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N° 1454

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 29 novembre 2018.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145-7 du Règlement

PAR LA MISSION D’INFORMATION COMMUNE

sur l’évaluation de la loi n° 2015-990
du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité
et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron »

 

TOME I

CONTRIBUTION DES CORAPPORTEURS

 

MM. Daniel FASQUELLE et Philippe HUPPÉ,
corapporteurs de la commission des affaires économiques,

Mme Fadila KHATTABI et M. Gilles LURTON,
corapporteurs de la commission des affaires sociales,

Mme Pascale Boyer et M. Guy Bricout,
corapporteurs de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire,

Mme Cécile UNTERMAIER et M. Bruno QUESTEL,
corapporteurs de la commission des lois,

 

Députés.

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SOMMAIRE

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Pages

introduction (M. Yves blein, président)

annexe : RÉCAPITULATIF DE Lensemble des propositions

CONTRIBUTION DES CORAPPORTEURS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES éCONOMIQUES (MM. Daniel Fasquelle et Philippe Huppé)

INTRODUCTION

I. Lencadrement des relations contractuelles entre les réseaux de distribution et les commerces de détail

A. LA recherche dun meilleur équilibre de la relation contractuelle entre lexploitant dun commerce de détail et le réseau de distribution auquel il est affilié

1. Lavis de lAutorité de la concurrence n° 10-A-26 du 7 décembre 2010 relatif aux contrats daffiliation de magasins indépendants et les modalités dacquisition de foncier commercial dans le secteur de la distribution alimentaire.

2. Le projet de loi dit « Lefebvre »

3. Lamendement « Brottes» au projet de loi pour la croissance, lactivité et légalité des chances économiques

B. Un dispositif prévoyant un mécanisme déchéance ou de résiliation commune des contrats et proscrivant, à une exception près, les clauses post-contractuelles susceptibles de limiter la liberté dexercice par le commerçant de son activité

C. Des dispositions difficiles à évaluer, du fait de leur récente entrée en vigueur et du manque déléments statistiques fiables, mais qui semblent susceptibles de poser, à lavenir, des difficultés dinterprétation juridique

II. Les aménagements aux procédures de lAutorité de la concurrence

A. Des dispositions techniques destinées à faciliter le travail de lAutorité de la concurrence et à accroître lattractivité de certaines procédures

B. des modifications procédurales pragmatiques, jugées satisfaisantes dans lensemble, même si la prévisibilité de la sanction semble pouvoir être encore accrue dans le cadre de la procédure de transaction

1. Ladaptation de la procédure suivie par lAutorité de la concurrence en matière de contrôle et dautorisation des opérations de concentration économique

a. Le dispositif

b. Lévaluation

2. Lélargissement des pouvoirs denquête confiés aux agents de lAutorité de la concurrence prévu à larticle 216 pourrait être poursuivi.

a. Un dispositif partiellement censuré par le Conseil constitutionnel

b. Des pouvoirs qui pourraient être encore adaptés pour armer lAutorité de la concurrence face à lessor du numérique

3. La possibilité offerte par larticle 217 de rejeter une saisine concernant des faits que le ministre de léconomie peut se charger dappréhender na été mise en œuvre quune fois mais a incité à des changements de pratique

a. Le dispositif

b. Lévaluation

4. La nouvelle procédure de transaction, créée par larticle 218, apparaît plus attractive que lancienne procédure mais noffre toujours pas aux entreprises une visibilité suffisante sur la sanction encourue

a. Un dispositif plus attractif que lancienne procédure de non-contestation des griefs

b. Une procédure qui présente de nombreux avantages mais ne permet toujours quune anticipation insuffisante du point de vue des entreprises de la sanction finalement infligée

5. Une simplification de la procédure de clémence qui na pas encore été mise en œuvre (art. 218)

III. Les transferts au secteur privé de la majorité du capital de Nexter, des sociétés Aéroports de la Côte dAzur et Aéroports de Lyon et la suppression de lobligation de détention majoritaire par lÉtat ou ses établissements publics du capital du « Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies »

A. LE Transfert au secteur privé de la majorité du capital de Nexter

1. Afin de faire face à la concurrence internationale, la constitution dun leader européen de larmement terrestre paraissait nécessaire

2. Le dispositif de larticle 189

3. Un rapprochement avec la société KMW dont les premiers effets sont positifs mais dont la pleine évaluation nécessitera un recul de plusieurs dizaines dannées.

B. LA Suppression de lobligation de détention majoritaire par lÉtat ou ses établissements publics du capital du « Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies »

1. Les dispositions de larticle 190 devaient permettre lentrée de BPIfrance au capital du « Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies »

2. Le dispositif de larticle 190 ne permet néanmoins pas la privatisation du LFB

3. Faute dun accord avec BPIfrance, le capital du LFB demeure actuellement détenu à 100 % par lÉtat

C. LE Transfert au secteur privé de la majorité du capital des sociétés Aéroports de la Côte dAzur et Aéroports de Lyon

1. La participation majoritaire de lÉtat au capital de ces deux aéroports régionaux napparaissait plus nécessaire pour sassurer de latteinte dobjectifs dintérêt général

2. Larticle 191 autorise le transfert au secteur privé de la majorité du capital des sociétés Aéroports de la Côte dAzur et Aéroports de Lyon, prévoit un cahier des charges de lappel doffres exigeant et impose un critère dexpérience pour le choix du candidat au rachat

3. La cession des participations de lÉtat a permis de dégager un produit de cession très intéressant sans mettre en péril la préservation des intérêts essentiels de la Nation en matière de transport aérien

IV. La reconnaissance publique des labels de commerce équitable

A. Les labels de commerce équitable : des systèmes privés de garantie dont la lisibilité pour le consommateur nest pas satisfaisante

1. La définition du commerce équitable

2. Les systèmes privés de garantie du commerce équitable international et français

3. Ce système complexe de garantie du commerce équitable est insuffisamment lisible pour le consommateur

B. Larticle 219 de la loi du 6 août 2015 prévoit une reconnaissance publique des labels privés de commerce équitable

C. Aucune procédure de reconnaissance des labels privés de commerce équitable nest actuellement effective et la commission de concertation du commerce (3C) napparaÎt pas comme lacteur le plus pertinent pour sa mise en œuvre

1. La mission de reconnaissance des labels privés de commerce équitable est confiée à une section thématique au sein de la 3C

2. Malgré des avancées ayant permis la finalisation dun référentiel qui na cependant pas été validé par la 3C, la mise en œuvre de larticle 219 nest pas aujourdhui effective

3. La pertinence du dispositif et, plus particulièrement, le choix de la 3C pour organiser la procédure de reconnaissance publique des labels privés, apparaît discutable.

V. Une loi qui a accompagné lembellie du tourisme en France

A. Lélargissement des possibilités de travail dominical ()

1. Le dispositif législatif

a. Une législation parfois confuse

b. Les dérogations au travail dominical antérieures à la loi

c. Les apports de la « loi Macron »

2. Le bilan

a. Des disparités géographiques

b. Des constats différents selon la structure du magasin

3. Des améliorations à apporter

B. La régulation des plateformes de réservation en ligne ()

1. Les chambres dhôtel : la captation dune part importante de la plusvalue

2. La liberté de la politique commerciale

3. Les gîtes et chambres dhôtes

4. Les propositions des rapporteurs

a. Légalité de concurrence au regard de limpôt

b. La nécessité dalléger des normes trop lourdes

c. La nécessité de mettre fin à lirresponsabilité des plateformes

d. La question des mots-clés

e. Les offices du tourisme

ANNEXE : liste des Personnes auditionnÉes

Contribution deS CORAPPORTEURS DE la commission des Affaires sociales (Mme Fadila Khattabi et M. Gilles Lurton)

INTRODUCTION

I. Les modifications apportées au régime du travail le dimanche et en soirée : un dispositif en voie dacclimatation

A. Les modifications apportées par la loi aux régimes juridiques encadrant le travail dominical et de nuit

1. La définition de nouvelles zones où est autorisée louverture dominicale des commerces

a. Les zones touristiques et les zones commerciales

b. Les zones touristiques internationales

c. Les gares connaissant une « affluence exceptionnelle de passagers »

d. Lextension de lobligation de conclure un accord collectif prévoyant les compensations au travail dominical pour les salariés des commerces situés dans ces zones

e. Ladaptation des dispositions organisant louverture dominicale des commerces alimentaires de détail

f. La possibilité douverture le dimanche après-midi pour les commerces alimentaires situés dans les zones touristiques et dans les gares

g. La compensation salariale minimale pour les salariés des moyennes et grandes surfaces alimentaires

2. Lextension des dispositions relatives aux « dimanches du maire »

3. Les modifications apportées aux régimes des dérogations accordées par le préfet

a. La limitation de la durée des autorisations préfectorales douverture

b. Lorganisation de labrogation des arrêtés préfectoraux mettant en œuvre le repos hebdomadaire dans une zone géographique

c. Lorganisation dune concertation locale sur le travail dominical

4. La garantie du droit de vote des salariés travaillant le dimanche

5. Les dérogations au travail en soirée dans les zones touristiques internationales

B. Lévaluation de la mise en œuvre de la loi

1. Une mise en œuvre par la négociation collective qui a rencontré le consentement de certaines organisations syndicales et des salariés concernés

2. Les zones touristiques internationales : un dispositif ayant atteint les objectifs recherchés par le législateur

a. La mise en place des zones touristiques internationales

b. Un dispositif qui sacclimate dans la plupart des ZTI mises en place

c. Une absence dévaluation des retombées en termes demplois créés et en termes de développement économique

3. Louverture dominicale des commerces situés dans les emprises de certaines gares, une réussite à étendre

4. La mise en conformité des commerces disposant dune dérogation préexistante pour ouvrir le dimanche, un chantier qui na pas été traité

5. Les modifications apportées aux régimes des dérogations accordées par le préfet

6. Les dimanches du maire, un dispositif satisfaisant

7. Les grandes surfaces alimentaires, nouvel acteur de louverture dominicale

II. La réforme de linspection du travail : un chantier à mener à bien avec ses agents

A. Les modifications apportées par la loi aux dispositions régissant linspection du travail, dernier volet de mise en place du projet « ministère fort »

B. Une réorganisation de linspection du travail qui se heurte à une contestation des objectifs mêmes de la réforme

C. Des avancées législatives qui commencent à produire des effets

III. La réforme de la justice prudhomale : vers une rationalisation de loffice du juge des relations individuelles du travail

1. La mise en place dun référentiel indicatif dans le cadre des licenciements irréguliers ou sans cause réelle et sérieuse

2. Les modifications procédurales

a. La saisine du conseil de prudhommes

b. Les modifications apportées au bureau de conciliation

c. Des procédures accélérées

3. Le statut et la formation des conseillers prudhommes

a. Le renforcement des droits et devoirs des conseillers prudhommes

b. Lobligation de formation des conseillers prudhomaux

4. La création du statut de défenseur syndical

5. La généralisation des modes alternatifs de résolution des différends en droit du travail

B. Des ambitions qui se heurtent à la question des moyens

1. La baisse du contentieux na pas amélioré le délai de traitement, notamment en cas de renvoi au départage

2. Les effets de linstitution dun barème dindemnisation des licenciements abusifs ou sans cause réelle et sérieuse pourraient être contrecarrés par des stratégies de contournement

3. La rationalisation de la procédure doit saccompagner dune amélioration de lappréhension de loffice de juge et des conditions dindemnisation des conseillers prudhomaux

4. La formation des conseillers prudhomaux, une avancée majeure

5. La place du défenseur syndical devrait être confortée

6. Les modes alternatifs de résolution des différends nont pas pris la place escomptée

7. La question des moyens de la justice prudhomale

IV. Lintroduction du devis normalisé des équipements doptique et daudioprothèse, un dispositif à articuler avec le « 100 % santé »

A. Lobligation de transparence et dinformation du consommateur prévue par la loi

B. La mise en place du « 100 % santé » en matière doptique, daudiologie et de soins dentaires

C. La nécessité de revoir le format des devis en fonction de lentrée en vigueur de ces nouvelles modifications législatives

annexe : Liste des personnes auditionnées

Contribution DES CORAPPORTEURS de la commission du dÉveloppement durable et de lamÉnagement du territoire (Mme Pascale Boyer et M. Guy Bricout)

INTRODUCTION

I. Les services librement organisÉs de transport par autocar

A. Louverture à la concurrence du transport par autocar prÉvue par la loi du 6 aoÛt 2015

1. Le transport interurbain de voyageurs par autocar

2. Laménagement des gares routières

B. LÉvaluation de la loi

1. Un bilan économique positif

a. Un marché émergent toujours en développement

b. Un trafic en forte hausse

c. Un maillage territorial de plus en plus étoffé

d. Une hausse progressive des prix

2. Un bilan social caractérisé par des créations demploi et louverture à une nouvelle clientèle

a. Une création de plus de 2 500 emplois

b. Louverture à une nouvelle clientèle

c. Laccessibilité aux personnes à mobilité réduite

3. Un bilan environnemental globalement positif au regard du report modal des voyageurs

4. Les questions de concurrence

a. Le contrôle de lARAFER sur les lignes de moins de 100 kilomètres

b. La concurrence avec les autres modes de transport : existante mais limitée

c. Une forte concurrence entre les opérateurs

d. Perspectives de développement

5. Un développement progressif des gares routières

a. La compétence de lARAFER en matière de gares routières

b. Lenjeu des gares routières à Paris

II. Les autoroutes concÉdÉes

A. Le contrÔle des rÈgles de concurrence et de fixation des tarifs pour les sociÉtÉs concessionnaires dautoroutes

1. La régulation des tarifs des péages

2. La régulation des marchés passés par les sociétés concessionnaires

3. Lextension du rôle de lARAFER

B. l’Évaluation de la LOI

1. Une concurrence améliorée pour les marchés des concessionnaires

a. Des commissions des marchés à lindépendance renforcée

b. Une procédure de passation des marchés renforcée et plus transparente

2. Une régulation des tarifs par le contrôle des contrats et avenants aux contrats de concession

III. Le permis de conduire

A. La rÉforme du rÉgime du permis de conduire

B. L’Évaluation de la LOI

1. Une réduction globale des délais grâce à la réforme

2. Une externalisation de lépreuve théorique libérant des places de passage pour lexamen pratique

3. Un recours possible à des agents publics ou contractuels en cas de délais trop importants

4. Le corollaire : le développement des auto-écoles en ligne

ANNEXE 1 : liste des personnes auditionnées

Annexe 2 :  consultations citoyennes sur l’ouverture À la concurrence du transport interurbain de voyageurs par autocar et sur la réforme du permis de conduire

contribution DES CORAPPORTEURS de la commission des lois (Mme Cécile Untermaier et M. Bruno Questel)

INTRODUCTION

I. Louverture de laccÈs aux professions juridiques réglementÉes : des premiers rÉsultats positifs, un mouvement qui doit se poursuivre

A. La mise en œuvre dune libertÉ dinstallation régulÉe de certaines professions

1. La première vague dinstallations des notaires (2016-2018)

a. Un succès, même si lobjectif de 1 650 nouveaux notaires libéraux na pas été entièrement atteint

b. Un rajeunissement et une féminisation de la profession

c. Un manque de recul pour évaluer limpact complet des installations

2. Les leçons à tirer pour la deuxième étape

a. La nouvelle carte des zones dinstallation : un objectif de 700 nouveaux notaires dici 2020

b. Améliorer et fluidifier la procédure de nomination

c. Permettre aux nouveaux notaires de mieux anticiper leur installation

3. Un processus moins avancé pour les huissiers de justice et les commissaires-priseurs judiciaires

a. Une première vague dinstallation qui a pris du retard

b. La création de la profession de commissaire de justice

4. La nomination de nouveaux avocats au Conseil dÉtat et à la Cour de cassation

B. Les Évolutions de laccÈs aux professions de greffier des tribunaux de commerce, dadministrateur judiciaire et de mandataire judiciaire

1. Un accès à la profession de greffier des tribunaux de commerce sopérant désormais par la voie du concours

2. Vers une ouverture importante de laccès aux professions dadministrateur et de mandataire judiciaires

C. Les effets des mesures visant à dÉvelopper lexercice salariÉ des professions réglementÉes

II. LA RÉvision des tarifs : un meilleur accÈs aux prestations aux effets limitÉs sur la situation des professionnels

A. UN MEILLEUR ACCÈS AUX prestations juridiques

1. La réduction des tarifs réglementés

2. Lextension de la compétence territoriale au ressort de la cour dappel pour les avocats en matière de postulation

3. La transparence des tarifs et lobligation de conclure des conventions dhonoraires

B. La poursuite du rapprochement entre le prix des actes et les coÛts pertinents

1. Une meilleure évaluation des coûts pertinents

2. Des niveaux de remises en cours dadaptation

C. Des effets limitÉs sur lactivitÉ à lexception de certains offices

1. Des effets globalement limités sur la situation des offices

2. Lécrêtement des émoluments à 10 % de la valeur du bien a réduit le chiffre daffaires de certaines études notariales

3. La nécessité de mettre en place un mécanisme de péréquation

III. LE Regroupement en sociÉtÉ, LES rÈgles de dÉtention du capital et LA ontologie : accompagner lÉclosion de nouvelles formes dexercice

A. Un recours croissant aux regroupements en sociÉtÉ

1. Un cadre juridique plus favorable à lexercice en société

2. Une efficacité économique supérieure

B. Le lent dÉveloppement de linterprofessionnalitÉ

1. Un faible recours aux sociétés pluriprofessionnelles dexercice (SPE)

2. Les craintes des professionnels à légard de la pluriprofessionnalité

C. Vers une dÉontologie interprofessionnelle

1. La mise en œuvre de la réforme a mis en évidence des manquements dans le contrôle déontologique par les instances disciplinaires

2. Les professionnels sont favorables à un rapprochement des règles de déontologie pour préparer lavenir des professions

IV. L’AccÈs gratuit aux informations des entreprises : un objectif ambitieux en cours de rÉalisation

A. Une mise en œuvre ayant fait lobjet de rÉsistances mais dÉsormais effective

B. Faire le choix dune ouverture croissante de laccÈs aux donnÉes des entreprises

C. La gestion des registres du commerce et des sociÉtÉs dans les dÉpartements doutre-mer na finalement fait lobjet daucune expÉrimentation

V. Assurer la continuitÉ de la vie des entreprises : Des instruments efficaces peu utilisÉs en raison de lamÉlioration de la conjoncture Économique

A. LES tribunaux de commerce spÉcialisÉs

B. Les cessions forcÉes

C. La co-dÉsignation obligatoire dun deuxiÈme administrateur et dun deuxiÈme mandataire judiciaires

D. La dÉsignation des huissiers de justice et des commissaires-priseurs judiciaires en tant que liquidateur

ANNEXE N° 1 : Liste des personnes auditionnées

Annexe n° 2 : Contributions écrites

Annexe  3 : Déplacement à chalon-sur-Saône, le jeudi 20 septembre 2018

Annexe  4 : COURRIERS ET RÉPONSES


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  introduction
(M. Yves blein, président)

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques était déjà désignée, avant même son adoption, par le fait d’un processus métonymique, comme la « loi Macron », du nom de celui qui était alors le ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique chargé de la défense de ce projet de loi devant le Parlement. Et cette « loi Macron » a incontestablement constitué l’un des textes les plus marquants de la XIVème législature (2012-2017).

Elle fut, d’abord et avant tout, lexpression dune ambition visant à moderniser l’économie française en levant les freins à l’activité et en favorisant les capacités d’innover. Pour atteindre ces objectifs, la loi portait trois réformes principales :

– libérer les activités contraintes par la révision du cadre des professions réglementées, par une plus grande mobilité résultant du développement de l’offre de services de transport par autocar ou par une réforme des modalités d’organisation du permis de conduire ;

– stimuler linvestissement, en prévoyant notamment une intervention plus efficace de l’État actionnaire ;

– développer lemploi et le dialogue social, en modifiant la législation sur les dérogations à l’interdiction de l’ouverture des commerces le dimanche et en soirée, en accompagnant cette réforme par des compensations au profit des salariés, en améliorant le fonctionnement de la justice prud’homale ou encore en renforçant l’inspection du travail.

Cette ambition ne fut pas assumée par tous les acteurs de la majorité de l’époque et le Premier ministre engagea la procédure prévue à l’article 49, alinéa 3, de la Constitution pour obtenir l’adoption de ce texte aussi bien en première lecture qu’en nouvelle lecture et en lecture définitive.

De manière plus prosaïque, la « loi Macron » constitua également un objet singulier dans lhistoire de la procédure législative.

Si le choix de créer une commission spéciale n’était pas exceptionnel, il démontrait, néanmoins, le caractère transversal et multidimensionnel de ce projet ambitieux.

Plus originale – et même totalement inédite – fut la mise en place d’une équipe de huit rapporteurs thématiques (MM. Christophe Castaner, Laurent Grandguillaume, Denys Robiliard, Gilles Savary, Alain Tourret, Stéphane Travert et Mmes Cécile Untermaier et Clotilde Valter, que l’auteur de ces lignes remplaça au stade de la nouvelle lecture après son entrée au Gouvernement), coordonnés par M. Richard Ferrand, rapporteur général.

La plus grande singularité procédurale de cette loi réside très certainement dans les conditions de son examen en commission et en séance. Les débats furent, bien sûr, particulièrement longs : 80 heures 30 en commission et plus de 111 heures en séance publique lors de la première lecture.

Mais ces débats furent surtout particulièrement riches et argumentés. On peut ainsi observer que pour étudier un nombre d’amendements équivalent, la commission des affaires économiques a consacré deux fois moins de temps, au printemps dernier, sur le projet de loi relatif à l’agriculture. Le ministre Emmanuel Macron étonna – et pourquoi ne pas l’écrire ? – séduisit beaucoup de parlementaires, d’observateurs et de citoyens par sa force de conviction et sa volonté de persuasion.

Au terme d’un long parcours législatif, l’Assemblée nationale adopta une loi comportant pas moins de 308 articles (290 dans sa version publiée au Journal officiel car le Conseil constitutionnel en censura 18), la plus volumineuse loi de la XIVème législature.

La particularité de la « loi Macron » fut, à nouveau, perceptible pour ce qui concerne le contrôle de son application. Alors que la commission spéciale avait cessé d’exister avec l’adoption de la loi, son ancien rapporteur général a proposé la création d’une mission d’information de la Conférence des présidents sur l’application de la loi du 6 août 2015, deux mois seulement après la promulgation de ladite loi. Le Parlement a ainsi travaillé dans un esprit de « co‑construction » pour veiller à la publication des textes réglementaires dans les délais annoncés par le Gouvernement et pour s’assurer que le contenu de ces textes était bien conforme à l’intention du législateur. Ce travail a d’autant plus été efficace que le Gouvernement avait accepté de transmettre les projets d’ordonnance ou de décret au rythme des arbitrages rendus en réunions interministérielles, le cabinet du Premier ministre centralisant ces transmissions. Il faut bien admettre que cette méthodologie suscita un certain émoi dans la sphère gouvernementale, mais, sans remettre en cause les prérogatives de l’exécutif, elle permit à la mission d’information de travailler efficacement et d’assurer un renforcement concret de la place du législateur dans la mise en œuvre de la loi.

Les travaux de la mission d’information donnèrent lieu à la publication de deux rapports, le premier en mars 2016 ([1]), le second en février 2017 ([2]). Ce dernier, qui fut examiné dix-huit mois après la promulgation de la loi, constatait que les textes d’application avaient bien été pris puisque le taux de publication des mesures réglementaires atteignait plus de 97 %.

Dans l’introduction à ce dernier rapport, M. Richard Ferrand, président‑rapporteur de la mission d’information, notait qu’il « appartiendra[it] aux députés de la prochaine législature de semparer dune évaluation plus qualitative de lapplication de la loi du 6 août 2015 ». Un tel appel avait d’autant plus de chance d’être entendu que, depuis, son auteur était devenu président du groupe La République en Marche, et que la nouvelle majorité parlementaire souhaite développer les activités de contrôle et d’évaluation, comme l’illustre notamment le « Printemps de l’évaluation » dans le domaine budgétaire.

