N° 1310

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 17 octobre 2018.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, dE L’Économie gÉnÉrale et du contrÔLE BUDGÉTAIRE

en conclusion des travaux d’une mission d’information (1)

relative à la gestion du risque budgétaire associé aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État 

ET PRÉSENTÉ PAR

M. Romain GRAU, Rapporteur

Mme Véronique LOUWAGIE, Présidente

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(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

La mission d’information est composée de : Mme Véronique LOUWAGIE, présidente ; M. Romain GRAU, rapporteur ; MM. Charles de COURSON, Éric COQUEREL, Jean‑Paul DUFRÈGNE, Mohamed LAQHILA et Mme Christine PIRES BEAUNE.

 

 

SOMMAIRE

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Pages

introduction

PROPOSITIONS de la mission d’information

Première partie : une augmentation tendancielle du risque budgétaire associé aux contentieux

I. Un risque pour les finances publiques Élevé et en augmentation

A. Un coût ÉlevÉ, un risque en augmentation

1. Une augmentation continue du coût potentiel des contentieux

2. Un coût budgétaire qui atteindrait 3,6 milliards d’euros chaque année, en moyenne

a. Les dépenses associées aux contentieux sont difficiles à évaluer

b. La comptabilité générale de l’État ne permet pas d’évaluer rigoureusement les dépenses associées aux procédures contentieuses

c. Les données transmises par les directions des affaires juridiques et financières des ministères concernés permettent d’évaluer le coût budgétaire annuel à 3,6 milliards d’euros annuels, depuis 2013

B. Des enjeux financiers principalement concentrÉs en matière fiscale

1. Des contentieux récurrents

a. Les ministères de la Transition écologique et solidaire et de la Cohésion des territoires

b. Le ministère de l’Agriculture et de l’alimentation

c. Le ministère de l’Intérieur

d. Les ministères sociaux

e. Les ministères économiques et financiers

2. Des affaires en cours aux conséquences potentiellement explosives : les affaires Accor et Messer

a. L’affaire « précompte mobilier » / Accor

b. L’affaire Messer

II. Des contestations de l’action publique et de la norme lÉgale qui se sont multipliées devant les tribunaux

A. Un recours accru aux tribunaux

1. L’extension progressive du droit au recours

2. L’apparition des contentieux de masse

3. L’élargissement du champ de la responsabilité de l’État

B. Une fragilisation de la lÉgislation, particulièrement observable en matière fiscale

1. La diffusion de la norme européenne

2. Le développement du contrôle de constitutionnalité

III. Une situation peu satisfaisante

A. Un défaut d’anticipation qui conduit souvent À un règlement des contentieux en gestion, dans l’urgence, ce qui affecte la sincérité des prévisions budgÉtaires, et occasionne des coûts supplÉmentaires

1. Un règlement en gestion qui affecte la sincérité des prévisions budgétaires

2. Un défaut d’anticipation qui occasionne des coûts supplémentaires

B. Un enjeu de sÉcurité juridique, de crÉdibilitÉ, et de lÉgitimité de l’action publique

Deuxième partie : face à cette « explosion contentieuse », une meilleure prévision est nécessaire

I. Une organisation administrative structurée en matiÈre DE traitement du contentieux, qui doit poursuivre sa professionNalisation

A. Une fonction juridique structurÉe, une coordination en matière internationale et européenne utile

1. Une fonction juridique structurée

a. Les directions des affaires juridiques assurent le pilotage des fonctions de conseil et de contentieux

i. Le développement des directions des affaires juridiques est relativement récent

ii. Souvent placées au sein des secrétariats généraux (), les directions des affaires juridiques assurent le pilotage des activités en matière de contentieux et de conseil juridique

iii. La gestion des contentieux implique parfois le recours à la médiation ou à la transaction

iv. Le recours aux avocats est en revanche limité

b. Au sein des ministères économiques et financiers, la fonction de conseil et de contentieux est partagée entre la direction des affaires juridiques du secrétariat général, qui assure notamment la mission d’Agent judiciaire de l’État, et les autres services

2. Un caractère interministériel marqué en matière de gestion des contentieux communautaires

a. Le SGAE coordonne les positions de la France à l’échelle européenne et intervient en matière précontentieuse et contentieuse

b. Devant les cours européennes, et en particulier la CJUE, la direction des affaires juridiques du ministère chargé des affaires étrangères centralise les recours

B. Une fonction juridique dont la professionNalisation pourrait être AmÉlioRÉE

1. Une initiative qui pourrait être étendue à de nouveaux domaines : la création des pôles d’appui juridique au ministère de l’Intérieur

2. La création d’une filière d’avocats d’État

II. Une anticipation dÉlicate, qui doit faire l’objet d’une attention renforcÉe

A. Une provision comptable qui constitue un outil de gestion inabouti et peu exploitable par le parlement

1. Un outil qui permet une centralisation, agrégée et a posteriori, de l’information

2. Une provision qui ne rend que partiellement compte du risque encouru

a. Une provision qui ne comptabilise que les requêtes déjà déposées ce qui rend difficile l’évaluation du coût définitif de certains contentieux

b. Le provisionnement tardif de certains contentieux

c. Un contrôle par la direction générale des finances publiques à renforcer

d. Un exercice déconnecté de la prévision budgétaire

B. Une prévision budgétaire dont la transparence et la qualité doivent être amÉliorées

C. un renforcement de la transparence qui est souhaitable

Troisième partie : en matiÈre fiscale, l’encadrement du risque passe par une Évolution de l’Élaboration de la norme qui laisse plus de place À la consultation, et par une information plus rÉguliÈre du Parlement

I. Une gestion des contentieux fiscaux qui doit Être plus rÉactive

A. la faible incitation À mettre rapidement fin aux dispositifs contestés se rÉVÈle coÛteuse

1. Des procédures longues et des dispositifs complexes qui s’opposent à une mise en conformité rapide des dispositifs contestés

a. Des procédures longues et sources d’aléa moral

b. Des évolutions parfois difficiles à concevoir, qui conduisent à l’adoption de dispositifs imparfaits

2. Un coût des intérêts moratoires pourtant très élevé, et principalement dû aux contentieux fiscaux de série

B. les alertes contentieuses doivent rapidement pouvoir conduire À des évolutions lÉgislatives

1. Pérenniser et poursuivre la systématisation des échanges internes aux ministères économiques et financiers

2. Privilégier le dialogue avec la Commission européenne

a. Un « rescrit européen » est difficilement envisageable

b. Un dialogue avec la Commission européenne qui doit être privilégié

3. Moderniser le système d’information pour identifier au plus vite les dispositifs faisant l’objet de contentieux de série

4. Adapter rapidement la gestion administrative lorsqu’un risque significatif est identifié

II. Une qualité légistique qui doit impérativement être renforcée dès la conception de la norme fiscale

A. Un processus de SÉcurisation juridique et de simplification de la norme fiscale qui doit être engagÉ

1. Les points d’attention relevés par la mission

2. Une simplification de la norme fiscale qui doit être recherchée à chaque étape

B. Une démarche qui doit être menÉe en donnant une place plus large À la consultation

1. Un recours à la consultation qui peut permettre d’identifier les failles de certains dispositifs

2. Une approche qui gagnerait à être systématisée et étendue

III. Un examen des dispositifs au Parlement qui doit s’appuyer sur des évaluations approfondies

A. Des études d’impact qui doivent devenir un véritable outil d’évaluation

B. Un avis juridique du conseil d’État sur les dispositions ne figurant pas dans les projets de loi

1. La procédure existante en matière de propositions de loi

2. Un examen juridique des amendements à fort impact budgétaire qui nécessiterait une évolution constitutionnelle

IV. Une information du lÉgislateur sur les risques fiscaux qui doit être approfondie et systÉmatique

A. Une information rÉguliÈre du Parlement qui est impÉrative

B. Un sujet sur lequel le législateur devrait également se montrer proactif

Examen en commission

Liste des personnes auditionnées par la mission d’information

Liste des abréviations

ANNEXES

Annexe n° 1 : Dépenses associées aux intérêts moratoires, indemnités, pénalités et condamnations, depuis 2012

Annexe n° 2 : Statistiques contentieuses en matière fiscale,  depuis le 1er juillet 2013 (au 6 juillet 2018)

Annexe n° 3 : Fiche de suivi individuel de la DGFiP

Annexe n° 4-1 : Office for Budget Responsibility,  Fiscal Risks report, chapitre 6, juillet 2017 (extraits)

Annexe n° 4-2 : Managing fiscal risks : Government response to the 2017 Fiscal Risks Report, chapitre 6 (extraits)

Annexe n° 5-1 : Statement n° 9 – Statement of risks (extraits) Synthèse des risques budgétaires

Annexe n° 5-2 : Statement n° 9 – statement of risks (extraits) Significant but remote contingencies – Defence

Annexe n° 5-3 : Statement n° 9 – Statement of risks (extraits) Contingent liabilities – quantifiable : Tax disputes

Annexe n° 6 : liste des dispositifs fiscaux ayant fait l’objet d’une demande d’informations ou d’une procédure d’infraction, au cours des cinq dernières années

Annexe n° 7 : extraits du « jaune budgétaire » Relations financières avec l’union européenne,  annexé au projet de loi de finances pour 2018

   introduction

La censure, par le Conseil constitutionnel, de la contribution additionnelle de 3 % sur les dividendes distribués, au début du mois d’octobre 2017, aura fortement marqué la première discussion budgétaire de la XVème législature, et occasionné des conséquences très importantes pour le budget de l’État. Les restitutions, toujours en cours au moment de l’édition de ce rapport, devraient s’élever à près de dix milliards d’euros, dont un milliard d’euros d’intérêts moratoires.

Cette décision aura rendu nécessaire l’adoption, dans l’urgence, d’un projet de loi de finances rectificative créant deux contributions exceptionnelles, additionnelles à l’impôt sur les sociétés, frappant les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à un milliard d’euros.

