Logo2003modif

N° 1292

______

 

ASSEMBLÉE   NATIONALE

 

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 4 octobre 2018.

 

 

RAPPORT  D’INFORMATION

 

 

 

DÉPOSÉ

 

 

en application de l’article 145 du Règlement

 

 

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES ET DE L’ÉDUCATION

 

 

en conclusion des travaux de la mission d’information
sur une nouvelle régulation de la communication audiovisuelle
à l’ère numérique,

 

 

et présenté

 

 

par Mme Aurore BERGÉ,

 

Rapporteure

 

——

 


Composition de la mission d’information :

M. Gabriel Attal, Mme Aurore Bergé, M. Pascal Bois, Mme Anne Brugnera, Mme Céline Calvez, Mme Fabienne Colboc, Mme Anne-Christine Lang, Mme Cathy Racon-Bouzon, Mme Stéphanie Rist et M. Bruno Studer (La République en Marche), Mme Virginie Duby‑Muller, Mme Brigitte Kuster et Mme Constance Le Grip (Les Républicains), Mme Géraldine Bannier (Mouvement Démocrate et apparentés), M. Pierre-Yves Bournazel (UDI, Agir et Indépendants), Mme George Pau-Langevin (Socialistes et apparentés), M. Michel Larive (La France insoumise), Mme Elsa Faucillon (Gauche démocrate et républicaine).

Président : M. Pierre-Yves Bournazel ; Rapporteure : Mme Aurore Bergé


—  1  —

SOMMAIRE

___

Pages

AVANT-PROPOS du président

introduction

I. lutter plus efficacement contre le piratage pour redonner de la valeur à la chaîne de la création audiovisuelle

A. après cinq annÉes dattentisme, le piratage toujours préoccupant

B. redonner du sens À la rÉponse graduÉe

C. amÉliorEr l’efficacitÉ de la lutte contre les sites massivement contrefaisants

D. assurer un plus haut degré de coopération des acteurs dinternet

E. fusionner la hadopi avec le CSa pour une régulation unique des contenus

II. sÉcuriser le financement de la crÉation française en libÉrant la croissance des acteurs de laudiovisuel

A. exploiter le gisement de croissance que représente la publicité

1. Un marché publicitaire atone qui mine les recettes des éditeurs

2. Assouplir les règles entourant la publicité pour le cinéma à la télévision

3. Autoriser la publicité segmentée à la télévision

4. Laisser la possibilité aux chaînes d’introduire une troisième coupure publicitaire lors de la diffusion des films

5. Assouplir les règles entourant la diffusion de messages publicitaires à la radio

B. rÉnover les sources de financement de laudiovisuel public

1. Moderniser la contribution à laudiovisuel public

a. Un fait générateur de plus en plus déconnecté des usages

b. La possible diminution du rendement de la contribution à laudiovisuel public

c. Un impôt aujourd’hui mal compris

d. Pour une contribution universelle à laudiovisuel public

2. Utiliser les recettes supplémentaires tirées de l’universalisation de la contribution à l’audiovisuel public pour limiter la publicité sur l’audiovisuel public

3. Assumer la débudgétisation totale du financement des sociétés de laudiovisuel public

C. assurer une plus juste rÉpartition de la contribution fiscale de chaque acteur à la crÉation

III. trouver les termes dune « nouvelle alliance » entre les acteurs de laudiovisuel

A. garantir la rémunération équitable de ceux qui contribuent à la création des œuvres

1. La rémunération proportionnelle des auteurs à lère numérique

2. Les artistes-interprètes, perdants de la nouvelle donne numérique

3. Lavenir incertain de la nouvelle directive relative au droit dauteur dans le marché unique numérique

B. assurer un juste partage de la valeur entre les producteurs et les éditeurs

1. Des obligations dinvestissement qui ont contribué à la diversité de la production française

2. Laisser plus de place aux accords interprofessionnels et aux accords de gré à gré dans le domaine des droits et mandats

3. Faire contribuer les nouveaux acteurs numériques à la création française

C. rénover la chronologie des médias pour ladapter à la nouvelle donne numérique

1. Une chronologie des médias désormais inadaptée

2. Les propositions ambitieuses de la mission de médiation

IV. donner plus de visibilitÉ À la crÉation française dans toute sa diversitÉ

A. assurer laccès de tous à la radio et à la télévision par la modernisation des réseaux numériques terrestres

1. Moderniser la TNT pour assurer la continuité de la réception gratuite de la télévision par tous

2. Soutenir et accélérer le déploiement de la radio numérique terrestre au bénéfice des auditeurs

B. adapter les quotas de diffusion des œuvres aux nouvelles réalités numériques

1. Les quotas de diffusion dans le domaine audiovisuel, socle de la diversité culturelle

2. Lextension des quotas audiovisuels aux services de médias audiovisuels à la demande étrangers : une évolution indispensable

3. La complexité actuelle des quotas applicables aux radios

C. assouplir les conditions de diffusion des œuvres cinÉmatographiques À la tÉlÉvision

D. renforcer la visibilitÉ de la crÉation sur les chaînes du service public

Annexe I  récapitulatif des propositions

Annexe II auditions conduites par la mission dinformation



—  1  —

 

    

   AVANT-PROPOS du président

La mission d’information sur une nouvelle régulation de la communication audiovisuelle à l’ère numérique créée le 31 janvier dernier a, à travers un rythme d’auditions soutenu, entendu les quelque 222 représentants d’un monde audiovisuel en pleine mutation.

Ses membres ont ainsi reçu des diffuseurs, publics et privés, de télévision comme de radio, des représentants des auteurs, des artistes‑interprètes, des professionnels de l’image et du son et des journalistes, des distributeurs, des producteurs et des réalisateurs, des opérateurs de télécommunication, des professeurs d’université, des représentants des salles de cinéma, les autorités publiques chargées de la régulation de ces différents secteurs, mais aussi des plateformes de partage de vidéos en ligne, des services de musique en ligne et de vidéos à la demande. Ils ont nourri dans leur diversité notre réflexion par leurs contributions utiles et constructives.

À la lumière des travaux conduits pendant huit mois par la mission, il apparaît de façon nette que la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et les décrets qui l’accompagnent ne forment plus un cadre normatif adapté. À la faveur des évolutions qui ont traversé l’audiovisuel depuis trois décennies, de nombreuses règles ont perdu leur justification ; dépassées, elles entravent aujourd’hui l’activité d’acteurs que d’aucuns qualifient d’« historiques », mais qui n’appartiennent pourtant pas à l’Histoire. Il y a une urgence culturelle et économique à agir.

Une asymétrie notable s’est ainsi creusée entre ces derniers et de nouveaux entrants sur le marché de l’audiovisuel qui, nés de l’internet et des nouvelles technologies de la communication, mettent à mal les modèles existants. Souvent établis à l’étranger, bénéficiant d’une réglementation minimale en matière audiovisuelle, les acteurs rassemblés sous l’acronyme de GAFAN bouleversent de facto les schémas sur lesquels est fondée notre réglementation.

Loin de souhaiter l’adoption d’une posture défensive qui reviendrait à nier une évolution inéluctable – et positive sous certains aspects –, il apparaît au contraire nécessaire de réformer notre socle législatif et réglementaire ainsi que notre système de régulation afin d’y inclure ces nouveaux acteurs et de réduire l’inégalité qui pèse aujourd’hui lourdement sur les producteurs, les distributeurs et les éditeurs français et européens.

Pour réduire cette asymétrie, deux voies d’action doivent être privilégiées : d’une part, assouplir la réglementation applicable aux acteurs historiques ; d’autre part, imposer des règles nouvelles aux acteurs du numérique qui jouent un rôle dans l’écosystème audiovisuel.

L’assouplissement normatif passe en premier lieu par la suppression à court terme des règles qui apparaissent obsolètes ou anachroniques. De façon symptomatique, l’encadrement des jours de diffusion des films à la télévision s’avère quelque peu déconnecté de son objectif originel. Conçu pour pousser le public vers les salles de cinéma certains jours et à certaines heures, il est fortement remis en question par l’avènement de la vidéo à la demande. Cette interdiction ne va pas dans le sens de l’intérêt du public d’avoir un accès le plus large possible aux œuvres et ne saurait plus se justifier au regard de la réalité des usages de consommation.

De la même façon, la prégnance des nouvelles technologies de l’information et de la communication pousse à s’interroger sur des interdictions, dans le domaine de la publicité, qui apparaissent largement contournées : comment justifier l’interdiction de la publicité segmentée ou de la publicité pour le cinéma ou l’édition littéraire à la télévision lorsque les annonceurs disposent d’un nouveau média, de surcroît extrêmement puissant, qu’est internet ? Lever ces freins doit permettre d’actionner de nouveaux leviers de croissance utiles au dynamisme de l’écosystème audiovisuel.

S’il est impératif de veiller aux équilibres existants, ce type de réglementation ne saurait perdurer à moyen terme sans priver les éditeurs de services audiovisuels de ressources éminemment nécessaires.

D’autres règles ont, en revanche, gardé toute leur pertinence mais nécessitent néanmoins d’être assouplies. Les règles anti-concentration, notamment, doivent être réexaminées à la faveur d’un objectif jusqu’alors secondaire : la capacité à créer, en France, des médias globaux susceptibles de concurrencer les acteurs mondiaux du numérique.

Dans le domaine de la radio, les quotas de diffusion apparaissent désormais inadaptés à la diversité des radios et des genres musicaux et, si le principe est toujours pertinent, son application devrait être repensée dans le sens d’une plus grande adaptabilité aux spécificités de chaque offre radiophonique. À titre d’exemple, le législateur pourrait renforcer la singularité des « radios thématiques et de découverte » dont la programmation permet de favoriser l’émergence de nouvelles créations inédites françaises et européennes. Par ailleurs, le déploiement complet de la radio numérique terrestre (DAB+) sur l’ensemble du territoire représente un enjeu technologique et économique important, en particulier pour les radios indépendantes.

Dans le domaine publicitaire également, les règles pourraient être assouplies, notamment en ce qui concerne la coupure des œuvres cinématographiques, chaque éditeur assumant l’entière responsabilité de ses choix dans ce domaine. Ainsi, l’ouverture d’une troisième coupure publicitaire présenterait un intérêt pour éviter une uniformisation des formats de fiction et inciter à une plus large diffusion des œuvres cinématographiques de longue durée. En ce qui concerne la publicité à la radio, l’allégement significatif des mentions légales obligatoires pourrait être une mesure pragmatique. En effet, cet allégement, sous certaines conditions, permettrait de tirer la croissance des revenus publicitaires des radios privées sans pour autant porter atteinte à la protection des consommateurs.

L’allégement normatif nécessite également de privilégier, toutes les fois que cela est possible, une forme d’autorégulation. Le partage de la valeur entre éditeurs et producteurs, qui emprunte déjà, pour partie, la voie des accords interprofessionnels, devrait faire l’objet d’une réglementation allégée au profit d’une autorégulation encadrée qui a déjà fait ses preuves.

Les décrets actuels, dont la complexité ne vise en réalité qu’à prendre en compte les spécificités de chaque acteur, ne permettent qu’imparfaitement d’associer les diffuseurs à la vie de l’œuvre, de favoriser l’exportation de la création française, ou de donner une juste visibilité aux différentes productions, notamment par le biais de la télévision de rattrapage qui n’est accessible, pour ce qui est des films, qu’auprès de certaines chaînes. Dans ce domaine comme dans celui de la chronologie des médias, la conclusion de nouveaux accords doit être fortement encouragée, afin de construire un nouvel équilibre entre la nécessaire préservation de la capacité d’innovation des producteurs, la meilleure implication des éditeurs et la plus grande accessibilité des œuvres au public.

L’enjeu de la réforme à venir de la loi audiovisuelle réside également dans la capacité du législateur français à faire entrer dans le champ de la régulation des acteurs, souvent établis à l’étranger, qui y échappent aujourd’hui. Les possibles évolutions du droit communautaire, tant en ce qui concerne la directive relative aux services de médias audiovisuels que celle portant sur les droits d’auteur, sont porteuses de progrès notables. Il faut saluer ces avancées portées par la France et qu’il nous revient désormais de transformer. Des entreprises comme Netflix ou Amazon pourront ainsi bientôt participer au financement de l’audiovisuel français, au même titre que les éditeurs établis en France, tandis que le statut d’hébergeur évoluera probablement dans le sens d’une plus grande responsabilisation des réseaux sociaux, ce qui, en matière de lutte contre le piratage, ne pourra que contribuer à une action plus efficace et à une plus juste rémunération des créateurs.

De telles évolutions nécessitent, en conséquence, de repenser le rôle des autorités de régulation qui interviennent dans ce champ. Des synergies plus grandes pourraient voir le jour entre le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) et l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), tandis qu’un rapprochement institutionnel pourrait être envisagé entre le CSA et la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI). L’action publique dans le domaine du piratage doit également être rénovée pour permettre d’endiguer un phénomène que l’essor de la vidéo à la demande n’est pas réellement parvenu à freiner. Trop longtemps, les ayants droit ont dû se battre seuls contre l’hydre du piratage anonyme. Il est également nécessaire de réaffirmer avec force que sans la protection du droit d’auteur, c’est la création elle-même qui est menacée. L’autorité de régulation des contenus audiovisuels devra être dotée de pouvoirs d’investigation plus importants à l’égard des nouveaux acteurs, pour assurer une parfaite application de la loi.

Enfin, une place particulière et forte mérite d’être faite au service public de l’audiovisuel parce qu’il est porteur d’enjeux supplémentaires. Une réflexion sur sa transformation doit être menée dans la perspective d’un double mouvement : celui de la mutation profonde de son environnement au même titre que les acteurs privés du secteur ; celui de la nécessaire réforme de l’État dans laquelle il ne peut manquer de s’inscrire. Cette double exigence implique de réinterroger notre audiovisuel public en tant que modèle. C’est-à-dire de redonner du sens à ses missions, de moderniser son organisation et de définir ensuite le mode de financement qui en découle.

Quelles missions ? Éduquer, informer, divertir, et soutenir la diversité de création. Le service public joue un rôle de transmission, de cohésion sociale, d’émancipation individuelle parfois, de vecteur de la vie démocratique. Il est un des principaux moyens d’expression de la création de notre pays. Cependant, alors que l’offre en matière audiovisuelle n’a jamais été aussi abondante et ouverte, la pertinence et la plus-value du service public semblent avoir besoin d’être relégitimées, en particulier auprès de la jeunesse.

Dans cette perspective, l’objectif de clarification de l’identité des chaînes de France Télévisions annoncé par la ministre de la Culture apparaît utile. Deux points de vigilance doivent néanmoins être soulevés. Tout d’abord, l’évolution de France Ô : si la volonté de valoriser les territoires ultra-marins sur France 3 – ce que l’exposition de France Ô n’a pas suffisamment permis – peut leur donner plus de visibilité, il serait opportun de consulter les populations concernées sur cette transformation. L’arrêt de la diffusion hertzienne de France 4, chaîne dédiée à la jeunesse et à l’animation, fait quant à lui peser un risque quant au dynamisme et au rayonnement de la filière d’animation française, France 4 étant le principal financeur et un tremplin pour l’exportation des programmes. De surcroît, le choix d’une offre dématérialisée pour les programmes jeunesse apparaît encore trop en décalage avec les usages des publics concernés qui demeurent ancrés dans la télévision linéaire.

Par ailleurs, si l’on considère que le service public de l’audiovisuel doit se montrer plus différenciant et prescripteur, il est nécessaire d’intégrer davantage une dimension qualitative dans la mesure de l’audience, notamment à travers des indicateurs de satisfaction et la prise en compte de la consommation délinéarisée, afin d’évaluer plus finement s’il remplit ses objectifs d’intérêt général.

L’ambition de différenciation du service public doit enfin se traduire par un contrat d’objectifs et de moyens (COM) plus exigeant en matière de diversité d’exposition des œuvres culturelles, et singulièrement de nouveautés. Cette exigence de différenciation passe par un effort d’éditorialisation du cinéma, de la création musicale et du spectacle vivant. À titre d’exemple, en matière de cinéma, l’absence d’une émission de grande écoute permettant de contextualiser un film, de faire la pédagogie de l’histoire du 7ème art et de faire découvrir des artistes constitue un manque pour France Télévisions.

Quelle organisation ? La réussite de la modernisation de l’audiovisuel public réside dans sa capacité à construire un « média global ». Dans la poursuite de cet objectif, les orientations de la ministre de la Culture visant à favoriser les synergies et les rapprochements, comme le projet d’une matinale commune à France Bleu et France 3, vont dans le bon sens. Pour autant, si les discussions sur la pertinence d’une « holding » n’apparaissent pas comme la priorité dans laquelle se joue le succès du service public, un besoin de simplification des instances de contrôle semble nécessaire pour mettre en œuvre un pilotage plus efficace. L’enjeu semble résider davantage dans la capacité de l’audiovisuel public à disposer d’une continuité dans sa direction afin de mettre en œuvre des réformes structurelles et de développer une stratégie éditoriale de long terme. La comparaison avec la stabilité des équipes dirigeantes dans les chaînes privées demande en effet une réflexion sur ce point de gouvernance. Une désignation du président de France Télévisions ou de Radio France par le conseil d’administration, garant de continuité et de neutralité, semble le meilleur moyen de pallier ce déficit de pilotage durable. L’extension de la durée du mandat pourrait également représenter une piste de réforme à étudier.

La modernisation de l’organisation de l’audiovisuel public aujourd’hui engagée doit se poursuivre en s’inscrivant dans une réforme de sa technostructure dans une logique de groupe, notamment à travers des économies et des synergies qui pourraient être trouvées dans les fonctions transverses (ressources humaines, de finances, de communication, etc). À l’aune d’une ambition de média global, comment justifier, par exemple, de ne pas unifier les régies publicitaires de France Télévisions et de Radio France ? Cet objectif de mutualisation doit être un moyen d’investir davantage dans le soutien à la création et les moyens à disposition de l’information.

Quel financement ? La légitimité d’un service public audiovisuel repose sur la différenciation de son offre et de ses missions d’intérêt général davantage que sur son mode de financement ou sur le niveau de la contribution des foyers fiscaux. La qualité des documentaires et des reportages, l’indépendance de l’information, l’innovation en termes d’écriture et la diversité des fictions sont la raison d’être de l’audiovisuel public. Il participe de notre exception culturelle dont le fondement est de promouvoir la capacité de création de tous nos talents.

La transformation numérique de France Télévisions et de Radio France, la création d’un média global et la qualité des contenus sont les conditions de l’attractivité dans un contexte d’hyper concurrence face à des acteurs mondiaux et une abondance de l’offre, ce qui implique une forte capacité d’investissement à court et moyen terme, afin de ne pas prendre un retard préjudiciable. Le cabinet Roland Berger estime ainsi, dans son étude « Pour une réforme 4.0 de l’audiovisuel public », le besoin d’investissement à 500 millions d’euros, dont 350 millions pour la création de contenus, 100 millions pour la recherche et développement et la transformation numérique.

Dans le même temps, le service public de l’audiovisuel ne peut être exempté de l’effort budgétaire et des économies de fonctionnement engagés par l’État. La trajectoire du plan d’économies de 190 millions d’euros d’ici 2022 s’avère ainsi nécessaire. À cette trajectoire d’économies s’ajoutent les baisses successives de dotations à France Télévisions et Radio France au fil des lois de finances, ainsi que la perte cumulée de 400 millions d’euros qu’a représenté la suppression de la publicité après 20 heures. L’absence de vision pluriannuelle du niveau de ressources n’apparaît pas de nature à faciliter une planification ambitieuse des programmes et une gestion financière cohérente.