Effectivement, début 2018, alors que l’on approchait de l’échéance du délai de trois ans suivant l’entrée en vigueur de la « loi Macron » – délai qui, aux termes de l’article 145-7, alinéa 3, de notre Règlement, peut autoriser l’évaluation de l’impact d’une loi – le président de la commission des affaires économiques, M. Roland Lescure, prit l’initiative de se rapprocher de plusieurs de ses collègues pour que le bureau de chaque commission inscrive la « loi Macron » sur la liste des lois devant faire l’objet d’un rapport d’évaluation cette année.

Là encore, la procédure mise en œuvre pour lévaluation de la loi diffère des pratiques habituellement suivies. Ce ne sont pas deux corapporteurs qui ont été désignés, comme c’est l’usage, mais huit au total, soit un rapporteur de la majorité et un rapporteur de l’opposition pour chacune des quatre commissions suivantes : commission des affaires économiques, commission des affaires sociales, commission du développement durable et de l’aménagement du territoire et commission des lois. Pour assurer la coordination et le suivi de leurs travaux, ces quatre binômes ont bien voulu me désigner comme président lors de la réunion constitutive de la mission d’information, le 17 avril 2018.

Composition de la  mission d’information commune
sur l’évaluation de la loi n° 2015-99 du 6 août 2015 pour la croissance,
l’activité et l’égalité des chances économiques, dite s« loi Macron »

Président : M. Yves Blein

Rapporteurs :

– de la commission M. Daniel Fasquelle (LR)
 des affaires économiques :  et M. Philippe Huppé (LaRem)

– de la commission Mme Fadila Khattabi (LaRem)
 des affaires sociales : et M. Gilles Lurton (LR)

– de la commission Mme Pascale Boyer (LaRem)
 du développement durable : et M. Guy Bricout (UAI)

– de la commission M. Bruno Questel (LaRem)
 des lois : et Mme Cécile Untermaier (Soc.)

Avant d’esquisser une brève synthèse des conclusions de la mission d’évaluation, il faut préciser quelques règles ayant présidé à la conduite de ses travaux.

Tout d’abord, il ne s’agissait pas de rendre un troisième rapport sur l’application de la loi, faisant suite aux deux rapports publiés sous la précédente législature. L’objet du présent rapport est bien de se concentrer sur l’évaluation de l’impact de la « loi Macron », c’est-à-dire de faire état de ses conséquences juridiques, économiques, financières sociales et environnementales, et des éventuelles difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de ses dispositions.

Cette approche plus qualitative que quantitative n’a pas empêché les rapporteurs de mentionner, au passage, l’absence de publication persistante de certaines mesures d’application ou le non-dépôt de rapports prévus par la loi. Ainsi, le décret en Conseil d’État prévu par l’article 3 relatif à l’équipement obligatoire de chaque autocar par un dispositif permettant d’en prévenir la conduite sous l’emprise de l’alcool, n’a pu être publié à cause de l’opposition de la Commission européenne (la mesure s’applique, néanmoins, aux véhicules des entreprises établies en France). L’ordonnance devant fixer les règles relatives à l’accès au corps de l’inspection du travail par voie d’un concours réservé aux contrôleurs n’a pas non plus été publiée. De manière plus globale, la réforme de l’inspection du travail, initiée depuis 2013 et complétée par la loi Macron, se heurte « à une résistance culturelle, justifiant des oppositions de principe aux directives, voire des stratégies d’obstruction aux objectifs recherchés », selon les termes des corapporteurs de la commission des affaires sociales. Si ces derniers proposent d’engager à nouveau une concertation sur les évolutions envisageables de l’exercice des prérogatives et responsabilités du corps de l’inspection du travail, le président de la mission d’évaluation se doit aussi de rappeler qu’une loi votée a vocation à être appliquée et que si des adaptations s’avèrent nécessaires, leur préparation ne saurait conduire à bloquer la réforme elle-même. Le rapport, prévu par l’article 52, sur l’opportunité d’étendre aux trois départements d’Alsace‑Moselle l’application de la libre installation régulée des notaires n’a pas été remis. De même, dernier exemple, les premiers rapports d’évaluation des effets sur le commerce des zones touristiques internationales, attendus pour fin septembre 2018, n’ont pas encore été transmis, contrairement à ce que prévoit l’article 242.

Par ailleurs, les membres de la mission d’évaluation n’ont pas jugé nécessaire de procéder à une évaluation de l’impact de l’ensemble des 290 articles composant la « loi Macron ». Il leur a semblé plus pertinent de s’attacher à l’examen des mesures phares de cette loi, celles ayant eu le plus d’écho auprès des Français, réparties en fonction des compétences propres à chacune des quatre commissions concernées.

Le tableau suivant récapitule les questions étudiées par chacun des binômes de corapporteurs.

DISPOSITIONS ÉVALUÉES PAR LA MISSION

Commission des affaires économiques

– Encadrement des relations contractuelles entre les réseaux de distribution et les commerces de détail (article 31)

– Aménagement aux procédures de l’Autorité de la concurrence (articles 215 à 218)

– Transferts au secteur privé de la majorité du capital de Nexter et des aéroports de Nice et Lyon, et suppression de l’obligation de détention majoritaire par l’État du capital du Laboratoire français de fractionnement et des biotechnologies (articles 189 à 191)

– Reconnaissance publique des labels de commerce équitable (article 219)

– Dispositions relatives au tourisme : ouverture dominicale des commerces dans les zones touristiques et plateformes de réservation en ligne (article 133, 242 à 249 et 257)

Commission des affaires sociales

– Régime du travail le dimanche et en soirée (articles 242 à 257)

– Réforme de l’inspection du travail (article 261)

– Réforme de la justice prud’homale (article 258)

– Devis normalisé des équipements d’optique et d’audioprothèse (article 44)

Commission du développement durable et de laménagement du territoire

– Services librement organisés de transport par autocar (article 1er à 3, 5, 6, 10 et 12)

– Autoroutes concédées (articles 1er, 13 et 15)

– Permis de conduire (articles 24, 25 et 28 à 30)

Commission
des lois

– Ouverture de l’accès aux professions juridiques réglementées (articles 52, 57, 59 et 61)

– Révision des tarifs s’appliquant à certaines prestations des professions juridiques réglementées (article 50)

– Regroupement en sociétés (articles 63 et 67)

– Accès gratuit aux informations des entreprises (article 60)

– Continuité de la vie des entreprises (articles 64, 231 et 238)

Comme on peut le constater, chaque binôme de rapporteurs a travaillé sur des sujets distincts, hormis la question de l’ouverture dominicale et en soirée des commerces, qui a été abordée, à la fois, par les corapporteurs de la commission des affaires économiques et par ceux de la commission des affaires sociales, mais avec un angle d’approche privilégiant l’impact sur le tourisme pour les premiers cités.

Les quatre binômes ayant travaillé en toute autonomie durant ces six derniers mois – ce qui n’excluait pas un point régulier de l’avancement des travaux en présence de l’ensemble des rapporteurs – nous avons jugé préférable de ne pas entremêler leurs contributions dans le présent rapport d’information. Les quatre contributions sont donc publiées successivement, avec une présentation aussi harmonisée que possible.

Il nous appartient, maintenant, d’analyser les principales observations des quatre binômes de rapporteurs.

Une première conclusion simpose : la loi a atteint son objectif principal, visant à libérer les énergies créatrices et à déverrouiller certains blocages dordre réglementaire ou professionnel.

Les évaluations menées par nos corapporteurs démontrent clairement que de nombreuses mesures de cette loi étaient manifestement attendues. Nous ne prendrons que trois exemples, parmi les dispositions les plus « médiatiques » de la « loi Macron » : l’ouverture dominicale des commerces, la libre installation des notaires et l’ouverture à la concurrence du transport par autocar.

 Louverture dominicale des commerces :

Cette question a fait l’objet de longs débats lors de l’examen de la « loi Macron ». L’intérêt de cette mesure semble pourtant évident aujourd’hui et, comme on le sait, les autorités municipales de la ville de Paris ont profondément évolué sur ce sujet. Il est vrai que, dans cette ville, 28,2 % des commerces situés dans une zone touristique internationale (ZTI) ouvrent désormais le dimanche, contre 17,5 % lors de l’adoption de la loi. La persistance et l’élargissement du travail dominical dans les ZTI laissent à penser que la nouvelle législation a permis un développement notable du chiffre d’affaires et de l’emploi, même si les données en ce domaine demeurent imprécises. Les personnels semblent aussi y trouver leur compte : les responsables de Darty ont ainsi indiqué que dans leurs magasins concernés à Paris, il y a plus de volontaires que de places disponibles.

 La libre installation des notaires :

Plus de 36 000 dossiers de candidatures ont été déposés – un volume qui a surpris tout le monde – et 1 620 notaires libéraux ont pu être nommés. 700 nouveaux notaires devraient pouvoir s’installer d’ici 2020.

 Louverture à la concurrence du transport par autocar :

Là encore, cette mesure a clairement répondu à une demande. Les autocars ont permis de transporter 7,1 millions de passagers en 2017, contre 770 000 en 2015. Sur cette même année 2017, on estime à 1,2 million le nombre de voyageurs qui n’auraient pas voyagé avec un autre mode de transport. Il faut ajouter que le maillage territorial s’étoffe (279 communes desservies aujourd’hui), et que le bilan environnemental est très positif, compte tenu du fort taux d’occupation des autocars. Certes, aucun des trois opérateurs n’a encore atteint son seuil de rentabilité et l’annonce récente du rachat de Ouibus par Blablacar démontre que ce secteur d’activité est encore en pleine mutation, mais les perspectives de développement sont très fortes : on attend une multiplication par quatre de la fréquentation d’ici 2020.

La réussite de la privatisation de la gestion des aéroports de Nice et de Lyon est une autre illustration du bien-fondé de nombreuses dispositions de la loi. Le précédent de la privatisation de la gestion de l’aéroport de Toulouse avait suscité des critiques à l’encontre de cette mesure. Mais, précisément, la prise en compte de ce précédent a conduit à établir un cahier des charges exigeant pour les appels d’offres, ce qui a permis de dégager un produit de cession de 1,75 milliard d’euros sans mettre en péril les intérêts essentiels de la Nation ou ceux des territoires concernés.

L’évaluation réalisée par les quatre binômes de corapporteurs permet aussi d’observer, en sens inverse, que des réformes nont pas toujours abouti aux résultats escomptés.

Par exemple, on attendait une diminution de moitié du délai moyen d’attente entre deux présentations d’un candidat à l’épreuve pratique du permis de conduire, ce qui aurait permis de réduire ce délai moyen de 90 jours à 45 jours. Or, si ce délai a bien diminué, il demeure au niveau élevé de 65 jours. Les corapporteurs de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire font néanmoins observer que le délai médian serait plus pertinent et ce dernier est aujourd’hui de 42 jours. D’une façon générale, les modalités d’organisation du permis de conduire méritent d’être encore améliorées et, d’ailleurs, le Président de la République a annoncé, début novembre, l’intégration de la partie théorique (le « code ») au cursus scolaire, ainsi qu’une « baisse drastique » du coût du permis de conduire.

De la même façon, la baisse du nombre de saisines de la justice prud’homales (‑ 15 % entre 2015 et 2017) n’a pas permis d’amélioration du délai de traitement, notamment en cas de recours aux juges départiteurs.

Certaines réformes n’ont même pas reçu un début d’application.

Ainsi, BPIfrance n’a pas encore pu entrer au capital du Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies (LFB), faute d’un accord lors de négociations menées entre l’État et BPIfrance en 2015 et 2016.

Nous observons également que la reconnaissance publique des labels privés de commerce équitable n’a pu aboutir, compte tenu probablement de l’inadaptation du dispositif retenu par la loi, faisant intervenir la commission de concertation du commerce (3C), alors même que le commerce équitable est très peu représenté au sein de cette commission et ne constitue pas sa préoccupation majeure.

La mission dévaluation a surtout permis de constater que de nombreux chantiers restent ouverts.

C’est bien là l’intérêt majeur de l’évaluation d’une loi trois ans après son entrée en vigueur. Les huit corapporteurs ont mis à profit les travaux de cette mission d’évaluation pour tracer des pistes d’amélioration et formuler de nombreuses propositions, qui sont précisées et détaillées dans le corps de ce rapport, mais dont on trouvera un récapitulatif en annexe à la présente introduction.

On peut mentionner, entre autres, les adaptations nécessaires en matière d’ouverture des commerces le dimanche, notamment s’agissant des petits commerces familiaux qui disposaient déjà d’une dérogation avant la « loi Macron » et qui doivent désormais accorder une sur-rémunération à leurs salariés et pas seulement un repos compensateur. Sur ce point, plusieurs pistes sont envisageables, comme en témoignent les propositions respectives de la commission des affaires économiques et de la commission des affaires sociales.

Notre monde étant en perpétuelle évolution, des interventions législatives et réglementaires seront aussi à envisager dans divers domaines abordés en 2015 dans un contexte profondément différent de celui que nous connaissons aujourd’hui. Tel est le cas, par exemple, du développement des auto-écoles en ligne ou des plateformes de réservation dans le domaine du tourisme.

Le travail parlementaire sur la « loi Macron » ne sachèvera donc pas avec la publication du présent rapport. L’adaptation de notre société aux contraintes de la concurrence internationale et aux aspirations de nos concitoyens nous impose une actualisation permanente de la législation, accompagnant les plus dynamiques et protectrice des plus faibles.

Je propose donc que les rapporteurs rencontrent prochainement les différents ministres concernés, en particulier le ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, le ministre de l’économie et des finances, la ministre de la justice et la ministre du travail. Ces entretiens permettraient notamment de travailler sur les suites à donner aux propositions relevant de la compétence du pouvoir réglementaire.

Pour les propositions d’adaptation ayant une nature législative, je suggère d’organiser, à échéances régulières, une « veille législative » impliquant l’ensemble des corapporteurs et permettant d’identifier les projets de loi inscrits à l’ordre du jour susceptibles d’être utilisés comme vecteurs législatifs pour intégrer ces mesures. À cet égard, il est certain que le projet de loi d’orientation des mobilités devrait rapidement nous donner l’occasion de faire aboutir les propositions formulées par les corrapporteurs de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur les autocars, les concessions d’autoroutes ou le permis de conduire.


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   annexe :
RÉCAPITULATIF DE L’ensemble des propositions

I.   propositions de la commission des affaires Économiques (coRapporteurs : MM. DANIEL FASQUELLE ET PHILIPPE HUPPÉ)

 Sur lencadrement des relations contractuelles entre les réseaux de distribution et les commerces de détail :

Proposition n° 1 : Préciser juridiquement la notion de « commerce de détail » afin de lever les éventuelles difficultés d’interprétation du champ d’application de l’article L 341-1 du code de commerce relatif à la résiliation des contrats conclus avec un réseau de distribution.

 Sur les aménagements aux procédures de lAutorité de la concurrence :

Proposition n° 2 : Adapter les services de contrôle et d’autorisation par l’Autorité de la concurrence à l’évolution des marchés et à la prise en compte d’opérations, dont les impacts de marché sont parfois sans corrélation avec le chiffre d’affaires réalisé.

Proposition n° 3 : Renforcer la prévisibilité, pour les entreprises, de la sanction finalement infligée dans le cadre de la procédure de transaction. L’écart entre le plancher et le plafond de la fourchette pourrait ainsi être encadré.

 Sur le transfert au secteur privé de sociétés daéroport :

Proposition  4 : Afin de renforcer la procédure de transfert au secteur privé du capital d’une société concessionnaire d’un aéroport :

– prévoir que le ministre chargé de l’aviation civile apprécie le contenu de chacune des offres déposées par les candidats (initiale, finale, ferme) et transmette son avis au ministre chargé de l’économie et des finances et à la commission des participations et des transferts (CPT) ;

– prévoir que le ministre chargé de l’aviation civile soit destinataire des éléments financiers des offres afin que son avis porte aussi sur la cohérence du projet industriel et des objectifs poursuivis par les candidats avec le prix d’achat proposé.

Proposition n° 5 : Pérenniser la présence d’un commissaire du Gouvernement ou d’un censeur au conseil de surveillance d’un aéroport transféré au secteur privé : il est important que la direction générale de l’aviation civile (DGAC) ait accès à l’information échangée en amont et lors des conseils de surveillance. Cette information est différente et complémentaire de celle dont la DGAC dispose en application du cahier des charges. La présence d’un commissaire du Gouvernement ou d’un censeur permettrait également à l’État d’alerter au besoin les dirigeants sur certains éléments sensibles ou de rappeler la réglementation, notamment en matière de sécurité et de sûreté.

 Sur la reconnaissance publique des labels de commerce équitable :

Proposition n° 6 : Confier la mission de reconnaissance publique des labels privés de commerce équitable à une autre instance que la commission de concertation du commerce (3C). À tout le moins, renforcer la présence des représentants du commerce équitable au sein de la 3C.

 Sur louverture dominicale des commerces :

Proposition n° 7 : Simplifier les règles d’ouverture dominicale des magasins figurant dans le code du travail.

Proposition n° 8 : Offrir aux commerçants l’équivalent d’un « rescrit fiscal », c’est-à-dire la possibilité de saisir d’une demande d’avis, opposable, l’administration du travail en cas de doute sur l’application de la réglementation sur l’ouverture dominicale, la non-réponse valant approbation.

Proposition n° 9 : En matière de non-respect de la réglementation sur le travail dominical et d’application de mesures législatives nouvelles, imposer à l’inspection du travail l’envoi d’un avertissement avant toute procédure de sanctions ; la sanction n’intervenant qu’en cas de refus de se conformer aux dispositions législatives.

Proposition n° 10 : Faire de Paris une seule zone touristique internationale (ZTI). Il est difficile d’avoir à Paris une multitude de ZTI (12 actuellement). Une zone unique favoriserait Paris dans la concurrence avec les autres capitales européennes. À cet égard, il existe probablement une lacune à combler dans le processus de création des ZTI, en prévoyant la consultation des chambres de commerce et d’industrie, dont le point de vue serait sans doute pertinent dans la définition géographique de ces zones.

Proposition n° 11 : Limiter dans le temps (cinq ans ?) la durée des arrêtés préfectoraux d’ouverture dominicale des commerces.

Proposition n° 12 : Clarifier les règles d’ouverture tardive des commerces au-delà de 21 heures.

 Sur la régulation des plateformes de réservation en ligne :

Proposition n° 13 : Établir un mécanisme de régulation de l’achat des mots-clés destinés à éviter l’abus de position dominante, dans le cadre de la révision de la directive européenne de 2006 sur le commerce électronique.

Proposition n° 14 : Instituer un taux d’imposition forfaitaire de 5 % du chiffre d’affaires des plateformes en ligne, déductible de l’assiette de l’impôt sur les sociétés.

Proposition n° 15 : Étendre les dispositions de la loi Macron à l’hôtellerie de plein air.

Proposition n° 16 : Durcir les sanctions en cas de non-respect de la législation relative aux locations saisonnières.

II.   propositions de la commission des affaires SOCIALES (coRapporteurs : Mme Fadila Khattabi et M. Gilles Lurton)

 Sur louverture dominicale des commerces :

Proposition n° 1 : Disposer d’études statistiques et économiques complètes permettant de juger de l’impact de la création des ZTI sur le chiffre d’affaires des commerces concernés et les emplois nets créés, ainsi que de l’impact sur les commerces et les emplois situés hors ZTI.

Proposition n° 2 : Créer de nouvelles ZTI dans les stations et villes touristiques où se manifeste un consensus local en faveur de l’ouverture dominicale des commerces.

Proposition n° 3 : Permettre aux partenaires sociaux de négocier les conditions d’ouverture des commerces entre 21 heures et minuit lorsqu’existe une demande, avec les mêmes garanties de volontariat et de compensations que celles prévues pour les commerces en ZTI.

Proposition n° 4 : Étendre le nombre de gares où les commerces peuvent ouvrir le dimanche.

Proposition n° 5 : Engager des réflexions locales sur l’extension des possibilités d’ouverture dominicale des commerces au-delà des emprises des gares internationales.

Proposition n° 6 : Engager une campagne de sensibilisation envers les commerces ouvrant habituellement le dimanche sans être couverts par un accord collectif pour les inciter à engager sans délai les négociations correspondantes.

Proposition n° 7 : Engager des négociations sur l’actualisation des arrêtés préfectoraux de fermeture hebdomadaire et faire appliquer ceux qui correspondent à l’assentiment de la majorité de la profession concernée.

Proposition n° 8 : Étudier dans chaque bassin de consommation la pertinence d’un arrêté préfectoral interdisant l’ouverture dominicale des grandes surfaces en périphérie urbaine.

 Sur la réforme de linspection du travail :

Proposition n° 9 : Engager à nouveau une concertation sur les évolutions envisageables de l’exercice des prérogatives et responsabilités du corps de l’inspection du travail et sur l’avenir des contrôleurs du travail qui ne souhaitent pas passer le concours interne.

 Sur la réforme de la justice prudhomale :

Proposition n° 10 : Prévoir pour les conseillers prud’homaux un temps accru de préparation des dossiers et améliorer son indemnisation.

Proposition n° 11 : Élargir les conditions de recours et le quota d’heures alloué au défenseur syndical.

Proposition n° 12 : Affecter des magistrats spécialisés dans le départage du contentieux prud’homal au sein des tribunaux de grande instance.

 Sur le devis normalisé des équipements doptique et daudioprothèse :

Proposition n° 13 : Prévoir que les futurs devis restent lisibles et précisent explicitement les services associés à la délivrance des appareils, en particulier les conditions auxquelles le patient peut faire adapter son équipement à ses besoins et la durée pendant laquelle cette adaptation est possible.

III.   propositions de la commission du dÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (corapporteurs : MmE PASCALE BOYER ET M. GUY BRICOUT)

 Sur les transports par autocar :

Proposition n° 1 : Remise par l’ADEME d’un nouveau rapport au Parlement sur l’impact environnemental du transport par autocar, qui se pérenniserait ensuite sous la forme d’un rapport triennal.

Proposition  2 : Permettre aux autocars d’utiliser les voies de covoiturage et les voies réservées aux véhicules à faibles émissions.

Proposition  3 : Afin d’améliorer la qualité des saisines des AOT, d’en réduire les délais de traitement et d’aider les régions à apprécier les risques de concurrence avec leurs services de transport conventionnés, encadrer les critères de recevabilité des saisines dans le code des transports.

En outre, harmoniser les dispositions de l’ordonnance n° 2016-79 du 29 janvier 2016 relatives à la collecte d’informations par l’ARAFER dans le secteur des services réguliers interurbains de transport routier et ferroviaire de personnes dans le cadre de la refonte, prévue par la future loi d’orientation des mobilités, du cadre juridique de l’ouverture des données de transport.

Proposition  4 : Renforcer le rôle des régions dans la coordination des acteurs pour le développement des gares routières, déjà affirmé par la réalisation d’un schéma régional des gares routières. Ce développement nécessite une participation des transporteurs au financement de ces infrastructures, s’ils n’en sont pas propriétaires ou exploitants.

 Sur les autoroutes concédées :

Proposition 5 : Étendre à deux mois au lieu d’un, le délai dont dispose l’ARAFER pour se prononcer sur l’indépendance des membres proposés pour les commissions des marchés.

Proposition  6 : Préciser dans le dispositif législatif actuel qu’au regard de la mission de l’ARAFER en matière de contrôle de l’exercice d’une concurrence effective et loyale lors de la passation des marchés des concessionnaires, la modification du résultat de la procédure d’attribution n’est pas considérée comme un moyen permettant au juge d’écarter ce recours.

