—  1  —

N° 1172

______

ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 18 juillet 2018

RAPPORT DINFORMATION

DÉPOSÉ

en application de larticle 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE
ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
 

sur lapplication des mesures fiscales

ET PRÉSENTÉ

Par M. Joël GIRAUD

Rapporteur général

Député

ET par Mme Cendra MOTIN

Députée

——

 


—  1  —

SOMMAIRE

___

Pages

Introduction

Partie I : Du bilan de lapplication des mesures fiscales à lévaluation des prélèvements obligatoires

I. LAPPLICATION DES DISPOSITIONS FISCALES FIGURANT DANS LES LOIS DE FINANCES INITIALES ET RECTIFICATIVES DEPUIS LA LOI DE FINANCES POUR 2015

II. LES DISPOSITIONS FISCALES ADOPTÉES DANS DES TEXTES AUTRES QUE DES LOIS DE FINANCES en 2017

III. Les verrous à lever en vue dune amélioration du travail dévaluation du parlement

A. les efforts de ladministration fiscale pour mieux répondre aux demandes des parlementaires

B. la culture de lÉvaluation doit aussi être dÉveloppÉe du côtÉ de lexÉcutif

Partie II : Les dépenses fiscales en faveur de la culture  et de laudiovisuel

I. les crédits dimpôt cinéma et audiovisuel national et international

A. Les précédentes évaluations

1. Une évaluation encourageante du comité dévaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de 2011

2. Un jugement plus mesuré de la Cour des comptes en 2014

B. Les crédits dimpôts en faveur du cinéma et de laudiovisuel ne représentent quune part limitée des soutiens publics à ces secteurs

C. Un impact significatif de lensemble de ces dispositifs sur la compétitivité du secteur

1. Les indicateurs relatifs aux œuvres cinématographiques

2. Les indicateurs relatifs à la production audiovisuelle

3. Les indicateurs relatifs à lemploi

D. Lévaluation de limpact sectoriel des crédits dimpôt

1. Lintervention publique reste déterminante pour assurer le préfinancement des œuvres cinématographiques et audiovisuelles

2. La part du soutien public est dégressive en fonction du budget de production

E. Les comparaisons avec les crédits dimpôts étrangers prennent rarement en compte lensemble des soutiens français aux œuvres cinématographiques et audiovisuelles

1. Une concurrence fiscale internationale entre dispositifs similaires

2. Les crédits dimpôts ont permis une forte relocalisation de la production

II. La réduction dimpôt sur le revenu « SOFICA »

A. Rappel des évolutions juridiques

B. Les évaluations précédentes

C. Lévaluation de limpact de la dépense fiscale

1. Un avantage fiscal réservé à un nombre restreint de bénéficiaires

2. Les montants collectés par le biais des SOFICA et leur rentabilité

III. le crédit dimpôt « phonographique »

A. Un crédit dimpôt jugé sévèrement par le comité dévaluation des dépenses fiscales en 2011

B. Une utilité rappelée par les professionnels du secteur en 2017

C. Des perspectives économiques en amélioration

1. Une crise profonde entre le début des années 2000 et lannée 2015

2. Une amélioration des perspectives économiques pressentie dès 2014

3. Un décollage récent des recettes provenant de la consommation numérique

D. Limpact sectoriel du crédit dimpôt

1. Une augmentation tendancielle du nombre dentreprises bénéficiaires

2. Une part importante de la dépense fiscale bénéficie aux TPE et aux PME

3. Des évolutions divergentes des catégories de dépenses imputables

IV. Le crédit dimpôt « jeux vidéo »

A. Lévaluation du crédit dimpôt en 2011

B. Une évaluation par le CNC en 2014

C. Le contexte économique actuel

D. Limpact sectoriel du crédit dimpôt

V. le crédit dimpôt en faveur du spectacle vivant

A. Lorigine du dispositif et son impact budgétaire

B. Limpact sectoriel

1. La seule évaluation disponible à ce jour provient des cabinets privés

2. Un suivi très lacunaire de cette dépense par ladministration

Partie III : Évaluations thématiques

I. Le crédit dimpôt pour la transition énergétique (CITE)

A. Un avantage fiscal pour faciliter la transition écologique

1. Un dispositif fiscal aux contours mouvants

a. Un dispositif au service de « l’excellence environnementale »

b. Un maintien du principe et de l’économie générale du dispositif

c. Un champ des dépenses éligibles et des taux applicables qui ont souvent varié

2. Les modifications intervenues en loi de finances pour 2018

a. La prorogation du dispositif

b. La modification du champ des dépenses éligibles

c. L’impact budgétaire des modifications intervenues en loi de finances pour 2018

d. Les dispositions nécessitant des mesures d’application

B. Un dispositif qui a vocation à disparaître

1. Une évaluation contrastée du dispositif

a. Une évolution globalement dynamique quoiqu’irrégulière de la dépense fiscale

b. Une efficacité contrastée de la dépense fiscale

c. Des difficultés à apprécier les effets induits par le crédit d’impôt

2. Vers un système de prime ?

II. La réduction dimpôt en faveur de linvestissement locatif intermédiaire « PINEL »

A. Un dispositif héritier de trente ans de soutien à linvestissement locatif privé

1. Un avantage fiscal bien assis dans le paysage fiscal français

a. Un objectif affiché de soutien au secteur immobilier

b. Des avantages fiscaux dont les conditions ont évolué

2. Des modifications en loi de finances pour 2018

a. Une prorogation de l’avantage fiscal pour quatre années supplémentaires

b. Un recentrage du dispositif sur les zones les plus tendues

c. Des dispositions nécessitant des mesures d’application

B. Un dispositif coûteux dont lefficacité nest pas certaine

1. Une dépense fiscale dynamique et pluriannuelle

a. Un coût « générationnel » du dispositif significatif et des modifications apportées en loi de finances pour 2018

b. Un dispositif dont les bénéfices sont concentrés sur les ménages les plus aisés

2. Un dispositif in fine peu maîtrisé

a. Une efficacité difficile à apprécier

i. Des effets incertains sur la construction de logements neufs

ii. Des effets contradictoires avec les objectifs poursuivis

b. Un contrôle insuffisant

III. Le Prêt à taux zéro

A. LÉtat du droit

B. Les Mesures dapplication

C. Lévaluation du dispositif

1. Le nombre de bénéficiaires de PTZ devrait diminuer en 2018 par rapport à 2017

2. Les premiers éléments statistiques indiquent un recentrage des PTZ émis sur les zones les plus tendues

3. Les chiffres du premier trimestre 2018 indiquent une augmentation des PTZ accordés pour réfaction de lancien

4. Le PTZ est un dispositif qui vise toujours les ménages aux revenus intermédiaires

IV. Le Dégrèvement de la taxe dhabitation sur la résidence principale

A. un dégrèvement qui vient sajouter aux dispositifs et mécanismes existants

1. La taxe dhabitation, un impôt assorti de plusieurs exonérations et mécanismes de dégrèvement

a. Les exonérations de certains locaux et les abattements sur la valeur locative des habitations

i. Les locaux soumis à la TH

ii. Les abattements sur la valeur locative des habitations et de leurs dépendances sur laquelle est assise la TH

b. Les exonérations de droit commun des contribuables et le mécanisme de plafonnement de la TH

i. Les contribuables exonérés de TH

ii. La réduction du montant dû au titre de la TH

c. La situation des ménages vis-à-vis de la TH

i. Le nombre de redevables

ii. Les montants moyens acquittés

2. Un nouveau dégrèvement au champ dapplication large

a. 80 % de ménages bénéficiaires de la mesure

b. Une mise en œuvre progressive en plusieurs étapes successives

B. une mesure à mettre en regard des rÉformes concernant les mÉnages

1. Une hausse du taux de CSG pour financer la baisse des cotisations salariales non compensée pour certains ménages

2. Le dégrèvement progressif de la TH, une compensation partielle des « pertes » de pouvoir dachat résultant de la hausse non compensée du taux de CSG pour les retraités

3. La perspective des mesures complémentaires pour 100 000 ménages

C. Une compensation intégrale du dégrèvement de la taxe dhabitation pour les collectivités territoriales

V. La taxe de séjour

A. La taxe de séjour vise à faire contribuer les touristes hébergés aux dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique de la commune

1. Collectivités pouvant instituer une taxe de séjour

2. Période de perception de la taxe de séjour

3. Modalités dassujettissement à la taxe de séjour

4. Assiette, tarifs et exonérations de la taxe de séjour

B. Les lois de finances ont modernisÉ À plusieurs reprises la taxe dejour, afin de tenir compte des Évolutions du secteur de lbergement touristique

1. Les modifications issues de la mission dévaluation et de contrôle de 2015

2. La seconde loi de finances rectificative pour 2017

C. Les dispositions introduites en loi de finances pour 2018 doivent faire lobjet de prÉcisions avant leur entrÉe en vigueur À compter du 1er janvier 2019

1. La mise en place de la tarification proportionnelle pour les hébergements non classés

2. La modification des règles de collecte de la taxe de séjour au réel pour les plateformes en ligne

a. La détermination des tarifs et des exonérations appliqués par les plateformes

b. La disponibilité et la fiabilité des données communales utilisées par les plateformes

c. Les modalités de publicité et de recouvrements imposables aux plateformes

VI. La transformation de limpôt de solidarité sur la fortune en impôt sur la fortune immobilière

A. les données concernant lISF 2017

1. Un produit en augmentation

2. Les données relatives aux dons déductibles de lISF

3. Le plafonnement de lISF 2017

B. la mise en œuvre de lIFI

1. Les mesures dapplication réglementaires

2. Le commentaire de la réforme dans le BOFiP

a. Les règles de déductibilité des dettes afférentes à l’habitation principale

b. L’exclusion de l’assiette de l’IFI des parts d’entreprises solidaires d’utilité sociale

3. La mise en œuvre de laugmentation transitoire du taux de la réduction dimpôt « Madelin »

a. Une adaptation du dispositif « Madelin » en loi de finances pour 2018

b. L’augmentation du taux de la réduction d’impôt « Madelin » suspendue à la validation du dispositif par la Commission européenne

c. Ces délais créent un attentisme des investisseurs contraire à la volonté du législateur

d. Une articulation complexe entre l’augmentation du taux de la réduction d’impôt « Madelin » et l’entrée en vigueur du prélèvement à la source

VII. La réforme du prélèvement forfaitaire unique

VIII. Le droit de partage et de licitation applicable en cas de divorce ou de séparation

A. Le droit en vigueur

1. Le partage ou la licitation, modalités de sortie dune indivision

2. Le cadre fiscal applicable

a. Les partages

b. Les licitations

3. Un alourdissement de la fiscalité difficilement soutenable

a. Une augmentation du taux à compter du 1er janvier 2012

b. Les effets de cet accroissement de la fiscalité

B. Les solutions envisagées dans le cadre de la loi de finances pour 2018

1. Un retour au taux applicable avant 2011

2. Les chiffrages reçus dans le cadre du présent rapport dapplication

IX. La Fiscalité des entreprises

A. Des mesures pour renforcer la compétitivité des entreprises françaises

1. La baisse du taux normal dIS : présentation de la mesure et panorama des entreprises au regard de lIS

a. Le droit antérieur

b. La nouvelle trajectoire : une baisse du taux normal de l’IS à 25 % à compter de 2022

c. Les entreprises et l’IS : panorama

2. La transformation du CICE en allégements de cotisations sociales à compter de 2019

a. Le droit antérieur

b. Les allégements de charges sociales prévus à la place du CICE et du CITS

c. Les avantages de la mesure pour les entreprises et organismes sans but lucratif

d. La consécration du bénéfice du CICE en 2018 pour les établissements publics, les collectivités territoriales et les organismes sans but lucratif au titre des seules activités lucratives

e. Des mesures d’application limitée compte tenu de l’entrée en vigueur différée de la mesure

3. Les allégements portant sur la taxe sur les salaires

a. La suppression du troisième taux majoré de taxe sur les salaires

i. Lallégement du barème par la suppression du taux de 20 %

ii. Une mesure renforçant lattractivité financière de la France

iii. Un impact budgétaire relativement modeste au regard du produit de la taxe sur les salaires

b. Les avantages prévus pour certains regroupements

i. Lexonération des établissements publics de coopération culturelle

ii. Léligibilité des groupements de coopération sociale et sanitaire à labattement de taxe sur les salaires

c. Des mesures dapplications limitées mais parfois trop tardives

B. Les mesures de simplification touchant les petites entreprises

1. Le relèvement des plafonds des régimes micro-fiscaux des travailleurs indépendants à 170 000 euros et 70 000 euros

a. Les plafonds antérieurement applicables

b. Les nouveaux plafonds

i. Un relèvement de plus du double des plafonds déligibilité

ii. Une simplification accrue pour plus de 5 800 travailleurs indépendants

iii. Une entrée en vigueur adaptée et souple

c. Les précisions réglementaires et doctrinales apportées à la suite du relèvement des plafonds

2. Lexonération de la cotisation minimum de cotisation foncière des entreprises pour les petites exploitations à compter de 2019

a. Le droit antérieur

b. L’exonération à compter de 2019 des entreprises dont le chiffre d’affaires n’excède pas 5 000 euros

C. les dispositifs de soutien À certains territoires

1. La création des bassins urbains à dynamiser (BUD)

a. Les bassins urbains à dynamiser : un ambitieux dispositif pour dynamiser le bassin minier du Nord et du Pas-de-Calais

b. Les mesures d’application

2. Les dispositions en faveur des bassins demplois à redynamiser (BER) : la reconduction triennale du dispositif et la simplification des démarches administratives pour les employeurs

a. Le droit antérieur : un dispositif censé s’éteindre après 2017

b. La prorogation pour trois ans du dispositif d’exonérations dans les BER

c. La méconnaissance de l’intention du législateur par le décret d’application de la mesure de simplification administrative prévue dans les BER

3. Les aménagements apportés aux zones de revitalisation rurale (ZRR)

a. Le droit antérieur

b. Les aménagements adoptés

c. Les mesures d’application prises

4. Les aménagements apportés au régime dimposition à taux réduit des plus-values de cessions de locaux transformés en logements

a. Le droit antérieur

b. La prorogation et l’amélioration du dispositif par la loi de finances pour 2018

c. Les mesures d’application prises

D. Les assouplissements apportés aux exploitations agricoles

1. Lassouplissement de loption pour la moyenne triennale

a. Le droit antérieur : une option d’une durée de cinq ans

b. Le raccourcissement à trois ans des délais pour l’option de la moyenne triennale

2. Lassouplissement de limposition agricole dactivités accessoires

a. Le droit antérieur

b. L’augmentation des plafonds de revenus accessoires inclus dans la détermination du bénéfice agricole

E. Les contributions exceptionnelles et ponctuelles liées au contentieux de la taxe de 3 % sur les dividendes

1. Létat des réclamations au titre de la contribution de 3 % sur les montants distribués

2. Les contributions exceptionnelles mises en place

a. Deux contributions exceptionnelles pesant sur les plus grandes entreprises

b. Un surcroît de près de 5 milliards d’euros de recettes fiscales en 2017

3. Le cantonnement du chiffre daffaires aux seules activités réalisées en France : une interprétation contestable de ladministration fiscale

a. Le chiffre d’affaires pris en compte est celui réalisé en France

b. Un cantonnement contestable au regard des précédentes contributions à l’IS

c. Un cantonnement à rebours des travaux parlementaires

d. Des justifications peu convaincantes de l’administration

F. focus sur une dépense fiscale stratégique mais coûteuse : le crédit dimpôt recherche

1. Présentation générale du CIR

a. Les dépenses éligibles au CIR et leur prise en compte

i. Les dépenses éligibles au CIR

ii. Les dépenses éligibles au CII

iii. Les majorations de certaines dépenses : rémunérations des jeunes docteurs et sous-traitance

iv. Lexclusion de certaines sommes de lassiette du CIR

b. L’enrichissement de l’obligation déclarative des plus grandes entreprises par la loi de finances pour 2018

2. Le coût du CIR : une dépense fiscale très dynamique

3. Renforcer lefficience du CIR : les axes damélioration envisageables

a. Le classement mitigé du CIR par la Commission européenne

b. Les pistes susceptibles de renforcer l’efficience du CIR : mieux cibler les dépenses éligibles et limiter les majorations d’assiette ?