Elle illustre, de manière particulièrement saisissante, les enjeux grandissants posés par la multiplication des contentieux, ainsi que les difficultés de l’État à anticiper, à évaluer, et à gérer le risque budgétaire associé.

L’information tardive, et incomplète, du Parlement sur cette affaire, et plus généralement, sur les enjeux budgétaires associés aux procédures contentieuses en cours, a conduit la commission des finances de l’Assemblée nationale à décider la création de la présente mission d’information, afin de réaliser une cartographie des principaux litiges en cours, et de conduire une évaluation des dispositifs de gestion du risque associé.

En effet, ce manque d’information du législateur empêche une prise de conscience pleine et entière des risques budgétaires encourus, et ne favorise pas leur résolution rapide, alors même qu’une action courageuse devrait être menée dès la détection des premières fragilités.

Si la gestion par l’administration des contentieux, fiscaux comme non fiscaux, a fait l’objet de rapports épars, réalisés par les différents corps de contrôle et d’inspection de l’État ([1]), c’est la première fois que la gestion des contentieux fait l’objet d’une étude transversale et approfondie conduite par une assemblée parlementaire.

La mission d’information a adopté une approche résolument large afin de disposer d’une vision exhaustive des risques en présence. Elle a ainsi retenu une définition classique du contentieux, entendu comme « l’ensemble des litiges susceptibles d’être soumis aux tribunaux, soit globalement, soit dans un secteur déterminé » ([2]), et n’a souhaité exclure de son analyse aucune politique publique ni aucun champ de l’action de l’État. Elle a toutefois circonscrit ses analyses au risque budgétaire portant sur les finances de ce dernier, et n’a pu, par souci de cohérence, intégrer à sa réflexion les litiges pouvant affecter les finances sociales et locales.

Les litiges étudiés par la mission d’information présentent des différences de nature importantes, selon la politique publique considérée, la juridiction compétente, la fréquence des recours (récurrents ou exceptionnels), l’origine des sommes versées (indemnités, restitutions d’impôts), leur caractère sériel ou individuel, mais également selon que le contentieux porte sur l’illégalité de l’action de l’administration et la mise en jeu de sa responsabilité, ou sur la contrariété des lois et règlements nationaux aux normes de valeur supérieure, constitutionnelle, européenne ou internationale. La mission s’est également intéressée, lorsque cela était pertinent, aux modes alternatifs de règlements des litiges, de la réclamation préalable, à la médiation et à la transaction.

Malgré leur variété, ces différentes situations litigieuses présentent des points communs, justifiant la pertinence d’une telle approche. Celles-ci se caractérisent en effet par une triple incertitude, qui rend difficile l’anticipation de leurs conséquences budgétaires : incertitude relative aux délais de traitement des demandes par les services, incertitude concernant les dates des jugements, incertitude, enfin, portant sur le sens et le degré de sévérité de la décision rendue par le juge.

De telles difficultés peuvent, dans certaines situations, être de nature à affecter significativement la sincérité de la prévision budgétaire.

Le constat réalisé par la mission est alarmant. Chaque année, les dépenses associées aux contentieux attendraient 3,6 milliards d’euros en moyenne. Le risque est en forte augmentation : en 2017, la provision pour litiges s’élève à près de 25 milliards d’euros, soit 8 % des recettes nettes du budget général de l’État, et cette provision a été multipliée par cinq en dix ans. L’essentiel du risque est de nature fiscale.

Cette situation s’explique, pour partie, par la hausse du nombre de contentieux, corollaire d’une meilleure protection des droits et libertés des administrés et d’une plus grande accessibilité de la justice. Elle s’explique également par une fragilisation progressive de la norme législative, du fait de la diffusion dans notre droit de principes de valeur supérieure, constitutionnels ou européens. La mission insiste sur l’augmentation structurelle du coût budgétaire associé aux contentieux, qui appelle, selon elle à un véritable changement de perspective, afin de mieux prendre en compte, dès leur apparition, les risques budgétaires associés.

La mission relève que les outils utilisés pour l’évaluation et le suivi des risques contentieux ne permettent pas d’appréhender correctement les enjeux budgétaires. La provision comptable, qui reflète partiellement le risque encouru, et fait parfois l’objet d’un enregistrement tardif dans les comptes de l’État, constitue un indicateur imparfait.

Les débuts de cette législature et de la législature précédente ont été marqués par la nécessité de gérer les conséquences de contentieux hérités du passé (la censure de la contribution de 3 % en 2017, le contentieux OPCVM en 2012). En raison de la longueur des procédures contentieuses, en matière fiscale notamment, les conséquences budgétaires éventuelles de l’adoption d’un dispositif juridique fragile sont, en effet, reportées aux exercices ultérieurs, voire aux législatures suivantes.

Le coût de l’inaction est pourtant très élevé : depuis 2012, le coût annuel moyen associé aux intérêts moratoires, tous domaines contentieux confondus, s’est élevé à 458,7 millions d’euros, et a atteint 1,12 milliard en 2017.

Au cours de ses travaux, plusieurs affaires ont été identifiées par la mission d’information comme pouvant occasionner des conséquences budgétaires importantes. En particulier, le contentieux portant sur la contrariété de la contribution au service public de l’électricité (CSPE) aux directives européennes relatives aux accises pourrait conduire à des restitutions s’élevant à plusieurs centaines de millions, voire plusieurs milliards d’euros, du fait du rendement élevé de la contribution et du nombre très élevé de recours déposés (14 000 recours devant les juridictions, auxquels s’ajoutent 55 000 demandes). Une provision a été enregistrée très tardivement dans les comptes de l’État, pour un montant de 1,25 milliard d’euros, alors que cette procédure a débuté il y a plusieurs années. Cette affaire est symptomatique de défaillances graves pouvant apparaître dans la gestion de certains contentieux de série.

La récente décision de la Cour de justice de l’Union européenne, rendue dans l’affaire Accor, pourrait avoir d’importantes conséquences budgétaires. Pour la première fois en matière fiscale, la CJUE a sanctionné l’interprétation faite par le juge administratif français de l’application des normes européennes. Cette décision constitue un nouveau rebondissement dans une procédure ouverte il y a plus de dix ans. Si un montant de 4,1 milliards d’euros a été provisionné dans les comptes de l’État, le coût définitif du contentieux reste néanmoins difficile à évaluer précisément.

Face à ces constats, la mission a formulé 19 propositions, tendant à améliorer l’organisation administrative en matière de gestion des contentieux, fiscaux comme non fiscaux, à renforcer la prévision des risques budgétaires associés, à perfectionner la qualité de la législation, à favoriser une meilleure évaluation des dispositifs au moment de leur discussion au Parlement, ainsi qu’à permettre une information sincère, et en continu, du législateur, sur les risques encourus.

 

   Première partie : une augmentation tendancielle du risque budgétaire associé aux contentieux

● Bien que les enjeux budgétaires soient conséquents, l’identification du risque budgétaire associé aux contentieux est difficile. En comptabilité budgétaire, les dépenses associées aux contentieux ne font pas l’objet d’un traitement spécifique, et ne donnent lieu ni à un suivi systématique dans chaque ministère, ni à une présentation harmonisée dans les documents budgétaires ou dans les données publiques ([3]). Le compte général de l’État, et plus particulièrement la provision pour litiges, permet d’approcher, bien qu’imparfaitement, mais de manière globale, et centralisée, le risque budgétaire potentiel.

Ces difficultés affectent la qualité du suivi des conséquences budgétaires des contentieux.

Un important travail de collecte de l’information a donc été nécessaire pour permettre à la mission d’information de mener à bien ses travaux. Une consultation écrite a été adressée à l’ensemble des ministères. Les données communiquées par les directions des affaires juridiques et financières des ministères interrogés, et par le service comptable de l’État, placé au sein de la direction générale des finances publiques du ministère de l’Action et des comptes publics, ont permis de donner un premier aperçu du coût budgétaire global associé aux contentieux.

Certains ministères interrogés ont néanmoins indiqué qu’ils n’étaient pas en mesure d’isoler les dépenses budgétaires engagées suite à un contentieux, et ont uniquement communiqué le niveau de la provision comptable qui y est attachée.

La mission a choisi de présenter, au niveau agrégé, les informations reçues. Ces éléments présentent les dépenses budgétaires associées aux contentieux, lorsqu’elles ont pu être isolées.

● Les informations recueillies soulignent que les dépenses budgétaires associées aux contentieux sont élevées, et que le risque est en augmentation, principalement du fait de la montée en puissance des contentieux fiscaux.

Cette augmentation s’explique, d’une part, par un recours accru aux tribunaux, et d’autre part, par une fragilisation accrue de la norme légale, de plus en plus contestée au regard des normes et principes supérieurs, constitutionnels comme européens, en matière fiscale notamment.

La difficulté à anticiper les conséquences budgétaires des contentieux conduit souvent à un règlement en gestion, dans l’urgence, ce qui affecte la sincérité des prévisions budgétaires, et occasionne des coûts supplémentaires. Cette situation, peu satisfaisante, constitue dès lors un enjeu de sécurité juridique pour l’administration comme pour les justiciables, et constitue une menace pour la crédibilité et la légitimité de l’action publique.

I.   Un risque pour les finances publiques Élevé et en augmentation

A.   Un coût ÉlevÉ, un risque en augmentation

1.   Une augmentation continue du coût potentiel des contentieux

● Les informations présentées dans le compte général de l’État (CGE), annexé chaque année au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes, permettent d’approcher le coût potentiel, pour les finances publiques, des procédures litigieuses en cours. Ces éléments sont présentés dans le CGE :

– dans le bilan de l’État, en provision pour risques et pour charges, et en particulier en provision pour litiges ;

– en engagements hors bilan, et notamment dans les « autres engagements découlant de la mise en jeu de la responsabilité de l’État ».

La méthodologie de calcul de ces différents éléments est présentée et commentée dans la deuxième partie de ce rapport (voir II de la deuxième partie).