Dans ce contexte, comment concilier nécessité d’investissements conséquents dans les contenus et exigence de réforme structurelle ? L’universalisation d’une contribution à l’audiovisuel public peut constituer une piste de travail utile pour sécuriser et accroître son financement. Néanmoins, à court terme, l’enjeu porte sur la préservation d’une capacité d’investissement dans la création dans le cadre de son processus de transformation. La réussite de cet objectif en dépend. Une mesure transitoire consistant à rétablir la publicité sur France Télévisions entre 20 heures et 21 heures pourrait permettre de dégager 60 millions d’euros de recettes qui pourraient être affectées à la création de contenus sans peser sur les finances de l’État. De manière plus ambitieuse, afin d’assurer la réussite de la restructuration de l’audiovisuel public, ce qui a un coût, et de déployer un plan d’envergure dans la création, ce qui demande des investissements, le rétablissement de la publicité pendant une durée de cinq ans constitue une piste qui mérite d’être étudiée. Car c’est bien avant tout la qualité des programmes qui nourrit la mission du service public.

Le service public de l’audiovisuel se distingue par la singularité et la diversité de son offre. Des chaînes de France Télévisions à la richesse des stations de Radio France, en passant par la spécificité culturelle d’Arte et le rayonnement de France Média Monde, ce modèle, s’il doit bien entendu se réformer, demeure un vecteur puissant de notre exception culturelle. Face à l’accélération de la mutation de tout un secteur, face au risque d’hégémonie de nouveaux acteurs mondiaux, notre objectif vise à lui permettre de réussir de manière ambitieuse sa transformation à un moment clé de son histoire. Il s’avère donc indispensable de soutenir leurs actions porteuses de culture, de créativité et de la vitalité de la francophonie.

 


—  1  —

 

   introduction

Le paysage audiovisuel est soumis à une recomposition d’une ampleur inédite. Elle doit être une chance pour les acteurs audiovisuels, pour la création et pour le public.

L’atomisation des opérateurs hexagonaux, fragilisés par l’apparition d’acteurs mondiaux surpuissants, et les mutations touchant la chaîne de la création et le partage de la valeur, sont sans commune mesure avec les effets induits par la fin du monopole de l’ORTF ([1]), la libéralisation de la première chaîne, l’arrivée du câble et du satellite, l’avènement de la télévision numérique terrestre (TNT) et de l’ADSL ou encore le développement des services de vidéo à la demande à l’acte. Alors que chacun remplissait jusqu’alors une fonction clairement identifiée dans la chaîne de la création – auteur, producteur, éditeur, distributeur, etc. –, les rôles sont aujourd’hui largement brouillés par l’intégration croissante de ces fonctions au sein d’une même entité, comme par l’émergence d’activités nouvelles inimaginables il y a encore quelques années.

Dans le domaine des usages, d’importantes innovations technologiques sont également intervenues depuis une dizaine d’années, tant en matière d’appareils et terminaux que de services, qui tendent à bouleverser les usages établis et à accélérer les mutations en cours. De nouveaux modes de consommation – mobiles, délinéarisés, individualisés – sont apparus chez les plus jeunes, dont l’accès au poste familial et au choix des programmes est par nature limité, et essaiment au sein des autres tranches d’âge de la population. La consommation de programmes à la carte, souvent sur un écran d’ordinateur, de tablette ou de téléphone portable, ne s’est pourtant pas substituée à celle, généralement linéaire, de la télévision. La télévision conserve une place importante chez les Français, puisque 93,8 % des foyers en sont équipés. Par ailleurs, les programmes télévisés diffusés sur quatre écrans ([2]) sont aujourd’hui largement plus consommés que les vidéos sur internet, puisque la population des plus de 15 ans regarde en moyenne 5 h 12 de programmes télévisés par jour, contre 1 h 31 de vidéos ([3]).

De la même façon, si les écrans hors téléviseurs – ordinateurs, tablettes, smartphones – affichent une augmentation continue de leur taux de pénétration au sein de la population française, la consommation délinéarisée de programmes télévisés doit être relativisée : si la population des plus de 4 ans regarde, en moyenne, 3 h 51 de programmes télévisés par jour sur quatre écrans, moins de 15 minutes sont liées à une consommation en différé ou en rattrapage ([4]). Même sur les services délinéarisés, une forme de « relinéarisation » est à l’œuvre, grâce à l’intelligence artificielle et à l’enchaînement automatique des programmes. De la même façon que la télévision n’a pas mis fin à la radio, il est vraisemblable qu’elle sera amenée, dans un marché caractérisé par l’addition et non par la substitution, à perdurer face aux nouveaux modes de consommation de biens culturels.

Une récente étude du cabinet Roland Berger estime cependant que le poids de la consommation de contenus « over the top », c’est-à-dire directement sur internet, aura été multipliée par cinq d’ici 2020 par rapport à 2000 et représentera, à terme, un tiers des heures de consommation vidéo ([5]). Si les mutations aujourd’hui constatées n’en sont qu’à leurs prémices, elles portent déjà en germe des changements de plus grande ampleur, notamment liés à l’interactivité croissante avec le public, à l’exploitation des données relatives à la consommation des contenus, à la place prise par les algorithmes de recommandations et aux nouvelles expériences permises par la réalité virtuelle.

Face au poids de plus en plus prégnant d’entreprises comme Netflix, Amazon ou Hulu, les éditeurs français tentent de s’adapter à la demande croissante du public d’une plus forte individualisation de leurs offres par la création d’un nouveau service audiovisuel en ligne, SALTO. Réunissant trois groupes majeurs de l’audiovisuel français – France Télévisions, TF1 et M6 –, la plateforme proposera, par le biais d’un abonnement, les programmes diffusés en direct sur leurs chaînes, mais également des programmes en rattrapage ou inédits, tant dans le domaine de l’information et du sport que de la fiction et du documentaire. La rapporteure ne peut que saluer une telle initiative, qui dénote une réelle prise de conscience de la part d’acteurs jusqu’ici concurrents et doit être encouragée par les pouvoirs publics. En particulier, une évolution législative apparaît indispensable pour accompagner ces mutations et encourager de telles initiatives.

La loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, objet d’étude de la mission d’information, a su, jusqu’alors, s’adapter aux évolutions technologiques et aux nouveaux usages qui sont apparus depuis sa promulgation : le câble et le satellite, puis l’ADSL, ont su y être intégrés ; la technologie numérique s’est substituée à la technologie analogique, en ce qui concerne la télévision, et a complété la bande FM pour ce qui est de la radio ; les services de médias audiovisuels à la demande n’ont pas longtemps échappé à la régulation. Plus de 80 interventions législatives ont, au total, été nécessaires pour adapter la loi aux nouveaux enjeux survenus au cours des trente dernières années, sans compter les nombreuses modifications réglementaires qui les ont suivies.

Bien que cette loi démontre sa remarquable plasticité, elle a vécu et les évolutions à venir ne sont pas solubles dans la réglementation actuelle, notamment en raison de leur probable accélération. Au-delà, la loi du 30 septembre 1986 ne semble aujourd’hui plus adaptée aux réalités économiques du secteur, et notamment au poids colossal des nouveaux acteurs qui ont émergé au cours de la dernière décennie. Le poids financier d’un éditeur français comme TF1 est sans commune mesure avec celui d’entreprises comme Amazon, Netflix ou Hulu, dont la capitalisation boursière totale atteint près de 1 000 milliards de dollars ([6]). L’écart qui les sépare, s’il s’explique par le caractère globalisé de deux de ces entreprises, n’en est pas moins révélateur de la puissance de ces dernières sur le marché français.

Les opérateurs traditionnels que sont les chaînes de télévision subissent aujourd’hui un triple handicap. Au plan financier, les éditeurs français font face à des acteurs mondiaux qui ne sont généralement peu ou pas soumis à la loi fiscale française et qui, de surcroît, absorbent une partie de leurs recettes publicitaires par le biais de leurs régies internet. Si des progrès ont pu être accomplis, en France, par l’application de la taxe sur les vidéogrammes à des entreprises comme YouTube et Netflix, le gouffre fiscal qui les sépare est aujourd’hui loin d’être comblé, même si une taxation européenne – idée portée par la France – pourrait y contribuer. Quant aux revenus publicitaires des chaînes, leur captation par des entreprises comme Google et Facebook, qui représentent 66 % du marché publicitaire en ligne en France en 2017 ([7]), est appelée à se poursuivre, le marché de la publicité digitale connaissant actuellement une croissance continue au détriment des autres secteurs publicitaires. L’étude précitée indique ainsi qu’entre 2016 et 2018, au niveau mondial, le marché de la publicité digitale a gagné 60 milliards de dollars, tandis que celui de la publicité à la télévision et à la radio a perdu 6 milliards de dollars ([8]).

En matière de contenus, les chaînes sont aujourd’hui concurrencées par de plus en plus d’entreprises – fournisseur d’accès à internet et de téléphonie mobile, enseigne de vente à distance comme Amazon, livreur de DVD comme Netflix ou encore hébergeur de contenus comme YouTube, qui a déjà plusieurs films à son actif – dont ce n’est pourtant pas l’activité première et qui investissent, en France et à l’étranger, dans la production audiovisuelle, avec des moyens bien plus importants et des avantages économiques certains, notamment en raison des données sur les consommateurs dont ils disposent de façon exclusive.

Enfin, sur le plan juridique, les acteurs hexagonaux apparaissent considérablement handicapés par une asymétrie normative de plus en plus prégnante. Les nouveaux acteurs numériques – agrégateurs, magasins d’applications, réseaux sociaux, plateforme de partage de vidéos et de vidéos en direct, etc. – entrent de plus en plus difficilement dans les catégories établies par la loi de 1986, et échappent de ce fait en grande partie à la régulation. À l’inverse, l’évolution des acteurs français vers des médias globaux apparaît freinée par une réglementation devenue « inadaptée à un environnement numérique et globalisée » car conçue « à l’ère pré-numérique, pour un marché fermé, de dimension nationale » ([9]).

De façon symptomatique, les chaînes de télévision ont l’interdiction de diffuser des films certains soirs de la semaine, quand Amazon ou YouTube proposent un service continu de vidéos à la demande. Les acteurs français sont soumis à la chronologie des médias, alors que Netflix y échappe volontairement en ne sortant pas ses films en salle. Les services de vidéos à la demande français exposent 60 % d’œuvres européennes sur leur plateforme quand Netflix n’en expose que 20 % ([10]). Les éditeurs français financent obligatoirement la création audiovisuelle et cinématographique, tandis que les entreprises comme Amazon ne le font que sur la base du volontariat. La publicité segmentée et géolocalisée est interdite à la télévision ; elle est possible, sans entrave, sur Facebook et Google. Les ayants droit français intentent jour après jour un nombre croissant d’actions judiciaires à l’encontre de sites pirates, tandis que les géants de l’internet se retranchent derrière le statut d’hébergeur que leur offre aujourd’hui le droit communautaire pour échapper à toute responsabilité, contribuant ainsi à faciliter l’accès à des œuvres contrefaites, quand ils n’en tirent pas indirectement profit.

Des constats identiques peuvent être tirés dans le domaine de la radiodiffusion : les radios privées voient, comme les chaînes de télévision, leurs recettes publicitaires captées par les géants du Net ; elles subissent la concurrence de nouveaux acteurs que sont les services de musique à la demande et les plateformes de partage de vidéos, qui proposent, par le biais des suggestions et des listes de lecture automatiques, des fonctions relativement proches du point de vue de l’utilisateur ; elles n’en sont pas moins soumises à des contraintes réglementaires extrêmement lourdes, par le biais d’un système de quotas, qui n’ont pour l’heure pas d’équivalent en ce qui concerne les nouveaux services numériques, souvent improprement désignés comme web radio.

La liste est longue des asymétries préjudiciables aux entreprises de l’audiovisuel établies en France. Certes, la transposition de la nouvelle version de la directive relative aux services de médias audiovisuels sera synonyme de progrès dans ce domaine, notamment en ce qui concerne l’obligation de contribution au financement des œuvres. Mais, sur d’autres points, l’asymétrie ne sera que partiellement réduite, si les pays membres de l’Union européenne continuent de laisser les entreprises étrangères, notamment américaines, choisir leur pays d’établissement en Europe en fonction de la dureté de la réglementation applicable. Si des évolutions sont également attendues des institutions européennes dans le domaine du piratage, elles ne seront vraisemblablement pas à la hauteur des enjeux.

Après des années de statu quo, il appartient au législateur de faire en sorte que les dispositifs enviés de tous et qui ont contribué à faire la force de l’audiovisuel français, en particulier de son cinéma, ne constituent pas, dans un environnement économique radicalement nouveau, un carcan insurmontable pour les acteurs français. Sauf à accepter leur asphyxie progressive, un changement de paradigme normatif est nécessaire.

Le triptyque souvent évoqué au cours des nombreuses auditions conduites par la mission d’information – élargir, assouplir, simplifier – apparaît, à cet égard, d’une pertinence certaine : élargir autant que possible notre réglementation aux acteurs mondiaux, pour réduire l’asymétrie règlementaire qui fausse la concurrence ; assouplir les règles qui entravent aujourd’hui la croissance des acteurs français pour leur permettre de jouer à armes égales avec leurs concurrents mondiaux ; simplifier un droit qui est devenu difficilement lisible au fil du temps et rechercher une forme de neutralité technologique dans son application.

Au-delà de ces éléments de réforme, la rapporteure estime que plusieurs objectifs doivent guider le travail législatif : garantir le financement de la création, notamment par l’inclusion des nouveaux acteurs de l’audiovisuel et la refonte de la fiscalité applicable à l’ensemble des opérateurs ; maintenir une production riche et plurielle, capable de contribuer au rayonnement de la France à l’étranger et accessible au plus grand nombre ; assurer une juste rémunération aux créateurs, en réaffirmant la nécessité de lutter contre le piratage et en renforçant considérablement l’arsenal législatif dans ce domaine.

Chaque élément de notre réglementation devra être passé au crible de cette méthode et de ces objectifs, ce que le présent rapport entreprend de faire sur les dispositifs les plus saillants de la loi de 1986 et de ses décrets d’application. Ainsi, certaines règles, dont l’obsolescence est flagrante, devront être profondément revues voire supprimées ; à l’inverse, certains principes structurants devront impérativement être maintenus, notamment ceux qui forment le socle de notre diversité culturelle, mais néanmoins étendus aux nouveaux acteurs et simplifiés pour le bénéfice de tous.

Au rang des réglementations anachroniques figurent notamment plusieurs interdictions de nature défensive, qui avaient pour objectif de protéger l’exploitation des films en salle et la production française, à une époque où la production américaine tendait à inonder le marché audiovisuel. L’interdiction de diffuser des films certains jours et à certains horaires n’a plus de sens à l’heure numérique, quand les services de vidéos à la demande permettent de regarder des œuvres cinématographiques à tout moment. Il en est de même de l’interdiction relative à la publicité segmentée, qui obère les marges de croissance des chaînes de télévision sans pour autant parvenir à protéger le marché publicitaire de la radio et de la presse écrite. Pour autant, si de telles normes sont logiquement appelées à évoluer, la rapporteure considère nécessaire de veiller à ne pas modifier brutalement les équilibres économiques qu’elles ont contribué à créer.

Les obligations relatives à la production audiovisuelle, en revanche, doivent être conservées dans leur principe, car elles ont fait la preuve de leur efficacité en assurant une production audiovisuelle d’une diversité inégalée et enviée de tous. Ainsi, qu’il s’agisse des obligations de financement ou des quotas de production et de diffusion, ces règles doivent impérativement être maintenues et étendues aux nouveaux acteurs de l’audiovisuel, y compris établis à l’étranger, dès lors qu’ils visent le marché français. C’est du reste le sens de la nouvelle version de la directive sur les services de médias audiovisuels, qui permettra de leur imposer un quota minimal de 30 % d’œuvres européennes et de les faire contribuer, selon les règles posées par la loi française, à la production locale. Pour autant, une simplification apparaît nécessaire dans l’application de telles règles, notamment en ce qui concerne l’investissement dans la production indépendante et la définition même du critère d’indépendance. Il en est de même des quotas de chansons francophones à la radio, qui doivent être maintenus mais néanmoins simplifiés.

De la même façon, la chronologie des médias, qui a contribué à forger l’exception culturelle française en assurant une exploitation équilibrée des œuvres cinématographiques, doit perdurer dans son principe. Toutefois, les évolutions récentes des usages rendent nécessaires certaines modifications, en raccourcissant, pour certains films, la durée de l’exploitation en salle, en favorisant le rapprochement temporel des fenêtres des chaînes de télévision et des services vertueux de vidéos à la demande par abonnement, et en assurant le dégel de la vidéo à la demande à l’acte sur toute sa durée. La rapporteure déplore qu’un accord n’ait pas pu être trouvé à ce sujet, qui correspondrait mieux aux équilibres économiques actuels et assurerait une meilleure accessibilité des œuvres.

Une plus grande égalité doit également être recherchée en matière fiscale, notamment dans le financement du Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC). L’écart de taxation entre les éditeurs et les services de vidéos à la demande apparaît aujourd’hui injustifié, tant est grande la place que ces derniers occupent dans le paysage audiovisuel comme dans les habitudes de consommation des publics, effaçant ainsi progressivement les caractéristiques qui les distinguaient jusqu’alors des chaînes de télévision et justifiaient un traitement fiscal différencié.

Dans d’autres domaines, la législation française et son application apparaissent en deçà des ambitions fixées par le présent rapport, et méritent donc d’évoluer dans le sens d’un renforcement. C’est en particulier le cas de la politique publique menée dans le domaine du piratage ; plusieurs années d’immobilisme ont contribué à laisser se développer des pratiques délétères pour la création et les créateurs, que seule l’action judiciaire d’ayants droit déterminés a pu limiter. Il est temps, aujourd’hui, d’aller au bout de la logique de la réponse graduée et de doter la Haute autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) de nouvelles compétences pour lutter plus efficacement contre les autres formes de consommation de biens culturels contrefaits, tels que la lecture en ligne et le téléchargement direct, évolutions que la rapporteure considère comme prioritaires et qui font l’objet de la première partie du présent rapport.

Dans une deuxième partie, le rapport explore plusieurs pistes de réforme tendant à libérer la croissance des acteurs de l’audiovisuel, tant privés que publics, dans un environnement économique mondialisé, et à réduire les asymétries, notamment fiscales, qui brident aujourd’hui leurs capacités d’investissement en comparaison des acteurs internationaux. La troisième partie du présent rapport aborde les possibles termes d’une « nouvelle alliance » entre les acteurs nationaux, afin d’assurer un juste partage de la valeur entre les créateurs, les producteurs et les éditeurs, et d’assurer une plus grande compétitivité aux acteurs nationaux dans leur ensemble. Enfin, la question de la visibilité donnée à une création française diverse fait l’objet de la quatrième et dernière partie du présent rapport.

L’audiovisuel public est évidemment concerné, au même titre que ses concurrents privés, par une partie des préconisations du présent rapport. Néanmoins, il présente des enjeux spécifiques qui font l’objet d’analyses distinctes : en matière de financement, notamment, la question de l’avenir de la contribution à l’audiovisuel se pose de façon de plus en plus pressante au fur et à mesure que les usages évoluent. De la même façon, le contexte budgétaire contraint appelle une réflexion sur le périmètre de ses missions et l’efficacité des dépenses effectuées par les sociétés de l’audiovisuel public par rapport à des objectifs de politique publique qui sont à redéfinir ou à approfondir. C’est notamment le cas en matière de soutien à la création, mais aussi de représentation de la société ou encore d’innovation. Sur tous ces sujets, l’audiovisuel public porte une responsabilité majeure dont il doit être tenu compte dans le cadre des évolutions législatives qui s’annoncent.


—  1  —

I.   lutter plus efficacement contre le piratage pour redonner de la valeur à la chaîne de la création audiovisuelle

Redonner de la valeur à l’ensemble de la chaîne de la création impose de renforcer considérablement l’efficacité de la lutte contre la piraterie audiovisuelle. Il convient en particulier de rendre plus opérants les dispositifs existants qui ciblent tant les sites pirates et les sites de partage de vidéos que les consommateurs de biens culturels contrefaits, et de créer une obligation de coopération à la charge des intermédiaires que sont les moteurs de recherche et les fournisseurs d’accès à internet.