X. La contribution Économique territoriale (CET)

A. La cotisation sur la valeur ajoutÉe (CVAE)

1. La modification des règles de calcul du taux effectif dimposition pour les sociétés membres dun groupe

2. La modification des règles de répartition territoriale de la cotisation sur la valeur ajoutée

a. La suppression de la règle de la territorialisation de la CVAE issue des entreprises membres d’un groupe fiscal intégré à l’impôt sur les sociétés

b. La modification du coefficient de pondération des valeurs locatives des établissements industriels dans la répartition de la CVAE

c. La modification des règles de répartition des dispositifs de péréquation horizontale de la CVAE

B. La cotisation foncière des entreprises (CFE)

1. La suppression du dispositif de participation des collectivités territoriales au coût du dégrèvement afférent au plafonnement de la CET

2. Ladoption de nouvelles exonérations compensées par lÉtat aux collectivités territoriales

a. L’exonération de cotisation minimum de CFE pour les redevables réalisant un montant de chiffre d’affaires ou de recettes inférieur ou égal à 5 000 euros

b. L’extension aux activités accessoires de l’exonération de CFE des exploitants agricoles

3. Les mesures spécifiques aux valeurs locatives servant de base imposable à la CFE

a. Le report de la mise à jour permanente des tarifs

b. La sécurisation des nouveaux paramètres d’évaluation

c. La révision des valeurs locatives cadastrales des établissements industriels

XI. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

A. Lextension du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée pour les parcs zoologiques

1. Létat du droit

2. Une évaluation prématurée

B. LUTILISATION OBLIGATOIRE DUN LOGICIEL DE CAISSE  NON FRAUDULEUX

1. Létat du droit

2. Les mesures dapplication

3. Une évaluation actuellement malaisée

XII. La fiscalité particulière à certains véhicules

A. LES taxeS additionnelleS à la taxe sur les certificats dimmatriculation des véhicules

1. Létat du droit

2. Une évaluation impossible

B. Le droit annuel de francisation et de navigation

1. Létat du droit

2. Lévaluation du dispositif

a. Un rendement à ce jour décevant

b. Le décret répartissant le produit de la taxe est en cours de préparation

XIII. La fiscalité Énergétique et écologique

A. Le bonus-malus automobile

1. Létat du droit

a. Le malus automobile

b. Le bonus automobile

2. Les mesures dapplication

3. Lévaluation du dispositif

a. L’abaissement du seuil d’entrée dans le barème du malus automobile aboutit à une baisse des ventes des automobiles concernées

b. Le malus automobile demeure un dispositif budgétaire populaire

c. En lien avec le bonus-malus automobile, la prime à la conversion permet le renouvellement du parc automobile

B. La fiscalité relative à lexploitation des hydrocarbures

1. Létat du droit

2. Un rendement qui na pas atteint sa prévision

C. La fiscalité relative à lexploitation des sites gÉothermiques

1. Létat du droit

2. Un rendement décevant et marginal

Partie IV : Le Prélèvement à la source (PAS)

Fiche  1 : le prélèvement à la source en dates

1. 2016 : Une réforme de modernisation du recouvrement de limpôt sur le revenu initiée sous le précédent quinquennat

2. Une entrée en vigueur décalée dun an pour permettre une mise en place dans de meilleures conditions

3. Des aménagements apportés au dispositif depuis lautomne 2017

a. Des phases d’expérimentation permettant de tester le dispositif du PAS

b. La préfiguration du PAS : une période « test » particulièrement utile pour sensibiliser les entreprises et les contribuables

4. Une modalité de perception de limpôt codifiée

a. Les dispositions législatives introduites dans le CGI

b. Les dispositions codifiées dans le livre des procédures fiscales

c. Les dispositions codifiées dans le code de la sécurité sociale

5. Des textes réglementaires dapplication

Fiche  2 : Une communication institutionnelle au service de la bonne mise en œuvre du prélèvement à la source

1. Un point dentrée unique : le site internet prélèvement à la source

2. Une communication affinée pour accompagner au mieux les collecteurs

3. Un plan de communication diversifié et organisé autour de plusieurs temps forts

4. La communication des acteurs de la sphère sociale

5. Les enseignements du sondage réalisé par Harris interactive à six mois de la mise en œuvre du prélèvement à la source

Fiche n°3 : Lannée de transition. Focus sur le crédit dimpôt de modernisation du recouvrement (CIMR)

1. Le CIMR, un mécanisme exceptionnel pour éviter la double imposition des contribuables

2. Lidentification du caractère exceptionnel ou pas des revenus est un enjeu majeur de la mise en place du prélèvement à la source

a. Des précisions attendues de l’administration fiscale sur la notion de « revenus exceptionnels »

b. Une procédure spécifique permettant d’interroger l’administration fiscale

Fiche  4 : Le prélèvement à la source et les crédits dimpôt : Focus services à la personne

1. Le traitement des réductions et crédits dimpôt dans le cadre du prélèvement à la source

a. Pas d’intégration dans le taux de retenue à la source mais un acompte versé en début d’année

b. Un dispositif bienvenu mais perfectible

2. La mise en œuvre du prélèvement à la source par les particuliers employeurs

a. Un système optionnel de « délégation » de la retenue à la source au profit de PAJEMPLOI et du centre national CESU

b. Compléter le dispositif pour assurer une mise en œuvre satisfaisante du prélèvement à la source

fiche  5 : Le prélèvement à la source et la confidentialité. Une préservation assurée

1. Lemployeur ne peut déduire du seul taux la composition ou la situation financière du foyer fiscal de son salarié

2. La loi prévoit plusieurs garanties pour assurer le respect de la vie privée des salariés

a. L’option pour le taux individualisé au sein des couples

b. L’option pour le taux non personnalisé

c. La sanction de la violation du secret professionnel

Fiche  6 : Le prélèvement à la source et les entreprises : Relativiser les charges supportées

I. Une charge financière à nuancer

1. De nombreuses études ont avancé des coûts manifestement excessifs

2. Lévaluation la plus récente conclut à un coût très inférieur qui devrait encore diminuer

3. Le PAS offrira un avantage de trésorerie non négligeable aux entreprises, surtout aux plus petites

4. En 2019, le cumul du CICE et des allégements de charges sociales fournira des avantages de lordre de 40 milliards deuros

II. Des charges administratives raisonnables

1. Leffort de communication du Gouvernement et la phase de préfiguration vont permettre de familiariser les entreprises et les salariés avec le PAS

2. Une complexité à relativiser

3. Des sanctions proportionnées qui ont été fortement allégées

4. Des solutions alternatives sous-optimales

fiche  7 : la déclaration des travailleurs indépendants

1. Si lassiette du PAS pour les indépendants est ancienne, la modulation permettra un ajustement de limpôt en temps réel

a. L’assiette de l’acompte n’est pas constituée des revenus de l’année en cours

b. La modulation du prélèvement permettra de prendre en compte la réalité des revenus perçus

2. Les indépendants pourront verser leur acompte chaque mois ou chaque trimestre et reporter certaines échéances de paiement

a. L’option pour le paiement trimestriel

b. L’échelonnement infra-annuel des paiements

3. Un dispositif spécial est prévu en cas de démarrage ou de cessation dactivité

Examen en Commission

Annexes


—  1  —

 

   Introduction

Le début de cette XVe législature se caractérise par une attention accrue des députés – mais également des citoyens et des médias – aux fonctions d’évaluation du Parlement.

Certes, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 24 de notre Constitution prévoit que le Parlement vote la loi, contrôle l’action du Gouvernement et « évalue les politiques publiques ».

Pourtant, dans le cadre de l’examen de la réforme institutionnelle en cours, nombreux sont ceux qui soulignent le fait que ce volet de la révision de 2008 mérite d’être mieux traduit dans les faits.

Ainsi, lors de son audition à l’Assemblée nationale par la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République le 6 juin dernier sur cette réforme, la garde des sceaux, affirmait : « Par ce projet de révision, nous proposons de développer des moyens de tenir les promesses de 2008, en particulier en trouvant de meilleurs équilibres entre la fonction de légiférer et celle d’évaluer. Cela consisterait, selon nous, à faire prospérer une articulation efficace, à instituer en quelque sorte un cercle vertueux entre ces deux fonctions de légiférer et de contrôler. Il s’agit de mieux légiférer en répondant plus directement aux attentes de réforme. Il s’agit ensuite de mesurer l’effet de ces réformes sur le réel. »

Ce besoin de mieux évaluer les réformes votées se fait particulièrement sentir au sein de la commission des finances, de l’économie et du contrôle budgétaire.

En effet, les mesures fiscales votées à l’automne ont nécessairement un impact sur certaines catégories de population ou certains secteurs économiques qui méritent d’être évaluées ex post. Les crédits budgétaires mobilisés en début d’année poursuivent par ailleurs une finalité politique dont la mise en œuvre doit être suivie dans le temps.

Dans cette perspective, l’année 2018 sera probablement charnière au moins à un double titre :

– les mois de mai et juin de cette année ont été assez largement consacrés à la mise en œuvre d’un « printemps de l’évaluation » succédant à « l’automne de l’autorisation », visant, dans le cadre de l’examen de la loi de règlement, à mieux évaluer l’utilisation des crédits de l’année 2017 ;

– la session budgétaire de l’automne prochain verra peut-être la commission des finances s’appuyer sur de nouveaux moyens d’évaluation permettant à l’Assemblée nationale de peser d’avantage dans les choix fiscaux et budgétaires préparés par le Gouvernement.

C’est dans ce cadre que le Rapporteur général a souhaité poursuivre, pour la rénover, la pratique du rapport dapplication de la loi fiscale RALF »).

Selon une tradition constante depuis 1990, le rapporteur général de la commission des finances s’attache à examiner l’application des dispositions fiscales contenues dans les lois de finances, preuve s’il en était de l’attachement ancien de notre commission à ce que la loi fiscale soit bien appliquée et évaluée ([1]).

Délaissant le rythme annuel, en 2006, le rapporteur général, notre collègue Gilles Carrez, publiait un rapport volumineux sur l’application de la loi fiscale depuis 2002, dont l’objectif était de mettre en lumière la cohérence d’ensemble de la politique fiscale menée sous la XIIe législature ([2]). Puis, à partir de 2008, le rythme annuel s’imposa de nouveau. En 2016, pour la première fois, étaient prises en compte les dispositions de nature fiscale contenues dans les lois autres que les lois de finances et dans les ordonnances.

La résolution n° 292 du 27 mai 2009 modifiant le Règlement de l’Assemblée nationale a systématisé la démarche inaugurée par notre commission des finances pour l’ensemble des lois. Ainsi, depuis lors, l’article 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit qu’à l’issue d’un délai de six mois suivant l’entrée en vigueur d’une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire, deux députés, dont l’un appartient à un groupe d’opposition et parmi lesquels figure de droit le député qui en a été le rapporteur, présentent à la commission compétente un rapport sur la mise en application de cette loi.

Cette disposition s’applique sans préjudice de la mission permanente confiée, par l’article 57 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([3]) au rapporteur général de suivre et contrôler l’exécution des lois de finances et de procéder à l’évaluation de toute question relative aux finances publiques.

Sauf réforme d’ampleur, les mesures fiscales nécessitent assez peu de mesures réglementaires d’application directe comme les décrets ou les arrêtés. Un rapport d’application en juin se bornant à lister ces mesures d’application de la loi de finances de l’année serait, pour cette raison, probablement à la fois aride et peu intéressant – tant pour les parlementaires que pour le public – d’autant plus que le Gouvernement réalise désormais lui-même un tel bilan.

Notons toutefois que, dans le domaine fiscal, une particularité réside dans la publication d’un commentaire des mesures adoptées dans des instructions fiscales qui ont été, à compter de 2012, rassemblées au sein du Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP), qui fait l’objet d’une actualisation régulière et continue. Il en a été ainsi, par exemple, le 8 juin dernier, avec la mise en ligne d’un document de plus de 300 pages portant sur la réforme de l’impôt sur la fortune.

Ce commentaire des mesures fiscales dans le BOFiP explicite les dispositions, souvent plus difficiles d’accès, intégrées dans le code général des impôts (CGI) et le livre des procédures fiscales (LPF).

Mais il contient souvent également des mesures de précision complémentaires par rapport aux dispositions de la loi, qui méritent toute l’attention des parlementaires.

Si le temps où les instructions fiscales ont pu contenir des mesures expressément contraires à la volonté du législateur semble heureusement s’éloigner, il appartient toutefois toujours à ce dernier de veiller à ce que les interstices de la loi soient comblés par l’administration fiscale en cohérence avec la logique d’ensemble qui a prévalu lors de l’adoption du dispositif.

Enfin, comme l’année passée, le Rapporteur général aura à cœur de ne pas voir son travail limité aux seules lois de finances ; de trop nombreuses mesures fiscales peuvent encore figurer dans des lois ordinaires, voire dans des ordonnances, nuit nécessairement à la vision d’ensemble exclusivement portée, du côté du Parlement, par la commission des finances.

Par ailleurs, à l’heure où le rapprochement de l’examen des premières parties des projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale est préconisé par certains, il n’est pas inutile de rappeler que le contrôle de l’application des mesures fiscales nécessite, à l’évidence, de prendre en compte les prélèvements sociaux dont le vote intervient dans le cadre des projets de lois de financement de la sécurité sociale.

Outre ce strict contrôle de lapplication des lois fiscales, le Rapporteur général estime fondamental que le présent rapport devienne également un rapport dévaluation des réformes dampleur initiées par le Gouvernement.

Cette évaluation, parfaitement cohérente avec les débats actuels sur le nécessaire renforcement de ce volet de la mission du Parlement, implique cependant une approche fort différente de celle qui prévaut pour un simple contrôle d’application réglementaire :

– elle nécessite un certain recul temporel par rapport au moment où la réforme a été votée. Cet aspect est particulièrement important lorsque la réforme n’entre véritablement en vigueur qu’à compter de l’imposition des revenus en année N + 1. À titre d’exemple, la mise en place du prélèvement forfaitaire unique (PFU) dans le cadre de la loi de finances pour 2018 ne peut pas faire l’objet d’une évaluation fine dans le cadre du présent rapport. En effet, applicable pour l’essentiel aux revenus perçus à compter du 1er janvier 2018, cette réforme ne produira ses effets qu’en 2019 ;

– elle nécessite une approche sélective permettant d’apporter des « coups de projecteur » sur certaines réformes emblématiques ou problématiques qui pourraient nécessiter des adaptations dans la loi de finances suivante. Sans préconiser explicitement la transformation du rapport d’application en rapport d’évaluation, les précédents rapporteurs généraux avaient de fait mis en œuvre cette approche sélective, notamment en 2015 et 2016 ;

– elle implique, à ce stade, que ladministration fiscale collabore à ce travail dévaluation dans la mesure où elle est la seule, la plupart du temps, à disposer des données fiscales et économiques permettant réellement de mesurer l’impact d’une réforme.

Dans cette perspective, le Rapporteur général a transmis un ensemble de 169 questions à l’administration le 27 avril 2018 ainsi qu’un courrier aux ministres de l’économie et des finances, d’une part, et au ministre de l’action et des comptes publics, d’autre part, précisant que ce rapport serait présenté la première semaine de juillet.

À la date du 4 juillet 2018, le Rapporteur général n’avait reçu qu’environ 40 % des réponses, dont seulement 25 % à des questions que l’on pourrait juger comme « prioritaires » compte tenu de l’actualité politique. Cette circonstance lui interdisait de présenter son rapport à la commission lors de la première semaine de juillet.

Afin de pallier cette difficulté et encourager l’administration à une meilleure coopération, le Rapporteur général a donc entrepris le 5 juillet 2018 un contrôle sur place en application de l’article 57 de la loi organique relative aux lois de finances.

Cet article prévoit que « les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l’exécution des lois de finances et procèdent à l’évaluation de toute question relative aux finances publiques. Cette mission est confiée à leur président, à leur rapporteur général ainsi que, dans leurs domaines d’attributions, à leurs rapporteurs spéciaux et chaque année, pour un objet et une durée déterminée, à un ou plusieurs membres d’une de ces commissions obligatoirement désignés par elle à cet effet. À cet effet, ils procèdent à toutes investigations sur pièce et sur place, et à toutes auditions qu’ils jugent utiles ».

Le Rapporteur général ne peut que regretter le fait qu’en dépit de la clarté de ces dispositions, il ait été bloqué pendant une trentaine de minutes avant de pouvoir pénétrer physiquement dans l’enceinte du ministère.

Cette entrave aux missions du Rapporteur général est d’autant plus inacceptable que l’ensemble des personnes concernées par ce contrôle en étaient prévenues avec toute précision utile pour éviter une telle situation.

Il a été nécessaire de rappeler aux services de sécurité de Bercy que ce blocage pouvait être considéré comme relevant d’une infraction pénale pour que le contrôle reprenne son cours normal ([4]).

Ce contrôle sur place a été l’occasion de passer en revue l’ensemble des questions en instance.

Il ressort de cet entretien plusieurs éléments structurants pour le travail dévaluation que le Parlement souhaite renforcer, sur lesquels le Rapporteur général reviendra en détail dans le présent rapport.

À la suite de ce contrôle sur place, le Rapporteur général a reçu, dans la journée, un envoi complémentaire, faisant passer les statistiques à :

– 85,8 % de réponses reçues ;

– 92,4 % de réponses satisfaisantes parmi les réponses reçues ;

– 78,9 % de réponses aux questions identifiées par le Rapporteur général comme « prioritaires ».

Si certains avaient des doutes, ce contrôle met clairement en évidence lutilité et lefficacité de cette procédure, qui donne au Parlement de la visibilité, notamment dans les couloirs de Bercy où il n’est parfois qu’un objet politique lointain aux arcanes complexes, appréhendé uniquement à l’automne par le biais des avalanches d’amendements à traiter en urgence. Elle permet également un échange plus direct avec l’administration.

De ce contrôle sur place, il est également ressorti que de nombreuses réponses centralisées par la direction de la législation fiscale n’avaient pas été envoyées par d’autres directions pourtant sollicitées par elle.

En particulier, les questions relatives à l’évaluation du crédit d’impôt « transition énergétique », au prêt à taux zéro (PTZ) et au dispositif « Pinel » ont été envoyées à la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère de la transition écologique et solidaire, sans retour de leur part dans les temps requis.

Le Rapporteur général avait donc prévu un second contrôle sur place le lundi 9 juillet destiné à récupérer les onze questions relatives à ces mesures.

Ce déplacement a toutefois été reporté compte tenu des réponses reçues à l’annonce de ce contrôle.

Le contrôle sur place est donc un moyen daction efficace ; il convient à cet égard de rappeler que l’article 57 de la LOLF ne le réserve pas aux président et rapporteur général de la commission des finances, mais désigne également explicitement également les rapporteurs spéciaux « dans leurs domaines d’attributions » et à l’un de ses membres pour un objet donné et un temps limité.

L’usage de cet outil mérite donc certainement d’être diffusé parmi les membres de notre commission.