● En 2017, la provision pour litiges enregistrée dans le compte général de l’État, qui traduit le risque budgétaire associé aux contentieux, fiscaux comme non fiscaux s’établit à 24,5 milliards d’euros, soit 1,07 % du produit intérieur brut calculé par l’Insee, et 1,08 % du passif de l’État hors situation nette.

Ce montant correspond à 7,5 % des dépenses du budget général de l’État, et à 9,7 % des dépenses dites « pilotables ».

bilan 2017 de l’État

(en milliards d’euros)

Actif	2017	Passif	2017
Immobilisations incorporelles et corporelles	504,61	Dettes financières	1 710,67
Immobilisations financières	347,66	Dettes non financières	244,12
Stocks	29,23	Provisions pour risques et charges dont provisions pour litiges	148,15 24,5
Créances	85,15
Trésorerie active	32,58	Trésorerie passive	107,09
Autres	11,99	Autres	61,65
Total actif	1 011,21	Total passif hors situation nette	2 271,68
		Situation nette	– 1 260,47

Source : projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2017.

 

Cette provision agrège l’information relative au risque budgétaire associé à l’ensemble des litiges en cours au 31 décembre de chaque année. Elle ne donne cependant aucune information concernant le nombre ou la nature de ces litiges. Elle ne permet pas non plus d’apprécier le niveau de risque, ni d’identifier l’exercice budgétaire au cours duquel un litige pourrait donner lieu à un décaissement, le cas échéant.

Cette provision a fortement augmenté au cours des dernières années. Elle a doublé en quatre ans, entre 2012 et 2016, et quintuplé en dix ans, entre 2006 et 2016.

Montant de la provision pour litiges dans le compte général de l’État

(en milliards d’euros)

	2006	2012	2016	2017
Provisions pour litiges	5,5	13,6	25,1	24,5

Source : compte général de l’État, annexé au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes.

Toutefois, la hausse du montant de la provision enregistrée depuis 2006 ne peut être uniquement imputée à la hausse du risque associé aux contentieux, mais s’explique également par la fiabilisation des données comptables (surtout dans les premières années de mise en œuvre de la LOLF). Dans un rapport publié en 2016 et consacré à la comptabilité générale de l’État ([4]), la Cour des comptes rappelait ainsi que « le montant des provisions pour risques comptabilisé au passif du bilan de l’État a pratiquement triplé entre fin 2006 et fin 2014, passant de 7,0 milliards d’euros à 19,4 milliards d’euros, sans qu’il soit possible de déterminer la part de cette évolution qui est imputable à une exposition croissante de l’État à des risques financiers ou à une amélioration de leur suivi. La fiabilité de ce dernier a cependant indéniablement progressé, comme l’a expressément relevé la Cour, qui a levé en 2009 la réserve qu’elle avait formulée sur les comptes de 2008 sur la procédure de recensement et d’évaluation de ces provisions ».

Actuellement, les provisions pour litiges représentent 16,5 % de la provision pour risques et charges enregistrée dans le compte général de l’État, et l’augmentation de cette provision depuis 2012 explique près du tiers de la hausse constatée des provisions pour risques et charges.

Évolution des provisions enregistrÉes dans le compte gÉnÉral de l’État, depuis 2012

(en milliards d’euros)

		2012	2013	2014	2015	2016	2017
PROVISION POUR CHARGES	Provision pour charges liées à l’impôt	0,57	0,29	0,31	0,36	1,30	5,75
	Provisions pour charges de personnel	8,62	8,86	9,26	9,04	9,22	9,97
	Provisions pour transferts	64,32	77,97	86,47	81,67	82,54	78,70
	Provisions détaillées pour transferts	4,39	4,80	4,77	3,29	4,13	4,93
	Provisions pour remise en état démantèlement	10,32	11,09	13,32	15,48	17,05	20,27
	Provisions pour remise en état du domaine immobilier de l’État – dépollution et désamiantage	–	–	0,91	1,05	0,96	0,88
	Autres provisions pour charges	0,89	0,07	0,06	0,31	0,02	0,02
	Sous-total : provisions pour charges	89,12	103,08	115,09	111,20	115,21	120,53
PROVISION POUR RISQUES	Provisions pour engagements	2,00	1,27	1,15	0,98	1,02	1,45
	Provisions pour litiges liés à l’impôt	12,03	14,71	16,32	21,10	24,06	20,26
	Provisions pour autres litiges	1,52	1,53	1,39	1,02	1,04	4,21
	Sous-total : provision pour litiges	13,55	16,24	17,72	22,12	25,10	24,46
	Provisions pour autres risques	0,91	2,43	0,55	0,57	1,50	1,70
	Sous-total : provisions pour risques	16,47	19,94	19,41	23,67	27,61	27,62
	Total général	105,59	123,03	134,51	134,87	142,82	148,15

Source : direction générale des finances publiques.

La croissance de la provision pour litiges s’explique elle-même par la hausse continue de la provision pour litiges fiscaux, qui augmente de 1,7 milliard d’euros par an environ depuis 2012.

En 2017, la provision recule légèrement, pour s’établir à 24,5 milliards d’euros. Cette diminution s’explique par le recul de la provision pour litiges fiscaux (– 3,8 milliards d’euros), sous l’effet de la censure par le Conseil constitutionnel de la contribution de 3 % sur les dividendes distribués, qui a conduit à reprendre la provision pour les montants restitués, et à enregistrer les montants restant à payer en provision pour charges liées à l’impôt.

La provision pour charges liées à l’impôt correspond aux remboursements devant être effectués de manière certaine dans un futur proche.

Elle s’élève à 5,7 milliards d’euros en 2017 et se compose :

– de provisions pour contentieux de série à hauteur de 5,4 milliards d’euros, en hausse de 4,5 milliards d’euros, du fait de deux censures constitutionnelles (la contribution de 3 % sur les dividendes distribués, pour un montant provisionné total de 4,6 milliards d’euros en 2017, et le contentieux Société FB Finance, pour 0,3 milliard) ;

– de provisions pour crédit de TVA aux entreprises étrangères, pour 224 millions d’euros ;

– et de provisions pour obligations fiscales reportables et restituables au titre de l’impôt sur les sociétés, pour 97 millions d’euros.

La répartition par ministère de la provision pour autres litiges (litiges non fiscaux) fait apparaître une répartition très inégale des risques. En 2017, les ministères de la Transition écologique et solidaire et de la Cohésion des territoires présentent ainsi une provision pour litiges supérieure à 900 millions d’euros, tandis que le ministère de l’Europe et des affaires étrangères a notifié une provision de 5,5 millions d’euros.

La provision pour autres litiges était comprise, jusqu’en 2016, entre 1 et 1,5 milliard d’euros. Elle augmente fortement en 2017 (+ 3,17 milliards d’euros) du fait de provisions enregistrées au titre des contentieux Messer (+ 1,25 milliard), Accor (+ 1,16 milliard), et d’un contentieux relatif au ministère de la Transition écologique et solidaire (+ 640 millions).

 

Évolution de la provision pour autres litiges (litiges non fiscaux),
par ministère, depuis 2012

(en millions d’euros)

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	En % 2017
Sans affectation	91,5	87,8	93,1	99,9	81,9	2 476,7	58,9 %
Transition écologique et solidaire et Cohésion des territoires	523,8	664,5	606,7	208,5	260,2	904,1	21,5 %
Économie et finances, Action et comptes publics (hors fiscalité)	309,5	271,8	239,4	315,3	209,2	301,6	7,2 %
Agriculture et alimentation	69,1	59,9	75,3	71,8	68,5	125,9	3,0 %
Intérieur	207,4	185,2	180,0	96,9	103,3	123,4	2,9 %
Armées	145,2	158,0	110,7	132,3	147,0	115,4	2,7 %
Justice	61,3	59,7	58,5	58,0	70,8	80,6	1,9 %
Ministères sociaux (Solidarités et Santé, Travail, Sports)	68,7	13,3	10,6	24,3	26,4	51,2	1,2 %
Éducation nationale, Enseignement supérieur et recherche	24,8	23,9	16,3	6,4	11,8	16,4	0,4 %
Culture	4,1	3,8	2,5	4,5	9,1	6,7	0,2 %
Europe et affaires étrangères	6,1	2,4	2,1	2,3	1,8	5,5	0,1 %
Services du Premier ministre	0,2	0,4	0,2	0,3	0,2	0,1	0,0 %
Provisions pour autres litiges	1 525,0	1 532,8	1 395,3	1 020,6	1 036,6	4 207,7	100 %

Source : direction générale des finances publiques.

● De nombreux litiges ne font pas l’objet d’une provision pour risques dans la mesure où le risque de condamnation de l’État est estimé faible au moment de la clôture des comptes (voir II de la deuxième partie). Certains d’entre eux, qui pourraient constituer des passifs éventuels particulièrement lourds, font l’objet depuis cette année d’une présentation littéraire dans le compte général de l’État en tant qu’ « autres engagements découlant de la mise en jeu de la responsabilité de l’État » ([5]).

Sont ainsi présentés, de manière succincte, les contentieux « TP Ferro » et « Bouygues Telecom ».

 

2.   Un coût budgétaire qui atteindrait 3,6 milliards d’euros chaque année, en moyenne

a.   Les dépenses associées aux contentieux sont difficiles à évaluer

Si la provision comptable permet d’approcher le risque associé aux contentieux en cours, elle ne donne aucune information, ni sur le risque réel de décaissement, ni sur l’année au cours de laquelle les dépenses seront effectuées.

L’obtention d’informations rigoureuses et complètes concernant le coût budgétaire associé aux contentieux a constitué une réelle difficulté pour la mission d’information. Les données de la comptabilité générale permettent d’évaluer, mais imparfaitement, le coût budgétaire associé aux procédures contentieuses (cf. infra). La mission d’information a donc complété cette analyse comptable par une consultation de chaque ministère sur les dépenses associées aux contentieux gérés par leurs services et, si les données ainsi reçues recouvrent plus fidèlement le champ d’analyse de la mission, certains ministères n’ont pas été en mesure de transmettre les informations demandées.