A.   après cinq annÉes d’attentisme, le piratage toujours préoccupant

L’analyse des dernières données en matière de consommation de biens culturels dématérialisés est inquiétante. Alors qu’en 2012, 14 % des internautes de plus de 15 ans s’adonnaient à une consommation illicite de biens culturels, ils étaient 27 % en 2017, alors même que la part de la consommation exclusivement licite est restée stable sur la période. Ainsi, si les consommateurs de biens culturels dématérialisés sont aujourd’hui plus nombreux, cette augmentation est avant tout liée à l’augmentation des pratiques mixtes – cest-à-dire à la fois licites et illicites (cf. graphique infra).

Évolution de la consommation licite et illicite en 2017

Source : HADOPI – Médiamétrie. Baromètre des usages avril-mai 2017.

 Le développement de l’offre légale au cours des dernières années n’a donc pas suffi à endiguer le phénomène, pas plus que l’action de la HADOPI, pourtant particulièrement qualifiée et pertinente dans ses recommandations.

Au total, ce sont plus de 65 millions de vidéos illégales qui sont consultées chaque mois par les internautes français et 16 millions de procès‑verbaux de constat d’infraction qui ont été adressés par les ayants droit à la HADOPI en 2017. D’après les études conduites par la HADOPI, les 15-24 ans sont ceux qui déclarent le plus haut taux de pratiques illicites : ils sont ainsi 61 % à consommer des biens culturels contrefaits en 2017. Ils sont suivis de près par les 25-39 ans, dont 46 % déclarent des pratiques illicites. Les catégories socioprofessionnelles supérieures sont aussi plus concernées que les autres par la piraterie, puisque 42 % des internautes interrogés en 2017 déclarant se livrer à des pratiques illicites en étaient issus.

Les techniques de piratage ont également évolué, rendant le dispositif légal moins pertinent. En effet, le volet répressif de l’action de la HADOPI se concentre aujourd’hui sur le pair à pair ([11]) (peer to peer), pratique née dans les années 2000 et aujourdhui supplantée par la lecture en ligne ([12]) (streaming) et le téléchargement direct ([13]), qui échappent, pour l’heure, à la justice alors même qu’ils constituent dorénavant les deux principaux protocoles utilisés pour accéder à un contenu contrefait. D’après une récente étude, en moyenne 6,6 millions dinternautes visionnent au moins un contenu en streaming par mois, représentant ainsi 60 % du total des personnes s’adonnant au piratage ([14]).

De manière inquiétante, le live streaming serait désormais utilisé par environ un million dinternautes chaque mois. Cette nouvelle forme de piratage porterait, à titre principal, sur les contenus sportifs et atteindrait un niveau préoccupant. Le dernier état des lieux fourni par l’Association de lutte contre la piraterie audiovisuelle (ALPA) indique, en effet, que le streaming en direct des retransmissions sportives représente entre 10 % et 20 % des audiences réalisées à la télévision, le football étant tout particulièrement touché par ce phénomène ([15]).

Ainsi, à titre d’exemple, on estime à 564 000 le nombre de personnes ayant visionné illégalement le match du 18 mars dernier qui a opposé l’équipe niçoise au Paris-Saint-Germain dans le cadre de la Ligue 1, et à 3 800 le nombre de flux pirates – dont 38 % sur Facebook – pour les cinq matchs les plus piratés de la Ligue des Champions ([16]) .

évolution du nombre moyen mensuel d’internautes pirates par protocole (en milliers)

Source : Médiamétrie, ALPA et CNC, La consommation illégale de vidéos en France. Ordinateur, mobile, tablette : une consommation multi-écrans, juin 2018.

Ainsi, même si la réponse graduée a récemment gagné en efficacité, notamment du fait de l’envoi d’une lettre de rappel faisant mention des œuvres téléchargées et de la transmission plus fréquente des dossiers au procureur de la République, celle-ci n’est pas à la hauteur des enjeux économiques actuels.

De fait, les pertes économiques liées au piratage, facilité par la forte pénétration du haut débit en France par rapport à d’autres pays, sont aujourd’hui massives. Une récente étude du cabinet ES évalue ainsi à 1,35 milliard deuros les pertes liées à la consommation de contenus audiovisuels illicites en 2016 ([17]), dont 430 millions d’euros de manque à gagner fiscal et social pour l’État, 265 millions d’euros pour les auteurs, 265 millions d’euros pour les entreprises chargées du marketing et de la distribution et 330 millions d’euros pour les entreprises audiovisuelles. Les pertes économiques liées au piratage sont ainsi du même ordre de grandeur que le chiffre daffaires des exploitants de cinéma, qui s’établissait à 1,5 milliard d’euros en 2015 ([18]). En 2017, ES constate un léger recul de ces pertes économiques en lien avec une légère diminution du piratage, estimant celles-ci à 1,18 milliard d’euros, dont 408 millions d’euros de manque à gagner pour les administrations publiques ([19]). Pour autant, le piratage entraînerait toujours, pour Canal+, une perte estimée à 500 000 abonnés ([20]). Dans le domaine du sport, les pertes économiques sont quant à elles estimées à 500 millions d’euros ([21]).

Compte tenu des sanctions pécuniaires prononcées en 2017, au nombre de 88, et dont une seule a consisté en une amende d’au moins 2 000 euros, ces chiffres soulignent, s’il était besoin, l’urgence de repenser laction publique dans ce domaine et de remédier rapidement à l’inaction législative passée, qui a contribué à envoyer un signal très négatif aux consommateurs de biens culturels contrefaits. En particulier, la suppression, en 2013, du décret d’application permettant la coupure de l’accès à internet de l’abonné coupable de négligence caractérisée ([22]), alors que cette sanction était l’une des dispositions les plus importantes de la loi HADOPI, a pu conduire à un moindre respect des règles applicables, la seule sanction possible étant dorénavant l’amende. De la même façon, sous le quinquennat précédent, les annonces gouvernementales récurrentes tendant à la suppression de la Haute autorité n’ont pu que contribuer à gêner son action.

B.   redonner du sens À la rÉponse graduÉe

La consommation illicite de biens culturels expose aujourd’hui leur auteur à plusieurs infractions pénales. Le délit de contrefaçon, prévu à l’article L. 335‑3 du code de la propriété intellectuelle, sanctionne ainsi de trois ans d’emprisonnement et de 300 000 euros d’amende toute « reproduction, représentation ou diffusion, par quelque moyen que ce soit, dune œuvre de lesprit en violation des droits de lauteur ».

Cette qualification pénale étant peu utilisée par les ayants droit, qui lui préfèrent souvent la voie civile et le recours au référé prévu à l’article L. 336-2 du même code ([23]), le législateur a souhaité, en 2009, leur offrir une nouvelle voie de droit plus adaptée aux cas de piratage individuel.

L’article L. 331-24 du code précité permet ainsi aux ayants droit, par le biais d’agents assermentés désignés par leurs organismes de gestion collective et de défense professionnelle, de porter à la connaissance de la commission de protection des droits (CPD) de la HADOPI tout fait constitutif dun manquement à lobligation, pour les abonnés à internet, de veiller à ce que leur accès ne soit pas utilisé à des fins de contrefaçon ([24]) .

Les différents éléments nécessaires à la saisine de la CPD – à savoir, l’extrait du fichier contrefaisant, l’adresse IP ayant servi au téléchargement, la date et l’heure de ce dernier – font alors l’objet d’un procès-verbal dressé par les ayants droit. Les agents assermentés, de même que les membres de la CPD, peuvent obtenir auprès des fournisseurs d’accès à internet, en application de l’article L. 331-21 du code de la propriété intellectuelle, l’identité de l’abonné ainsi que ses coordonnées.

Une première recommandation lui est alors adressée par voie électronique, en précisant la date et l’heure du téléchargement illicite. Depuis 2015, en cas de réitération au cours des semaines suivantes, une lettre de rappel est envoyée à l’abonné, qui comporte également des éléments d’information sur le fonctionnement des logiciels de pair à pair. Si la CPD constate que l’abonné a à nouveau téléchargé des contenus de façon illicite dans les six mois qui suivent la première recommandation, une deuxième recommandation lui est alors adressée, cette fois par une lettre remise contre signature et par mail. En cas de nouvelle réitération dans les douze mois qui suivent cette deuxième recommandation, l’abonné reçoit, par mail et par lettre remise contre signature, un courrier constatant les faits de négligence caractérisée et l’informant que ces faits sont passibles de poursuites pénales.

À l’issue de la procédure de réponse graduée (cf. infra), qui se veut pédagogique, la HADOPI peut transmettre à lautorité judiciaire les éléments constitutifs de linfraction de négligence caractérisée prévue par l’article R. 335-5 du même code et punie d’une amende d’un montant maximal de 1 500 euros pour une personne physique.

SchÉma de la procÉdure de rÉponse graduÉe

Réponse graduée

Source : Rapport annuel 2016-2017 de la HADOPI, p. 29.

Afin de rendre plus efficace la procédure actuelle de réponse graduée, la HADOPI a confié, en août 2017, à M. Louis Dutheillet de Lamothe et à Mme Bethânia Gaschet, la mission d’étudier les différentes pistes d’évolution possibles en ce qui concerne la réponse, pédagogique ou répressive, apportée aux internautes consommant illicitement des biens culturels via le pair à pair.

S’il n’apparaît pas souhaitable aux auteurs de l’étude de faire évoluer l’infraction actuelle de négligence caractérisée en instaurant, notamment, une présomption de culpabilité, il leur semble en revanche possible de mettre en œuvre plusieurs améliorations marginales de la procédure de réponse graduée, auxquelles la rapporteure ne peut que souscrire :

permettre à la HADOPI denvoyer la première recommandation sur ladresse électronique usuelle de labonné, et non pas sur l’adresse électronique mise à disposition par son fournisseur d’accès à internet, généralement peu consultée ; cela nécessiterait une transmission de l’adresse usuelle par le FAI, s’il en a connaissance ;

faire figurer dans les recommandations adressées à labonné le titre de lœuvre illégalement téléchargée, afin qu’il puisse plus facilement identifier l’auteur du téléchargement illégal et sécuriser sa connexion.

Bien que relativement longue, on ne saurait faire l’économie de la première partie de la procédure : d’une part, parce qu’elle est, par essence, nécessaire à la caractérisation de l’infraction et, d’autre part, parce que son caractère pédagogique conduit un certain nombre dusagers à cesser de consommer des biens culturels de façon illicite (cf. infra). Dès lors, la plus grande marge d’amélioration réside dans l’issue répressive de la procédure, qui fait aujourd’hui l’objet d’un mécontentement légitime de la part des ayants droit.

les chiffres clés de la réponse graduée en 2017

Source : Rapport d’activités 2016-2017 de la HADOPI.

En effet, cette contravention de la cinquième classe ne saurait, de façon compréhensible, constituer une priorité pour les parquets et les tribunaux, et ce d’autant plus qu’il s’agit d’une infraction complexe à caractériser. Il est dès lors souhaitable de permettre à la HADOPI de répondre par elle-même aux manquements constatés, afin de renforcer l’efficacité de la répression une fois établie l’infraction de négligence caractérisée, en la dotant d’un pouvoir de transaction pénale – qui nécessiterait l’homologation d’un juge –, en prévoyant une amende pénale forfaitaire ou en transformant l’actuelle sanction pénale en sanction administrative.

Les avis divergent sur la solution la plus adéquate à mettre en œuvre. En ce qui concerne la création dune sanction administrative en lieu et place dune sanction pénale, il est fréquemment avancé que cela ferait obstacle à la possibilité, pour les agents assermentés des ayants droit, de collecter des données personnelles. En effet, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 10 juin 2009 ([25]), a estimé que « lautorisation donnée à des personnes privées de collecter les données permettant indirectement didentifier les titulaires de laccès à des services de communication au public en ligne conduit à la mise en œuvre, par ces personnes privées, dun traitement de données à caractère personnel relatives à des infractions ; quune telle autorisation ne saurait, sans porter une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée, avoir dautres finalités que de permettre aux titulaires du droit dauteur et de droits voisins dexercer les recours juridictionnels dont dispose toute personne physique ou morale sagissant des infractions dont elle a été victime ». Cela laisse à penser que le juge constitutionnel censurerait une disposition permettant la constitution d’un fichier par des personnes privées dès lors qu’elle ne s’inscrirait pas dans une perspective judiciaire.

Le rapport précité considère toutefois qu’une autre lecture de la décision du Conseil constitutionnel est possible et qu’il convient de ne pas « surestimer la contrainte constitutionnelle » : les auteurs du rapport estiment ainsi que « malgré les incertitudes sur ce que jugerait le Conseil constitutionnel, il ne (…) semble pas contraire à la Constitution de permettre aux ayants droit et aux organismes les défendant ou gérant leurs droits de recueillir les adresses IP contrefaisantes en vue dune sanction administrative, à condition que celle-ci soit encadrée par des garanties appropriées (…) La proportionnalité de latteinte passe dabord par la limitation de la collecte et la conservation des données à ce qui est nécessaire. Sagissant des garanties, lautorité administrative devra notamment avoir les moyens de contrôler la véracité des données transmises et la fiabilité des systèmes utilisés, ainsi que des pouvoirs dinstruction lui permettant de compléter les éléments du dossier » ([26]).

Il serait dès lors envisageable, sous ces réserves, de créer une sanction administrative tout en continuant à permettre la collecte de données par les ayants droit. D’autres principes constitutionnels, applicables aux sanctions administratives, devraient être respectés. Notamment, la nécessité de distinguer les fonctions de poursuite et d’instruction des pouvoirs de sanction imposerait de réorganiser assez profondément la HADOPI. Certains considèrent, néanmoins, qu’une telle sanction serait mal comprise de l’opinion publique, pour qui l’intervention du juge constituerait une garantie importante. Il convient d’indiquer, pour répondre à cette objection, que toutes les garanties existantes en matière pénale – respect des droits de la défense, nécessité et proportionnalité des peines, recours devant le juge, etc. – seraient nécessairement applicables et que, par ailleurs, la HADOPI ne pourrait prononcer aucune mesure privative de libertés.

Même si cette option est ouverte, certains militent plutôt en faveur du maintien du caractère pénal de la sanction, par le biais de l’introduction d’une amende forfaitaire ou d’une procédure de transaction pénale. L’amende forfaitaire, sur le modèle des contraventions routières, permettrait d’éteindre l’action publique par son paiement ; si elle a l’avantage de la simplicité, l’amende forfaitaire peut toutefois apparaître plus adaptée aux infractions dont la constatation est immédiate et dont l’imputabilité est quasi certaine, ce qui n’est pas le cas de l’infraction de négligence caractérisée.

La transaction pénale, qui serait proposée par la HADOPI puis homologuée par le procureur, sur le modèle du pouvoir de transaction reconnu au Défenseur des droits, constitue, pour les auteurs de létude précitée, une « voie médiane », en ce qu’elle permet de conserver le caractère pénal de la sanction et l’intervention in fine d’un juge judiciaire, tout en permettant à la HADOPI d’agir d’elle-même et de façon adaptée – l’amende prévue ne serait pas forfaitaire – à l’encontre des contrevenants. Cette dernière option, plus équilibrée, a la préférence de la rapporteure.

Proposition n° 1 : doter la HADOPI dun pouvoir de transaction pénale dans le cadre de la procédure de réponse graduée.

La question de l’extension de la réponse graduée aux nouveaux usages de la piraterie audiovisuelle, la lecture en ligne et le téléchargement direct, se pose de façon récurrente depuis la création de cette procédure.

À l’heure actuelle, la HADOPI n’est saisie que de faits de téléchargement vers un logiciel de pair à pair : les agents assermentés téléchargent ainsi les contenus illicites pour accéder à l’adresse IP à partir de laquelle le fichier a été mis à disposition. Même si la procédure de réponse graduée n’est pas limitée par la loi à ce cas de figure, certains considèrent ([27]) qu’elle n’est pas appropriée aux cas où un internaute nourrit volontairement un site de streaming ou de téléchargement direct, puisque, dans le cas du pair à pair, la mise à disposition relève moins de la volonté de l’usager que du fonctionnement même de ces outils. Dès lors, dans de tels cas de figure, seul le délit de contrefaçon semble devoir être appliqué à de tels comportements, même si sa poursuite apparaît, dans les faits, complexe, notamment en raison de la difficulté à identifier son auteur.

De la même façon, la réponse graduée se prête mal aux cas de lecture en ligne ou de téléchargement direct depuis des sites abritant des contenus illicites, même si sa vertu pédagogique trouverait mieux à s’appliquer. En effet, elle nécessiterait la création d’une nouvelle infraction dont les preuves seraient difficiles à obtenir, sauf à exercer une surveillance généralisée des réseaux qui serait peu compatible avec les libertés individuelles. La question de l’intention coupable de l’auteur du visionnage ou du téléchargement illicite serait également difficile à établir, celui-ci pouvant se retrancher derrière son ignorance du caractère illicite de la mise à disposition initiale.

Le rapport précité de Mme Mireille Imbert-Quaretta proposait ainsi, au‑delà de campagnes de sensibilisation, de se limiter à la mention, dans les recommandations adressées aux utilisateurs de réseaux pair à pair, de lexistence dautres formes de consommation portant atteinte aux droits dauteur ([28]), proposition à laquelle la rapporteure ne peut qu’être favorable. Dans ce contexte, les risques associés à de telles pratiques – sécurité informatique, risque d’escroquerie ou de vol de données, exposition à des images pornographiques ou violentes, etc. – pourraient également être soulignés.

Proposition n° 2 : sensibiliser les personnes faisant lobjet dune procédure de réponse graduée aux autres formes de consommation portant atteinte aux droits dauteurs et aux risques associés.

Au-delà, la conduite d’une action pédagogique de grande ampleur apparaît nécessaire. Si le code de l’éducation prévoit d’ores et déjà une sensibilisation au respect de la propriété intellectuelle, dans le cadre de la formation des élèves à l’utilisation des outils et ressources numériques ([29]), il paraît souhaitable, eu égard au taux de pratiques illicites de jeunes, de systématiser cette formation. Des campagnes dinformation – télévisées, radiophoniques ou en affichage – seraient, dans ce domaine, mieux à même d’assurer l’information du grand public que les messages de prévention disponibles sur les vidéos physiques, là où, par définition, la consommation est légale… Enfin, dans le cadre dune coopération renforcée avec les acteurs dinternet, quil sagisse des réseaux sociaux, des plateformes de diffusion en direct, des moteurs de recherche et des fournisseurs daccès, la réalisation de telles campagnes dinformation devrait faire partie des obligations à leurs charges (cf. infra). Elles démontreraient ainsi leur bonne foi vis-à-vis du respect de la création et des droits des créateurs.

Proposition n° 3 : conduire régulièrement une action pédagogique dampleur nationale sur les pratiques illicites de consommation de biens culturels dématérialisés, avec une obligation de coopération des acteurs numériques.

C.   amÉliorEr l’efficacitÉ de la lutte contre les sites massivement contrefaisants

Il est aujourd’hui absolument indispensable de renforcer lefficacité de laction civile introduite par les ayants droit. Celle-ci s’apparente trop souvent au tonneau des Danaïdes, des sites de contournement réapparaissant dès la fermeture, le blocage ou le déréférencement de sites pirates ordonné par le juge, à l’issue d’une procédure déjà longue.

Pour être efficace, la HADOPI doit être dotée de certains pouvoirs à l’égard des sites proposant principalement des contenus contrefaits. En particulier, la HADOPI a plaidé, devant la mission d’information, pour se voir confier un pouvoir de caractérisation des sites massivement contrefaisants : comme l’a indiqué son président, M. Denis Rapone, « lexpertise acquise par lAutorité, notamment à travers sa mission dobservation des usages licites et illicites, et son statut dautorité indépendante pourraient être utilement mises au service de la définition en toute impartialité et objectivité de standards et de critères permettant de donner une indication incontestable sur la légalité des sites proposant des contenus culturels et a fortiori audiovisuels. »

Proposition n° 4 : doter la HADOPI dun pouvoir de caractérisation des sites massivement contrefaisants.