Selon les informations rassemblées par le Rapporteur général, les contrôles sur places se sont limités, depuis le début de cette législature, à :

– un contrôle sur place de notre collègue Philippe Vigier, rapporteur spécial des crédits consacrés aux pouvoirs publics, réalisé le 17 janvier dernier dans les services de l’Assemblée nationale, au sujet de certaines de ses dépenses ;

– un contrôle sur place du président de la commission, à la direction générale de l’aviation civile, afin de faire le point sur les conséquences budgétaires de l’abandon du projet d’aéroport à Notre-Dame-des-Landes, le 23 janvier dernier ;

– un contrôle sur place de notre collègue Cendra Motin, rapporteure spéciale des crédits de la fonction publique, opéré le 5 juillet 2018 à l’École nationale d’administration.

On objectera que le contrôle sur place n’intervient en principe qu’après une procédure classique d’audition, au cours de laquelle la plupart des membres de la commission des finances obtiennent les informations escomptées.

Cette objection, compréhensible dans son principe, risque toutefois de cantonner le contrôle sur place à un ultime rapport de force, un bras de fer entre le pouvoir législatif et l’exécutif, dont il conviendrait de sortir.

En réalité, il devrait également permettre un échange direct, la rencontre avec des interlocuteurs qui ne sont pas habituellement présents lors des auditions à l’Assemblée nationale, il pourrait donner de la visibilité au travail du Parlement et permettre d’établir un lien de confiance entre l’administration et le Parlement.

Cette vision du contrôle sur place méritera d’ailleurs certainement d’être développée dans la perspective de la création d’un outil d’évaluation parlementaire.

Le contrôle de lapplication – ou plutôt de l’évaluation – de la loi fiscale est donc un travail qui mérite de dépasser le cadre du « RALF » et dimpliquer tous les membres de la commission.

À cet égard, le présent rapport est déjà porteur d’une innovation inédite, dans la mesure où l’un de ses volets, relatif à la mise en œuvre du prélèvement à la source, a fait l’objet dun travail dévaluation plus particulièrement porté par notre collègue Cendra Motin.

Comme l’a rappelé le ministre de l’action et des comptes publics dernièrement, cette réforme fiscale est probablement la plus importante depuis la création de l’impôt sur le revenu. Il était donc cohérent que sa mise en œuvre fasse l’objet d’une attention particulière, supposant de nombreuses rencontres avec les acteurs concernés par la réforme.

Le Rapporteur général tient à saluer le travail réalisé par notre collègue Cendra Motin, retracé dans la seconde partie du présent rapport et ayant fait l’objet d’une communication distincte devant les membres de notre commission le 27 juin dernier ([5]).

 


—  1  —

   Partie I :
Du bilan de l’application des mesures fiscales à l’évaluation des prélèvements obligatoires

Les quatre précédents RALF (2013 à 2016) avaient pour point commun de commencer par un recensement des mesures d’application des mesures fiscales figurant dans les lois de finances, les lois dites « ordinaires » ([6]) ou les ordonnances.

Le Rapporteur général se prêtera cette année à cette figure imposée, non sans mettre en lumière ensuite certains axes structurants permettant à l’avenir de développer le travail d’évaluation des prélèvements obligatoires, dégagés au cours du contrôle sur place opéré le 5 juillet dernier.

I.   LAPPLICATION DES DISPOSITIONS FISCALES FIGURANT DANS LES LOIS DE FINANCES INITIALES ET RECTIFICATIVES DEPUIS LA LOI DE FINANCES POUR 2015

Le tableau ci-après synthétise l’état de l’application des dispositions fiscales à la date du 30 juin 2018.

Il prend en compte toutes les dispositions fiscales adoptées dans le cadre des lois de finances initiales et rectificatives depuis la loi de finances pour 2015 ([7]) et dont le dispositif renvoie à un texte réglementaire ou qui doivent faire l’objet d’un commentaire de la part de l’administration.

D’un point de vue méthodologique, il convient de rappeler que chaque disposition fiscale correspond à une unité cohérente et ne recouvre pas nécessairement la notion d’article de loi de finances ni celle d’article codifié. Une même disposition peut inclure plusieurs articles de loi de finances, de même que, plus souvent, un même article de loi de finances comprend plusieurs dispositions fiscales exigeant chacune un texte d’application spécifique. Le décompte des dispositions est réalisé sur la base de la classification retenue par l’administration fiscale dans les tableaux retraçant l’état d’application de chacune des lois de finances adoptées depuis la loi de finances pour 2015. Ces tableaux sont présentés à l’annexe 1.

Les dispositions listées comme « en attente d’un texte d’application » sont celles pour lesquelles le texte réglementaire n’a pas été publié, ainsi que celles pour lesquelles l’administration a indiqué que leur application nécessitait une instruction, lorsque celle-ci n’a pas été publiée. Les dispositions listées comme « ayant fait l’objet d’un texte d’application » correspondent à celles qui sont pleinement applicables.

Sur les 463 dispositions prises en compte par le présent rapport, correspondant à lensemble des lois de finances initiales ou rectificatives adoptées depuis la loi de finances pour 2015, 146 dentre elles, soit une proportion de 31 %, demeuraient en attente dun texte dapplication au 30 juin 2018.

Ce chiffre traduit une certaine dégradation par rapport au ratio retenu dans le dernier RALF. Cette dégradation résulte de deux éléments dinégale importance :

 le Rapporteur général a décidé, à compter de cette année, dexclure de ce ratio les textes adoptés entre 2012 et la fin de lannée 2014, dont la mise en application avait atteint 100 % ;

 la loi de finances pour 2018, particulièrement importante et volumineuse, riche en réformes de grande ampleur, pèse sur le ratio de mise en œuvre. Il convient toutefois de souligner que les informations transmises par l’administration fiscale ne permettent pas d’identifier, pour cette seule loi de finances 2018, les dispositions nécessitant véritablement une mesure d’application, ce qui peut, en partie, expliquer ce faible ratio.

État de l’application des dispositions fiscales devant faire l’objet d’un texte d’application et/ou d’un commentaire au 30 juin 2018

Textes

Nombre darticles ou de dispositions pris en compte

Ayant fait lobjet dun texte dapplication (A)

En attente dun texte dapplication (B)

Part des dispositions pleinement applicables au 30 juin 2018

LFI 2015

45 dispositions

44

1

98 %

LFR 2014-2

53 dispositions

52

1

98 %

LFI 2016

61 dispositions

57

4

93 %

LFR 2015

54 dispositions

47

7

87 %

LFI 2017

68 dispositions

62

6

91 %

LFR 2016

68 dispositions

46

22

68 %

LFI 2018

97 dispositions

6

91

6 %

LFR 2017

17 dispositions

3

14

18 %

TOTAL

463 dispositions

317

146

68 %

Source : commission des finances.

II.   LES DISPOSITIONS FISCALES ADOPTÉES DANS DES TEXTES AUTRES QUE DES LOIS DE FINANCES en 2017

Pour la première fois, dans le cadre du RALF de l’année 2016, il a été réalisé un bilan de l’ensemble des mesures fiscales adoptées non seulement dans les lois de finances mais également dans le cadre de lois « ordinaires » ou par voie d’ordonnance, sur la dernière année complète connue (soit l’année 2015).

D’après ce rapport, 23 dispositions de nature fiscale avaient été adoptées au cours de lannée 2015 dans différents projets de loi n’étant pas des lois de finances.

L’année 2015 était certainement exceptionnelle du fait de l’adoption de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques ([8]), qui comportait à elle seule 10 mesures fiscales soit près de 43 % des mesures fiscales prises hors loi de finances.

Plusieurs de ces mesures (relatives, par exemple, à la fiscalité des actions gratuites ou des bons de souscriptions de parts de créateurs d’entreprises, aux ajustements des dispositifs « Madelin » ou « ISF-PME ») avaient d’ailleurs fait l’objet d’un travail particulier de notre commission qui avait suivi de près l’élaboration de ce projet de loi.

Outre ces mesures législatives, 10 ordonnances promulguées en 2015 incluaient des dispositions fiscales.

Par comparaison avec la seule année 2016, lannée 2017 se caractérise, par une inflation préoccupante des mesures fiscales prises en dehors des lois de finances :

– 45 mesures fiscales ont été adoptées dans des lois dites « ordinaires » ;

– 6 mesures fiscales ont été adoptées par voie d’ordonnances.

Au total, c’est donc l’équivalent dune loi de finances rectificative – du moins en nombre de mesures  qui a été adopté en dehors de la supervision de la commission des finances, ce dont le Rapporteur général ne saurait se réjouir pour une année dont le nombre de mois de session parlementaire était réduit par rapport à une année sans scrutins nationaux. La liste de ces mesures figure à l’annexe 2.

S’agissant des mesures prises en loi « ordinaire », on notera plus particulièrement :

– les lois organiques et ordinaires pour la confiance dans la vie politique ([9]) contenant 11 mesures fiscales relatives, pour l’essentiel, au renforcement de la transparence concernant la situation fiscale des élus. L’examen de ces dispositions en cohérence avec les autres dispositions du texte peut paraître logique ;

– la loi du 6 mars 2017 visant à favoriser l’assainissement cadastral et la résorption du désordre de propriété ([10]) prévoyant des exonérations de droits de transmission en Corse (3 mesures) par ailleurs déjà partiellement censurées par le Conseil constitutionnel. L’examen de ces dispositions en loi ordinaire est d’autant moins justifié que les dispositifs prorogés par cette loi sont, pour l’essentiel, issus d’amendements de la commission des finances ;

– la loi du 1er mars 2017 ([11]) contenant une mesure relative aux modalités de calcul du potentiel fiscal et du potentiel fiscal agrégé des communautés d’agglomération. Issue d’une proposition de loi de notre collègue Dominique Lefebvre, cette loi visait à corriger les effets d’une mesure de la loi de finances rectificative pour 2016 sur les finances des communautés d’agglomération issues d’un syndicat d’agglomération nouvelle. Il y avait donc une certaine urgence à corriger ces effets avant le changement de législature ;

– la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain ([12]) (4 mesures), qui auraient toutes pu être examinées dans le cadre d’une loi de finances ;

– la loi de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique ([13]) (23 mesures) concentrant certainement lessentiel de limpact budgétaire des mesures fiscales prises hors loi de finances en 2017, puisque la loi comporte des mesures comme la minoration de 60 % de la valeur locative des biens situés à Mayotte ou le relèvement du seuil de chiffre d’affaires des micro-entreprises ;

– la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté ([14]), dont les deux mesures fiscales auraient également pu être examinées à l’automne précédent compte tenu de l’imbrication des calendriers d’examen de ce projet de loi et du projet de loi de finances pour 2017.

III.   Les verrous à lever en vue d’une amélioration du travail d’évaluation du parlement

La préparation du présent RALF ainsi que le contrôle sur place opéré le 5 juillet dernier ont été l’occasion d’identifier certains verrous à lever en vue d’approfondir le travail d’évaluation des prélèvements obligatoires de notre commission des finances.

A.   les efforts de l’administration fiscale pour mieux répondre aux demandes des parlementaires

Lors de ce contrôle sur place, l’administration fiscale a mis en avant le nombre très important et croissant des questions parlementaires à traiter, auquel les 169 questions préparées en vue du présent RALF se sont évidemment ajoutées.

Une recherche simple dans la base des questions posées par les députés depuis le début de la présente législature, à partir du mot « impôts » donne un résultat de 1 055 questions dont :

– 18 questions posées oralement. Certaines de ces questions se rattachent clairement au travail d’évaluation porté par le présent rapport : à titre d’exemple, notre collègue Denis Masséglia a posé le 16 janvier 2018 une question concernant l’optimisation des grands groupes étrangers en Europe ([15]), tandis que notre collègue Jean Terlier posait le 5 juin dernier une question sur les conditions d’attribution de la demi-part fiscale aux veuves d’anciens combattants ;

– 957 questions écrites couvrant de nombreux aspects de notre fiscalité.

Par comparaison, une requête similaire dans le moteur de recherche du Sénat fait état de 272 questions, dont 173 ayant reçu une réponse.

Ces recherches dans les bases de l’Assemblée nationale et du Sénat ne retracent pas les questions qui peuvent être posées directement par les parlementaires.

Il semblerait donc opportun de rationaliser le circuit des questions envoyées à l’administration fiscale, en particulier lorsqu’elles sont liées à des sujets qui entrent dans le champ du RALF.

Cette rationalisation est d’autant plus importante que, au cours du contrôle sur place, une possible réforme du circuit de traitement des questions parlementaire au sein de Bercy a été évoquée par le cabinet du ministre de l’économie et des finances.

Alors que ces questions sont traitées, pour l’instant, par le service qui en a été saisi, le projet serait de les centraliser à un service spécifique. Cette centralisation, à condition de ne pas se traduire par un allongement excessif des délais de réponse, permettrait de mieux gérer les priorités qui doivent être établies entre les différents questionnaires.

Cette centralisation permettra d’alléger la charge de travail pesant sur le cabinet du ministre de l’économie et des finances.

À cet égard, le Rapporteur général tient à souligner les difficultés qui résultent, pour les ministères rattachés à Bercy, dun plafonnement uniforme du nombre de conseillers de cabinet ministériel.

En effet, le décret  2017-1063 du 18 mai 2017 relatif aux cabinets ministériels prévoit un plafonnement uniforme à :

 10 membres pour le cabinet dun ministre ;

 8 membres pour un ministre délégué ;

 5 membres pour un secrétaire dÉtat

Si lon ne peut que souscrire à lobjectif de rationalisation de la dépense publique visé par ce plafonnement, il semble évident que lampleur des réformes menées (et à mener) dans les domaines budgétaires et des prélèvements obligatoires nécessite certainement une application plus souple de ce principe.

En l’état, ce plafonnement ne s’applique pas au Premier ministre (62 membres) ni au ministre d’État en charge de la transition écologique et solidaire (20 membres) ([16]).

Compte tenu de lampleur des réformes à mener dans les domaines budgétaires et fiscaux et du travail dévaluation que supposent ces réformes, il ne serait pas totalement incompréhensible que le cabinet du ministre de léconomie et des finances soit aussi étoffé que celui du ministre dÉtat en charge de la transition écologique et solidaire.

À défaut, il existe un risque réel de voir les services administratifs de Bercy se substituer au pouvoir politique et prendre le contrôle des décisions politiques prises dans les domaines budgétaires et fiscaux.

B.   la culture de l’Évaluation doit aussi être dÉveloppÉe du côtÉ de l’exÉcutif

Lors du contrôle sur place, il est apparu que de nombreuses questions n’ont pas pu obtenir les réponses escomptées, faute de données disponibles sur l’impact réel des réformes votées.

Si cette lacune provient, dans de nombreux cas, du fait que les réformes ont été adoptées depuis trop peu de temps pour pouvoir être matériellement évaluées, il apparaît également qu’elle résulte dans de nombreux cas de l’absence totale de données disponibles.

Il serait possible d’en déduire que l’administration fiscale ne s’est pas donné les moyens d’évaluer les retombées réelles de certaines réformes récentes : si le Parlement et sa commission des finances s’engagent résolument dans une amélioration de l’évaluation ex post des réformes, il est également important que l’administration fiscale opère un tel basculement.

À titre d’exemple, l’absence de données disponibles a constitué la réponse aux questions suivantes :

– mesure de l’impact des allégements de charges sur la réserve de participation ;

– évaluation du nombre d’entreprises créées au sein des bassins urbains à dynamiser (BUD) ;

– évaluation de l’emploi créé au sein des bassins d’emploi à redynamiser (BER) ;

– nombre d’établissements publics de coopération culturelle concernés par l’article 88 de la loi de finances pour 2018, c’est-à-dire par une exonération de taxe sur les salaires ;

– nombre de groupements de coopération sanitaire et de coopération sociale et médico-sociale concernés par la même mesure ;

– impact du taux réduit de TVA pour les parcs zoologiques ;

– ventilation de la dépense fiscale par catégorie de dépense imputable pour certains crédits d’impôt en faveur du cinéma et de l’audiovisuel ;

– assiette et produit du droit de partage et de licitation, et part de cette assiette et de ce produit provenant des biens immobiliers.

Le Rapporteur général appelle, par conséquent, l’administration fiscale à développer ses outils d’évaluation ex post des mesures votées.

 


—  1  —

   Partie II :
Les dépenses fiscales en faveur de la culture
et de l’audiovisuel

L’article 19 de la seconde loi de finances rectificative pour 2017 ([17]) a prévu la prorogation pour une année (du 31 décembre 2018 au 31 décembre 2019) du crédit d’impôt sur les sociétés, encadré par l’article 220 octies du CGI, destiné à soutenir en France la production dœuvres phonographiques de jeunes talents musicaux.

Issu de l’adoption de deux amendements identiques ([18]) à l’Assemblée nationale en première lecture – prévoyant initialement une prorogation jusqu’au 31 décembre 2021 –, le dispositif initial a été rectifié afin de limiter cette prorogation à une année.

En effet, plusieurs membres de la commission des finances, sans remettre en cause l’opportunité de proroger ce dispositif en particulier, ont regretté que celui-ci, de même que l’ensemble des dépenses fiscales en faveur de la culture et de l’audiovisuel, ne fasse pas l’objet d’une évaluation d’ensemble préalablement à toute prorogation ou à tout élargissement.

Ce besoin d’évaluation, qui constitue l’axe de travail principal du présent rapport, n’a pas nécessairement été bien compris à l’automne dernier par les professionnels du secteur intéressés, pour qui cette prorogation était considérée comme acquise.

La présente partie du RALF a donc pour objet de procéder à cette évaluation, en vue de laquelle le Rapporteur général a procédé à une vingtaine dauditions.

