble avoir permis de limiter la prolifération des armes nucléaires, en apprenant de ses échecs. L’équilibre sur lequel il repose est néanmoins toujours fragile.

A.   en dépit de son injustice intrinseque, le TNP s’est imposé comme une pierre angulaire de la sécurité internationale

1.   Le traité sur la non-prolifération nucléaire (TNP), une photographie de l’état du monde en 1967

Dès le début de l’ère nucléaire, au lendemain de la 2ème Guerre mondiale, il est apparu évident que de plus en plus d’États auraient, grâce au développement de leurs capacités dans ce domaine, la possibilité de détourner des technologies et des matières à des fins d’armement. Les conséquences désastreuses des explosions nucléaires avaient été démontrées par les bombardements américains sur Nagasaki et Hiroshima, les 6 et 9 août 1945.

Dès 1946, les États-Unis, alors seuls à détenir la bombe atomique, avaient proposé aux Nations Unies le plan Baruch, destiné à placer l’énergie atomique sous contrôle international. L’URSS, qui était en train de développer sa propre bombe, avait rejeté ce projet soupçonné de consacrer le monopole américain sur l’armement nucléaire. Le Congrès américain avait alors voté la loi Mac Mahon qui imposait un embargo rigoureux sur toute information nucléaire.

En 1949, l’URSS procédait à son premier essai nucléaire, puis les Britanniques, en 1952.

En décembre 1953, dans un discours prononcé devant l’Assemblée générale des Nations Unies, le Président américain D. Eisenhower proposa de créer une organisation internationale chargée de diffuser les technologies nucléaires à des fins pacifiques (« Atoms for Peace »), tout en mettant en garde contre la mise au point de capacités de production d’armes.

Après d’intenses tractations diplomatiques entre l’URSS et les États-Unis, L’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) fut finalement créée en 1957. Contrairement à ce qui était envisagé dans le plan présenté par les Américains en 1953, cette agence n’est pas placée sous la tutelle des Nations Unies et n’a pas le contrôle sur les matières fissiles qui restent sous la responsabilité exclusive des États ; elle joue davantage un rôle d’intermédiaire. L’AIEA a un double mandat : promouvoir les applications pacifiques du nucléaire et contrôler le non-détournement de ces matières et technologies à des fins militaires.

Le TNP, voté 10 ans plus tard, fournit à l’Agence une base juridique sur laquelle fonder ses contrôles. Entretemps, la France était devenue une puissance nucléaire avec l’explosion d’un premier engin à Reggane, dans le Sahara algérien, en 1960 ; puis ce fut au tour de la Chine, en 1964.

Pendant ce temps, les négociations s’étaient poursuivies au sein de l’Assemblée générale des Nations Unies sur la base d’un projet de résolution irlandais, qui alertait sur les dangers inhérents à une diffusion plus large des armes nucléaires. La crise des fusées de Cuba, en octobre 1962, avait ravivé le spectre de l’utilisation d’une guerre nucléaire. En mars 1963, lors d’une conférence de presse, le Président américain J.F. Kennedy déclarait : « Personnellement, je suis hanté par le sentiment que d’ici 1970, à moins que nos efforts réussissent, il y aura peut-être dix puissances nucléaires au lieu de quatre […] et d’ici 1975, quinze ou vingt ou vingt-cinq pays possédant ces armes. Je considère cela comme le plus grand danger et le plus grand risque. ([1]) »

Au milieu de la décennie, la structure d’un traité soutenant la non-prolifération nucléaire comme norme internationale se précisa. C’est ainsi que le Traité sur la non-prolifération nucléaire put être signé à Londres, Moscou et Washington le 1er juillet 1968. Il entra en vigueur le 5 mars 1970, après avoir été ratifié par les trois gouvernements dépositaires – Royaume-Uni, URSS et États-Unis – ainsi que 40 autres États signataires. L’AIEA fut officiellement chargée de mettre en œuvre ses stipulations.

En complément, les trois premières puissances nucléaires s’étaient mises d’accord pour interdire les essais nucléaires dans l’atmosphère, dans l’espace extra-atmosphérique et sous l’eau en adoptant le traité de Moscou, le 5 août 1963. Cela ne laissait plus, en pratique, que les essais souterrains, qui n’étaient en revanche pas limités. 

2.   Un traité intrinsèquement injuste reposant sur l’équilibre subtil entre trois piliers

Le TNP est un traité fondamentalement inégalitaire, qui grave dans le marbre la situation observée en 1967 (cf. annexe). Il repose sur la distinction entre États dotés de l’arme nucléaire (« État qui a fabriqué et a fait exploser une arme nucléaire ou un autre dispositif nucléaire explosif avant le 1er janvier 1967 », en vertu de l’article IX) et États non dotés de l’arme nucléaire.

Les États dotés de l’arme nucléaire (EDAN) s’engagent à ne pas transférer des armes, ainsi qu’à ne pas aider, encourager ou inciter un État non doté d’armes nucléaires à en fabriquer ou en acquérir (article premier).

De leur côté, les États non dotés d’armes nucléaires (ENDAN) s’engagent à ne pas accepter le transfert de telles armes et à ne pas chercher à les fabriquer ou à les acquérir (article II). En outre, ces États s’engagent à conclure des accords de garanties généralisées avec l’AIEA qui sera chargée de vérifier la mise en œuvre de leurs obligations au titre du traité (article III). Ces garanties doivent porter sur toutes leurs activités nucléaires pacifiques, présentes ou futures, afin de vérifier qu’elles ne sont pas détournées à des fins militaires.

Le TNP consacre ainsi le monopole des 5 membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU (États-Unis, URSS, Royaume-Uni, France et Chine) sur l’arme nucléaire.

À l’évidence, cette iniquité était difficilement acceptable pour les États non dotés, et la conscience des risques liés à une prolifération nucléaire incontrôlée ne pouvait suffire à les convaincre de renoncer totalement à cet avantage. Le traité a donc été bâti sur un subtil équilibre entre la norme non-prolifération nucléaire, qui en constitue le premier pilier, et deux autres piliers, qui doivent leur apporter des compensations

Le deuxième pilier comporte des garanties sur leur accès aux applications pacifiques du nucléaire (articles IV et V), lequel doit être facilité par les puissances nucléaires.

Et en vertu du troisième pilier, les parties au traité s’engagent « à poursuivre de bonne foi des négociations sur des mesures efficaces relatives à la cessation de la course aux armements nucléaires à une date rapprochée et au désarmement nucléaire, et sur un traité de désarmement général et complet sous un contrôle international strict et efficace » (article VI).  Ainsi, l’inégalité sur laquelle est fondée le TNP a vocation à se résorber, à un horizon qui demeure toutefois vague, le désarmement nucléaire étant explicitement lié à un  « désarmement général et complet ».  

Par ailleurs, dans sa résolution 255 du 19 juin 1968, le Conseil de sécurité de l’ONU accorde aux États non dotés une garantie de sécurité dit « positive » en posant que toute agression impliquant la menace d’emploi d’armes nucléaires à l’encontre d’un État non doté « créerait une situation dans laquelle le Conseil  de sécurité, et, au premier chef, tous ses membres permanents dotés d’armes nucléaires devraient agir immédiatement, conformément à leurs obligations aux termes de la Charte des Nations Unies ».

3.   La consolidation progressive du régime du TNP, devenu quasi-universel

L’article VIII du TNP prévoit que les parties du traité se réunissent à Genève tous les 5 ans à compter de son entrée en vigueur pour « examiner le fonctionnement du présent traité, en vue de s’assurer que les objectifs du Préambule et les dispositions du traité sont en voie de réalisation », de manière obligatoire pour la première conférence et si une majorité des parties le décide pour les suivantes.

De fait, des conférences d’examen se sont tenues tous les 5 ans depuis 1970. Chacune d’elle s’est efforcée d’aboutir à un accord sur une déclaration finale évaluant l’application des dispositions du traité et contenant des recommandations sur des mesures à prendre pour la consolider.

Le régime juridique de la non-prolifération nucléaire s’est ainsi étoffé au fil du temps, à partir du socle que constitue le TNP. En réalité, ces avancées ont été heurtées, au gré des évolutions de la situation internationale qui ont pu bloquer certaines avancées ou, au contraire, jouer le rôle de catalyseur.

a.   La mise en place de régimes de contrôle des exportations

Dès 1971, dans la foulée de l’entrée en vigueur du TNP, une quinzaine d’États producteurs et exportateurs de biens et technologies nucléaires lancèrent le Comité Zangger, un régime multilatéral de contrôle des exportations. Ce Comité a vocation à mettre en œuvre l’article III-2 du TNP, en vertu duquel les États parties au TNP s’engagent à ne pas exporter de biens et technologies nucléaires à des États non dotés qui n’ont pas conclu des accords de garanties avec l’AIEA.

Les membres du Comité Zangger se concentrent en fait sur le contrôle des exportations à destination des pays non membres du TNP, en partant du principe que les États parties au TNP sont soumis au contrôle de l’AIEA. Ils définissent en commun des règles pour l’exportation de biens et technologies nucléaires vers ces pays. Ces dernières n’ont cependant pas un caractère contraignant.

Les produits soumis à ce régime d’exportation spécifique sont précisés dans des listes périodiquement mises à jour. L’exportation de ces biens et technologies ne peut être autorisée que s’il existe une garantie d’utilisation civile, attestée par un accord avec l’AIEA ; ils ne peuvent pas être réexportés vers un pays non membre du TNP qui ne respecte pas ces garanties.

En 1974, l’Inde, qui n’avait pas signé le TNP, procéda à un premier essai nucléaire. Cet événement eut pour effet de remettre les enjeux de lutte contre la prolifération sur le devant de la scène. L’essai indien illustrait les insuffisances du régime de contrôle des exportations de produits nucléaires à destination des pays non membres du TNP.  

Afin de renforcer le régime établi par le Comité Zangger, le Club de Londres fut ainsi créé en 1975. Il devint en 1992 le Groupe des fournisseurs nucléaires. Il étendait la liste des technologies sensibles à d'autres biens potentiellement proliférants et les conditions d'exportation étaient rendues plus rigoureuses. Des « directives de Londres » furent adoptées ; elles définissent une discipline commune et demeurent non juridiquement contraignantes. À la différence du Comité Zangger, ces règles s'appliquent à tous les États non dotés de l'arme nucléaire, qu'ils soient parties au TNP ou non. Le Groupe des fournisseurs nucléaires rassemble aujourd’hui 48 États membres ([2])

Le régime de contrôle des exportations fut étendu dans les années 1980 aux missiles, qui ne faisaient jusqu’alors l’objet d’aucune réglementation internationale. À partir de 1982, les pays du G7 engagèrent des négociations pour parvenir à une attitude commune sur les transferts sensibles au regard de la prolifération balistique. Cette concertation aboutit le 16 avril 1987 à la publication de « directives pour les transferts sensibles se rapportant aux missiles », acte fondateur du Régime de contrôle de la technologie des missiles (RCTM), plus connu sous le sigle anglais MTCR (Missile Technology Control Regime), qui rassemble aujourd’hui 35 États membres ([3]).

b.   Le renforcement du système de garanties de l’AIEA

Mis en place dès 1957, le système des garanties de l’AIEA a pris toute sa valeur en 1970, avec l’entrée en vigueur du TNP et notamment de son article III. Celui-ci impose aux États non dotés de conclure des accords de garanties généralisées en vertu d’un modèle élaboré en 1971. Les garanties correspondent aux activités de vérification de l’AIEA dans le pays ; elles sont dites « généralisées » car elles s’appliquent à toutes les matières nucléaires dans toutes les activités nucléaires du pays. En réalité, le système est essentiellement basé sur la vérification par l’AIEA de la comptabilité des matières nucléaires déclarées.

Les insuffisances de ce système sont apparues avec la découverte du programme nucléaire irakien au début des années 1990. L’Irak, pourtant membre du TNP, disposait en 1991 de tout ce qu’il fallait pour conduire un programme nucléaire militaire. À cette époque, l’AIEA n’inspectait que 3 installations sur l’ensemble du complexe irakien, correspondant aux activités déclarées. Le pays s’était procuré des biens à double usage et les avait convertis en matériaux à usage militaire. Il fallait donc renforcer le contrôle des exportations à double usage et faire porter les garanties de l’AIEA non seulement sur le matériel déclaré, mais aussi sur le matériel non déclaré.

Ces orientations ont conduit à l’élaboration d’un modèle de protocole additionnel aux accords de garanties existants, adopté par le Conseil des gouverneurs de l’AIEA en mai 1997. Ce protocole donne à l’AIEA un accès élargi à l’information sur toutes les étapes du cycle du combustible nucléaire dans un pays et sur les activités de recherche et développement ; par ailleurs il autorise l’accès de l’Agence à n’importe quel site d’un État sur court préavis (délai de 2 ou 24 heures selon les cas). Les membres du TNP sont incités à conclure avec l’AIEA un protocole additionnel à partir de ce modèle. Néanmoins, l’universalisation de ce protocole est lente : 129 États l’ont signé et ratifié à ce jour, tandis que plusieurs autres contestent que ce régime de vérification puisse être considéré comme la norme pour les États non dotés au titre du TNP, ce dernier ne mentionnant que les accords de garanties généralisées. 

Il convient par ailleurs de noter que les puissances nucléaires, officielles ou non (cf. infra) ont également conclu avec l’AIEA des accords de garanties (accords de soumission volontaires ou accords portant sur des éléments particuliers), qui concernent exclusivement leurs installations de nature civile.

c.   L’universalisation et la prorogation indéfinie du TNP

En vertu de l’article X du TNP, une conférence devait avoir lieu 25 ans après l’entrée en vigueur du TNP « en vue de décider, à la majorité des États, si le traité demeurerait en vigueur « pour une durée indéfinie » ou serait « prorogé pour une ou plusieurs périodes supplémentaires d’une durée déterminée ».

Le 11 mai 1995 à New-York, le TNP a ainsi été prorogé pour une durée illimitée, malgré les réticences de certains pays comme le Mexique, l’Indonésie ou les États arabes. Ces derniers contestaient en effet l’absence de participation d’Israël, qui s’était doté de l’arme nucléaire sans jamais le confirmer officiellement (cf. infra, I.C.1). Ils obtinrent en retour l’engagement, via l’adoption d’une résolution, que des négociations seraient ouvertes en vue de la création d’une zone exempte d’armes nucléaires au Moyen-Orient.

En outre, la résolution 984 du Conseil de sécurité de l’ONU réaffirma les garanties de sécurité positives apportées par les puissances dotées aux membres du TNP. Elle entérina par ailleurs les déclarations effectuées par tous les États dotés, par lesquelles ils apportent des garanties négatives de sécurité à ces États en s’engageant à ne pas utiliser l’arme nucléaire contre eux. Cet engagement est néanmoins à géométrie variable selon les Etats dotés, avec une conditionnalité plus ou moins forte, leur droit à la légitime défense étant également réaffirmé par la résolution.

Aujourd’hui, le TNP est devenu l’un des traités les plus universels au monde, ce qui illustre le fait que les États non dotés, qui représentent la très grande majorité de ses membres, trouvent leur compte au fait de renoncer formellement à l’arme nucléaire. Ainsi, 43 pays avaient ratifié le TNP en 1970 ; il comptait 175 membres en 1995 et 189 membres aujourd’hui, sur les 192 États que compte l’ONU.

Seuls manquent à l’appel Israël, l’Inde et le Pakistan, qui, s’étant nucléarisés après 1967, ne pourraient pas bénéficier du statut d’État doté dans le cadre du TNP. Un débat persiste sur le statut de la Corée du Nord, dont le retrait du TNP, annoncé en 2003, est jugé invalide sur le plan juridique par de nombreux experts.

d.   Vers l’interdiction des essais nucléaires : le TICE

En 1994, a été lancée, à Genève, la négociation d’un traité visant à interdire les essais nucléaires. Elle a débouché sur l’adoption, le 24 septembre 1996, du traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE), signé le jour même par 71 États, dont les 5 puissances dotées au titre du TNP.

Le TICE vise à interdire toute explosion nucléaire, en tout lieu, et prévoit, pour vérifier le respect de cet engagement, la mise en place d’un Système de surveillance international destiné à détecter les essais nucléaires. Ce système se compose de 321 stations qui effectuent des mesures sismiques, hydroacoustiques, infrasons et radionucléides, susceptibles de tracer la survenance d’une explosion nucléaire. Ces mesures parviennent au Centre international de données à Vienne qui les analyse et les restitue aux États membres afin que ceux-ci puissent déterminer, en pleine souveraineté, la nature des évènements détectés. 

Ce réseau est aujourd’hui opérationnel à 90% et a été en mesure de détecter les six essais nucléaires nord-coréens (2006, 2009, 2013, 2016, 2017). Pourtant, le TICE n’est toujours pas entré en vigueur. En effet, son entrée en vigueur est conditionnée au dépôt des instruments de ratification des 44 pays figurant à l’annexe II du Traité, c’est-à-dire des pays qui avaient, en 1996, un programme nucléaire civil ou militaire avancé. Or, 8 de ces États, dont 6 puissances nucléaires, ne l’ont toujours pas ratifié : Chine, États-Unis, Inde, Pakistan, Israël, Iran, Égypte et Corée du Nord.

Une Commission préparatoire de l’Organisation du TICE a néanmoins été mise en place pour préparer cette entrée en vigueur et accompagner l’installation du système de surveillance. L’entrée en vigueur doit permettre d’activer des mécanismes de consultations et d’inspections sur place en cas d’explosion nucléaire suspectée sur le territoire de l’un des États membres.

À ce jour, le TICE a obtenu 183 signatures et 166 ratifications. S’il n’est pas en vigueur, les États nucléaires, reconnus ou non par le TNP, appliquent tous, de facto, depuis la fin des années 1990, un moratoire sur les essais nucléaires, y compris, depuis avril dernier, la Corée du Nord.  

Nombre d'essais nucléaires conduits par pays entre 1945 et 2017

 

B.   puissance dotée, la France s’est progressivement muée en défenseur du TNP

La construction de la force nucléaire française a été intimement liée, dès l’origine, à une volonté très forte d’indépendance nationale dans le contexte de l’après-guerre et du « partage » du monde entre deux superpuissances, les États-Unis et l’URSS. Ce marqueur particulier de la dissuasion française fait que notre pays a longtemps eu une position assez ambivalente sur la question de la prolifération nucléaire.