 Une telle compétence présenterait plusieurs avantages. Elle permettrait, dune part, de donner une assise plus solide aux actions visant à assécher le financement de ces sites. Dans ce domaine, il importe de souligner que la vigilance des annonceurs et de leur autorité de régulation professionnelle, l’ARPP ([30]), a permis des avancées notables. Les ayants droit ont ainsi signé une charte ([31]) avec les annonceurs et les intermédiaires de paiement, dont les résultats sont tout à fait tangibles : il y aurait désormais, sur les sites massivement contrefaisants, moins de 5 % de publicités pour des marques notoires, tandis que les moyens de paiement classiques ont disparu de ces sites, remplacés par des modes moins rassurants pour linternaute ([32]). Au-delà de la nécessité de reconnaître de façon plus formelle le rôle de l’autorégulation professionnelle, la HADOPI pourrait sécuriser ce type daccords et favoriser leur extension à dautres acteurs, comme les intermédiaires techniques. Dautre part, létablissement dune liste noire des sites pirates faciliterait laction en justice conduite par les ayants droit et le travail de caractérisation du juge, qui sopère aujourdhui à partir dun faisceau dindices : taux de liens conduisant à des contenus contrefaisants, modalités daccès aux sites, caractère lucratif de lactivité, anonymisation du site, revendication de leur illicéité, etc. Le juge saisi par les ayants droit pourrait alors sappuyer sur le travail réalisé en toute indépendance par la HADOPI pour évaluer à son tour le caractère massivement contrefaisant dun site.

Par ailleurs, pour répondre à une revendication ancienne des ayants droit, la HADOPI pourrait user de cette compétence nouvelle pour assurer, par leur identification, lapplication des décisions de justice aux sites miroirs ou de contournement, qui assurent une réplication ou une redirection vers des sites dont la fermeture, le blocage ou le déréférencement a été prononcé. Ainsi, à la demande d’une des parties à la procédure, la HADOPI pourrait être amenée à émettre un avis permettant de caractériser le site miroir ou de contournement et susceptible d’être pris en compte par le juge.

Enfin, il apparaît nécessaire de consacrer, dans la loi, une évolution jurisprudentielle récente par laquelle les ayants droit ont obtenu du juge des référés qu’il ordonne, en urgence, l’actualisation des décisions émanant de juge du fond concernant les sites miroirs ou de contournement ([33]).

Proposition n° 5 : consacrer, dans la loi, lintervention du juge des référés aux fins dactualisation des décisions de justice à légard des sites miroirs ou de contournement.

Plusieurs pays étrangers ont dores et déjà avancé dans cette voie. Au Royaume-Uni, il est désormais courant que les décisions de justice permettent aux fournisseurs d’accès à internet et aux ayants droit de s’accorder pour actualiser seuls les décisions de blocage à l’égard de sites miroirs. Au Danemark également, un accord a été signé en 2014 pour accroître l’efficacité des décisions judiciaires : lorsqu’un juge ordonne à un fournisseur d’accès à internet de bloquer un site, tous les autres fournisseurs doivent en faire autant sous sept jours et à leurs frais ; par ailleurs, si les ayants droit apportent des preuves suffisantes, les sites miroir peuvent être bloqués par les fournisseurs d’accès à internet sans nouvelle intervention du juge.

Confier un pouvoir de mise à jour des décisions de justice à la HADOPI n’aurait rien d’innovant, puisque le président de l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) est par exemple doté d’un pouvoir de ce type : lorsqu’un site de jeux en ligne a été rendu inaccessible, en référé, par le président du tribunal de grande instance de Paris, le président de l’ARJEL peut, sur requête cette fois, lui demander de prendre la même mesure à l’égard du service qui demeurerait accessible à partir d’une autre adresse ([34]).

Bien sûr, la voie de la co-régulation et la coopération volontaire entre les ayants droit et les intermédiaires techniques (fournisseurs d’accès à internet et moteurs de recherche) devrait être privilégiée – le code de la propriété intellectuelle pourrait être complété afin de permettre l’aménagement contractuel des modalités d’actualisation de la décision de justice –, mais lintervention de la HADOPI auprès du juge pourrait constituer un ultime recours pour faciliter lactualisation des décisions de justice, notamment pour les petits ayants droit qui n’auraient pas nécessairement l’envergure nécessaire pour ester en justice, sans que cette possibilité porte atteinte aux actions en justice introduites de façon indépendante par d’autres ayants droit.

Proposition n° 6 : permettre au président de la HADOPI de requérir du président du tribunal de grande instance de Paris quil actualise les décisions de justice sagissant des sites miroirs ou de contournement.

Par ailleurs, il apparaît que l’administration de la justice pourrait être, dans ce domaine, améliorée. En effet, les audiences sont souvent fixées à des dates lointaines, délais qui entravent toute action efficace en matière de lutte contre la contrefaçon. Certains souhaitent ainsi que quelques audiences chaque mois soient dédiées à ces procédures particulières, ce à quoi la rapporteure ne peut qu’être favorable, bien que cela suppose nécessairement de renforcer les moyens dont dispose, en l’occurrence, le TGI de Paris.

Enfin, il apparaît essentiel de prévoir des dispositifs spécifiques en ce qui concerne le live streaming, notamment s’agissant des retransmissions sportives. En effet, dans ce domaine, lintervention doit être quasi immédiate, le dommage étant entièrement consommé à la fin de la retransmission. Si l’accès aux pages de sites assurant la retransmission illégale des manifestations sportives n’est pas rendu impossible dans les trente minutes qui suivent le début de ladite manifestation, l’action des ayant droits est privée de toute efficacité.

Le législateur est intervenu, en 2017 ([35]), pour tenter de rassembler les acteurs – organisations sportives, diffuseurs, fournisseurs d’accès à internet, opérateurs de plateforme en ligne, etc. – autour de cette nécessité. Une association a été formée, dès janvier 2018, dans le but de mettre en application l’article 24 de la loi du 1er mars 2017 visant à préserver l’éthique du sport. Toutefois, force est de constater, plusieurs mois après, que les négociations n’ont pu aboutir, notamment en raison de la réticence des fournisseurs d’accès à internet.

Eu égard aux conséquences du développement de cette nouvelle forme de piraterie, tant sur le financement de la création, du fait de la baisse potentielle des recettes des diffuseurs ayant acquis les droits de ces retransmissions, que sur celui du sport amateur ([36]), il apparaît urgent de prendre acte de léchec de lautorégulation et de décider, dans ce domaine, de mesures plus fermes.

Le dispositif envisagé devra répondre à plusieurs exigences. En premier lieu, la décision devra être prise très rapidement et être immédiatement exécutoire pour avoir la moindre efficacité. Elle pourrait être confiée soit à un magistrat, soit à une autorité indépendante, agissant à titre conservatoire et pour une durée limitée dans le temps – il n’est nul besoin de bloquer ces sites ou liens plus de quelques heures après la diffusion d’un match –, afin d’assurer la plus grande préservation possible des droits et libertés. Enfin, dans le cas où un tel pouvoir serait confié à une autorité indépendante, agissant à la demande des titulaires des droits ou de sa propre initiative, le recours contre sa décision ne saurait être suspensif, sauf à priver la mesure de toute efficacité. La sanction à proprement parler de la violation des droits n’interviendrait que dans un second temps, dans le cadre d’une procédure distincte initiée par les ayants droit, de sorte que le dispositif ainsi envisagé ne serait qu’une mesure préventive destinée à éviter la survenance du dommage.

Proposition  7 : créer un dispositif spécifique permettant de bloquer temporairement, dans des délais extrêmement brefs, l’accès aux pages de sites diffusant sans autorisation des contenus en live streaming.

D.   assurer un plus haut degré de coopération des acteurs d’internet

Il convient, toutefois, de garder à l’esprit que le partage de contenus illicites peut également sopérer sur des plateformes ou des réseaux sociaux dont ce nest pas lobjet principal. Bien que leur statut d’hébergeur les préserve de toute obligation de contrôler la licéité des contenus partagés par leurs utilisateurs – dans le domaine du droit d’auteur, une telle mission serait difficilement réalisable sauf à accéder aux contrats –, ces acteurs ne sauraient être perçus comme irresponsables, ni au plan moral, puisque ces contenus illicites génèrent généralement des ressources, ni au plan juridique, puisqu’ils sont tenus de retirer promptement tout contenu illicite qui leur aurait été notifié ([37]).

Certains d’entre eux ont mis en œuvre des mesures qui, sans remettre en cause leur statut, visent à aider les ayants droit à faire respecter leurs droits. YouTube, la plateforme de partage de vidéos de Google, propose ainsi depuis huit ans aux ayants droit de recourir à leur outil de reconnaissance de contenus Content ID. L’ayant droit peut ainsi s’attribuer les droits d’un contenu et se voir signalés, grâce à l’algorithme, les contenus répondant à la même empreinte. Si ceux‑ci se révèlent illicites, deux options s’offrent alors à lui : la monétisation du contenu par le biais de la publicité – l’ayant droit récupère alors 50 % des revenus générés – ou le blocage du contenu sur YouTube.

YouTube a également signé des accords avec quatre sociétés de gestion collective afin de leur reverser les droits afférents, ainsi quavec lindustrie musicale. Un accord a également été signé avec lAssociation de lutte contre la piraterie audiovisuelle (ALPA) en 2017 afin de permettre aux sociétés dauteur de mieux protéger les contenus des ayants droit, en recourant plus massivement à lalgorithme de reconnaissance de contenus, et de remédier au déficit qui existait jusqualors en France en matière de notifications de contenus violant les droits dauteur.

Si Dailymotion dispose peu ou prou de solutions analogues – accords en passe d’être conclus avec les sociétés d’auteur, outils de reconnaissance ([38]), monétisation possible des contenus –, la plateforme qui appartient désormais au groupe Vivendi a opté pour une solution plus radicale pour ne pas encourager ses utilisateurs à déposer de contenus piratés : en ne permettant pas la monétisation des contenus issus damateurs, Dailymotion assure ainsi, de facto, lassèchement des ressources potentielles des pirates. La rapporteure ne peut que saluer une telle initiative qui, si elle fait sens eu égard aux autres activités du groupe Vivendi, n’en conduit pas moins à minorer les recettes potentielles de la plateforme elle‑même. Par ailleurs, contrairement à la plateforme YouTube, les outils développés par Dailymotion assurent une meilleure prévention du piratage, puisqu’ils permettent de bloquer les contenus illicites identifiés comme tels dès leur téléchargement vers la plateforme, avant toute mise en ligne.

Ces actions louables pourraient rapidement être renforcées si un cadre juridique approprié était posé par la nouvelle directive sur les droits d’auteur.

En effet, la révision de la directive sur le droit dauteur, entamée en 2016, pourrait conduire à améliorer la coopération des acteurs dinternet et faire évoluer les compétences de la HADOPI dans ce domaine, bien que les dispositions récemment adoptées soient moins ambitieuses, à certains égards, que celles proposées par la Commission européenne. Notamment, le recours exprès à des outils de reconnaissance, qui aurait dû figurer dans les accords conclus entre ces derniers sous l’égide d’un tiers de confiance, a été supprimé du texte de la directive, au profit d’une mise en garde contre le blocage automatique des contenus. Si la rapporteure est sensible au fait que cette nouvelle rédaction prévienne toute velléité de sur-blocage de la part des hébergeurs, elle est néanmoins susceptible de mettre à mal les accords existants, dont le suivi de l’application aurait pu, par ce texte, être confié à la HADOPI, et ne pas dépendre uniquement de la bonne volonté de la plateforme.

La proposition de la Commission européenne relative aux plateformes

« Article 13

« Utilisation de contenus protégés par des prestataires de services de la société de linformation qui stockent et donnent accès à un grand nombre dœuvres et dautres objets protégés chargés par leurs utilisateurs

« 1. Les prestataires de services de la société de linformation qui stockent un grand nombre dœuvres ou dautres objets protégés chargés par leurs utilisateurs et qui donnent accès à ces œuvres et autres objets prennent, en coopération avec les titulaires de droits, des mesures destinées à assurer le bon fonctionnement des accords conclus avec les titulaires de droits en ce qui concerne lutilisation de leurs œuvres ou autres objets protégés ou destinées à empêcher la mise à disposition, par leurs services, dœuvres ou dautres objets protégés identifiés par les titulaires de droits en coopération avec les prestataires de services. Ces mesures, telles que le recours à des techniques efficaces de reconnaissance des contenus, doivent être appropriées et proportionnées. Les prestataires de services fournissent aux titulaires de droits des informations suffisantes sur le fonctionnement et la mise en place des mesures, ainsi que, sil y a lieu, des comptes rendus réguliers sur la reconnaissance et lutilisation des œuvres et autres objets protégés.

« 2. Les États membres veillent à ce que les prestataires de services visés au paragraphe 1 mettent en place des dispositifs de plainte et de recours à lintention des utilisateurs pour les litiges relatifs à lapplication des mesures visées au paragraphe 1.

« 3. Les États membres favorisent, lorsque cest utile, la coopération entre les prestataires de services de la société de linformation et les titulaires de droits, grâce à des dialogues entre parties intéressées, afin de définir de bonnes pratiques, telles que les techniques appropriées et proportionnées de reconnaissance des contenus, compte tenu, notamment, de la nature des services, de la disponibilité des outils techniques et de leur efficacité au vu des évolutions technologiques. »

Source : Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur le droit d’auteur dans le marché unique numérique, 14 septembre 2016.

Si la mise en œuvre de mesures visant à empêcher la contrefaçon ne fait plus expressément partie des obligations à la charge des prestataires de services de partage de contenus en ligne, elle aurait pourtant permis « de mettre plus aisément en évidence le comportement récalcitrant de sites contrefaisants qui invoqueraient de manière fallacieuse le statut dhébergeur. Leur refus de conclure de tels accords pourrait ainsi devenir un élément à charge permettant dorienter les actions à leur encontre » ([39]). Le législateur français devra donc intervenir pour assurer un niveau de coopération suffisant entre les prestataires de services et les ayants droit, en dépit des moindres avancées permises par la nouvelle version de la directive.

Notamment, des actions complémentaires à celles prévues par la directive pourraient être entreprises dans le cadre des bonnes pratiques établies par les acteurs en présence. En particulier, en ce qui concerne les hébergeurs de contenus, un signalement particulier pourrait être réservé aux contenus déposés en toute légalité sur la plateforme, par exemple par des chaînes officielles ou des comptes vérifiés. A contrario, lorsqu’un tel signalement n’existe pas, l’utilisateur saura que la licéité du dépôt de la vidéo en question n’est pas garantie. Ce type de labellisation, qui est déjà mise en œuvre par la HADOPI pour référencer les offres légales respectueuses du droit d’auteur, pourrait dès lors avoir un effet pédagogique majeur sur les utilisateurs de ces plateformes et sur la monétisation des contenus publiés.

Par ailleurs, le référencement opéré par la HADOPI sur son propre site internet pourrait gagner en visibilité si les moteurs de recherche, par exemple, faisait figurer ce label dans leurs résultats de recherche. Il est en effet peu probable que les utilisateurs prennent la peine de vérifier, sur le site de la HADOPI, si le site qu’ils consultent enfreint ou non la loi.

Proposition n° 8 : assurer une meilleure coopération des acteurs dinternet pour permettre aux ayants droit de contrôler les contenus hébergés et labelliser de façon visible les contenus et les sites respectueux du droit dauteur.

Dans le domaine voisin qui est celui de la contrebande de billets d’entrée pour des manifestations culturelles ou sportives, la coopération des hébergeurs et des fournisseurs d’accès à internet appelle également à être notablement renforcée. En effet, un certain nombre de sites, comme Viagogo.fr, proposent, dans la plus parfaite illégalité, des billets à la vente. En effet, en application de l’article 313‑6‑2 du code pénal, la vente de billets est soumise, sous peine de sanction, à l’autorisation du producteur ou du détenteur des droits d’exploitation de la manifestation culturelle ou sportive en question. Contrairement à d’autres pays, il n’existe pas, en France, de second marché.

Au-delà de la vente illégale, ces pratiques sont également généralement constitutives d’une forme d’escroquerie. En effet, dans la plupart des cas, le billet ainsi acquis ne permet pas l’entrée effective dans la salle, ayant été vendu plusieurs fois ; dans d’autre cas, le billet est valide, mais le spectateur a payé un prix bien supérieur à celui auquel il a été légalement vendu.

Des actions judiciaires sont menées depuis plusieurs années déjà par les représentants des organisateurs de manifestations culturelles, qui conduisent les sites en question à retirer les billets illégalement mis à la vente. Mais ce type d’action, de courte durée, ne permet pas d’endiguer le phénomène. Aussi la coopération des moteurs de recherche comme des fournisseurs d’accès à internet apparaît-elle nécessaire pour assurer une application plus efficace de l’interdiction posée par le code pénal. Notamment, des acteurs comme Google permettent à ces sites d’accéder à leur service promotionnel, se rendant ainsi indirectement coupable, au plan éthique, de leurs pratiques illicites. En dépit de décisions judiciaires nombreuses condamnant ces sites, Google se refuse aujourd’hui, en l’absence d’une injonction judiciaire, à limiter leur visibilité.

Il apparaît donc souhaitable que le régulateur puisse se saisir de cette question et entreprendre, comme dans le domaine du piratage, de caractériser les sites se livrant de façon habituelle à la contrebande de billets d’entrées à des manifestations culturelles et sportives. Si le sujet est connexe, les mécanismes sont assez semblables, notamment à l’égard des hébergeurs et prestataires techniques, et justifient qu’une autorité indépendante puisse intervenir dans ce domaine. Plus encore que dans le domaine du piratage, une action pédagogique à l’égard des spectateurs est impérative, ceux-ci étant souvent les premières victimes de ces pratiques illicites dont ils ignorent tout.

E.   fusionner la hadopi avec le CSa pour une régulation unique des contenus

Il est apparu, au cours des auditions conduites par la mission, qu’il y aurait une certaine pertinence à disposer dune autorité unique dédiée à la régulation des contenus audiovisuels, quel que soit le média employé pour leur diffusion. Alors que le législateur s’apprête à confier au Conseil supérieur de l’audiovisuel le soin de réguler certains contenus d’information véhiculés par les plateformes ([40]), la rapporteure estime qu’un rapprochement entre la HADOPI et le CSA permettrait de donner plus de légitimité et de moyens – grâce aux économies dégagées par la mutualisation des fonctions support des deux
autorités – à la lutte contre le piratage.

En tout état de cause, les économies possiblement réalisées par le biais de la création d’une nouvelle autorité en lieu et place de la HADOPI et du CSA devraient être utilement réinvesties pour accroître les moyens humains et financiers nécessaires à l’accomplissement des nouvelles missions confiées au nouveau régulateur, par exemple en ce qui concerne le dispositif relatif au streaming en direct.

Bien sûr, les deux autorités ne sont pas, en létat actuel de leurs organisations respectives, solubles lune dans lautre, notamment eu égard aux modes de nomination de leurs membres, qui diffèrent assez notablement. Si des entités juridictionnelles concourent à la nomination des membres de la HADOPI ‑ Conseil d’État, Cour de cassation, Cour des comptes –, les membres du CSA sont tous nommés par des autorités politiques. Sans préjuger du choix qui devrait être fait dans ce domaine, on ne peut que constater les divergences existantes.

La possible fusion de ces deux autorités appellera donc nécessairement une réflexion plus globale sur le fonctionnement et les missions de la structure qui aurait vocation à les réunir. Le fonctionnement de ces autorités a toutefois certaines caractéristiques communes : un collège comprenant un nombre réduit de membres – sept pour le CSA, neuf pour la HADOPI –, répondant à certaines obligations visant à garantir leur indépendance, présidé par un membre nommé par une autorité spécifique – le président de la République pour l’un, le vice-président du Conseil d’État pour l’autre –, puis des formations spécialisées – groupes de travail pour le CSA, commission des droits pour la HADOPI – destinées à traiter de sujets particuliers.

Quant aux missions, les sujets communs aux deux univers, audiovisuel et numérique, ne manquent pas : contenus haineux, protection des publics, régulation de la publicité, dignité humaine, protection des droits dauteur, coopération entre les acteurs sont autant de sujets que la nouvelle autorité pourra traiter dune seule voix.

Proposition n° 9 : fusionner la HADOPI avec le CSA pour créer une autorité unique de régulation des contenus audiovisuels.