Cette double analyse suggère que le coût budgétaire associé aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État atteindrait 3,6 milliards d’euros annuels. Il connaît une croissance régulière, principalement en raison du coût associé aux contentieux fiscaux de série.

Parmi les contentieux non fiscaux, les ministères chargés de l’économie et des finances, du développement durable, de l’environnement et de l’énergie, de l’agriculture, et de l’intérieur, présentent les enjeux budgétaires les plus importants.

b.   La comptabilité générale de l’État ne permet pas d’évaluer rigoureusement les dépenses associées aux procédures contentieuses

La comptabilité de l’État ne retrace pas stricto sensu le coût budgétaire associé aux contentieux mais permet de disposer d’une première évaluation. Trois comptes de charge, dits de « classe 6 », peuvent être rattachés à des dépenses contentieuses :

– le compte n° 6221000000, « intérêts moratoires » ;

– le compte n° 6222000000, « indemnités, dommages et intérêts » ;

– le compte n° 6228000000, « autres pénalités et condamnations ».

La somme de ces trois postes est ainsi passée de 517 millions d’euros en 2012 à 2,2 milliards en 2017, après un pic atteint en 2014, à 2,4 milliards. Sur la période considérée, la dépense totale atteint 8,6 milliards d’euros, soit 1,4 milliard d’euros par an en moyenne.

Montant des INTÉRÊTS MORATOIRES ET des INDEMNITÉS, PÉNALITÉS
ET CONDAMNATION (compte n° 622) depuis 2012

Source : compte général de l’État 2012 – 2017, direction générale des finances publiques.

Les données détaillées, par mission et programme budgétaire, sont présentées en annexe (voir annexe n° 1).

 

Ces éléments agrègent toutefois les dépenses contentieuses à d’autres types de dépenses. La direction générale des finances publiques a ainsi précisé à la mission que « les intérêts moratoires existent pour les factures payées en retard » et que « les indemnités, dommages et intérêts peuvent résulter de dispositions contractuelles plutôt que de condamnations en justice ».

De plus, ces données ne comprennent pas les montants restitués à l’occasion de contentieux fiscaux mais intègrent, en revanche, le coût des intérêts moratoires payés lors de ces mêmes contentieux – ils représentent d’ailleurs plus de 90 % du coût total des intérêts moratoires sur la période 2012-2017.

c.   Les données transmises par les directions des affaires juridiques et financières des ministères concernés permettent d’évaluer le coût budgétaire annuel à 3,6 milliards d’euros annuels, depuis 2013

Les données transmises par les directions des affaires juridiques et financières des ministères concernés recouvrent plus fidèlement le périmètre des dépenses étudiées par la mission, mais ces données ne sont pas non plus exhaustives, puisque les ministères n’ont pas tous répondu.

En moyenne, depuis 2013, ces dépenses s’élèvent à 3,6 milliards d’euros chaque année. Elles ont atteint 8,5 milliards en 2017.

coût budgÉtaire annuel des contentieux, par ministère, depuis 2013

(en millions d’euros)

	2013	2014	2015	2016	2017	Moyenne 2013-17	Prévision 2018
Ministères de l’Économie et des finances et de l’Action et des comptes publics (1)	1 503,7	2 004,1	1 904,3	1 904,7	7 604,4	2 984,2	6,1
dont contentieux fiscaux	1 500	2 000	1 900	1 900	7 600	2 980	–
dont contentieux gérés par la direction des affaires juridiques	3,7	4,1	4,3	4,7	4,4	4,2	6,1
dont autres directions	Non communiqué.
Ministère de l’Agriculture et de l’alimentation	46,1	447,5	847,5	379,6	743,9	492,9	–
dont refus d’apurement (2)	41,8	426,6	812,1	356,4	719,7	471,3	–
dont contentieux	4,3	6,8	24,1	4,9	4,6	8,9	–
dont transactions	n.c.	14,1	11,3	18,3	19,6	15,8	–
Ministère de l’Intérieur	83,1	70,9	81,2	71,7	118,6	85,1	90
Ministères de la Transition écologique et solidaire et de la Cohésion des territoires	34,9	23,2	20,7	53,2	29,3	32,3	–
Ministère des Armées	8,6	10,7	14,8	11,8	17,2	14,2	15,6
dont contentieux	8,6	10,7	8,3	8,8	14,8	10,2	15,6
dont transactions	–	–	6,5	3,0	2,4	4,0	–
Ministères sociaux (Travail, Solidarités et Santé, Sports)	9,5	17,2	12,4	9,2	11,8	12,0	–
Ministères de l’Éducation nationale et de l’enseignement supérieur et de la recherche	6,8	7,5	7,9	4,6	6,2	6,6	6,0
Ministère des Outre-mer	–	0	10	0	4,5	3,6	25
Services du Premier ministre	Non communiqué.
Ministère de l’Europe et des affaires étrangères
Ministère de la Justice
Ministère de la Culture
Total	1 692,7	2 581,1	2 898,8	2 434,8	8 535,9	3 628,7	–
dont contentieux fiscaux	1 500	2 000	1 900	1 900	7 600	2 980	–
dont contentieux non fiscaux	192,7	581,1	998,8	534,8	935,9	648,7	–

(1) Contentieux fiscaux et contentieux gérés par la direction des affaires juridiques uniquement.

(2) Corrections prises en charge par le budget de l’État.

Source : réponses des ministères à la consultation transmise par la mission d’information.

B.   Des enjeux financiers principalement concentrÉs en matière fiscale

1.   Des contentieux récurrents

La mission a reçu des informations détaillées concernant la composition de la dépense budgétaire, de la provision, et du risque global associé aux contentieux intéressant l’ensemble des ministères. Afin de ne pas porter atteinte au déroulement des procédures en cours, la mission n’a pas souhaité publier ces éléments, mais a choisi de présenter une synthèse des éléments reçus, concernant les ministères présentant le risque budgétaire le plus important.

L’essentiel de la dépense contentieuse est concentré au sein du ministère de l’économie et des finances, et concerne principalement la matière fiscale. En 2017, les contentieux fiscaux représentent ainsi près de 90 % du coût budgétaire total associé aux contentieux ([6]).

En dehors des ministères économiques et financiers, plusieurs ministères présentent un montant de dépenses contentieuses annuelles supérieures à 10 millions d’euros : il s’agit des ministères de la Transition écologique et solidaire et de la cohésion des territoires, du ministère de l’Agriculture et de l’alimentation, du ministère de l’Intérieur, du ministère des Armées, et des ministères sociaux (Travail, Solidarités et Santé, Sports).

a.   Les ministères de la Transition écologique et solidaire et de la Cohésion des territoires

● Les ministères de la Transition écologique et solidaire et de la Cohésion des territoires n’ont pas souhaité transmettre à la mission d’information la liste des contentieux les concernant. Ni la liste exhaustive des contentieux, ni les principales affaires n’y sont présentées, « afin de ne pas porter atteinte au bon déroulement des procédures en cours devant les juridictions ».

Les informations publiques, présentées dans les documents budgétaires, font état de contentieux de natures très diverses : contentieux relatifs aux eaux résiduaires urbaines et aux nitrates agricoles, contentieux de série en conséquence des inondations à Arles et dans la vallée du Rhône, contentieux miniers énergétiques, contentieux relatifs à la Commission de régulation de l’énergie, ou contentieux d’application du droit au logement opposable.

Les informations transmises par les ministères font état d’une provision de 903 millions d’euros en 2017, en forte augmentation par rapport à 2016 (214 millions d’euros, soit + 661 millions). Il est précisé que « les quinze contentieux présentant les plus forts risques budgétaires concernent les domaines de l’énergie, de l’urbanisme, des infrastructures ou des risques : à eux seuls, ils représentent 762 millions d’euros soit 95 % des provisions individuelles pour l’ensemble de nos ministères (administration centrale et services déconcentrés) ».

PROVISION POUR LITIGES, PAR PROGRAMME, DEPUIS 2013

(en millions d’euros et en %)

	2013	2014	2015	2016	2017	en %
Paysages, eau et biodiversité n° 113	230,4	58,9	26,9	25,9	19,4	2 %
Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat n° 135	257,1	139,2	123,5	148,4	115,2	13 %
Énergie, climat et après-mines n° 174	14,5	134,4	4,3	3,4	662,0	73 %
Prévention des risques n° 181	102,2	102,7	24,6	35,1	29,0	3 %
Infrastructures et services de transports n° 203	57,1	39,5	14,8	22,0	67,4	7 %
Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture n° 205	1,0	2,1	2,2	2,1	3,6	0 %
Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables n° 217	7,3	9,3	4,8	4,5	6,5	1 %
Sécurité et éducation routières n° 207	1,0	1,2	0,0	-	-	0 %
Montant total par année	670,5	487,3	200,4	241,4	903,1	100 %

Source : ministères de la Transition écologique et solidaire et de la Cohésion des territoires, réponse à la consultation.

La réponse précise que « si les contentieux concernant la Commission de régulation de l’énergie n’étaient pas rattachés au pôle ministériel comme les années passées, le total des provisions individuelles s’élèverait à un peu plus de 45 millions d’euros ». Si l’on neutralise cet effet « périmètre », la provision pour litiges totale s’élèverait à 262 millions d’euros au 31 décembre 2017, au lieu de 903 millions d’euros (soit + 52 millions d’euros par rapport à 2016).

La répartition de la provision par niveau d’administration fait apparaître une concentration du risque au niveau de l’administration centrale.