Cependant, une fois la montée en puissance de sa force de frappe achevée, et de manière plus marquée encore avec la fin de la guerre froide, la France est devenue l’un des acteurs les plus volontaristes pour la mise en œuvre des stipulations du TNP.  

1.   La construction de la dissuasion nucléaire française est indissociable d’une quête d’indépendance nationale dans l’après-guerre

a.   Les prémices : les scientifiques français précurseurs

Les scientifiques français ont été pionniers dans la découverte de l’énergie atomique et de ses applications. En 1896, le physicien Henri Becquerel découvrit le rayonnement émis par les sels d’uranium ; il venait de mettre en évidence la radioactivité naturelle. Deux ans plus tard, Pierre et Marie Curie découvrirent le polonium et le radium, ainsi nommé pour sa forte radioactivité. Ces trois scientifiques reçurent en 1903 le Prix Nobel de physique pour leurs travaux sur la radioactivité naturelle.

En 1934, le couple de physiciens français Irène Curie, fille de Pierre et Marie Curie, et Frédéric Joliot découvrirent la radioactivité artificielle. Ils reçurent l’année suivante le Prix Nobel de chimie pour ces travaux. Dans les années qui suivirent, le principe de la fission du noyau fut démontré par des scientifiques allemands et autrichiens ; dans le contexte d’une nouvelle guerre mondiale imminente, ces travaux s’étendirent rapidement au domaine militaire. Les travaux des scientifiques furent désormais conduits dans le secret. En 1939, le physicien Francis Perrin découvrit le principe du passage à l’état critique de la matière fissile, nécessaire à l’activation d’une réaction en chaine. L’équipe de Frédéric Joliot au Collège de France déposa plusieurs brevets qui mettaient en exergue l’avancement des recherches françaises dans le domaine des applications civiles et militaires de l’énergie atomique, même si la France était encore loin du plan de la bombe atomique.

En février 1940, Édouard Daladier, alors Président du Conseil, envoya une mission secrète en Norvège afin de récupérer 185 kilogrammes d’eau lourde, soit la totalité du stock mondial. L’eau lourde était alors considérée comme le meilleur moyen de ralentir les neutrons afin de permettre la réaction en chaine de fission nucléaire. Ce faisant, la France prit de vitesse l’Allemagne nazie, qui cherchait également à mettre la main sur les stocks d’eau lourde. Au moment de la débâcle, en juin 1940, ces stocks d’eau lourde furent envoyés à Londres afin d’y poursuivre les recherches. Ce fut l’un des premiers actes de la Résistance, juste avant l’appel du général de Gaulle ([4]) .

Néanmoins, la France, qui avait été en pointe dans la démonstration de la réaction en chaîne au cours de la décennie précédente, se trouva marginalisée par les travaux américains au cours de la guerre dans le cadre du projet Manhattan, qui devait conduire au premier essai américain dans le désert du Nevada en juillet 1945, puis aux bombardements d’Hiroshima et Nagasaki les 6 et 9 août 1945.

b.   Le lancement d’un programme nucléaire militaire qui trouve son aboutissement sous le général De Gaulle

Dès la fin de la guerre, les dirigeants français relancèrent les recherches sur l’énergie nucléaire. L’ordonnance du 18 octobre 1945 créa le Commissariat à l’énergie atomique (CEA), chargé de poursuivre les recherches scientifiques et techniques « en vue de l’utilisation de l’énergie atomique dans les divers domaines de la science, de l’industrie et de la défense nationale ». Frédéric Joliot en devint le premier Haut-Commissaire.

En 1952, fut lancé un premier plan quinquennal de l’énergie atomique, à l’origine des lois de programmation militaires. Ce programme n’affichait pas d’orientation militaire car il était encore trop tôt pour s’engager dans des applications de défense nationale. Le plan permit néanmoins à la France de disposer rapidement d’une quantité substantielle de matière fissile, avec la construction des trois premiers réacteurs sur le site de Marcoule.

Le lancement d’un programme explicitement militaire impliquait de lever plusieurs obstacles. Il existait à cette époque un courant pacifiste porté notamment par le Parti Communiste Français (PCF) qui s’opposait à l’acquisition par la France de l’arme nucléaire. En outre, le projet de Communauté Européenne de Défense (CED) prévoyait, au nom du principe de non-discrimination avec la République fédérale d’Allemagne (RFA), qui avait dû renoncer explicitement à toute ambition nucléaire militaire, de limiter la production des États membres à 500 grammes de plutonium par an, alors qu’il en faut environ 15 kilogrammes pour produire une arme. Le refus des députés français de ratifier en 1954 le traité de la Communauté Européenne de Défense ne fut pas étranger à cette préoccupation.

Un nouveau pas fut franchi en novembre 1954, avec la création d’un Comité des explosifs nucléaires (CEN), sous le gouvernement Pierre Mendès France, qui élabora dès le mois suivant un projet relatif au fonctionnement de l’arme nucléaire au plutonium. Le 29 décembre  1954, le Bureau d’études générales, ancêtre de la direction des applications militaires du CEA, fut créé, chargé de la conception et de la fabrication de l’arme nucléaire.

Plusieurs évènements de la situation internationale confirmèrent les dirigeants français dans leur volonté de conforter l’indépendance nationale de la France par l’acquisition de l’arme nucléaire, et en particulier l’expédition avortée à Suez en 1956, quand la France, désavouée par les États-Unis et menacée d’une riposte atomique par l’URSS, fut contrainte de rappeler ses troupes.

Ainsi en 1956-1957, les gouvernements de la IVème République s’orientèrent clairement vers l’expérimentation d’un premier engin nucléaire. Ce fut le président du Conseil Félix Gaillard qui donna l’ordre au CEA et aux armées de se tenir prêts à réaliser une première série d’essais nucléaires à compter du premier trimestre 1960. Le Général de Gaulle entérina cette décision en arrivant au pouvoir en juillet 1958. C’est ainsi que le premier essai français, dit « Gerboise Bleue », eut lieu le 13 février 1960.

Le Général de Gaulle décida de dédier des moyens substantiels à la mise sur pied d’une force de frappe française, planifiés dans le cadre de lois de programmation militaire (LPM). Sur la période 1959-1969, le budget de la dissuasion nucléaire représenta 24% du budget de la défense (contre 12,5% aujourd’hui) et 50% de son budget d’investissement.

En 1963, le gouvernement français prit la décision de développer trois composantes nucléaires : aérienne, terrestre et sous-marine. Les Forces aériennes stratégiques entrèrent en service en 1964, et le premier sous-marin nucléaire lanceur d’engin (Le Redoutable), en 1971, année où la première unité des missiles stratégiques sol-sol devint opérationnelle au Plateau d’Albion.

Enfin, en août 1968, la France testa son premier engin thermonucléaire (« bombe H ») au large de la Polynésie française. L’accès à cette technologie permettait de fabriquer des armes plus petites et plus puissantes.

c.   Une doctrine qui connaîtra une certaine permanence, articulée autour de la volonté d’indépendance nationale

La doctrine nucléaire française se mit en place au cours des années 1950-1960, sous l’impulsion de stratèges tels que Pierre Gallois, colonel de l’armée de l’air ([5]) . Il constata que le déséquilibre des forces conventionnelles en Europe était tel que l’Europe occidentale ne pouvait assurer sa défense par ces seuls moyens. Il estimait que rien ne garantissait la pérennité du parapluie nucléaire américain, et que la France devait pouvoir assurer sa défense elle-même, grâce à l’arme nucléaire. Il développa la théorie de la « dissuasion du faible au fort » et conceptualisa l’idée d’un « pouvoir égalisateur de l’atome ».

La doctrine du « faible au fort » ancre l’idée qu’un pays doté d’armes nucléaires, même « faible » sur le plan conventionnel, peut, grâce aux armes nucléaires, dissuader une grande puissance de l’agresser, dans la mesure où une riposte nucléaire cause des dommages inacceptables pour tout pays, quelle que soit sa taille ou sa puissance. Ainsi un Etat doté de l’arme nucléaire peut, même avec un petit nombre d’ogives, être crédible, du fait du « pouvoir égalisateur de l’atome ».

La France allait se saisir de cette doctrine avec d’autant plus de conviction qu’en 1962, les États-Unis passèrent de la théorie des « représailles massives » face à une attaque de l’URSS à celle de la « riposte graduée », alors que les missiles soviétiques étaient désormais en capacité d’atteindre le continent américain. Les Européens craignaient que ce changement de doctrine n’amoindrisse la garantie de sécurité américaine : une attaque conventionnelle soviétique limitée sur le territoire européen pouvait, dans cette conception, relever d’un niveau de priorité moindre et ne pas justifier de représailles nucléaires.

En 1967, le général Ailleret, chef d’état-major des armées, élabora le concept d’une dissuasion « tous azimuts » : « (…) Nous ne savons pas d’avance de quel coin du monde pourra venir, pour les générations qui suivront la nôtre, le péril qui les menacera » ([6]), ainsi la force de frappe française devrait « n’être point orientée dans une seule direction, celle d’un ennemi à priori,  mais être capable d’intervenir partout, donc être ce que nous appelons dans notre jargon militaire, tous azimuts (…) ».

Ces éléments fondateurs de la doctrine de dissuasion nucléaire française, forgés dans le contexte de guerre froide des années 1950-1960, sont encore constitutifs de la doctrine nucléaire française aujourd’hui : « La dissuasion nucléaire vise à protéger notre pays de toute agression d'origine étatique contre ses intérêts vitaux, d'où qu'elle vienne, et quelle qu'en soit la forme (…). La dissuasion, c'est aussi ce qui nous permet de préserver notre liberté d'action et de décision en toute circonstance, parce que c'est elle qui nous permet d'écarter toute menace de chantage d'origine étatique qui viserait à nous paralyser. » ([7])

Depuis l’origine, l’arme nucléaire française est ainsi conçue strictement comme une arme de dissuasion, orientée tous azimuts, afin de préserver les intérêts vitaux de la France et de garantir son indépendance.

2.   La France ne rentrera que tardivement dans le régime du TNP

La France n’a pas toujours pleinement endossé le principe de non-prolifération posé par le TNP, qu’elle n’a d’ailleurs ratifié que 24 ans après son adoption.

L’historien Georges-Henri Soutou rend compte de la complexité de la position de la France à l’égard de la prolifération nucléaire dans une étude publiée en 2011 ([8]), fondée sur la consultation des archives déclassifiées sur la période 1960-1970. Cette attitude aurait été principalement déterminée par des considérations de politique internationale, mais aussi par les intérêts scientifiques, industriels et économiques de la France.

Lorsqu’elle a cherché à acquérir l’arme nucléaire, la France a en fait été victime de la politique de non-prolifération nucléaire américaine mise en place avec la loi Mac Mahon, en 1946, qui interdisait au gouvernement américain de fournir la moindre assistance en matière d’applications militaires de l’atome. Le Royaume-Uni fut aussi concerné par cette règle, mais ses chercheurs avaient été associés au programme Manhattan, ce qui facilita la conduite de son propre programme, et lui permit de faire exploser sa première bombe atomique dès 1952. Les États-Unis firent alors évoluer leur attitude vis-à-vis du Royaume-Uni en signant avec lui, en 1958, un vaste accord de coopération nucléaire ([9]).  

La France n’est jamais parvenue à établir un tel niveau de coopération, même après avoir fait son premier test en 1960. En outre, elle a dû se battre pour repousser les projets européens qui, dans l’objectif d’empêcher la RFA de se doter de l’arme nucléaire, empêchaient de ce fait la France d’y parvenir, au nom du principe de non-discrimination entre les États membres : il en était ainsi du projet de Communauté européenne de défense (cf. supra), mais aussi de la première mouture du projet Euratom, visant à créer une communauté européenne de l’énergie atomique, qui aurait eu pour effet de placer l’ensemble des matières fissiles françaises sous le contrôle de l’autorité européenne. Il faudra toute la détermination des dirigeants français de l’époque pour que le traité finalement adopté en 1957 exclue les installations concernant la défense nationale.

Pour les dirigeants de l’après-guerre, bien décidés à rétablir le rôle international de la France, l’acquisition de l’arme nucléaire est ainsi vite devenue synonyme d’indépendance nationale. En outre, les stratèges de l’époque pensaient que les armes nucléaires, armes de dissuasion pure, étaient plutôt un facteur de stabilisation du système international. Ces deux raisons firent que la France « manifesta plus de compréhension que Washington pour les ambitions nucléaires de certains pays à travers le monde » ([10]).

Ainsi, en 1956, le gouvernement français décida d’aider Israël à construire un réacteur nucléaire et une usine d’extraction du plutonium, qui représente l’étape la plus délicate pour l’accès à la matière fissile par la voie de l’uranium naturel. Cette décision, qui a débouché sur la construction du réacteur de Dimona, a joué un rôle important dans l’accès d’Israël à l’arme nucléaire.

En 1957-1958, la France conclut avec l’Allemagne et l’Italie des accords de coopération stratégique qui incluaient le nucléaire, prévoyant notamment la construction d’une usine d’enrichissement de l’uranium.

Lorsque de Gaulle arriva au pouvoir en 1958, il prit une position de principe contre la politique de non-prolifération nucléaire qui le conduisit à refuser d’adhérer au TNP en 1968 : « l’inégalité en droit qu’il établissait (…) n’était ni acceptable, du point de vue de sa conception du système international, ni réaliste, car personne n’empêcherait sur le long terme un pays désireux de parvenir au statut de puissance nucléaire de le faire » ([11]).

Cependant, dans les faits, De Gaulle pratiqua une politique de non-prolifération. Dès son arrivée au pouvoir, il stoppa les négociations nucléaires trilatérales avec l’Allemagne et l’Italie et donna l’ordre d’interrompre la coopération avec Israël. En 1968, il annonça que si la France ne signait pas le TNP, elle en respecterait l’esprit.

Une nouvelle phase de prolifération eut lieu dans les années 1970. Sur cette période, la France se mit en capacité de maîtriser le cycle complet du combustible nucléaire, devenant ainsi le pays le plus avancé dans le domaine des technologies nucléaires à usage civil. Cette maîtrise fut un argument de vente essentiel pour les centrales nucléaires françaises à l’étranger, notamment face à la concurrence allemande.

Plusieurs contrats majeurs furent ainsi signés dans les années 1970 avec l’Afrique du sud, l’Iran, l’Irak et le Pakistan. Ces contrats portaient sur le nucléaire civil mais l’objet pouvait aisément en être détourné vers un programme de nature militaire.

En 1976, un contrat fut conclu avec l’Irak de Saddam Hussein, pour l’achat d’un réacteur nucléaire à très haut flux utilisant de l’uranium hautement enrichi qui serait fourni par la France, à raison de 50 kilogrammes par an. Cet accord prévoyait bien un contrôle de l’AIEA, mais il existait un risque non négligeable que l’uranium ne soit détourné à des fins d’armement, ou que le réacteur ne soit utilisé pour transmuter de l’uranium naturel en plutonium, autre voie d’accès à la bombe. La construction du réacteur Osirak fut finalement stoppée par un raid israélien en 1981.

En 1976, la France conclut également un contrat avec le Pakistan pour la vente d’une usine de retraitement du plutonium. Les contrats passés avec l’Afrique du Sud et l’Iran portaient sur des centrales à uranium légèrement enrichis et étaient considérés comme moins proliférants.

La France commença à mettre en œuvre une politique plus rigoureuse de non-prolifération avec l’arrivée au pouvoir du président Giscard d’Estaing, qui ne partageait pas l’idée selon laquelle les armes nucléaires étaient un facteur de stabilisation du système international. Le Président centralisa le contrôle des exportations nucléaires au sein d’un Conseil de politique nucléaire extérieure constitué en 1976. Celui-ci décida que la France devait restreindre ou interdire complètement la vente de matériaux nucléaires utilisables dans des applications militaires. En 1976, il refusa de vendre à l’Iran la même usine que celle vendue au Pakistan pour le retraitement du plutonium.

Par ailleurs, la France accepta, même sans être partie au TNP, de soumettre au contrôle de l’AIEA ses exportations vers les pays non détenteurs de l’arme nucléaire, et participa à l’élaboration des « directives de Londres » établissant des règles pour les exportations de matériaux sensibles (cf. supra).

En 1978, la France refusa de livrer l’équipement de l’usine de retraitement aux Pakistanais, lesquels n’avaient pas accepté une nouvelle configuration de l’usine qui l’aurait empêchée de produire du plutonium de qualité militaire. À partir de cette période, la France respecta ainsi, sans en être partie, les stipulations du TNP.

Finalement, la France adhéra formellement au TNP en 1992, sous l’impulsion du Président Mitterrand.

En 1996, le président Chirac décida l’arrêt complet des essais nucléaires de la France, au terme d’une ultime campagne d’essais qui avait permis de tester une « charge nucléaire robuste », qui permettrait ainsi de se passer d’expérimentations. Cette dernière campagne avait suscité une opposition considérable parmi les pays du Pacifique, où se trouvait le site d’essais, et bien au-delà.

Au total, la France a conduit 210 essais nucléaires, dont 5 après avoir ratifié le TNP. Les îles de Moruroa et Fangataufa, en Polynésie française, ont été les sites d’essais les plus utilisés (193 essais menés sur ces deux atolls) et sont aujourd'hui fragilisés. Les retombées radioactives sont encore présentes, notamment parce qu’un grand nombre de tirs souterrains ont produit des fuites de gaz et d’autres matières nucléaires vers la surface des sols ou de l’océan lors des essais ; ces fuites ont été reconnues par le Gouvernement, dans un rapport paru en 2006  ([12]) . Les récifs coralliens sont pollués et les fonds sous-marins ont été fragilisés par la puissance des explosions.

Par ailleurs, plusieurs mouvements issus de la société civile, dont l’Association des Vétérans des Essais Nucléaires, dénoncent la minimisation, par l’État, des risques humains pour les personnes ayant travaillé au Centre d’Essai du Pacifique et dans les deux centres du Sahara français, ainsi que pour les populations environnantes. Les rapporteurs estiment que le présent rapport n’est pas le lieu adéquat pour entrer dans ce débat mais souhaitent rappeler l’empreinte historique, environnementale et sanitaire, du programme nucléaire français, qui n’est pas neutre, aujourd’hui encore.