Proposition 7 : Motiver la délivrance de l’agrément en cas d’avis contraire émis par l’ARAFER. Cela permettrait à la fois de connaître les raisons de cette délivrance et pourrait, dans certains cas, permettre à l’ARAFER de tenir compte de ces éléments dans ses avis ultérieurs.

Proposition  8 : Restreindre le champ des marchés pour lesquels la procédure de passation des marchés s’applique, afin d’exclure ceux ne présentant pas de risques de conflits d’intérêts.

Proposition  9 : Permettre le contrôle de l’ARAFER sur les avenants aux contrats de concession plus tôt dans le processus. De plus, sans confier à l’ARAFER un pouvoir de décider de l’opportunité des projets, il peut être nécessaire de préciser les notions d’utilité et de nécessité de ces projets. Cela permettrait à l’ARAFER, dans son contrôle, de ne pas être défavorable à des projets jugés opportuns par les pouvoirs publics, qui ne sont aujourd’hui pas considérés comme utiles ou nécessaires par l’Autorité au regard de son interprétation stricte des conditions d’utilité et de nécessité pour les usagers de l’autoroute.

 Sur le permis de conduire :

Proposition  10 : Le délai moyen entre deux présentations à l’épreuve pratique du permis de conduire étant considéré comme moins pertinent que le délai médian, en retirer les mentions dans la loi, en particulier à l’article L. 221-5 du code de la route, ainsi que dans les textes de nature réglementaire en vigueur, pour le remplacer par le délai médian, indicateur jugé plus pertinent. Il convient en parallèle de faire évoluer cet indicateur dans le projet annuel de performances du programme budgétaire 207 « Sécurité et éducation routières » de la mission « Sécurités ».

Proposition  11 : Au regard des résultats positifs du recours à des agents publics ou contractuels, aussi bien en termes de gestion des ressources humaines pour les organismes d’origine des agents mis à disposition que de réduction des délais, prévoir une pérennisation du dispositif pour les personnels ayant été mis à disposition.

Proposition  12 : Pour pallier l’imprécision juridique concernant la portée nationale de l’agrément d’exploitation d’un établissement d’enseignement de la conduite et mettre fin aux recours contentieux qui se multiplient, inscrire directement cette précision dans le code de la route.

Proposition  13 : Au regard des risques de requalification des contrats des enseignants de la conduite en contrats de travail, clarifier le cadre juridique permettant aux enseignants de la conduite d’exercer leur activité en tant qu’autoentrepreneurs.

Proposition  14 : Au regard de l’objectif d’information du public qui caractérise l’obtention d’un label, restreindre les contreparties dont peuvent bénéficier les titulaires, en modifiant par exemple l’article L. 213-9 du code de la route, afin d’éviter que les dispositifs particuliers auxquels peuvent accéder les auto-écoles labellisées ne découlent pas directement des critères requis pour l’obtention du label.

IV.   propositions de la commission des lois (corapporteurs : mme cÉcile untermaIer et m. bruno questel)

 Sur louverture de laccès aux professions juridiques réglementées :

Proposition n° 1 : Publier dans de brefs délais le décret relatif au recours par les notaires à la sollicitation personnalisée, qui devra préciser les pratiques autorisées, parmi lesquelles devrait figurer la possibilité de communiquer sur les remises tarifaires.

Proposition n° 2 : Communiquer au Parlement le rapport sur l’opportunité d’étendre aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle l’application de la liberté d’installation régulée des notaires, prévu par le IV de l’article 52 de la loi du 6 août 2015.

Proposition n° 3 : Parallèlement à la limitation des candidatures à la création d’un office notarial à une candidature par personne et par zone, autoriser les candidats retenus à décider librement d’exercer individuellement ou en société.

Proposition n° 4 : Substituer aux tirages au sort manuels des candidatures à la création de nouveaux offices notariaux dans les zones vertes des tirages au sort électroniques.

Proposition n° 5 : Afin de permettre aux nouveaux notaires de mieux anticiper leur installation :

– renforcer l’information des candidats sur l’état d’avancement de l’instruction de leur dossier ;

– rallonger le délai entre la publication de l’arrêté de nomination et la prestation de serment, actuellement fixé à un mois.

Proposition n° 6 : Préciser les modalités selon lesquelles les procureurs généraux peuvent mener les enquêtes d’honorabilité ainsi que les critères de définition de l’honorabilité.

Proposition n° 7 : Supprimer la commission de classement des candidats à la création d’offices d’avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation et recourir à l’horodatage des candidatures.

Proposition n° 8 : Abroger les règles interdisant à un avocat aux Conseils de traiter d’un dossier déjà confié à un de ses confrères sans son accord préalable et l’obligeant à informer son confrère si l’un de ses clients souhaite faire appel à ses services et assouplir les règles relatives à la sollicitation personnalisée.

Proposition n° 9 : Développer la publicité dont fait l’objet le concours d’accès à la profession de greffier des tribunaux de commerce, en particulier au sein des universités de droit.

Proposition n° 10 : Simplifier le passage du statut de notaire salarié à celui de notaire associé en substituant à l’actuel régime d’autorisation un régime de déclaration, le ministère de la justice ayant la possibilité de s’opposer à la nomination dans un délai à définir.

 Sur la révision des tarifs de certaines prestations des professions juridiques réglementées :

Proposition n° 11 : Réfléchir à une extension au niveau national de la compétence territoriale des avocats en matière de postulation en restant attentif à la situation des cabinets de petite taille.

Proposition n° 12 : Revenir à la négociabilité au-delà d’un seuil et augmenter, de manière modérée, les taux et l’assiette des remises applicables, comme le prévoit le projet de réforme de la justice actuellement en discussion.

Proposition n° 13 : Mettre en œuvre le fonds interprofessionnel de l’accès au droit et à la justice prévu par le législateur. Prévoir un mécanisme de péréquation entre les offices d’une même profession, en particulier pour les notaires, afin de compenser les inégalités entre les études résultant de l’écrêtement et de la proportionnalité des émoluments.

 Sur le regroupement en société et la déontologie :

Proposition n° 14 : Rétablir la possibilité de négociations interprofessionnelles au sein des professions libérales pour coordonner les conventions collectives de chaque profession.

Proposition n° 15 : Préciser certaines obligations déontologiques :

– clarifier les règles de recours aux expertises pour éviter le contournement des tarifs réglementés aux dépens des usagers ;

– réaffirmer l’obligation d’instrumenter et introduire des délais raisonnables adaptés à chaque prestation.

Proposition n° 16 : Mettre en place un collège de déontologie des professions juridiques réglementées.

 Sur laccès gratuit aux informations des entreprises :

Proposition n° 17 : Au regard des difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de l’ouverture des données du registre du commerce et des sociétés (RCS), il apparaît indispensable :

– de ne pas perdre le contrôle du flux d’information ;

– de simplifier le traitement des données par l’Institut national de la propriété industrielle (INPI) en faisant en sorte que les entreprises fournissent directement leurs données dans un format exploitable.

Proposition n° 18 : Poursuivre l’ouverture gratuite de l’accès aux informations des entreprises, y compris aux actes, dans un format exploitable et en priorité pour les professionnels du droit.

Proposition n° 19 : Mettre en place une passerelle permettant à d’autres professionnels du droit d’exercer la profession de greffier des tribunaux de commerce de façon temporaire.

 Sur la continuité de la vie des entreprises :

Proposition n° 20 : Revoir les critères d’éligibilité pour être désigné deuxième administrateur judiciaire et deuxième mandataire judiciaire en réduisant les seuils et en intégrant les administrateurs et mandataires judiciaires inscrits dans le décompte des effectifs des études.


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   CONTRIBUTION DES CORAPPORTEURS
DE LA COMMISSION DES AFFAIRES éCONOMIQUES
(MM. Daniel Fasquelle et Philippe Huppé)

   INTRODUCTION

Les deux corapporteurs nommés par la commission des affaires économiques ont orienté leurs travaux d’évaluation de la « loi Macron » autour de deux volets principaux : le premier regroupant des dispositions touchant, de manière globale, au domaine de la concurrence ; le second examinant, sous l’angle du développement touristique, les articles de la loi traitant de l’ouverture des magasins le dimanche et ceux concernant la régulation des plateformes de réservation en ligne.

Le volet « Concurrence » a permis de faire le point sur des sujets variés :

– l’encadrement des relations contractuelles entre les réseaux de distribution et les commerces de détail : la bonne évaluation de ce dispositif se heurte à un recul insuffisant et à un défaut de statistiques fiables ; vos corapporteurs estiment néanmoins que la notion de « commerce de détail » mériterait d’être précisée juridiquement ;

– les aménagements aux procédures de l’Autorité de la concurrence : plusieurs dispositions de la « loi Macron » visaient à renforcer l’efficacité des interventions de l’Autorité de la concurrence. Elles sont globalement considérées comme ayant fourni des résultats satisfaisants, mais vos corapporteurs suggèrent quelques adaptations ;

– le rôle de l’État actionnaire : dans ce cadre, les corapporteurs ont constaté qu’il est difficile encore d’évaluer les bénéfices du rapprochement de Nexter, intégrateur de systèmes d’artillerie et de véhicules blindés français, et de la société allemande KMW, puisque l’intégration des deux entreprises est loin d’être achevée. La cession des participations de l’État dans le capital des aéroports de la Côte d’Azur et d’aéroports de Lyon a permis de dégager un produit de cession très intéressant, mais, là encore, une évaluation complète de cette opération s’avère trop précoce ;

– la reconnaissance publique des labels de commerce équitable : cette procédure, prévue par la « loi Macron », n’est toujours pas effective et vos corapporteurs proposent de revoir le mécanisme initial confiant cette compétence à la commission de concertation du commerce (3C).

En ce qui concerne le second volet, relatif au tourisme, les corapporteurs ont particulièrement étudié l’ouverture des commerces le dimanche dans les zones touristiques internationales (ZTI). Le bilan est assez contrasté selon les zones géographiques ou la taille des magasins, mais il est certain que les grands magasins parisiens ont tiré bénéfice de cette réforme. Des aménagements à la loi devront être trouvés pour les petits commerces, souvent familiaux, qui bénéficiaient déjà d’une dérogation pour l’ouverture du dimanche, en leur permettant d’accorder à leurs salariés un repos compensateur mais pas un surcroît de rémunération.

La régulation des plateformes de réservation en ligne nécessiterait aussi une nouvelle intervention du législateur pour prendre en compte les évolutions intervenues depuis l’entrée en vigueur de la loi. Il conviendrait ainsi, en particulier, de se pencher sur l’appropriation des mots clés des moteurs de recherche et de rétablir une égalité de concurrence en matière fiscale. Vos corapporteurs suggèrent, sur ce point, la création d’une taxe sur le chiffre d’affaire des plateformes, taxe dont le montant serait déduit de l’impôt sur les sociétés pour les entreprises ayant un siège en France.

 


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I.   L’encadrement des relations contractuelles entre les réseaux de distribution et les commerces de détail

A.   LA recherche d’un meilleur équilibre de la relation contractuelle entre l’exploitant d’un commerce de détail et le réseau de distribution auquel il est affilié

1.   L’avis de l’Autorité de la concurrence n° 10-A-26 du 7 décembre 2010 relatif aux contrats d’affiliation de magasins indépendants et les modalités d’acquisition de foncier commercial dans le secteur de la distribution alimentaire.

Les réflexions ayant conduit à la rédaction et à l’adoption de l’article 31 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques qui vise à encadrer les relations contractuelles entre commerçants membres dun réseau de distribution et ce réseau ont été initiées par la publication d’un avis de l’Autorité de la concurrence, le 7 décembre 2010, relatif aux contrats d’affiliation de magasins indépendants.

Cet avis portait exclusivement sur les pratiques constatées dans les relations d’affiliation entre les commerçants affiliés et les groupes de distribution à dominante alimentaire. La formalisation de ces relations prenait la forme de différents documents contractuels – contrat de franchise, contrat d’enseigne, contrat d’approvisionnement, contrat de licence de marque, contrat de location-gérance, statuts, règlement intérieur, par exemple – dissuadant le changement denseignes du fait de la durée parfois particulièrement longue de ces engagements – 25 ans pour certains de ces contrats – ; déchéances différentes entre les différents contrats liant le magasin à sa tête de réseau ; de droits d’entrée à paiement différé ; de clauses de non-réaffiliation et de nonconcurrence post-contractuelles à la charge de laffilié et de droits de priorité au profit des têtes de réseau.

Ainsi, dans un secteur bien particulier, celui des groupes de distribution à dominante alimentaire, l’Autorité de la concurrence constatait que la faible mobilité des magasins affiliés entre les réseaux de distribution concurrents, partiellement due à ces pratiques contractuelles, produisait des effets anticoncurrentiels tant sur le marché en amont de lapprovisionnement que sur le marché en aval de la vente de détail.

Concernant les effets anticoncurrentiels de l’enchevêtrement de contrats à échéance variable, l’Autorité de la concurrence faisait référence, en particulier, à sa décision  10-D-08 du 3 mars 2010 dans laquelle elle avait constaté que les pratiques mises en œuvre par Carrefour dans le secteur du commerce d’alimentation générale de proximité avaient pour conséquence de prolonger artificiellement la durée des contrats conclus entre les filiales du groupe et ses franchisés. L’Autorité avait pris acte de l’engagement du groupe de mettre un terme à ces pratiques.

2.   Le projet de loi dit « Lefebvre »

L’article 1er du projet de loi renforçant les droits, la protection et l’information des consommateurs (dit « Lefebvre »), déposé à l’Assemblée nationale le 1er juin 2011, s’inscrivait dans la continuité de l’avis de l’Autorité de la concurrence rendu en 2010. Constatant que la structure du commerce à dominante alimentaire est, en France, dominée par les grandes surfaces, le projet poursuivait l’objectif de permettre davantage de liberté en matière de changement denseigne espérant qu’un développement de la concurrence aura un effet bénéfique sur les prix au bénéfice du consommateur.

Cet article 1er proposait donc une définition de la convention daffiliation, document unique précisant les obligations auxquelles se soumet un exploitant vis-à-vis de sa tête de réseau, y compris si celles-ci sont susceptibles d’affecter le libre exercice de son activité. Il fixait à dix ans maximum la durée d’une telle convention et précisait que l’expiration d’une telle convention lensemble des contrats conclus entre les deux parties prennent également fin. L’article 1er prévoyait également un étalement du paiement des droits d’entrée. Enfin, il contenait des dispositions encadrant les clauses de non-concurrence, en particulier post-contractuelles.

Adopté par l’Assemblée nationale et le Sénat en première lecture, l’entrée en vigueur de cet article a été compromise par l’interruption de la navette parlementaire, l’Assemblée nationale n’ayant jamais examiné le texte en deuxième lecture.

3.   L’amendement « Brottes» au projet de loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques

En première lecture en séance publique à l’Assemblée nationale, une partie du dispositif contenu dans l’article 1er du projet de loi dit « Lefebvre » est réintroduit par un amendement du président de la commission spéciale, M. François Brottes, dans le projet de loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques.

Le dispositif proposé s’écarte sur plusieurs points des recommandations de l’Autorité de la concurrence et des mesures portées par le projet de loi dit « Lefebvre ». En effet, le champ dapplication de la disposition est considérablement élargi : les mesures envisagées sont, en effet, applicables à lensemble du commerce de détail et non au seul secteur de la grande distribution alimentaire. Lamendement ne reprend, par ailleurs, quune partie du dispositif de larticle 1er du projet de loi dit « Lefebvre » : il prévoit, dans sa version initiale, une échéance commune pour les différents contrats liant réseau de distribution commerciale et commerçant de détail, le caractère réputé non écrit de clauses ayant pour effet de restreindre la liberté d’exercice d’une activité commerciale après l’échéance ou la résiliation du contrat où elles figurent et une durée maximale de six ans pour ces contrats. Un sous-amendement du Gouvernement, déposé en séance publique, a porté cette durée de six à neuf ans.

Supprimé en première lecture par le Sénat, l’article est rétabli, en nouvelle lecture, en commission spéciale à l’Assemblée dans une version légèrement amendée ne prévoyant plus de durée maximale pour ces contrats.

B.   Un dispositif prévoyant un mécanisme d’échéance ou de résiliation commune des contrats et proscrivant, à une exception près, les clauses post-contractuelles susceptibles de limiter la liberté d’exercice par le commerçant de son activité

L’article 31 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques complète le livre III du code de commerce par un titre IV intitulé : « Des réseaux de distribution commerciale » comportant deux articles L. 341-1 et L. 341-2.

L’article L. 341-1 prévoit une échéance ou résiliation commune de l’ensemble des contrats conclus entre « toute personne exploitant, pour son compte ou pour le compte dun tiers, un magasin de commerce de détail » et son réseau « ayant pour but commun lexploitation de ce magasin et comportant des  clauses susceptibles de limiter la liberté dexercice par le commerçant de son activité ». La résiliation d’un de ces contrats vaut ainsi résiliation de l’ensemble.

L’article L. 341-2 consacre le caractère réputé non écrit des clauses postcontractuelles restreignant la liberté d’exercice de l’activité commerciale de l’exploitant. Conformément au paragraphe 3 de l’article 5 du règlement (UE) n° 330/2010 de la Commission européenne, une exception est consacrée aux conditions cumulatives suivantes :

     les clauses concernent des biens et services en concurrence avec ceux objets du contrat ;

     elles sont limitées aux terrains et locaux à partir desquels l’exploitant exerce son activité pendant la durée du contrat concerné ;

     elles sont indispensables à la protection du savoir-faire substantiel, spécifique et secret transmis dans le cadre dudit contrat ;

     elles n’excèdent pas un an après l’échéance ou la résiliation de l’un des contrats mentionnés à l’article L. 341-1.

Sont expressément exclues du champ d’application de ces deux articles les personnes morales mentionnées aux chapitres V et VI du titre Ier du code de commerce, c’est-à-dire les magasins collectifs de commerçants indépendants et les sociétés de caution mutuelle. Par ailleurs, ces dispositions ne s’appliquent pas non plus au contrat de bail, au contrat d’association et au contrat de société civile, commerciale ou coopérative.

C.   Des dispositions difficiles à évaluer, du fait de leur récente entrée en vigueur et du manque d’éléments statistiques fiables, mais qui semblent susceptibles de poser, à l’avenir, des difficultés d’interprétation juridique

Les corapporteurs ont cherché à évaluer la mise en œuvre des dispositions des articles L. 341-1 et L. 342-2 à l’aune des objectifs qui ont présidé à leur adoption, ainsi qu’à mesurer les éventuels effets pervers et limites de ces dispositions. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2015-715 DC du 5 août 2015, résume en ces termes l’ambition du législateur lors de l’adoption de la loi : « les articles L. 341-1 et L. 341-2 visent à mettre un terme aux pratiques contractuelles des réseaux de distribution commerciale qui concluent avec les exploitants de commerce de détail qui leur sont affiliés des contrats différents nayant pas les mêmes durées, les mêmes échéances ou les mêmes conditions de résiliation, de sorte quil en résulte une prolongation artificielle des contrats qui peut sapparenter à une restriction de la liberté dentreprendre des exploitants de commerce de détail (…) en adoptant les articles L. 341-1 et L. 341-2, le législateur a entendu assurer un meilleur équilibre de la relation contractuelle entre lexploitant dun commerce de détail et le réseau de distribution auquel il est affilié (…) [et] a ainsi poursuivi un objectif dintérêt général ». Ce rééquilibrage des relations entre exploitants de commerce de détail et réseau auquel ils sont affiliés n’épuise pas les raisons qui ont conduit à l’adoption de ces dispositions : il s’agissait également, aux termes de l’exposé sommaire de l’amendement déposé par M. François Brottes, d’ « augmenter le pouvoir dachat des Français, de diversifier loffre pour le consommateur dans les zones de chalandise tout en permettant au commerçant de faire jouer la concurrence entre enseignes, notamment au niveau des services que celles-ci proposent (centrale dachat et de référencement, conditions dapprovisionnement, etc.) »

La bonne évaluation de ce dispositif sest néanmoins heurtée à deux obstacles majeurs :

     un recul insuffisant – d’autant plus que ces dispositions n’étaient applicables qu’à l’expiration d’un délai d’un an suivant la promulgation de la loi – pour apprécier pleinement les effets de cette réforme sur les relations au sein des réseaux et sur la diversification de l’offre proposée aux consommateurs ;

     une difficulté à obtenir des statistiques fiables permettant de mesurer le volume des changements d’enseignes depuis l’entrée en vigueur de la loi. Les personnes auditionnées par les corapporteurs affirment, sans disposer de statistiques précises, n’avoir pas constaté de vastes mouvements pour rejoindre ou quitter les réseaux qu’elles représentent.

En l’absence de jurisprudence prise sur le fondement des articles L. 341-1 et L. 341-2, il est, par ailleurs, encore malaisé d’identifier les difficultés éventuellement soulevés par ces articles.

Plusieurs acteurs entendus par les corapporteurs ont néanmoins affirmé que le dispositif de l’article L. 341-1 n’était pas utile dans la mesure où l’avis de l’Autorité de la concurrence, tout comme le projet de loi « Lefebvre » concernait un secteur bien spécifique – la grande distribution à dominante alimentaire – et visait des pratiques particulières, propres à certains acteurs bien identifiés. Or, ces pratiques abusives auraient cessé d’elles-mêmes du fait de la jurisprudence. Le postulat même d’une volonté du commerçant indépendant de changer d’enseigne qui serait contrecarrée par ces spécificités contractuelles a été remis en cause, notamment par la fédération du commerce coopératif et associé et par la fédération française de la franchise, en raison du coût du changement denseigne, de l’importance dune implication durable du commerçant dans lenseigne et de lattachement de la clientèle à une enseigne donnée. Il n’est donc pas évident que la mobilité inter-enseignes soit entravée, en premier lieu, par l’enchevêtrement de durées contractuelles variables.

À l’heure actuelle, il est également possible d’anticiper une difficulté résidant dans le champ dapplication des articles L. 341-1 et L. 341-2. Ces articles sont, en effet, applicables à l’ensemble du commerce de détail. Or, il nexiste pas de définition légale claire de la notion de « commerce de détail » bien qu’elle soit fréquemment employée, par exemple à l’article L. 430-2 du code de commerce ou dans le décret n° 2015-165 du 12 février 2015 relatif à l’aménagement commercial. Les lignes directrices de l’Autorité de la concurrence relatives au contrôle des concentrations en définissent certains aspects : « La notion de commerce de détail doit être définie par référence aux règles applicables en matière d’équipement commercial. Un magasin de commerce de détail s’entend comme un magasin qui effectue essentiellement, cest-à-dire pour plus de la moitié de son chiffre daffaires, de la vente de marchandises à des consommateurs pour un usage domestique. Est incluse la vente d’objets d’occasion (brocante, dépôts-ventes, etc.). Sont traditionnellement assimilées à du commerce de détail, bien que ne constituant pas de la vente de marchandises, un certain nombre de prestations de service à caractère artisanal (pressing, coiffure et esthétique, cordonnerie, photographie, entretien véhicules et montage de pneus). Sont toujours exclues les prestations de service à caractère immatériel ou intellectuel (comme les banques, l’assurance, ou les agences de voyages) ainsi que les établissements de service ou de location de matériel (comme les laveries automatiques ou les vidéothèques), et les restaurants. Sont aussi exclues les entreprises qui réalisent la totalité de leurs ventes en ligne, l’article L. 430-2, II précisant que ne sont concernées que les entreprises qui exploitent au moins un magasin ». Une autre définition est proposée par l’INSEE : « Le commerce de détail consiste à vendre des marchandises dans létat où elles sont achetées (ou après transformations mineures) généralement à une clientèle de particuliers, quelles que soient les quantités vendues. Outre la vente, cette activité de commerce de détail peut aussi recouvrir la livraison et linstallation chez le client (de meubles ou d’électroménager par exemple) ». Une liste des commerces de détail est également proposée à lannexe 7-4 à larticle A.713-26 du code de commerce. Les personnes entendues par les corapporteurs ont unanimement souligné l’insécurité juridique créée par cette absence de définition.