Cette évaluation ne saurait être entamée sans un constat préalable lucide, un discours de la méthode, sur l’une des raisons principales ayant conduit à ce manque d’évaluation par le Parlement : dans la très grande majorité des cas, les sept dépenses fiscales entrant dans le champ de la présente étude ont été créées ou élargies par amendements n’ayant pas fait l’objet d’une véritable étude d’impact ni évaluation préalable :

– depuis 2004, date de la création du premier crédit d’impôt dit « cinéma », ces dépenses fiscales ont fait l’objet de 35 articles différents, soit en moyenne 2,5 articles par an ; ces mesures ont toutes été prises en loi de finances, à l’exception notable des articles créant les crédits d’impôt dits « phonographique » et « jeux vidéo » ;

– sur ces 35 articles, 31 résultent de l’adoption d’amendements : à près de 90 %, ces mesures ont donc été adoptées sans évaluation préalable. Ce ratio pourrait faire honneur à l’initiative parlementaire mais il convient de souligner que cinq de ces amendements sont d’origine gouvernementale (près de 15 % de l’ensemble), sachant que certains amendements parlementaires ont parfois été actés en amont par le Gouvernement avec les professionnels concernés ou préparés par ce premier ;

– il convient, enfin ; de souligner que ces dispositifs ont été adoptés, dans cinq cas, avec un avis défavorable de la commission des finances ;

– l’un de ces dispositifs, relatif à la dernière augmentation du taux de la réduction d’impôt pour la souscription au capital des sociétés de financement de l’industrie cinématographique et de l’audiovisuel (SOFICA), a été adopté en première partie de la loi de finances pour 2017 ([19]) ; ce placement le rendant automatiquement applicable à l’impôt sur le revenu de cette année 2017 – ce qui constitue en pratique une « petite rétroactivité » que le législateur tend généralement à éviter –, le dispositif a mécaniquement créé un pur effet d’aubaine pour les souscripteurs qui avaient, à la date de promulgation de cette loi, déjà opéré leurs investissements.

Cette absence d’évaluation d’ensemble de ces dépenses fiscales est corrélée avec une augmentation importante de leur montant total, retracé dans le graphique ci-dessous.

LES DÉPENSES FISCALES EN FAVEUR DU CINÉMA, DE L’AUDIOVISUEL,
DE LA MUSIQUE, DES JEUX VIDÉO ET DU SPECTACLE VIVANT

(en millions d’euros)

Source : tomes 2 des fascicules Évaluations des voies et moyens associés aux projets de loi de finances de 2009 à 2018. Les chiffres de l’année 2018 constituent donc une prévision, ce qui explique la différence avec les montants parfois évoqués dans la suite du rapport résultant d’évaluations plus récentes.

L’augmentation est particulièrement importante entre 2016 et 2018 (+ 107 %) ; il convient de souligner qu’elle résulte de mesures votées à la fin de la précédente législature, aucun élargissement nayant encore été voté sous la présente législature.

L’essentiel de cette augmentation provient des crédits dimpôts cinéma national et international (+ 111 % entre 2016 et 2018, soit 91 % de l’augmentation de l’ensemble des crédits d’impôts sur cette période).

les dépenses fiscales visées par la présente évaluation

(en millions d’euros)

N° dépense

Dénomination

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

320121

Crédit dimpôt (IS) national « cinéma »

58

54

51

66

58

121

121

 

Nb d’entreprises

114

nd

nd

nd

nd

320140

Crédit dimpôt (IS) cinéma international

9

2

20

12

19

40

46

 

Nb d’entreprises

12

6

33

19

21

320129

Crédit dimpôt (IS) national « audiovisuel »

51

56

57

61

54

126

126

 

Nb d’entreprises

174

nd

nd

nd

nd

110244

Réduction dimpôt (IR) pour les souscriptions au capital des SOFICA

25

21

20

21

21

21

28

 

Nb de ménages

6 780

6 720

6 408

6 790

6 827

320128

Crédit dimpôt (IS) pour la production phonographique

6

6

10

8

9

8

8

 

Nb d’entreprises

40

115

100

94

128

320142

Crédit dimpôt (IS) spectacle vivant

2

6

 

Nb d’entreprises

0

320135

Crédit dimpôt (IS) pour les entreprises de création de jeux vidéo

7

5

5

6

11

14

21

 

Nb d’entreprises

18

19

21

20

22

TOTAL

156

144

163

174

172

332

356

Source : tomes 2 des fascicules Évaluations des voies et moyens associés aux projets de loi de finances de 2009 à 2018. Il a volontairement été mis en évidence le fait que le nombre d’entreprises bénéficiaires n’est pas renseigné pour les deux plus grosses dépenses fiscales.

Dans un souci de cohérence, il a été décidé de n’inclure dans la présente évaluation que des dépenses fiscales (soit six crédits d’impôt sur les sociétés et une réduction d’impôt sur le revenu), se présentant comme des mesures sectorielles rattachables au secteur de l’audiovisuel au sens large (cinéma, production audiovisuelle) et de la culture (production musicale, jeux vidéo, spectacle vivant).

Les dépenses fiscales rattachables au secteur de la culture mais non sectorielles ont volontairement été laissées de côté (mécénat) de même, faute de pouvoir obtenir les informations nécessaires, que les dispositifs généraux qui pourraient éventuellement être cumulés avec les présentes dépenses fiscales (crédit d’impôt recherche, réduction d’impôt « Madelin » ou ISF-PME avant sa suppression).

 

Les évolutions juridiques des dépenses fiscales « cinéma » et « audiovisuel »

Crédit dimpôt cinéma « national » et audiovisuel

Crédit dimpôt cinéma « international »

Réduction dIR SOFICA (1)

Art. 88 LFI 2004

(amendement du Gouvernement)

– Création du dispositif : le taux est fixé à 20 % et le plafond est de 500 000 euros pour une œuvre de fiction et de 750 000 euros pour une œuvre d’animation

– Application aux dépenses exposées à compter du 1er janvier 2004

Art. 131 LFI 2009

(amendement de M. Dominati)

– Création du dispositif, avec un taux à 20 % et un plafond de 4 millions d’euros

– Entrée en vigueur au plus tard le 1er janvier 2010 avec application aux dépenses depuis le 1er janvier 2009 (jusqu’au 31 décembre 2012)

Art. 102 LFR 2006

(article du projet de loi initial)

– Création du dispositif : réduction d’impôt sur le revenu de 40 % dans la limite de 25 % du revenu global et de 18 000 euros, et un taux majoré de 48 % en cas de souscription rapide

 Entrée en vigueur pour les investissements réalisés à compter du 1er janvier 2006 (petite rétroactivité)

Art. 48 LFR 2004

(amendement du Gouvernement)

– Création d’un volet spécifique pour les œuvres audiovisuelles (plafond par minute produite)

– Plafond d’un million d’euros pour le cinéma

Art. 24 LFI 2006

(amendement de M. Martin-Lalande)

– Prise en compte des dépenses exposées à la date de réception de la demande d’agrément par le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC)

 

Art. 109 LFR 2005

(amendement de M. Philippe Marini)

– Refonte du dispositif

– Entrée en vigueur au 1er janvier 2006

Art. 34 LFR 2012-3

(amendement de MM. Muet et Bloche)

– Prise en compte des dépenses d’hébergement

– Le plafond du crédit est porté de 4 à 10 millions d’euros

– Entrée en vigueur au plus tard le 1er janvier 2014

 

Art. 72 LFI 2013

(amendement du Gouvernement)

– Prorogation du dispositif jusqu’au 31 décembre 2016

Art. 87 LFR 2008

(amendement de MM. Herbillon et Martin-Lalande)

– Prorogation de la réduction d’impôt de 2008 à 2011

Art. 33 LFR 2012-3

(amendement de MM. Muet et Bloche)

– Abaissement de 2 333 à 2 000 euros par minute produite du seuil d’éligibilité pour les documentaires

– Prise en compte des dépenses de transport, de restauration et d’hébergement

– Le plafond est porté d’un à 4 millions d’euros

– Dans le domaine audiovisuel, le plafond par minute produite est porté à 1 250 euros pour la fiction, 1 150 euros pour un documentaire et 1 300 euros pour l’animation. Un plafond de 5 000 euros par minute est prévu dans le cadre d’une coproduction internationale

Art. 23 LFI 2014

(amendement de MM. Bloche et Lefebvre avec un avis défavorable de la commission des finances)

– Le plafond est porté de 10 à 20 millions d’euros

– Entrée en vigueur au plus tard le 1er janvier 2015

Art. 9 LFI 2012

(amendement de M. Kert)

– Prorogation de la réduction d’impôt de 2011 à 2014

Art. 38 LFR 2013-1

(amendement du Gouvernement avec un avis défavorable de la commission des finances)

– Le taux est porté à 30 % pour les œuvres de moins de 4 millions deuros

– Application aux crédits d’impôts ouverts à compter du 1er janvier 2014

Art. 77 LFR 2014-2

(amendement de M. Beffara)

– Le taux est porté de 20 % à 30 %

– Le plafond est porté de 20 à 30 millions d’euros

– Application aux crédits d’impôts ouverts à compter du 1er janvier 2016

 

Art. 91 LFR 2014-2

(amendement du Gouvernement)

– Pour les œuvres dont les dépenses éligibles sont inférieures à 2 millions d’euros, l’aide ne doit pas dépasser 50 % du budget de production (mise en conformité européenne)

Art. 72 LFI 2015

(amendement de MM. André et Rogemont)

– Prorogation de la réduction d’impôt de 2014 à 2017

Art. 77 LFR 2014-2

(amendement de M. Beffara)

– Le taux est porté à 25 % pour les œuvres d’animation et à 30 % pour les œuvres de moins de 7 millions d’euros

– Le plafond par minute produite (pour les seules œuvres audiovisuelles) est porté de 1 300 à 3 000 euros pour les œuvres d’animation

– Application aux crédits d’impôts ouverts à compter du 1er janvier 2016

Art. 111 LFI 2016

(projet de loi initial)

– Les œuvres d’animation et certains films de fiction à fort effet visuel (assimilables à des œuvres d’animation) sont rendus éligibles au crédit d’impôt cinéma alors même qu’elles ne sont pas réalisées en langue française

– Les œuvres cinématographiques « pour lesquelles l’emploi d’une langue étrangère est justifié pour des raisons artistiques tenant au scénario » sont rendues éligibles au crédit d’impôt

– Le taux du crédit d’impôt est porté à 30 % pour les œuvres d’animation et pour les autres œuvres réalisées principalement en français

– La somme des crédits d’impôts qui peuvent être versés à une même œuvre cinématographique est portée de 4 à 30 millions d’euros

– Application aux crédits d’impôts ouverts à compter du 1er janvier 2016

Art. 20 LFI 2017

(amendement de MM. Bloche et Le Roux)

– Prorogation du dispositif jusqu’au 31 décembre 2019

Art. 8 LFI 2017

(amendement de Mmes Rabault et Berger)

– Création d’un taux renforcé de 48 % en cas d’investissement de 10 % du capital de la SOFICA, dans un délai d’un an à compter de la création de la société, dans la production de séries ou dans un contrat portant sur les droits d’une œuvre à l’étranger

– Le dispositif étant placé en première partie de la loi de finances, il s’est appliqué dès le 1er janvier 2017 aux investissements déjà réalisés en 2016

 

 

Art. 76 LFI 2018

(amendement de Mme Dumas)

– Prorogation de la réduction d’impôt du 31 décembre 2017 au 31 décembre 2020

– Aménagement des amendes en cas de non-respect des conditions d’investissement par la SOFICA

LFI : loi de finances initiale.

LFR : loi de finances rectificative.

(1)   Le présent tableau ne présente pas l’évolution des taux de la réduction d’impôt « SOFICA » résultant des réductions homothétiques des niches fiscales adoptée en 2011 et 2012, dont le détail est présenté infra dans la partie spécifiquement consacrée à ce dispositif.

Source : Légifrance.

Les évolutions juridiques des crédits dimpôts « phonographique », « spectacle vivant » et « jeux vidéo »

Crédit dimpôt
« phonographique »

Crédit dimpôt
« jeux vidéo »

Crédit dimpôt
« spectacle vivant »

Art. 36 de la loi 1er août 2006 relative aux droits d’auteur et aux droits voisins dans la société de l’information

(amendement de M. Martin-Lalande)

– Création du dispositif jusqu’en 2009 avec un taux de 20 % des dépenses éligibles

– Le montant total des dépenses éligibles est fixé à 2,3 millions d’euros par entreprise et par exercice

– La somme des crédits d’impôts ne peut dépasser 500 000 euros par entreprise et par exercice

 Applicable aux œuvres agréées à compter du 1er janvier 2006 (petite rétroactivité)

Art. 37 de la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur

(amendement de M. Ollier)

– Création du dispositif pour les jeux dont le coût de développement est supérieur à 150 000 euros et dont 50 % du budget est affecté aux dépenses artistiques

– Crédit d’impôt de 20 % des dépenses éligibles

– Plafonnement à 3 millions d’euros par entreprise et par exercice

 

Art. 51 LFR 2007

(amendement de M. Chartier)

– Clarification du champ géographique du crédit d’impôt s’agissant des dépenses sous-traitées

– Assouplissement de la condition d’utilisation du français (élargissement à l’Europe), prise en compte des dépenses de personnel permanent

– Plafond porté à 700 000 euros ou 1,1 million d’euros pour les entreprises dont l’effectif est stable et dont les ventes augmentent de 3 % sur un exercice

– Renforcement d’une décote de 20 à 70 % sur les dépenses (pour les entreprises autres que les PME) prises en compte dans le crédit d’impôt

Art. 91 de la LFR 2007

(amendement de MM. Valade, de Broissia et Dallier, adopté en séance publique au Sénat)

– Clarification des critères culturels à respecter pour pouvoir bénéficier du crédit d’impôt

– Clarification des dépenses de fonctionnement prises en compte

– Prise en compte des dépenses de sous-traitance dans la limite d’un million d’euros

 

Art. 56 LFI 2009

(amendement de M. Marini)

– Prise en compte annuelle des dépenses imputables et non album par album

– Assouplissement de la condition d’utilisation du français

 

 

Art. 51 LFR 2009

(amendement de M. Thiollière)

– Prorogation jusquau 31 décembre 2012

 

 

Art. 28 LFI 2013

(amendement du Gouvernement)

– Prorogation jusqu’en 2015

– Taux renforcé de 30 % pour les PME

– Plafond global fixé à 800 000 euros par entreprise et par exercice

Art. 25 de la LFR 2013

(article du projet de loi initial)

– Allongement du délai d’imputation des dépenses (entre l’agrément provisoire et définitif) pour les jeux les plus importants (dits « AAA »)

 

Art. 27 et 28 de la LFR 2013

(amendements de MM. Feltesse et Thévenoud ayant reçu un avis défavorable de la commission des finances)

– Abaissement du seuil d’éligibilité au crédit d’impôt de 150 000 euros est à 100 000 euros

– Prise en compte des dépenses salariales des personnels techniques et administratifs

– Les jeux pour adultes ouvrent droit au crédit d’impôt dès lors que leur contribution au développement et à la diversité de la création française est significative

 

Art. 50 LFR 2014

(article du projet de loi initial)

– Prorogation jusqu’en 2018

– Taux abaissé de 20 à 15 % sauf pour les PME (taux de 30 % maintenu) ; en contrepartie le mécanisme de décote est supprimé

– La rémunération des dirigeants est prise en compte dans les dépenses éligibles

– le plafond global est remonté de 800 000 à 1,1 million d’euros

 

Création du dispositif par lart. 113 de la LFI 2016

(amendement de M. Muet)

– Taux de 15 % des dépenses éligibles

– Montant des dépenses éligibles plafonné à 500 000 euros par spectacle

– Plafond de 750 000 euros par entreprise et par exercice

Art. 19 LFR 2017

(amendement du groupe LREM)

– Prorogation du dispositif jusqu’à la fin de l’année 2019

Art.79 LFI 2017

(amendement de M. Beffara ayant reçu un avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement)

– Taux relevé de 20 à 30 %

– Plafond relevé de 3 à 6 millions d’euros

– Application aux crédits calculés à compter du 1er janvier 2017

Art. 80 LFI 2017

(amendement de M. Beffara ayant reçu un avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement)

– Plafond des dépenses de production confiées à des sous-traitants passe de 1 à 2 millions d’euros

 Application aux crédits calculés à compter du 1er janvier 2017

 

I.   les crédits d’impôt cinéma et audiovisuel national et international

Ces deux crédits d’impôts, codifiés respectivement aux articles 220 sexies et 220 quaterdecies du CGI, représentent la part la plus importante de l’ensemble des dépenses fiscales visées par la présente étude.

LES CRÉDITS D’IMPÔTS sur les sociétés en faveur du cinéma
et de l’audiovisuel

(en millions d’euros)

N° dépense

Dénomination

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

320121

Crédit d’impôt (IS) national « cinéma »

58

54

51

66

58

121

121

320140

Crédit d’impôt (IS) cinéma international

9

2

20

12

19

40

46

320129

Crédit d’impôt (IS) national « audiovisuel »

51

56

57

61

54

126

126

Total

118

112

128

139

131

287

293

Pourcentage du total des dépenses fiscales de la présente évaluation

76 %

78 %

79 %

80 %

76 %

86 %

82 %

Source : tomes 2 des fascicules Évaluations des voies et moyens associés aux projets de loi de finances de 2013 à 2018.

S’ils font l’objet de deux articles codifiés, ces dispositifs sont généralement évalués en décomposant les trois volets exposés dans le tableau ci-dessus, le crédit d’impôt « national » s’appliquant selon des modalités différentes d’une part aux œuvres cinématographiques (films) et d’autre part aux œuvres audiovisuelles (séries, documentaires, etc.).

Le crédit d’impôt international s’applique pour sa part à ces deux catégories d’œuvres selon les mêmes modalités.

A.   Les précédentes évaluations

1.   Une évaluation encourageante du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de 2011

Ces trois dispositifs ont fait l’objet d’une analyse dans le cadre du rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de juin 2011 ([20]).