PROVISIONS POUR LITIGES AU TITRE DES CONTENTIEUX RELEVANT DU MTES ET DU MCT, par niveau d’administration, DEPUIS 2013

(en millions d’euros et en %)

	2013	2014	2015	2016	2017	en %
Administration centrale	487,2	323,5	127,0	119,1	754,4	83,5 %
Provisions pour litiges individuelles	271,0	205,1	26,6	36,1	686,7	76,0 %
Provisions pour litiges statistiques	216,2	118,4	100,4	83,0	67,7	7,5 %
Services déconcentrés	183,3	163,8	73,4	122,4	148,7	16,5 %
Provisions pour litiges individuelles	150,0	129,2	36,3	85,1	117,7	13,0 %
Provisions pour litiges statistiques	33,3	34,6	37,2	37,2	31,1	3,4 %
Montant total par année	670,5	487,3	200,4	241,4	903,1	100 %

Source : ministères de la Transition écologique et solidaire et de la Cohésion des territoires, réponse à la consultation.

● La soutenabilité de la mission pourrait être obérée par les conséquences budgétaires de ces contentieux ainsi que par d’autres risques budgétaires significatifs, hors du champ strictement contentieux.

La Cour des comptes rappelle dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire pour 2017 que « la soutenabilité de la mission pourrait également être obérée par les contentieux en cours, ainsi que par plusieurs risques pouvant peser lourdement sur ses dépenses dans les années à venir et compromettant la capacité du ministère à respecter la trajectoire de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 ».

La note mentionne notamment la fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim, avec de « réelles incertitudes sur le montant des compensations », et la résiliation de la concession de l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes ([7]).

b.   Le ministère de l’Agriculture et de l’alimentation

● Les contentieux relatifs ministère de l’Agriculture et de l’alimentation, au sens strict, représentent des montants limités, inférieurs à 10 millions d’euros par an en moyenne.

coût budgétaire annuel associé aux contentieux, entre 2013 et 2017

(en millions d’euros)

	2013	2014	2015	2016	2017	Moyenne
Total	4,3	6,8	24,1	4,9	4,6	8,9

Source : ministère de l’Agriculture et de l’alimentation, réponse à la consultation.

Au 31 décembre 2017, la provision pour litiges, en incluant les litiges relatifs à la CJUE, s’élève à 125,9 millions d’euros.

Le contentieux présentant le risque budgétaire le plus important s’élève à 25 millions d’euros, et les quinze contentieux les plus significatifs présentent un risque total de 45 millions d’euros.

Les contentieux portant sur le droit de la fonction publique représentent, en première instance, près de la moitié des recours.

Principaux domaines de contentieux

Domaines	TA – CAA	Conseil d’État
Droit de la fonction publique	45 %	15 %
Droit des exploitations et de l’aménagement rural avec une majorité de contentieux liés à la forêt et au contrôle des structures	25 %	25 %
Droit des politiques sectorielles avec une majorité de contentieux liés à l’application de la politique agricole commune	15 %	15 %
Droit de la sécurité et de la qualité des produits avec une majorité des contentieux liés aux signes de qualité (au Conseil d’État), aux produits phytosanitaires et à la santé animale	10 %	30 %
Divers	5 %	15 %
Total	100 %	100 %

Source : ministère de l’Agriculture et de l’alimentation.

Le ministère n’a en revanche pas été en mesure de chiffrer l’enjeu budgétaire associé à chacun de ces domaines.

● Deux risques budgétaires spécifiques, qui ont fait l’objet d’une présentation à part dans la réponse du ministère à la consultation transmise par la mission, présentent néanmoins des risques budgétaires significatifs. Il s’agit :

– de la procédure transactionnelle avec des vétérinaires ayant exercé un mandat sanitaire ;

– des risques relatifs aux procédures d’enquêtes de conformité menées par la Commission européenne, ou « refus d’apurement ».

● La procédure transactionnelle avec des vétérinaires ayant exercé un mandat sanitaire est née de l’absence d’affiliation aux régimes général et complémentaire de sécurité sociale de ces vétérinaires. En 2011, le Conseil d’État a condamné l’État à réparer ce préjudice.

Un peu moins d’un millier de requérants ont ainsi conclu avec l’État, à partir de 2012, un protocole d’accord amiable, afin de faciliter la résolution de ce contentieux de masse, et d’en limiter le coût.

 

Les enjeux budgétaires sont significatifs, puisque le coût définitif pourrait atteindre une centaine de millions d’euros au total. Au 31 décembre 2017, la provision enregistrée dans le compte général de l’État s’élève à 28,4 millions d’euros.

Coût budgétaire annuel de la procédure transactionnelle

(en millions d’euros)

	2014	2015	2016	2017	Prévision 2018
Volume transactionnel (titre II et titre III)	14,2	11,3	18,3	19,6	19,0

Source : ministère de l’agriculture et de l’alimentation, réponse à la consultation.

● Les procédures d’enquêtes de conformité menées par la Commission européenne représentent un coût budgétaire moyen de 266 millions d’euros par an depuis 2008.

Ces risques ne correspondent pas stricto sensu à des procédures contentieuses mais, ces décisions pouvant faire l’objet d’un recours contentieux en annulation totale ou partielle devant la Cour de justice de l’Union européenne, elles leur sont largement assimilables.

c.   Le ministère de l’Intérieur

● L’activité contentieuse relevant du ministère de l’Intérieur est importante. La dépense s’explique par des contentieux nombreux et récurrents, pour lesquels le coût unitaire est relativement faible.

Hors contentieux des étrangers, 18 354 contentieux sont en cours ([8]) pour un montant provisionné total de 172 millions d’euros. L’année 2017 a toutefois été marquée par un niveau élevé de dépenses associées aux contentieux exceptionnels, celles-ci s’établissant à 45,4 millions d’euros.

Plus de 97 000 requêtes ont été enregistrées au titre du contentieux des étrangers en 2017, pour un montant exécuté de 19 millions d’euros, et un risque indemnitaire associé à chaque dossier faible.

Seuls 20 litiges sont provisionnés pour un montant supérieur à 1 million d’euros. La provision associée à ces 20 litiges s’élève à 127 millions d’euros.

Le coût budgétaire annuel associé à l’ensemble des contentieux s’élève à 85 millions d’euros en moyenne sur les cinq dernières années, et à 119 millions en 2017, soit près de 70 % de la provision.

Les litiges liés aux refus de concours de la force publique représentent en moyenne, sur les cinq dernières années, 44 % du coût annuel des litiges.

coût des litiges (règlement amiable et contentieux) depuis 2013

(en millions d’euros et en %)

	2013	2014	2015	2016	2017	En % du total 2017
Refus de concours de la force publique	46,4	38,1	37,8	25,8	42,4	35,8 %
Étrangers	14,0	14,1	14,4	12,2	19,1	16,1 %
Accidents de la circulation	12,2	10,1	10,3	10,0	10,9	9,2 %
Attroupements	3,7	1,5	2,4	3,4	0,9	0,7 %
Autres mises en cause de l’État	6,8	7,1	16,3	20,2	45,4	38,3 %
Total	83,1	70,9	81,2	71,7	118,6	100,0 %

Source : DLPAJ.

La DLPAJ précise que ces éléments intègrent les dépenses opérées dans le cadre de procédures amiables, qui peuvent représenter, pour certaines catégories de contentieux, une part importante de la dépense. En matière de refus de concours de la force publique et d’accidents de la circulation, les dépenses opérées suite à un règlement amiable des litiges correspondent respectivement à 40,1 millions d’euros et 8,7 millions d’euros, soit 95 % et 80 % du coût total de ces contentieux.

d.   Les ministères sociaux

● Concernant les ministères sociaux ([9]), 2 188 contentieux indemnitaires ont été recensés au 31 décembre 2017. Ce recensement n’inclut pas les demandes amiables, mais uniquement les recours contentieux déposés et enregistrés dans l’application TéléRecours.

Le risque budgétaire est fortement concentré sur quelques contentieux individuels (médicaments) et de série (amiante et retraites, notamment).

Le coût budgétaire annuel est limité. Il s’élève à 12,1 millions en moyenne depuis 2013. Ce coût est stable sur la période, malgré un pic atteint en 2014, à 17,2 millions d’euros.

La politique de provisionnement semble prudente :

– le risque budgétaire (c’est-à-dire le montant réclamé) associé aux 2 188 contentieux répertoriés est évalué à 316 millions d’euros ;

– la provision au titre de l’exercice 2017 s’élève à 51 millions d’euros, soit 16 % du risque budgétaire total.

En moyenne, depuis 2013, le coût budgétaire annuel associé aux contentieux s’élève à 37,3 % de la provision. En 2014 toutefois, les dépenses constatées ont excédé la provision enregistrée.

coût budgétaire annuel associÉ aux contentieux

(en millions d’euros)

	2013	2014	2015	2016	2017	2018 (p)	Moyenne (exécuté)
Coût budgétaire annuel	9,5	17,2	12,4	9,2	11,9	11,5	12,1
Provision	13,3	10,6	24,3	26,4	51,2	–	32,4

Source : réponse à la consultation.

Les contentieux relatifs aux médicaments représentent près du quart du risque total associé aux contentieux en cours, entendu comme le montant des demandes adressées à l’administration, quel que soit le risque réel encouru.

principaux contentieux par catégorie

	Nombre de recours	Risque total (en M€)	En % du risque total
Médicaments, pratiques et produits de santé	13	78,7	25 %
Amiante / responsabilité de l’État	1 860	54,7	17 %
Retraites	99 (1)	41,6	13 %
Pharmacies / refus de création ou transfert, T2A	16	35,8	11 %
Autres	200	104,8	34 %
Total	2 188	315,6	100 %

(1) Sur la base des informations transmises dans l’annexe à la consultation.

Source : réponse à la consultation.

Le risque budgétaire est concentré sur un nombre limité de contentieux.

En effet, les quinze contentieux présentant les risques budgétaires les plus importants expliquent 82 % du risque total, et les cinq contentieux (trois contentieux individuels, deux contentieux de série) présentant les risques budgétaires les plus importants expliquent 56 % du risque budgétaire total (177 millions d’euros, sur 316 millions).