En 1998, la France ratifia le traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE), après l’avoir signé en 1996, au moment de son adoption. Elle décida unilatéralement d’aller plus loin que ce que commandait le traité en s’interdisant toutes les catégories de tests, y compris en dessous du seuil de puissance autorisé, et en démantelant entièrement son site d’essais dans le Pacifique.

C.   50 ans après son adoption, le bilan du tnp apparaît plutôt positif

Le traité de non-prolifération avait pour vocation essentielle d’empêcher la multiplication des puissances nucléaires en proposant des compensations aux États qui renonçaient à acquérir ce statut et acceptaient de se soumettre à des contrôles. Depuis 1968, 4 États se sont dotés de l’arme nucléaire, dont 3 n’ont jamais été membres du TNP ; on est loin des 20 à 25 puissances nucléaires envisagées par le Président Kennedy en 1963 (cf. supra). De ce point de vue, le bilan du TNP semble plutôt positif.

Le bilan des deux autres piliers du TNP – désarmement et applications pacifiques du nucléaire – est quant à lui inégal, bien que les acquis soient loin d’être négligeables.

1.   La norme de non-prolifération s’est imposée, conduisant de nombreux États à renoncer d’accéder à l’arme nucléaire

Le TNP est parvenu au fil du temps à faire prévaloir une norme de non-prolifération nucléaire qui n’allait pas de soi en 1968 : de nombreux pays pouvaient être tentés d’accéder au statut de puissance nucléaire une fois atteinte une certaine maturité dans le domaine du nucléaire civil.

Pour autant, cela ne veut pas dire que tous l’auraient souhaité ; en effet, le désir de se doter est loin d’être systématique, eu égard à l’effort – humain, financier, technologique, militaire – que cela implique.

On peut d’ailleurs constater que le renoncement de certains pays était, en quelque sorte, un « effet d’aubaine » offert par le TNP ; l’existence d’une norme internationale de non-prolifération a pu faciliter les choix des États en leur donnant un argument décisif contre l’acquisition de l’arme nucléaire.

a.   De nombreux États qui en avaient les capacités ont fait le choix de ne pas chercher à acquérir l’arme nucléaire

La barrière technologique pour accéder à l’arme nucléaire n’est pas aisément franchissable, mais elle est néanmoins à la portée de dizaines d’États qui ont fait le choix de ne pas s’y livrer.

La difficulté réside moins dans la conception de la charge explosive, qui serait en fait assez simple pour une bombe à fission rudimentaire, que dans l’acquisition d’un stock suffisant de matière fissile de qualité militaire. C’est pour cette raison que les contrôles de l’AIEA portent essentiellement sur le combustible nucléaire : une fois les « ingrédients » disponibles, il ne serait pas difficile à un État moyennement avancé sur le plan technologique de fabriquer une arme.

Une autre étape délicate consiste à « vectoriser » cette arme ; il faut pour cela parvenir à miniaturiser suffisamment la tête nucléaire pour pouvoir la placer sous la coiffe d’un missile, dont il faut par ailleurs maîtriser la technologie. De fait, la technologie des missiles se trouve en libre accès sur le marché, le commerce balistique n’étant pas concerné par le régime de lutte contre la prolifération nucléaire dans le cadre du TNP. Il faut dire que les missiles balistiques n’emportent pas exclusivement des charges nucléaires mais, dans la grande majorité des cas, des charges conventionnelles, à l’exception des missiles de portée intercontinentale. Les seules normes restreignant le commerce balistique découlent du Régime de contrôle de la technologie des missiles (MTCR, cf. supra), mais les États n’y participent que sur une base volontaire, et les directives qu’il édicte sont non-contraignantes.

Au total, la raison pour laquelle de nombreux États n’ont pas franchi le seuil nucléaire n’est pas technique mais politique. Parmi les États non dotés au sens du TNP, on distingue deux grandes catégories de pays. On remarquera que seuls les pays du Moyen-Orient ne rentrent dans aucune de ces deux catégories des États protégés – protection relative toutefois – par l’arme nucléaire ou de l’arme nucléaire (cf. cartes ci-après).

Cela concerne une grande partie des pays « développés » (cf. carte ci-après), qui auraient pu développer l’arme sans trop de difficultés mais ne l’ont pas fait en contrepartie d’une garantie de sécurité apportée par le parapluie nucléaire américain. L’Allemagne et le Japon relèvent d’une problématique particulière, dans le sens où la garantie américaine est venue compenser l’interdiction explicite, juridiquement posée, dans laquelle ils se trouvaient, au lendemain de la deuxième Guerre mondiale, de développer des capacités militaires offensives et, a fortiori, d’acquérir l’arme nucléaire. 

Font partie de cette catégorie tous les pays de l’Alliance Atlantique, à l’exception de la France. En effet, la dissuasion nucléaire est un élément constitutif de l’OTAN, à l’origine pour faire face à la menace que constituaient les troupes du Pacte de Varsovie. La dimension nucléaire est, à l’évidence,  essentielle à la garantie de sécurité collective posée à l’article 5 du traité de l’Alliance Atlantique.

Ce partage nucléaire est concrétisé par le déploiement de 200 armes nucléaires tactiques ([13])  américaines dans 5 pays de l’OTAN : Belgique, Pays-Bas, Allemagne, Italie, Turquie.

Il convient de noter que ces arrangements nucléaires n’impliquent pas de transfert du contrôle des armes. Pour cette raison, ils sont jugés pleinement compatibles avec le TNP, auquel ils sont d’ailleurs antérieurs. Les pays hôtes n’ont pas la main sur les armes déployées, gardées par des militaires américains, et dont le Président des États-Unis pourrait seul décider de l’emploi.

Les armes britanniques contribuent également à l’Alliance nucléaire, à la différence de celles de la France, notre pays ayant voulu maintenir sa dissuasion totalement indépendante de l’OTAN, dans l’esprit de ce qu’avait recherché le fondateur de la Vème République.

Le parapluie nucléaire américain s’étend également au Japon et à la Corée du Sud, en vertu d’alliances scellées respectivement en 1951 et 1953. Avec le Japon, le traité mutuel de sécurité conclu en 1951 s’inscrivait dans le contexte de la démilitarisation totale du pays après la deuxième Guerre mondiale : le Japon était totalement dépendant des États-Unis pour se défendre. Si celui-ci a été renégocié dans un sens plus équilibré en 1960, avec le traité de coopération mutuelle et de sécurité, qui autorise le Japon à se doter de forces d’auto-défense, le parapluie nucléaire américain demeure un élément constitutif du dispositif de défense du Japon face à des menaces externes. Aucune arme nucléaire américaine n’est aujourd’hui positionnée sur le territoire japonais, mais des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins américains patrouillent en permanence dans cette région.

L’alliance américano - sud-coréenne remonte à la fin de la guerre de Corée, qui a entériné la partition du pays, sans que la question de la paix ne soit réglée. Dans ce cadre, les États-Unis ont longtemps déployé des armes nucléaires tactiques en Corée du sud : jusqu’à 950 têtes y auraient été positionnées ; ce chiffre avait été ramené à une centaine environ, en 1991, lorsque le Président américain George H. Bush a annoncé le retrait de ces armes dans le cadre d’un mouvement plus général de retrait des armes nucléaires tactiques américaines.

Les pays sous parapluie nucléaire ont ainsi renoncé à l’arme nucléaire en contrepartie d’une garantie de sécurité face à des menaces existentielles. La pérennité de ce compromis repose donc sur la crédibilité, sur le long terme, de la dissuasion élargie américaine : il faut que des adversaires potentiels soient convaincus que les États-Unis n’hésiteraient pas à faire usage de l’arme nucléaire pour sauver Séoul ou Riga, et que les pays bénéficiant de cette dissuasion élargie le soient aussi.

La deuxième grande catégorie concerne les pays qui sont parvenus à conclure un accord régional pour interdire les armes nucléaires, en créant des zones exemptes d’armes nucléaires (ZEAN). Celles-ci n’apportent pas une garantie absolue de sécurité, dans la mesure où ces pays sont à la portée des missiles balistiques de puissances nucléaires en dehors de cette zone, et seraient, à l’évidence, concernés par une escalade nucléaire quel qu’en soit le lieu, comme tous les pays du monde.

Néanmoins, les traités établissant des ZEAN comportent systématiquement des protocoles par lesquels les 5 puissances nucléaires reconnues par le TNP s’engagent à reconnaître et respecter le statut des zones exemptes d'arme nucléaire de la région et à ne pas utiliser ou menacer d'utiliser des armes nucléaires contre les États parties de ces zones (« assurance négative de sécurité »).

Le premier endroit où les armes nucléaires ont été proscrites fut l’Antarctique, via le traité de Washington du 1er décembre 1959, qui affirme sa vocation exclusivement pacifique et y interdit toute activité à caractère militaire. Le 27 janvier 1967, le traité sur l’espace extra-atmosphérique interdit d’y placer des armes de destruction massive.

La première zone exempte d’armes nucléaires dans une partie du monde à forte densité de population fut mise en place par le traité de Tlatelolco, conclu le 14 février 1967. Il interdit les armes nucléaires dans toute l’Amérique latine ; 33 pays d’Amérique centrale, du Sud et des Caraïbes l’ont signé et ratifié.

Le 8 août 1985, le traité de Rarotonga créa une zone exempte d’armes nucléaires dans le Pacifique Sud, entre l'Australie, les Îles Cook, les Fidji, les Kiribati, Nauru, la Nouvelle-Zélande, Niué, la Papouasie-Nouvelle-Guinée, les Salomon, les Samoa, les Tonga, les Tuvalu et le Vanuatu. La mise en place de cette ZEAN suscita à l’époque de grandes tensions avec la France, qui avait installé son site d’essais en Polynésie française, sur les sites de Mururoa et Fangataufa. Après avoir mis un terme à ses essais nucléaires, la France ratifia finalement en septembre 1996 les protocoles à ce traité, par lequel elle s’engagea à respecter toutes les dispositions du traité dans cette zone, y compris dans ses territoires ultramarins.   

Le 15 décembre 1995, le traité de Bangkok créa une zone exempte d’armes nucléaires en Asie du Sud-Est, entre les pays de l’Association des Nations de l’Asie du Sud-est (Birmanie, Brunei, Cambodge, Indonésie, Laos, Malaisie, Philippines, Singapour, Cambodge, Vietnam). Aucune des puissances nucléaires n'a toutefois signé le protocole à ce traité, de crainte que ses dispositions ne restreignent la liberté de mouvement de leurs navires et avions dans les eaux et espaces internationaux à proximité de l'Asie du Sud-Est, qui sont des espaces essentiels pour la navigation internationale.

Le 11 avril 1996, le traité de Pelindaba, conclu sous l’égide de l’Organisation de l’unité africaine (OUA), créa une zone exempte d’armes nucléaires en Afrique. 54 pays signèrent ce traité, néanmoins le processus de ratification s’est avéré particulièrement long, et il n’a pu entrer en vigueur qu’en 2009, lorsque 28 États l’ont eu ratifié. Actuellement, le traité a été ratifié par 38 États. La France s’est engagée, en vertu du protocole III, à appliquer les dispositions du traité dans ses territoires ultramarins situés dans la ZEAN.

Enfin, le 8 septembre 2006, le traité de Semipalatinsk institua une zone exempte d'armes nucléaires en Asie centrale. Il fut signé et ratifié par le Kazakhstan, le Kirghizistan, l'Ouzbékistan, le Tadjikistan et le Turkménistan. Il entra en vigueur le 21 mars 2009 après le dépôt de l'instrument de ratification du Kazakhstan.

Il convient également de noter que la Mongolie se déclara exempte d’armes nucléaires en 1992.

 

pays protégés par l’arme nucléaire

Puissances nucléaires : 

 

Puissances nucléaires dotées au titre du TNP 

 

Puissances nucléaires non reconnues par le TNP 

 

 

Pays bénéficiant du parapluie nucléaire américain :

 

Dans le cadre de l'Alliance Atlantique

 

Dans le cadre d'accords spécifiques avec les États-Unis


pays appartenant à une zone exempte d’armes nucléaires (ZEAN)

 

     États ayant ratifié le traité de Tlatelolco

     États ayant ratifié le traité de Pelindaba

     Autres États de l'Union africaine

     États ayant ratifié le traité de Semipalatinsk

     ZEAN de la Mongolie

     États ayant ratifié le traité de Bangkok

     États ayant ratifié le traité de Rarotonga

     Traité sur l'Antarctique

 Source : GRIP

 

 

b.   Plusieurs États ont renoncé à l’arme nucléaire

L’ancrage de la norme de non-prolifération portée par le TNP semble attesté par l’abandon, par plusieurs États, de programmes nucléaires, voire d’armements nucléaires opérationnels. Cependant, l’existence de cette norme ne fut jamais l’unique facteur motivant l’abandon d’un programme nucléaire, ni même toujours un facteur décisif. Il convient d’examiner, au cas par cas, les raisons ayant poussé 11 pays à renoncer à des programmes très diversement avancés, voire à des arsenaux.

Les rapporteurs estiment qu’il serait sans doute aussi utile – voire nécessaire – d’évaluer, a posteriori, ce que l’abandon de l’arme nucléaire a changé dans leur posture diplomatique et dans leur capacité d’influence.  

 

 

PAYS AYANT ABANDONNE UN PROGRAMME OU UN ARSENAL NUCLEAIRE

 

Pays

État du programme nucléaire

Début et fin du programme nucléaire

Motivations de l’interruption du programme nucléaire

Signature et ratification du TNP

Suisse

pas de production de bombe

De 1946 au début des années 1970

-Difficile extraction d’uranium dans les Alpes suisses ;

-Coûts trop élevés

-pression américaine

-Signature du TNP en 1969 et ratification en 1977

-Protocole additionnel ratifié en 2005

 

Suède

pas de production de bombe

De 1945 à 1970

-Difficultés liées à l’obtention d’un plutonium de qualité militaire ;

-Faible soutien au programme militaire dans le pays

-pression américaine

-Adhésion au TNP en 1969

-Protocole additionnel ratifié en 2003

Argentine et Brésil

Pas de production de bombe

De 1970 à 1985

-Arrivée au pouvoir de dirigeants démocrati-quement élus

-Difficultés économiques

-Membres du TNP depuis  1990

-Membres de la ZEAN d’Amérique latine

-Pas de protocole additionnel

 

 

Libye

Programme peu avancé ;

présence d’uranium enrichi et de pièces détachées de centrifu-geuses en provenance du Pakistan.

Des années 1980-90 à 2003

Négociation initiée par Kadhafi dans le contexte de la guerre en Irak en 2003

-Membre du TNP depuis 1975

-Protocole additionnel ratifié en 2003

-Membre de la ZEAN d’Afrique depuis 2005

Ukraine, Biélorussie et  Kazakhstan

Des milliers d’ogives nucléaires stationnées sur les territoires de anciennes républiques soviétiques à la fin de la guerre froide

Avec l’accord de Lisbonne du 23 mai 1992, les trois pays renoncent à l’ensemble de leur arsenal nucléaire hérité de l’URSS

-Pressions internationales

-Garanties de sécurité et aide économique

-Adhésion au TNP en 1994

-Kazakhstan membre de la ZEAN d’Asie centrale

-Des protocoles addi-tionnels ratifiés en 2006 (Ukraine) et 2007 (Kazahkstan) ; non ratifié  pour la Biélorussie

Afrique du Sud

Programme avancé, 7  bombes nucléaires à l’uranium enrichi

Des années 1970 à 1993

-Fin du régime d’Apartheid

-Arrivée au pouvoir de l’ANC

-Adhésion au TNP en juillet 1991

-Membre de la ZEAN d’Afrique depuis 1998

-Protocole additionnel ratifié en 2002

Irak

Pas de production de bombe

Début des années 1980 jusqu’aux années 1990

-Intervention militaire

-Mobilisation internationale

-Adhésion au TNP en 1969

-Protocole additionnel ratifié en 2012

Entre 1946 et le début des années 1970, la Suisse, pays neutre, a conduit dans le secret un programme militaire en vue d’acquérir l’arme nucléaire ([14]). Il s’agissait de maintenir l’équilibre des puissances en Europe en cas de prolifération nucléaire. Un arsenal d’environ 400 têtes devait équiper 100 chasseurs Mirage III, d’origine française.

Ce programme a finalement été interrompu pour une série de raisons. Premièrement, l’extraction d’uranium dans les Alpes suisses s’est avérée plus compliquée que prévu, et il était difficile de se fournir à l’étranger. Par ailleurs, les coûts du programme Mirage III avaient augmenté fortement, et la Suisse avait dû se résoudre à en diminuer la cible, ce qui limitait fortement la capacité de l’armée de l’air suisse à assurer des missions à la fois conventionnelle et nucléaire. Finalement, la pression des États-Unis eut raison du programme suisse, déjà mal embarqué ; ces derniers menaçaient d’interrompre toute coopération nucléaire civile avec les pays qui ne rejoignaient pas le TNP.

La Suisse signa donc le TNP en 1969 et le ratifia en 1977, après avoir définitivement mis un terme à son programme militaire. Elle est aujourd’hui devenue l’un des États les plus militants en faveur du désarmement nucléaire.

La Suède a également conduit un programme nucléaire militaire entre 1945 et 1970 ([15]). Pour ce pays non-aligné, il s’agissait notamment de préserver sa liberté d’action, alors qu’il ne bénéficiait pas de la protection américaine liée à l’appartenance à l’OTAN.

Néanmoins, le programme nucléaire suédois rencontra des difficultés liées à l’obtention d’un plutonium de qualité militaire, difficultés accentuées par le découplage croissant entre ses programmes nucléaires civil et militaire, sous l’effet de la politique de non-prolifération américaine. En outre, le soutien au programme nucléaire militaire se faisait plus fragile dans le pays.

Ainsi, lorsque les négociations sur le TNP aboutirent, les dirigeants suédois annoncèrent leur intention de rallier ce mouvement et de démanteler leur programme militaire. La Suède adhéra ainsi au TNP dès 1969, et acheva le démantèlement de ses installations militaires en 1972, sans avoir produit de bombe.

L’Argentine et le Brésil ont conduit un programme nucléaire de nature militaire entre 1970 et 1985, en rivalité l’une par rapport à l’autre, dans la quête du statut de première puissance d’Amérique du sud. Ces programmes ont été lancés dans le secret, alors que les deux pays étaient dirigés par des juntes militaires.