 

Proposition n° 1 : Préciser juridiquement la notion de « commerce de détail » afin de lever les éventuelles difficultés dinterprétation du champ dapplication de larticle L 341-1 du code de commerce.

 


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II.   Les aménagements aux procédures de l’Autorité de la concurrence

A.   Des dispositions techniques destinées à faciliter le travail de l’Autorité de la concurrence et à accroître l’attractivité de certaines procédures

Les dispositions figurant aux articles 215 à 218 de la loi dite « Macron » répondent à des demandes formulées par l’Autorité de la concurrence qui demandait, mettant en avant les difficultés pratiques qu’elle rencontrait, l’amélioration de certaines de ses procédures. Elles ont été introduites par amendements du Gouvernement en commission spéciale en première lecture à l’Assemblée nationale et n’ont fait l’objet que de peu de débat en cours de navette.

De manière générale, lAutorité de la concurrence affirme que ces évolutions procédurales ont été bénéfiques tant pour assurer le bon déroulement de ses travaux que pour les entreprises.

B.   des modifications procédurales pragmatiques, jugées satisfaisantes dans l’ensemble, même si la prévisibilité de la sanction semble pouvoir être encore accrue dans le cadre de la procédure de transaction

1.   L’adaptation de la procédure suivie par l’Autorité de la concurrence en matière de contrôle et d’autorisation des opérations de concentration économique

a.   Le dispositif

Larticle 215 avait pour objectif de clarifier et adapter certains aspects de la procédure suivie par l’Autorité de la concurrence en matière de contrôle et dautorisation des opérations de concentration économique :

     il introduit une précision au sein de l’article L. 430-2 du code de commerce sur le mode de calcul du seuil de chiffre d’affaires à partir duquel une opération de concentration qui concerne une entreprise opérant en tout ou partie dans un département ou une collectivité d’outre-mer doit faire l’objet d’une notification préalable à l’Autorité en vue de son autorisation ;

     il modifie l’article L. 430-4 du même code qui permet à l’Autorité de la concurrence d’accorder une dérogation « en cas de nécessité particulière dûment motivée » pour pouvoir réaliser tout ou partie d’une opération de concentration sans devoir attendre son autorisation en précisant que cette dérogation peut être assortie de conditions et qu’elle cesse dêtre valable si la notification complète de lopération nest pas reçue par lAutorité dans un délai de trois mois à compter de sa réalisation effective ;

     il modifie l’article L. 430-5 du même code pour permettre à l’Autorité de suspendre le délai de vingt-cinq jours prévu pour se prononcer sur une opération de concentration dans le cadre d’un examen ordinaire (phase I) lorsque les parties ont omis de signaler un fait nouveau ou de communiquer des informations demandées dans le délai imparti ;

     il modifie l’article L. 430-7 du même code afin d’allonger le délai normal de soixante-cinq jours dans lequel l’Autorité peut autoriser une opération de concentration dans le cadre d’un examen approfondi (phase II). Lorsque des engagements ou des modifications apportées à des engagements déjà proposés sont transmis à l’Autorité de la concurrence moins de vingt jours ouvrés avant la fin de ce délai, l’expiration de celui-ci est repoussée à vingt jours ouvrés après leur réception, dans la limite de quatre-vingt-cinq jours ouvrés à compter de l’ouverture de l’examen approfondi ;

     il modifie l’article L. 430-8 du même code pour permettre à l’Autorité, sous astreinte, d’enjoindre aux parties d’exécuter de nouvelles injonctions ou prescriptions se substituant à des injonctions ou prescriptions antérieures non exécutées dans les délais impartis.

b.   L’évaluation

Les évolutions permises par l’article 215 de la loi du 6 août 2015 qui ajustaient à la marge certaines procédures de contrôle et d’autorisation des opérations de concentration économique de l’Autorité de la concurrence sont, dans l’ensemble, considérées comme satisfaisantes.

     Aucune caducité automatique de la dérogation à leffet suspensif en cas de non-notification complète dune opération de concentration trois mois après sa réalisation effective, prévue à larticle L. 430-4 na été prononcée depuis l’entrée en vigueur de la loi. L’ensemble des parties ont respecté les délais contraignant l’obligation de notification. L’Autorité de la concurrence a, par ailleurs, fait droit, depuis l’entrée en vigueur de la loi, à l’ensemble des demandes de dérogation qui lui ont été adressées ;

Demandes de dérogations à l’effet suspensif en cas de non-notification complète d’une opération de concentration trois mois après sa réalisation effective

2015

2016

2017

2018

(premier trimestre)

8

6

13

5

Source : données communiquées par l’Autorité de la concurrence à la mission

     La modification de l’article L. 430-5 du code de commerce, qui permet à l’Autorité de suspendre les délais d’examen en phase I d’un dossier incomplet de notification pour contraindre les parties à lui communiquer les pièces manquantes, permet d’accuser plus rapidement réception des dossiers. Au total, sur 777 affaires notifiées depuis 2015, seules 8 ont nécessité la suspension des délais. La durée moyenne de suspension a été de 7 jours et la durée maximale observée de 12 jours, soit des durées très inférieures aux durées maximales prévues par l’article.

     Trois des quatre dossiers ayant fait lobjet dun examen approfondi (phase II) depuis lentrée en vigueur de la loi ont nécessité la mise en œuvre dune prolongation de délai en application de l’article L. 430-7 du code de commerce.

     L’article L. 430-8 du même code confère à l’Autorité un nouveau pouvoir lui permettant de substituer de nouvelles injonctions ou prescriptions aux injonctions et prescriptions initiales qui n’auraient pas été observées. L’Autorité de la concurrence a été amenée à faire usage de cette faculté, pour la première fois, dans le cadre de la sanction de 40 millions d’euros infligée à Altice et SFR Group pour ne pas avoir respecté ses engagements relatifs au contrat « Faber », pris lors du rachat de SFR par Numericable. À cette occasion, l’Autorité de la concurrence a prononcé plusieurs injonctions sous astreintes, fixant un nouveau calendrier d’exécution comprenant des paliers de réalisation, assortis d’astreintes progressives. Cette première application a permis à l’Autorité de la concurrence de mesurer l’apport de cette disposition pour remédier aux situations dinexécution des engagements pris dans le cadre dune opération de concentration.

Proposition n° 2 : Adapter les services de contrôle et dautorisation par lAutorité de la concurrence à lévolution des marchés et à la prise en compte dopérations, dont les impacts de marché sont parfois sans corrélation avec le chiffre daffaires réalisé.

2.   L’élargissement des pouvoirs d’enquête confiés aux agents de l’Autorité de la concurrence prévu à l’article 216 pourrait être poursuivi.

a.   Un dispositif partiellement censuré par le Conseil constitutionnel

Larticle 216 élargit les pouvoirs denquête confiés aux agents des services dinstruction de lAutorité de la concurrence, qui peuvent obtenir la communication des livres, factures et autres documents professionnels de toute nature nécessaires au contrôle qu’ils doivent effectuer. Ces documents « de toute nature, entre quelques mains quils se trouvent » doivent être communiqués, obtenus ou copiés. Toute entreprise ou entité détentrice d’informations intéressant une enquête est ainsi soumise à cette obligation de fourniture de documents même si elle nest pas elle-même lobjet de lenquête. Il s’agit ainsi dharmoniser les dispositions du code de commerce et celles du code de la consommation (article L. 512-8 du code de la consommation). Cet élargissement des pouvoirs d’enquête s’inscrit dans le prolongement de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation qui les avait déjà considérablement renforcés, tant en ce qui concerne le domaine des investigations que celui de la conduite des procédures ([3]).

En revanche, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2015-715 DC du 5 août 2015 a censuré le 2° de l’article qui permettait aux enquêteurs d’accéder aux factures détaillées des clients des opérateurs (« fadettes ») pour connaître les échanges téléphoniques ou électroniques.

b.   Des pouvoirs qui pourraient être encore adaptés pour armer l’Autorité de la concurrence face à l’essor du numérique

Lélargissement des pouvoirs denquête confiés aux agents des services dinstruction de lAutorité de la concurrence a également été jugé satisfaisant. L’Autorité de la concurrence envisage d’autres évolutions de ces pouvoirs, à court ou moyen terme, afin de lui permettre, notamment, de faire face à lessor du numérique – utilisation de messageries cryptées, collecte et traitement d’un nombre important de données, en particulier.

3.   La possibilité offerte par l’article 217 de rejeter une saisine concernant des faits que le ministre de l’économie peut se charger d’appréhender n’a été mise en œuvre qu’une fois mais a incité à des changements de pratique

a.   Le dispositif

Larticle 217 offre la possibilité à lAutorité de la concurrence, en modifiant larticle L. 462-8 du code de commerce, de rejeter par décision motivée une saisine concernant des faits que le ministre de léconomie peut se charger dappréhender – pour l’essentiel des pratiques anticoncurrentielles de dimension locale ou concernant des entreprises au chiffre d’affaires situé sous un certain seuil. Il s’agissait de tirer les conséquences de la compétence du ministre chargé de l’économie en matière de « micro pratiques anticoncurrentielles ».

b.   L’évaluation

La possibilité offerte par larticle L. 462-8 du code de commerce de rejeter par décision motivée une saisine concernant des faits appréhendables par le ministre de léconomie n’a été mise en œuvre qu’à une seule reprise ([4]). Dans les faits, néanmoins, ainsi que l’Autorité de la concurrence l’a indiqué aux corapporteurs, les entreprises décident de retirer leur plainte devant l’Autorité pour saisir la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). Ces échanges avec le bureau de la procédure de l’Autorité étant informels, il est difficile de dégager des éléments statistiques plus précis à ce sujet.

4.   La nouvelle procédure de transaction, créée par l’article 218, apparaît plus attractive que l’ancienne procédure mais n’offre toujours pas aux entreprises une visibilité suffisante sur la sanction encourue

a.   Un dispositif plus attractif que l’ancienne procédure de non-contestation des griefs

Larticle 218, modifiant le III de l’article L. 464-2 du même code substitue une nouvelle procédure de transaction en matière de pratiques anticoncurrentielles à l’ancienne procédure de non-contestation des griefs et, complétant le IV du même article, simplifie la procédure de clémence qui permet à une entreprise ayant commis une infraction en matière de concurrence de bénéficier d’une exonération totale ou partielle de sanction pécuniaire à condition qu’elle ait informé l’Autorité de manière à lui permettre d’établir la réalité de cette infraction.

La procédure de transaction se substitue à l’ancienne procédure de non‑contestation des griefs introduite par la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques. Elle permet aux entreprises qui renoncent à contester les griefs notifiés par les services d’instruction de l’Autorité de la concurrence de se voir proposer par le rapporteur général de l’Autorité une transaction fixant le montant maximal et minimal de la sanction encourue – et non un pourcentage de réduction de sanction comme dans le cadre de la procédure de non-contestation des griefs. Après acceptation de la transaction par les entreprises, le rapporteur général propose au collège de prononcer la sanction pécuniaire dans les limites de la « fourchette » ainsi déterminée. Les entreprises peuvent s’engager à modifier leurs comportements pour l’avenir et le rapporteur général tenir compte de ces engagements dans sa proposition de transaction. Ces engagements peuvent être de trois types : engagements structurels (séparation comptable, filialisation, etc.), engagements comportementaux (modifications de clauses contractuelles, de conditions générales de vente ou de grilles tarifaires, etc.), ou engagements de conformité (adoption de programmes de conformité).

b.   Une procédure qui présente de nombreux avantages mais ne permet toujours qu’une anticipation insuffisante du point de vue des entreprises de la sanction finalement infligée

La nouvelle procédure de transaction a été qualifiée par l’Autorité de la concurrence de « particulièrement attractive ». Appliquée à trois affaires en 2016 et six affaires en 2017, la procédure a abouti dans huit cas sur neuf.

La nouvelle procédure présente de nombreux avantages en comparaison de la procédure de non-contestation des griefs qu’elle remplace :

     les entreprises peuvent renoncer jusqu’à la signature du procès‑verbal de transaction, sans être pénalisées, les échanges relatifs à la transaction n’étant pas versés au dossier ;

     les discussions se fondent sur la base de la notification des griefs adressée par le rapporteur général afin de garantir la pleine connaissance, par les entreprises, des éléments retenus à leur encontre ;

     la procédure assure aux entreprises une plus grande visibilité sur la sanction encourue, un plancher et un plafond étant inscrits dans le procès-verbal de transaction signé avec le rapporteur général ;

     il revient, enfin, au collège de l’Autorité de décider au vu de l’ensemble du dossier du montant de la sanction.

Cette procédure semble néanmoins connaître encore certaines limites, liées notamment à lanticipation de la sanction. L’Autorité a lancé une consultation publique destinée à nourrir un nouveau projet de communiqué de procédure qui recensera, au sein d’un document unique, les pratiques constatées lors de la mise en œuvre de cette procédure. Ce document devrait permettre aux entreprises de mieux anticiper le déroulement et le résultat de la procédure. Lors des auditions menées par les corapporteurs, plusieurs organisations représentant les entreprises ont insisté sur l’opacité qui continuait à entourer les éléments permettant à l’Autorité de déterminer la fourchette de sanction. Malgré un gain de prévisibilité, lécart potentiellement important entre le plancher et le plafond de la sanction inscrits au procès-verbal de la transaction pose problème.

 

Proposition n° 3 : Renforcer la prévisibilité, pour les entreprises, de la sanction finalement infligée dans le cadre de la procédure de transaction. Lécart entre le plancher et le plafond de la fourchette pourrait être ainsi encadré.

 

APPLICATIONS DE LA NOUVELLE PROCÉDURE DE TRANSACTIOn

 

Décisions

Libellés

16-D-05

relative à des pratiques mises en œuvre par la société Eurochef dans le secteur de la fourniture, l’installation et la maintenance d’équipements professionnels de cuisine

16-D-06

relative à des pratiques mises en œuvre par le GAFIC dans le secteur de la fourniture, l’installation et la maintenance d’équipements professionnels de cuisine

16-D-15

relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur de la distribution des produits de grande consommation en outre-mer

16-D-27

relative à des pratiques mises en œuvre sur le marché de l’assistance foncière de l’établissement public foncier de l’Ouest Rhône-Alpes

17-D-01

relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur des arts de la table et de la cuisine

17-D-02

relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur des boules de pétanque de compétition

17-D-06

relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur de la fourniture de gaz naturel, d’électricité et de services énergétiques

17-D-14

relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur de la distribution des produits de grande consommation en outre-mer

17-D-20

relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur des revêtements de sols résilients

Source : Autorité de la concurrence

5.   Une simplification de la procédure de clémence qui n’a pas encore été mise en œuvre (art. 218)

Dans le cadre de la procédure de clémence, enfin, l’Autorité est désormais en mesure de statuer après un seul tour contradictoire – et non deux – comme dans le cadre de la procédure de transaction.

Cette simplification n’a pas encore été mise en œuvre par lAutorité. Les demandeurs de clémence ont, en effet, tous préféré conclure une transaction avec l’Autorité de la concurrence. L’Autorité estime cette simplification utile dans la mesure où elle permet d’adapter la procédure aux nécessités du dossier.

 


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III.   Les transferts au secteur privé de la majorité du capital de Nexter, des sociétés Aéroports de la Côte d’Azur et Aéroports de Lyon et la suppression de l’obligation de détention majoritaire par l’État ou ses établissements publics du capital du « Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies »

La doctrine de l’État actionnaire a été modernisée pour favoriser une gestion active des participations publiques. Les principes de cette doctrine ont été exposés en Conseil des ministres le 2 août 2013. Dans ce cadre, il a été envisagé une réduction des niveaux historiques de participation publique dans certaines entreprises, à condition que le niveau de contrôle ou dinfluence de lÉtat actionnaire nen soit pas significativement affecté.

Les recettes dégagées par les cessions de participations publiques sont affectées soit à l’investissement dans de nouvelles acquisitions, soit au désendettement public.

La gestion dynamique des participations de l’État poursuit quatre objectifs : s’assurer d’un niveau de contrôle suffisant dans des entreprises à capitaux publics stratégiques intervenant dans des secteurs particulièrement sensibles en matière de souveraineté ; s’assurer de lexistence dopérateurs résilients pour pourvoir aux besoins fondamentaux du pays ; accompagner le développement et la consolidation dentreprises, en particulier dans des secteurs et des filières déterminantes pour la croissance économique nationale et européenne et intervenir ponctuellement, dans le respect des règles européennes, dans des opérations de sauvetage dentreprises dont la défaillance présenterait des conséquences systémiques.

Les articles 189 à 191 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, s’inscrivent dans le cadre de cette nouvelle doctrine de l’État actionnaire. Ils prévoient les transferts au secteur privé de la majorité du capital de Nexter (art. 189), des sociétés Aéroports de la Côte d’Azur et Aéroports de Lyon (art. 191) et la suppression de l’obligation de détention majoritaire par l’État ou ses établissements publics du capital du « Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies » (art. 190).

A.   LE Transfert au secteur privé de la majorité du capital de Nexter

1.   Afin de faire face à la concurrence internationale, la constitution d’un leader européen de l’armement terrestre paraissait nécessaire

La société Nexter est un systémier intégrateur de systèmes d’artillerie et de véhicules blindés français. Elle produit et commercialise des systèmes d’armes – véhicules blindés, canons, tourelles – et des munitions. Au moment de la discussion du projet de loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, elle est une filiale de Groupement Industriel des Armements Terrestres (GIAT) lui-même détenu à 100 % par l’État.

La réduction des budgets de défense en Europe et le développement de la concurrence des États-Unis et des pays émergents rendaient nécessaires la consolidation européenne d’une industrie fragmentée.

Dès 2010 un processus de rapprochement de la société Nexter et la société allemande Krauss-Maffei-Wegmann (KMW) avait été entamé, jalonné par la signature d’un protocole d’accord (« heads of agreement ») en 2014, puis d’accords de rapprochement signés en juillet 2015 et finalisés en décembre 2015. Les deux entreprises avaient des dimensions équivalentes – environ 3 000 salariés chacune – et des chiffres d’affaires comparables. Elles présentaient une complémentarité stratégique, notamment en termes de gamme de produits proposée et de présence géographique.

2.   Le dispositif de l’article 189

L’article 189 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 autorise la réalisation de cette opération, son premier alinéa permettant « le transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société Groupement industriel des armements terrestres (GIAT) et de ses filiales. ».

Le 1° du II du même article précise qu’« à la date du transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société mentionnée à larticle 1er ou de ses filiales, les fonctionnaires et les militaires en fonction sont maintenus, sur leur demande, dans la position statutaire qui était la leur à cette date. »

3.   Un rapprochement avec la société KMW dont les premiers effets sont positifs mais dont la pleine évaluation nécessitera un recul de plusieurs dizaines d’années.

Les décrets d’application de l’article 189 ont bien été pris : le décret n° 2015‑1483 du 16 novembre 2015 autorise le transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société Nexter Systems SA ; le décret n° 2015-1586 du 4 décembre 2015 instituant une action spécifique de l’État au capital de Nexter Systems SA prévoit la possibilité de transformer une action ordinaire de l’État en action spécifique garantissant ainsi la protection des actifs stratégiques pour la France.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DE L’ÉTAT D’APPLICATION DES DISPOSITIONS DE L’ARTICLE 189 DE LA LOI DITE « MACRON »

Article de la loi

Texte dapplication

Objet

Référence du texte

Article 189

DCE

Autorisation du transfert au secteur privé de la majorité du capital de Nexter

Décret n° 2015-1483 du 16 novembre 2015 autorisant le transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société Nexter Systems SA

Article 189

DS

Institution d’une action spécifique de l’État au capital de Nexter

Décret n° 2015-1586 du 4 décembre 2015 instituant une action spécifique de l’État au capital de Nexter Systems SA

Article 189

DCE

Régime applicable aux « ouvriers sous décret » employés par la société nationale GIAT Industries et ses filiales du groupe NEXTER.

Décret n° 2015-1508 du 19 novembre 2015 modifiant le décret n° 90-582
du 9 juillet 1990 relatif aux droits et garanties prévus à l’article 6 b de la loi n° 89-924 du 23 décembre 1989 autorisant le transfert à une société nationale des établissements industriels dépendant du Groupement industriel des armements terrestres (GIAT)

Article 189

DCE

Régime de protection sociale applicable aux « ouvriers sous décret » employés par la société nationale GIAT Industries et ses filiales du groupe NEXTER

Décret n° 2015-1509 du 19 novembre 2015 modifiant le décret n° 95-727
du 9 mai 1995 relatif à la protection sociale des ouvriers mentionnés à l’article 6 b de la loi n° 89-924 du 23 décembre 1989 autorisant le transfert à une société nationale des établissements industriels dépendant du Groupement industriel des armements terrestres

Source :  Rapport d’information, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 15 février 2017, déposé en application de l’article 145 du Règlement par la mission d’information commune sur l’application de la loi n° 2015-990 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques et présenté par M. Richard Ferrand, p. 282

L’évaluation de la mise en œuvre des dispositions de cet article apparaît, à ce stade, trop précoce pour prétendre à l’exhaustivité. Ainsi que l’ont rappelé M. Martin Vial, commissaire aux participations de l’État, et M. Stéphane Mayer, président directeur général de Nexter, auditionnés par les corapporteurs, le processus d’intégration de groupes industriels européens dans ce secteur peut être long, comme les exemples d’Airbus, MBDA et Eurocopter, devenu Airbus Helicopters, en témoignent.

Trois thématiques, qui font écho aux débats parlementaires suscités par l’article 189 peuvent néanmoins, à ce stade, être explorées :

1/ La première question est celle de leffectivité du rapprochement entre Nexter et KMW. Celui-ci a pris la forme d’une société de holding KNDS (Krauss-Maffei and Nexter Defense Systems) créée en décembre 2015. L’État français détient, via la holding GIAT Industries, 50 % du capital de KNDS, à parité avec la famille allemande Bode-Wegmann. Dans ce cadre, KNDS est propriétaire à 100 % de Nexter et KMW. Le conseil de surveillance est composé de sept membres dont trois membres indépendants, deux représentants de la famille Bode-Wegmann et deux représentants de l’État français, limitant ainsi les risques de blocage. Certaines décisions particulièrement importantes nécessitent néanmoins l’accord d’une majorité qualifiée comprenant les deux actionnaires. Le directoire comporte deux directeurs généraux. Au terme d’une première période de cinq ans, la possibilité de nomination d’un directeur général unique sera ouverte.

Il est difficile dévaluer à lheure actuelle les bénéfices pour Nexter de ce rapprochement dans la mesure où, deux ans et demi après l’opération, lintégration des deux entreprises est loin dêtre achevées. En effet, il nexiste pas de programme structurant commun susceptible d’accélérer ce mouvement de rapprochement. Le programme de fabrication de chars lourds franco-allemands n’est pas encore mis en œuvre et les premières livraisons de véhicules ne sont prévues qu’à l’horizon des années 2030. Enfin, le modèle de coopération industrielle entre les deux pays n’est pas arrêté. Le groupe récolte néanmoins les premiers fruits dun travail commun, notamment en matière dachats.

2/ La bonne santé commerciale et financière de Nexter et de KMW est, en revanche, patente : l’année 2017 a été, pour les deux entreprises, celle d’un record historique en termes de prises de commande et de chiffres daffaires. Ainsi, Nexter a réalisé sa meilleure performance des vingt dernières années, enregistrant 1,6 milliard d’euros, dont 58 % à l’export, de commandes. L’entreprise devrait recruter 400 personnes en 2018 contre 331 en 2017.