Il s’agit principalement de la carence fautive de l’État dans la réglementation relative aux poussières d’amiante (contentieux de série, 2 050 demandes préalables, et 1 860 recours), du préjudice subi du fait de l’illégalité de la décision de radiation d’une spécialité de la liste des spécialités pharmaceutiques prises en charge en sus des prestations d’hospitalisation, du refus d’autorisation de mise sur le marché de spécialités médicamenteuses, de la perte de droit à pension de retraite supplémentaire du fait de la transposition tardive d’une directive communautaire ([10]), et du préjudice causé par un arrêté de radiation d’un produit de la liste des produits et prestations remboursables.

e.   Les ministères économiques et financiers

● Les contentieux fiscaux représentent l’essentiel des dépenses et du risque budgétaire associés aux contentieux.

Après deux années de hausse, le coût budgétaire associé aux contentieux fiscaux s’est stabilisé à 2 milliards d’euros annuels environ entre 2014 et 2016. En 2017, il a atteint 7,6 milliards d’euros.

dépenses budgétaires associées aux contentieux fiscaux

Source : projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2017,
compte général de l’État 2012 – 2017.

● Les contentieux fiscaux de série d’origine communautaire représentent une part très significative de ces dépenses. Leur coût est élevé et récurrent.

coût des principaux contentieux europÉens de sÉrie,
en comptabilité budgétaire nette

(en milliards d’euros)

	2007-2014	2015	2016	2017	Coût 2007-2017	2018e
OPCVM	1,15	0,7	0,75	0,75	3,35	1
Contentieux précompte	0,87	+ 0,06	0	0,001	0,931	0
De Ruyter (part État)	–	0,005	0,07	0,02	0,095	0
Stéria	–	–	0,33	0,2	0,53	0
CVAE / intégration fiscale	–	–	–	0,3	0,3	0,3
3 % dividendes	–	–	–	5,25	5,25	5
Total	2,02	0,64	1,15	6,52	10,33	5,31

Source : direction générale des finances publiques, annexes Remboursements et dégrèvements aux rapports sur les projets de lois de finances des années 2015 à 2018.

● Le coût budgétaire relatif aux contentieux fiscaux a fortement augmenté en 2017, en raison des restitutions opérées dans le cadre du contentieux relatif à la contribution de 3 % sur les dividendes. Les restitutions opérées à ce titre représentent 84 % du coût total des contentieux fiscaux de série sur les impôts d’État en 2017.

Au 4 juin 2018, le coût budgétaire total associé au contentieux relatif à la contribution de 3 % sur les dividendes s’élève à 3,91 milliards d’euros (3,53 milliards en droits, et 385 millions d’intérêts moratoires), et le coût cumulé de ce contentieux sur 2017 et 2018, à 9,18 milliards d’euros (8,25 milliards en droits, et 930 millions d’intérêts moratoires) ([11]).

2.   Des affaires en cours aux conséquences potentiellement explosives : les affaires Accor et Messer

Deux contentieux pourraient occasionner des conséquences budgétaires particulièrement importantes.

a.   L’affaire « précompte mobilier » / Accor 

Le contentieux « précompte mobilier » porte sur la restitution de montants d’impôt versés en France par des sociétés détenant des filiales dans d’autres États de l’Union européenne.

 

Ce contentieux se distingue par son ancienneté. Il a en effet débuté en 2005, lorsqu’une vingtaine de sociétés mères françaises ont introduit des recours contentieux dans le but d’obtenir demander remboursement du précompte mobilier payé lors de la redistribution de certains dividendes provenant de filiales situées dans un autre État membre de l’Union européenne.

Saisie par la voie préjudicielle, la CJUE a invalidé ce dispositif, en laissant au Conseil d’État le soin de préciser les modalités de calcul des restitutions à opérer, ce qu’il a fait dans deux décisions de principe Accor et Rhodia du 10 décembre 2012.

Considérant que l’interprétation du Conseil d’État présentée dans ces décisions ne respectait pas la décision de la CJUE, la Commission européenne a saisi la CJUE d’un recours en manquement contre la France, en juillet 2017.

L’avocat général a présenté ses conclusions le 25 juillet 2018, et celles-ci ont été suivies par la Cour dans l’arrêt qu’elle a rendu le 4 octobre 2018.

Le jugement définitif de la CJUE est partiellement défavorable à la France. Le juge européen retient en effet deux griefs, sur les quatre présentés par la Commission :

– sur le fond de l’affaire, la Cour constate qu’en refusant de prendre en compte l’imposition déjà acquittée par les sous-filiales non françaises, la République française a enfreint les principes de liberté d’établissement et de libre circulation des capitaux (premier grief) ;

– sur la forme, la Cour a sanctionné le fait que le Conseil d’État ait omis de poser une question préjudicielle, alors que la question de droit posée ne « s’imposait pas avec une telle évidence qu’elle ne laissait place à aucun doute raisonnable » (quatrième grief).

En revanche, la Cour n’a pas admis les deux autres griefs, tirés respectivement du caractère disproportionné des exigences prescrites en matière de preuve pour fonder le droit au remboursement du précompte mobilier illégalement perçu (deuxième grief), et du plafonnement du montant remboursable au titre du précompte mobilier illégalement perçu à un tiers du montant des dividendes distribués (troisième grief).

 

Une telle situation est rare mais ne constitue pas une première en Europe. Ainsi, dans une décision Commission c/ Italie du 9 décembre 2003 (affaire C-129/00), la CJUE a constaté qu’en maintenant en vigueur certaines dispositions qui, telles qu’ « interprétées et appliquées par l’administration et les juridictions », rendraient pratiquement impossible ou, du moins, excessivement difficile pour le contribuable l’exercice du droit au remboursement de certaines taxes, la République italienne avait manqué à ses obligations communautaires ([12]).

En France, néanmoins, c’est la première fois qu’une décision défavorable de la CJUE infirme l’interprétation faite par le juge fiscal des principes communautaires.

Les enjeux budgétaires associés à ce contentieux sont conséquents.

Au 31 décembre 2017, les montants provisionnés dans les comptes de l’État s’élevaient à 4,1 milliards d’euros :

– s’agissant du contentieux en responsabilité, le montant provisionné des prétentions sous forme de dommages et intérêts déjà déposées s’élève à 1 157 millions d’euros ;

– s’agissant des affaires relatives au remboursement du précompte qui sont pendantes devant le juge de l’impôt, l’enjeu financier provisionné est de 2 944 millions d’euros.

Concernant le contentieux en responsabilité, en cas de décision défavorable de la CJUE sur le recours en manquement de la Commission européenne contre la juridiction administrative, le total des prétentions indemnitaires pourrait in fine s’avérer plus élevé que le montant provisionné si de nouvelles prétentions sont formulées par des entreprises, sous réserve des limites permises par les règles de prescription.

L’administration fiscale rappelle néanmoins que les montants provisionnés constituent une évaluation très prudente du risque associé. Les montants remboursés devraient s’établir à un niveau inférieur à la provision totale, pour plusieurs raisons :

– le CJUE n’a admis que deux des quatre griefs soulevés par la Commission, et un seul grief de fond, concernant la non-prise en compte de l’imposition déjà acquittée par les sous-filiales non françaises ;

– les entreprises vont désormais devoir apporter les justificatifs nécessaires à l’appui de leurs demandes. Le service juridique de la fiscalité de la direction générale des finances publiques relève ainsi que « les entreprises requérantes vont maintenant devoir justifier devant les juridictions françaises les sommes demandées au regard des principes précisés par la CJUE, et obtiendront ainsi leur restitution en tout ou partie selon les éléments de preuve apportés ».

Le SJF précise qu’en tout état de cause « les procédures ont vocation à s’étaler sur plusieurs années et il est encore impossible de connaître la fraction qui devra in fine être payée par l’État ».

Dans le projet de loi de finances pour 2019 ([13]), un montant de 600 millions d’euros a été budgété pour couvrir, d’une part, les remboursements de retenue à la source à des organismes de placement collectif situés à l’étranger (contentieux OPCVM), et d’autre part, ceux relatifs au précompte à raison des premières décisions des juridictions administratives rendues à la suite du récent arrêt de la CJUE, qui pourraient intervenir en 2019.

En 2013, la Cour des comptes avait constaté que « la défense du contentieux précompte par l’État a été conduite de manière adaptée, et les conséquences financières ont jusqu’à présent été correctement anticipées » au motif que « la poursuite de la défense du contentieux a permis de faire trancher en faveur de l’État le point relatif au quantum des réclamations et, vraisemblablement, de limiter le montant final des restitutions » ([14]), notamment. Ce dernier constat peut difficilement être renouvelé.

b.   L’affaire Messer

La mission d’information a pris connaissance d’un second contentieux présentant un risque budgétaire très élevé, portant sur la contrariété de la contribution au service public de l’électricité aux directives européennes relatives aux accises ([15]).

Les enjeux financiers associés à ce contentieux sont très conséquents. Selon Mme Émilie Bokdam-Tognetti, rapporteur public de l’affaire devant le Conseil d’État, le risque pour l’État s’élèverait à près de 5 milliards d’euros ([16]).

Un travail d’évaluation conduit par l’administration a conduit à minorer ce montant. Une mission composée de membres de l’Inspection générale des finances, du Contrôle général économique et financier, et de la Commission de régulation de l’énergie, a été chargée d’apprécier plus finement l’enjeu budgétaire de ce contentieux sériel.

Au 31 décembre 2017, le montant provisionné dans les comptes de l’État s’élève à 1 250 millions d’euros. La mission d’information constate que le montant de cette provision est bien inférieur au risque total initialement évalué par le rapporteur public.

Elle souligne néanmoins que cette provision a été enregistrée tardivement, à la suite de la remise des conclusions préliminaires de la mission IGF-CGEFI-CRE et juste avant les travaux de fin clôture des comptes de l’État pour l’année 2017, alors que ce contentieux était ancien, et le risque, connu.

Ce contentieux est en effet symptomatique des défaillances graves qui peuvent affecter la gestion par l’administration de certains contentieux de masse, et en augmenter le coût final.