Au milieu des années 1980, l’arrivée au pouvoir de dirigeants démocratiquement élus entraina l’abandon de ces projets nucléaires, dans un contexte où les deux pays rencontraient en outre d’importantes difficultés économiques.

À partir du début des années 1990, ils s’engagèrent dans une politique de renonciation à l’arme nucléaire, en adhérant au TNP et au traité de Tlatelolco qui met en place une zone exempte d’armes nucléaires dans toute l’Amérique latine. Le Brésil avait même inscrit dès 1988 l’interdiction de posséder une arme nucléaire dans sa Constitution. C’est notable pour un pays qui maîtrise l’ensemble du cycle de l’uranium et devrait prochainement, avec l’aide de la France, maîtriser la technologie nécessaire pour mettre en œuvre un sous-marin à propulsion nucléaire.

Membre du TNP depuis 1975, la Libye du colonel Kadhafi chercha également à conduire un programme nucléaire militaire au cours des années 1980-1990 en s’appuyant sur le réseau clandestin du Pakistanais Abdul Qadeer Khan (cf. infra), qui livra de l’uranium enrichi et des pièces détachées de centrifugeuses. Le pays donna un coup d’accélération à son programme en 2002, avant de changer radicalement de position en 2003, dans le contexte de la guerre des Américains en Irak : Kadhafi décida alors de négocier avec les Américains et les Britanniques le démantèlement de son programme nucléaire, en réalité assez peu avancé.

Ainsi, en décembre 2003, le pays annonça officiellement son intention de renoncer à son programme nucléaire dans une lettre au Conseil de sécurité de l’ONU. Il s’engageait aussi à signer et ratifier le protocole additionnel de l’AIEA et à accepter toutes les inspections sur son territoire, ainsi qu’à supprimer ses missiles balistiques d’une portée supérieure à 300km et d’une capacité d’emport de plus de 500 kg. Ces concessions portaient également sur les armes chimiques. En contrepartie, la Libye obtenait une réintégration dans le concert des Nations et une reprise de ses relations économiques et commerciales, après des années d’embargo.

L’Ukraine, la Biélorussie et le Kazakhstan se sont retrouvées puissances nucléaires de facto avec l’implosion de l’URSS, en 1991 : en effet, des milliers d’ogives nucléaires étaient stationnées sur leur territoire. Le Kazakhstan était en outre un site d’essais nucléaires soviétique.

Néanmoins, la Russie était seule héritière du statut d’État doté au sens du TNP ; il fut en effet argumenté qu’elle seule, au sein de l’URSS, avait la maîtrise technique et militaire sur l’emploi de ces armes.

Des négociations s’engagèrent donc pour convaincre les trois anciennes républiques soviétiques de renoncer à leurs arsenaux. Le transfert des armes tactiques fut achevé dès 1992, mais la négociation sur les armes stratégiques s’avéra plus complexe. Dans le cadre de l’accord de Lisbonne conclu le 23 mai 1992 entre ces trois pays et la Russie, les États-Unis et le Royaume-Uni, ils s’engagèrent à renoncer à l’ensemble de leur arsenal en contrepartie de garanties de sécurité et d’une importante aide économique. Le transfert des armes stratégiques vers la Russie fut achevé en 1996.

Il fallait également régler la question des milliers de ressortissants de ces pays qui avaient côtoyé l’arme nucléaire, parfois de très près, afin d’éviter une prolifération des savoirs. Un programme international fut mis en place pour les employer. 

Finalement, le Kazakhstan adhéra à la zone exempte d’armes nucléaires en Asie centrale. Quant à l’Ukraine, elle pourrait considérer que les puissances signataires du traité de Lisbonne de 1992 n’ont pas tenu leurs engagements : elle s’est en effet vu amputer de la Crimée en violation du droit international, sans que les garanties de sécurité prévues ne soient appliquées.

Dans les années 1970, l’Afrique du Sud avait mis au point une technologie innovante d’enrichissement de l’uranium qui pouvait être utilisée à des fins civiles aussi bien que militaires. À cette époque, le pays était gouverné par le régime d’Apartheid qui était isolé sur la scène internationale et redoutait la présence massive de troupes communistes, notamment cubaines, chez ses voisins, en particulier en Angola. À partir de 1975, l’Afrique du Sud s’engagea dans la guerre civile en Angola aux côtés de l’Unita, contre les Cubains.

En 1979, les Américains détectèrent un « double flash » de lumière dans l’Océan Indien, qui aurait correspondu à un essai nucléaire mené conjointement entre l’Afrique du Sud et Israël, avec qui une coopération active s’était nouée.

Dans les années 1980, l’Afrique du Sud parvint à mettre au point plusieurs bombes nucléaires à l’uranium enrichi (7 au total, selon les révélations ultérieures). Ce programme était conduit dans le plus grand secret ; il ne fut officialisé qu’après son démantèlement.

Celui-ci fut concomitant avec la fin de la guerre froide et la chute du régime d’Apartheid en Afrique du Sud. Le nouveau Président élu en 1989, De Klerk, ordonna l’arrêt du programme nucléaire militaire sud-africain. Dans le même temps, les Cubains se retirèrent graduellement d’Angola, après qu’un accord eut été trouvé entre les combattants en décembre 1988.

En juillet 1991, l’Afrique du Sud adhéra finalement au TNP. En décembre 1993, le Président De Klerk officialisa pour la première fois l’existence du programme nucléaire sud-africain. Lorsque l’ANC arriva au pouvoir, en 1994, avec le Président Nelson Mandela, les installations et armements nucléaires étaient entièrement démantelés, et les dizaines de milliers de documents qui en attestaient l’existence détruits. 

L’Afrique du Sud est ainsi à ce jour le seul État à avoir renoncé à un arsenal nucléaire opérationnel.

L’Irak de Saddam Hussein a incarné pendant deux décennies un défi pour le régime international de non-prolifération, dont il a révélé les insuffisances, face à un pays non coopératif, bien que membre du TNP. La forte mobilisation internationale sur cette question ainsi que les guerres finirent par avoir raison du programme nucléaire irakien.

Celui-ci remonte aux années 1980 ([17]). Dès 1976, l’Irak avait acheté à la France le réacteur Osirak, qui était d’une puissance thermique surprenante pour sa finalité civile officielle. L’Irak bénéficiait alors de la coopération technique de l’AIEA pour la mise en œuvre d’un programme civil officiellement destiné à préparer l’après-pétrole. Dans ce cadre, les sites nucléaires irakiens faisaient l’objet d’inspections de l’Agence, mais seulement tous les 6 mois. En contrepartie, l’Irak pouvait se fournir en combustible nucléaire.

Ces inspections n’ont pas empêché les Irakiens de conduire un programme nucléaire militaire secret dès le début des années 1980. Ils cherchèrent d’abord à produire une bombe au plutonium, par conversion de l’uranium naturel. Cependant, Israël décida de détruire le réacteur d’Osirak avec son aviation en 1981. Il semble que cet événement n’ait pas freiné Saddam Hussein dans ses efforts pour acquérir la bombe ; ainsi, quelques jours plus tard, il exhorta « tous les États épris de paix et de sécurité à aider les Arabes à faire l'acquisition de la bombe atomique afin de faire face à celle qu'Israël possède déjà ». En 1986, l’Irak s’orienta vers la fabrication d’une bombe à l’uranium hautement enrichi, en explorant diverses techniques.

Ce programme fut largement ignoré de la communauté internationale jusqu’à la première guerre du Golfe, où l’AIEA découvrit l’étendue des travaux qui avaient été conduits sur différents sites dont elle n’avait jamais eu connaissance. En avril 1991, la résolution 687 du Conseil de sécurité de l’ONU mit en place une commission chargée de vérifier la destruction et l’élimination des armes de destruction massive de l’Irak sur le long terme, l’UNSCOM, qui officia de 1991 à 1998.

L’AIEA fut chargée de mettre en œuvre le volet nucléaire, avec des moyens d’investigation renforcés. La guerre du Golfe avait détruit plusieurs installations nucléaires irakiennes. Pourtant, au cours de la décennie, l’Irak continua à chercher à « sauver » son programme nucléaire, en dissimulant ce qui pouvait l’être et en refusant les accès aux inspecteurs. En 1997, les rapports de l’AIEA certifièrent néanmoins que l’Irak ne conduisait plus de programme nucléaire. Cependant, les Américains étaient convaincus du contraire, ce qui les conduisit à mener un raid sur plusieurs sites suspects en 1998, et ultérieurement, à la deuxième guerre du Golfe en 2003, où il fut confirmé que le programme nucléaire irakien était bel et bien révolu.  

La Syrie de Bachar Al Assad aurait également conduit un programme nucléaire militaire au début des années 2000 ([18]) . Depuis 1976, le pays, membre du TNP, avait développé un programme civil avec l’assistance de l’AIEA. À partir de 2002, elle aurait activement mené un programme nucléaire avec l’assistance de la Corée du Nord, avec laquelle elle avait une longue habitude de coopération dans le domaine des missiles balistiques.

Cette coopération aurait donné lieu à la construction d’un réacteur visant à produire du plutonium de qualité militaire, dans le désert, à proximité de Deir-Ezzor. C’est ce qu’affirma Israël, qui détruisit par un raid aérien unilatéral cette installation en 2007, certain que le réacteur était sur le point d’entrer en service. En effet, l’AIEA, qui fut dépêchée sur les lieux plusieurs mois plus tard, nota plusieurs éléments de nature à confirmer que l’installation contribuait à un programme nucléaire militaire, ce que la Syrie a toujours réfuté.

c.   Les échecs de la non-prolifération

La planète comptait 5 puissances nucléaires en 1968 ; elles sont 9 en 2018. La politique de non-prolifération n’a pas permis d’empêcher certains États d’accéder à la bombe. Israël, l’Inde et le Pakistan n’avaient jamais adhéré au TNP. Le cas de la Corée du Nord, qui a pu bénéficier des applications civiles du nucléaire dans le cadre du TNP avant de s’en retirer en 2003, est plus problématique encore pour la crédibilité de ce traité. Les rapporteurs traiteront néanmoins la problématique de l’arme nucléaire nord-coréenne en deuxième partie, du fait de sa grande « actualité ».

Le programme nucléaire israélien remonte à la création de l’État d’Israël, en 1948. Son fondateur, David Ben Gourion, était convaincu que le pays devait bâtir une force de frappe disproportionnée par rapport à son importance, pour garantir sa survie dans un environnement géopolitique hostile. Il s’agissait de compenser la situation d’infériorité démographique et militaire du nouvel État et son absence de profondeur stratégique. Cela devait être une arme de dissuasion existentielle, dans un contexte où plusieurs de ses voisins, s’ils la possédaient un jour, risquaient de l’utiliser contre Israël dont ils avaient ouvertement souhaité la disparition.

Dès l’origine, Israël avait des ressources scientifiques importantes dans le domaine nucléaire. Plusieurs scientifiques qui avaient participé au programme Manhattan ayant conduit à la bombe atomique américaine étaient juifs et ont pu ensuite rejoindre le programme israélien. En 1952, une Commission à l’énergie atomique fut créée, dirigée par David Bergmann, un scientifique partisan de la bombe.

Israël a ensuite tiré parti de la coopération avec plusieurs autres pays. La France a incontestablement joué un rôle important dans les débuts du programme nucléaire d’Israël ([19]). Dans le contexte de la crise de Suez, une alliance se noua entre les deux pays, qui refusaient le duopole américano-soviétique. Cette alliance se serait traduite par des accords secrets dans le domaine nucléaire, en vertu desquels la France contribua à la construction en Israël, en 1963, du réacteur nucléaire de Dimona. 

Le Général de Gaulle, en arrivant au pouvoir, décida de mettre fin à cette coopération lorsqu’il en comprit l’ampleur, ainsi qu’il le précise dans ses mémoires ([20]). L’aide française se serait ainsi progressivement interrompue au début des années 1960, période à laquelle Israël aurait développé une coopération nucléaire avec l’Afrique du Sud, alors engagée dans un programme militaire, afin, notamment, de se fournir en uranium.

Selon une étude de l’IRSEM parue en 2010 ([21]), Israël aurait produit ses premières ogives dès 1966. Le pays disposerait, à la date de parution de l’étude, d’environ 200 têtes nucléaires, ainsi que d’une panoplie de vecteurs : missiles à portées intermédiaire et intercontinentale, vecteurs aériens, sous-marins lanceurs d’engins. Ces statistiques sont contestées par l’étude du Bulletin of Atomic scientists publiée en 2014 ([22]), qui parle de 80 têtes nucléaires, de deux douzaines de missiles emportés par deux escadrons d’avions de chasse et « peut-être un petit nombre de missiles de croisière lancés à partir de la mer », soulignant le fait que l’arsenal israélien est généralement surestimé.

Ces estimations divergentes s’expliquent par le fait qu’Israël ne communique jamais sur la question. En réalité, le pays n’a jamais publiquement confirmé son statut de puissance nucléaire, s’en tenant à une doctrine d’ambiguïté nucléaire, consistant à ne pas confirmer ni infirmer ce statut. En 1963, le ministre israélien des transports, Igal Allon, avait affirmé : « Israël ne sera pas le premier État à introduire des armes nucléaires au Moyen-Orient, mais il ne sera pas le deuxième non plus ». Cette position a été reprise par les différents dirigeants israéliens depuis lors. Elle ferait l’objet, depuis 1967, d’un accord tacite avec les États-Unis, qui toléreraient le statut nucléaire d’Israël à condition que ce dernier « fasse profil bas », en ne confirmant pas son statut et en ne procédant pas à des essais nucléaires, afin de limiter les risques de prolifération.

Cette ambiguïté nucléaire est illustrée par le fait qu’Israël n’est partie à aucun des instruments de lutte contre la prolifération nucléaire, à commencer par le TNP. Israël n’a donc violé aucune règle en ne s’y soumettant pas. Néanmoins, l’arsenal nucléaire israélien constitue un facteur majeur d’affaiblissement du TNP, dont les conférences d’examen achoppent fréquemment sur la question lancinante de la mise en place d’une zone exempte d’armes nucléaires au Moyen-Orient. 

Le programme nucléaire civil de l’Inde remonte à son indépendance. Bénéficiant du programme Atoms for peace lancé en 1953 par le Président Eisenhower, l’Inde se dota de réacteurs nucléaires civils canadiens capables de produire à la fois du plutonium et du tritium ; ils pouvaient aisément être utilisés pour conduire un programme nucléaire militaire.

Cependant, à cette époque, l’Inde se voulait résolument pacifiste, sous l’influence des pères de son indépendance, Gandhi et Nehru. Elle poursuivait une politique de non-alignement et contestait les armes nucléaires, qui étaient l’apanage des grandes puissances. Elle plaidait en faveur d’une destruction totale des stocks d’armes nucléaires et d’une interdiction complète des essais.

La déroute indienne lors de l’attaque chinoise de 1962 produisit un basculement de la position indienne. Cette dernière en tira la conclusion qu’elle devait se construire une armée performante. Seule l’arme nucléaire lui permettrait de rivaliser avec la Chine, qui fit son premier essai en 1964. En 1968, l’Inde refusa de signer le TNP, mettant en avant le fait que ce n’était pas un traité de désarmement, mais un texte discriminatoire qui limitait la détention de l’arme à ceux qui la possédaient déjà. En 1974, l’Inde procéda à un premier essai nucléaire qu’elle qualifia de « pacifique » ; elle montrait ainsi sa maîtrise de la technologie nucléaire mais n’en avait pas fait des armes, car elle ne disposait pas de vecteurs. 

Dans les décennies qui suivirent, l’Inde poursuivit son programme nucléaire tout en prétendant qu’il était uniquement civil. La connaissance qu’elle avait des avancées du programme nucléaire pakistanais ne pouvait que la renforcer dans ce sens. En parallèle, elle lança un programme balistique et devint une puissance spatiale.

Peu à peu, l’opinion indienne, encore assez défavorable à l’arme nucléaire, bascula : face aux intenses pressions diplomatiques pour que l’Inde rejoigne le TNP en tant que puissance non dotée, le non-alignement passait désormais par la possession de l’arme nucléaire. L’arrivée au pouvoir de la droite nationaliste avec le parti du BJP (Bharatiya Janata Party), le seul à avoir toujours été favorable à l’arme nucléaire, amena l’Inde à sortir de l’ambiguïté nucléaire dans laquelle elle se trouvait depuis 40 ans. En mai 1998, elle conduisit 5 essais nucléaires en l’espace de quelques jours.

De cette manière, l’Inde s’octroya un statut de puissance nucléaire de facto. En effet, les sanctions internationales qui lui furent imposées en rétorsion furent relativement limitées et n’affectèrent pas outre-mesure son économie.

La coopération reprit avec l’Inde sur le nucléaire civil, sans que le pays n’ait à accepter des inspections internationales sur l’ensemble de ses sites militaires. Ainsi, en 2008, les États-Unis conclurent un accord de coopération avec l’Inde sur le nucléaire civil. Par exception, l’Inde se voyait octroyer le droit d’acheter des biens nucléaires aux pays du Groupe des fournisseurs nucléaires. Cette décision fut prise au regard d’engagements renforcés de l’Inde en matière de non-prolifération nucléaire : séparation des cycles civils et militaires, soumission des nouvelles installations civiles aux garanties de l’AIEA, adaptation de la législation indienne sur le contrôle des exportations, soutien à un traité interdisant la production de matières fissiles pour les armes. Depuis 2010, l’Inde cherche en outre à devenir membre à part entière du Groupe des fournisseurs nucléaires, soutenue par la France et les États-Unis.

Ainsi, si l’Inde n’a pas la légitimité d’une puissance dotée au titre du TNP, elle s’est vu reconnaître celle d’« État responsable, maîtrisant la technologie nucléaire » ([24]).

La conséquence des essais indiens en termes de prolifération fut immédiate : dès le mois de juin 1998, le Pakistan procéda lui aussi à des essais nucléaires. Le programme pakistanais remonte à sa défaite humiliante face à l’Inde, en 1971,  et à la perte du Bangladesh. Le Président du Pakistan, Zulfikar Ali Bhutto, annonça alors : « notre peuple aura sa bombe islamique, même s’il lui faut manger de l’herbe pour la financer ». 

Le Pakistan reçut pour cela une aide extérieure importante, de la part de la France, qui construisit une usine de retraitement du plutonium – à visée civile, mais qui pouvait être détournée – avant de se raviser, mais aussi de la Chine et de la Corée du Nord. Le vol par le scientifique pakistanais Abdul Qadeer Khan des secrets de la technologie de l’uranium enrichi à Urenco, consortium nucléaire installé aux Pays-Bas, permit au Pakistan de s’engager dans la construction de l’arme nucléaire.