Le crédit d’impôt national cinéma a reçu une note de 2 sur 3, sur la base d’une dépense qui était à l’époque de 45 millions d’euros (au lieu de 121 millions d’euros aujourd’hui).

Le comité a souligné la lisibilité du dispositif, la qualité de son application sous le contrôle du Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) et le fait qu’il atteint son objectif principal, à savoir la localisation en France de la production cinématographique : la part des jours de tournage en France pour les films de fiction aurait augmenté de 61 % en 2003 à 75 % en 2009. Les dépenses effectuées en France auraient doublé sur la même période. Enfin, le maintien de l’emploi du secteur serait un signe d’efficacité du dispositif.

Le crédit d’impôt national audiovisuel a reçu une note de 2 sur 3, sur la base d’une dépense de 50 millions d’euros (126 millions d’euros aujourd’hui).

Il serait également lisible et d’application homogène par le CNC. Selon cette évaluation, la part des dépenses de tournage en France a progressé de 9,8 % entre 2005 et 2009. L’emploi du secteur aurait augmenté de 16 % entre 2004 et 2008, et de 19,7 % pour l’emploi permanent même s’il est noté que « le lien direct entre ce crédit d’impôt et la création d’emplois ne peut toutefois pas être démontré ».

Le crédit dimpôt cinéma international na pas fait lobjet dune notation ; pleinement applicable à compter du 1er janvier 2010, il était probablement trop tôt pour l’évaluer.

2.   Un jugement plus mesuré de la Cour des comptes en 2014

Ces trois dispositifs ont fait l’objet d’une analyse nettement plus poussée dans le cadre d’un rapport public thématique de la Cour des comptes ([21]) en 2014, dont le champ s’étend à l’ensemble des soutiens publics à la production cinématographique et audiovisuelle.

Les conclusions de cette analyse sont plus contrastées que celles du comité d’évaluation des dépenses fiscales :

– la Cour des comptes souligne en premier lieu que les dispositifs de soutien au cinéma et à l’audiovisuel, dont les crédits d’impôts ne constituent qu’une petite partie, enregistrent une expansion continue depuis plusieurs années (+ 88 % entre 2002 et 2012) ;

– analysant plus particulièrement les soutiens à la production cinématographique, la Cour met en lumière un modèle « original » mais « sous tension ». Les montants investis sont en effet passés d’environ 700 millions d’euros en 2002 à 1,1 milliard d’euros en 2012.

Cette augmentation s’est traduite par une augmentation du nombre de films produits, la France faisant figure à cet égard de singularité mondiale juste après les États-Unis. Les perspectives d’exposition d’une part importante des films français sont toutefois relativement restreintes, la Cour évoquant une part stable de 50 à 60 % de films français réalisant moins de 50 000 entrées en salle.

La Cour souligne, par ailleurs, le fait que ces dispositifs ont certainement entraîné une inflation des coûts de production, notamment les rémunérations des artistes et les coûts de distribution, tandis que la rentabilité des SOFICA aurait tendance à se dégrader ;

– dans le domaine de la production audiovisuelle, le constat de la Cour des comptes est beaucoup plus mitigé, les performances étant « sans rapport avec les montants investis ».

Si les soutiens publics à cette production sont également très importants en France, la Cour déplore une baisse de la performance de la fiction française par rapport aux fictions étrangères, une progression de la production de documentaires sans rapport avec l’audience prévisible et une rigueur insuffisante des commandes de l’audiovisuel public.

Il convient toutefois de souligner d’emblée que ces analyses de la Cour des comptes de 2014 s’appliquaient à un secteur qui a connu, depuis cette date, un bouleversement profond ; avec l’apparition de médias comme Netflix dont l’audience est en grande partie fondée sur la diffusion de séries.

B.   Les crédits d’impôts en faveur du cinéma et de l’audiovisuel ne représentent qu’une part limitée des soutiens publics à ces secteurs

Les soutiens publics en faveur du cinéma et de l’audiovisuel sont actuellement de quatre ordres :

– les dépenses fiscales dont bénéficient les entreprises de production, auxquelles il faut ajouter dépense fiscale dite « SOFICA » qui bénéficie non pas à l’entreprise de production mais aux personnes investissant au capital des sociétés de financement du cinéma ;

– les aides directes qui regroupent par ailleurs les aides versées par le CNC mais aussi par les collectivités territoriales ;

– les dotations du CNC permettent de financer un fonds de garantie géré par l’Institut de financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC) ;

– une part importante des investissements dans le cinéma et l’audiovisuel résulte des obligations pesant à la fois sur les chaînes privées et les chaînes publiques.

Au total, une part importante des investissements dans le cinéma provient directement de la puissance publique ou bénéficie indirectement de son soutien.

Les soutiens publics au financement du cinéma et de l’audiovisuel

(en millions d’euros)

Aides

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Soutiens du CNC

466,2

596,5

614,5

617,8

627,5

621,6

650,5

666,8

Aides régionales

42,3

44,9

46,9

46,9

48,1

49,8

47,3

57,1

Dépenses fiscales

140

139

143

133

148

160

152

308

Investissements des chaînes de télévision

1 229

1 304

1 292

1 267

1 247

1 249

1 244

nd

Montants garantis par l’IFCIC

301,7

322

283,5

295,4

273,9

339,9

407,8

368,4

Total

2 179,2

2 406,4

2 379,9

2 360,1

2 344,5

2 420,3

2 501,6

Source : bilans annuels du CNC, fascicules Évaluations des voies et moyens, réponses au questionnaire du Rapporteur général.

C.   Un impact significatif de l’ensemble de ces dispositifs sur la compétitivité du secteur

Le CNC publie chaque année un bilan chiffré des principales tendances de l’année écoulée, qui démontre, quel que soit l’indicateur retenu, la bonne santé du cinéma français malgré un repli conjoncturel en 2014.

1.   Les indicateurs relatifs aux œuvres cinématographiques

Parts de marché selon la nationalité des films de long-métrage

(en % des entrées)

Films

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Films français

36,6

44,7

36,5

45,5

36,9

35,9

41,0

40,5

33,8

44,5

35,7

36,0

37,4

Films américains

45,9

44,3

49,3

43,4

50,0

47,9

46,2

43,0

54,0

44,9

51,2

52,9

49,2

Films européens

15,7

8,9

12,4

9,4

9,8

14,8

10,6

13,0

7,5

5,9

9,7

9,2

10,6

Allemands

1,0

0,5

1,3

0,7

0,8

0,3

0,9

0,4

0,8

1,0

1,4

1,3

0,3

Britanniques

13,6

6,0

9,6

5,6

6,6

11,5

7,7

10,3

4,5

3,2

7,2

6,3

8,4

Espagnols

0,2

1,6

0,2

1,6

1,1

1,3

1,3

0,6

0,8

0,1

0,3

0,7

0,4

Italiens

0,4

0,3

0,1

0,6

0,2

0,3

0,2

0,4

0,1

0,2

0,2

0,1

0,2

Films dautres nationalités

1,8

2,2

1,8

1,7

3,3

1,4

2,2

3,6

4,7

4,8

3,5

1,8

2,8

Total

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Source : CNC.

Entrées selon la nationalité des films de long métrage

(en millions)

Films

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Films français

63,8

83,7

64,6

85,7

73,7

73,6

88

81,4

64,6

91,2

91,4

72,1

75,1

Films américains

80,1

83

87,1

81,7

99,7

98,2

99,1

86,3

103,1

93,3

92,3

103,5

111,0

Films européens

27,3

16,6

21,8

17,8

19,6

30,4

22,8

26,1

14,3

11,1

12,1

19,6

19,3

Allemands

1,7

1,1

2,3

1,2

1,6

0,6

1,9

0,8

1,4

1,8

1,8

2,9

2,7

Britanniques

23,6

11,3

17,1

10,5

13,2

23,7

16,5

20,8

8,6

5,6

6,7

14,5

13,1

Espagnols

0,4

3,1

0,4

3,1

2,1

2,7

2,8

1,1

1,5

0,3

0,3

0,6

1,4

Italiens

0,7

0,5

0,2

1,1

0,4

0,6

0,5

0,8

0,3

0,3

0,3

0,4

0,2

Films dautres nationalités

3,1

4,1

3,2

3,2

6,6

2,9

4,7

7,2

8,9

9,8

9,9

7,0

4,2

Total

174,4

187,5

176,8

188,5

199,7

205,1

214,7

201,1

191,1

205,6

205,7

202,2

209,6

Source : CNC.

REcettes selon la nationalité des films pour les longs-métrages

(en millions d’euros)

Source : CNC.

 

Répartition des recettes selon la nationalité des films de long-métrage

(en pourcentage des recettes totales)

Source : CNC.

Les données relatives au nombre de films français produits doivent être prises avec précaution. S’ils témoignent certainement d’une vitalité globale du secteur, ils peuvent aussi – comme le souligne la Cour des comptes dans son analyse précitée des soutiens en faveur du cinéma et de l’audiovisuel – traduire un foisonnement de films sans réelles perspectives d’exposition.

évolution de la production de films d’initiative française

Films

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Films d’initiative française

185

196

182

203

206

209

208

203

234

221

– dont films de coproduction

52

51

45

60

55

59

55

51

76

62

Films à majorité étrangère

43

44

48

58

65

70

61

55

66

62

Total des films agréés

228

240

230

261

271

279

269

258

300

283

Source : CNC.

2.   Les indicateurs relatifs à la production audiovisuelle

Dans son rapport précité sur les soutiens à la production cinématographique et audiovisuelle, le CNC estimait de manière relativement tranchée que les soutiens à la production audiovisuelle se traduisent par des « performances sans rapport avec les montants investis » : « les performances globalement peu satisfaisantes de ce secteur d’activité, la détention par le France du plus fort taux d’exposition et d’audience des séries américaines en première partie de soirée et les évolutions de consommation des produits audiovisuels invitent à un réexamen des soutiens publics ».

Force est de constater que le secteur de la production audiovisuelle française a connu un essor significatif, du fait principalement de l’essor des séries dont certaines ont connu un fort succès (Le Bureau des légendes, Versailles, Plus belle la vie, …).

L’évolution des volumes de production audiovisuelle aidés par le CNC met en évidence une certaine stagnation depuis 2012, même si cette évolution globale masque des évolutions contrastées par type de production (fiction, documentaire, animation, spectacle et magazine).

Les secteurs de la fiction et de l’animation enregistrent en effet un dynamisme important depuis plusieurs années, sachant que ces secteurs sont particulièrement structurants pour l’économie du secteur.

Dans une publication consacrée à la production audiovisuelle en 2017, le CNC souligne par ailleurs que le montant des devis dans le domaine de la production d’animation augmente alors que les relocalisations de production en France augmentent de près de 10 % entre 2016 et 2017.

Volume horaire de production de programmes audiovisuels
aidés par le CNC

(en nombre d’heures)

Source : CNC.

 

Devis de production des programmes audiovisuels aidés par le CNC

(en millions d’euros)

Source : CNC.

3.   Les indicateurs relatifs à l’emploi

Les données relatives à l’évolution de l’emploi dans les secteurs de la production audiovisuelle et cinématographique proviennent de l’Observatoire de la production audiovisuelle et cinématographique en Île-de-France, créé par la commission du film de la région d’Île-de-France et le groupe Audiens.

L’évolution de l’emploi dans les secteurs audiovisuel et cinématographique

Secteur

Type de contrat

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Production de films et de programmes pour la télévision

CDI (1)

3 801

3 934

4 187

4 240

4 625

5 222

CDD (2)

3 113

3 526

3 746

3 905

3 651

4 278

CDDU (3)

64 279

73 874

68 323

70 614

71 823

70 589

Total

71 193

81 334

76 256

78 759

80 099

80 089

Production de films pour le cinéma

CDI

2 371

2 429

2 451

2 508

2 558

2 828

CDD

1 626

1 733

1 564

1 777

1 769

2 281

CDDU

58 093

60 192

59 414

61 291

58 087

54 669

Total

62 090

64 354

63 429

65 576

62 414

59 778

Post-production de films cinéma, de vidéo et de programmes TV

CDI

4 924

5 121

4 764

4 686

4 800

4 852

CDD

1 901

1 678

1 849

1 666

1 490

1 456

CDDU

19 256

19 928

20 368

19 679

20 310

19 861

Total

26 081

26 727

26 981

26 031

26 600

26 169

Production de films institutionnels et publicitaires

CDI

2 600

2 768

2 697

2 819

2 976

3 377

CDD

2 007

1 818

1 897

2 249

2 256

3 041

CDDU

26 463

25 979

26 825

27 386

27 853

26 888

Total

31 070

30 565

31 419

32 454

33 085

33 306

Total production

CDI

13 639

14 187

14 027

14 180

14 870

16 191

CDD

8 583

8 686

9 188

9 510

9 066

10 803

CDDU

125 572

135 548

131 429

134 152

133 797

128 508

Total

147 794

158 421

154 644

157 842

157 733

155 502

(1)     CDI : contrat à durée indéterminée.

(2)     CDD : contrat à durée déterminée.

(3)     CDDU : contrat à durée déterminée d’usage.

Source : CNC.

Les chiffres ci-dessus démontrent une certaine stabilité de l’emploi dans le secteur, avec toutefois un dynamisme certain dans le domaine de production de films et de programmes pour la télévision.

D.   L’évaluation de l’impact sectoriel des crédits d’impôt

1.   L’intervention publique reste déterminante pour assurer le préfinancement des œuvres cinématographiques et audiovisuelles

Dans son rapport précité de 2014, le Cour des comptes indique que l’intervention publique est déterminante pour sécuriser le préfinancement de l’œuvre et souligne plus particulièrement le rôle du CNC dans cette sécurisation : « Si des dispositifs complémentaires sy sont par la suite ajoutés, lintervention du CNC reste centrale, car elle conditionne souvent les autres financements en venant confirmer la faisabilité dun film vis-à-vis des partenaires potentiels du tour de table. »

Ces aides permettent d’obtenir des « résultats incontestables » : « En orientant un investissement annuel de plusieurs centaines de millions deuros dans la production cinématographique, le mécanisme des aides publiques et des financements encadrés permet de maintenir un important volume de production nationale. En sécurisant les investissements dans la production, il garantit également la relative autonomie des producteurs indépendants vis-à-vis des diffuseurs et des groupes cinématographiques intégrés. »

Comme a pu le confirmer le cabinet de la ministre de la culture lors d’un entretien consacré à cette évaluation, ce constat reste entièrement pertinent aujourd’hui. L’économie cinématographique et audiovisuelle reste complexe à appréhender pour des investisseurs privés qui peinent à évaluer les risques liés à la production d’un film ou d’une série.

À cet égard, le Rapporteur général souligne également le rôle fondamental joué par lInstitut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC) qui, avec des moyens relativement limités, permet d’associer des investisseurs privés, essentiellement des banques, à la production d’œuvres cinématographiques ou audiovisuelles.

Avec des moyens budgétaires relativement limités, l’IFCIC agit par le biais d’une garantie à l’égard de ces investisseurs privés, en cas de perte.

Le taux de sinistralité étant particulièrement limité, le coût pour les finances publiques est très limité.

Les montants garantis par l’IFCIC

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Dotations du CNC aux fonds de garantie de l’IFCIC (en millions d’euros)

6,9

7,4

6,0

Montant total des encours garantis
(en millions deuros)

359,4

380,9

343,4

354,3

333,6

405,1

479,5

452,7

– dont cinéma et audiovisuel

301,7

322,0

283,5

295,4

273,9

339,9

407,8

368,4

Taux de sinistralité des fonds de garantie

0,2%

– 0,2%

– 0,2%

0,4%

– 0,2%

– 0,4%

3,2%

– 0,2%

Source : CNC.

2.   La part du soutien public est dégressive en fonction du budget de production

Selon une étude du CNC consacrée à la production cinématographique en 2014 ([22]), les soutiens publics (hors SOFICA) représentent 8,9 % du financement des films d’initiative française alors que le financement par les chaînes de télévision représentent 34,6 %.

Selon cette même étude, les soutiens publics (hors SOFICA) représentent :

– 18,1 % du financement des films dont le budget est inférieur à un million d’euros ;

– 16,3 % du financement des films dont le budget est compris entre un et 4 millions d’euros ;

– 6,2 % du financement des films dont le budget est compris entre 4 et 7 millions d’euros ;

 5,2 % du financement des films dont le budget est supérieur à 7 millions deuros.

Pour la présente étude, le Rapporteur général a souhaité se concentrer sur les dix œuvres cinématographiques ou audiovisuelles ayant, chaque année, bénéficié du crédit d’impôt « cinéma » le plus important, en évaluant la part spécifique de ces crédits d’impôts dans le budget total.

Il en ressort que la part de soutien public provenant du crédit d’impôt cinéma dans leur budget total a tendance à augmenter alors que la part provenant des aides automatiques du CNC sont en baisse.

Le budget moyen de ces dix films enregistre par ailleurs une augmentation relativement importante entre 2010 et 2017.

Part des soutiens publics dans le budget des dix films ayant bénéficié du plus important crédit d’impôt cinéma

(en millions d’euros)

Année

Budget moyen

Crédit dimpôt cinéma moyen

Part du crédit dimpôt dans le budget total

Soutien automatique moyen

Part du soutien automatique dans le budget total

2010

16,9

0,9

5,85 %

2,86

16,9 %

2011

17,2

1

5,79 %

1,2

6,4 %

2012

20,5

1,57

7,69 %

2,1

8,1 %

2013

14,7

1,56

10,64 %

0,93

6,32 %

2014

11

1,2

10,92 %

0,9

7,38 %

2015

12,3

1,4

11,47 %

0,77

4,4 %

2016

30,8

2,99

9,73 %

0,94

2,16 %

2017

21,4

3,58

16,73 %

1,26

2,35 %

Source : CNC.