L’affaire Messer constitue la « tête de série » d’un contentieux très vaste. D’après les données obtenues par la mission d’information, 14 000 recours ont été portés devant les tribunaux administratifs et, selon les estimations de la Commission de régulation de l’énergie (CRE), qui avait été chargée de la gestion de cette contribution, 55 000 réclamations préalables tendant à la restitution de cette réclamation lui auraient également été présentées.

La mission relève que de très faibles moyens humains avaient été dévolus à la CRE pour gérer cette contribution. La gestion administrative de cette taxe avait en effet été confiée à trois agents. Deux d’entre eux avaient compétence pour le calcul de la taxe, et le troisième était chargé de la mise en œuvre du recouvrement.

La faiblesse des moyens mis en œuvre n’a pas permis de gérer convenablement ce contentieux. Le flux journalier des demandes a parfois atteint 2 500 dossiers, et jusqu’à sept intérimaires ont été embauchés au cours des périodes de pic pour assurer la réception physique des dossiers envoyés par voie postale. Les dossiers ont été stockés dans des entrepôts, sans qu’un suivi exhaustif ne soit réalisé.

Dans ces conditions, l’administration n’a ni accusé réception, ni rejeté explicitement les réclamations tendant à la restitution de la CSPE. Ce silence a donc fait naître des décisions implicites de rejet à l’encontre de ces demandes. En l’absence d’accusé de réception ou de décision expresse mentionnant les voies et délais de recours à la suite des réclamations tendant à la restitution de la CSPE, aucun délai de recours contentieux ne pourra être opposé aux réclamants, et ceux-ci pourront, dans ces circonstances, introduire un recours contentieux à tout moment.

La direction des affaires juridiques des ministères économiques et financiers a néanmoins précisé à la mission que « l’application de certaines règles de forclusion et de prescription aux requêtes et aux réclamations d’ores et déjà déposées serait […] de nature à limiter le risque de restitution de la CSPE ».

Selon les informations reçues par la mission d’information, les éléments préliminaires issus des travaux de la mission ICG-CGEFI-CRE font apparaître qu’une grande majorité des réclamations préalables ont été déposées au cours des années 2013 et 2014. Les contribuables ayant déjà déposé une réclamation préalable ou introduit un recours contentieux seraient des entreprises, des collectivités territoriales ou encore des consommateurs résidentiels, non professionnels.

Lors de son audition par la mission d’information, la CRE a rappelé qu’au moment de la réception des réclamations, les moyens alors invoqués – non-conformité à la Constitution et non-compatibilité avec le régime européen des aides d’État – paraissaient présenter un risque limité pour l’État. Aucune provision n’avait alors été enregistrée.

Le risque est devenu plus sérieux lorsqu’ont été posées les questions préjudicielles à la CJUE. La direction des affaires juridiques des ministères économiques et financiers a également souligné que des notes avaient été transmises au cabinet du ministre pour l’informer des évolutions de cette procédure contentieuse. Au vu de ces éléments et des moyens disponibles, le suivi de ce contentieux par la CRE et la DAJ de Bercy ne semble pouvoir être mis en cause.

La mission relève que la lenteur de la prise de conscience des enjeux financiers associés à ce contentieux au plus haut niveau et la faiblesse des moyens consacrés à sa gestion n’ont pas permis de définir une stratégie contentieuse claire. L’absence d’accusé de réception et de refus explicite a ainsi aggravé le risque budgétaire associé, en laissant ouverts les délais de recours. L’enregistrement de la provision a été tardif (quatre mois seulement avant la décision de la CJUE, alors que le contentieux durait depuis plusieurs années), et le législateur n’en a pas été informé.

II.   Des contestations de l’action publique et de la norme lÉgale qui se sont multipliées devant les tribunaux

L’augmentation du risque budgétaire associé aux contentieux s’explique notamment par le recours accru aux tribunaux – du fait de l’extension progressive du droit au recours, du développement des contentieux de masse, et de l’élargissement du champ de la responsabilité de l’État – ainsi que par la fragilisation de la législation nationale, particulièrement observable en matière fiscale, en raison de la diffusion de la norme européenne et du développement du contrôle de constitutionnalité.

A.   Un recours accru aux tribunaux

Les tribunaux sont de plus en plus sollicités par les citoyens. Cette demande sociale accrue de justice, ou, comme l’évoque l’ancien vice-président du Conseil d’État, M. Jean-Marc Sauvé, dans un discours prononcé en 2010 ([17]), cette « généralisation de l’usage du droit comme mode de résolution des conflits », augmente les circonstances dans lesquelles la norme peut être contestée, et où la responsabilité de l’État peut être mise en cause.

Le recours accru aux tribunaux est le résultat d’un faisceau de phénomènes, dont trois sont ici identifiés : l’extension progressive du droit au recours, l’apparition des contentieux de masse et l’élargissement du champ de responsabilité de l’État.

1.   L’extension progressive du droit au recours

Les citoyens se sont saisis des opportunités ouvertes par les changements de législation et les évolutions jurisprudentielles. Cette extension des voies de recours possibles a contribué à l’augmentation de l’activité des juridictions administratives.

Le droit au recours est un principe jurisprudentiel ancien. La décision Ministre de l’Agriculture contre Dame Lamotte (CE, Ass., 17 février 1950) marque la reconnaissance de l’existence d’un principe général du droit selon lequel le recours pour excès de pouvoir est ouvert contre toute décision administrative, même sans texte le mentionnant explicitement. Dès lors qu’un acte administratif fait grief, un recours est possible. Parallèlement, la catégorie des actes non susceptibles de recours, les actes de gouvernement et les mesures d’ordre intérieur, n’a cessé de se réduire, en grande partie par l’action du juge administratif.

Le juge administratif a, dans les décennies suivantes, largement œuvré dans le sens d’un approfondissement du droit au recours. Xavier Domino, maître des requêtes au Conseil d’État, fait ce constat en 2014, dans un article des Nouveaux Cahiers du Conseil Constitutionnel ([18]). À l’appui de ses propos, il cite notamment la décision du Conseil d’État en 2014 (CE, Ass. 14 février 2014, Mme Rachel Lambert et autres) dans laquelle la juridiction administrative a considéré que la décision d’interrompre ou non un traitement était contestable devant le juge du référé.

Cet exemple parmi d’autres permet à Xavier Domino de conclure ainsi : « Sous l’effet, notamment, de ces évolutions, que ne vient contrebalancer aucun mouvement jurisprudentiel notable en sens inverse, le droit au recours est, devant le juge administratif probablement plus largement ouvert aujourd’hui qu’il ne l’a jamais été par le passé » ([19]).

Cette extension du droit au recours est également l’œuvre du législateur, qui, pour répondre à certaines demandes sociales, utilise aussi cet outil. Ainsi, la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instaure un droit au logement opposable, ce qui signifie que des voies de recours sont ouvertes aux citoyens soit mal logés, soit ayant attendu un logement social pendant un délai trop long. L’État est garant de ce droit. La première étape est le recours devant une commission de médiation, organisée à l’échelle du département. S’il est avéré que le citoyen est prioritaire pour obtenir un logement, et qu’aucun ne lui ait attribué dans un délai précis, alors il peut déposer un recours devant le tribunal administratif. Cette nouvelle procédure a suscité un contentieux important pour les juridictions administratives. Ainsi, le Sénat, dans un rapport de 2011 ([20]), notait qu’entre la fin 2008 et la fin 2011, le DALO a été à la source de 21 600 requêtes, avec une augmentation du contentieux spécifique de 61 % en trois ans, du fait du recours créé à l’article L. 441‑2‑3‑1 du code de la construction et de l’habitation.

2.   L’apparition des contentieux de masse

Les contentieux de masse, qui se sont multipliés à partir des années 90, participent du recours accru aux juridictions administratives.

Ces contentieux, selon les mots du Vice-président du Conseil d’État Jean‑Marc Sauvé, peuvent être divisés en deux catégories. Soit ils « procède[nt] de l’accumulation de requêtes individuelles contre des décisions fondées sur une interprétation unique de la loi, erronée ou perçue comme telle » ([21]). Les saisines sont souvent simultanées et font alors instantanément augmenter le volume de contentieux de la juridiction. Ceux-ci peuvent aussi être qualifiés de contentieux sériels. Soit il s’agit de « l’accumulation de requêtes individuelles contre une multitude de décisions distinctes, faisant application d’une même législation, mais cette fois-ci à des situations individuelles qui sont – en principe – distinctes ».

Deux domaines sont particulièrement propices à l’émergence de contentieux sériels. La fonction publique d’abord, et à cet égard, l’exemple des 27 000 recours en 1991 et 1992 sur le cumul du supplément familial de traitement est assez parlant. Le deuxième est la fiscalité : un chiffre souvent avancé pour l’illustrer est celui des 6 000 requêtes déposées en 1993 sur la compatibilité avec le droit communautaire de taxes parafiscales prélevées sur les horticulteurs.

Les raisons de l’émergence de ces contentieux sont à trouver à la fois dans les dispositifs législatifs, dans l’importance de plus en plus grande prise par le droit européen dans la législation nationale, mais aussi dans l’extension progressive du droit au recours, détaillée plus en amont.

Leur traitement représente pour les juridictions administratives un réel défi, qui doivent y répondre sans pour autant méconnaître le droit de chaque justiciable à voir sa demande jugée de manière individuelle. Il y a, attaché à cette émergence des contentieux de masse, un enjeu de qualité juridique auquel la juridiction administrative s’est efforcée de répondre.

La fiscalité reste aujourd’hui une source importante de contentieux. Selon le rapport du Conseil d’État sur l’activité de la juridiction administrative en 2017, les décisions rendues dans le domaine de contentieux fiscal représentaient 10,8 % des décisions de TA, 15,5 % des décisions de CAA et 15,9 % des décisions du Conseil d’État.