Cette nouvelle autorité pourrait également être dotée de nouveaux pouvoirs de médiation par rapport aux entités actuelles. En effet, plusieurs conflits ont émaillé l’année passée qui appellent une plus grande capacité d’intervention du régulateur en matière de « bons offices ». Qu’il s’agisse du conflit ayant opposé les ayants droit au groupe Canal+, qui a souhaité renégocier les modalités de rémunération de ces derniers, de celui qui a conduit à la suspension temporaire du signal de TF1 en raison de désaccords commerciaux, ou bien encore de celui qui a opposé M6 à Molotov, il est clair qu’ils auraient pu être réglés plus rapidement par le biais d’une médiation efficace du régulateur que par la voie judiciaire.

Proposition n° 10 : confier des pouvoirs de médiation au futur régulateur des contenus audiovisuels.

Au-delà, il a lieu de s’interroger sur le rôle que le Parlement pourrait jouer vis-à-vis de cette autorité indépendante rénovée. S’il importe de conserver un droit de regard au Parlement au moment de la nomination de ses membres, il serait également opportun de renforcer le contrôle de l’action de ladite autorité une fois en activité. L’audition annuelle de son président par la commission des Affaires culturelles est indispensable, mais elle pourrait être plus utile si elle était accompagnée d’une évaluation réelle de son bilan. Une telle mission pourrait notamment être confiée au député chargé du suivi de cette autorité, pratique introduite par notre Commission sous cette législature.

Proposition n° 11 : évaluer annuellement laction du régulateur dans le cadre des pouvoirs de contrôle et dévaluation du Parlement.

 


—  1  —

II.   sÉcuriser le financement de la crÉation française en libÉrant la croissance des acteurs de l’audiovisuel

Le financement de la création française, aussi bien dans le domaine cinématographique qu’audiovisuel, repose aujourd’hui en large partie sur la santé économique et financière des éditeurs, tant par le biais des obligations d’investissement auxquelles ils sont soumis que par celui des taxes affectées au Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC).

Or, leurs recettes, notamment publicitaires, tendent aujourd’hui à s’étioler, ce qui a un impact indirect sur le financement de la création française. La situation particulière du groupe Canal+, financeur majeur du cinéma, comme celle de France Télévisions, qui fait l’objet d’importantes réformes, inquiètent à juste titre les créateurs. Il est dès lors indispensable d’aménager certains aspects de la régulation et de la réglementation actuelles, devenus inutiles ou obsolètes, et qui entravent leur croissance potentielle.

Au-delà, il apparaît nécessaire de faire participer les nouveaux entrants du jeu audiovisuel au financement de la création. En effet, certains acteurs bientôt incontournables du paysage audiovisuel, comme Netflix ou Amazon aujourd’hui, ne connaissent ni ces entraves réglementaires, ni ces obligations de financement, une telle asymétrie appelant nécessairement une action résolue du législateur.

A.   exploiter le gisement de croissance que représente la publicité

La publicité à la télévision fait l’objet d’un encadrement relativement fort, qui contraste avec la liberté dont bénéficie la publicité digitale. Si différents secteurs économiques ont bénéficié d’un allégement récent de la réglementation, comme l’édition ou la distribution, tel n’est pas le cas du cinéma, qui fait encore l’objet d’une interdiction de recourir à la publicité télévisée, dont les fondements intellectuels sont pourtant remis en cause par l’univers numérique. La question se pose également d’autoriser la publicité adressée, afin de permettre aux éditeurs de jouer à armes égales avec les acteurs numériques.

1.   Un marché publicitaire atone qui mine les recettes des éditeurs

De nombreuses personnes entendues par la mission ont estimé que la faiblesse relative des investissements publicitaires en France était directement liée à une réglementation trop restrictive dans ce domaine. En particulier, le décret du 27 mars 1992 ([41]), qui régit la publicité, le téléachat et le parrainage, aussi bien sur les services utilisant des fréquences hertziennes que sur ceux qui utilisent d’autres réseaux, encadre notamment la publicité télévisée dans le secteur du cinéma, de lédition littéraire ou de la distribution. Si cette réglementation poursuivait des objectifs louables au début des années 1990, elle appelle aujourd’hui une réflexion sur ses justifications intellectuelles.

En effet, les interdictions relatives au cinéma et à l’édition avaient pour but principal de soutenir la diversité de la production de secteurs jugés fragiles. Il s’agissait alors de protéger le cinéma français de son concurrent américain, dont les budgets publicitaires auraient nécessairement conduit à une plus grande visibilité et, donc, à un plus grand succès de ces œuvres en salles par rapport aux films français ([42]), et de limiter l’accès des grandes maisons d’édition à la publicité télévisée pour assurer, comparativement, une meilleure exposition aux œuvres qui, autrement, demeureraient inconnues des lecteurs. Quant au secteur de la distribution, le dispositif avait principalement pour but de protéger la radio et la presse écrite, qui dépendaient fortement des publicités commandées par la grande distribution.

Une première phase dallégement des règles en matière publicitaire a eu lieu en 2004, dans le but dassurer la viabilité des chaînes de la TNT dont lapparition risquait dentraîner une nouvelle répartition des revenus publicitaires, ainsi quune baisse de leur montant par chaîne. Alors que les publicités télévisées pour la distribution étaient totalement interdites depuis 1992, linterdiction fut restreinte à partir du 1er janvier 2004, sous linfluence du droit européen, aux opérations promotionnelles ([43]). Le secteur de la presse fut également ouvert à la publicité, tandis que linterdiction qui portait sur lédition littéraire cessa de sappliquer aux services de télévision diffusés exclusivement par câble ou par satellite.

Pour autant, les chaînes de télévision, notamment gratuites, demandent la levée des interdictions restantes, qui leur assurerait des annonceurs supplémentaires dans un marché de la publicité télévisée en stagnation. En effet, si la télévision se maintient comme un acteur incontournable pour les annonceurs, la publicité digitale progresse très rapidement et capte désormais 59 % des annonceurs ([44]). Le poids de cette dernière au sein du marché publicitaire est passé de 2 % en 2005 à 26 % en 2015, une telle évolution s’étant principalement faite au détriment de la presse écrite.

répartition des recettes publicitaires nettes des grands médias en 2005 et 2015

Source : Note de synthèse du CSA, « Les nouveaux territoires publicitaires : quels enjeux pour la télévision ? », nov. 2016.

D’après certaines études, le marché publicitaire digital a même dépassé le traditionnel marché télévisé depuis plusieurs années. En effet, d’après les études de l’Observatoire e‑pub du Syndicat des régies internet (SRI), les investissements dans la publicité digitale ont dépassé ceux de la publicité télévisée pour la première fois en 2016.

Lannée 2018 devrait voir lécart entre la publicité digitale et les autres vecteurs publicitaires se creuser davantage, cette dernière affichant une hausse de 15,5 % pour le premier semestre 2018 et un marché total estimé à 2 264 millions d’euros pour ce seul semestre, soit 39,2 % des investissements des annonceurs, alors que tous les autres secteurs – télévision (27,4 %), presse (16,2 %), radio (4,5 %), affichage (9,9 %), annuaire (2,6 %), etc. – s’inscrivent en baisse ([45]) (cf. infra).

Évolution annuelle du marché de la publicité en France au premier semestre 2018

(en part d’investissement dans les médias)

Source : 20ème édition de l’Observatoire de l’e-pub du SRI, réalisé par PwC, en partenariat avec l’UDECAM, juillet 2018.

Face à cette explosion de la publicité digitale, les chaînes de télévision ont perdu des recettes publicitaires. Ainsi, France Télévisions a vu ses revenus publicitaires reculer de 437 millions d’euros depuis 2007. Les chaînes historiques ont également perdu des recettes, en dépit de l’arrêt de la publicité après 20 heures sur France Télévisions. Au total, on estime à 330 millions deuros la baisse de recettes nettes sur le marché publicitaire télévisé depuis 2007, et ce malgré l’apparition des nouvelles chaînes de la TNT. Par ailleurs, une récente étude du CSA confiée au cabinet Bearing Point anticipe une réduction supplémentaire de 5 % des recettes publicitaires de la télévision dici 2020 ([46]).

revenus publicitaires nets par chaîne (en millions d’euros)

Source : France Télévisions ; IREP ; rapports financiers de TF1 et M6.

Dans un contexte d’atonie du marché de la publicité télévisée, dont la relative stabilité ne s’explique, depuis 2017, que par un allégement de la réglementation relative au parrainage ([47]), la création apparaît comme une victime collatérale de la montée en puissance de la publicité digitale : comme l’indique une étude conduite par le CSA en 2016, « le dynamisme du marché publicitaire garantit également les investissements de ces groupes dans la production audiovisuelle et cinématographique puisque les obligations auxquelles les chaînes sont soumises sont calculées sur lassiette de leur chiffre daffaires. On relève ainsi une baisse de 2 % de la contribution de lensemble des chaînes soumises à des obligations de production (tous modes de diffusion confondus) entre 2011 et 2015. » ([48])

2.   Assouplir les règles entourant la publicité pour le cinéma à la télévision

Considérant que le cinéma pourrait constituer un annonceur essentiel à l’économie de la télévision, de nombreux diffuseurs plaident en faveur de la levée de cette interdiction. De fait, la télévision constitue un média dont les spécificités sont particulièrement adaptées à la publicité pour le cinéma : la publicité télévisée est tout à la fois visible depuis l’ensemble du territoire et ciblée, en termes sociologiques, sur un public privilégié, par le biais des programmes diffusés, là où les campagnes d’affichage aujourd’hui réalisées ne touchent généralement qu’un public urbain sans distinction d’âge ou de catégorie socio‑professionnelle ; par rapport aux bandes-annonces payées par les distributeurs pour être insérées dans les écrans publicitaires des projections cinématographiques, la publicité télévisée pourrait même avoir un coût potentiellement moins élevé. Même si le marché apparaît relativement étroit
– estimé à 30 millions deuros par les personnes entendues par la mission ([49]) –, il constitue néanmoins une ressource financière qui ne profite aujourd’hui pas aux diffuseurs, mais à la publicité digitale.

Une évolution de la réglementation permettrait également, pour beaucoup, de remédier à une asymétrie de régulation et de lever un paradoxe : alors même que les diffuseurs financent la création cinématographique, ils sont privés de la ressource publicitaire associée, quand les acteurs numériques en bénéficient sans financer le moins du monde le cinéma

Sur le fond, la publicité pour le cinéma étant permise à la radio, dans la presse, sur internet et sur les services de médias audiovisuels à la demande, linterdiction qui pèse sur les chaînes généralistes fait figure dexception, et ce d’autant plus que d’autres formes de publicité, comme le parrainage ou le placement de produits, sont quant à elle autorisées. De la même façon, rien n’interdit aux journaux télévisés ou aux émissions culturelles de participer, de facto, à la promotion d’un film diffusé en salle ou sur le point de l’être, dès lors que la référence audit film revêt un caractère d’information. Les possibilités de contournement de linterdiction, nombreuses, nuisent dès lors à sa cohérence.

Par ailleurs, cette possibilité étant généralement offerte aux chaînes émettant depuis létranger, comme RTL 9, chaîne luxembourgeoise privée diffusée en France par le biais du câble, du satellite et des abonnements triple play, il serait logique de létendre aux chaînes généralistes françaises. Il convient de noter que la France est lun des seuls pays de lUnion européenne à mettre en œuvre une telle réglementation. Enfin, un raccourcissement de la fenêtre dexploitation en salle de la chronologie des médias aurait pour effet de réduire, dans le temps, lapplication de linterdiction, qui perdrait dès lors de sa pertinence.

De façon générale, une telle évolution ne peut qu’être favorable au cinéma dans son ensemble et à la fréquentation des salles, en touchant plus efficacement qu’une bande-annonce diffusée en salle ou sur les sites spécialisés le public qui ne se rend qu’occasionnellement, voire jamais, au cinéma.

Pour autant, avant de supprimer cette interdiction sans autre forme de procès, il convient den évaluer les conséquences possibles pour le secteur dans son ensemble. En effet, certaines des personnes entendues par la mission, parmi lesquelles des producteurs et des distributeurs, ont fait part de leur inquiétude à ce sujet. Estimant que ces dépenses ne feraient que sajouter aux dépenses publicitaires quils supportent déjà au lieu de sy substituer, elles ont fait valoir quune telle réforme pourrait conduire à diminuer la rentabilité des films français, ceux-ci étant alors contraints daligner leurs budgets sur ceux que les films étrangers, notamment américains, seront capables dattribuer à ce nouveau poste de dépenses.

En tout état de cause, les plus petits films ne disposeraient pas de budgets suffisants pour assurer leur promotion à la télévision. Dès lors, lexposition dont bénéficieraient ces films serait comparativement moindre, et leur succès en salles, qui repose en large partie sur les entrées réalisées au cours de la première semaine, dautant plus réduit. La concentration qui existe dores et déjà dans la diffusion des films en salle ne pourrait ainsi que saccentuer. Et, quand bien même ces films auraient accès à la publicité télévisée, la diffusion dune publicité à la date de sortie nationale serait susceptible de créer une incompréhension auprès des spectateurs, qui ne pourraient pas nécessairement accéder au film ainsi promu, les petites salles étant parfois servies tardivement en copies.

La rapporteure estime toutefois que ces craintes doivent être en partie nuancées, l’argument selon lequel seuls des films à gros budgets pourraient investir dans la publicité ayant probablement perdu sa validité à la faveur de la multiplication des chaînes, qui peut permettre à des films plus modestes d’acheter de la publicité à des éditeurs plus confidentiels à un coût plus raisonnable. De la même façon, si cette réglementation pouvait se justifier lorsquil nexistait quun nombre réduit de chaînes, lenvironnement a radicalement changé et, en s’appuyant sur les thématiques de ces chaînes nouvelles, il serait même possible de mieux cibler le public susceptible d’être attiré par le film.

Quant à la question de la diversité des films diffusés en salles, d’aucuns estiment qu’une telle mesure serait de nature à creuser la fracture qui existe entre les films indépendants et les grosses productions françaises et étrangères. S’il est évident que les films français comme étrangers à gros budget tireront profit de ce nouveau mode de publicité, l’impact sur le succès de films plus confidentiels en salles n’apparaît pas majeur, dans la mesure où ces films disposent aujourd’hui de moyens de publicité extrêmement limités.

Plus encore, les films à budget réduit pourront probablement tirer profit de cette possibilité nouvelle, une campagne courte mais bien ciblée à la télévision pouvant avoir un impact plus important qu’une présence sur un petit réseau d’affichage urbain ou qu’une campagne de presse. La question se pose peut‑être de façon plus prégnante pour les films dits « du milieu », qui peuvent aujourd’hui conduire des campagnes publicitaires pluri‑médias sur une courte période, et qui devront éventuellement opérer des redéploiements entre médias pour rester à budget constant.

Sur ce point, la rapporteure estime que la publicité pour le cinéma à la télévision pourrait même constituer un nouveau vecteur de promotion de la diversité des films projetés en salles. En effet, il est tout à fait envisageable de conduire une réflexion sur lintroduction dune obligation de diversité, tant en termes dorigine des films que de producteurs, par exemple par le biais de quotas réservés à des films français ou à budgets réduits ou dabattements sur les tarifs pratiqués. Ainsi, non seulement la salle sera promue en tant que telle – le public sera plus incité quaujourdhui à aller au cinéma, en particulier les 32,3 % de Français qui ne vont jamais au cinéma ([50]) –, mais les petits films pourront bénéficier dune exposition inédite qui facilitera leur rencontre avec le public. Si lon ajoute à cette mesure la possibilité de réaliser des publicités segmentées, comme de recourir à des chaînes de télévision locales, il sera alors même possible de diffuser la publicité en cohérence avec les sorties locales des films.

Par ailleurs, sil est exact que la distribution constitue le maillon le plus fragile de la chaîne de la création cinématographique et le métier qui prend le plus de risques financiers, par rapport à la production ou à la diffusion, force est de constater que les frais de distribution sont historiquement à un niveau très bas, notamment grâce à la numérisation, qui a conduit à la nette diminution de frais techniques liés à la reproduction des œuvres. Ainsi, le coût moyen de distribution dun film français sétablit en 2016 à 476 900 euros, contre 673 300 deuros en 2011 ([51]).

De fait, lavènement de la publicité digitale na nullement entraîné une hausse des frais dachats despaces publicitaires. Si la diminution des frais techniques a mécaniquement entraîné une hausse de la part des achats despaces publicitaires par rapport aux autres dépenses, les montants alloués à la publicité sur tous les supports ont, au total, diminué. En moyenne, les achats despaces ont coûté aux distributeurs 244 400 euros en 2016 par film, contre 292 300 euros en 2007.

En tout état de cause, si la publicité digitale a conduit à une réallocation des moyens depuis l’affichage et la presse (cf. infra), largument selon lequel louverture de la publicité pour le cinéma à la télévision conduirait à une hausse des dépenses mérite une analyse plus poussée, eu égard à lévolution entraînée par lapparition du nouveau vecteur de publicité que constitue internet.

Évolution de la rÉpartition des achats d’espaces publicitaires par les distributeurs de films (%)

Source : CNC, Les coûts de distribution des films français en 2016, mars 2018, p. 34.

Au final, il est possible que les bénéfices potentiels dune telle réforme outrepassent ses désavantages, les nouveaux revenus générés par les diffuseurs et les exploitants de salle générant mécaniquement, dans le système actuel, une hausse des ressources dédiées à la création. C’est du reste le sens de la recommandation émise par le CSA Lab en juin 2018 : « un assouplissement des règles en matière de publicité paraît nécessaire pour accompagner les mutations du secteur et donner les moyens aux éditeurs de demeurer compétitifs par leurs propres mérites face aux principaux acteurs de la publicité en ligne, qui captent aujourdhui la croissance du marché publicitaire. Ces modifications pourront intervenir dans le cadre de la transposition de la directive SMA.  ([52]) »

Afin de vérifier la matérialité des craintes soulevées par certains acteurs, la rapporteure estime nécessaire, préalablement à toute décision, de réaliser une étude d’impact, confiée aux services du ministère de la Culture et du CNC, sur la base d’une analyse économique poussée. Si une telle étude fait apparaître des bénéfices potentiels, alors une expérimentation pourrait être conduite pour 18 mois, afin de mesurer de façon concrète les effets de la levée de l’interdiction sur la fréquentation des salles, la diversité des films projetés, les coûts de distribution, les ressources publicitaires potentiels des chaînes mais également les redéploiements possibles des ressources publicitaires depuis le digital, l’affichage, la radio ou encore la presse.

Enfin, les éditeurs ont également demandé la levée de linterdiction qui pèse sur la promotion dans le secteur de la distribution. Sur ce point, la rapporteure estime suffisant l’assouplissement permis depuis 2007. En outre, le risque dun report depuis la presse quotidienne régionale et la radio vers la télévision apparaît tangible. Le préjudice subi par la presse, la radio et la publicité extérieure est ainsi évalué par une récente étude à 264 millions d’euros ([53]), ce qui aurait un impact considérable sur le modèle économique de ces médias.

3.   Autoriser la publicité segmentée à la télévision

Au-delà de la levée de l’interdiction relative au cinéma, certains appellent à une réflexion sur la publicité segmentée. L’article 13 du décret du 27 mars 1992 précité dispose ainsi que les « messages publicitaires doivent être diffusés simultanément dans lensemble de la zone de service », ce qui interdit de fait la publicité dite « ciblée », « adressée » ou « segmentée » en fonction de la localisation du consommateur ou de ses données personnelles. Toutefois, les chaînes ayant l’obligation de diffuser des émissions à caractère régional, comme France 3, ne sont pas soumises à cette contrainte.

Les diffuseurs soulignent unanimement l’intérêt que pourrait représenter, pour eux, la possibilité de proposer des écrans publicitaires adaptés aux téléspectateurs grâce, notamment, aux données collectées par les fournisseurs d’accès à internet. La publicité segmentée à la télévision combinerait en effet de façon idéale les atouts du média télévisé, notamment sa puissance et la sécurité de son environnement, et laffinité rendue possible par la publicité digitale. Si la présence d’écrans publicitaires sur certaines chaînes ou leur proximité avec certains programmes permet d’ores et déjà un certain ciblage en fonction des caractéristiques potentielles du téléspectateur – âge, sexe, catégorie socio-professionnelle, etc. –, l’utilisation de données plus précises, par le biais notamment des fournisseurs d’accès à internet, permettrait d’affiner considérablement ce ciblage.