Le tableau ci-dessus met en évidence le fait que, pour les dix films ayant capté la part la plus important du crédit d’impôt cinéma, celui-ci représente une part de plus en plus importante du budget.

À l’inverse, la part du budget provenant du soutien automatique du CNC est devenue marginale (passant de 16,9 % du budget en 2010 à 2,35 % du budget en 2017).

Sur la période 2010-2017, il y a donc eu un effet de substitution entre la dépense budgétaire et la dépense fiscale.

Sur cette même période, les œuvres audiovisuelles ayant capté la part la plus importante du crédit d’impôt audiovisuel ont enregistré à la fois une augmentation substantielle de leur devis moyen, du montant attribué au titre du crédit d’impôt et au titre du soutien automatique.

De même que pour les œuvres cinématographiques, on constate un effet de substitution entre le soutien automatique du CNC et le crédit d’impôt.

Part des soutiens publics dans le budget des dix productions ayant bénéficié du plus important crédit d’impôt audiovisuel

(en millions d’euros)

Année

Budget moyen

Crédit dimpôt audiovisuel moyen

Part du crédit dimpôt dans le budget total

Soutien automatique moyen

Part du soutien automatique dans le budget total

2010

9,37

0,82

8,75 %

1,52

16,23 %

2011

8,70

0,85

9,80 %

1,46

16,78 %

2012

10,36

1,14

11,07 %

2,07

20,02 %

2013

11,83

1,35

11,44 %

2,09

17,71 %

2014

12,49

1,34

10,76 %

1,75

14,07 %

2015

10,91

1,14

10,44 %

1,83

16,83 %

2016

16,56

2,08

12,57 %

2,07

12,54 %

2017

17,69

2,29

12,97 %

2,59

14,64 %

Source : CNC.

E.   Les comparaisons avec les crédits d’impôts étrangers prennent rarement en compte l’ensemble des soutiens français aux œuvres cinématographiques et audiovisuelles

1.   Une concurrence fiscale internationale entre dispositifs similaires

L’industrie du cinéma évolue dans un contexte de compétitivité accrue, qui met en concurrence l’attractivité des différents systèmes fiscaux.

Selon une étude du CNC consacrée à l’avenir de cette industrie ([23]), il existerait un lien important entre les distorsions de concurrence fiscale et les délocalisations :

– le taux de délocalisation des tournages atteindrait, selon cette étude, 35 % au premier semestre 2012 mais 69 % pour les films dont le budget dépasse les 10 millions d’euros (contre 45 % au premier semestre 2011) ([24]) ;

– selon cette étude, « les principales entreprises françaises lont bien compris. Elles ont commencé à émigrer vers ces territoires où elles simplantent, créent des emplois, participent à la formation et à la montée en compétence au détriment du territoire national et en particulier de l’Île-de-France » ;

– dans ce contexte, le CNC estime que les dispositifs d’incitation fiscale deviendraient primordiaux pour attirer les productions internationales. Dans ce domaine, une certaine concurrence s’installe également entre les principaux pays, comme tendrait à le démontrer une étude commandée par le CNC à des cabinets de conseil privés en septembre 2011 puis à nouveau en octobre 2014 ([25]).

Selon cette étude, « comparé aux sept dispositifs étudiés, et malgré les réformes dont il a pu faire lobjet depuis 2011, le dispositif fiscal de crédit dimpôt français est, à ce jour, le moins attractif sur des critères strictement financiers, avec un taux parmi les plus faibles » ; elle précise ensuite qu’il « demeure également le plus contraignant puisquil est quasiment incompatible avec les autres dispositifs et impose que le tournage, sauf raisons justifiées par le scénario, et la post-production (principalement) soient effectués sur le territoire français ».

Au total, selon cette étude, « le crédit dimpôt français ne représente que 7,9 % en 2013 (8,8 % en 2012) du coût de production des films dinitiative française agréés. En Belgique, depuis la mise en œuvre du dispositif en 2013, le financement sous la forme " tax shelter " représente 18,9 % du budget des longs-métrages concernés. Au Canada, sur la période 2012-2013, la production cinématographique a été financée à 27 % par les crédits dimpôts fédéraux et provinciaux, tandis que la production télévisuelle la été à hauteur de 28 %. En 2012, le dispositif allemand représente 12,2 % du coût des films concernés et le dispositif irlandais 11,4 % en 2010 ».

Enfin, il est indiqué que le dispositif belge de « tax shelter » a été le plus utilisé au cours des dix dernières années par les producteurs français, quel que soit le budget des films. Une réforme de ce dispositif est intervenue le 12 mai 2014 pour une entrée en vigueur le 1er janvier 2015 ; conformément à cette réforme, les œuvres éligibles au titre des films de fiction ou d’animation et les documentaires ont vu leur définition élargie. En outre, l’exonération fiscale est passée de 150 à 310 % des sommes versées en exécution d’une convention cadre.

Selon les informations disponibles sur le site public en ligne du service général de l’audiovisuel et des médias de la Fédération Wallonie-Bruxelles, « lexonération provisoire sélève à 310 % des sommes versées. Pour un versement de 100, le transfert en réserves immunisées sera de 310. Compte tenu du taux de limpôt des sociétés de 33,99 %, lexonération provisoire sera de 310 × 33.99 % = 105,37, soit un rendement de 5,37 %. Il est à noter que les bénéfices exonérés provisoirement sont limités à 150 % de lestimation finale de la valeur fiscale de lattestation " tax shelter " ».

Aujourd’hui, il existe par moins de 13 dispositifs étrangers dont on peut considérer qu’ils sont plus attractifs que les crédits d’impôts français.

Les dispositifs fiscaux plus avantageux que les crédits d’impôts français

État

Type de dispositif

Taux

Plafond

Chine

Remboursement

40 %

15,3 millions d’euros par production

Australie

Remboursement

40 %

Pas de plafond

Navarre

Crédit d’impôt

35 %

Pas de plafond

Colombie Britannique

Crédit d’impôt

33 %

Pas de plafond

Québec

Crédit d’impôt

32 %

Pas de plafond (et cumul partiel avec le CI fédéral à 25 %)

Belgique

Tax Shelter (proche d’un dispositif Sofica)

Variable entre 45 à 54 %

Le plafond non fixe est calculé selon les dépenses effectuées en Belgique et dépenses réalisées en Europe

Irlande

Crédit d’impôt

32 %

16 millions d’euros par projet

Italie

Crédit d’impôt

30 à 35 %

Pas de plafond

New York

Crédit d’impôt

30 %

Pas de plafond

Georgia

Crédit d’impôt

30 %

Pas de plafond

Kentucky

Crédit d’impôt

30 %

Pas de plafond

Malaisie

Remboursement

30 %

Pas de plafond

Royaume-Uni

Crédit d’impôt

25 % et assiette plus large qu’en France

Pas de plafond

France

Crédit d’impôt

25-30 % (1)

30 millions d’euros par projet

(1)   20 et 25 % pour le crédit d’impôt audiovisuel.

Source : CNC.

Si le Rapporteur général peut, dans une certaine mesure, comprendre la logique de comparaison entre les crédits dimpôts existant dans ce domaine, il appelle à prendre également en compte les autres dispositifs daide publics existants en France dans cette comparaison. En effet, comme il a été indiqué précédemment, les crédits dimpôts ne constituent en France quune petite partie des aides en faveur du cinéma et de laudiovisuel. De ce fait, la course à lalignement des trois crédits dimpôts français avec le mieux-disant ne saurait constituer, à lavenir, la matrice de notre politique dans ce domaine, comme cela a trop souvent été le cas dans les cinq dernières années.

2.   Les crédits d’impôts ont permis une forte relocalisation de la production

Il n’en reste pas moins que l’existence de ces trois crédits d’impôts demeure un outil de relocalisation des productions en France.

Une étude du CNC de février 2018 ([26]), portant sur l’année 2016, évalue à 471 millions deuros supplémentaires les dépenses supplémentaires relocalisées en 2016 par rapport à 2015, c’est-à-dire directement du fait du dernier renforcement de ces crédits d’impôts dans le cadre de la loi de finances pour 2016.

Ces dépenses supplémentaires relocalisées en France auraient permis de créer près de 15 000 emplois directs et indirects.

Les chiffres de l’année 2017 ne seront exploitables que dans le courant de l’été 2018 et pourront donc être examinés dans le cadre du prochain projet de loi de finances.

Le CNC estime toutefois que le montant des dépenses supplémentaires effectuées en France par rapport à 2015 pourrait s’élever à 589 millions deuros.

Les relocalisations liées aux crédits d’impôts cinéma et audiovisuel

Crédit dimpôt

Activité

2015

2016

2017

Écart 2017/2015

Crédit dimpôt cinéma

Nombre de films réalisés en France

123

128

142

+ 19

Dépenses liées à ces films

(en millions d’euros)

571

782

804

+ 233

Nombre de jours de tournage

4 097

4 500

4 587

+ 490

Crédit dimpôt audiovisuel

Nombre d’heures de programme

770

942

1 004

+ 234

Dépenses en France (en millions d’euros)

646

826

837

+ 192

Crédit dimpôt international

Nombre d’œuvres réalisées en France

22

36

52

+ 30

Dépenses liées à ces œuvres (en millions d’euros)

57

137

222

+ 165

Total des dépenses en France

1 274

1 745

1 863

+ 589

Source : CNC.

II.   La réduction d’impôt sur le revenu « SOFICA »

A.   Rappel des évolutions juridiques

Après un effort de rationalisation des taux de la réduction d’impôt en 2011 et 2012, ceux-ci sont désormais proches de ceux applicables lors de la création du dispositif en 2006.

Les évolutions juridiques du dispositif « SOFICA »

Art. 102 LFR 2006

(article du projet de loi initial)

– Création du dispositif

– Réduction d’impôt de 40 % des montants investis dans la limite de 25 % du revenu et de 18 000 euros

– La réduction est portée à 48 % lorsque la société s’engage à réaliser 10 % des investissements dans l’année suivant la souscription

 Entrée en vigueur pour les investissements réalisés à compter du 1er janvier 2006 (petite rétroactivité)

Art. 87 LFR 2008

(amendement de MM. Herbillon et Martin-Lalande)

– Prorogation de la RI de 2008 à 2011

 

Art. 91 de la LFI 2009

– La réduction d’impôt SOFICA n’est pas intégrée dans le plafonnement global des niches fiscales à 25 000 euros et 10 % du revenu imposable

Art. 81 LFI 2010

– La réduction d’impôt SOFICA n’est pas intégrée dans le plafonnement global des niches fiscales à 20 000 euros et 8 % du revenu imposable

Art. 105 LFI 2011

– Réduction homothétique des niches fiscales de 10 %

– Les taux de la réduction d’impôt sont donc réduits respectivement à 36 % et 43 %

– La réduction d’impôt SOFICA n’est pas intégrée dans le plafonnement global des niches fiscales à 18 000 euros et 6 % du revenu imposable

– Application aux revenus perçus à compter du 1er janvier 2011

Art. 9 LFI 2012

(amendement de M. Christian Kert)

– Prorogation de la RI de 2011 à 2014

 

Art. 83 LFI 2012 :

– Réduction homothétique des niches fiscales de 15 %

– Les taux sont respectivement abaissés à 30 % et 36 %

 Application à compter de l’imposition des revenus de l’année 2012

Art. 73 LFI 2013

– Lors de la création d’un double plafonnement global des niches fiscales à 10 000 et 18 000 euros, la réduction d’impôt SOFICA est placée sous le plafonnement global à 18 000 euros

Art. 72 LFI 2015

(amendement de MM. André et Rogemont)

– Prorogation de la RI de 2014 à 2017

Art. 8 LFI 2017

(amendement de Mmes Rabault et Berger)

– Création d’un taux renforcé de 48 % en cas d’investissement de 10 % du capital de la SOFICA, dans un délai d’un an à compter de la création de la société, dans la production de séries ou dans un contrat portant sur les droits d’une œuvre à l’étranger.

– Le dispositif étant placé en première partie de la loi de finances, il s’est appliqué dès le 1er janvier 2017 aux investissements déjà réalisés en 2016

Art. 76 LFI 2018

(amendement de Mme Dumas)

– Prorogation de la réduction d’impôt du 31 décembre 2017 au 31 décembre 2020

– Aménagement des amendes en cas de non-respect des conditions d’investissement par la SOFICA

B.   Les évaluations précédentes

Le rapport du comité d’évaluation des niches fiscales de 2011 précité attribue à la réduction d’impôt SOFICA la note maximale de 3 sur 3.

Selon ce rapport, le dispositif permettrait un financement pour les films concernés de l’ordre de 5 à 7 % du budget total et de l’ordre de 15 à 20 % de la trésorerie disponible au stade de la conception de ces films.

Le caractère privé de l’investissement permettrait de cibler les projets à fort retour sur investissement, tout en soutenant pour une part importante le cinéma indépendant et le renouvellement des talents.

Le rapport précité de la Cour des comptes sur les soutiens à la production cinématographique et audiovisuelle de 2014 fait par ailleurs état d’une « dégradation de la rentabilité des SOFICA » du fait, notamment, de la saturation des fenêtres d’exploitation : en 2011, sur les 93 films financés par les SOFICA et sortis en salle, 74 d’entre eux (soit 79 %) ont enregistré moins de 500 000 entrées en salle et, pour 30 % d’entre eux, moins de 50 000 entrées.

C.   L’évaluation de l’impact de la dépense fiscale

1.   Un avantage fiscal réservé à un nombre restreint de bénéficiaires

Le coût de la réduction d’impôt est relativement stable depuis une dizaine d’années.

Si le plafonnement global des niches fiscales a permis d’en réduire le poids budgétaire entre 2012 et 2017, l’augmentation du taux de la défiscalisation dans le cadre de la loi de finances pour 2017 ([27]) semble provoquer un retour aux niveaux de 2007-2010.

Le nombre total de bénéficiaires augmente toutefois tendanciellement.

La dépense fiscale « SOFICA »

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Montant
(en millions d’euros)

30

30

28

30

28

25

21

20

21

21

21

28

Nombre de foyers

6 070

6 760

6 640

6 870

6 730

6 780

6 720

6 408

6 790

6 827

Source : fascicules Évaluations des voies et moyen, tome 2.

Le montant maximal de la réduction d’impôt, c’est-à-dire le montant résultant du taux le plus élevé et du plafond total fixé par l’article 199 unvicies du CGI, a dans le même temps été abaissé – principalement du fait de la baisse des taux de la réduction d’impôt votée en deux temps dans le cadre de la réduction homothétique des niches fiscales – avant d’être relevée à nouveau à compter de 2017.

Le montant moyen de la réduction d’impôt par foyer a donc plutôt tendance à décroître depuis une dizaine d’années ; l’augmentation du taux dans le cadre de la loi de finances pour 2017 précitée devrait toutefois provoquer une remontée de cette réduction moyenne.

évolution des montants moyen et maximal
de la réduction d’impôt « SOFICA »

(en euros)

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Montant moyen

4 942

4 438

4 217

4 352

3 871

3 207

3 194

3 126

3 159

3 178

Montant maximal

8640

8640

8640

8640

8640

7740

6480

6480

6480

6480

8640

8640

Source : fascicules Évaluations des voies et moyens tome 2, direction de la législation fiscale.

En réponse au questionnaire du Rapporteur général, l’administration fiscale a fourni une ventilation des bénéficiaires en fonction du revenu fiscal de référence (RFR) depuis 2010.

Le tableau ci-dessous ne retrace que la ventilation de la dernière année connue ; il convient toutefois de souligner que cette ventilation est relativement stable depuis 2010.

Ventilation des bénéficiaires de la réduction d’impôt SOFICA par décile de RFR au titre de l’impôt sur le revenu de 2016

Déciles de RFR
(en euros)

Nombre de bénéficiaires

Inférieur à 40 143

679

40 143 à 51 205

679

51 206 à 61 177

679

61 178 à 71 456

679

71 457 à 83 502

679

83 503 à 97 177

679

97 178 à 116 455

679

116 456 à 148 433

679

148 433 à 215 881

679

Supérieur à 215 881

679

Total

6 786

Source : direction de la législation fiscale, juillet 2018.

La caractéristique de la dépense fiscale « SOFICA » est donc de bénéficier à des foyers fiscaux dont les revenus sont élevés à très élevés, ce qui peut paraître, dans une certaine limite, logique s’agissant d’investisseurs privés.

Enfin, la très grande majorité des foyers bénéficient du dispositif en application du taux renforcé (applicable en cas de souscription rapide de la SOFICA), le taux de base ayant tendance à devenir marginal depuis 2010. Ainsi, en 2016, 6 601 foyers ont bénéficié du taux de réduction de 36 % contre 195 foyers seulement pour le taux de 30 %.

Ces taux étaient de :

– 40 % ou 48 % entre 2007 et 2011 ;

– 36 % ou 43 % en 2012 ;

– 30 % ou 36 % entre 2013 et 2016 ;

– 30% et 36 ou 48 % depuis 2017. Le taux de 48 % s’applique en cas de souscription rapide et de versement de 10 % des montants récoltés par la SOFICA soit à des dépenses de développement d’œuvres audiovisuelles, soit à des contrats d’association à la production en contrepartie de l’acquisition de droits portant exclusivement sur les recettes d’exploitation perçues à l’étranger.

Ventilation des bénéficiaires de la réduction d’impôt « SOFICA »
en fonction du taux applicable

Année d’impôt sur le revenu

Nombre de bénéficiaires
du taux de base

Nombre de bénéficiaires
du taux renforcé

2006

1 549

4 554

2007

787

6 043

2008

446

6 199

2009

184

6 724

2010

186

6 573

2011

161

6 624

2012

180

6 547

2013

162

6 224

2014

183

6 564

2015

170

6 608

2016

195

6 601

Source : direction de la législation fiscale, juillet 2018.