Les essais de 1998 officialisèrent le statut nucléaire du Pakistan. Les dirigeants arguèrent qu’ils avaient été poussés à cette extrémité par le programme nucléaire indien. En effet, la vocation essentielle de l’arme nucléaire pakistanaise semble être de traiter d’égal à égal avec l’Inde, son ennemi juré, qu’il perçoit comme une menace existentielle en raison, notamment, des conflits non résolus dans cette région.

Il est important de noter que l’arme indienne ne répond pas à une conception symétrique. En 1998, l’arme nucléaire indienne visait bien davantage à affirmer son statut de puissance et à rivaliser avec la Chine qu’à dissuader le Pakistan, alors en position de forte infériorité sur le plan conventionnel.  Cependant, l’accession du Pakistan à l’arme nucléaire a eu pour effet de gommer en partie cette infériorité.

La nucléarisation du Pakistan fut très nuisible sur le plan de la prolifération nucléaire, notamment parce que le « père » de la bombe pakistanaise, l’ingénieur Abdul Qadeer Khan, monta un réseau destiné à exporter les secrets de l’arme nucléaire, de l’enrichissement de l’uranium à la construction de la bombe ; les programmes libyen, nord-coréen et iranien lui doivent ainsi beaucoup.

2.   Il y a eu un réel effort de désarmement nucléaire

En 1986, au pic de la guerre froide, l’arsenal nucléaire mondial était composé de 70.000 ogives. Il est actuellement estimé à environ 16.000 têtes nucléaires, dont 6.000 seraient en attente de démantèlement et 10.000 dans les arsenaux (sur ces 10.000, 4.000 seraient disponibles sur le plan opérationnel).

Il y a donc incontestablement eu un réel mouvement de désarmement quantitatif depuis la fin de la guerre froide, même si celui-ci n’a pas été porté de manière homogène par toutes les puissances nucléaires. Seuls la Russie, les États-Unis, la France et le Royaume-Uni y ont contribué. Par ailleurs, ce désarmement n’a pas été conduit dans le cadre d’un traité de désarmement multilatéral, comme c’était envisagé dans le TNP, mais résulte d’initiatives bilatérales, entre les États-Unis et la Russie, voire unilatérales, pour la France et le Royaume-Uni.

a.   Dans le cadre des accords américano-russes/soviétiques

Sur le plan statistique, le désarmement a été principalement porté par les Russes et les Américains, qui détenaient – et détiennent encore – l’écrasante majorité des stocks mondiaux d’armes nucléaires. Ces efforts ont été conduits dans le cadre d’une négociation bilatérale initiée dans les années 1970 et surtout 1980. Ils ont pu être mis en œuvre parce qu’ils étaient conçus sur un mode de stricte réciprocité, et assortis de mécanismes de vérification permettant d’en garantir la mise en œuvre par l’autre partie.

Les premiers efforts de réduction des armements nucléaires à proprement parler remontent aux années 1980. Dans les années 1970, les États-Unis et l’URSS avaient cherché à limiter la course aux armements afin de contenir des dépenses militaires sans cesse croissantes. C’était l’esprit des accords SALT I et II (Strategic Arms limitation talks), dits de « limitation des armes stratégiques », dont le deuxième n’a jamais été appliqué.

Le premier traité de désarmement en tant que tel fut le traité sur les forces nucléaires intermédiaires (FNI), consécutif à la crise des euromissiles en Europe, conclu en 1987 entre Gorbatchev et Reagan et entré en vigueur en 1988. Ce traité prévoit l’élimination des missiles à portée intermédiaire, comprise entre 500 et 5500 km, lancés à partir du sol, que leur charge soit conventionnelle ou nucléaire. La destruction de ces armes doit intervenir dans les 3 ans suivant l’entrée en vigueur du traité. Des vérifications mutuelles in situ sont prévues. Si ce traité ne porte que sur 3 à 4% de l’arsenal des deux puissances, il s’agit d’un premier pas vers le désarmement.

Le 31 juillet 1991, Gorbatchev et Bush signèrent le traité START I (Strategic arms reduction treaty) qui porte sur les armes nucléaires stratégiques de portée supérieure à 5500 km. Ce traité prévoit de limiter à 1 600, sur une durée de 7 ans, le nombre de vecteurs d'armes stratégiques déployés par chacune des deux parties pour leurs trois composantes terrestre, aérienne et sous-marine. A ce plafond de 1 600 vecteurs est associé un nombre maximal de 6 000 têtes nucléaires. START I est assorti d'un mécanisme de vérification élaboré comprenant une notification semestrielle des réductions effectuées et des matériels restants, des mesures de transparence, comme l'exposition statique des vecteurs détruits, afin qu'ils puissent être observés par satellite, ou encore différents types d'inspections, dont certaines sous bref préavis. Ce traité entra en vigueur en décembre 1994.

Entretemps, avait été conclu entre Bush et le président russe Boris Eltsine l’accord START II, qui engageait une nouvelle réduction, en abaissant à 3 500 le plafond des têtes nucléaires stratégiques, et prévoyait l'élimination des missiles à têtes multiples de la composante terrestre. Toutefois, START II n'a jamais été appliqué, en raison de divergences croissantes sur la question de la défense antimissiles, dont l'épilogue fut, sous la présidence de George W. Bush en décembre 2001, le retrait unilatéral américain du traité ABM (Anti-Ballistic Missiles) de 1972.

À l’occasion d’une rencontre bilatérale avec le président Poutine en novembre 2001, le président Bush annonça une réduction unilatérale de l’arsenal américain, qui ne devrait plus compter que 1700 ogives nucléaires stratégiques opérationnelles 10 ans plus tard, un niveau « pleinement compatible avec la sécurité des États-Unis ». L’année suivante, le Président Poutine s’engagea à faire de même. Dans la Nuclear posture review présentée en 2002, l’administration Bush tendait à réduire le rôle de l’arme nucléaire dans la stratégie de défense américaine, au profit de la défense anti-missile et de la mise au point d’armes classiques de haute technicité. Au total, cela conduisait à abaisser sensiblement le niveau de l’arsenal nucléaire américain tout en augmentant significativement le budget de la défense. Néanmoins, les Américains se réservaient la possibilité de moduler à la hausse leur arsenal nucléaire : les têtes qui n’étaient plus opérationnelles n’étaient pas nécessairement détruites.

Le traité SORT (Strategic offensive reduction treaty), conclu en 2002 par les présidents Bush et Poutine, a prolongé le traité START I jusqu'au 5 décembre 2009. Par ailleurs, il prévoit un nouveau plafond, qui doit être compris entre 1 700 et 2 200 têtes nucléaires opérationnellement déployées au 31 décembre 2012, Néanmoins, les modalités de cette réduction sont très imprécises, le plafond n’affecte pas le nombre de missiles et ne s’applique qu’aux têtes déployées opérationnellement, et non à celles maintenues en réserve. En outre, le traité ne prévoit pas de mécanisme de vérification. Au total, il apparaît plutôt moins contraignant que les précédents et ne conduit pas à une réelle réduction des arsenaux des deux puissances, d’autant moins lorsqu’on prend en compte les réductions unilatérales annoncées en 2001.

Enfin, en 2010, les présidents Obama et Medvedev signèrent le traité New Start afin de prévoir la suite du traité Start I, expiré en décembre 2009. Il fixe un nouveau plafond pour l'arsenal nucléaire stratégique des deux pays: 1.550 ogives au plus pourront être déployées sur un maximum de 700 missiles balistiques intercontinentaux terrestres ou à partir de sous-marins. Un régime d'inspections conjointes est mis en place. Entré en vigueur en 2011, le traité a vocation à s’appliquer jusqu’en 2021, date à laquelle il pourra être prolongé. Les cibles visées par le traité ont été atteintes par les deux États en février 2018. Cependant New Start n'évoque ni les armes nucléaires tactiques à courte portée, ni les milliers de têtes nucléaires désactivées et toujours stockées, ni les bombes à gravitation emportées par les bombardiers stratégiques.

Au total, l’arsenal américain aurait été réduit de 60% entre 1990 et 2015, passant de 22.000 à 6.450 ogives aujourd’hui, dont 1.750 seraient opérationnelles ([25]), les autres étant en réserve ou en attente de démantèlement. Une fois atteints les plafonds des accords New Start, ces ogives doivent être emportées par 400 missiles balistiques intercontinentaux formant la composante terrestre et 240 missiles sous-marins portés par 14 sous-marins nucléaires lanceurs d’engins. Par ailleurs, les États-Unis possèdent un arsenal de 500 armes nucléaires tactiques, dont le tiers est stationné en Europe.

Quant à l’arsenal russe, il était évalué en 2018, à 6.800 ogives, dont 1.600 ogives stratégiques déployées et près de 2.000 ogives tactiques ([26]) . Les ogives stratégiques sont emportées par entre 250 et 300 missiles intercontinentaux, majoritairement mirvés (plusieurs têtes nucléaires) pour compenser leur moindre quantité par rapport aux Américains. L’arsenal tactique a été réduit de plus des deux tiers par rapport à 1992 (6.500 têtes opérationnelles) mais reste considérable, principalement déployé le long des frontières.

b.   L’application d’un principe de stricte suffisance en France

La France insiste sur le fait qu’elle maintient son arsenal nucléaire à un niveau de stricte suffisance. En vertu de ce principe, la France a, de manière unilatérale, substantiellement réduit le volume de ses forces nucléaires. 

Elle a, en premier lieu, supprimé la composante terrestre de sa triade stratégique en renonçant aux missiles sol-sol du Plateau d’Albion.

La France a également réduit la taille de ses composantes : la composante aéronavale ne compte plus que 4 sous-marins nucléaires lanceurs d’engins contre 6 dans les années 1990, et les Forces aériennes stratégiques ne comprennent plus, depuis 2009, que 2 escadrons au lieu 3 auparavant.

La France a supprimé près de la moitié de ses têtes nucléaires, et notamment l’intégralité de ses armes tactiques (missiles Pluton). Les discours des présidents Sarkozy et Hollande ont fait état d’un arsenal actuel d’environ 300 têtes nucléaires opérationnelles, contre 540 environ dans les années 1980, avec aucun stock de têtes en réserve ou en attente de démantèlement. Contrairement aux autres puissances nucléaires, la France ne se réserve donc pas de capacité de remontée en puissance.

Enfin, la France vit sur son stock de matières fissiles, en recyclant celles des armes démantelées. Elle a stoppé la production de plutonium de qualité militaire en 1992 et d’uranium hautement enrichi en 1996 et a démantelé ses deux sites de fabrication, Marcoule et Pierrelatte. Elle est la seule puissance nucléaire à être allée aussi loin dans l’adoption de mesures irréversibles.

La France aujourd’hui encore du troisième arsenal nucléaire mondial, sans doute à peu près à égalité avec la Chine.

c.   Le Royaume-Uni, la plus petite des puissances nucléaires officielles

Le Royaume-Uni est la puissance nucléaire officielle dotée du plus petit arsenal, avec environ 120 ogives opérationnelles et 95 autres en réserve. Le stock britannique se serait élevé à environ 500 ogives entre les années 1974 et 1981, avant de décroître progressivement. La dernière réduction a été décidée en 2011 : le nombre de têtes nucléaires déployées a alors été ramené de 160 à 120.

Ces ogives sont emportées par une unique composante sous-marine reposant sur 4 sous-marins nucléaires lanceurs d’engins, depuis la dissolution, en 1998, de la composante aéroportée. Il convient de noter que les missiles et le plan des têtes nucléaires britanniques sont fournis par les Américains, en vertu de l’accord de 1958 toujours en vigueur aujourd’hui.

3.   Le bilan en demi-teinte de l’accès aux utilisations pacifiques du nucléaire 

Troisième pilier du TNP et contrepartie promise aux États acceptant de renoncer à acquérir l’arme nucléaire, l’accès aux usages pacifiques de l’atome n’a pas été la priorité de la communauté internationale, largement focalisée sur les enjeux de désarmement et de non-prolifération de l’arme nucléaire depuis 50 ans.

La démocratisation des technologies nucléaires civiles est en réalité une question complexe et politiquement sensible, les « bienfaits » du nucléaire civil étant bien loin de faire l’unanimité, eu égard aux préoccupations en matière de sûreté et de sécurité nucléaire, mais aussi d’impact environnemental à long terme de ces technologies.

Les rapporteurs n’ont donc pas l’ambition de traiter ce sujet dans le cadre d’un rapport centré sur l’arme nucléaire. Ils se borneront à rappeler les grandes dynamiques du développement et de la diffusion de ces usages pacifiques.

a.   L’énergie nucléaire, entre engouement et rejet

La diffusion des usages civils de l’énergie nucléaire via la construction de centrales électronucléaires a été l’application majeure du troisième pilier du TNP depuis 50 ans, dans un contexte d’accroissement exponentiel des besoins en électricité de la planète. Pourtant, l’engouement pour l’énergie nucléaire n’a jamais été continu ni univoque. Si les chocs pétroliers des années 1970 avaient incité de nombreux pays à développer leur programme nucléaire, les catastrophes de Three Miles Island (1979) et de Tchernobyl (1986), et encore, plus récemment de Fukushima (2011) ont fortement alerté la communauté internationale sur les dangers liés à cette technologie.

À l’heure actuelle, la situation est contrastée. L’opinion publique mondiale est assez fortement mobilisée contre l’énergie nucléaire, dans un contexte de préoccupations croissantes liées à l’environnement et au développement durable, et avec la montée en puissance progressive des énergies renouvelables. Certains grands États, comme l’Allemagne, ont d’ailleurs acté leur sortie du nucléaire civil. Pourtant, le rendement exceptionnel de l’énergie nucléaire et son absence d’impact sur l’effet de serre en font encore une énergie attractive dans un contexte où les besoins en électricité devraient croître de 60 à 100% d’ici 2030.

Il y avait, fin 2016, 448 réacteurs nucléaires opérationnels dans le monde, et 61 autres en construction. Au total, l’énergie nucléaire représentait 11% de la production d’électricité dans le monde. Cela reflète une situation très hétérogène : seuls 30 pays utilisent actuellement l’électronucléaire, et un nombre équivalent d’États envisagent de le faire.  On dénombre plusieurs États « nucléaires avancés » (France, États-Unis, Royaume-Uni, Japon…), des États qui connaissent une forte expansion de leur parc (Chine, Inde), ou encore des États qui débutent leur programme (Émirats arabes Unis, Jordanie, Arabie saoudite). La France est dans une situation singulière, avec 75% de son électricité produite par ses 58 réacteurs nucléaires.

Un enjeu majeur pour la diffusion de l’énergie nucléaire est la prise en compte adéquate des exigeantes de sûreté et de sécurité nucléaires. À ce titre, la construction de réacteurs dans des pays primo-accédants à la technologie nucléaire civile ne peut s’envisager que dans le cadre d’un partenariat de long terme, à la mesure des enjeux. Cela implique que ces pays adhèrent aux conventions et normes internationales pertinentes relatives au nucléaire et coopèrent avec l’AIEA, dont le contrôle du respect des normes de sécurité et de sûreté nucléaire est l’une des missions.

Il existe aussi un enjeu en matière de formation des personnels des États primo-accédants ; les États ayant une expérience importante dans le domaine du nucléaire civil ont ici une responsabilité particulière. Enfin, la démocratisation de l’énergie nucléaire a longtemps buté sur la question de l’approvisionnement en combustible nucléaire, pour les États dont la taille du parc ne justifie pas le développement d’installations du cycle. L’enjeu est de pouvoir garantir une sécurité d’approvisionnement à ces États. Au cours des dix dernières années, des progrès ont été réalisés dans ce domaine, avec notamment, la création d’une banque d’uranium de l’AIEA localisée au Kazakhstan.

b.   La remarquable diversification des applications pacifiques du nucléaire

L’AIEA met désormais l’accent sur la diffusion des applications non énergétiques du nucléaire ; c’est là une dimension peu connue de son activité. Ces usages sont très divers et touchent un grand nombre de domaines : santé, environnement, alimentation et agriculture, industrie, eau, etc. Ces utilisations pacifiques reposent sur différents modes d’action.

Premièrement, les radiations, qui permettent d’améliorer des plantes, de stériliser des insectes, de diagnostiquer et traiter des maladies humaines, de mettre au point des vaccins irradiés pour les animaux, ou encore de très nombreuses applications industrielles. Ainsi, l’AIEA apporte son assistance pour l’utilisation de l’atome en faveur du diagnostic et du traitement du cancer en Afrique, mais aussi pour l’éradication des moustiques (malaria, chikungunya, zika), de la mouche tsé-tsé ou encore de la mouche du fruit, qui ravage les récoltes.

Deuxièmement, l’utilisation des radio-isotopes ou des isotopes stables, qui a des applications nombreuses en pharmacie, pour l’analyse des matériaux, pour assurer la traçabilité des aliments, pour observer les océans, mais aussi pour le séquençage du génome du bétail dans les pays en développement.

L’AIEA développe sa recherche dans ces différents domaines sur contributions des États membres. Elle en met ensuite les résultats à la disposition des États et empêche que des brevets ne soient déposés, de façon à ce que la technologie reste libre d’accès. Elle aide également les États membres à s’approprier ces différentes utilisations, par des actions de coopération technique. Elle disposait à cette fin d’un budget de 85 millions d’euros en 2016.

 

 

 


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II.   en 2018, le traité de non-prolifération nucléaire est-il dépassé ?

Les années 2017 et 2018 ont porté un coup dur au traité de non-prolifération nucléaire (TNP), dont la légitimité semble aujourd’hui affaiblie. La difficulté à résoudre les crises de prolifération dans un contexte de remise en cause profonde du multilatéralisme, l’horizon sans cesse plus loin du désarmement nucléaire et la promotion d’une norme juridique concurrente sont autant de facteurs de fragilisation de ce traité qui reste pourtant seul en mesure de rassembler presque tout le monde et de mettre des freins aux ambitions nucléaires des États, dotés ou non.

A.   la crédibilité du TNP mise à mal par les crises de prolifération nord-coréenne et iranienne

Le régime établi par le TNP a déjà prouvé son endurance à l’épreuve de plusieurs crises de prolifération (I.C.1). Néanmoins, les questions nucléaires nord-coréenne et iranienne le fragilisent peut-être plus encore que par le passé.