Lutilisation des données de géolocalisation pourrait également permettre aux diffuseurs dattirer de nouveaux annonceurs. Notamment, l’activité de nombreuses entreprises étant fortement dépendante des conditions climatiques, une publicité ciblée par zone géographique offrirait de nouvelles perspectives aux annonceurs. De façon schématique, on ferait ainsi plutôt la publicité de boissons fraîches en région Sud, et de pneus en zone montagneuse.

Au final, éditeurs comme annonceurs gagneraient à la légalisation de la publicité segmentée et géolocalisée. De fait, un écran publicitaire adressé se valoriserait deux fois mieux auprès des annonceurs, comme l’a indiqué une personne entendue par la mission d’information. Le Syndicat national de la publicité télévisée (SNPTV) estimait par ailleurs en 2017 à 200 millions deuros les gains supplémentaires possiblement dégagés dici 2022, à une date où le recours des Français aux offres triple play et leur équipement en télévision connectée sera suffisant pour rendre la publicité segmentée intéressante.

Plusieurs expérimentations ont dores et déjà été lancées dans le cadre réglementaire existant : TF1 a ainsi procédé en 2016 à deux expérimentations sur son replay, en lien avec le fournisseur d’accès Orange ; M6 a également expérimenté une substitution d’écran en novembre 2017 sur les téléviseurs connectés de certains foyers ; France Télévisions, qui dispose d’ores et déjà d’une offre de publicité adressée par le biais de France 3, a expérimenté, sous le contrôle du CSA, des écrans publicitaires locaux entre janvier et juin 2018 au Mans et à Bordeaux pour les téléspectateurs de France 2 et France 4 ([54]).

Si la rapporteure est favorable à l’ouverture de la publicité segmentée et géolocalisée aux éditeurs de services de télévision, eu égard à la plus grande valorisation des écrans qui en résulterait et aux ressources supplémentaires qui alimenteraient dès lors la création, elle ne souhaite pas que cette possibilité nouvelle prive le secteur de la presse, de la radio ou les chaînes télévisées locales ou à programmation locale, d’annonceurs locaux qui utilisent aujourd’hui ces vecteurs de communication pour cibler le public d’une zone géographique précise. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle, dans le cadre de la consultation lancée en août 2017 sur la publicité télévisée, le ministère de la Culture proposait de conserver une exception à la publicité segmentée visant les « messages publicitaires qui comportent lindication par lannonceur dune adresse ou dune identification locale explicite », toutefois non applicable aux éditeurs qui, comme France 3, sont soumis à des obligations de programmation locale ([55]).

Dans ce domaine, il apparaît souhaitable de procéder à une expérimentation à grande échelle, sur 18 mois, afin d’étudier les conséquences d’une telle évolution sur le marché publicitaire. En effet, l’enjeu de la levée des freins réglementaires est d’augmenter le volume d’investissement publicitaire, non de procéder à une réallocation des ressources entre les acteurs historiques.

Au-delà, il conviendra également dêtre particulièrement attentif à la protection des données personnelles des usagers, notamment en matière dinformation, de recueil du consentement, de modification et de conservation des données et de sécurité. De la même façon, une attention particulière devra être portée aux relations qui sinstaureront entre les éditeurs et les fournisseurs daccès à internet, notamment lorsquils appartiennent à un même groupe, et au partage de la valeur qui résultera de la mise en œuvre de la publicité segmentée.

Proposition n° 12 : autoriser la publicité segmentée et géolocalisée à la télévision dans le cadre dune expérimentation de 18 mois.

4.   Laisser la possibilité aux chaînes d’introduire une troisième coupure publicitaire lors de la diffusion des films

L’introduction d’une troisième coupure publicitaire semble également une piste à explorer. Elle est en effet demandée par certains diffuseurs, comme TF1, pour lesquels elle générerait des ressources publicitaires supplémentaires.

L’article 73 de la loi du 30 septembre 1986 encadre l’interruption des programmes par des écrans publicitaires, le principe étant de privilégier linterposition des écrans publicitaires entre les programmes, en non en leur sein. Ainsi, si les chaînes du service public comme les chaînes de cinéma ne peuvent interrompre, par un message publicitaire, la diffusion d’une œuvre cinématographique, l’article 73 autorise les autres chaînes à procéder à des interruptions des œuvres cinématographiques et audiovisuelles qu’ils diffusent, sous deux limites cumulatives :

– l’ensemble de ces œuvres ne peut faire l’objet de plus de deux interruptions ;

– les œuvres cinématographiques, les œuvres audiovisuelles qui ne sont pas des séries, des feuilletons ou des documentaires, et les programmes destinés à la jeunesse ne peuvent faire l’objet de plus d’interruptions qu’ils ne comportent de tranches programmées de trente minutes.

Au final, deux coupures publicitaires sont possibles pour les films, les téléfilms unitaires et les programmes pour enfants de plus de soixante minutes. À l’inverse, les séries, les feuilletons et les documentaires ne sont soumis qu’à la première règle et peuvent donc comporter deux coupures publicitaires même s’ils sont de courte durée.

Par ailleurs, l’article 15 du décret du 27 mars 1992 ([56]) prévoit, pour l’ensemble des œuvres, qu’une période d’au moins vingt minutes doit s’écouler entre deux interruptions successives à l’intérieur d’une émission. Il précise en outre que la diffusion des journaux télévisés, des magazines d’actualité, des émissions religieuses et des émissions pour enfants, dont la durée est inférieure à trente minutes, ne peut être interrompue par des messages publicitaires.

Comme cela a été indiqué à la mission d’information, l’introduction d’une troisième interruption publicitaire pendant la diffusion des œuvres cinématographiques et audiovisuelles permettrait également de limiter certains effets pervers liés à linterdiction actuelle, qui pousse les chaînes à commander des fictions de 45 minutes afin de pouvoir intercaler une publicité supplémentaire entre les deux parties, plutôt que de diffuser une fiction de 90 minutes n’autorisant que deux écrans publicitaires. Par ailleurs, certains estiment qu’en rendant les œuvres cinématographiques moins « monétisables » pour les diffuseurs, une telle règle encouragerait la diffusion d’œuvres non soumises à ces règles, notamment les séries télévisées.

Le droit communautaire semble, sur ce point, permettre un assouplissement plus conséquent de notre législation. En effet, en l’état actuel, la directive Services de médias audiovisuels, dans son article 20, prévoit que « la diffusion des films conçus pour la télévision (à lexclusion des séries, feuilletons et documentaires), des œuvres cinématographiques et des journaux télévisés peut être interrompue par de la publicité télévisée et/ou du téléachat une fois par tranche programmée de trente minutes au moins. » Ainsi, un film ou un téléfilm de plus de 90 minutes pourrait faire l’objet de trois coupures publicitaires.

Pour autant, tous ne sont pas favorables à l’introduction d’une troisième coupure publicitaire. En effet, certains estiment qu’une interruption supplémentaire serait de nature à porter atteinte à lintégrité des œuvres et donc au droit moral des auteurs. Même si ceux-ci sont en droit de refuser l’interruption de leur œuvre par un écran publicitaire, il leur est aujourd’hui difficile de le faire sans risquer de voir leur film refusé par les chaînes. Au-delà, certains s’inquiètent de ce qu’une plus grande exposition des téléspectateurs aux écrans publicitaires risquerait de les pousser vers des services sans publicité, comme ceux proposés par Netflix, au détriment des chaînes gratuites.

Au final, la rapporteure estime qu’il appartient aux diffuseurs de décider de leur propre stratégie et dévaluer les conséquences de l’introduction dune troisième interruption publicitaire tant sur leurs recettes publicitaires que sur leurs audiences, mais qu’en tout état de cause, cette possibilité doit leur être offerte eu égard à lassouplissement permis par le droit communautaire sur le sujet ([57]). Dans ce domaine comme dans d’autres, des accords professionnels pourront permettre d’encadrer cette possibilité, notamment en ce qui concerne les films jeunesse, pour lesquels une telle évolution n’est pas souhaitable. Par ailleurs, afin de limiter l’atteinte à l’intégrité des œuvres cinématographiques, cette possibilité pourrait toutefois être ouverte seulement aux films de plus de 90 minutes.

5.   Assouplir les règles entourant la diffusion de messages publicitaires à la radio

La publicité à la radio, qui représentait seulement 5,7 % des investissements publicitaires en 2017, accuse une baisse continue depuis plusieurs années au profit de la publicité digitale. Certaines personnes entendues par la mission d’information ont souligné que le faible attrait des annonceurs pour ce média était en partie lié aux nombreuses mentions légales que de telles publicités doivent comporter.

De fait, la réglementation nopère que peu de distinction entre les médias sagissant de ces obligations : alors même que la publicité télévisée et digitale, la presse et l’affichage peuvent faire figurer de telles mentions de façon relativement discrète, la radio ne dispose pas d’une telle possibilité. Il n’est ainsi pas rare que plus d’un tiers d’un spot publicitaire à la radio soit occupé par l’énoncé, généralement rapide et donc peu intelligible pour le consommateur, de mentions légales, en particulier dans le domaine des banques et assurances, des télécommunications, de l’automobile ou encore de l’alimentation.

En 2011, un allégement des mentions informatives et rectificatives, qui complètent ou précisent le message publicitaire, a été proposé par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ([58]). En effet, elle tirait alors le constat suivant : « Lincorporation intensive de mentions informatives et rectificatives sans hiérarchiser ces informations nuit à lintelligibilité de ces mentions et à leur efficacité pour la protection des consommateurs. Lécoute de nombreux messages illustratifs des pratiques majoritairement en cours a montré que ces mentions sont en pratique peu compréhensibles. Les professionnels sont obligés de recourir à la technique du "stretch", qui consiste à accélérer le débit vocal, afin dinsérer un plus grand nombre de mots par seconde. Le résultat est peu compatible avec la capacité dattention moyenne des auditeurs. Il produit en outre un effet désagréable qui peut être considéré comme une nuisance pour le confort découte. En outre, cette situation savère pénalisante pour la radio, car les mentions informatives et rectificatives ainsi pratiquées nuisent également à lefficacité commerciale des messages publicitaires radiophoniques. Il en résulte un handicap pour les radios, dont loffre publicitaire perd de son attractivité par rapport à celles des médias concurrents. Or un amoindrissement des recettes publicitaires des radios est de nature à affecter la qualité des programmes radiophoniques, au détriment de leurs auditeurs. » ([59])

Ainsi, lorsquil nest pas possible de délivrer, de façon intelligible, ces mentions informatives et rectificatives dans un délai raisonnable – estimé à 8 secondes –, la DGCCRF permet de sen tenir aux informations essentielles tout en renvoyant à un autre support – site internet, numéro de téléphone, etc. – le soin dinformer les consommateurs pour les autres mentions normalement exigées. Cet assouplissement, sil a été salué par le secteur, ne porte cependant pas sur les mentions légales à proprement parler. De fait, une nouvelle réflexion pourrait être conduite dans le domaine des mentions légales radiodiffusées – exception faite des mentions légales liées à la santé publique –, un allégement étant susceptible, pour beaucoup, dattirer de nouveaux annonceurs qui préfèrent aujourd’hui renoncer au média radio.

Proposition n° 13 : limiter les mentions légales radiodiffusées – en dehors de celles relatives à la santé publique – tout en assurant un haut degré de protection au consommateur avec, par exemple, un renvoi intelligible vers un site internet dédié assurant la pleine information du consommateur.

B.   rÉnover les sources de financement de l’audiovisuel public

Dès lors que le Gouvernement a fixé de nouvelles orientations à l’audiovisuel public, il apparaît nécessaire de réfléchir plus avant à ses modalités de financement. La rapporteure estime souhaitable que la contribution à l’audiovisuel public soit profondément réformée et que, de façon générale, les subsides des sociétés de l’audiovisuel public soit déconnectés du budget de l’État pour mieux assurer l’autonomie et la stabilité financière de ces dernières. Enfin, la réflexion sur la spécificité du service public à l’égard de la ressource publicitaire, entamée il y a quelques années, doit se poursuivre clairement.

1.   Moderniser la contribution à l’audiovisuel public

La contribution à l’audiovisuel public fait l’objet de critiques récurrentes, dont l’acuité grandit à mesure que les usages des Français se modifient. Incohérent dans son fait générateur, vécu comme injuste dans ses modalités, cet impôt suscite le plus souvent l’incompréhension de ceux qui y sont assujettis. Qui plus est, la possible attrition future de son assiette ne peut que justifier, si l’on souhaite préserver les financements dont bénéficient les entreprises de l’audiovisuel public, qu’une réflexion sur ses modalités de calcul soit rapidement menée à son terme.

a.   Un fait générateur de plus en plus déconnecté des usages

La contribution à laudiovisuel public, autrefois connue sous le nom de redevance audiovisuelle, a été introduite par la loi du 31 mai 1933 portant fixation du budget général de lexercice 1933, qui taxait pour la première fois la détention des postes de radio aux fins de consacrer le produit de la redevance aux dépenses de radiodiffusion. En 1949, la redevance fut étendue aux postes de télévision, avant quun décret ([60]) nabandonne, en 1980, lassujettissement des détenteurs de poste de radio.

Ces modifications successives, pour partie liées à l’évolution des technologies et des usages, ne semblent pas devoir se tarir. En effet, alors même qu’aujourd’hui la contribution à l’audiovisuel public est due par toute personne détenant un appareil récepteur de télévision ou un « dispositif assimilé permettant la réception de la télévision pour lusage privatif du foyer » ([61]), la liste de ces dispositifs assimilés fait lobjet de débats récurrents. En effet, l’administration fiscale considère aujourd’hui que figurent parmi de tels dispositifs, les magnétoscopes, lecteurs de DVD et vidéoprojecteurs équipés d’un tuner et reliés à un écran. En revanche, les ordinateurs munis dune carte de télévision – pour permettre, précisément, la réception de la télévision – ne sont pas taxés ([62]).

Outre cette incohérence patente, les nouveaux usages numériques devraient également bousculer la façon dont l’administration fiscale comme la justice interprètent les termes de la loi. La multiplication des technologies permettant la réception des contenus diffusés par les entreprises de l’audiovisuel public – ordinateurs, smartphones, tablettes, casques de réalité virtuelle et demain, projecteurs holographiques, etc. – comme l’accroissement des capacités techniques du haut débit, rendent difficilement compréhensible le fait de faire de reposer le financement de laudiovisuel public, dont pourtant chacun bénéficie potentiellement, sur une partie seulement de la population et des usages effectifs des services télévisés publics.

Au-delà des contenus télévisuels linéaires, il n’existe aucune raison valable de soumettre à l’impôt le détenteur d’une télévision qui regarde les programmes de France Télévisions en direct et de permettre à celui qui accède aux contenus produits par Arte après leur diffusion par le biais de son ordinateur, qui écoute, sur son téléphone portable, le podcast d’une émission de France Inter ou regarde, sur sa tablette, la dernière vidéo publiée par l’Institut national de l’audiovisuel sur les réseaux sociaux, d’échapper au paiement de la contribution à l’audiovisuel public. Du point de vue de la justice fiscale, il apparaît de plus en plus nécessaire de ne pas pénaliser la perpétuation de modes de consommation classiques.

b.   La possible diminution du rendement de la contribution à l’audiovisuel public

La délinéarisation de la consommation des programmes télévisés, associées à la multiplication des écrans annexes, explique la diminution lente mais continue du taux de pénétration des téléviseurs depuis quelques années. En effet, alors qu’il était, au dernier trimestre de l’année 2012, de 98,3 %, il n’était plus, au dernier trimestre de l’année 2017, que de 93,8 % ([63]). Pour autant, le nombre de foyers assujettis à l’impôt ne semble pas, pour l’heure, pâtir de cette évolution et continue de progresser à la faveur de la croissance démographique et d’évolutions sociologiques notables tendant à l’augmentation du nombre de personnes vivant seules.

Toutefois, daucuns estiment quen labsence de réforme, la baisse du rendement de la contribution à laudiovisuel public est inéluctable à court ou moyen terme. De fait, certains pays européens, confrontés à lattrition de leurs recettes, ont mené des réformes ambitieuses dans ce domaine ([64]). Un tel constat doit donc conduire à une réforme profonde et rapide de la contribution à laudiovisuel public si lon souhaite maintenir un service public de laudiovisuel de qualité, sauf à augmenter de façon déraisonnable la fiscalité pesant sur les foyers qui posséderont encore un téléviseur dans les décennies à venir.

c.   Un impôt aujourd’hui mal compris

La contribution à l’audiovisuel public semble de plus en plus difficilement comprise par les Français. Déjà, en 2013, un sondage de Médiamétrie indiquait que 70 % des Français jugeaient le montant de la contribution trop élevé, tandis que seuls 20 % des sondés affirmaient savoir quelle était sa vocation. Il est d’ailleurs possible que ces deux résultats soient liés : ne sachant pas ce qu’ils financent par ce biais, les sondés estiment que le prix en est nécessairement trop élevé.

Comme le souligne un rapport remis en 2015 aux entreprises de l’audiovisuel public, la contribution à laudiovisuel public souffre dune forme d « obsolescence sociale », « la distanciation du lien entre le prélèvement et ce quil finance [conduisant] de plus en plus de contribuables à trouver inacceptable dêtre tenus de payer un service quils ne veulent ou nutilisent pas » ([65]) et délaissent au profit d’offres concurrentes gratuites ou payantes. En conséquence, un certain nombre de nos concitoyens tentent d’échapper au paiement de la contribution à l’audiovisuel public, ce qui est d’autant plus facile qu’il s’agit d’un impôt déclaratif.

Pour autant, la contribution à l’audiovisuel public payée en France figure parmi les plus faibles d’Europe : les contributions équivalentes s’élèvent, ainsi, à environ 162 euros ([66]) au Royaume-Uni, à 210 euros en Allemagne, à 334 euros ([67]) au Danemark et à 394 euros ([68]) en Suisse. Il convient d’ailleurs de noter que le consentement à payer des redevables suisses s’est récemment exprimé avec clarté en dépit d’un montant relativement élevé.

Il apparaît donc nécessaire, dans le prolongement du renforcement de la singularité de l’offre de service public décidée par le Gouvernement, de clarifier les fondements de cette imposition, ce à quoi son universalisation ne peut que contribuer (cf. infra). La contribution ne sera pas due à raison de la détention d’un appareil – qui sous-entend un usage effectif des offres du service public –, mais bien pour financer un service public accessible à tous.

d.   Pour une contribution universelle à l’audiovisuel public

Dans ce contexte, il apparaît nécessaire d’assurer la neutralité technologique de la contribution à laudiovisuel public, qui est aujourd’hui la principale cause de son caractère inéquitable. Pour concilier cette exigence avec la nécessité de remédier aux caractéristiques qui fondent aujourd’hui l’inefficacité fiscale de la contribution – caractère déclaratif qui encourage la fraude, adaptation permanente de la doctrine fiscale aux innovations technologiques, stratégies de contournement par les équipements ne donnant pas lieu au paiement de la contribution, etc. –, la rapporteure estime que luniversalisation de la contribution constitue la solution la plus opportune, réforme à laquelle la majorité des Français serait favorable d’après un récent sondage ([69]).

Considérant que tous les foyers ont aujourd’hui un accès potentiel, d’une façon ou d’une autre, aux programmes proposés par les sociétés de l’audiovisuel public, le paiement dune contribution forfaitaire par foyer, d’un montant identique à celui d’aujourd’hui, est envisageable. Si certains dispositifs de dégrèvements doivent être revus pour assurer une meilleure égalité devant l’impôt, il est indispensable, dans le cadre de la réforme de la contribution, que les personnes qui sont aujourdhui dispensées du paiement de la taxe à raison de leur situation sociale – revenus, âge, etc. – le soient également demain, et que le bénéfice de ces dispositifs sous condition de ressources soit étendu aux nouveaux assujettis.