Le Rapporteur général a, en outre, interrogé l’administration sur la répartition par départements des bénéficiaires de la réduction d’impôt ; logiquement, la réponse fait ressortir une grande concentration en région urbaine :

– 9 % des bénéficiaires sont à Paris et près de 30 % en région Île-de-France ;

– 0,46 % de ces bénéficiaires résident dans les Hautes-Alpes.

2.   Les montants collectés par le biais des SOFICA et leur rentabilité

évolution des montants collectés par le biais des « SOFICA »

Année

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Nombre de SOFICA

10

12

11

10

12

11

11

11

Nombre de souscripteurs

7159

7443

7459

7099

7608

Montants collectés

(en millions d’euros)

63,07

63,07

61,53

58,97

60,76

61,88

62,21

63,07

Source : fascicules Évaluations des voies et moyens, tome 2.

L’agrément des SOFICA résulte d’une procédure annuelle en deux temps :

– les dossiers sont instruits par le CNC et la direction générale des finances publiques (DGFiP) ;

– les agréments provisoires puis définitifs sont délivrés par le ministre en charge du Budget.

Comme le montre le tableau ci-dessus, le nombre de SOFICA agrées est stable depuis 2010, même s’il y a un renouvellement régulier de ces sociétés.

Le Rapporteur général a également eu à cœur de récupérer des données permettant dévaluer la rentabilité des SOFICA ; ces données étant couvertes par le secret fiscal, elles ne seront pas publiées dans le cadre du présent rapport.

Cette rentabilité ne peut être évaluée qu’au moment de la liquidation d’une SOFICA, c’est-à-dire entre cinq et dix ans après son agrément ; ces éléments sont actuellement connus uniquement sur la base d’une déclaration de ces sociétés au CNC. Ils doivent donc être analysés avec beaucoup de prudence.

Elle est déterminée à partir, d’une part, du total des recettes perçues pendant la durée de l’agrément et, d’autre part, par la valeur nette de la SOFICA au moment du débouclage.

III.   le crédit d’impôt « phonographique »

Le crédit d’impôt phonographique est la seule des dépenses fiscales soumises à la présente étude à ne pas avoir été créée dans le cadre d’une loi de finances ; il l’a toutefois été, comme les autres (à l’exception du régime des SOFICA), par le biais d’un amendement.

Lors de la présentation de cet amendement, notre collègue Dominique Richard a établi un lien entre cette dépense fiscale et les « graves difficultés » affectant le secteur du disque, dans le cadre du basculement numérique des modes de consommation, menaçant « la diversité des œuvres et des répertoires et celles des acteurs économiques ».

Le rapporteur du texte a donné un avis favorable à l’adoption de ce dispositif en soulignant qu’il serait « concentré sur les plus petites structures, puisque son montant est plafonné à 500 000 euros et par an ».

Le ministre de la culture et de la communication a également souligné le fait que le crédit d’impôt permettrait d’aider « une centaine d’entreprises indépendantes ».

Le rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de juin 2011 ([28]) indique que « la mesure vise à favoriser l’émergence des jeunes talents et des maisons de productions indépendantes dans un contexte :

«  de diminution du nombre de jeunes talents engagés par les maisons de disques ;

«  de déclin du chiffre d’affaires de la musique enregistrée en raison du développement des nouveaux usages numériques, qui fragilise le secteur ».

Par comparaison avec les crédits d’impôts en faveur du cinéma et de l’audiovisuel, le risque de délocalisation de la création phonographique n’a jamais été évoqué dans les débats parlementaires à l’appui du dispositif.

Les évolutions juridiques du crédit d’impôt phonographique

Art. 36 de la loi 1er août 2006 relative aux droits d’auteur et aux droits voisins dans la société de l’information

(amendement de M. Martin-Lalande)

– Création du dispositif jusqu’en 2009 avec un taux de 20 % des dépenses éligibles

– Le montant total des dépenses éligibles est fixé à 2,3 millions d’euros par entreprise et par exercice

– La somme des crédits d’impôts ne peut dépasser 500 000 euros par entreprise et par exercice

 Applicable aux œuvres agréées à compter du 1er janvier 2006 (petite rétroactivité)

Art. 51 LFR 2007

(amendement de M. Chartier)

– Clarification du champ géographique du crédit d’impôt s’agissant des dépenses sous-traitées

– Assouplissement de la condition d’utilisation du français (élargissement à l’Europe), prise en compte des dépenses de personnel permanent

– Plafond porté à 700 000 euros ou 1,1 million d’euros pour les entreprises dont l’effectif est stable et dont les ventes augmentent de 3 % sur un exercice

– Renforcement d’une décote de 20 à 70 % sur les dépenses (pour les entreprises autres que les PME) prises en compte dans le crédit d’impôt

Art. 56 LFI 2009

(amendement de M. Marini)

– Prise en compte annuelle des dépenses imputables et non album par album

– Assouplissement de la condition d’utilisation du français

Art. 51 LFR 2009

(amendement de M. Thiollière)

– Prorogation jusqu’au 31 décembre 2012

Art. 28 LFI 2013

(amendement du Gouvernement)

– Prorogation jusqu’en 2015

– Taux renforcé de 30 % pour les PME

– Plafond global fixé à 800 000 euros par entreprise et par exercice

Art. 50 LFR 2014

(article du projet de loi initial)

– Prorogation jusqu’en 2018

– Taux abaissé de 20 à 15 % sauf pour les PME (taux de 30 % maintenu) ; en contrepartie le mécanisme de décote est supprimé

– La rémunération des dirigeants est prise en compte dans les dépenses éligibles

– Le plafond global est remonté de 800 000 à 1,1 million d’euros

Art. 19 LFR 2017

(amendement du groupe LREM)

– Prorogation du dispositif jusqu’à la fin de l’année 2019

Les évolutions juridiques du dispositif mettent en évidence une augmentation substantielle du plafond des dépenses imputables et une augmentation substantielle du taux applicable aux petites et moyennes entreprises ; malgré ces élargissements, l’impact budgétaire de cette dépense fiscale est resté contenu depuis sa création.

A.   Un crédit d’impôt jugé sévèrement par le comité d’évaluation des dépenses fiscales en 2011

Selon le rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de juin 2011 précité, qui évoque un coût de 3 millions d’euros au moment de l’évaluation, le présent dispositif aurait bénéficié à 18 entreprises en 2008 et 24 entreprises en 2009 (soit 21 % des demandeurs, ce qui témoigne d’une forte sélectivité).

Son efficacité est contestée par le rapport, qui lui a attribué un score nul (sur une échelle de 0 à 3). Le rapport indique que « le dispositif ne produit pas les effets escomptés. D’après l’évaluation fournie par le ministère de la culture et de la communication (MCC), le nombre de nouvelles signatures ne parvient pas à compenser le nombre de contrats d’artistes auquel il a été mis fin. Le différentiel s’est même accentué puisqu’il est passé de 15 en 2008 à 20 en 2009. Depuis 2003, le nombre de nouveaux talents " engagés " par les maisons de disques françaises a baissé de 47 % ».

Le rapport conclut que, « sur la base de l’évaluation fournie par le MCC en 2010, le dispositif n’atteint pas ses objectifs et ne paraît donc pas nécessaire. Ce dispositif est par ailleurs très dérogatoire puisqu’il fonde le crédit d’impôt sur des dépenses déjà déductibles de l’impôt sur les sociétés ».

B.   Une utilité rappelée par les professionnels du secteur en 2017

Un bilan du crédit d’impôt phonographique a été réalisé en novembre 2017, à l’initiative du Syndicat national de l’édition phonographique (SNEP) et de l’Union des producteurs phonographiques français indépendants (UPFI), par le cabinet Xerfi.

Cette étude ne porte que sur 17 sociétés de production phonographique, alors qu’il y a, selon cette étude elle-même, 197 sociétés ayant bénéficié d’un agrément provisoire au titre de ce crédit d’impôt. Ces 17 sociétés représenteraient toutefois l’essentiel du secteur.

Selon le site internet de l’UPFI ([29]), cette étude a pour objet de « démontrer le caractère vertueux du crédit d’impôt à la production phonographique » :

– dans un contexte d’explosion de la consommation numérique de la musique au niveau mondial ([30]), la part des albums produits en France parmi les meilleures ventes d’album est passée de 58 % en 2007 à 72 % en 2016 ([31]) ;

– toutefois, la production de ces albums reste très souvent déficitaire, la part des nouveautés françaises étant proportionnellement plus importante dans les albums réalisant peu de ventes (75 % des nouveautés françaises ont réalisé moins de 10 000 ventes) ;

– paradoxalement, 18 des 20 meilleures ventes d’albums en 2016 en France ont été produites en France et le nombre de premières productions d’albums ayant immédiatement connu un très grand succès est reparti à la hausse.

Artistes français dont le premier album a dépassé
les 100 000 ventes dans l’année

Année

Nombre dartistes

Nom des artistes

2007

9

Christophe Maé, Christophe Willem, Vitaa, Rose, Renan Luce, Shy’m, Soprano, Kenza Farah, Grand Corps Malade

2008

6

Thomas Dutronc, Grégoire, Julien Doré, BB Brunes, Stanislas, Sheryfa Luna

2009

1

Cœur de pirate

2010

4

Les prêtres, Zaz, Ben l’oncle Soul, Gaëtan Roussel

2011

2

Colonel Reyel, Les Marins d’Iroise

2012

3

Tal, C2C, Lou Doillon

2013

2

Maître Gims, Luc Arbogast

2014

7

Kendji Girac, Indila, Black M, Fauve, Jul, Christine and the Queens, Fréro Delavega

2015

7

Louane, Nekfeu, Marina Kaye, The Avener, LEJ, Kids united, Gradur

2016

8

Alonzo, Amir, Claudio Capéo, Jain, MHD, PNL, SCH, Slimane

Selon les professionnels du secteur, le crédit d’impôt phonographique a rencontré un franc succès, dans la mesure où le nombre de sociétés ayant sollicité un agrément est passé de 60 en 2007 à 197 en 2016, en grande majorité des très petites entreprises (TPE) et des petites ou moyennes entreprises (PME).

Le dispositif aurait permis « de préserver la production locale et la diversité musicale, d’apporter une véritable bouffée d’oxygène pour l’ensemble des acteurs face à la crise majeure de l’industrie de la musique, et de contribuer à la rentabilité de nombreux projets ». L’étude ne fournit toutefois pas de chiffres permettant d’appuyer cette analyse.

L’étude évoque par ailleurs un « dispositif rentable pour l’État », dans la mesure où la dépense fiscale de 9,3 millions d’euros doit être rapportée à des recettes totales pour l’État de 34,2 millions d’euros, soit un solde positif de 24,8 millions d’euros faisant ressortir un ratio coûts/recettes de 2,7.

Les méthodes de calcul utilisées

Selon cette étude, l’État aurait enregistré, en moyenne annuelle sur la période 2015-2016 auprès des 17 entreprises représentant le panel étudié :

– 19,7 millions deuros de recettes fiscales, qui correspondent à la TVA collectée sur 8,9 millions de ventes d’albums physiques et digitaux induites des projets aidés en France, sur la base d’un prix de vente moyen de 13,24 euros et d’un taux de TVA de 20 % ;

– 14,5 millions deuros de recettes sociales, issues des cotisations patronales et salariales « prélevées sur les frais de personnel permanent et non-permanent des sociétés de production phonographique ». à partir de frais de personnel permanent de 19,5 millions d’euros et de personnel non permanent de 2,8 millions d’euros, un taux de cotisations patronales de 45 % et de cotisations salariales de 20 % permettent de déterminer ces retombées sociales de 14,5 millions d’euros.

Un entretien particulier sur ces méthodes de calcul, permettant notamment de vérifier les méthodes de collecte de la TVA dans le cadre de la consommation musicale par le biais de plateformes, permet de conclure qu’elles sont d’une certaine fiabilité.

On peut toutefois s’interroger sur le lien de causalité implicitement établi entre le crédit d’impôt et les dépenses engagées sur le territoire national : a contrario, ces dépenses ne seraient pas engagées en France sans le crédit d’impôt.

En réalité, toutes ces dépenses ne sont pas liées au crédit d’impôt, et il conviendrait certainement d’affiner l’analyse en ciblant la part marginale de ces dépenses qui résulte du crédit d’impôt.

C.   Des perspectives économiques en amélioration

Le crédit d’impôt a été créé essentiellement pour pallier une phase de transition économique compliquée pour le secteur de la musique enregistrée.

1.   Une crise profonde entre le début des années 2000 et l’année 2015

Cette transition s’est traduite par une phase de crise s’étendant des années 2000 à 2015 environ, qui a fait l’objet de nombreux rapports ; sans rappeler dans son ensemble les tenants et les aboutissants de cette crise, on peut rappeler qu’un rapport de septembre 2011 en fait état de manière détaillée ([32]).

D’après ce rapport de 2011, les ventes de musique enregistrée ont été divisées par deux entre 2002 et 2010, l’essor du marché numérique n’ayant, pendant cette période, que très partiellement compensé l’effondrement du marché physique. Cette crise serait tout particulièrement préjudiciable à la production française et francophone ainsi qu’à la diversité de l’offre musicale.

De manière générale, les créateurs et les éditeurs qui les accompagnent souffrent de la crise de la musique enregistrée mais profitent de la croissance du spectacle vivant et du dynamisme des ressources créées par le législateur (rémunération équitable, copie privée).

Les producteurs phonographiques sont confrontés au caractère désormais structurellement déficitaire de la production nationale, dont les revenus ont chuté alors que les coûts de promotion ont augmenté. Cette situation explique la triple diminution de la production (– 60% entre 2002 et 2010), des investissements
(– 52 % sur la même période) et de l’emploi (4 000 emplois détruits en dix ans). Les producteurs indépendants sont les plus gravement touchés car, à la différence des majors, la plupart d’entre eux ne possèdent pas de catalogue international.

La production des centaines de TPE, bien que difficile à quantifier, reste probablement très dynamique. Les micro-labels se heurtent toutefois à des difficultés, tant en termes de financement que de distribution commerciale. La production par une TPE peut représenter une étape décisive, préalable à la signature d’un contrat d’artiste avec un producteur plus structuré, mais elle permet rarement de générer directement des revenus significatifs.

2.   Une amélioration des perspectives économiques pressentie dès 2014

Lors de l’examen de l’article du projet de loi de finances rectificative pour 2014 opérant le dernier renforcement du crédit d’impôt phonographique, notre collègue Valérie Rabault notait que « cette analyse économique du rapport précité de 2011 reste vraie en 2014, comme ont pu le confirmer les représentants de l’Union des producteurs phonographiques français indépendants (UPFI). Ceux-ci ont évoqué un effondrement de 65 % du chiffre d’affaires de la production musicale entre 2002 et 2014. Ils ont toutefois avancé des éléments encourageants, permettant de mettre en évidence le fait que le crédit d’impôt est désormais destiné à jouer le rôle de ‘soudure‘ avant un redémarrage probable d’une économie musicale plus équilibrée en 2017 ou 2018 ».

En effet, alors que l’effondrement du marché de la vente de musique a été occasionné par une généralisation rapide des plateformes d’échange de musique gratuite en pair-à-pair (peer-to-peer), l’amélioration de notre arsenal législatif a d’abord permis un certain décollage de la vente en ligne de musique. Surtout, la filière commence à sentir les effets économiques de formules d’abonnement à des sites d’écoute en ligne comme Deezer ou Spotify, avec en perspective la création d’un dispositif similaire sur YouTube.

Ces nouveaux médias d’écoute musicale recommencent à apporter aux professionnels du secteur des revenus. Alors que la vente physique représente encore 70 % de leur chiffre d’affaires en 2014, au lieu de 30 % pour la vente numérique, les professionnels anticipaient alors l’inversion de ce ratio à l’horizon 2017 ou 2018. Cette évolution, liée aux effets économiques des formules d’abonnement mentionnées ci-dessus, permettait donc d’entrevoir une certaine amélioration de la situation du secteur.

En attendant ces échéances, les professionnels ont toutefois insisté sur la nécessité de ne pas abandonner un tissu de petits producteurs qui porte l’essentiel des nouveaux albums et notamment des albums francophones. Selon l’UPFI, ces labels indépendants représentent 80 % des nouveaux albums en 2013, alors que les trois plus grandes entreprises du secteur représenteraient à elles seules 70 % des parts de marché.

Le financement de ces nouveaux albums se fait à 75 % sur les fonds propres du producteur, alors que ce ratio est de 25 %, à titre d’exemple, dans le cinéma. Contrairement à ce que l’on pourrait croire, les coûts de promotion de ces nouveaux albums augmentent : si la part des coûts de production reste stable, en revanche les coûts de développement ont tendance à augmenter car la promotion de la nouveauté se fait désormais au moyen d’un nombre plus important de médias.

Pour certains petits producteurs spécialisés dans le lancement de nouveaux talents francophones, le crédit d’impôt peut représenter plus de 10 % du chiffre d’affaires ; compte tenu du coût de production de ce type d’albums, qui avoisine en moyenne les 400 000 euros, un crédit d’impôt de 30 % est évidemment loin d’être anodin et influence en grande partie le choix économique fait par le producteur.

3.   Un décollage récent des recettes provenant de la consommation numérique

Dans un dossier de presse du 29 mai 2017 ([33]), l’UPFI estime que « nous sommes en train de réussir notre transition numérique » : « Que de chemin parcouru en 15 ans ! Fin 2002, le déploiement tardif et fulgurant du haut débit en France plonge l’industrie musicale dans la crise. Les ventes de CD sont en chute libre et la production musicale recule au fur et à mesure que notre secteur s’enfonce dans la crise. La tentation d’une licence globale gagne certains esprits comme remède à l’effondrement des revenus des artistes interprètes et des producteurs. Mais, en 2004, une lueur d’espoir vient des USA avec le lancement d’un nouveau modèle de consommation basé sur le téléchargement payant à l’acte. La suite est connue. Lentement mais progressivement, une offre légale s’installe grâce à l’innovation technologique et à la qualité des services de musiques en ligne. Au passage, ce sont les acteurs de la nouvelle économie qui raflent la mise en damant le pion aux tenants de l’économie traditionnelle. »

De fait, le secteur a enregistré en 2016 puis en 2017, pour la première fois depuis 2002, une augmentation nette de son chiffre d’affaires.