Premièrement, à la différence de l’Inde, d’Israël et du Pakistan, la Corée du Nord et l’Iran sont – ou ont été, pour la Corée du Nord, selon l’interprétation qu’on en a ([27])  – membres du TNP, et ont donc pu profiter des avantages que procure cette appartenance pour développer un programme nucléaire civil, dont ils tirent parti sur le plan militaire.

Deuxièmement, la communauté internationale est mobilisée sur ces questions depuis longtemps. Si elle ne parvient pas à obtenir la dénucléarisation de la Corée du Nord, et si l’accord nucléaire iranien est vidé de son sens et que l’Iran poursuit un programme de nature militaire, ce sera une grande faillite de la diplomatie multilatérale, qui affaiblira considérablement la norme de non-prolifération.

1.   Peut-on encore concevoir une Corée sans armes nucléaires ?

a.   L’arme nord-coréenne, le premier vrai échec du TNP

La question de l’arme nucléaire a presque été fondatrice pour le régime nord-coréen et la dynastie des Kim, à sa tête depuis 1948. Lors de la guerre de Corée (1950-1953), où s’opposaient le Nord dirigé par Kim Il-sung, soutenu par les Soviétiques et les Chinois, et le Sud soutenu par les Nations Unies et en particulier les États-Unis, le général Mac Arthur aurait proposé d’utiliser l’arme atomique contre la Corée du Nord.

Un armistice, signé en juillet 1953, mit fin aux combats sur la péninsule. Cependant, ce n’était pas un accord de paix : le pays était coupé en deux au niveau du 38ème parallèle, les deux Corées revendiquaient chacune le statut de seule autorité légitime sur la péninsule, et plusieurs États refusaient de reconnaître la Corée du Nord ([28]). Cette situation perdure aujourd’hui.

Dès lors, la possession de l’arme atomique est rapidement apparue pour le régime nord-coréen comme le moyen de garantir sa survie dans un environnement jugé hostile. L’installation de centaines de têtes nucléaires tactiques par les Américains en Corée du Sud, à partir de 1958 et jusqu’en 1991, ne put que renforcer ce dessein.

Les origines du programme nucléaire nord-coréen remontent aux années 1960, lorsque l’URSS lui livra un réacteur de recherche installé à Yongbyon, puis un deuxième dans les années 1970. On situe le véritable démarrage du programme militaire au début des années 1980. Pourtant, en 1985, la Corée du Nord adhéra au TNP. Mais dans le même temps, le pays continuait à construire des nouvelles installations pour son programme militaire, tout en niant le faire. Elle signa un accord de garanties avec l’AIEA qui donna lieu à des inspections en 1992 et 1993, cependant très partielles. Déjà à cette époque, le programme nord-coréen était jugé trop avancé pour bombarder sans risque de dégagements de radiations les installations suspectes. Par ailleurs, la Corée du Nord disposait d’un programme balistique avancé.

Un processus diplomatique s’engagea alors pour convaincre la Corée du Nord de renoncer à son programme nucléaire en contrepartie de garanties de sécurité pour le régime, d’une aide économique et d’une aide pour le développement de son programme nucléaire civil.

La première étape de ce processus fut l’accord-cadre du 24 octobre 1994 entre les États-Unis et le nouveau dirigeant nord-coréen Kim Jong-il. Cet accord eut pour effet de  marginaliser la diplomatie multilatérale, et en particulier l’AIEA, qui n’était plus habilitée à faire des inspections dans le pays, au profit d’un règlement bilatéral. La mise en œuvre de cet accord s’avéra problématique, chaque partie accusant l’autre de ne pas respecter ses obligations.

Au début des années 2000, la Corée du Nord développa de nouveau une rhétorique nucléaire agressive, alors que le Président américain George W. Bush l’incluait dans un « axe du mal » dans son discours sur l’État de l’Union de janvier 2002. En décembre 2002, la Corée du Nord chassa les inspecteurs de l’AIEA de retour dans le pays depuis 1999, et en janvier 2003, elle annonça son retrait du TNP.

La crise engendrée déboucha sur un cycle de négociations à 6 (Corée du Nord, Corée du Sud, États-Unis, République populaire de Chine, Japon, Russie), qui se traduisit par un nouvel accord, conclu en septembre 2005, prévoyant une nouvelle fois la dénucléarisation de la Corée du nord contre une aide énergétique et des garanties de sécurité contre une agression américaine.

En 2006, la Corée du Nord réalisa des essais balistiques ainsi qu’un premier essai nucléaire de faible puissance ; cela eut pour effet d’accroître considérablement son pouvoir de négociations, ce dont elle se servit pour pratiquer un chantage nucléaire tout au long des négociations à 6 qui se poursuivirent au cours des années 2006-2008. Un nouvel essai nucléaire raviva les tensions en 2009.

L’arrivée au pouvoir de Kim Jong-un, fin 2011, donna un bref instant l’espoir d’un règlement de la question nord-coréenne. Pourtant le nouveau dirigeant se montra particulièrement déterminé à faire aboutir rapidement le programme nucléaire nord-coréen, allant jusqu’à inscrire, en 2012, le statut nucléaire de la Corée du Nord dans la Constitution. Entre 2012 et 2017, quatre nouveaux essais nucléaires furent réalisés, et plus de 80 essais balistiques, dont des essais de missiles balistiques intercontinentaux.

En septembre 2017, la Corée du Nord procéda à un essai nucléaire d’une puissance sans rapport avec les essais précédents, pouvant correspondre à une bombe H. Elle se livra également à des tirs de missiles intercontinentaux. Fin 2017, Kim Jong-un annonça avoir « complété les forces nucléaires nord-coréennes ».

Au-delà des débats d’experts visant à savoir si la Corée du nord est parvenue à tester une bombe H, si elle est capable de la placer sur un missile, et si elle maîtrise la technologie de rentrée dans l’atmosphère de la tête nucléaire, la communauté internationale doit donc désormais partir du principe que la Corée du Nord a une capacité nucléaire opérationnelle.

Le fait qu’un petit pays plutôt pauvre, soumis à des sanctions internationales depuis les années 1990, et de surcroît membre du TNP jusqu’en 2003, soit parvenu se doter de l’arme nucléaire est incontestablement un revers très sévère pour le régime de non-prolifération bâti sur le TNP. Cela montre qu’un pays déterminé, prêt à se mettre au ban de la communauté internationale pour acquérir l’arme nucléaire, est en réalité très difficile à freiner. 

b.   Le traitement qui sera réservé à la Corée du Nord aura valeur d’exemple pour l’avenir du TNP

Depuis les essais nucléaires et balistiques de la fin 2017, une période de « détente » s’est ouverte avec les Jeux Olympiques de Séoul, en février 2018. La Corée du Nord semble de nouveau prête à négocier sur son programme nucléaire. Elle aspire à le faire sur un pied d’égalité, en face à face avec les États-Unis.

En avril 2018, Kim Jong-un a annoncé la fin des essais nucléaires et balistiques de la Corée du Nord, et lors du sommet intercoréen du 27 avril, les dirigeants Moon Jae-in et Kim Jong-un ont affirmé leur intention commune de conclure un accord de paix d’ici la fin 2018 et de dénucléariser la péninsule.

Lors d’une rencontre qualifiée d’« historique » entre Kim Jong-un et le président américain Donald Trump, le 12 juin dernier, les dirigeants ont affirmé leur intention conjointe d’œuvrer en faveur de la dénucléarisation de la péninsule. Cet engagement reste pourtant vague et n’est assorti d’aucun calendrier. Contrairement à l’accord conclu en 2005,  cette déclaration commune ne comporte pas d’engagement nord-coréen en faveur d’une dénucléarisation « vérifiable et irréversible », des caractéristiques pourtant centrales.

En réalité, l’objectif de dénucléarisation demeure lointain et difficile à atteindre, au-delà des déclarations de bonnes intentions. L’arme nucléaire a donné un pouvoir de négociation inédit à la Corée du Nord, en lui permettant de parler sur un pied d’égalité avec les États-Unis. Le régime la conçoit comme une assurance-vie ; il ne sera pas évident de trouver des garanties de sécurité qui soient jugées suffisantes par les Nord-Coréens. L’arme nucléaire est aussi un instrument de légitimation politique pour le régime auprès de la population nord-coréenne ; la conquête de cette arme est une fierté nationale. Il ne sera donc pas facile de revenir dessus. 

Ainsi, l’objectif d’une péninsule coréenne sans armes nucléaires est difficile à concevoir à court et moyen terme. Pour l’heure, les essais sont interrompus, mais les centrifugeuses nord-coréennes tournent, et les missiles continuent d’être assemblés.

Pourtant, la dénucléarisation de la Corée du Nord est le seul objectif acceptable pour la crédibilité de la norme de non-prolifération. Si la communauté internationale donnait l’impression de tolérer le statut nucléaire de facto de la Corée du Nord, ce serait un très mauvais signal adressé aux États potentiellement proliférants.

D’où l’insistance de plusieurs États, et notamment de la France, pour que les sanctions à l’encontre de la Corée du Nord soient intégralement maintenues tant que le pays n’est pas engagé dans un processus tangible et vérifiable de désarmement. Pour l’heure, la suspension des essais nord-coréens est maintenue ; en contrepartie, les Américains ont suspendu les exercices militaires prévus dans la région avec les Sud-Coréens.

L’enjeu est maintenant de parvenir à négocier, au cours des prochains mois, un accord prévoyant des étapes progressives, selon un calendrier précis, vers la dénucléarisation, assorti d’un régime de vérification extrêmement solide. À l’évidence, un tel accord ne pourrait voir le jour qu’à la faveur d’un règlement plus large de la question de la paix sur la péninsule, associant les acteurs régionaux. Cet objectif est donc très ambitieux, mais il existe sans doute actuellement une fenêtre d’opportunité historique pour s’en approcher.

2.   Le nucléaire iranien, un dossier critique pour la diplomatie multilatérale autour du TNP

a.   La crise de prolifération iranienne, un serpent de mer depuis le début des années 2000

L’histoire du nucléaire iranien débuta dans la seconde moitié des années 1950, sous l’impulsion du Shah Mohammed Reza Pahlavi. Financé par la rente pétrolière, ce programme était officiellement de nature civile. L'Iran, d'ailleurs, signa le TNP en 1968 et le ratifia en 1970, renonçant par-là officiellement à toute ambition en matière de nucléaire militaire.  

Une coopération fut ainsi nouée avec les Américains à partir de 1957, dans le cadre du programme « Atoms for peace », qui aboutit à la construction du réacteur de recherche de Téhéran, en 1967. L’organisation de l’énergie atomique de l’Iran (OEAI) fut chargée de la conduite du programme iranien. Plusieurs autres contrats s’ensuivirent au cours des années 1970, avec les États-Unis, la France et l’Allemagne.

Néanmoins, l’arrivée au pouvoir de l’Ayatollah Khomeiny, en 1979, mit un coup d’arrêt à l’ensemble de ces coopérations. À cette époque, les avancées iraniennes dans le domaine du nucléaire civil étaient déjà spectaculaires, au point qu’en 1978, l’Iran s’apprêtait à élaborer un programme électronucléaire d’une ampleur proche à celui de l’Allemagne. ([29])   

La guerre entre l'Iran et l'Irak (1980-1988) eut pour effet de geler le programme nucléaire de l’Iran, qui ne fut relancé qu’à son terme, bénéficiant alors de l'aide scientifique et technologique de la Russie, de la Corée du Nord et de la Chine.

À cette époque, l’Iran était déjà suspecté d’avoir des arrière-pensées militaires pour son programme. Mais la crise de prolifération iranienne à proprement parler éclata le 14 août 2002, lorsque le porte-parole du Conseil national de la résistance en Iran (CNRI, un groupe dissident iranien) révéla l'existence de deux sites nucléaires inconnus de l’AIEA : une installation d'enrichissement de l'uranium à Natanz et un réacteur à l'eau lourde en construction à Arak, susceptible de produire du plutonium pour les armes.

En 2003, un rapport de l’AIEA affirma avoir découvert sur le site de Natanz des taux d’uranium enrichi supérieurs aux normes civiles. Un processus diplomatique s’ensuivit, qui ne devait trouver son aboutissement que dans l’accord de Vienne de juillet 2015.

En octobre 2003, à  la suite de pourparlers avec Hassan Rohani – nommé négociateur sur la question nucléaire par le président Khatami – la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni obtinrent l’engagement de l’Iran de suspendre l’enrichissement d’uranium (la « Déclaration de Téhéran »). L’Iran accepta de signer et d’appliquer – sans le ratifier – le protocole additionnel au TNP, qui donnait des pouvoirs de vérification étendus à l’AIEA.

En 2005, l’élection du président Ahmadinejad compromit cette ouverture. Dès le mois d’août 2005, l’Iran décidait de reprendre la conversion de l’uranium dans l’usine d’Ispahan. En 2006, le Président Ahmadinejad affirma officiellement que l’Iran avait « rejoint ce groupe de pays qui ont la technologie nucléaire », martelant son intention d’arriver à la production industrielle d’uranium hautement enrichi, tout en se défendant de le faire à des fins d’armement. En effet, l’Iran n’a jamais reconnu officiellement vouloir ou avoir voulu se doter de l’arme nucléaire.

Pour la deuxième fois, en 2006, l’AIEA estima que l’Iran violait ses obligations au titre du TNP et en saisit le Conseil de Sécurité des Nations Unies. En rétorsion, l’Iran cessa d’appliquer le protocole additionnel. En décembre 2006, le Conseil de sécurité adopta la résolution 1737, par laquelle il imposa des sanctions contre l’Iran et interdit la vente de toute technologie ou matériel liés au nucléaire. Ces mesures furent complétées par un arsenal de sanctions américaines et européennes.

À partir de 2008, les États-Unis, la Russie et la Chine joignirent alors leurs efforts à ceux des trois pays européens, France, Grande Bretagne et Allemagne (des « E3 » au « P5+1 ») pour résoudre par la voie diplomatique la crise de prolifération iranienne. Néanmoins, les négociations n’aboutirent pas. En 2009, la première usine de fabrication de combustible nucléaire en Iran fut inaugurée à Ispahan ; les autorités annoncèrent avoir installé 7000 centrifugeuses à Natanz et reconnurent posséder une usine d’enrichissement d’uranium à Fordow.

Au cours de ces années, les sanctions contre l’Iran furent graduellement renforcées, alors que différentes tentatives de négociations échouaient. L’Iran continuait à affirmer son droit à enrichir de l’uranium pour son programme nucléaire civil. Mais en novembre 2011, un rapport de l’AIEA faisait état de la « possible dimension militaire » des activités nucléaires iraniennes ([30]).  

b.   L’accord de Vienne, une réussite historique de la diplomatie multilatérale…

En juin 2013, l’élection à la présidence de la République islamique de Hassan Rohani, considéré comme un modéré par rapport à son prédécesseur, facilita la reprise des négociations internationales, conduites, côté iranien, par Mohammad Javad Zarif, ministre des affaires étrangères. Il est fort probable que les sanctions économiques qui pesaient sur le pays ont joué un rôle important dans cette décision. 

Ainsi, en novembre 2013, l’Iran et les États du « P5+1 » signèrent à Genève un accord « intérimaire » qui prévoyait la suspension pour six mois des activités iraniennes les plus préoccupantes, notamment celles révélées par l’AIEA en 2011, en échange de la suspension de certaines sanctions européennes et américaines.

Un vrai « marathon » diplomatique s’engagea alors pour parvenir à un accord pérenne. En 2014, faute d’avancées suffisantes, l’application de l’accord intérimaire fut prolongée jusqu'à fin juin 2015. Enfin, le 14 juillet 2015, un « plan d’action conjoint » fut adopté, mieux connu par son acronyme anglais : le JCPoA (Joint compréhensive plan of action). 

Engagements pris par l’Iran dans le cadre du JCPoA

Pendant 10 ans

– Limitation du nombre de centrifugeuses IR-1 sur le site de Natanz à 5 060.

– Limitation du nombre de centrifugeuses de nouvelle génération testées par l’Iran.

Pendant 15 ans

– Limitation de l’enrichissement de l’uranium à 3,67%.

– Limitation du stock d’uranium faiblement enrichi à 300 kg.

– L’enrichissement de l’uranium ne peut se faire que sur le site de Natanz.

Pendant 20 ans

– La production de pièces pour centrifugeuses doit faire l’objet d’une surveillance de l’AIEA.

Pendant 25 ans

– La production de minerai d’uranium doit faire l’objet d’une surveillance de l’AIEA.

Pour toujours

– Application du protocole additionnel de l’AIEA et ratification en 2024.

– Interdiction de mener des recherches qui pourrait contribuer au développement d’une bombe nucléaire.

Source : GRIP

Cet accord, qui comprend 37 articles et 5 annexes, doit permettre de garantir la nature exclusivement pacifique du programme nucléaire iranien. L’Iran s’engage à ne jamais rechercher, développer ou acquérir d’arme nucléaire, quelles que soient les circonstances. Mais le pays doit pouvoir jouir de l’intégralité de ses droits pour l’accès aux usages pacifiques du nucléaire, tels que reconnus par le TNP.

Pour ce faire, l’accord s’attache à contraindre la montée en puissance des capacités iraniennes de production de matières fissiles, de façon à ce que le pays ne puisse pas se trouver pas « au seuil » nucléaire, c’est-à-dire avec tous les « ingrédients » nécessaires à la fabrication d’une bombe nucléaire.

Pour ce qui concerne la filière de l’uranium hautement enrichi, qui est l’une des voies d’accès à la bombe, les restrictions mises en place par l’accord garantissent une durée de « breakout » d’au moins un an pendant 10 ans. Cela signifie que l’on s’assure que l’Iran mettra au moins un an pour produire les matières fissiles nécessaires à la fabrication d’une arme à compter du moment où le pays cessera de s’acquitter de ses obligations au titre de l’accord.

Ainsi, l’accord stipule que l’Iran ne pourra enrichir l’uranium que jusqu’à 3,67 % pendant 15 ans et sur le seul site de Natanz. À titre de comparaison, l’uranium nécessaire à la production d’une arme doit être enrichi à 90%. En outre, l’Iran ne pourra utiliser plus de 5060 centrifugeuses IR- 1 pendant 10 ans. Les centrifugeuses en excès sont stockées sur le site de Natanz sous scellé de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA). Tout l’uranium enrichi au-delà de 3,67% doit être expédié hors d’Iran ou dilué. L’accord prévoit également que le site de Fordow sera transformé en un centre de physique et technologie nucléaires.