3/ La protection des intérêts essentiels de lÉtat était également au cœur des débats parlementaires suscités par l’article 189 du projet de loi. Elle est assurée au travers d’une action spécifique, instituée par décret, qui protège certains actifs stratégiques au sein de la société Nexter, relatifs à la conception et la production d’armes de moyens et gros calibres. La cession ou le transfert de ces actifs, ainsi que le franchissement des seuils de 33 % et 50 % au capital de Nexter, sont soumis à un accord préalable du ministre chargé de léconomie. Une convention entre l’État et KNDS précise les modalités de suivi annuel des actifs stratégiques, ainsi que le traitement de l’information classifiée. Elle prévoit également le maintien du carnet de commandes initial de Nexter et l’obligation d’informer et de consulter l’État en cas de projet de cessation d’activité avec un préavis significatif de dix-huit mois.

B.   LA Suppression de l’obligation de détention majoritaire par l’État ou ses établissements publics du capital du « Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies »

1.    Les dispositions de l’article 190 devaient permettre l’entrée de BPIfrance au capital du « Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies »

Le Laboratoire du fractionnement et des biotechnologies (LFB) est une société de biotechnologies, spécialisée dans les produits dérivés du sang, notamment le plasma sanguin. Conformément à l’article L. 5124-14 du code de la santé publique, avant l’adoption de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015, le capital du LFB était entièrement détenu par lÉtat, qui disposait également de 100 % des droits de vote de LFB SA.

L’article 190 visait à permettre lentrée au capital du LFB de BPIfrance susceptible d’apporter au laboratoire les financements nécessaires à la poursuite de son développement. La rédaction de l’article L. 5124-14 disposait, en effet, que le capital du LFB était « détenu en majorité par lÉtat ou par ses établissements publics ». BPIfrance n’étant pas un établissement mais un organisme public, cette entrée au capital nécessitait une intervention du législateur.

2.   Le dispositif de l’article 190 ne permet néanmoins pas la privatisation du LFB

L’article 190 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 modifie donc l’article L. 5124-14 en substituant aux mots : « ou par ses établissements publics », les mots : « par ses établissements publics ou par dautres entreprises ou organismes appartenant au secteur public ». Ainsi rédigé, cet article ne permet donc pas la privatisation du LFB puisque lobligation de détention majoritaire par des acteurs publics est réaffirmée. Seule une nouvelle disposition législative pourrait permettre la cession de la majorité du capital du LFB au secteur privé. L’article permet, en revanche, à la BPIfrance d’entrer au capital du LFB.

Des dispositions législatives analogues existent, par ailleurs, s’agissant du capital de la filiale LFB Biomédicaments, qui exerce les activités du groupe relatives à la fabrication des médicaments dérivés du sang destinés au marché français et issus du fractionnement du plasma.

3.   Faute d’un accord avec BPIfrance, le capital du LFB demeure actuellement détenu à 100 % par l’État

L’article 190 de la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances était dapplication directe.

Les négociations menées entre lÉtat et BPIfrance en 2015 et 2016 nont pas abouti. Le capital du LFB est donc toujours détenu à 100 % par lÉtat. Afin de soutenir le développement du LFB dont la stratégie est fondée, d’une part, sur le développement de son activité historique et, d’autre part, sur la diversification de ses activités de biotechnologie, l’État a souscrit à hauteur de 230 millions deuros à une augmentation du capital de LFB SA en 2015.

Le 3 mai 2018, l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) a publié une injonction adressée au LFB ([5]) faisant état de non‑conformités et de manquements importants aux bonnes pratiques de fabrication et aux autorisations de mise sur le marché. La priorité du LFB est donc actuellement de rétablir des conditions optimales de production et de régulariser la mise à disposition de ses produits au cours de lannée 2018 afin de répondre aux besoins des patients. Des travaux ont également été engagés afin de permettre l’approbation par le conseil d’administration du LFB d’un plan stratégique pluriannuel visant à assurer la croissance soutenable du laboratoire.

C.   LE Transfert au secteur privé de la majorité du capital des sociétés Aéroports de la Côte d’Azur et Aéroports de Lyon

1.   La participation majoritaire de l’État au capital de ces deux aéroports régionaux n’apparaissait plus nécessaire pour s’assurer de l’atteinte d’objectifs d’intérêt général

Conformément aux lignes directrices de l’État actionnaire, la participation majoritaire que l’État détenait au capital de ces deux aéroports régionaux ne paraissait pas nécessaire pour sassurer de latteinte dobjectifs dintérêt général. L’Agence des participations de l’État estime, par ailleurs, sur le plan industriel, que lorsque les conditions le permettent, l’arrivée au capital de la société de gestion d’un aéroport d’un investisseur privé expérimenté et s’engageant sur le long terme, offre des perspectives appréciables de développement de laéroport et du territoire dans lequel il sinscrit.

Au moment de la discussion de la loi au Parlement, la société Aéroports de la Côte d’Azur exploite l’aéroport international de Nice, troisième aéroport français avec 12 millions de passagers par an, mais également ceux de Cannes‑Mandelieu et de Saint‑Tropez et la société Aéroports de Lyon, exploitait le quatrième aéroport français, avec 9 millions de passagers par an. L’actionnariat de la société Aéroports de la Côte d’Azur était ainsi composé : à 60 % de l’État, 25 % de la chambre de commerce et d’industrie (CCI) de Nice Côte d’Azur, 5 % de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, 5 % du département des Alpes Maritimes et 5 % de la communauté d’agglomération de Nice Côte d’Azur. L’actionnariat de la société Aéroports de Lyon était, quant à lui, ainsi composé : à 60 % de l’État, 25 % de la chambre de commerce et d’industrie de Lyon, 5 % de la région Rhône-Alpes, 5 % du département du Rhône et 5 % de la communauté urbaine de Lyon.

2.   L’article 191 autorise le transfert au secteur privé de la majorité du capital des sociétés Aéroports de la Côte d’Azur et Aéroports de Lyon, prévoit un cahier des charges de l’appel d’offres exigeant et impose un critère d’expérience pour le choix du candidat au rachat

L’article 191 autorise le transfert au secteur privé de la de la majorité du capital des sociétés Aéroports de la Côte d’Azur et Aéroports de Lyon.

La commission spéciale de l’Assemblée nationale a modifié le projet de loi afin de fixer un certain nombre d’exigences inscrites dans le cahier des charges de l’appel d’offres, celui-ci devant être approuvé par le ministre chargé de laviation civile, préciser les obligations du concessionnaire notamment celles relatives à la préservation des intérêts essentiels de la Nation en matière de transport aérien et ceux du territoire concerné en matière dattractivité et de développement économique et touristique. Le cahier des charges précise également les obligations du cessionnaire visant à garantir le développement de laérodrome en concertation avec les collectivités territoriales sur le territoire desquelles il est installé ainsi qu’avec les collectivités territoriales actionnaires. Enfin, il impose, pour le choix du candidat au rachat, un critère dexpérience en tant que gestionnaire d’aéroport ou d’actionnaire d’une société gestionnaire d’aéroport.

3.   La cession des participations de l’État a permis de dégager un produit de cession très intéressant sans mettre en péril la préservation des intérêts essentiels de la Nation en matière de transport aérien

Les décrets nécessaires à l’application de l’article 191 ont été pris (voir tableau infra).

TABLEAU RÉCAPITULATIF DE L’ÉTAT D’APPLICATION DES DISPOSITIONS

DE L’ARTICLE 189 DE LA LOI DITE « MACRON »

 

Article de la loi

Texte dapplication

Objet

Référence du texte

Article 191

DS

Autorisation du transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société Aéroports de la Côte d’Azur

Décret n° 2016-275 du 7 mars 2016 autorisant le transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société anonyme Aéroports de la Côte d’Azur

Article 191

DS

Autorisation du transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société Aéroports de Lyon

Décret n° 2016-276 du 7 mars 2016 autorisant le transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société anonyme Aéroports de Lyon

Source :  Rapport d’information, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 15 février 2017, déposé en application de l’article 145 du Règlement par la mission d’information commune sur l’application de la loi n° 2015-990 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques et présenté par M. Richard Ferrand, p. 282

Deux arrêtés en date du 28 octobre 2016 ont prévu la cession des participations de 60 % détenue par l’État au capital de la société Aéroports de la Côte d’Azur et au capital de la société Aéroports de Lyon respectivement au consortium de droit italien Azzurra ([6]) et à un consortium de droit français constitué par les sociétés Vinci Airports (51 % du groupement) et Predica (Crédit agricole, 24,5 % du groupement) et la Caisse des dépôts et consignations (24,5 % également).

La vente des participations de lÉtat a permis de dégager un produit de cession très intéressant de 1,75 milliard deuros pour les deux opérations cumulées – respectivement 535 millions d’euros pour les parts dans la société aéroportuaire de Lyon et 1,222 milliard d’euros pour les parts dans la société aéroportuaire de Nice.

LAgence des participations de lÉtat (APE), dont les corapporteurs ont auditionné des représentants, affirme que ce produit reflète pleinement le potentiel des aéroports concernés – certains députés avaient affirmé craindre, lors des débats parlementaires, que ces équipements ne soient « bradés ».

Une évaluation complète des conséquences de cette cession pour lactivité et le territoire dans lequel sinscrivent ces aéroports est trop précoce mais les premiers résultats communiqués par l’APE et la direction générale de l’aviation civile (DGAC) sont positifs : le trafic des deux aéroports a crû en 2017 de 5,7 % pour l’aéroport de Nice et de 7,6 % pour celui de Lyon. Davantage de recul serait néanmoins nécessaire pour évaluer l’action des nouveaux actionnaires, ceux-ci ayant poursuivi jusqu’à présent les projets engagés avant la privatisation avec le concours, notamment, des salariés et des équipes de direction des sociétés aéroportuaires en place avant la cession.

La préservation des intérêts essentiels de la Nation en matière de transport aérien et de ceux du territoire concerné en matière dattractivité et de développement économique et touristique semble également garantie. L’État, bien qu’il ait cédé sa participation au capital de ces sociétés, demeure propriétaire et autorité concédante des infrastructures aéroportuaires. Le cahier des charges des concessions aéroportuaires confère, par ailleurs, à la DGAC des moyens de contrôle de la bonne exécution du contrat par le concessionnaire, du respect de ses missions de service public et de ses obligations. Les concessionnaires sont tenus de fournir annuellement à l’autorité concédante des informations détaillées sur les infrastructures et l’exécution du service public ainsi que le trafic, les finances de la société et les contrats passés avec les entreprises liées. L’autorité concédante peut, enfin, mandater toute personne pour vérifier, sur pièce et sur place, le respect des obligations du concessionnaire et mettre en demeure celui-ci de se conformer à ses obligations sous peine de pénalités, voire, en dernier ressort, déclarer la déchéance du concessionnaire.

Au terme des auditions qu’ils ont conduites, les corapporteurs estiment néanmoins que cette procédure de transfert pourrait être encore perfectionnée en sappuyant davantage sur lexpertise du ministère chargé de laviation civile. Celui-ci pourrait apprécier le contenu des différentes offres et transmettre un avis au ministre de l’économie et des finances ainsi qu’à la commission des participations et des transferts. Cet avis pourrait également porter sur la cohérence entre le projet industriel des candidats et l’offre déposée.

Proposition  4 : Afin de renforcer la procédure de transfert au secteur privé du capital dune société concessionnaire dun aéroport :

 prévoir que le ministre chargé de laviation civile apprécie le contenu de chacune des offres déposées par les candidats (initiale, finale, ferme) et transmette son avis au ministre chargé de léconomie et des finances et à la commission des participations et des transferts (CPT) ;

 prévoir que le ministre chargé de laviation civile soit destinataire des éléments financiers des offres afin que son avis porte aussi sur la cohérence du projet industriel et des objectifs poursuivis par les candidats avec le prix dachat proposé.

Enfin, en aval de la procédure de transfert, la présence pérenne d’un commissaire du Gouvernement ou d’un censeur au conseil de surveillance de ces aéroports paraît souhaitable. Ce représentant de l’État permettrait à la direction générale de l’aviation civile de disposer d’informations auxquelles elle n’a actuellement pas accès. Il pourrait également assurer une mission de conseil auprès des dirigeants de l’aéroport et serait plus particulièrement chargé de rappeler la réglementation, notamment en matière de sécurité et de sûreté.

 

Proposition  5 : Pérenniser la présence dun commissaire du Gouvernement ou dun censeur au conseil de surveillance dun aéroport transféré au secteur privé : il est important que la direction générale de laviation civile (DGAC) ait accès à linformation échangée en amont et lors des conseils de surveillance. Cette information est différente et complémentaire de celle dont la DGAC dispose en application du cahier des charges. La présence dun commissaire du Gouvernement ou dun censeur permettrait également à lÉtat dalerter au besoin les dirigeants sur certains éléments sensibles ou de rappeler la réglementation, notamment en matière de sécurité et de sûreté.

 

 


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IV.   La reconnaissance publique des labels de commerce équitable

A.   Les labels de commerce équitable : des systèmes privés de garantie dont la lisibilité pour le consommateur n’est pas satisfaisante

1.   La définition du commerce équitable

Aux termes du II de l’article 60 n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, modifié par l’article 94 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire, « le commerce équitable a pour objet dassurer le progrès économique et social des travailleurs en situation de désavantage économique du fait de leur précarité, de leur rémunération et de leur qualification, organisés au sein de structures à la gouvernance démocratique, au moyen de relations commerciales avec un acheteur ». Dans ce cadre, trois conditions doivent être remplies :

1° Un engagement entre les parties au contrat sur une durée permettant de limiter l’impact des aléas économiques subis par ces travailleurs, qui ne peut être inférieure à trois ans ;

2° Le paiement par lacheteur dun prix rémunérateur pour les travailleurs, établi sur la base d’une identification des coûts de production et d’une négociation équilibrée entre les parties au contrat ;

3° L’octroi par l’acheteur d’un montant supplémentaire obligatoire destiné aux projets collectifs, en complément du prix d’achat ou intégré dans le prix, visant à renforcer les capacités et l’autonomisation des travailleurs et de leur organisation.

Par ailleurs, « chaque entreprise intervenant dans ces filières est en mesure de produire des informations relatives à la traçabilité des produits ». Enfin, « les entreprises faisant publiquement état de leur appartenance au commerce équitable participent à des actions de sensibilisation et déducation à des modes de production et de consommation socialement et écologiquement durables. »

2.   Les systèmes privés de garantie du commerce équitable international et français

Actuellement, tous les labels de commerce équitable sont issus de démarches privées, pour la plupart non lucratives.

Ces labels se composent :

     d’un référentiel ouvert à une pluralité d’entreprises, c’est-à-dire d’un cahier des charges définissant des engagements précis conformes aux principes du commerce équitable ;

     des modalités de contrôle de la mise en œuvre effective de ce référentiel par les opérateurs économiques des filières labélisées ;

     d’un logo permettant l’identification, par le consommateur, de la garantie.

Cinq principaux labels de commerce équitable dits « Nord/Sud » sont présents sur le marché français : Max Havelaar (Fairtrade), WFTO (World Fair Trade Organisation), SPP (Symbole des producteurs paysans), Fair for Life et BioPartenaire. De nouveaux labels garantissant exclusivement lagriculture française sont en train de se structurer (AgriEthique France).

3.   Ce système complexe de garantie du commerce équitable est insuffisamment lisible pour le consommateur

Dans une communication de la Commission européenne au Conseil, au Parlement européen et au comité économique et social européen datée du 5 mai 2009, la Commission européenne constatait que « de nombreux types de systèmes privés peuvent contribuer à la réalisation des objectifs de durabilité, mais que leur multiplicité est de nature à induire une confusion dans lesprit du consommateur ».

B.   L’article 219 de la loi du 6 août 2015 prévoit une reconnaissance publique des labels privés de commerce équitable

Le développement d’un label public de commerce équitable étant apparu peu pertinent pour répondre à cette préoccupation de lisibilité et de bonne information du consommateur, une reconnaissance publique de labels privés apparaît au législateur, dès 2005, comme le dispositif le plus pertinent.

L’article 60 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises prévoit ainsi qu’une commission attribue, sur la base de critères définis au même article, une reconnaissance publique à des labels de commerce équitable. Cette mission est confiée à la Commission nationale du commerce équitable (CNCE) par le décret n° 2007-986 du 15 mai 2007. La CNCE ne sera installée qu’en 2010. Sa mission de reconnaissance des labels privés de commerce équitable na jamais été exercée. La commission ne s’est pas réunie entre 2012 et 2015.

Afin de pallier cette absence deffectivité, à la faveur de l’adoption d’un amendement du Gouvernement en première lecture en commission spéciale à l’Assemblée nationale, l’article 219 vise à clarifier les missions de la Commission nationale du commerce équitable, en vue de sa fusion avec la Commission dorientation du commerce de proximité et le Conseil national du commerce, au sein de la commission de concertation du commerce (3C). Il substitue à une reconnaissance publique des personnes physiques ou morales qui veillent au respect des critères du commerce équitable, une reconnaissance des systèmes de certification et des labels.

C.   Aucune procédure de reconnaissance des labels privés de commerce équitable n’est actuellement effective et la commission de concertation du commerce (3C) n’apparaÎt pas comme l’acteur le plus pertinent pour sa mise en œuvre

1.   La mission de reconnaissance des labels privés de commerce équitable est confiée à une section thématique au sein de la 3C

La 3C est organisée en quatre sections thématiques. La reconnaissance des labels et systèmes de garantie de commerce équitable revient à la section thématique « responsabilité sociétale et environnementale des entreprises » (désignée sous le sigle ST3). La ST3 est à la fois chargée de la mise en place de la procédure de reconnaissance des labels et systèmes de garantie de commerce équitable et de l’instruction de ces demandes de reconnaissance.

2.   Malgré des avancées ayant permis la finalisation d’un référentiel qui n’a cependant pas été validé par la 3C, la mise en œuvre de l’article 219 n’est pas aujourd’hui effective

La première réunion plénière de la 3C a eu lieu en avril 2016. En juillet 2016, la ST3, présidée par Claude Gruffat, président de Biocoop, est installée officiellement. Les membres de la section thématique créent alors un groupe de travail élargi comprenant des experts du secteur du commerce équitable qui font défaut dans la composition de la 3C. Dans ce cadre, un référentiel, actualisant et complétant les travaux de la CNCE, destiné à permettre la reconnaissance des systèmes de garantie et des labels du commerce équitable, est élaboré. Les critères sont arrêtés en avril 2018. En labsence de réunion de la 3C et de tout calendrier prévisionnel en la matière, ce référentiel na cependant pas pu être adopté.

3.   La pertinence du dispositif et, plus particulièrement, le choix de la 3C pour organiser la procédure de reconnaissance publique des labels privés, apparaît discutable.

La procédure de reconnaissance publique des labels privés n’est donc pas effective. Plusieurs raisons expliquent non seulement ces délais mais laissent plus généralement craindre l’inadaptation du dispositif.

L’inscription de cette mission parmi celles de la 3C semble peu pertinente pour les raisons suivantes :

     le commerce équitable est très peu représenté au sein de la 3C : le fait qu’un seul expert du sujet soit présente parmi les 45 membres explique la nécessité ressentie de créer un groupe technique impliquant des personnalités extérieures à la commission ;

     les missions très larges qui sont confiées à la 3C – conseiller les pouvoirs publics sur la situation des commerces en France et leur contribution au développement de l’économie et de l’emploi – font du commerce équitable une préoccupation qu’il est euphémistique de qualifier de périphérique ;

     de l’aveu même de la direction générale des entreprises (DGE) qui assure le secrétariat de la 3C, le ministère ne dispose pas des moyens et de lexpertise suffisants pour permettre la mise en œuvre, dans de bonnes conditions, de cette reconnaissance.

Il est donc permis de douter de la capacité de la 3C à mettre en œuvre une procédure efficace de reconnaissance des labels de commerce équitable alors même que la demande de la part des acteurs du secteur est forte.

 

Proposition n° 6 : Confier la mission de reconnaissance publique des labels privés de commerce équitable à une autre instance que la commission de concertation du commerce (3C). À tout le moins, renforcer la présence des représentants du commerce équitable au sein de la 3C.

 

 


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V. Une loi qui a accompagné l’embellie du tourisme en France

Le développement touristique constitue un volet essentiel de la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques. Le dispositif législatif couvre un large spectre de mesures : l’extension du travail dominical à travers la création de « zones touristiques internationales », qui ont la possibilité d’ouvrir le dimanche, de même que les commerces situés dans les 10 plus grandes gares de France, ou la fin de la parité tarifaire sur les tarifs hôteliers exigée par les plateformes de réservation en ligne, ce qui permet aux hôteliers de retrouver un contact direct avec leurs clients, et, par là même, la gestion de leur politique commerciale.

Pour les responsables d’Atout France, auditionnés par vos corapporteurs, la loi Macron est intervenue dans un contexte favorable qui a entraîné la venue de 700 000 touristes supplémentaires. Sur le premier semestre 2018 la France aurait repris des parts de marché à l’Espagne. Plus d’un milliard d’euros d’investissements sont programmés, il existe aujourd’hui 72 projets hôteliers sur Paris, qui, en juin, a connu un taux d’occupation hôtelier de 90 %. Atout France espère obtenir d’ici 2020 une croissance de 20 % des investissements touristiques.

Vos corapporteurs ont relevé un certain optimisme chez les professionnels du tourisme mais il nous reste du chemin à parcourir pour rétablir les conditions d’une concurrence saine entre l’économie numérique et l’économie traditionnelle, ainsi que pour alléger les normes qui entravent le développement de l’économie touristique.

A.   L’élargissement des possibilités de travail dominical ([7])

Il n’est pas sérieusement contestable que la fermeture des magasins le week-end entravait la venue de touristes étrangers ou les conduisait à abréger leur séjour.

La loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a harmonisé et simplifié la réglementation relative à l’ouverture dominicale des commerces en créant de nouvelles zones géographiques au sein desquelles il peut être dérogé au repos dominical sans autorisation administrative préalable : ce sont les zones touristiques internationales (ZTI) qui répondent à la nécessité de développer le potentiel touristique de la France, en adaptant les conditions d’ouverture des commerces le dimanche et en soirée à la réalité de la fréquentation de certaines zones géographiques, caractérisées par une affluence exceptionnelle de touristes ([8]).

Vos corapporteurs considèrent que l’équilibre de la vie personnelle et familiale est primordial. De ce fait le travail dominical doit demeurer une exception, limitée à certaines zones touristiques ou à forte fréquentation comme les gares.

Au-delà du développement touristique, les possibilités offertes par la loi ont amélioré la situation du commerce traditionnel par rapport aux sites de ventes en ligne, permis le développement de l’emploi et répondu à l’attente de salariés qui, par exemple, grâce aux repos compensateurs, peuvent économiser le coût d’un jour de garde d’enfants.

Il semble néanmoins, au vu des auditions réalisées, que des ajustements de la loi de 2015 soient nécessaires : effectivement il est difficile d’expliquer pourquoi les commerces situés place de la République à Paris mais dans le 3ème arrondissement peuvent ouvrir le dimanche, alors que ceux situés de l’autre côté de la place, qui relèvent du 11ème arrondissement, ne le peuvent pas. Nous devons également être sensibles à la situation des commerces familiaux pour lesquels le travail dominical équivaut à travailler sept jours sur sept. D’une manière plus générale la législation relative au travail dominical mérite d’être considérablement simplifiée car elle est parfois illisible.