Cette augmentation nette est toutefois le résultat d’évolutions divergentes suivant le support musical considéré :

– la vente sur support physique poursuit sa baisse, à un rythme pourtant moins important que durant la dernière décennie ;

– la vente de musique sous format numérique enregistre une augmentation substantielle depuis 2014 ;

– au sein des ventes sous format numérique, l’augmentation du chiffre d’affaires provenant du streaming par abonnement aux plateformes payant est très importante.

La décomposition du chiffre d’affaires du secteur de la musique enregistrée en France

(en millions d’euros)

Source du chiffre daffaires

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Marché physique

518

459

404

408

361

324

313

298

Marché numérique

110

138

156

158

166

191

248

285

 dont téléchargement

 

63

63

54

43

43

35

 dont téléphone mobile

10

9

7

5

8

7

 dont streaming

52

89

122

140

197

243

Total

628

597

560

566

527

515

561

583

Droits voisins et autres

88

94

101

110

112

117

120

118

Total général

716

691

661

676

639

632

681

701

Source : Syndicat national de l’édition phonographique (SNEP).

Malgré ces perspectives rassurantes, les données récupérées auprès de l’administration fiscale mettent encore en évidence le fait qu’une part importante d’entreprises du secteur est dans une situation financière très fragile.

Chiffre d’affaires et résultat des producteurs phonographiques français

Entreprises

Nombre dentreprises

Chiffre daffaires
(en millions d’euros)

Résultat fiscal
(en millions d’euros)

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Entreprises déficitaires

598

608

616

638

664

647

655

1 316

659

830

1 342

1 584

1 640

1 376

– 37

– 36

– 94

– 58

– 83

– 87

– 86

Entreprises bénéficiaires

464

454

446

424

398

415

407

3 472

4 247

4 278

3 936

3 886

4 028

4 434

331

311

312

320

222

288

227

Total

1 062

1 062

1 062

1 062

1 062

1 062

1 062

4 789

4 906

5 108

5 277

5 471

5 668

5 810

294

275

218

261

139

201

141

Source : liasses fiscales déposées au titre des exercices clos de 2010 à 2016.

D.   L’impact sectoriel du crédit d’impôt

1.   Une augmentation tendancielle du nombre d’entreprises bénéficiaires

Les chiffres transmis par l’administration fiscale confirment les éléments transmis par les professionnels du secteur, à savoir le fait que le nombre d’entreprises bénéficiant du crédit d’impôt est en nette augmentation depuis 2010.

Le crédit d’impôt phonographique

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Coût (en millions d’euros)

1

2

4

2

6

6

10

8

9

 dont part du crédit d’impôt restitué

5

9

7,5

7

Nombre de bénéficiaires

18

24

23

28

40

115

100

94

128

Source : projets de loi finances 2007 à 2017.

2.   Une part importante de la dépense fiscale bénéficie aux TPE et aux PME

Si l’on se rapporte aux objectifs assignés au dispositif, il est fondamental que le législateur puisse vérifier que le crédit d’impôt bénéficie, pour une part substantielle, aux réseaux des petites structures de production fragilisées par la transition numérique du secteur.

Les chiffres transmis par l’administration fiscale confirment cet élément, dans la mesure où 60 à 80 % du dispositif bénéficie effectivement aux TPE et aux PME.

LE CRÉDIT D’IMPÔT PHONOGRAPHIQUE EN 2013

Catégorie dentreprise

Nombre dentreprises bénéficiaires

Montant total du crédit dimpôt perçu
(en millions d’euros)

Crédit dimpôt moyen par projet
(en milliers d’euros)

Majors

4

2

420

PME

26

3

117

TPE

85

2

20

Total

115

7

56

Source : direction de la législation fiscale.

LE CRÉDIT D’IMPÔT PHONOGRAPHIQUE EN 2014

Catégorie dentreprise

Nombre dentreprises bénéficiaires

Montant total du crédit dimpôt perçu
(en millions d’euros)

Crédit dimpôt moyen par projet
(en milliers d’euros)

Majors

3

3

831

PME

23

5

199

TPE

74

2

31

Total

100

10

96

Source : direction de la législation fiscale

LE CRÉDIT D’IMPÔT PHONOGRAPHIQUE EN 2015

Catégorie dentreprise

Nombre dentreprises bénéficiaires

Montant total du crédit dimpôt perçu
(en millions d’euros)

Crédit dimpôt moyen par projet
(en milliers d’euros)

Majors

4

3

751

PME

14

3

250

TPE

76

1

20

Total

94

8

85

Source : direction de la législation fiscale.

LE CRÉDIT D’IMPÔT PHONOGRAPHIQUE EN 2016

Catégorie dentreprise

Nombre dentreprises bénéficiaires

Montant total du crédit dimpôt perçu
(en millions d’euros)

Crédit dimpôt moyen par projet
(en milliers d’euros)

Majors

3

2

673

PME

26

4

167

TPE

99

2

24

Total

128

8

68

Source : direction de la législation fiscale.

3.   Des évolutions divergentes des catégories de dépenses imputables

Le Rapporteur général a souhaité analyser l’évolution du crédit d’impôt par catégorie de dépense imputable, afin de savoir si le dispositif impactait le secteur en créant, par exemple, une inflation de certains coûts comme par exemple cela a pu être constaté par la Cour des comptes dans le cadre du crédit d’impôt cinéma.

Le tableau ci-dessous retrace ces éléments sur la période 2014-2016 ; le Rapporteur général avait souhaité recevoir ces données sur une période plus longue (2010-2016), mais les données n’ont pas été transmises.

Il met en évidence certaines évolutions très dynamiques méritant certainement un certain plafonnement.

Évolution des montants imputés par catégorie de dépenses

Catégorie de dépense imputable au titre du crédit d’impôt phonographique

Évolution 2014/2016 des montants déclarés

Dépenses de production

Frais de personnel non permanent

+ 46 %

Frais de personnel permanent

– 12 %

Rémunération du dirigeant

+ 108 %

Utilisation des studios

– 0,3 %

Conception graphique

+ 0,7 %

Post-production

+ 109 %

Numérisation et encodage

+ 153 %

Dépenses de développement

Frais de répétition

+ 21 %

Concerts et tournées

+ 13 %

Télévision et radio

+ 23 %

Clips

+ 29 %

Site internet

– 36 %

Source : secrétariat du crédit d’impôt phonographique, juillet 2018.

IV.   Le crédit d’impôt « jeux vidéo »

Bien que ne représentant pas un enjeu budgétaire considérable, le crédit d’impôt en faveur des jeux vidéo n’enregistre pas moins une progression très dynamique puisque son coût a été multiplié par trois depuis 2012.

Ce crédit d’impôt est, à bien des égards, emblématique des évolutions successives des crédits d’impôts du secteur culturel : année après année, les taux, les plafonds et les dépenses imputables sont relevés sans vision d’ensemble et sans évaluation d’ensemble.

Les évolutions juridiques du crédit d’impôt jeux vidéo

Art. 37 de la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur

(amendement de M. Ollier)

– Création du dispositif pour les jeux dont le coût de développement est supérieur à 150 000 euros et dont 50 % du budget est affecté aux dépenses artistiques

– Crédit d’impôt de 20 % des dépenses éligibles

– Plafonnement à 3 millions d’euros par entreprise et par exercice

– Entrée en vigueur à compter du 1er janvier 2008

Art. 91 de la LFR 2007

(amendement de MM. Valade, de Broissia et Dallier, adopté en séance publique au Sénat)

– Clarification des critères culturels à respecter pour pouvoir bénéficier du crédit d’impôt

– Clarification des dépenses de fonctionnement prises en compte

– Prise en compte des dépenses de sous-traitance dans la limite d’un million d’euros

Art. 25 de la LFR 2013

(article du projet de loi initial)

– Allongement du délai d’imputation des dépenses (entre l’agrément provisoire et définitif) pour les jeux les plus importants (dits « AAA »)

 

Art. 27 et 28 de la LFR 2013

(amendements de MM. Vincent Feltesse et Thévenoud ayant reçu un avis défavorable de la commission des finances)

– Abaissement du seuil d’éligibilité au crédit d’impôt de 150 000 euros est à 100 000 euros

– Prise en compte des dépenses salariales des personnels techniques et administratifs

– Les jeux pour adultes ouvrent droit au crédit d’impôt dès lors que leur contribution au développement et à la diversité de la création française est significative

Art.79 LFI 2017

(amendement de M. Beffara ayant reçu un avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement)

– Taux relevé de 20 à 30 %

– Plafond relevé de 3 à 6 millions d’euros

– Application aux crédits calculés à compter du 1er janvier 2017

Art. 80 LFI 2017

(amendement de M. Beffara ayant reçu un avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement)

– Plafond des dépenses de production confiées à des sous-traitants passe de 1 à 2 millions d’euros

 Application aux crédits calculés à compter du 1er janvier 2017

Lors de la présentation de l’amendement créant ce dispositif à l’Assemblée nationale, ont notamment été évoqué à l’appui de la création de ce dispositif :

– le maintien en France des emplois liés à l’élaboration de ces jeux vidéo, qui seraient passés de 25 000 à 12 000 entre 1994 et 2005. Le différentiel de coût salarial avec les États-Unis et le Japon a notamment été souligné ;

– un dispositif de lutte contre une crise importante du secteur (division par quatre du nombre de studios) ;

– une nécessaire intensification du développement de lactivité de ce secteur, alors que la création locale représente 85 % du marché au Japon et 65 % aux États-Unis (contre 12 % uniquement en Europe).

A.   L’évaluation du crédit d’impôt en 2011

Le crédit d’impôt figure comme « non évalué » dans le rapport d’évaluation des niches fiscales de 2011 précité. Toutefois, une analyse du dispositif figure en annexe de ce rapport dont il ressort les éléments suivants :

– un fonds d’aide au jeu vidéo, géré et financé par le CNC, poursuit les mêmes objectifs que la dépense fiscale, par le biais de subventions à la pré-production et au développement. Son montant était de 4 millions d’euros au moment de la rédaction du rapport ;

– ce crédit d’impôt s’ajoute à d’autres dispositifs qui vont dans la même direction, notamment le crédit d’impôt recherche, les exonérations de charges sociales patronales accordées aux jeunes entreprises innovantes (dont les entreprises du jeu vidéo font souvent partie), les aides d’opérateurs publics de financement des entreprises.

Malgré l’absence de note globale, cette annexe du rapport contient toutefois un élément d’appréciation relativement explicite sur le crédit d’impôt : « l’utilisation de la modalité du crédit d’impôt pour atteindre l’objectif ne semble pas nécessaire, des aides directes pouvant atteindre le même objectif ».

B.   Une évaluation par le CNC en 2014

Dans le cadre d’une évaluation de l’ensemble des dispositifs de crédits d’impôt, le CNC a mené une évaluation spécifique sur le crédit d’impôt jeux vidéo dont il assure la gestion ([34]).

Le CNC relève plusieurs éléments de contexte important :

– le secteur français du jeu vidéo représentait, au moment de la parution de l’étude, un chiffre d’affaires d’environ 2,6 milliards d’euros, dont la croissance se situerait entre 6 et 10 % par an depuis quarante ans. Toutefois, la France ne représentait que 4 % du marché mondial ;

– ce secteur représentait 5 000 emplois directs, dont 3 000 dans la production et 10 000 emplois indirects (selon les professionnels du secteur) ;

– le tissu industriel est composé d’un nombre important d’entreprises de petite taille. Selon le Syndicat national du jeu vidéo, 48 % des entreprises auraient moins de 10 salariés permanents et seules 16 % des entreprises françaises de jeu vidéo employaient plus de 50 salariés permanents. En outre, 67 % des entreprises affichaient un chiffre d’affaires inférieur à un million d’euros ;

– en raison de coûts de production assez élevés, les acteurs français bénéficiant d’une taille suffisante ont rapidement développé des filiales de production à l’étranger, souvent implantées dans des pays à bas salaire (Europe de l’Est, Maghreb) ou bénéficiant d’aides publiques importantes comme le Canada.

À l’heure de l’évaluation du crédit d’impôt, le CNC avait reçu 236 demandes d’agrément (entre 2008 et 2013), délivrant un agrément provisoire à 111 dossiers (taux de sélectivité de 47 %). Les dossiers retenus représentaient un montant total de dépenses en France de 345 millions d’euros.

Le devis moyen des jeux agréés s’élevait à 3,7 millions d’euros ; toutefois, 49 % des jeux agréés présentaient un budget inférieur à un million d’euros. À l’inverse, 9 % des budgets étaient supérieurs à 10 millions d’euros.

Afin de mesurer limpact du crédit dimpôt en termes demploi, le CNC sest reposé sur des informations déclaratives des entreprises bénéficiaires.

Parmi elles, 64 % déclaraient que le dispositif « les avaient incitées à rapatrier des emplois en France », sachant que pour 53 % d’entre elles ces relocalisations s’élevaient entre 1 à 5 équivalent temps plein par entreprise et entre 20 et 50 pour 33,7 % des entreprises sondées.

Selon l’étude, l’entreprise Ubisoft – qui est un acteur majeur du secteur –estime que la moitié de ses effectifs travaillant en France le font sur des jeux bénéficiant du crédit d’impôt.

Le crédit d’impôt permettrait de limiter la sous-traitance en dehors de l’Union européenne au profit d’une sous-traitance française. Il permettrait aux studios de mieux absorber les coûts des phases en amont du développement des projets, notamment pour les studios de taille modeste dont la trésorerie est limitée.

Aucun élément chiffré n’est toutefois avancé à l’appui de ces constats.

Enfin, létude du CNC entend démontrer que le crédit dimpôt a des effets positifs sur les recettes de lÉtat (de lordre de 1,8 euro perçu pour un euro dépensé en 2013).

Entre la date de création du dispositif et celle de l’évaluation, le coût total du crédit d’impôt a été chiffré à 38,8 millions d’euros alors que les dépenses en France des œuvres bénéficiaires de ce dispositif représentent 345,1 millions d’euros.

Ces dépenses auraient généré des recettes fiscales et sociales de 88 millions d’euros, soit un rapport moyen sur la période de 2,2 euros récupérés pour un euro dépensé.

Pour la dernière année étudiée (2013), un total de dépenses en France des œuvres ayant bénéficié du crédit d’impôt est de 23,3 millions d’euros ; cette somme aurait généré 5,3 millions d’euros de recettes fiscales et sociales (4 millions d’euros de charges patronales, 0,6 million d’euros de charges salariales, 0,5 million d’euros d’impôt sur le revenu et 0,2 million d’euros de TVA).

Le montant du crédit d’impôt retenu pour l’année 2013 étant de 2,9 millions d’euros, l’étude en déduit un ratio de 1,8 euro de recettes supplémentaires pour un euro dépensé.

C.   Le contexte économique actuel

Deux syndicats produisent annuellement un bilan économique du secteur.

Le bilan du Syndicat national du jeu vidéo pour l’année 2017 ([35]) met en évidence une forte croissance de la production de jeux vidéo en France : près de 830 jeux sont en cours de production en France en 2017 soit 20 % de plus quen 2016. Le taux de production annuel moyen en 2017 est de 2,3 jeux par studio contre 2,1 en 2016. La part des studios qui ne se consacrent qu’à un seul développement est toutefois passée de 25,9 % en 2014 à 38,9 % en 2017.

Par-delà de ces bons chiffres, le syndicat insiste sur l’impact très puissant de la dématérialisation de la vente des jeux, cette dématérialisation permettant l’auto-commercialisation et la désintermédiation. En 2017, 63 % des studios interrogés ont déclaré commercialiser eux-mêmes leurs productions.

Enfin, ce bilan met en évidence la place prépondérante de la consommation de jeux vidéo sur terminal mobile, puisque 92 % des éditeurs ou distributeurs commercialisent des jeux dédiés aux tablettes et smartphones.

Le tissu industriel est principalement composé de petites structures : en moyenne 8,5 équivalent temps plein (ETP) au premier semestre 2017 (au lieu 8,6 à la fin de l’année 2016) pour les studios, tandis que dans l’ensemble des entreprises du secteur des jeux vidéo, la moyenne s’établit à 29,5 ETP (+ 3,2 ETP par rapport à 2016). Les entreprises de plus de dix ans comptaient en moyenne 107,5 ETP en 2017.

Selon le Syndicat des éditeurs de logiciels de loisirs (SELL), le chiffre d’affaires du jeu vidéo s’est élevé à 4,3 milliards d’euros (soit une augmentation de 18 % depuis 2016). Ce chiffre d’affaires se répartit entre :

– le secteur de la console de jeu à hauteur de 56 % (+ 23 % par rapport à 2016) ;

– le secteur du jeu sur PC à hauteur de 26 % (+ 6 % par rapport à 2016) ;

– le secteur du jeu sur mobile à hauteur de 18 % (+ 22 % par rapport à 2016).

Les informations transmises par l’administration fiscale mettent par ailleurs en évidence le fait que les entreprises du secteur sont financièrement encore fragiles. Celle-ci a souligné le fait que ces chiffres pouvaient différer de ceux émanant d’autres analyses (notamment celles des professionnels), compte tenu des périmètres retenus.

évolution de l’emploi, du chiffre d’affaires et du résultat des entreprises du secteur du jeu vidéo en France

Données

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Nombre d’entreprises

56

102

149

159