D’autres stipulations visent à empêcher l’Iran d’accéder à la bombe par la voie du plutonium militaire, via la conversion d’uranium naturel. Le réacteur à eau lourde d’Arak, encore en construction, devra être transformé de manière à ne pas pouvoir produire de plutonium en quantité et qualité militaires. De plus, l’Iran ne pourra pas développer d’autres réacteurs à l’eau lourde pendant 15 ans et exprime son intention de ne pas en développer au-delà. Les activités et équipements liés au retraitement du plutonium seront strictement encadrés.

L’accord prévoit des mesures visant à empêcher la militarisation de la matière nucléaire, c’est-à-dire sa transformation en arme. Ainsi l’Iran s’engage à ne pas mener certaines activités comme la métallurgie de l’uranium et du plutonium ou la détonique.

Enfin, et c’est une dimension essentielle de l’accord, des mesures de transparence sont établies pour vérifier la bonne mise en œuvre du JCPoA. Dans ce cadre, l’Iran s’engage à nouveau, comme en 2003, à accepter l’application du protocole additionnel et à le ratifier d’ici 2024, afin de garantir à l’AIEA des pouvoirs de vérification étendus.

De la sorte, l'Iran s'est soumis au standard le plus élevé existant en matière de vérification par l'AIEA des activités nucléaires d'un pays.

En contrepartie, et sous réserve du respect de ses obligations dans le domaine du nucléaire, l’accord prévoit que l’Iran bénéficie d’une levée de sanctions économiques dans les secteurs financiers, de l’énergie et du transport aérien. La seule exception à la levée des sanctions concerne les embargos sur les armes et matériels connexes ; elles s’appliqueront jusqu’en octobre 2023.

Par sa résolution 2231, le Conseil de sécurité des Nations Unies a endossé le JCPOA, qui fut également entériné par les 28 états membres de l’Union européennes dans les conclusions du Conseil Affaires étrangères du 18 octobre 2015.

Aux États-Unis, la loi Iran Nuclear Agreement Review Act (INARA) prévoyait un délai d'examen de soixante jours par le Congrès, les élus américains avaient ainsi jusqu'au 17 septembre 2015 pour se prononcer. Aucune motion parlementaire de désapprobation n’a été votée, le Président Barak Obama ayant annoncé en amont qu'il recourrait à son droit de veto dans cette hypothèse. L’administration américaine a ainsi formellement commencé à appliquer l'accord de Vienne le 17 septembre.

En Iran, l’accord présenté au Parlement (Majles) le lendemain de la résolution 2231 du conseil de sécurité devait être approuvé par les parlementaires et le Guide Suprême, Ali Khamenei, sur qui reposait la décision finale. Ce dernier n’a pas rejeté l’accord et soutenu l'équipe de négociation iranienne.

Dans son premier rapport du 16 janvier 2016, l’AIEA a estimé que l’Iran avait bien mis en place les mesures prévues dans le cadre du JCPoA, après avoir conduit plusieurs inspections sur place. Cette validation a permis l’entrée en vigueur du JCPoA.

Comme le Directeur général de l’AIEA, M. Amano, l’a expliqué aux rapporteurs, l’Agence a mis en place en Iran le système de vérification le plus robuste jamais déployé. Cela se traduit par une affectation des moyens humains et financiers considérables à cette tâche : 9,2 millions d’euros annuels en moyenne, tandis qu’une équipe d’environ 80 inspecteurs, basée à Vienne, vient en Iran par rotation tous les deux jours environ.

En vertu du protocole additionnel, les inspecteurs de l’AIEA peuvent avoir accès à toute installation à laquelle ils ont besoin d’accéder pour obtenir des informations sur le cycle du combustible nucléaire, sur demande, avec une réponse sous 2 heures ou sous 24 heures, selon les cas. Jusqu’alors, l’Iran n’a jamais refusé un accès à l’AIEA. Les accès aux sites militaires sont plus limités, mais M. Amano souligne qu’« aucun pays ne fabrique des armes nucléaires sur une base militaire ».

Les moyens de l’Agence sont aussi techniques. Ainsi, l’AIEA traite environ 2 millions de sources par jour et prend 200 000 images grâce à des caméras de surveillance présentes dans les installations nucléaires.

Au total, le Directeur général estime que l’Agence peut donner une « garantie crédible » (« credible insurance ») que l’Iran ne conduit pas un programme nucléaire de nature militaire ; c’est la conclusion à laquelle parviennent les 12 rapports publiés par l’AIEA depuis janvier 2016, qui soulignent que l’Iran met en œuvre ses engagements en matière nucléaire et que les contrôles se sont jusqu’alors effectués sans difficulté.

La levée des sanctions économiques dans plusieurs domaines a eu des effets bénéfiques. Ainsi, les échanges commerciaux France-Iran, qui s’étaient effondrés au cours des dix années précédant l’accord, ont connu un réel rebond au 2ème semestre de 2017, avec une progression de 277% des échanges français et de 162% des exportations de la France (réception par Iran Air des premiers appareils Airbus).

Plusieurs obstacles cependant amoindrissent les bénéfices économiques de l’accord, notamment la faiblesse des canaux financiers, qui rend difficile le financement des projets des entreprises ne pouvant pas se reposer sur leurs fonds propres. De plus, l’Iran est toujours sur la liste noire du Groupe d'action financière (GAFI), organisme intergouvernemental de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme, et l’appel à contremesures n’a été que temporairement suspendu de juin 2016 à novembre 2017, ce qui complexifie la normalisation des canaux financiers.

c.    …mise en péril par le retrait américain

Le 8 mai dernier, le Président des États-Unis, Donald Trump, a annoncé le retrait américain du JCPoA et le rétablissement « au plus haut niveau » des sanctions économiques contre l’Iran. Cette décision était dans la droite ligne des promesses de campagnes du candidat Trump, qui avait qualifié le JCPoA d’« accord le plus stupide de tous les temps », affirmant que sa priorité, une fois élu, serait de le démanteler. Cette position était largement partagée au sein du parti républicain, qui avait été très critique de la négociation conduite par le Président démocrate Barack Obama.

La décision américaine intervenait au terme d’un ultimatum de 120 jours imposé aux Européens pour définir les modalités d’un durcissement de l’accord. Le Président Trump estimait en effet que ce dernier était bien trop favorable à l’Iran, la levée des sanctions n’étant pas « adaptée et proportionnelle » aux engagements iraniens. Étaient particulièrement incriminées les « sunset clauses », c’est-à-dire la limitation dans le temps du plafonnement des capacités d’enrichissement de l’Iran, mais aussi la faiblesse du régime de vérification de l’AIEA (accès limité aux sites militaires), les violations alléguées de l’accord par l’Iran et la non-inclusion dans l’accord de questions jugées critiques, comme le développement par l’Iran de missiles balistiques à portée intercontinentale.

Cette position était largement partagée par Israël, qui s’était toujours montré très opposé à l’accord dont il estimait qu’il « ouvrait la voie à la bombe nucléaire iranienne ». La Conférence de presse du Premier Ministre israélien, Benyamin Netanyahou, le 30 avril dernier, a alimenté les critiques américaines : celui-ci a présenté des milliers de documents récupérés en Iran par le Mossad, qui attesteraient l’existence d’un programme nucléaire iranien et montreraient que ce dernier, ayant menti, n’est pas digne de confiance. L’AIEA a pourtant redit n’avoir « aucune indication crédible d’activités en Iran liées au développement d’un engin nucléaire après 2009 ».

Les Européens ont ainsi refusé de remettre en cause l’accord conclu en 2015, estimant que celui-ci était le fruit d’un compromis qu’il convenait de préserver, et que l’Iran s’acquittait de ses engagements, ce qu’attestent les rapports de l’AIEA. Le Président Macron a convenu que certains sujets problématiques, comme la politique régionale de l’Iran et le développement de missiles susceptibles d’emporter une charge nucléaire, en violation de la résolution 2231 du Conseil de sécurité de l’ONU, devaient être traités. Il convenait donc de conserver le JCPoA et d’ouvrir une négociation sur un accord cadre dont le JCPoA serait l’un des volets, avec la question du programme nucléaire iranien post-2025, la limitation du programme balistique iranien et le rétablissement d’un équilibre régional face aux ambitions de l’Iran. 

Cette proposition a été rejetée par les États-Unis qui ont d’ores et déjà commencé à rétablir les sanctions contre l’Iran : sanctions législatives visant les secteurs des transports, de l’énergie et des services de messagerie financière et d’assurance sur les transactions, qui seront rétablies d’ici novembre 2018 ; adoption de décrets exécutifs visant le financement de l’État iranien, avec effet sous 90 jours ; mesures individuelles visant les entités et individus iraniens : et suspension de la délivrance de visas pour l’exportation vers l’Iran.

En Iran, le retrait américain a fragilisé la position du Président Rohani et de ses équipes, qui ont négocié le JCPoA, face aux Gardiens de la révolution et au Guide suprême, Ali Khamenei. Néanmoins, le Président a jusqu’à présent réussi à imposer la position suivante : l’Iran continuera à s’acquitter de ses engagements au titre du JCPoA le temps de voir si les Européens sont en mesure de proposer des solutions concrètes pour contrebalancer le rétablissement des sanctions américaines. À défaut, il s’en affranchira.

Le retrait américain fait donc peser une responsabilité particulière sur les pays de l’Union européenne, qui doivent trouver les moyens de contourner l’application extraterritoriale de la loi américaine afin de sécuriser les échanges et investissements économiques européens en Iran.

B.   le désarmement nucléaire, une priorité, mais un horizon toujours plus lointain

Les alertes autour des programmes nucléaires de l’Iran et de la Corée du Nord viennent nous rappeler que la prolifération nucléaire reste un péril aujourd’hui. Les rapporteurs estiment que ce péril demeurera tant que le troisième pilier du traité de non-prolifération nucléaire, le désarmement, ne se concrétisera pas.

En effet, la présence de puissances nucléaires faisant de leur force de frappe un élément central de leur stratégie de défense est, en soi, une puissante incitation à proliférer, pour tous les États qui revendiquent pour eux-mêmes les mêmes assurances en termes de sécurité.

De manière naturelle, les États dotés ont tendance à souligner fortement les exigences en matière de non-prolifération, tout en repoussant toujours leurs obligations de désarmement.

L’adoption d’un traité d’interdiction des armes nucléaires (TIAN) illustre la volonté d’une partie de la communauté internationale de trouver d’autres voies pour concrétiser ce désarmement, afin qu’il redevienne un horizon concret et non un vœu pieux. Néanmoins, elle a eu pour effet de bousculer le fragile équilibre du TNP, en créant un nouveau clivage au sein du monde nucléaire, entre pro et anti-TIAN.

1.   Dans un contexte international dégradé, aucune puissance nucléaire ne s’oriente vers le désarmement

Alors que l’arme nucléaire avait semblé perdre sa centralité avec la fin de la guerre froide, on observe depuis quelques années une remontée en puissance des stratégies nucléaires à l’échelle de la planète. Cela se traduit par une rhétorique nucléaire plus développée, par un effort considérable de modernisation des arsenaux nucléaires, voire, pour certaines puissances, par un accroissement de leur potentiel nucléaire.

 

 

a.   La dialectique nucléaire américano-russe, un abaissement du seuil d’emploi ou une réaffirmation de la crédibilité de la dissuasion ?

Depuis l’annexion de la Crimée en 2014 et la montée des tensions qui s’en est suivie entre l’OTAN et la Russie, cette dernière a eu recours, de plus en plus, à une rhétorique militaire agressive semblant redonner toute sa centralité à l’arme nucléaire. La Russie s’est ainsi livrée à des provocations dans les limites des espaces aériens et maritimes de l’OTAN, recourant souvent à des moyens duaux, notamment des bombardiers stratégiques. Elle a conduit des exercices pouvant impliquer le recours à ses forces nucléaires. Ainsi, la Russie a veillé à rappeler à l’OTAN, et aux États-Unis en particulier, qu’elle était une puissance nucléaire.

Ce comportement provocateur a été accompagné d’un réel effort de réinvestissement militaire, entamé en 2010, et dont les forces nucléaires sont les premiers bénéficiaires. En effet, la Russie est engagée dans un vaste mouvement de modernisation de sa triade stratégique dont les équipements datent, pour certains, de l’époque soviétique. Cet effort considérable est donc à nuancer, dans la mesure où il intervient après 15 années de sous-investissement dans ce domaine. Par ailleurs, il semble que ce réinvestissement soit moins prononcé dans le cadre du nouveau programme d’armement présenté à l’horizon 2027, que dans celui mis en œuvre sur la période 2011-2020.

Dans son Adresse annuelle à l’Assemblée fédérale de Russie, le 1er mars dernier, le Président Poutine a pourtant suscité quelques inquiétudes en présentant tous les systèmes d’armes dont la Russie est en train de se doter. Le Président a justifié l’effort inédit de défense consenti par la Russie sur la période récente par la nécessité de se positionner solidement sur les technologies d’avenir pour la défense, mais surtout par l’impératif d’empêcher que la défense anti-missile américaine n’amoindrisse le potentiel de dissuasion nucléaire de la Russie

En effet, et c’est là le cœur de l’argumentaire russe, les États-Unis ont brisé la « stabilité stratégique » entre les deux pays en se retirant, en 2002, du traité anti-missile balistique (ABM) de 1972. En remettant en cause l’efficacité de la dissuasion nucléaire russe, la défense anti-missile américaine forcerait la Russie à adopter des « contre-mesures » visant à garantir la crédibilité de sa dissuasion nucléaire. La plupart des experts s’accordent cependant pour dire que la Russie est d’ores et déjà suffisamment dotée face aux défenses anti-missiles américaines.

D’aucuns estiment que la Russie a tendance à abaisser le seuil d’emploi de ses armes nucléaires, du fait notamment de son discours et de ses comportements provocateurs vis-à-vis de l’OTAN. Cette idée ne fait pas l’unanimité. Plusieurs spécialistes estiment que l’arme nucléaire a au contraire eu tendance à diminuer en importance dans la stratégie de défense russe, du fait de la modernisation considérable de son armement conventionnel. Pour eux, la doctrine officieuse de l’« escalade pour la désescalade » en vogue au début des années 2000, selon laquelle la Russie pourrait conduire une frappe nucléaire tactique pour que les pays de l’OTAN renoncent à une attaque conventionnelle contre elle, ne serait plus crédible aujourd’hui.

De leur côté, les Américains ont aussi entrepris un effort considérable de modernisation de l’ensemble de leurs composantes nucléaires. Cet effort avait été engagé par le Président Barack Obama, bien que celui-ci ait marqué sa volonté de faire progresser le désarmement nucléaire ; il répondait notamment à un besoin de renouvellement des infrastructures nucléaires américaines, parfois très vieillissantes. Cette modernisation est d’une ampleur inédite et devrait conduire les Américains à dépenser environ 400 milliards de dollars au cours des 10 prochaines années pour leur arsenal nucléaire, et plus de 1.500 milliards de dollars au cours des 30 prochaines années.

Au-delà de cet effort de modernisation déjà engagé, la Revue de posture nucléaire américaine publiée en février dernier par l’Administration Trump tend à redonner une plus grande importance à l’arme nucléaire dans la stratégie de défense américaine, là où la Revue du Président Obama, en 2010, avait cherché à en réduire le rôle. En particulier, la Revue rejette explicitement la doctrine du « sole purpose » (la vocation unique), selon laquelle l’arme nucléaire servirait uniquement à dissuader des attaques nucléaires ; celle-ci sert à « dissuader des agressions nucléaires et non nucléaires ». 

Par ailleurs, la Revue annonce le développement d’une nouvelle capacité nucléaire tactique destinée à empêcher la Russie d’abaisser le seuil d’emploi de l’arme nucléaire. L’idée sous-jacente est que la Russie pourrait faire usage de son arsenal nucléaire tactique dans le cadre d’un conflit conventionnel avec l’OTAN sans être dissuadée par l’arsenal américain, qui n’aurait pas d’outil pour prévenir une attaque russe à ce niveau. Cette idée est remise en cause par de nombreux experts qui estiment que les Américains ont déjà une panoplie très vaste et diverse d’options nucléaires.

En tout état de cause, le développement de nouvelles capacités nucléaires, en Russie et aux États-Unis, même explicitement destinées à « recrédibiliser la dissuasion nucléaire » de chaque pays, laisse craindre le retour à une logique de course aux armements, comme pendant la Guerre froide.

En réalité, la disproportion des économies américaine et russe doit faire relativiser ce risque ; le Président Poutine a lui même, dans son discours du 1er mars, exclu cette logique qui avait précipité la faillite de l’URSS dans les années 1980. Selon les données de la Banque mondiale, avec un PIB avoisinant les 1.500 milliards de dollars, la Fédération de Russie est la 11ème puissance économique mondiale, bien loin derrière les États-Unis dont le PIB est proche de 19.400 milliards. Bien que la Russie dédie 4,2% de son PIB à sa Défense nationale, les chiffres absolus ne trompent pas : ce sont 63 milliards de dollars que la Russie dépense chaque année dans sa défense, contre un peu plus de 600 milliards pour les États-Unis, soit dix fois plus.

Dans ce contexte, les Présidents Trump et Poutine semblent, en dépit de leurs discours virulents, ouvrir tous deux la porte à une future négociation sur le contrôle des armements. En effet, au terme prévu par le traité New Start de 2010, en 2021 ou, au plus tard, après prolongation, en 2026, il n’existera plus aucun mécanisme de contrôle des armements nucléaires. Historiquement, c’est souvent dans les périodes de grande tension que les dirigeants des deux pays ont été incités à négocier la limitation, puis la réduction des armements.