1.   Le dispositif législatif

a.   Une législation parfois confuse

À l’exception des commerces de détail alimentaire ([9]), la loi garantit le respect du volontariat du salarié pour travailler le dimanche à travers la conclusion d’un accord collectif ou territorial. À défaut d’accord, les établissements de moins de onze salariés peuvent recourir à une décision unilatérale de l’employeur après consultation des salariés concernés et approbation de la majorité d’entre eux. Ces accords, ou à défaut ces décisions unilatérales, doivent prévoir des contreparties pour les salariés, notamment salariales mais, l’application de ces principes peut conduire à des situations confuses.

b.   Les dérogations au travail dominical antérieures à la loi

Un employeur ne peut occuper un salarié plus de 6 jours par semaine. Un repos hebdomadaire d’une durée minimale de 24 heures consécutives doit donc être respecté. Et, comme le précise l’article L. 3132-3 du code du travail : « Dans l’intérêt des salariés, le repos hebdomadaire est donné le dimanche ».

Il existe cependant plusieurs dérogations permettant d’organiser le travail ce jour-là, dans le secteur privé :

– dans les établissements, dont le fonctionnement ou l’ouverture est rendu nécessaire par les contraintes de l’activité ([10]) ;

– dans les établissements dont l’activité exclusive ou principale est la vente de denrées alimentaires au détail ;

– dans les industries ou les entreprises industrielles, si une convention ou un accord collectif étendu prévoit la possibilité d’organiser le travail de façon continue.

c.   Les apports de la « loi Macron »

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques autorise l’ouverture le dimanche et en soirée (de 21 heures à minuit) des commerces situés dans les « zones touristiques internationales » (ZTI).

i.   Les zones touristiques internationales (article L. 3132-24 du code du travail) ([11])

Le dispositif des ZTI autorise un assouplissement majeur de la loi en matière de travail dominical : le travail dominical est possible dans ces zones moyennant des compensations pour les salariés.

Dans les établissements de 11 salariés et plus, le travail dominical au sein de ces zones ([12])  exige la conclusion d’un accord collectif, répondant aux mêmes exigences que pour les zones commerciales et les zones touristiques non internationales, et est soumis aux mêmes règles de volontariat renforcé.

Les commerces alimentaires situés en ZTI ne sont pas exclus de la possibilité de travail dominical après 13 heures, contrairement à ceux situés au sein des autres zones touristiques et à ceux situés en zones commerciales, mais le régime « ZTI » leur est applicable après 13 heures, ce qui signifie qu’il existe une exigence d’accord collectif, de volontariat « renforcé », de majoration de salaire spécifique prévue par l’accord, et d’obligation de mesure de conciliation entre la vie professionnelle et la vie personnelle, dont la compensation de la garde d’enfants.

Il convient de relever que le poids des contreparties nest cependant généralement pas compatible avec les niveaux de marge des commerces familiaux ou alimentaires.

ii.   Les commerces de détail situés dans les gares (article L. 3132-25-6 du code du travail)

Pour tous les commerces situés dans l’emprise de gares connaissant une affluence exceptionnelle mais non comprises dans les zones dérogatoires, le travail dominical est possible sur la base d’un arrêté conjoint des ministres des transports, du commerce et du travail, et dans les mêmes conditions d’accord collectif et de volontariat que pour les autres catégories de zones touristiques.

Il s’agit donc d’un assouplissement, qui concerne très peu de commerces. La mesure aligne partiellement les grandes gares sur le régime des aéroports, qui bénéficient de longue date d’une dérogation, de plein droit.

 

Paris

Province

Gare Saint-Lazare

Avignon-TGV

Gare du Nord

Bordeaux Saint-Jean

Gare de l’Est

Lyon Part-Dieu

Gare Montparnasse

Marseille Saint-Charles

Gare de Lyon

Montpellier Saint-Roch

Gare d’Austerlitz

Nice-Ville

iii.   Le remplacement des communes dintérêt touristique ou thermal par les zones touristiques

La spécificité des communes touristiques est reconnue ; depuis 1905 elles bénéficient d’une dérogation au code du travail, permettant l’ouverture dominicale des magasins.

La loi Macron supprime cette dérogation de plein droit au profit d’un régime de dérogation conventionnelle, c’est-à-dire subordonnée à un accord collectif (de branche, de groupe, d’entreprise ou d’établissement ou, pour les entreprises sans délégué syndical, par un salarié mandaté avec approbation par référendum.

La loi instaure également le volontariat, ce qui n’était pas le cas jusqu’ici. Un commerce en zone touristique dont un ou quelques salariés refuseraient de continuer à travailler le dimanche devra les conserver dans ses effectifs et soit renoncer à l’ouverture dominicale, soit trouver d’autres salariés (qui pourront également refuser le travail du dimanche, ce qui ne constitue pas un motif licite de non-embauche…).

Pour les petites entreprises, souvent familiales, le travail dominical se traduisait par l’octroi d’un repos compensateur et non par un surcroît de rémunération. Les acteurs rencontrés en audition ou sur le terrain par vos corapporteurs souhaitent garder ce système, remis en cause par la loi Macron, dont l’article 257 imposait, dès cet été, l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions en matière de sur-rémunération ; délai jugé trop court, d’autant qu’au 1er août la saison n’était pas achevée. Cela pourrait conduire à des fermetures de commerce le dimanche. Or, l’ouverture de ces commerces est indispensable à l’animation des centres-villes.

Il serait souhaitable que dans l’immédiat des instructions soient données à l’inspection du travail afin que d’éventuels manquements ne soient pas sanctionnés, dès lors qu’ils résulteraient de la méconnaissance de la loi et que, au contraire, l’inspection réalise un travail de pédagogie.

iv.   Les dimanches du maire

La loi Macron en augmente le nombre, qui passe de 5 à 12, mais aucun plancher n’est finalement imposé au maire. Le maire peut donc n’en accorder aucun.

2.   Le bilan

Il convient de ne pas se méprendre sur la portée de la loi, l’élargissement des possibilités de travail dominical ne signifie pas qu’il existe une obligation d’ouverture, seuls les commerces qui y trouvent un intérêt ouvrent le dimanche. Les tableaux ci-dessous montrent bien que, même dans les ZTI, l’ouverture dominicale est loin d’être la règle. Aussi, vos corapporteurs sont-ils frappés par l’extrême disparité des situations.

a.   Des disparités géographiques

Le nombre de commerces de détail ouverts le dimanche a augmenté de 62 % dans lensemble des ZTI de Paris entre septembre 2015, date de leur création, et février 2017. Ainsi, 28,2 % des commerces des ZTI parisiennes étaient ouverts le dimanche en février 2017, contre 20,8 % en septembre 2016 et 17,5 % lors de l’entrée en vigueur de la mesure ([13]).

L’augmentation du taux d’ouverture dominicale est importante pour les commerces de produits de luxe et les autres magasins non alimentaires.

Cette progression correspond à une augmentation d’environ un millier d’établissements en dix-huit mois (+ 62,1 %). En revanche, le taux d’ouverture dominicale « hors ZTI » n’a que légèrement augmenté entre septembre 2015 et septembre 2016.

Ce taux a légèrement diminué « hors ZTI ». Les commerces de zéro ou un salarié et de plus de dix salariés ont profité de la mesure, au contraire de ceux de deux à dix salariés. Les effets sont également différenciés selon les ZTI.

L’évolution de l’ouverture dominicale des commerces dans les ZTI parisiennes est très variable d’une zone à une autre. Ainsi, les ZTI Montmartre et Le Marais, qui atteignaient en février 2017 un taux d’ouverture dominicale supérieur à 70 %, présentaient déjà en septembre 2015 un taux d’ouverture de près de 55 % pour la première et de plus de 45 % pour la seconde. Ces ZTI incluent en effet deux des sept zones touristiques parisiennes dont les contours avaient été successivement délimités en 1994, 2000 et 2005. A contrario, les taux d’ouverture dominicale des ZTI Haussmann, Saint-Honoré–Vendôme et Rennes‑Saint‑Sulpice étaient encore inférieurs à 10 % en février 2017.

La plus forte hausse du nombre de commerces ouverts le dimanche – un triplement entre septembre 2015 et février 2017 – est observée dans la ZTI de Saint-Germain. Le nombre de commerces ouverts le dimanche a également fortement augmenté dans les ZTI Rennes‑Saint-Sulpice, Champs‑Élysées‑Montaigne et Les Halles, où il a plus que doublé (voire presque triplé dans la ZTI Rennes‑Saint-Sulpice).

En province le bilan est beaucoup plus contrasté et il est difficile d’en tirer des conclusions précises.

b.   Des constats différents selon la structure du magasin

Tous les secteurs sont concernés par la hausse du nombre de commerces ouverts le dimanche dans les ZTI parisiennes. Dans le secteur du luxe, le taux d’ouverture dominicale a progressé de 11,2 % à 19,3 % entre septembre 2015 et février 2017, soit une hausse de 74,2 % du nombre de commerces ouverts le dimanche. Dans les « autres commerces non alimentaires », le taux d’ouverture dominicale a progressé de 15,7 % à 27,0 %, soit une hausse de 70,8 %. Dans le secteur du luxe, la hausse a été plus forte au début de la mise en œuvre de la mesure (hausse de 49,2 % du nombre de commerces ouverts le dimanche entre septembre 2015 et septembre 2016) tandis que l’ouverture le dimanche des autres commerces non alimentaires s’est développée un peu plus tardivement (+ 43,9 % entre septembre 2016 et février 2017). La proportion de commerces alimentaires ouverts le dimanche, déjà élevée avant la création des ZTI (43,5 %), dépassait les 50 % en février 2017. En effet, les commerces alimentaires bénéficiaient déjà de dérogations leur permettant d’ouvrir le dimanche jusqu’à 13 heures.

i.   Pour les grands magasins le bilan est positif

Une mutation profonde du commerce est actuellement en cours avec le développement de l’économie numérique, qui entraîne une profonde déstabilisation du commerce. Les responsables de grands magasins auditionnés par vos corapporteurs ont indiqué que, pour eux, le retour d’expérience était très positif et avait conduit à des embauches y compris en contrat à durée indéterminée (CDI) ([14]) ([15]).

Ils ont souligné que les compensations offertes étaient suffisantes pour disposer de volontaires. Les responsables de Darty, en particulier, ont indiqué que les accords avaient été signés par l’ensemble des personnels et qu’au final ils avaient eu plus de volontaires pour travailler le dimanche que de places disponibles. Ils ont également insisté, ce qui relève du bon sens, sur le fait qu’il n’y avait de demande d’ouverture le dimanche que lorsque cela était rentable pour eux et que, s’ils souhaitaient des ouvertures supplémentaires dans certaines villes, cela n’était pas généralisable à l’ensemble du territoire et que leur posture était d’abord pragmatique.

ii.   Pour les petites surfaces le bilan est plus mitigé

Pour les petites entreprises, souvent familiales, la modification des compensations exigées rend problématique l’ouverture dominicale (cf. Infra).

iii.   Une faible hausse de louverture dominicale des commerces de taille moyenne

Lors de l’entrée en vigueur de la mesure, en septembre 2015, les commerces de taille moyenne (employant entre deux et dix salariés) présentaient le taux d’ouverture dominicale le plus élevé dans les ZTI parisiennes : 18,2 % contre 17,5 % pour les commerces de zéro ou un salarié et 14,2 % pour les commerces de plus de dix salariés. Mais, alors que ce taux est resté pratiquement inchangé pour les commerces de taille moyenne (19,4 % en février 2017), il a doublé dans les deux autres catégories ([16]). En effet, pour ouvrir le dimanche, il est préférable d’atteindre une taille critique afin de pouvoir faire « tourner » les salariés volontaires ou, au contraire, d’employer très peu de salariés, ce qui diminue les contraintes liées à la négociation des contreparties (rémunération majorée des heures travaillées le dimanche, repos compensateur, etc.).

iv.   La mutation du commerce et ses exigences

Une mutation profonde du commerce est actuellement en cours, sous la pression de la croissance de l’économie numérique, qui entraîne une profonde déstabilisation de certains commerces (par exemple les librairies). L’un des avantages de la commande en ligne de produits est qu’elle est disponible 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, et s’accompagne de délais de livraison extrêmement brefs. Nos interlocuteurs ont donc insisté sur cette dimension et sur le fait que l’ouverture dominicale des commerces n’était pas là pour répondre uniquement à une demande touristique.

3.   Des améliorations à apporter

Lors des auditions, auxquelles vos corapporteurs ont procédé, des demandes d’amélioration ont été formulées. Vos corapporteurs sont d’accord avec l’idée que Paris doit constituer une seule zone touristique internationale. L’inadaptation des règles applicables au commerce alimentaire est sans doute réelle mais, en même temps, il semble difficile d’exonérer les commerces alimentaires qui souhaitent ouvrir le dimanche après 13 heures des compensations offertes aux salariés des autres commerces.

 Faut-il aligner les règles applicables aux commerces alimentaires sur celles applicables à lensemble des commerces ?

Vos corapporteurs estiment que la question de la modification de cette législation ne se pose que dans les zones où l’ensemble des commerces peuvent ouvrir le dimanche. Leurs réflexions sur l’ouverture le dimanche après-midi des commerces alimentaires sont donc limitées à ces zones et il ne saurait en aucun cas être question de promouvoir une ouverture des commerces alimentaires le dimanche après-midi étendue à toute la France.

L’article L. 3132-25-5 du code du travail exclut les commerces alimentaires du bénéfice des dérogations des zones touristiques autres qu’internationales (art. L. 3132-25) et des zones commerciales (art. L. 3132-25-1). La fédération du commerce de détail, lors de son audition, a jugé que cette exclusion était illisible pour le public et que son impact est lourd pour le commerce alimentaire particulièrement développé dans les zones touristiques. C’est pourquoi, elle propose la suppression de cette discrimination par la suppression de l’article L. 3132-25-5 du code du travail.

Vos corapporteurs sont réservés sur cette proposition pour plusieurs raisons :

– la première est le fait que dans cette hypothèse, l’alignement des compensations dues aux salariés sur les autres commerces pourrait être dommageable aux petites structures ;

– il n’est sans doute pas souhaitable de faire du travail dominical une possibilité offerte à l’ensemble du territoire ;

– il est néanmoins exact que la fermeture à 13 heures des magasins alimentaires dans des zones où l’ensemble des commerces sont ouverts est illisible.

La question de l’uniformisation des règles de compensation applicables aux commerces alimentaires, indépendamment de leur surface, se pose également.

Le quatrième alinéa de l’article L. 3132-13 du code du travail, impose une majoration de salaire d’au moins 30 % aux commerces de détail à prédominance alimentaire dont la surface de vente excède 400 m2. Seule la surface de vente du magasin est prise en compte : la loi instaure donc un traitement différencié, y compris à emploi identique, entre les salariés d’une même entreprise selon la surface du magasin auquel ils sont affectés, critère qui est à l’évidence générateur d’effets de seuil.

Certains des interlocuteurs entendus y voient une discrimination injustifiée pour les raisons suivantes :

– aucune des autres dérogations permanentes de droit (notamment celles accordées aux bureaux de tabac, hôtels, cafés et restaurants, fleuristes, promoteurs immobiliers, péages, loueurs de voitures, magasins d’ameublement, de bricolage,…) n’est assortie par la loi d’une majoration de salaire minimale – conformément à la logique même de ces dérogations, selon laquelle, pour certaines activités, le travail dominical fait suffisamment partie des conditions normales de fonctionnement pour ne pas exiger de dérogation individuelle, malgré le principe du repos dominical. Le commerce de détail à prédominance alimentaire exercé dans des magasins de plus de 400 m2 est donc la seule activité économique devant être assujettie dans ce cadre à des coûts de fonctionnement supérieurs à ceux des autres jours de la semaine ;

– le commerce alimentaire est le seul secteur où la dérogation ne porte que sur une demi-journée ;

– pour les commerces alimentaires de plus de 400 m2, et seulement pour eux, les jours fériés travaillés viendront désormais en déduction des dimanches accordés par le maire, dans la limite de trois dimanches ([17]).

Vos corapporteurs comprennent ces récriminations, qui pour certaines sont justifiées, mais, ils estiment qu’une modification de la législation ne peut être envisagée que sur les zones où un grand nombre de magasins est ouvert le dimanche et non à l’ensemble du territoire car, ils sont attachés à ce que le travail dominical demeure l’exception.

Pour ces commerces, la réglementation du travail de nuit devrait, là aussi, être précisée (seuil de 21 heures ou 22 heures), à la suite de la décision Société Séphora du Conseil constitutionnel ([18]).

 Au final, vos rapporteurs retiennent les propositions suivantes :

 

Proposition n° 7 : Simplifier les règles d’ouverture dominicale des magasins figurant dans le code du travail.

 

Proposition n° 8 : Offrir aux commerçants l’équivalent d’un « rescrit fiscal », c’est-à-dire la possibilité de saisir d’une demande d’avis, opposable, l’administration du travail en cas de doute sur l’application de la réglementation sur l’ouverture dominicale, la non-réponse valant approbation.

 

Proposition n° 9 : En matière de non-respect de la réglementation sur le travail dominical et d’application de mesures législatives nouvelles, imposer à l’inspection du travail l’envoi d’un avertissement avant toute procédure de sanctions ; la sanction n’intervenant qu’en cas de refus de se conformer aux dispositions législatives.

 

Proposition n° 10 : Faire de Paris une seule zone touristique internationale (ZTI). Il est difficile d’avoir à Paris une multitude de ZTI (12 actuellement). Une zone unique favoriserait Paris dans la concurrence avec les autres capitales européennes. À cet égard, il existe probablement une lacune à combler dans le processus de création des ZTI, en prévoyant la consultation des chambres de commerce et d’industrie, dont le point de vue serait sans doute pertinent dans la définition géographique de ces zones.

 

Proposition n° 11 : Limiter dans le temps (cinq ans ?) la durée des arrêtés préfectoraux d’ouverture dominicale des commerces.

 

Proposition n° 12 : Clarifier les règles d’ouverture tardive des commerces au-delà de 21 heures.

B.   La régulation des plateformes de réservation en ligne ([19])

La loi Macron est intervenue pour mettre fin aux abus de position dominante relevés en 1995 par l’Autorité de la concurrence, qui a acté les engagements de Booking.com à : « 1) supprimer lobligation de parité tarifaire, pas seulement à légard des OTA (agences de voyage en ligne) concurrentes, mais également à lencontre des canaux hors ligne des hébergements ainsi quaux tarifs non publiés ni commercialisés en ligne proposés par les hôtels ; 2) supprimer totalement lobligation de parité des disponibilités ; 3) ne pas mettre en œuvre de mesures équivalentes aux obligations de parité actuelle ».

Le but essentiel de ces engagements était de faire en sorte que les hôteliers retrouvent leur autonomie commerciale. Mais aujourdhui nous sommes confrontés à une autre problématique avec des sites de réservation en ligne de logements qui permettent aux propriétaires de multiplier les locations de courte durée, provoquant un effet d’éviction des locataires modestes, très inquiétant. Il apparaît que sur ce point la loi de 2015 devra être modifiée.

En effet les problèmes posés sont de nature différente :

– pour les chambres d’hôtel la question essentielle est celle de la captation d’une partie excessive de la plus-value des hôteliers par des entreprises ne payant pas d’impôts en France ; en revanche la question de la liberté de la politique commerciale et tarifaire des hôteliers est en grande partie réglée par les améliorations apportées par la loi Macron ;

– pour les chambres d’hôtes les plateformes constituent un outil irremplaçable pour faire venir des touristes dans des zones rurales et, de ce point de vue, jouent un rôle positif car les gîtes n’auraient pas les moyens d’investir en frais publicitaires pour capter une clientèle venue du monde entier ;

– la location de logements de manière temporaire avec des plateformes de type Airbnb pose de graves problèmes de déséquilibres du secteur locatif. Elle doit sans doute faire l’objet d’aménagements, d’une réforme de son mode de taxation et d’une lutte contre les violations de la réglementation.

top 10 des sites marchands les plus visités par les e-shoppeurs de chambres

1.   Les chambres d’hôtel : la captation d’une part importante de la plus‑value

Le seul site Booking.com réalise près du tiers des réservations d’hôtel dans le monde. Sa puissance en fait un acteur incontournable du secteur hôtelier, en situation potentielle d’abus de position dominante.

Il ressort des auditions réalisées par vos rapporteurs qu’une part trop importante de la plus-value du secteur est captée par les plates-formes de réservation en ligne, qui prélèvent entre 15 et 20 % du prix des chambres, ce qui est effectivement considérable au regard du service rendu. L’Autorité de la concurrence, en coordination avec la Commission européenne et les autorités nationales italienne et suédoise, a obtenu en 2015 de Booking.com des engagements particulièrement étendus pour stimuler la concurrence entre plateformes de réservation en ligne et redonner aux hôtels davantage de liberté en matière commerciale et tarifaire.

La loi Macron a donc d’abord renforcé, en l’intégrant dans la loi, les termes de l’accord intervenu entre Booking et les autorités de la concurrence de ces trois pays.

L’accusation d’abus de position dominante n’est pas à écarter si nous considérons que la marge bénéficiaire du groupe Priceline (propriétaire de Booking) s’élevait à 35,5 % du chiffre d’affaires en 2013, correspondant à un bénéfice de 2,4 milliards de dollars ([20]),et se situait malgré une croissance importante au même niveau en 2016 avec 10,7 milliards de dollars de chiffre d’affaires, pour 2,9 milliards de dollars de résultat opérationnel. En règle générale ces opérateurs utilisent toutes les recettes d’optimisation fiscale pour ne payer quasiment aucun impôts dans les pays où ils réalisent leurs opérations, ce qui a amené les services fiscaux français à opérer un redressement de 356 millions d’euros ([21]). En France, les hôteliers seraient plus de 90 % à disposer de leur page sur le site. En Europe, Booking capterait 60 % des réservations d’hôtels en ligne, contre 20 % pour son premier concurrent, Expedia, plus présent aux États‑Unis. Un chiffre rend compte de la puissance de Booking il aurait investi 3,4 milliards de dollars en 2016 pour s’approprier la plupart des mots-clés des moteurs de recherche et, aujourd’hui, si nous souhaitons réserver directement un hôtel en allant sur son site la mention de Booking apparaît sur la même page que le site de l’hôtel ([22]).

2.   La liberté de la politique commerciale

Dans les contrats conclus avant la loi Macron avec les hôtels, Booking interdisait formellement à ces derniers de proposer des tarifs plus avantageux que ceux affichés sur la plateforme. Cette « clause de parité » a été contestée mi-2015 par les syndicats professionnels devant l’Autorité de la concurrence.

Ils ont obtenu gain de cause. La loi Macron a élevé au niveau législatif l’interdiction des clauses de parité. Les hôteliers peuvent désormais fixer le prix qu’ils souhaitent sur leurs propres canaux. Mais peu de clients pensent à téléphoner directement à l’hôtel pour obtenir un meilleur tarif que sur le site. Il faut d’ailleurs noter que les responsables de plateformes considèrent qu’un tel comportement du client serait anormal et que les visites de terrain réalisées par vos corapporteurs ont montré que les hôteliers, craignant de se retrouver déclassés dans les dernières pages de ces plateformes sous prétexte d’appréciations peu flatteuses des clients, n’utilisent guère la faculté qui leur est offerte.

Vos corapporteurs ont rendu visite à des chaînes hôtelières importantes, qui disposent de leur propre plateforme de réservation ([23]) mais malgré leur puissance l’audience reste faible, et les hôteliers rencontrés indiquaient que la part de réservations provenant de Booking représente environ le cinquième du total, même pour de grandes chaînes hôtelières.

Les responsables des plateformes sont bien entendu réservés sur la disparition des clauses de parité tarifaire et soulignent le risque de « parasitisme » des plateformes par des hôteliers qui les utiliseraient comme outil de communication pour entrer directement en relation avec le client. Aux yeux de vos corapporteurs ce risque est marginal et doit être regardé comme faible au regard d’un abus de position dominante évident et contre lequel il convient de lutter.

Ces mêmes responsables soulignent que les plateformes réalisent des investissements lourds en particulier en frais de communication avant la perception de toute rémunération, puisque l’hôtelier ne les rémunère qu’en cas de réservation. Mais cet argument n’est guère recevable, c’est la loi de tout commerce que d’investir avant d’en recevoir les dividendes.