Proposition n° 14 : universaliser lassiette de la contribution à laudiovisuel public, par le biais d’une contribution forfaitaire par foyer, tout en maintenant son montant et en étendant aux nouvelles personnes assujetties à son paiement les exonérations sous conditions de ressources existantes.

2.   Utiliser les recettes supplémentaires tirées de l’universalisation de la contribution à l’audiovisuel public pour limiter la publicité sur l’audiovisuel public

La spécificité du service public doit également s’appliquer en matière publicitaire. Si des mesures importantes ont d’ores et déjà été prises au cours des dernières années en matière de publicité télévisée, telles que la suppression de la publicité sur France Télévisions après 20 heures ou bien autour des programmes dédiés à la jeunesse, d’aucuns estiment souhaitable d’accroître la spécificité du service public dans ce domaine, en prenant notamment exemple sur la chaîne franco-allemande Arte, qui ne diffuse pas de publicité.

Si l’idée d’une suppression totale de la publicité sur les chaînes de France Télévisions est séduisante, une telle réforme ne saurait s’abstraire des réalités budgétaires. En effet, les recettes publicitaires de France Télévisions s’élevant à 345 millions deuros en 2016, elles constituent, rapportées à ses ressources publiques qui s’établissent à 2,51 milliards d’euros en 2016, une part non négligeable des sources de financement du groupe, de lordre de 12 % ([70]).

La rapporteure estime toutefois que les recettes nouvelles dégagées de l’universalisation de la CAP pourraient être utilisées afin de dégager notre audiovisuel public du maximum de contraintes publicitaires. Les recettes nouvelles tirées de l’universalisation de la contribution, estimées entre 100 et 150 millions d’euros, permettraient ainsi de financer la suppression de la publicité sur les antennes de Radio France et de la réduire significativement sur les chaînes du groupe France Télévisions, par exemple sur France 5, la consacrant ainsi comme la chaîne de la connaissance et du savoir.

Au-delà, il apparaît que France Télévisions, en matière de diffusion de messages publicitaires, cultive une certaine spécificité par rapport aux chaînes privées, notamment du fait de ses obligations normatives en la matière. Ainsi, alors que les chaînes publiques ne diffusent pas plus de 1 heure 50 de publicité par jour, les chaînes privées peuvent aller jusqu’à 3 heures 30 d’écrans publicitaires quotidiens. De la même façon, quand certaines chaînes privées demandent l’introduction d’une troisième coupure publicitaire pendant la diffusion d’œuvres cinématographiques, France Télévisions ne peut en diffuser aucune. Et, même en ce qui concerne les services numériques, l’entreprise publique a une intensité publicitaire de 5 à 6 fois inférieure à ses concurrents privés.

Dans ce domaine, parallèlement à la suppression de la publicité sur une ou plusieurs des chaînes du groupe, il conviendrait d’engager une réflexion sur la qualité des publicités proposées par les chaînes du service public et l’éthique des annonceurs auxquels elle peut proposer ses services. Le contrat d’objectifs et de moyens de France Télévisions pourrait dès lors être renforcé dans le sens d’une plus grande sélectivité des publicités diffusées.

La situation de Radio France à légard des recettes publicitaires paraît quelque peu différente. En effet, jusqu’en 2016, les messages publicitaires y étaient strictement encadrés : seuls certains secteurs économiques, comme les banques, assurances et mutuelles, ainsi que le secteur public et parapublic, pouvaient prétendre à la diffusion de publicités sur les antennes de l’entreprise. Si le système était effectivement daté et conduisait parfois à lasser les auditeurs par la répétition des messages, la réforme introduite en 2016 ([71]), visant à accroître le nombre des annonceurs potentiels de Radio France, et donc ses recettes publicitaires, n’a pas permis d’aller dans le sens d’un accroissement de la spécificité du service public.

Par ailleurs, les recettes publicitaires de Radio France ne représentent pas, pour lheure, une part significative de son budget, puisquelles sélèvent chaque année à un peu plus de 40 millions deuros et sont en tout état de cause plafonnées par son COM à 42 millions d’euros. Rapportées aux crédits budgétaires octroyés dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2018, qui ont atteint 608 millions d’euros, les recettes publicitaires représentent environ 6,7 % des ressources totales de l’entreprise.

Eu égard aux autres ressources propres que l’entreprise développe actuellement – location d’espaces, restauration, billetterie, etc. –, il apparaît nécessaire, une fois sa situation financière stabilisée et la réhabilitation de la Maison de la Radio achevée, de supprimer toute publicité sur les antennes de Radio France, comme sur ses espaces numériques. D’ici là, il apparaît souhaitable de diminuer le plafond fixé par le COM – en trouvant les moyens juridiques de le faire respecter de façon effective, ce qui n’a récemment pas été le cas – en contrepartie de l’affectation d’une part plus élevée de la contribution universelle à l’audiovisuel public.

Proposition n° 15 : utiliser les nouvelles recettes de la contribution pour libérer l’audiovisuel public des contraintes publicitaires, en supprimant la publicité sur Radio France – y compris sur ses espaces numériques – et sur France 5.

3.   Assumer la débudgétisation totale du financement des sociétés de l’audiovisuel public

Pour assurer tant la pérennité des ressources de l’audiovisuel public que sa parfaite autonomie, il apparaît nécessaire de mener une réflexion approfondie sur la taxe sur les opérateurs de communications électroniques (TOCE), qui est assise sur le montant des abonnements perçus par les opérateurs – fournisseurs d’accès à internet, de téléphonie fixe et mobile, etc. – pour la rémunération du service qu’ils fournissent.

Cette taxe, créée en 2009 pour compenser larrêt de la publicité sur France Télévisions après 20 heures – de même que la taxe sur la publicité télévisée, qui devait taxer les revenus publicitaires supplémentaires générés par les chaînes historiques –, a en effet vu la part reversée à France Télévisions s’amoindrir au fil du temps. Si ces deux taxes devaient financer, en 2009, la compensation de 450 millions d’euros versée par l’État à l’entreprise publique en contrepartie de la diminution de ses revenus publicitaires, la part de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques n’a abondé le budget de France Télévisions qu’à hauteur de 86,4 millions d’euros en 2018, alors même que son rendement total était estimé à 298 millions d’euros.

L’affectation directe d’une part de la TOCE à France Télévisions, en 2016, en lieu et place de la subvention versée par l’État, présentait l’avantage de déconnecter de façon plus conséquente le budget de France Télévisions de celui de l’État. Toutefois, là où il y a un lien logique entre la contribution à l’audiovisuel public et le service public, faire financer laudiovisuel public par les opérateurs de communications électroniques na que peu de sens aujourdhui. Aussi la rapporteure estime-t-elle souhaitable de ne conserver, pour France Télévisions, qu’une seule source de financement rénovée (cf. supra).

Proposition n° 16 : supprimer laffectation dune part de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques à France Télévisions, pour faire exclusivement reposer son financement public sur la contribution à laudiovisuel public.

Par ailleurs, pour assurer à France Télévisions et aux autres entreprises de l’audiovisuel public les moyens nécessaires à leur fonctionnement, la rapporteure estime indispensable que lÉtat sastreigne enfin à respecter les engagements financiers pris dans le cadre des contrats dobjectifs et de moyens (COM) qu’il passe avec ces dernières. C’est notamment à cette condition qu’une politique ambitieuse pourra effectivement être menée dans ce domaine. L’impact des diminutions budgétaires sur la création et les créateurs doit également être souligné : les modalités de calcul actuelles des droits versés dans le cadre de la gestion collective par les sociétés d’auteurs – qui repose sur un pourcentage du chiffre des chaînes – conduisent mécaniquement à amoindrir la rémunération des auteurs, alors même qu’ils sont désormais un maillon incontournable dans un environnement dominé par la concurrence par les contenus. Il convient dès lors de trouver les moyens de préserver les rémunérations versées aux créateurs en dépit des possibles restrictions budgétaires. Au-delà, une réflexion sur la gouvernance de laudiovisuel public et en particulier sur la durée des mandats des présidents de ces entreprises, y compris pour La Chaîne Parlementaire, doit s’engager pour assurer un meilleur pilotage de ces structures.

Proposition n° 17 : respecter les engagements financiers pris par lÉtat dans le cadre des contrats dobjectifs et de moyens conclus avec les entreprises de laudiovisuel public.

C.   assurer une plus juste rÉpartition de la contribution fiscale de chaque acteur à la crÉation

La fiscalité constitue lun des piliers du financement de la création en France, quelle incite à la localisation de la production en France par le biais des différents crédits dimpôts, quelle favorise linvestissement privé par le biais des SOFICA ([72]) ou quelle alimente le CNC. Si plusieurs évolutions en cours conduiront à attraire les nouveaux acteurs numériques dans le champ de la fiscalité française, une réflexion plus générale sur les dispositifs en vigueur mérite dêtre conduite.

Le fonds de soutien du CNC, qui distribue chaque année plusieurs types d’aides à la création, la production, la distribution et l’exploitation des œuvres audiovisuelles et cinématographiques, est ainsi alimenté par différentes taxes portant sur l’ensemble des acteurs de la chaîne de valeur qui, contrairement à l’essentiel des taxes affectées, ne font pas l’objet d’un quelconque plafonnement ([73]):

– la taxe de 10,72 % sur les entrées en salles de cinéma ([74]) assise sur les recettes de billetterie des salles, qui a rapporté 152 millions deuros en 2016 ;

– la taxe de 5,65 % sur les services de télévision applicable aux éditeurs (TST-E) ([75]), assise sur les recettes de publicité et de parrainage, les appels surtaxés et les SMS, et, pour les chaînes publiques, le produit de la contribution à l’audiovisuel public et les autres ressources publiques, dont le produit s’est élevé à 275 millions deuros en 2016 ;

– la taxe progressive sur les services de télévision applicable aux distributeurs (TST-D) ([76]), assise sur les recettes d’abonnement de ces derniers,
– qu’il s’agisse des abonnements à un service de télévision par câble ou par satellite, par exemple, ou des abonnements à des offres combinant l’accès à un service de télévision à d’autres services, par exemple d’accès à internet ou de téléphonie –, qui a généré 235 millions deuros en 2016 ;

– la taxe de 2 % sur les ventes de vidéogrammes (TSV), assise sur le chiffre d’affaires des distributeurs de vidéo physique et de vidéo à la demande, dont les recettes s’élèvent à 18 millions deuros en 2016.

Il convient de noter que les éditeurs de services de télévision qui perçoivent directement des recettes d’abonnements de la part de leurs clients, comme c’est le cas de Canal+, sont également redevables de la TST-D au titre de leur activité de distributeur de services de télévision, en application de l’article L. 115-6 du code du cinéma et de l’image animée. Le taux de la TST-D qui leur est applicable fait en outre l’objet d’une majoration ([77]). Le principe d’une majoration n’a pas été jugé contraire au principe d’égalité devant les charges publiques, le Conseil constitutionnel considérant que « les distributeurs de services de télévision qui sont également éditeurs de tels services sont, eu égard à l’intégration de ces deux activités, dans une situation économique particulière de nature à faciliter leur développement » ([78]). Si un tel constat pouvait être tiré en 2010, il n’en est plus de même aujourd’hui. Notamment, la situation de Canal+, seule entreprise assujettie, de facto, au paiement d’une taxe majorée, a largement évolué depuis lors, et une réflexion s’impose aujourd’hui sur ces modalités d’imposition différenciées.

prévisions de l’évolution des taxes affectées au cnc entre 2016 et 2018

(Recettes nettes en millions d’euros)

 

Taxe affectée au CNC

Exécution 2016

Prévision 2017

Prévision 2018

Taxe sur les ventes et les locations de vidéogrammes destinés à l’usage privé du public

18

17

20

TSA - Taxe sur le prix des entrées aux séances organisées par les exploitants d’établissements de spectacles cinématographiques

152

144

141

TST-D - Taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision - Fraction Distributeurs

235

220

214

TST-E - Taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision - Fraction Éditeurs

275

290

298

Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2018, évaluation des voies et moyens.

À droit constant, on peut penser que, pour l’avenir, la TSA se maintiendra à un bon niveau, compte tenu de la bonne tenue des fréquentations des salles de cinéma ; pour ce qui est de la TST-E, la baisse de l’assiette des éditeurs historiques devrait être compensée par l’augmentation de celles des chaînes de la TNT ; la diminution de l’assiette de Canal+, si elle devait perdurer, pourrait être compensée, pour la TST‑D, par la hausse de celles des fournisseurs d’accès à internet, eu égard aux nouvelles générations de box qui pourraient conduire à une hausse des prix d’abonnement. En ce qui concerne la taxe vidéo, sa décrue continue depuis plusieurs années, en raison notamment du piratage et de la diminution du marché de la vidéo physique, pourrait être freinée par son extension récente aux services de vidéo à la demande situés à l’étranger.

En effet, la taxe vidéo a été étendue, en 2013 ([79]) puis en 2016 ([80]), aux services de médias audiovisuels à la demande, même situés à l’étranger, qui mettent à la disposition du public français, à titre onéreux, des œuvres audiovisuelles ou cinématographiques et aux plateformes de partage qui mettent à disposition du public, à titre gratuit, des contenus audiovisuels ([81]). Après l’accord de la Commission européenne, l’extension de cette taxe de 2 % assise sur le prix acquitté pour accéder à ces services, dans le cas de la vidéo par abonnement, et sur les recettes publicitaires, dans le cas des plateformes de partage de vidéos, est entrée en vigueur en septembre 2017 ([82]). Cette extension devrait dégager 1,9 million deuros de recettes en 2018, ce qui apparaît négligeable eu égard aux recettes générées par les autres taxes, notamment celles applicables aux éditeurs et aux distributeurs de télévision, dont certains services comme Netflix rassemblent ou court-circuitent d’ailleurs les fonctions.

Certains estiment ainsi que ce type dacteurs devrait être soumis à un taux supérieur, plus proche de celui de la TST-E, afin de remédier à lasymétrie fiscale qui pèse toujours sur les acteurs historiques. En effet, alors que les acteurs comme Netflix sont soumis à une taxe de 2 %, les éditeurs et distributeurs français sont quant à eux soumis à des taux allant jusqu’à 7,25 %. Même si, eu égard aux recettes qui sont pour l’heure perçues en France au titre de ces services, dont la faiblesse est imputable tant à leur nombre d’abonnés qu’aux prix extrêmement bas qui leur sont proposés, quand les abonnements ne sont pas offerts, une telle taxe ne saurait avoir, à court terme, un rendement susceptible de concurrencer celui des taxes existantes pesant sur les éditeurs et les distributeurs, il apparaît nécessaire de trouver les moyens d’un rééquilibrage de la charge fiscale en faveur de ces derniers.

De façon générale, la fiscalité qui pèse aujourd’hui sur les éditeurs et les distributeurs repose sur des schémas datés qui ne permettent pas de soumettre les sociétés qui proposent, sur internet, des services non linéaires, à une juste contribution fiscale. Pour remédier à cette asymétrie injustifiée, la rapporteure estime donc indispensable de mener une réflexion approfondie sur la remise à plat des taxes alimentant aujourdhui le CNC et au-delà, l’ensemble de la fiscalité spécifique au secteur, notamment en ce qui concerne la publicité télévisée, dans le but d’atteindre une plus grande équité et neutralité fiscales.

Proposition n° 18 : faire converger la fiscalité applicable aux acteurs historiques de laudiovisuel et aux nouveaux services numériques présents sur le marché français.

Au-delà des services numériques, dont la contribution fiscale devrait être plus élevée, il apparaît que les exploitants de salle, notamment les plus importants dentre eux, pourraient contribuer de façon plus importante au financement de la création dont ils sont les premiers à tirer profit dans le cadre de la chronologie des médias.

Ils affichent en effet, pour certains, des marges financières élevées, notamment tirées par les recettes liées à leurs activités annexes telles que la vente de produits alimentaires, la publicité, ou la projection de spectacles vivants ou de manifestations sportives. Comme l’indique un rapport commandé en 2016 par des producteurs indépendants au Centre d’économie de la Sorbonne ([83]), « pour maximiser le revenu par spectateur, les exploitants, et notamment les circuits de salles, ont développé dautres offres annexes : vente de confiserie, projection de publicités avant la séance, facturation des affiches préventives, mise en œuvre de service de réservation ou de contremarques avec frais de gestion » ([84]).

Ainsi, le taux de marge des exploitants de salle a crû, de 2005 à 2015, de 27 % à 37 %, taux supérieur de 5 à 12 points aux marges moyennes des services marchands, comme l’indique une récente étude de l’INSEE ([85]). La situation est cependant très contrastée à lheure actuelle entre, dune part, les multiplexes, qui représentent 60 % des entrées réalisées en 2017, et les salles indépendantes, qui affichent un taux de marge plus de deux fois inférieur en 2015. En effet, comme l’indique l’étude précitée, « le taux de marge est très lié à la taille du cinéma de lexploitant : en 2015, celui des multiplexes (44 %) est supérieur de 7 points à la moyenne et celui des filiales de groupes est deux fois plus élevé que celui des unités légales indépendantes (39 % contre 20 %) » ([86]).

Pour autant, les multiplexes ne contribuent pas au financement de la création à hauteur des revenus quils dégagent grâce à elle. En effet, l’assiette de la taxe sur les entrées en salles de cinéma est constituée du prix des entrées aux séances de projections d’œuvres ou de documents cinématographiques ou audiovisuels. Les recettes liées à la publicité ou encore à la confiserie n’entrent donc pas dans le champ de la taxe, alors même que ces ressources annexes représentent, en 2014, 24 % des recettes des grands groupes ([87]) et que les marges réalisées sur ces produits sont particulièrement élevées ([88]).

La diversification des sources de revenus des multiplexes, comme la location de salles ou l’organisation de projections hors films, produit également des recettes non taxées, alors même qu’elle tire profit des investissements dans la numérisation des salles en majorité financés par les distributeurs, par le biais des frais de copies virtuelles. Ces ressources supplémentaires tendent également à accroître la fracture avec les salles indépendantes, en permettant aux grands groupes de pratiquer des prix plus attractifs grâce à ces ressources annexes ([89]).

Au-delà, il apparaît que l’assiette de la taxe sur les billets d’entrée s’applique de façon plus favorable aux exploitants, généralement de multiplexes, qui proposent des abonnements aux spectateurs. Dans un tel cas de figure, le prix de référence du billet, qui sert également d’assiette à la rémunération des ayants droit, est fixé par le CNC « en tenant compte de lévolution du prix moyen des entrées vendues à lunité par lexploitant, de la situation du marché de lexploitation et des effets constatés et attendus de la formule daccès » ([90]) et des données que l’exploitant joint à sa demande. Or, certains estiment que les prix de référence ainsi déterminés nont pas évolué depuis plusieurs années, entraînant une moindre rémunération des ayants droit. Il apparaît nécessaire, dans ce domaine, de conduire, dans le cadre des pouvoirs de contrôle et d’évaluation du Parlement, une analyse approfondie afin d’étudier le bien-fondé de cette assertion.

En tout état de cause, comme certaines personnes entendues par la mission l’ont souligné, les exploitants de salle ne contribuent finalement que très peu à la création ellemême, les aides qu’ils reçoivent du CNC pour investir dans la modernisation de leurs équipements étant peu ou prou égales au montant de la taxe acquittée. Ainsi, en 2017, les salles ont bénéficié de 74 millions d’euros d’aides au titre du soutien automatique, et de 79,5 millions au titre des aides sélectives, soit un montant proche de la TSA acquittée cette même année ([91]). Ces acteurs, par rapport aux éditeurs notamment, n’ont que peu d’obligations en termes de diversité et d’exposition des œuvres, si ce n’est l’accord de 2016 par lequel les salles se sont engagées à laisser un film à l’écran durant au moins deux semaines et qui entre tout juste en application. Au-delà, la rapporteure estime nécessaire de renforcer la part sélective des aides versées aux exploitants, notamment en ce qui concerne les petites et moyennes exploitations, les salles classées Art et Essai et le soutien apporté à la numérisation des salles.