Néanmoins, les contours d’une telle négociation sont loin d’être consensuels : la Russie souhaite qu’elle aborde la stabilité stratégique de manière globale, en incluant la défense anti-missile mais aussi les arsenaux des puissances alliées aux Américains, France et Royaume-Uni. Pour les États-Unis, cette négociation doit porter sur les armes nucléaires stratégiques mais aussi sur les armes tactiques, lesquelles n’étaient pas concernées par New Start

b.   Les contours du rattrapage technologique chinois

La Chine est une puissance nucléaire depuis 1964. Elle a toujours affirmé une doctrine nucléaire relativement restrictive par rapport aux autres États dotés : la Chine s’engage à ne pas recourir à l’arme nucléaire en premier, à ne pas l’utiliser contre des États non dotés et dans les zones exemptes d’armes nucléaires, à ne pas développer de parapluie nucléaire ni transférer ses armes dans d’autres pays et à n’entretenir qu’une force nucléaire minimale, avec une capacité solide de frappe en second. Par ailleurs, la Chine ne monte pas ses têtes nucléaires sur ses missiles, mais les stocke séparément.

Néanmoins, la Chine se refuse par ailleurs à toute mesure de transparence sur son arsenal nucléaire, et cette opacité est source d’inquiétudes. Le Bulletin of the Atomic Scientists relève que la Chine conduit elle aussi une modernisation considérable de sa force stratégique, dans une optique de rattrapage du décalage technologique avec les États-Unis. La Chine a conduit relativement peu d’essais nucléaires (moins de 50 au total) ; elle a donc expérimenté peu de designs de bombes, ce qui lui donne un désavantage comparatif.

La principale composante nucléaire chinoise est la force terrestre ; la Chine disposerait d’environ 150 missiles balistiques lancés à partir du sol, qu’elle modernise rapidement, notamment en les équipant de têtes multiples, en réponse au déploiement de systèmes de défense antimissiles américains dans le Pacifique. Moins de 100 de ces missiles auraient une portée intercontinentale. La Chine cherche à garantir sa capacité de frappe en second en dissimulant ses missiles sur son territoire.

La Chine dispose également d’une composante sous-marine reposant sur 5 sous-marins nucléaires lanceurs d’engins et développerait une troisième génération de sous-marins. Jusqu’à récemment, il était acquis que les sous-marins nucléaires chinois n’emportaient pas de missiles nucléaires à leur bord en patrouille, conformément à la doctrine chinoise de désassemblage des missiles en temps de paix. Plusieurs spécialistes estiment que cette doctrine pourrait évoluer; la première patrouille de SNLE emportant des missiles nucléaires pourrait avoir eu lieu récemment, selon des informations données par la Defense intelligence agency, l’agence de renseignement militaire américaine.

Néanmoins, cette composante reste contrainte pour la Chine, car les sous-marins lanceurs d’engins peuvent difficilement s’extraire de la mer de Chine sans être repérés par les voisins de la Chine, et notamment les Américains. Cette problématique est loin d’être étrangère à la politique chinoise de « sanctuarisation agressive » de la mer de Chine méridionale.

Au total, le Bulletin of the Atomic Scientists estime que l’arsenal nucléaire chinois va se moderniser et croître lentement, du fait notamment du « mirvage » croissant des missiles, c’est-à-dire de l’intégration de plusieurs têtes nucléaires sur le même vecteur.

Par ailleurs, une grande opacité règne sur la production chinoise de matières fissiles pour les armes. La Chine est la seule puissance nucléaire officielle à ne pas avoir signé le moratoire sur la production des matières fissiles, arguant du fait que cela n’est pas vérifiable. Ses stocks seraient cependant nettement moindres que ceux des Américains. 

Au total, l’arsenal chinois devrait rester sans commune mesure avec ceux de la Russie et des États-Unis. Elle disposerait actuellement d’environ 270 ogives nucléaires, et de la matière fissile nécessaire pour en produire quelques centaines de plus.

Au total, le Bulletin of the Atomic scientists relève que le programme de modernisation chinois crée « de nouvelles capacités significatives », qui pourraient conduire à une modification de la politique et de la stratégie nucléaires chinoises. Les détracteurs de la Chine soulignent en effet le caractère invérifiable de la doctrine de non-emploi en premier. De leur côté, les Chinois mettent en avant une altération de l’équilibre stratégique dans la région avec le déploiement des systèmes anti-missiles des États-Unis, qu’ils accusent de rechercher non plus une sécurité relative, mais une sécurité absolue, incompatible avec la stabilité stratégique entre puissances.

c.   Inde – Pakistan : une course aux armements ?

La dynamique des armements nucléaires en Asie du Sud demeure un sujet majeur de préoccupation. En effet, l’Inde et le Pakistan, non membres du TNP, développent tous deux des nouveaux systèmes d’armes en s’observant mutuellement. Cependant, la stratégie nucléaire indienne est également guidée par sa rivalité avec la Chine. Au total, les experts estiment que l’« équilibre de la terreur » que devrait permettre la possession de l’arme nucléaire dans cette région est en réalité un « équilibre instable » : les doctrines des deux pays paraissent mouvantes, au gré de l’évolution des perceptions, et semblent laisser une place à des stratégies d’emploi de l’arme nucléaire.

L’arsenal pakistanais est celui qui suscite le plus d’inquiétudes. Le Bulletin of Atomic Scientists relevait en 2016 qu’il s’agissait d’un des arsenaux qui croissait le plus vite au monde. Il estimait alors que le Pakistan possédait entre 130 et 140 ogives, et plusieurs signes semblaient montrer que le pays ne comptait pas en rester là. En particulier, le Pakistan dispose d’installations de production de matières fissiles de qualité militaire (uranium hautement enrichi et plutonium) très actives et en expansion. En 2015, le Panel international sur les matières fissiles estimait que le Pakistan avait environ 3100 kg d’uranium enrichi à 90% et au moins 190 kg de plutonium de qualité militaire, en théorie assez pour produire entre 200 et 300 armes supplémentaires. Le Bulletin of Atomic Scientists estimait crédible que le Pakistan possède entre 220 et 250 têtes nucléaires d’ici 2025, si les tendances observées au cours des dernières années se poursuivaient, ce qui en ferait le cinquième arsenal au monde.

L’autre source majeure de préoccupation concernant le Pakistan est l’importance de son arsenal nucléaire tactique, et en particulier l’existence d’armes nucléaires tactiques de très courte portée. Le Pakistan a en effet développé le missile NASR, d’une portée comprise entre 60 et 120 km : ce sont des armes du champ de bataille, destinées à répondre à la doctrine non officielle du « cold start » indien.  En vertu de cette dernière, non endossée par les autorités indiennes, l’Inde pourrait conduire une expédition conventionnelle massive le long de la frontière avec le Pakistan, en rétorsion à des incursions pakistanaises sous le seuil d’emploi d’arme nucléaire.

D’après le Pakistan, le déploiement de ces armes vise à pallier l’infériorité conventionnelle du Pakistan et à restaurer l’équilibre stratégique entre les deux pays. Le Pakistan affirme en effet avoir une stratégie purement défensive, et faire évoluer son arsenal en fonction d’une doctrine de dissuasion minimale crédible.

Pourtant, l’existence même de cet arsenal tactique déployé est inquiétante, notamment pour des raisons liées à la sécurité physique de ces armes. En effet, en lien avec la doctrine pakistanaise, elles doivent être aussi disponibles que possible et stationnées près du champ de bataille, et le pouvoir de décision de leur utilisation devrait être délégué à un commandant sur le champ de bataille. Dans ces conditions, l’aptitude à empêcher le vol de ces armes ou leur utilisation non autorisée pourrait être réduite, ce qui pourrait poser de graves problèmes avec les groupes extrémistes qui opèrent au Pakistan.

L’arsenal indien compterait entre 120 et 130 ogives nucléaires ; l’Inde disposerait de la matière fissile nécessaire pour en produire jusqu’à 200. L’arsenal indien semble néanmoins ne pas croître dans les mêmes proportions que celui du Pakistan. En revanche, l’Inde modernise considérablement ses systèmes d’armes, cette stratégie étant en grande partie dictée par la volonté d’avoir une dissuasion crédible vis-à-vis de la Chine. L’Inde cherche ainsi à développer une triade stratégique garantissant une capacité de frappe en second, avec le développement de sous-marins nucléaires lanceurs d’engins, capacité dont l’Inde pourrait disposer pleinement d’ici 10 ans.

La doctrine nucléaire indienne suscite elle aussi des interrogations. L’Inde affirme le non-emploi en premier et une posture de dissuasion minimale crédible. Traditionnellement, ses armes nucléaires sont désassemblées. Pourtant, avec le développement de sa composante sous-marine, l’Inde devra sortir de cette posture. Par ailleurs, il existe des incertitudes sur la réalité du non-emploi en premier face aux armes nucléaires tactiques pakistanaises.

Au total, on observe indéniablement une tendance à la course aux armements en Asie du Sud, qui semble ne pouvoir se résoudre sans un règlement des conflits sous-jacents. Pour autant, la question indo-pakistanaise n’est pas cantonnée à des enjeux purement régionaux : des rivalités entre grandes puissances s’y expriment. Ainsi le Pakistan est de plus en plus proche de la Chine, alors que l’Inde, grande rivale de la Chine, resserre son partenariat stratégique avec les pays occidentaux, États-Unis mais aussi France.

d.   Royaume-Uni et France également dans une phase de modernisation de leur arsenal

S’ils ne sont pas dans une dynamique d’augmentation de leurs arsenaux, la France et le Royaume-Uni n’en conduisent pas moins une modernisation de leurs composantes qui va au-delà du simple renouvellement de leurs porteurs et vecteurs.

Comme l’expliquent les autorités françaises et britanniques, il s’agit de pérenniser la dissuasion nucléaire dans ses effets, en l’adaptant aux nouvelles menaces et à l’évolution des défenses adverses, qui pourraient remettre en cause sa crédibilité.

Dans le cadre de la loi de programmation militaire 2019-2025, la France prévoit ainsi une forte hausse des dépenses en faveur de sa dissuasion nucléaire, dont le coût va s’accroître progressivement jusqu’à atteindre un plateau d’environ 6 milliards d’euros par an, contre 3 milliards d’euros en régime de croisière. Au total, sur la période 2019-2025, le budget de la dissuasion nucléaire s’élèvera à environ 37 milliards d’euros, soit une moyenne annuelle de 5,3 milliards d’euros. La part de la dissuasion nucléaire dans le budget de la défense – 12,5% en moyenne, si la trajectoire budgétaire prévue par la LPM est respectée – restera pourtant moins considérable que ce qu’elle était dans les débuts du programme nucléaire français, et encore dans les années 1990, lors de la dernière phase de renouvellement de ses équipements, où elle représentait 20% du budget de la défense.

Concrètement, la programmation verra le lancement de la phase de réalisation du sous-marin lanceur d’engins de troisième génération, dans la foulée des travaux de conception ; c’est là le plus gros budget de la dissuasion. Par ailleurs, le développement de la future version du missile mer-sol M51.4 sera initié, tandis que la version M51-3 sera mise en service.

S’agissant de la composante aéroportée, la programmation verra la rénovation à mi-vie du missile ASMPA (air-sol de moyenne portée amélioré) et la poursuite des études de développement de son successeur, le système air-sol nucléaire de 4ème génération (ASN4G).

Au-delà du nécessaire renouvellement de capacités vieillissantes, l’enjeu sera de moderniser ces capacités. Cela implique une montée en gamme des capacités nucléaires, afin notamment de garantir la capacité de pénétration des missiles aéroportés à performance de vitesse ou de furtivité accrue, ou encore de garantir la discrétion des sous-marins face à des capacités de détection améliorées.

Enfin, il convient de noter que la France, à l’image des autres puissances nucléaires, conduit un programme de simulation (radiographie à rayons X, supercalculateurs, laser Mégajoule) destiné à garantir la fiabilité des têtes nucléaires sur le long terme, après l’arrêt des essais. Ce programme est en partie conduit en coopération avec les Britanniques.

Le Royaume-Uni conduit le même type de réflexions, notamment pour le renouvellement de ses sous-marins nucléaires lanceurs d’engins de classe Vanguard. En juillet 2016, le Parlement britannique a voté le renouvellement de ses SNLE par 4 sous-marins de la classe Dreadnought à partir des années 2030, pour un montant d’au moins 49 milliards d’euros.

2.   En réaction, un mouvement s’est créé en faveur d’une norme internationale d’interdiction des armes nucléaires

Le comportement des puissances nucléaires qui, pour certaines, accroissent leur arsenal nucléaire et développent de nouvelles capacités, et pour toutes, le modernisent, est vivement critiqué par de nombreux États non dotés qui dénoncent une « prolifération verticale » des armes nucléaires.

Les puissances dotées sont accusées de ne pas tenir leurs engagements au titre de l’article VI du TNP, en vertu duquel elles s’engagent « à poursuivre de bonne foi des négociations sur des mesures efficaces relatives à la cessation de la course aux armements nucléaires à une date rapprochée et au désarmement nucléaire (…) ». En particulier, leur non-respect du principe de « bonne foi » est pointé du doigt.

En réaction, en juillet 2017, 122 États ont adopté un traité d’interdiction des armes nucléaires (TIAN). S’il a le mérite de réaffirmer un idéal qui semblait quelque peu perdu de vue, ce traité ne comporte pas de mesures concrètes de nature à favoriser, à court terme, le désarmement nucléaire.

Le fossé tend ainsi à se creuser entre défenseurs des stratégies de dissuasion nucléaire et « abolitionnistes ». En réalité, leurs différences d’approche sont profondes et difficilement réconciliables. Les partisans de la dissuasion nucléaire sont convaincus que celle-ci a un effet stabilisateur sur le système international en équilibrant les relations entre puissances ; ils considèrent que l’utilisation de l’arme nucléaire n’est pas envisageable et que les erreurs sont impossibles. À l’inverse, les militants du désarmement estiment que la dissuasion ne fonctionne pas, que le risque d’erreur existe et que le risque d’emploi est réel ; une seule erreur pouvant conduire à une catastrophe planétaire de grande ampleur, la seule solution est de faire disparaître entièrement ces armes.

a.   L’adoption d’un Traité d’interdiction des armes nucléaires (TIAN), une victoire de la société civile

Le document final de la Conférence d’examen du TNP de 2010, adopté par consensus entre les États parties, indiquait que « la Conférence se dit vivement préoccupée par les conséquences catastrophiques sur le plan humanitaire qu’aurait l’emploi d’armes nucléaires ». 

Cette approche allait donner naissance à l’« initiative humanitaire », portée par la société civile, en particulier la Campagne internationale pour l’interdiction des armes nucléaires (ICAN sous son acronyme anglais), qui fédère des centaines d’organisations nationales militant pour la paix, mais aussi par plusieurs pays non dotés de l’arme nucléaire et non-alignés, qui y voyaient un moyen de contester la gouvernance mondiale (cf. II.C.5), dont ils s’estiment exclus.

L’initiative humanitaire se centre sur les conséquences humanitaires inacceptables qu’aurait l’emploi d’armes nucléaires, que ce soit par accident, par malveillance ou par intention. En découle la nécessité impérieuse, morale, de supprimer les armes nucléaires.

Trois grandes conférences intergouvernementales furent successivement organisées sur cette question, qui donnèrent naissance à deux groupes de travail des Nations Unies dont le mandat était de faire avancer les négociations multilatérales sur le désarmement nucléaire.

En 2015, 127 États signèrent l’« Engagement humanitaire », appelant « tous les États parties au TNP à renouveler leur engagement pour l’urgence et la pleine mise en œuvre des obligations existantes en vertu de l’article VI, et à cette fin, à identifier et à prendre des mesures efficaces pour combler le vide juridique pour l’interdiction et l’élimination des armes nucléaires ». L’argument est que le TNP n’est pas un traité complet prévoyant toutes les obligations en matière de désarmement et de non-prolifération nucléaire. Et à la différence de ce qui existe pour les armes chimiques (Convention internationale pour l’interdiction des armes chimiques) et biologiques (Convention sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication et du stockage des armes bactériologiques ou à toxines et sur leur destruction), le TNP n’interdit pas les armes nucléaires, lesquelles sont pourtant des armes de destructions massive avec des effets plus redoutables encore.

La négociation sur un traité d’interdiction des armes nucléaires a ainsi vu le jour, à l’initiative de quelques États en particulier – Mexique, Suède, Autriche, avec une forte impulsion de la société civile et en particulier de l’ICAN, présente lors de toutes les séances de négociation au sein des Nations Unies.

Au terme de deux séances de négociations, en mars et juin 2017, le Traité sur l’interdiction des armes nucléaires (TIAN, ou Ban treaty, sous son appellation anglaise) a ainsi été adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies le 7 juillet 2017, soutenu par le vote de 122 États.

Ce Traité rappelle en préambule les risques majeurs associés à l’existence des armes nucléaires, les dommages inacceptables que causerait leur emploi et leur incompatibilité avec les règles du droit international humanitaire. Il prend acte de la lenteur des progrès du désarmement nucléaire, en contradiction avec le principe de « bonne foi » posé par le TNP.

En conséquence, l’article 1er du TIAN contraint les États parties à « ne jamais, en aucune circonstance mettre au point, mettre à l’essai, produire, fabriquer, acquérir de quelques autre manière, posséder ou stocker des armes nucléaires ou autres dispositifs explosifs ». L’article 1er interdit également d’employer ou de menacer d’employer des armes nucléaires, de transférer des armes ou autres dispositifs explosifs nucléaires ou d’accepter ces transferts, et d’autoriser leur implantation ou leur déploiement sur son territoire. Enfin, cet article interdit aussi le fait d’aider ou d’encourager quiconque à se livrer à l’une de ces activités.

Les articles suivants imposent aux puissances nucléaires de déclarer leurs arsenaux et d’en élaborer des plans de démantèlement sous supervision internationale. Des réunions régulières des États parties, un an après l’entrée en vigueur du traité, puis tous les deux ans, doivent permettre de contrôler la mise en œuvre de ces stipulations. L’entrée en vigueur doit avoir lieu 90 jours après le dépôt du cinquantième instrument de ratification.

Au vu de l’état des débats dans les pays signataires, cette entrée en vigueur pourrait avoir lieu en 2019. À l’heure actuelle, 11 États ont ratifié le TIAN : Autriche, Costa Rica, Cuba, Palestine, Guyana, Mexique, Palaos, le Vatican, Thaïlande, Venezuela et Vietnam.

Le 6 octobre 2017, le Prix Nobel de la Paix a été décerné à l’ICAN pour son engagement en faveur du désarmement nucléaire. C’était explicitement, selon les termes de la Présidente du Comité Nobel, « un appel lancé aux États dotés de l’arme nucléaire ».

État du processus de ratification du Traité d’interdiction des armes nucléaires au 1er juin 2018