En outre, pour être référencé en haut du classement, les hôteliers doivent donner leurs meilleurs prix ce qui limite le risque de « parasitisme », qui dans les faits n’est pas constaté.

Il est vrai, par contre, que les plateformes constituent des agences en ligne favorable aux petits hôtels qui n’ont pas les moyens de réaliser des dépenses publicitaires lourdes.

3.   Les gîtes et chambres d’hôtes

La saturation du marché locatif à Paris et dans les grandes villes ou dans les villes balnéaires explique que le transfert d’une partie du parc locatif vers la location de courte durée déséquilibre le marché. Néanmoins, les plateformes sont très bénéfiques au tourisme rural, qui n’a pas les moyens d’investir dans des dépenses publicitaires. Il convient également de souligner que le problème essentiel du tourisme français réside dans sa trop grande concentration et les plateformes, dans la mesure où elles favorisent la diversification géographique du tourisme, jouent un rôle significatif en faveur de l’aménagement du territoire, en particulier pour les destinations trop petites pour accueillir un hôtel mais où l’apport du tourisme rural est essentiel au maintien sur place de la population.

Dans les grandes villes, Airbnb conduit à une modification de la structure de l’habitat de centre-ville et l’existence de « faux hôtels » n’est guère acceptable, aussi une obligation de recensement de l’hébergement touristique devrait-elle être mise en œuvre. La ville de Paris essaye de contrôler ce secteur et de faire respecter la règle des 120 jours de location par an mais cela n’est guère facile. L’impact d’Airbnb est réel pour les hôteliers dans le bas et le moyen de gamme mais n’a pas généré de chute drastique de la fréquentation hôtelière.

La collecte de la taxe de séjour pose un problème de détermination de son montant pour les résidences secondaires, utilisées pour des locations de courtes durées. Le fichier national des taxes de séjour est inexploitable et les plateformes souhaitent disposer d’un fichier central car pour le moment la collecte ne se fait que sur un seul barème, mais vos corapporteurs, s’ils entendent ces arguments considèrent qu’il appartient aux plateformes de s’adapter à la législation fiscale et non l’inverse et, par voie de conséquence de mettre en place les moyens humains nécessaires.

4.   Les propositions des rapporteurs

a.   L’égalité de concurrence au regard de l’impôt

Beaucoup de plateformes de réservation en ligne, et en particulier les plus importantes, ne sont pas domiciliées en France et n’acquittent aucun impôt sur les sociétés.

Il serait bien entendu préférable que l’Union européenne dégage des solutions pour rétablir l’égalité de concurrence, qui figure dans l’ADN communautaire, mais l’exigence d’unanimité en matière fiscale rend illusoire l’émergence d’une telle solution.

Il est donc proposé de créer une taxe sur le chiffre daffaires de ces plateformes, compatible avec le droit communautaire. Pour ne pas pénaliser les entreprises ayant un siège en France le montant acquitté par les établissements français serait déductible de limpôt sur les sociétés, conformément au principe européen de concurrence libre et non faussée. De plus, afin de ne pas entraver la création d’entreprises, une exonération serait accordée pour les cinq premières années suivant la création.

Après consultations, il est apparu que le taux de 5 % constituait un seuil raisonnable eu égard aux marges bénéficiaires des plateformes de réservation. Il correspond à un niveau de taxation de 25 % pour une entreprise qui réaliserait une marge bénéficiaire de 20 % de son chiffre d’affaires, ce qui est cohérent avec le taux de l’impôt sur les sociétés.

Il est important de relever que cette proposition limitée au départ aux seules plateformes de réservation en ligne pourrait constituer un premier pas vers l’établissement d’un prélèvement fiscal sur les entités de commerce en ligne situées à l’étranger.

L’incapacité à agir de l’Union européenne est particulièrement sensible dans le domaine de la fiscalité, où pour le moment les pressions françaises pour la taxation des GAFA (Google, Apple, Facebook, Amazon) ont du mal à aboutir ; c’est pourquoi vos corapporteurs ont déposé une proposition de loi et un amendement sur le projet de loi de finances permettant de mieux appréhender sur le plan fiscal une part de la plus-value captée par les GAFA. Ils regrettent que leur amendement ait été rejeté en séance et notent que le Gouvernement britannique propose l’adoption d’un dispositif proche avec une taxe de 2 % sur le chiffre d’affaires.

b.   La nécessité d’alléger des normes trop lourdes

Il s’avère que la loi Macron a été un outil de régulation efficace et que l’hôtellerie de plein air demande que ses dispositions lui soient étendues, il serait sans doute opportun de le faire.

Par ailleurs les rapports de force que tentent dimposer les opérateurs du numérique ne doivent pas être négligés. Sur ce point, le rôle régulateur de l’État est irremplaçable. En effet l’hôtellerie constitue une activité de main d’œuvre non délocalisable. Or, un hôtel ferme chaque jour, souvent pour être transformé en meublé loué par l’intermédiaire d’Airbnb, ce qui permet d’échapper à une législation trop lourde et à des travaux de mise en conformité aux normes de sécurité trop coûteux et parfois mal compris (par exemple, la norme imposant que les chambres soient accessibles aux handicapés et non seulement un quota situé au rez‑de‑chaussée afin d’éviter l’installation d’un ascenseur dans des hôtels de deux étages, dont le coût est souvent prohibitif eu égard aux résultats de l’exploitation).

c.   La nécessité de mettre fin à l’irresponsabilité des plateformes

Le régime d’irresponsabilité des plateformes doit être réglé au niveau européen. Le rôle passif d’hébergeur ne doit pas exclure la transparence.

L’enjeu est d’abord la directive « commerce électronique » de 2006. Il faut notamment une régulation du marché des mots-clés par un tiers de confiance numérique.

La question fiscale est aussi essentielle dans la mesure où il est vital de préserver la structure des petits commerces de centre-ville qui contribuent à l’animation des cités et à leur attractivité touristique.

En matière de taxe de séjour perçues par les plateformes plusieurs points sont à revoir : les sommes dues sont reversées au bout de 3 à 4 mois et donc difficiles à contrôler ; les chambres d’hôtes sont automatiquement classées en 1 étoile, ce qui n’est pas toujours pertinent et revient à une application arbitraire des taux, on applique à tout le monde le taux le plus bas voté par la commune et non le taux exact voté par la commune, alors qu’il est indispensable que la taxe de séjour reste entre les mains des collectivités.

d.   La question des mots-clés

Il convient d’être très prudent vis-à-vis de la puissance des centrales d’achat. Le fait que Booking achète pour 1,5 milliard de mots-clés en Europe (et 3,5 milliards de dollars au niveau mondial) doit nous inciter à une très grande vigilance. Il conviendra sans doute que dans ses prochains travaux la commission des affaires économiques engage une réflexion sur la question de l’appropriation des mots-clés des moteurs de recherche par un acteur qui, par ce biais, peut causer des torts considérables à la concurrence.

e.   Les offices du tourisme

Le développement des plateformes de réservation en ligne prive les offices du tourisme d’une de leurs fonctions. Pour pouvoir disposer de financements publics de manière pérenne ils doivent désormais s’investir dans l’animation culturelle et touristique des territoires, l’accueil des touristes pour leur indiquer des solutions d’hébergement ayant sans doute vocation à ne plus être qu’une activité marginale.

 

Proposition n° 13 : Établir un mécanisme de régulation de l’achat des mots-clés destinés à éviter l’abus de position dominante, dans le cadre de la révision de la directive européenne de 2006 sur le commerce électronique.

 

Proposition n° 14 : Instituer un taux d’imposition forfaitaire de 5 % du chiffre d’affaires des plateformes en ligne, déductible de l’assiette de l’impôt sur les sociétés.

 

Proposition n° 15 : Étendre les dispositions de la loi Macron à l’hôtellerie de plein air.

 

Proposition n° 16 : Durcir les sanctions en cas de non-respect de la législation relative aux locations saisonnières.

 

 

 

 

 

 


—  1  —

   ANNEXE :
liste des Personnes auditionnÉes

I.   Auditions relatives au secteur de la concurrence

 M. Malo Carton, conseiller PME, artisanat et commerce

 Mme Virginie Beaumeunier, présidente de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF)

 Mme Julie Stoll, déléguée générale

– M. Stéphane Comar, fondateur et directeur de l’entreprise coopérative Ethiquable, fait partie de l’équipe technique qui a rédigé le dispositif de reconnaissance de la 3C

– M. Renaud Riche, adjoint au chef du service tourisme, commerce, artisanat et services

– Mme Isabelle Richard, sous-directrice en charge du tourisme, du commerce, de l’artisanat et de la restauration

– M. Nicolas Guérin, président du comité droit de la concurrence

– Mme Christine Barattelli, rapporteure du comité droit de la concurrence à la direction droit de l’entreprise

– M. Jules Guillaud, chargé de mission à la direction des affaires publiques

– M. Martin Vial, commissaire aux participations de l’État

– M. Jocelyn Escourrou, chargé de participations à la direction de participations industrie

 

– Mme Stéphanie Robert, directrice

– Mme Emmanuelle Flament-Mascaret, directrice affaires commerciales et propriété intellectuelle

– Mme Isabelle de Silva, présidente

– M. Stanislas Martin, rapporteur général

– M. Mathias Pigeat, chef du service de la présidente

– M. Marc Borel, directeur du transport aérien

– M. François Theoleyre, adjoint au directeur du transport aérien

– Mme Caroline Gibon, cheffe du bureau de la régulation économique des aéroports à la sous-direction des aéroports de la direction du transport aérien

– Mme Loraine Donnedieu de Vabres, avocate

– Mme Anne-Laure-Hélène Desylouses, avocate

– M. Olivier Billard, avocat

– Mme Laurence Borrel Prat, avocate

- Fédération du commerce et de la distribution (FCD) *

– M. Alain Gauvin, président de la commission juridique

– Mme Cécile Rognoni, directrice des affaires publiques

- Fédération française de la franchise (FFF) *

– M. Guy Gras, vice-président, en charge des affaires juridiques et déontologiques

– Mme Agnès Parent, responsable juridique franchise et commerce

- Fédération du commerce coopératif et associé (FCA) *

– M. Alain Souilleaux, directeur juridique

– Mme Alexandra Bouthelier, déléguée générale

 

– M. Jean-Louis Fourgoux, président

– M. Stéphane Mayer, président de Nexter

– Mme Laetitia Blandin, directeur de la communication externe

II.   Auditions relatives au tourisme

     M. Laurent Duc, président

     M. Jean Virgile Crance, président du groupement national des chaînes

     Mme Julie Besse, directrice du service juridique, des affaires réglementaires et européennes

     Mme Gaëlle Missionier, directrice de la communication

     M. Gérald Barbier, premier vice-président de la CCI Paris Île-de-France

     Mme Céline Delacroix, secrétaire générale de la commission Commerce, direction des politiques juridiques et économiques

     M. Philippe Bauer, directeur des affaires publiques

     M. Emmanuel Mounier, secrétaire général

– M. Christian Mantei, directeur général

     M. Yann Delaunay, secrétaire général

     M. Ivan Michel, directeur exploitation de la Fnac,

     Mme Claire Ponty, responsable affaires publiques, groupe Darty,

     M. François Gazuit, directeur général Darty Île de France

     Mme Emma Delfau, sous-directrice du tourisme, direction générale des entreprises

     M. Christian Mourisard, président

     M. Christophe Marchais, directeur général

     M. Gérard Dorey, président

     Mme Virginie Grimault, secrétaire générale

     M. Yohann Petiot, directeur général

     M. Guillaume Simonin, responsable des affaires économiques

     M. Gabriel Favarel, consultant chez CLAI

     Mme Géraldine Leduc, directrice générale

     Mme Cécile Rognoni, directrice des affaires publiques

     M. Sylvain Orebi, président

     Mme Margaux Ripley, directrice des relations institutionnelles

     M. Guillaume Daléry, maire de Lamalou-les-Bains, président de l’office de tourisme Grand Orb

     M. Jean-Louis Lafaurie, maire d’Hérépian

     M. Luc Salles, maire de Villemagne-l’Argentière

     Mme Marie-Line Géronimo, maire de Combes

     M. Jacques Mendes, maire de Rosis

     M. Jean-Claude Boltz, maire de Saint-Geniès-de-Varensal

     M. Aurélien Manenc, maire de Lunas

     M. Serge Castan, maire d’Avène

     M. Yves Robin, maire du Poujol-sur-Orb

     M. Michel Poivey, adjoint au maire de Combes

     M. Michel Sallettes, adjoint au maire de La-Tour-sur-Orb

     Mme Gaëlle Poirion, présidente de l’office du tourisme du Minervois au Caroux en Haut-Languedoc

     M. Éric Rivoal, directeur du Rev’hôtel à Lamalou

     M. Pascal Bailly, directeur de Eau Thermale Avène l’Hôtel à Avène

     M. Luc Albert, président du comité LaRem Grand Orb

     M. Jean-Paul Belloc, conseiller municipal de Clermont-l’Hérault

     M. Philippe Fait, maire d’Étaples

     M. Charles Barège, maire de Montreuil-sur-Mer

     M. Fabrice Dallongeville, directeur agence d’attractivité

     M. Jacques Gobert, agence d’attractivité

     M. Jean-Claude Pourteau, agence d’attractivité

     M. Grégory Golliot, agence d’attractivité

     M. Jean-David Hestin, directeur office de tourisme

     Mme Sophie Hochede, co-présidente de l’union commerciale du Touquet‑Paris‑Plage

     Mme Manuella Ramos, commerçante Le Touquet-Paris-Plage

     Mme Cécile Depret, office de commerce

     Mme Karine Lefebvre, commerçante Le Touquet-Paris-Plage

     M. Daniel Copin, commerçant Le Touquet-Paris-Plage

     M. Fabien Gien, commerçant le Touquet-Paris-Plage

     M. Jacques Coyot, conseiller municipal délégué aux commerçants

     Mme Isabelle Blanchard, mairie du Touquet-Paris-Plage

     M. Bertrand Paillart, commerçant Le Touquet-Paris-Plage

     Mme Bartholus, directrice Novotel-Thalamer

     Mme Blandine Reyns, responsable de la galerie du Touquet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

* Ces représentants dintérêts ont procédé à leur inscription sur le répertoire AGORA des représentants dintérêts de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), qui vise à fournir une information aux citoyens sur les relations entre les représentants dintérêts et les responsables publics lorsque sont prises des décisions publiques.


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   Contribution deS CORAPPORTEURS
DE la commission des Affaires sociales

(Mme Fadila Khattabi et M. Gilles Lurton
)

   INTRODUCTION

Les corapporteurs de la commission des Affaires sociales ont procédé à l’évaluation de quatre thèmes abordés par la loi 6 août 2015.

S’agissant des assouplissements à la règle du repos dominical, qui visent à permettre à certains commerces d’ouvrir le dimanche et en soirée, dans des conditions fixées par accord collectif ou décision unilatérale prévoyant des compensations pour tous les salariés concernés, les corapporteurs jugent que leur mise en œuvre a été effective, grâce à la capacité de certaines organisations syndicales à négocier des accords avantageux et à l’existence de salariés volontaires.

Les zones touristiques internationales ont permis aux commerces d’accueillir les touristes présents désireux de faire leurs emplettes le dimanche ; les taux d’ouverture montrent l’acclimatation du dispositif. Mais ce succès n’est pas reproductible partout. Les corapporteurs regrettent cependant de ne pas disposer d’études économiques et statistiques permettant d’évaluer les retombées en termes d’emplois créés et de développement économique, à l’intérieur et à l’extérieur de ces zones. L’ouverture des commerces dans les gares internationales a pu redynamiser des zones urbaines.

Ils constatent également que les commerces qui disposaient précédemment d’une autorisation d’ouvrir le dimanche n’ont pas toujours mis en place un accord collectif comprenant des compensations pour les salariés. Le délai accordé par le législateur étant expiré, il serait nécessaire qu’une campagne de sensibilisation les incite à se mettre en conformité avec la loi.

Enfin, les corapporteurs appellent les partenaires sociaux à se concerter afin de trouver des consensus locaux pour développer, réglementer ou interdire, dans le cadre d’arrêtés préfectoraux, les ouvertures dominicales des commerces appartenant à un même secteur d’activité.

En ce qui concerne la réforme de linspection du travail, les corapporteurs constatent que les concertations préalables n’ont pas permis à ses agents d’adhérer aux principes de la réforme et d’une mise en réseau de l’inspection du travail, ce qui engendre un réel malaise. Il revient à la hiérarchie de l’Inspection de trouver les moyens de le résorber.

Les modifications apportées à la justice prudhomale confortent les nécessaires rationalisation et professionnalisation de l’office du juge des relations individuelles du travail. Cependant, l’institution du barème d’indemnisation et la baisse du contentieux n’ont pas amélioré les délais de traitement, notamment en cas de renvoi en départage à un magistrat. Ceci pose la question de l’insuffisance des moyens qui sont accordés à cette justice du quotidien.

Enfin, linstitution dun devis normalisé des équipements doptique et daudioprothèse n’est pas entrée en vigueur, car la mise en place de cette réforme, reportée à la demande des professionnels, doit désormais s’articuler avec le plan « 100 % santé » institué par le PLFSS pour 2019. Ce n’est qu’à l’horizon 2019 et 2020 que ces nouveaux devis normalisés entreront en application. Les corapporteurs insistent sur la nécessité qu’ils restent clairs et lisibles, et qu’ils permettent aux patients de connaître exactement les services associés à la délivrance des appareils ; cela concerne en particulier les conditions et délais permettant aux patients de faire adapter leur appareillage à leurs besoins.

 


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I.   Les modifications apportées au régime du travail le dimanche et en soirée : un dispositif en voie d’acclimatation

Le chapitre Ier du titre III de la loi du 6 août 2015 a modifié les exceptions au principe posé par l’article L. 3132-3 du code du travail selon lequel, « dans lintérêt des salariés, le repos hebdomadaire est donné le dimanche », afin d’étendre le nombre des commerces autorisés à employer des salariés et à ouvrir ce jour-ci.

L’application du principe du repos dominical est garantie par plusieurs instruments de droit international liant la France.

Le repos hebdomadaire en droit international

Trois instruments de droit européen ou international applicables aux travailleurs français prévoient l’existence d’un repos hebdomadaire et encadrent les conditions dans lesquelles il est donné par l’employeur.

Le principe du repos hebdomadaire est garanti par les stipulations de la convention n° 106 concernant le repos hebdomadaire dans le commerce et les bureaux, conclue dans le cadre de l’Organisation internationale du travail (OIT) le 5 juin 1957 et ratifiée par la France le 5 mai 1971.

L’article 6 de cette convention prévoit que les salariés disposent d’un jour de repos hebdomadaire, accordé, autant que possible, « en même temps à toutes les personnes intéressées dun même établissement », « le jour de la semaine reconnu comme jour de repos par la tradition ou les usages du pays ou de la région ».

Cependant, l’article 7 permet d’accorder un jour différent à certaines catégories de travailleurs ou d’établissements « lorsque la nature du travail, la nature des services fournis par létablissement, limportance de la population à desservir ou le nombre des personnes employées ne permettent pas lapplication des dispositions de larticle 6 ».

L’article 2 de la Charte sociale européenne (révisée), signée dans le cadre du Conseil de l’Europe le 3 mai 1996 et ratifiée par la France le 7 mai 1999, prévoit que les États parties doivent « assurer un repos hebdomadaire qui coïncide autant que possible avec le jour de la semaine reconnu comme jour de repos par la tradition ou les usages du pays ou de la région ».

Enfin l’article 31 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, adoptée le 7 décembre 2000, prévoit que « tout travailleur a droit à une limitation de la durée maximale du travail et à des périodes de repos journalier et hebdomadaire, ainsi quà une période annuelle de congés payés ». Ce principe est appliqué par le droit européen notamment à l’article 5 de la directive 2003/88/CE, qui prévoit que tout travailleur bénéficie, au cours de chaque période de sept jours, d’une période minimale de repos sans interruption de 24 heures, auxquelles s’ajoutent 11 heures de repos journalier.

 

 

Selon la direction de l’animation, de la recherche, des études et des statistiques (Dares) du ministère du travail ([24]), en 2015, 4,2 millions de salariés, soit 18 % de l’ensemble des salariés, travaillaient au moins un dimanche par mois que ce soit sur leur lieu de travail, à domicile ou ailleurs, et 12 % au moins deux dimanches par mois. Travailler le dimanche se cumule presque toujours avec le travail le samedi, et souvent avec des horaires tardifs ou variables d’une semaine sur l’autre. Le travail dominical concerne également 1,1 million de non-salariés, soit 37 % d’entre eux, parmi lesquels 76 % travaillent au moins deux dimanches par mois. Au total, 21 % des actifs occupés, soit 5,3 millions de personnes, travaillaient au moins un dimanche sur une fenêtre d’observation d’un mois.

A.   Les modifications apportées par la loi aux régimes juridiques encadrant le travail dominical et de nuit

Les articles 241 à 257 de la loi du 6 août 2015 ont apporté de nombreuses modifications à ces dispositions, en harmonisant les régimes existants afin que les conditions d’ouverture et les nécessaires compensations pour les salariés concernés fassent l’objet d’un accord collectif ou, dans les établissements de moins de onze salariés, d’une décision de l’employeur approuvée par la majorité des salariés.

Les dérogations au repos dominical et le régime applicable au travail de nuit
avant la promulgation de la loi

Depuis la loi du 13 juillet 1906 établissant le repos hebdomadaire en faveur des employés et des ouvriers, tous les salariés bénéficient d’un repos hebdomadaire d’une durée minimale de vingt-quatre heures consécutives, distinct du repos quotidien de onze heures. Cependant, dès 1906, le législateur a prévu des dérogations pour certains secteurs d’activité (tels que l’hôtellerie, la restauration, les établissements culturels) et la possibilité pour une entreprise, au cas où l’absence de tous ses salariés le dimanche « serait préjudiciable au public ou compromettrait son fonctionnement normal », de demander au préfet l’autorisation d’ouvrir le dimanche.

Les modifications législatives subséquentes ont conduit à faire cohabiter des dérogations permanentes, de droit, des dérogations conventionnelles, sur la base d’un accord d’entreprise, et des dérogations temporaires, accordées par le préfet ou le maire, sans harmonisation des conditions sociales.

Ces règles relatives au repos dominical ne s’appliquent pas, sauf exceptions, aux non‑salariés et aux établissements n’ayant pas d’employés.

Les dérogations permanentes au travail dominical de droit

En application de l’article L. 3132-12 du code du travail, les établissements relevant de certains secteurs d’activité « dont le fonctionnement ou l’ouverture est rendu nécessaire par les contraintes de la production, de l’activité ou les besoins du public » peuvent attribuer à leurs salariés le repos hebdomadaire par roulement.

La liste de ces activités est définie par décret et figure à l’article R. 3132-5. Elle comporte plusieurs dizaines de domaines industriels, de la fabrication de dynamite à celle de paille pour chapeaux, ainsi que de nombreuses activités de services tels que les restaurants et les entreprises de pompes funèbres, et certains commerces, dont notamment les débits de tabac, les jardineries et les magasins d’ameublement. La loi ne prévoit pas de compensation spécifique pour les salariés concernés.

Par ailleurs, les commerces de détail alimentaire bénéficient d’une dérogation spécifique. Ils peuvent en effet ouvrir de droit le dimanche jusqu’à treize heures (article L. 3132-13 du même code).

Les dérogations conventionnelles

Dans l’industrie, un accord de branche étendu ou un accord d’entreprise peut prévoir que le travail est réalisé de manière continue pour des « raisons économiques » (article L. 3132-14) et accorder en conséquence un repos hebdomadaire par roulement.