Ainsi, afin de rétablir une plus grande équité fiscale entre les différentes formes d’exploitations en salle, d’endiguer les fermetures de salles indépendantes, dont le maillage territorial est indispensable pour permettre à tous d’accéder aux œuvres cinématographiques et participer à la revitalisation des centres-villes, et de faire participer les salles au financement de la création cinématographique en tant que telle, une évolution de la fiscalité applicable aux exploitants apparaît souhaitable. Certains ont ainsi avancé l’idée d’une nouvelle taxation assise sur les recettes de confiserie et, plus généralement, sur les recettes annexes des salles liées à l’exploitation cinématographique. Il serait opportun, au regard des enjeux de santé publique, de taxer les recettes issues de la consommation de produits gras ou sucrés. Cette mesure devra toutefois faire l’objet d’une étude d’impact plus poussée afin d’éviter une éventuelle répercussion sur les tarifs proposés aux spectateurs.

Proposition n° 19 : repenser lassiette et le taux de la taxe pesant sur les exploitants pour assurer une meilleure équité fiscale.

Au-delà, de nombreux acteurs se sont montrés critiques à l’égard de la gouvernance du CNC. Alors que l’établissement public était, jusqu’à présent, une instance de régulation proche des professionnels – proximité qui était consubstantielle à son ADN ‑ , il semblerait qu’il entende aujourd’hui se positionner différemment et prendre ses distances, en tant qu’administration, avec le secteur. Plusieurs décisions auraient ainsi été prises sans concertation préalable avec les acteurs concernés, entraînant une forme de crispation nuisible à leur application. Si l’on peut juger souhaitable que le CNC puisse prendre des décisions sans que l’ombre d’un conflit d’intérêt ne plane sur elles, la consultation et l’information des professionnels apparaît néanmoins indispensable.

Par ailleurs, une clarification des objectifs de politique publique qui sont assignés au CNC serait souhaitable, de même qu’une transparence accrue de ses processus de décision. Notamment, la fixation d’objectifs clairs de politique publique permettrait d’éviter des situations paradoxales et incomprises du secteur : alors que la France a besoin de produire plus d’heures de fiction pour être plus présente au niveau mondial, il serait inopportun de réduire l’aide à certains types de fiction.

La rapporteure estime que cet établissement public hybride, qui octroie des subventions, établit la réglementation, sanctionne son irrespect et tend à réguler le secteur, doit achever la mue débutée avec la création, en 2009, d’un poste de président. En effet, si le CNC s’est autonomisé du ministère de la Culture par ce biais, son contrôle n’apparaît pas avoir été renforcé, le CNC subissant de temps à autre le contrôle de la Cour des comptes ou du Parlement, mais aucun contrôle régulier. À l’instar des autres régulateurs du secteur, en particulier le CSA, il semble souhaitable de soumettre la nomination de son président au Parlement et de faire annuellement le bilan de son action par le biais, a minima, d’une audition par les commissions compétentes des deux chambres.

Proposition n° 20 : soumettre la nomination du président du CNC à la procédure prévue par l’article 13, alinéa 5, de la Constitution et permettre au Parlement de faire le bilan annuel de son action.

Au-delà, il apparaît que l’attribution des aides du CNC pourrait constituer un levier plus efficace des politiques publiques tendant à une plus juste représentation des femmes. Si l’on peut aujourd’hui se féliciter que la présidence de l’établissement public ait été attribuée à une femme, les commissions chargées de donner leur avis sur l’attribution des aides financières du CNC pourraient, elles aussi, refléter plus justement la diversité de la société française. En effet, un rapport du CNC de 2017 sur la place des femmes dans l’audiovisuel montre qu’elles n’occupaient, en 2015, que 38,8 % de l’effectif des commissions spécialisées, et seulement 17,9 % de leurs présidences ([92])… Si ces commissions étaient obligatoirement composées à parité, alors non seulement la place des femmes au sein d’instances décisionnelles serait accrue, mais cela pourrait également avoir une influence déterminante sur la place des femmes dans le cinéma et l’audiovisuel, devant comme derrière la caméra.

Proposition n° 21 : rendre paritaire la composition des commissions spécialisées du CNC.

Enfin, les différents contributeurs au financement du cinéma et de la création audiovisuelle ont souhaité être mieux associés à laction du CNC. Eu égard à la part importante désormais prise par la contribution des éditeurs et des distributeurs au financement de la création, une telle demande n’apparaît pas illégitime. Ces acteurs pourraient notamment participer à une commission transverse dédiée à la prospective et composée des professionnels des industries culturelles au sens large.

Proposition n° 22 : associer l’ensemble des professionnels des industries culturelles à une nouvelle commission dédiée à la prospective au sein du CNC.

 


—  1  —

III.   trouver les termes d’une « nouvelle alliance » entre les acteurs de l’audiovisuel

Indéniablement, les équilibres qui prévalaient au moment de l’adoption de la loi du 30 septembre 1986 comme de ses décrets d’application ont été fortement modifiés. En particulier, l’apparition de nouveaux acteurs numériques imposent de repenser le partage de la valeur qui existait jusqu’alors.

A.   garantir la rémunération équitable de ceux qui contribuent à la création des œuvres

Si les droits d’auteur et les droits voisins ne font pas directement partie du champ de la mission d’information, il est apparu que l’émergence des nouveaux modes d’exploitation et de consommation des œuvres, notamment sur internet, n’avait pas contribué à une meilleure rémunération de ceux qui concourent à la création audiovisuelle et musicale.

1.   La rémunération proportionnelle des auteurs à l’ère numérique

Les auteurs, qu’ils soient réalisateurs, scénaristes, compositeurs ou encore paroliers ont théoriquement droit, en application de l’article L. 131-4 du code de la propriété intellectuelle, à une « participation proportionnelle aux recettes provenant de la vente ou de lexploitation » de leur œuvre. Cette rémunération proportionnelle est due pour les différents types d’exploitation de l’œuvre, qu’il s’agisse de la salle de cinéma, de la diffusion à la télévision ou de la commercialisation de vidéogrammes. Si le producteur est tenu de rendre des comptes à l’auteur, en application de l’article L. 131-7 du code précité, cette rémunération n’en demeure pas moins difficile à évaluer et relève, pour beaucoup, de la fiction, seule la rémunération pour diffusion de l’œuvre étant dans les faits assurée par la gestion collective.

À la suite de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine, qui a rendu obligatoire la transmission aux auteurs, par les producteurs délégués et les distributeurs, des comptes de production et d’exploitation afin de garantir la transparence de la filière de l’amont à l’aval, un accord professionnel a été conclu dans le domaine du cinéma et pour certaines œuvres audiovisuelles – fiction, documentaire de création, animation. Ces accords viennent renforcer les pratiques déjà en œuvre dans le domaine du cinéma en application d’un accord de 2010, tandis qu’ils constituent une réelle avancée dans le domaine audiovisuel.

Si des accords interprofessionnels de cette nature permettent d’améliorer la transparence de la rémunération des auteurs, et doivent se poursuivre concernant l’intéressement après amortissement des auteurs, réalisateurs et scénaristes de fiction audiovisuelle, ils pourraient être rapidement mis à mal par certains services de vidéos à la demande par abonnement. En particulier, d’après les informations recueillies par la mission d’information, la pratique de Netflix apparaît, sur ce point, contraire au droit français : en déniant toute rémunération proportionnelle aux auteurs liée à lexploitation de lœuvre par une pratique de buy out, Netflix fragilise directement le droit dauteur tel qu’il est conçu en Europe et singulièrement en France.

Dans ce domaine, il serait souhaitable que des négociations puissent être rapidement entamées par les ayants droit avec les plateformes, afin de garantir lapplication de la rémunération proportionnelle aux auteurs français et dassurer le respect du droit d’auteur et la transparence de ladite rémunération par laccès aux données dexploitation des œuvres détenues par les services de médias audiovisuels à la demande.

Proposition n° 23 : assurer, par la loi, l’accès des auteurs aux données d’exploitation de leurs œuvres disponibles sur les services de médias audiovisuels à la demande, établis en France comme à l’étranger.

Au-delà de la rémunération proportionnelle à laquelle les auteurs ont droit en échange de la cession de leurs droits, certains réclament la mise en place d’une rémunération de l’écriture elle-même. En effet, les avances ou minima garantis versés par les producteurs aux scénaristes au moment de l’écriture ont pour effet pervers d’empêcher toute rémunération proportionnelle par la suite, les taux prévus par les contrats étant généralement trop faibles pour permettre le remboursement desdites avances ou le dépassement du minimum garanti, empêchant ainsi tout partage de la valeur pour ce qui est des droits en gestion individuelle.

Ce type de pratiques, qui étaient naturelles lorsque les scénarios étaient écrits en dehors de toute commande, ne sont plus cohérentes avec la façon dont sont aujourd’hui organisés les travaux d’écriture, qui reposent en grande partie sur des commandes passées aux scénaristes. La rapporteure ne peut dès lors qu’être favorable à ce qu’une réflexion de plus grande ampleur soit menée sur la rémunération des scénaristes, notamment eu égard aux conséquences que cela pourrait avoir sur le statut fiscal et social.

2.   Les artistes-interprètes, perdants de la nouvelle donne numérique

Dans le domaine de la musique, beaucoup remettent aujourdhui en cause la façon dont les artistes-interprètes sont rémunérés, via les services numériques à la demande, pour la diffusion des œuvres auxquelles ils ont contribué. Dans le cas d’une diffusion de l’œuvre à la radio, à la télévision ou dans des lieux collectifs, une rémunération dite équitable ([93]), calculée sur le chiffre d’affaires du diffuseur puis répartie par les sociétés de gestion collective (cf. infra), leur est aujourd’hui due.

https://www.adami.fr/wp-content/uploads/2017/12/ADAMI_remuneration_%C3%A9quitable_2015.jpg

Source : Adami.

Toutefois, le droit à rémunération équitable ne sapplique pas, à lheure actuelle, aux services à la demande. En effet, bien que le mécanisme de la rémunération équitable ait été étendu aux webradios par la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine, il ne s’applique pas aux services numériques, lesquelles doivent se conformer au seul droit exclusif des titulaires de droits voisins.

Ainsi, dans l’univers numérique, la plupart des artistes-interprètes ne perçoivent aucune rémunération en contrepartie de la disponibilité ou de lécoute, sur les services en ligne, des œuvres auxquelles ils ont pourtant contribué. En effet, sauf à ce que l’artiste‑interprète, dans le contrat par lequel il cède ses droits exclusifs au producteur de phonogramme, dispose de royalties – ce qui n’est le cas que des artistes les plus connus –, il ne peut prétendre à une rémunération complémentaire au-delà de son éventuel cachet initial. Les sociétés de gestion collective militent donc en faveur de la reconnaissance d’un droit inaliénable à la rémunération des artistes-interprètes, notamment applicable aux plateformes de streaming et de téléchargement direct.

Dans le domaine audiovisuel, les comédiens semblent confrontés aux mêmes problèmes, sagissant cette fois de la rémunération proportionnelle à laquelle ils ont droit au titre de différents accords passés par les sociétés de gestion collective, notamment lADAMI, avec les diffuseurs. Toutefois, ces accords ne couvrent pas, à lheure actuelle, lensemble des possibilités dutilisation et de réutilisation des œuvres. Les sociétés de gestion collective militent donc en faveur de la neutralité technologique de la rémunération proportionnelle et à linscription, dans la loi, dun principe de rémunération complémentaire pour ces artistesinterprètes, en renvoyant aux accords collectifs le soin den fixer les modalités.

3.   L’avenir incertain de la nouvelle directive relative au droit d’auteur dans le marché unique numérique

Dans ce domaine, la révision de la directive relative au droit dauteur pourrait être loccasion de remédier à cette asymétrie préjudiciable aux auteurs et aux artistes-interprètes. Si celle-ci a connu un revers en juillet dernier, la version finalement votée par le Parlement européen en septembre dernier présente de sérieuses avancées pour les auteurs et les artistes-interprètes.

En effet, un nouvel article avant l’article 14 prévoit que « les États membres veillent à ce que les auteurs, interprètes et exécutants perçoivent une rémunération juste et proportionnée ([94]) pour lexploitation de leurs œuvres et autres objets protégés, y compris pour leur exploitation en ligne. Ceci peut être atteint dans chaque secteur par la combinaison d’accords, y compris des conventions collectives, et de mécanismes légaux de rémunération. ». Une obligation de transparence est aussi faite aux bénéficiaires des cessions de droits par l’article 14, qui prévoit que « Les États membres veillent à ce que les auteurs, interprètes et exécutants reçoivent, régulièrement – au minimum une fois par an – et compte tenu des spécificités de chaque secteur et de l’importance relative des contributions individuelles, des informations précises, pertinentes et complètes, en temps utile, sur l’exploitation de leurs œuvres et interprétations de la part des personnes auxquelles ils ont cédé ou concédé leurs droits, notamment en ce qui concerne les modes d’exploitation, les recettes directes et indirectes générées et la rémunération due ». Enfin, l’article 15 prévoit un mécanisme dadaptation des contrats permettant aux auteurs, interprètes et exécutants de prétendre à une rémunération supplémentaire lorsque les recettes ultérieures s’avèrent beaucoup plus élevées qu’initialement envisagées.

Au-delà, son article 13 est également très attendu des sociétés d’auteurs, qui y voient le moyen de remédier aux effets de lactuel statut dhébergeur des plateformes comme YouTube. En effet, celles-ci pourront, si la directive révisée voit le jour, opter pour la signature d’accords de licences justes et appropriés avec les ayants droit, qui couvriront alors les contenus déposés par les utilisateurs ou devront, à défaut, coopérer de bonne foi pour rendre indisponibles les contenus violant les droits d’auteur et les droits voisins, notamment par la mise en place d’un système de recours rapide et effectif.

En attendant qu’une évolution intervienne dans le droit communautaire, il apparaît nécessaire dactualiser lensemble des accords qui assurent aujourdhui la rémunération au titre des droits dauteur et des droits voisins en tenant compte de lexploitation des œuvres sur les services numériques. Les acteurs d’une web-série ou les auteurs d’une œuvre musicale utilisée par une publicité digitale doivent, par exemple, pouvoir être rémunérés au même titre que si les œuvres auxquelles ils ont contribué avaient été exploitées à la télévision.

Proposition  24 : favoriser lactualisation des accords assurant la rémunération au titre des droits dauteurs et des droits voisins en tenant compte des usages digitaux des œuvres.

B.   assurer un juste partage de la valeur entre les producteurs et les éditeurs

Le financement de la création cinématographique comme audiovisuelle est essentiellement fondé sur des obligations à la charge des diffuseurs découlant de la loi du 30 septembre 1986 et de ses décrets dapplication, qui ont contribué à façonner tant le paysage de la production française que les relations entre producteurs et diffuseurs. Lévolution du rapport de force entre ces derniers, au profit des producteurs, milite, pour certains, en faveur dun rééquilibrage de leurs relations.

1.   Des obligations d’investissement qui ont contribué à la diversité de la production française

Les articles 27 et 33 de la loi du 30 septembre 1986 posent le principe dune contribution des éditeurs de service, quils soient publics ou privés, hertziens ou non, au développement de la production des œuvres cinématographiques et audiovisuelles.

Ainsi, les chaînes hertziennes doivent consacrer chaque année 3,2 % de leur chiffre daffaires net de lannée précédente à des dépenses contribuant au développement de la production dœuvres cinématographiques européennes, dont 2,5 % consacrés aux œuvres d’expression originale française (EOF). Notamment, ces dépenses prennent la forme d’achats ou de préachats en exclusivité de droits de diffusion des œuvres cinématographiques sur leur service et d’investissements en parts de producteur dans le financement des œuvres ([95]).

Dans le domaine audiovisuel, elles ont l’obligation de consacrer au moins 15 % de leur chiffre daffaires à la production dœuvres européennes ou dexpression originale française, celles-ci ne faisant pas l’objet d’un sous‑quota contrairement aux œuvres cinématographiques. En revanche, la production dœuvres patrimoniales – soit les œuvres de fiction, d’animation, et les documentaires de création – doit représenter 10,5 % du chiffre d’affaires s’il est supérieur à 350 millions d’euros ([96]). Sont prises en compte au titre de la contribution les dépenses d’achat et de préachat de droits de diffusion, l’investissement en parts de producteur, le financement des travaux d’écriture et de développement ou encore les dépenses de formation des auteurs.

Les chaînes non hertziennes sont soumises à un régime distinct, qui diffère quelque peu de celui des chaînes hertziennes en ce qui concerne les œuvres audiovisuelles. Ainsi, la part de leurs ressources consacrée aux œuvres audiovisuelles sélève à 14 %, dont 8,5 % sont nécessairement consacrés aux œuvres patrimoniales. Les œuvres d’expression originale française doivent par ailleurs constituer au minimum 85 % des œuvres prises en compte dans le calcul de la contribution.

Parmi les chaînes non hertziennes, les chaînes de cinéma font lobjet dun régime particulier et sont soumises à des quotas plus élevés dans le domaine cinématographique. Notamment, les services de cinéma de première exclusivité doivent consacrer 26 % de leurs ressources de l’exercice en cours au financement d’œuvres cinématographiques européennes, dont la majorité pour des œuvres d’expression originale française ([97]).

Un décret a également été pris, en 2010 ([98]), pour faire contribuer les services de médias audiovisuels à la demande au financement de la création, qu’il s’agisse des services de paiement à l’acte, de télévision de rattrapage ou par abonnement (cf. tableau ci-après). Au total, pour l’année 2015, les SMAD ont contribué à hauteur de 25, 8 millions deuros à la production, dont 21,1 millions au titre des obligations cinématographiques et 4,7 millions au titre des obligations audiovisuelles ([99]).

Il convient de noter que les quotas audiovisuels peuvent faire lobjet dune globalisation au niveau de groupe, lorsque plusieurs services de télévision ou de médias audiovisuels à la demande appartiennent au même éditeur, à ses filiales ou à la société qui le contrôle, ce qui n’est pas le cas, aujourd’hui, des obligations relatives aux œuvres cinématographiques. La rapporteure estimerait souhaitable que cette possibilité puisse leur être étendue.

Proposition n° 25 : étendre aux obligations relatives aux œuvres cinématographiques la possibilité de mutualiser les obligations dinvestissement au niveau des groupes.

obligations des SMAD en matière d’investissement dans les œuvres cinématographiques et audiovisuelles

Type de services à la demande

Obligations dinvestissement

Service de télévision de rattrapage

Soumis aux mêmes obligations que l’éditeur du service linéaire en ce qui concerne l’obligation d’investissement dans les œuvres cinématographiques

Service par abonnement

Soumis à une obligation d’investir une part de leur chiffre d’affaires net de l’année précédente dans des œuvres cinématographiques et audiovisuelles européennes, d’une part, d’expression originale française, d’autre part :

1) de 26 % et 22 % lorsqu’ils proposent annuellement au moins 10 œuvres cinématographiques de longue durée dans un délai inférieur à vingt-deux mois après leur sortie en salles en France ;

2) de 21 % et 17 % lorsqu’ils proposent annuellement au moins 10 œuvres cinématographiques de longue durée dans un délai inférieur à trente-six mois et égal ou supérieur à vingt-deux mois après leur sortie en salles en France ;

3) de 15 % et 12 % dans les autres cas.

La proportion d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles est celle des téléchargements ou visionnages par les utilisateurs lors de l’exercice précédent.

Autre (dont service à l’acte)

Soumis à l’obligation de consacrer :

1) 15 % au moins du chiffre d’affaires annuel net de l’exercice précédent résultant de l’exploitation d’œuvres cinématographiques à des œuvres cinématographiques européennes, dont au moins 12 % à des dépenses contribuant au développement de la production d’œuvres cinématographiques EOF ;

2) 15 % au moins du chiffre d’affaires annuel net de l’exercice précédent résultant de l’exploitation d’œuvres audiovisuelles à la production d’œuvres audiovisuelles européennes, dont au moins 12 % à des dépenses contribuant au développement de la production d’œuvres audiovisuelles EOF.

Source : Décret n° 2010-1379 du 12 novembre 2010 relatif aux services de médias audiovisuels à la demande.