Afin de répondre à cette augmentation et cette massification du contentieux, des moyens humains ont été nécessaires. L’effectif budgétaire des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel est ainsi passé de 359 en 1987 à près de 1 100 en 2009, soit une multiplication par trois. Les dispositifs préalables aux contentieux ont aussi été développés. Le recours administratif préalable obligatoire (RAPO) a été institué pour les contentieux en matière d’impôts directs et sur les taxes sur le chiffre d’affaires, entre autres. Il est, selon Frédéric Puigserver, « particulièrement justifié dans les contentieux de masse » et « présente l’avantage de prévenir le contentieux inutile » ([22]). C’est un outil qui permet à l’administration de corriger certaines erreurs sans aller jusqu’au litige.

Ces réformes permettent une meilleure gestion des contentieux et de diminuer le nombre des litiges portés devant les juridictions administratives. Il n’en reste pas moins que l’apparition des contentieux de masse a participé à une sollicitation plus importante des tribunaux, avec d’autant plus d’opportunités de contestation de la norme.

3.   L’élargissement du champ de la responsabilité de l’État

L’arrêt du Tribunal des Conflits Blanco en 1873 marque l’avènement de la responsabilité de l’État. Le Tribunal, en reconnaissant que « la responsabilité, qui peut incomber à l’État, pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans le service public », met un terme à l’irresponsabilité de la puissance publique qui avait cours jusque-là. Cette responsabilité reste limitée – elle n’est « ni générale ni absolue » – et n’obéit pas aux règles en vigueur pour les particuliers – mais bien à des « règles spéciales » déterminées selon les besoins du service.

De fait, la responsabilité de l’État est longtemps cantonnée à des cas très spécifiques : elle ne peut être engagée qu’en cas de reconnaissance d’une faute lourde commise par l’administration, c’est-à-dire une faute d’une particulière gravité. Ainsi, en matière médicale, une personne victime d’une faute de l’hôpital ne peut prétendre à une indemnisation que si une faute lourde a été commise. Ce régime assez défavorable aux administrés se justifiait par une volonté de ne pas entraver l’action de l’administration. Par ailleurs, le juge se refusait aussi à reconnaître certains préjudices : suivant l’adage selon lequel « les larmes ne se monnayent pas », le dommage moral n’était pas indemnisé.

L’élargissement du champ de la responsabilité de l’État s’est opéré progressivement. D’abord, le régime de la faute lourde a peu à peu été abandonné. Ainsi, en matière médicale, le régime de la faute simple a été retenu par le Conseil d’État dans un arrêt d’Assemblée du 10 avril 1992, Époux V. La responsabilité pour faute lourde subsiste aujourd’hui dans deux domaines, celui de la police et celui du contrôle. Le maintien de ce régime se justifie par la difficulté des activités conduites, qui le seraient d’autant plus si la probabilité d’une menace contentieuse était élevée.

D’autre part, les régimes de responsabilité sans faute se sont multipliés. Cela permet au juge d’indemniser des administrés ayant subi un préjudice en l’absence de faute avérée de l’administration. C’est le cas pour les dommages occasionnés par un ouvrage public à un tiers. Cette évolution vers une responsabilité sans faute de l’État correspond à une certaine demande des citoyens de socialisation du risque. Il est considéré que certaines charges ne doivent pas être portées entièrement par les victimes mais aussi par la collectivité.

Cet élargissement du champ de la responsabilité de l’État implique des conséquences financières importantes pour l’État mais signifie aussi une augmentation des contentieux impliquant l’État, ce qui nécessite une gestion adaptée pour prévenir puis piloter les contentieux.

B.   Une fragilisation de la lÉgislation, particulièrement observable en matière fiscale

Ce fort développement des contentieux impliquant l’État a été alimenté par l’extension du champ des normes de valeur supérieure à la loi, internationales, européennes et constitutionnelles, ainsi que par l’apparition de nouvelles procédures, qui ont accru les possibilités de contester la loi.

Cette évolution est particulièrement visible en matière fiscale. Comme l’a rappelé M. Alexandre Maitrot de la Motte, Professeur à la faculté de droit de l’Université Paris-Est Créteil, lors de son audition par la mission d’information, le droit fiscal a longtemps été « gouverné par le principe de la légalité fiscale », caractérisé par une compétence exclusive du Parlement, aujourd’hui prévue, avec certaines nuances, par l’article 34 de la Constitution, compétence dont le corollaire était le principe de consentement à l’impôt, inscrit à l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Le juge de l’impôt était alors le « serviteur de la loi », et les décharges d’imposition n’étaient accordées qu’en cas de violation de la loi par les services. Cette « conception légicentriste » a ainsi été « remise en cause au fur et à mesure que des normes supra-législatives – conventions fiscales internationales, convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, droit de l’Union européenne, et, depuis l’ouverture de la question prioritaire de constitutionnalité, en mars 2010, diffusion accrue des droits et libertés que la Constitution garantit – ont été reconnues et sanctionnées ».

 

1.   La diffusion de la norme européenne

Le droit de l’Union, primaire comme dérivé, saisit toutes les branches de la législation nationale. Il constitue un « nouvel ordre juridique de droit international », au profit duquel les États ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains, et dont les sujets sont non seulement les États membres mais également leurs ressortissants. Il en découle que cet ordre juridique « produit des effets immédiats », et « engendre des droits individuels que les juridictions internes doivent sauvegarder » ([23]).

En vertu du principe de primauté du droit de l’Union européenne, d’affirmation jurisprudentielle, le droit du traité ne peut, en raison de sa « nature spécifique originale », se voir opposer un texte interne quel qu’il soit, sans perdre son caractère communautaire, et sans que soit mise en cause la base juridique communautaire elle-même ([24]). La primauté des dispositions des traités, mais également des dispositions à caractère obligatoire prises sur son fondement, s’exerce même vis-à-vis de législations nationales postérieures ([25]).

L’application de ces principes par les juridictions nationales a conduit à la diffusion progressive des normes issues du droit de l’Union européenne. Dans une intervention donnée à la Cour de justice de l’Union européenne de Luxembourg le 27 mars, à l’occasion du 60ème anniversaire du traité de Rome, l’ancien Vice-président du Conseil d’État, M. Jean-Marc Sauvé, rappelait que « l’extension continue du champ des compétences de l’Union au-delà de la libre circulation des biens, services et capitaux, aux questions monétaires, d’environnement, de coopération judiciaire, d’immigration ou de lutte contre le terrorisme a bouleversé la donne et accru l’interdépendance et l’interpénétration des droits nationaux et européens » ([26]).

Or, l’interprétation du droit de l’Union européenne pose des questions de plus en plus complexes et nombreuses. Il revient en effet aux juridictions nationales des États membres de l’Union européenne d’appliquer le droit de l’Union européenne, primaire comme dérivé. La procédure de renvoi préjudiciel permet à une juridiction nationale d’interroger la CJUE sur l’interprétation ou la validité du droit de l’Union européenne, dans le cadre d’un litige dont elle est saisie.

Le nombre de renvois préjudiciels transmis chaque année à la CJUE est fluctuant, mais connaît une augmentation régulière depuis le début des années 1990 (de 66 questions par an en moyenne entre 1961 à 1989, à 291 entre 1990 et 2017). Cette évolution s’explique en partie par les élargissements successifs de l’Union européenne, qui ont accru le nombre de juridictions nationales susceptibles de renvoyer une question, mais également par un recours plus fréquent des États membres à la CJUE. Au total, 10 149 renvois préjudiciels ont été effectués entre 1961 et 2017.

Nombre moyen de questions préjudicielles
posÉes chaque annÉE, par État membre, entre 1961 et 2017

Source : Rapport annuel 2017 de la Cour de justice de l’Union européenne.

En 2017, sur 533 questions préjudicielles posées à la CJUE, 25 l’ont été par des juridictions françaises.

Nombre total de questions préjudicielles
posées chaque annÉe par les États membres, entre 1961 et 2017

Source : Rapport annuel 2017 de la Cour de justice de l’Union européenne.

 

 

La mission relève que 9,6 % des questions préjudicielles posées à la CJUE depuis 1961 l’ont été par la France, soit 979 questions, ce qui place notre pays en quatrième position des pays ayant le plus recours à cette procédure, derrière l’Allemagne, l’Italie, les Pays-Bas, et devant la Belgique et le Royaume-Uni.

Nombre de renvois prÉjudiciels, par pays, entre 1961 et 2017

(en nombre de renvois)

État membre	Nombre de renvois	En %
Allemagne	2 449	24,1 %
Italie	1 445	14,2 %
Pays-Bas	1 013	10,0 %
France	979	9,6 %
Belgique	841	8,3 %
Royaume-Uni	623	6,1 %
Autriche	521	5,1 %
Espagne	460	4,5 %
Danemark	192	1,9 %
Autres États membres	3	16 %
Total	10 149	100 %

Source : Rapport annuel 2017 de la Cour de justice de l’Union européenne.

En 2017, les questions fiscales représentent environ 10 % des affaires clôturées par la CJUE, et en constituent la matière prédominante.

AFFAIRES CLÔTURÉES entre 2013 et 2017, par matiÈre
(PAR ARRÊT, AVIS OU ORDONNANCE À CARACTÈRE JURIDICTIONNEL)

(en nombre de décisions et en %)

	2013	2014	2015	2016	2017	En % du total 2017
Fiscalité	74	52	55	41	62	9,9 %
Espace de liberté, de sécurité et de justice	46	51	49	51	61	9,7 %
Propriété intellectuelle et industrielle	43	69	51	80	60	9,6 %
Concurrence	42	28	23	30	53	8,4 %
Aides d’État	34	41	26	26	33	5,3 %
Rapprochement des législations	24	25	24	16	29	4,6 %
Droit institutionnel	31	18	27	20	27	4,3 %
Environnement	35	30	27	53	27	4,3 %
Politique sociale	27	51	30	23	26	4,1 %
Agriculture	33	29	20	13	22	3,5 %
Protection des consommateurs	19	20	29	33	20	3,2 %
Union douanière et tarif douanier commun	11	21	20	27	19	3,0 %
Libre circulation des personnes	15	20	13