Si aucun accord n’a pu être conclu, l’inspecteur du travail peut autoriser une dérogation au repos dominical si elle tend « à une meilleure utilisation des équipements de production et au maintien ou à l’accroissement du nombre d’emplois » (article R. 3132‑9), dès lors que les délégués syndicaux et le comité d’entreprise ont été consultés.

Une équipe de suppléance peut être mise en place pour remplacer un groupe de salariés lors de sa journée de repos et donc bénéficier d’un repos hebdomadaire fixé à un autre jour que le dimanche (article L. 3132-16), tout en bénéficiant d’une rémunération majorée d’au moins 50 % (article L. 3132-19).

Les dérogations accordées par le préfet

À sa demande, ou si elle se situe dans une zone géographique dans laquelle, pour des raisons économiques, culturelles ou touristiques, le législateur a estimé qu’il pouvait être dérogé au repos dominical, une entreprise peut ouvrir le dimanche. Plusieurs cas de figure se chevauchaient, sans que le régime des compensations pour les salariés soit homogène.

La première dérogation est héritée de la loi de 1906 et concerne les établissements pour lesquels le repos simultané des salariés serait « préjudiciable au public ou compromettrait leur fonctionnement normal » (article L. 3132-20 du code du travail).

La seconde, issue de la loi n° 2009-974 du 10 août 2009, dite « Loi Mallié », concernait les établissements de vente au détail se trouvant dans des « périmètres d’usage de consommation exceptionnel » (PUCE), qui sont notamment caractérisés par des habitudes de consommation dominicale et une importante clientèle. Définis par le préfet sur demande du conseil municipal pour une durée de cinq ans, ils se situent dans des aires urbaines de plus d’un million d’habitants (article L. 3132-25-1).

Dans ces deux cas, l’ouverture dominicale était conditionnée à la signature d’un accord collectif ou, à défaut, à une décision unilatérale de l’employeur validée par référendum fixant des contreparties en faveur des salariés privés du repos dominical (article L. 3132‑25‑3). Seuls les salariés volontaires travaillaient le dimanche, et le refus de renoncer à son repos dominical ne peut constituer ni un motif de refus d’embauche, ni un motif de sanction ou de licenciement (article L. 3132-25-4). Les salariés volontaires bénéficient d’une priorité pour obtenir un emploi ne comportant pas de travail dominical et peuvent, chaque année, renoncer à travailler trois dimanches de leur choix.

Ils peuvent à tout moment demander, avec un délai de prévenance de trois mois, de cesser de travailler le dimanche.

Une troisième dérogation concernait les zones d’intérêt touristique ou thermales ainsi que les « zones touristiques d’affluence exceptionnelle ou d’animation culturelle permanente », définies par le préfet sur proposition du maire. Les commerces de détail pouvaient alors y ouvrir le dimanche. En revanche, et contrairement aux PUCE, ils n’avaient aucune obligation d’offrir des compensations, sous forme salariale ou de temps de repos, à leurs employés (article L. 3132-25).

Par ailleurs, le préfet peut, dans une zone géographique restreinte, prononcer la fermeture d’un secteur d’activité à la même date chaque semaine afin que le repos hebdomadaire soit unifié. En cas d’accord local entre les partenaires sociaux d’une même profession sur les conditions de mise en œuvre de ce repos hebdomadaire, il peut prendre un arrêté de fermeture de l’ensemble des commerces de cette profession situés dans une même zone géographique (article L. 3132-29), qu’ils emploient ou non des salariés.

Les « dimanches du maire »

La loi du 18 janvier 1934 modifiant l’article 44 du livre II du code du travail relatif à la suppression du repos hebdomadaire dans le commerce de détail a donné l’autorisation au maire (à Paris, au préfet de police) après avoir recueilli l’avis des représentants des salariés et des employeurs, d’accorder l’autorisation à chaque commerce de sa commune d’ouvrir le dimanche, jusqu’à cinq fois par an depuis la loi du 20 décembre 1993 (article L. 3132-26).

Le niveau minimal des contreparties que perçoivent les salariés travaillant lors de ces « dimanches du maire » est déterminé par la loi : leur rémunération est doublée et ils bénéficient d’un repos compensateur équivalent (article L. 3132-27).

L’encadrement du travail de nuit

En application de l’article L. 3122-29 du code du travail, toute activité productive réalisée entre 21 heures et 6 heures constitue du travail de nuit. Un accord de branche étendu ou un accord d’entreprise peut décaler d’une heure cette période, de 22 heures jusqu’à 7 heures. À défaut d’accord, l’inspecteur du travail peut autoriser cette modification, après consultation des institutions représentatives du personnel, si « les caractéristiques particulières de l’activité de l’entreprise le justifient ».

Le travailleur de nuit est celui qui accomplit, au moins deux fois par semaine, trois heures au moins de son temps de travail durant la période de nuit ou qui effectue, sur une période de référence définie par accord collectif étendu, un nombre minimal d’heures de nuit. À défaut d’accord, ce seuil est de 270 heures sur douze mois consécutifs (articles L. 3122-31 et R. 3122-8 du code du travail).

Exceptionnel et devant être justifié par « la nécessité d’assurer la continuité de l’activité économique ou des services d’utilité sociale » (article L. 3122-32), le travail de nuit est subordonné à la conclusion d’un accord de branche étendu ou d’un accord d’entreprise fixant des contreparties en faveur des salariés sous forme de repos compensateur et, le cas échéant, de compensation salariale (article L. 3122-39).

Cet accord doit en outre porter sur l’amélioration des conditions de travail, l’articulation de l’activité nocturne et l’exercice de responsabilités familiales et sociales, l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes et l’organisation des temps de pause.

La durée quotidienne de travail des salariés employés la nuit ne peut en principe pas dépasser huit heures (article L. 3132‑34 du code du travail). Le plafond de la durée hebdomadaire de travail est quant à lui fixé à quarante heures (article L. 3132-35). Des dérogations sont possibles, jusqu’à douze et quarante‑quatre heures respectivement, par accord collectif ou lorsque des circonstances exceptionnelles le justifient dans le premier cas et, toujours par accord, pour répondre aux caractéristiques propres à l’activité d’un secteur dans le second.

Tout travailleur de nuit souhaitant occuper un poste de jour bénéficie d’une priorité pour obtenir un emploi correspondant à sa catégorie professionnelle ou à une catégorie équivalente. De même, lorsque le travail de nuit est incompatible avec des « obligations familiales impérieuses », le salarié peut demander à travailler de jour (article L. 3132‑44). Qui plus est, la surveillance médicale des salariés travaillant de nuit est renforcée : un examen préalable à la prise de poste par le médecin du travail est obligatoire, puis il est renouvelé tous les six mois. Par ailleurs, une salariée enceinte peut être affectée à sa demande à un poste de jour, ou l’être si le médecin du travail constate que le poste de nuit est incompatible avec son état (article L. 1225-10). Si un tel reclassement est impossible, son contrat de travail est suspendu et elle bénéficie d’une garantie de rémunération.

1.   La définition de nouvelles zones où est autorisée l’ouverture dominicale des commerces

La loi du 6 août 2015 a procédé à une refonte et une simplification des catégories de zones où les commerces de détail (les « établissements de vente au détail qui mettent à disposition des biens et des services », excluant ainsi tout établissement de vente en gros) peuvent mettre en œuvre une ouverture dominicale en étant autorisés à donner à leurs salariés un repos hebdomadaire par roulement, en prévoyant l’obligation de conclure un accord collectif définissant des compensations pour les salariés concernés.

a.   Les zones touristiques et les zones commerciales

L’article 243 de la loi remplace les « commerces situés dans les communes dintérêt touristique ou thermales » et les « zones touristiques daffluence exceptionnelle ou danimation culturelle permanente » pouvant bénéficier de l’ouverture dominicale de droit en application de l’article L. 3132-25 du code du travail par les « zones touristiques caractérisées par une affluence partiellement importantes de touristes » définies selon des conditions prévues par décret.

L’article 244 substitue, au sein de l’article L. 3132-25-1 du même code, aux périmètres d’usage de consommation exceptionnel (PUCE) issus de la « loi Mallié » des « zones commerciales caractérisées par une offre commerciale et une demande potentielles particulièrement importantes, le cas échéant en tenant compte de la proximité immédiate dune zone frontalière », ne comportant plus de critère démographique. Leur ouverture dominicale reste subordonnée à la conclusion d’un accord collectif et doit donc être accompagnée de contreparties pour les salariés privés de leur repos dominical.

L’article 257 de la loi prévoit que les nouvelles zones sont de droit substituées à celles existantes avant son entrée en vigueur.

Pour ces deux catégories de zones, l’article L. 3132-25-2 du code du travail, réécrit par l’article 245 de la loi, précise les modalités de leur délimitation ou de leur modification. La demande doit être adressée au préfet par le maire, ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre lorsque la zone excède le territoire d’une seule commune, et accompagnée d’une étude d’impact. Le préfet doit statuer dans un délai de six mois, après consultation des conseils municipaux, des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre et des syndicats d’employeurs et de salariés intéressés, ainsi que du comité départemental du tourisme, pour les zones touristiques, et de la chambre de commerce et d’industrie et de la chambre de métiers et de l’artisanat, pour les zones commerciales.

Les critères permettant de définir ces nouvelles zones ont été précisés par le décret en Conseil d’État n° 2015‑1173 du 23 septembre 2015 ([25]).

Les zones touristiques et les zones commerciales doivent être définies par arrêté du préfet de région, et par arrêté conjoint des préfets de région concernés lorsque la zone est située sur le territoire de plusieurs régions (article R. 3132-19 du code du travail).

Le décret fixe les critères pour définir les zones touristiques : celles-ci « doivent accueillir pendant certaines périodes de lannée une population supplémentaire importante en raison de leurs caractéristiques naturelles, artistiques, culturelles ou historiques ou de lexistence dinstallations de loisirs ou thermales à forte fréquentation » et prendre en compte le rapport entre la population permanente et la population saisonnière, le nombre d’hôtels, le nombre de villages de vacances, de chambres d’hôtes, de terrains de camping, de logements meublés destinés aux touristes, de résidences secondaires ou de tourisme et le nombre de lits répartis dans ces structures d’hébergement, et la capacité en termes de places de stationnement (article R. 3132-20 du code du travail).

Il précise de même les critères pour obtenir le classement comme zone commerciale : une telle zone doit constituer un ensemble commercial d’une surface de vente totale supérieure à 20 000 mètres carrés, être fréquentée par plus de 2 millions de clients par an ou être située dans une unité urbaine comptant une population supérieure à 100 000 habitants et être dotée des infrastructures adaptées et accessibles par les moyens de transport individuels et collectifs ; cependant, « lorsque la zone est située à moins de 30 kilomètres dune offre concurrente située sur le territoire dun État limitrophe », une surface de 2 000 mètres carrés et une fréquentation de 200 000 clients par an sont suffisantes (article R. 3132-20-1 du code du travail).

Le pouvoir réglementaire a ainsi introduit des critères démographiques très souples : la « loi Maillé » du 10 août 2009 avait prévu que les périmètres d’usage de consommation exceptionnel, remplacés par les zones commerciales en application de la loi du 6 août 2015, ne pouvaient être mis en place que dans les unités urbaines de plus d’un million d’habitants.

Saisi par plusieurs syndicats et unions syndicales, le Conseil d’État a estimé qu’en prévoyant qu’une zone puisse être qualifiée de zone commerciale dès lors qu’un ensemble commercial est situé dans une unité urbaine de plus de 100 000 habitants, « les dispositions du décret ont permis que le nouveau régime puisse sappliquer dans 61 unités urbaines, ce qui représente près de 30 millions dhabitants » et qu’il ne répondait donc pas à des considérations sociales ou économiques pertinentes pour pouvoir déroger à la règle du repos dominical, telles que l’exige l’article 7 de la convention de l’OIT n° 106 et a annulé les dispositions du décret faisant référence au seuil de 100 000 habitants ([26]).

Ainsi, outre les critères portant sur la surface de vente minimale, les infrastructures et les modes de transport, le préfet de région ne peut désormais qualifier une zone commerciale qu’à partir du moment où elle compte plus de 2 millions de clients par an.

b.   Les zones touristiques internationales

L’article 242 de la loi du 6 août 2015 a rétabli dans le code du travail un article L. 3232-24 permettant aux commerces de détail de biens et de services situés dans des « zones touristiques internationales » (ZTI) de faire travailler leurs salariés le dimanche. Ces ZTI doivent être délimitées par arrêté des ministres chargés du travail, du tourisme et du commerce, après avis simple du maire et du président de l’EPCI à fiscalité propre et des syndicats d’employeurs et de salariés, « compte tenu du rayonnement international de ces zones, de laffluence exceptionnelle de touristes résidant hors de France et de limportance de leurs achats ».

Les commerces situés dans ces zones peuvent également employer des salariés en soirée, c’est-à-dire dans la tranche horaire comprise entre 21 heures et 24 heures, sous réserve de la conclusion d’un accord collectif.

Le décret n° 2015‑1173 du 23 septembre 2015 a précisé les critères de la définition de ces zones touristiques internationales. Doivent être pris en compte les critères de « rayonnement international en raison dune offre de renommée internationale en matière commerciale ou culturelle ou patrimoniale ou de loisirs », de desserte par « des infrastructures de transports dimportance nationale ou internationale », d’« affluence exceptionnelle de touristes résidant hors de France » et de « flux important dachats effectués par des touristes résidant hors de France, évalué par le montant des achats ou leur part dans le chiffre daffaires total de la zone » sans cependant fixer de minima pour l’évaluation de ces critères (article R. 3132-21-1 du code du travail).

c.   Les gares connaissant une « affluence exceptionnelle de passagers »

L’article 249 de la loi du 6 août 2015 a ouvert, à l’article L. 3132-25-6 du code du travail, la possibilité d’ouvrir le dimanche pour les commerces implantés dans l’emprise d’une gare non située dans une des zones dérogatoires mais caractérisée par « laffluence exceptionnelle de passagers ».

Comme le relevait le rapport de la commission spéciale ([27]), « il convient de noter que la notion de gare est entendue de façon générique et quelle ne couvre pas les seules gares ferroviaires, mais peut potentiellement aussi sétendre aux gares autoroutières ou aux gares maritimes ».

Les gares concernées peuvent être définies par arrêté conjoint des ministres chargés des transports, du travail et du commerce, après avis du maire, du président de l’EPCI et des syndicats d’employeurs et de salariés des commerces concernés.

Les commerces situés en leur sein et qui ne disposeraient pas d’une dérogation en raison de la nature de leur activité, tels que les cafés, restaurants ou débits de tabac, sont alors autorisés à ouvrir le dimanche, tout en devant respecter les mêmes règles que dans les différentes zones où le repos hebdomadaire peut être donné par roulement.

d.   L’extension de l’obligation de conclure un accord collectif prévoyant les compensations au travail dominical pour les salariés des commerces situés dans ces zones

L’article 246 de la loi du 6 août 2015 , modifiant l’article L. 3132-25-3 du code du travail, subordonne dorénavant l’ouverture dominicale des commerces dans les zones touristiques, les zones commerciales et les zones touristiques internationales ou situés dans l’emprise d’une gare à la conclusion d’un accord collectif de branche, de groupe, d’entreprise ou d’établissement ou conclu à un niveau territorial.

Le principe de la négociation collective de compensations n’existait auparavant que pour l’ouverture dominicale des commerces dans les périmètres d’usage de consommation exceptionnel.

Cet accord doit prévoir les compensations offertes aux salariés concernés, en prenant en compte leur situation personnelle, notamment pour les charges induites par la garde des enfants.

Pour les entreprises dépourvues de délégué syndical, l’article fait référence aux modalités de négociation des accords de maintien de l’emploi, institués par la loi du 14 juin 2013. Dans ce cas, cet accord peut être négocié avec des représentants élus du personnel mandatés par une ou plusieurs organisations syndicales représentatives dans la branche ou, à défaut, au niveau national et interprofessionnel. En l’absence de représentants élus du personnel, un salarié peut être mandaté. Tout accord conclu selon ces modalités doit être ensuite approuvé par les salariés.

Par dérogation, dans les commerces de moins de onze salariés, l’employeur peut également recourir à une décision unilatérale prévoyant ces compensations, après consultation des salariés et accord d’une majorité d’entre eux.

En application de l’article L. 3132-25-2 du code du travail, le volontariat des salariés travaillant le dimanche est requis, et aucun refus de renoncer au repos dominical ne pourra justifier une sanction ou un licenciement. L’article 247 de la loi précise que ces salariés peuvent également changer d’avis.

L’article 257 de la loi prévoit un délai pour les commerces précédemment situés dans les communes d’intérêt touristique ou thermales et les zones touristiques d’affluence exceptionnelle ou d’animation culturelle permanente – constituant de plein droit des zones touristiques – et dans les périmètres d’usage de consommation exceptionnel (PUCE) – constituant de plein droit des zones commerciales. Ils pourront continuer à appliquer le droit antérieurement en vigueur et ainsi faire travailler leurs salariés le dimanche sans compensation dans les zones touristiques, ou en application d’accord collectif ou de décision unilatérale dans les zones commerciales, jusqu’au « premier jour du vingtquatrième mois » suivant la publication de la loi, soit le 1er septembre 2017 – délai repoussé d’un an, soit jusqu’au 1er septembre 2018, par la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d’habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social.

Depuis l’expiration de ce délai, ces commerces ne peuvent ouvrir le dimanche que s’ils sont couverts par un accord collectif ou s’il a été pris une décision unilatérale après accord des salariés prévoyant les compensations des salariés concernés, dans les conditions précédemment exposées.

e.   L’adaptation des dispositions organisant l’ouverture dominicale des commerces alimentaires de détail

En application de l’article L. 3132-13 du code du travail, les commerces de détail alimentaire bénéficient d’une dérogation permanente de droit au principe du repos dominical puisqu’ils peuvent ouvrir le dimanche matin et donner le repos dominical à leurs salariés à partir de 13 h 00. Ceux-ci bénéficient d’une journée de repos compensateur par quinzaine, sauf ceux d’entre eux âgés de moins de vingtetun ans et logés par leur employeur, qui bénéficient d’une après-midi par semaine. Mais ces commerces ne pouvaient précédemment pas ouvrir l’aprèsmidi, même s’ils se trouvaient dans une zone touristique ou un PUCE.

f.   La possibilité d’ouverture le dimanche après-midi pour les commerces alimentaires situés dans les zones touristiques et dans les gares

L’article 248 de la loi du 6 août 2015 a modifié l’article L. 3132-25-5 du code du travail pour permettre aux commerces alimentaires situés dans les zones touristiques internationales ou dans les emprises des gares mentionnées à l’article L. 3231-25-6 d’appliquer, à partir de 13 h 00, les mêmes règles que dans les zones touristiques internationales, les zones touristiques et les zones commerciales : la conclusion d’un accord collectif prévoyant des contreparties en faveur des salariés privés du repos dominical et le respect du volontariat de ces salariés sont obligatoires.

g.   La compensation salariale minimale pour les salariés des moyennes et grandes surfaces alimentaires

L’article 251 de la loi du 6 août 2015 a complété l’article L. 3132-13 du code du travail pour prévoir le niveau minimal de compensation salariale pour les salariés appelés à travailler le dimanche dans les commerces alimentaires dont la surface de vente est supérieure à 400 mètres carrés : ils doivent bénéficier pour cette période d’une majoration de 30 % de leur rémunération.

2.   L’extension des dispositions relatives aux « dimanches du maire »

L’article 250 de la loi du 6 août 2015 a apporté plusieurs modifications au dispositif de l’article L. 3132-26 du code du travail permettant au maire d’accorder, par arrêté, l’autorisation d’ouvrir certains dimanches aux commerces.

Le nombre de dimanches pouvant ainsi faire l’objet, pour chaque commerce, d’une ouverture dominicale passe de cinq à douze par année civile, leur liste étant arrêtée avant le 31 décembre de l’année précédente.

Cependant, l’arrêté du maire doit désormais être pris après l’avis simple du conseil municipal et, lorsque le nombre de dimanche excède cinq, l’avis conforme (ou l’absence d’opposition dans un délai de deux mois) de l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre.

Par ailleurs, pour les commerces alimentaires de plus de 400 mètres carrés, le nombre de dimanches après-midi pouvant être ouverts est réduit du nombre de jours fériés pendant lesquels ce commerce est ouvert, dans la limite de trois.

Enfin la « concertation préalable » des conseils municipaux et des organes délibérants des EPCI sur ces « dimanches du maire » doit comprendre « la question de louverture des bibliothèques ».

L’article 253 de la loi a étendu, au sein de l’article L. 3132-27-1 du code du travail, le principe du volontariat des salariés concernés et l’interdiction de la discrimination, notamment lors de l’embauche ou en cas de licenciement, envers les salariés qui refuseraient de travailler durant les « dimanches du maire ».

Organisant l’entrée en vigueur de ces dispositions, l’article 257 de la loi a prévu qu’elles seraient applicables à compter de 2016 et qu’au titre de l’année où a été publiée la loi, le maire pouvait, sans devoir recueillir d’avis préalable, autoriser l’ouverture des commerces pendant neuf dimanches en 2015.

Dans le premier rapport d’application, M. Richard Ferrand, présidentrapporteur, et M. Stéphane Travert, ancien rapporteur thématique du projet de loi, avaient constaté que le dispositif de fixation des « dimanches du maire » retenu par le législateur était excessivement rigide.

En ce qui concerne les procédures et calendriers de mise en œuvre, alors que la décision du maire n’était auparavant enserrée dans aucun délai ni obligation de consultation, il est désormais nécessaire de consulter les représentants locaux des employeurs et des salariés, de recueillir l’avis du conseil municipal et, si le nombre de dimanche excède cinq, l’avis conforme ou implicite de l’organe délibérant de l’EPCI, en temps utile pour que l’arrêté municipal puisse être pris avant le 31 décembre de l’année précédente. Selon les informations recueillies, il apparaît que certains maires n’ont pas été en mesure d’effectuer ces consultations et de prendre l’arrêté correspondant avant le 31 décembre 2015, interdisant de facto aux commerces d’ouvrir exceptionnellement tout dimanche de 2016.

Ainsi, la date butoir du 31 décembre de l’année précédente apparaissait en pratique à la fois trop tardive pour que les commerces organisent en concertation avec leurs salariés une ouverture pour les soldes de janvier, et trop précoce quand il s’agit de fixer plus d’un an à l’avance les ouvertures dominicales de décembre.

Un amendement présenté par MM. Stéphane Travert et Richard Ferrand et intégré au projet de loi relatif au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a complété l’article L. 3132-26 du code du travail, afin d’assouplir les règles de détermination des dimanches ouvrables par les maires : il ouvre la possibilité de modifier en cours d’année la liste des dimanches concernés, sous les mêmes obligations de consultation et en imposant un délai minimal de deux mois avant le premier dimanche concerné par cette modification.

3.   Les modifications apportées aux régimes des dérogations accordées par le préfet

a.   La limitation de la durée des autorisations préfectorales d’ouverture

L’article 241 de la loi du 6 août 2015 a rétabli l’article L. 3132-21 du code du travail, supprimé par la « loi Mallié » du 10 août 2009, afin de prévoir que les autorisations temporaires ou annuelles d’ouverture le dimanche accordées aux établissements dont la fermeture serait préjudiciable au public ou compromettrait leur fonctionnement normal devaient être d’une durée limitée ne pouvant excéder trois ans. Sauf cas d’urgence, toute décision préfectorale doit être précédée d’une concertation : les avis du conseil municipal, de l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre, de la chambre de commerce et d’industrie, de la chambre de métiers et de l’artisanat et des syndicats d’employeurs et de salariés de la commune doivent avoir été recueillis.

b.   L’organisation de l’abrogation des arrêtés préfectoraux mettant en œuvre le repos hebdomadaire dans une zone géographique

L’article 255 de la loi n’a pas modifié le dispositif de l’article L. 3132-29 du code du travail permettant au préfet, en cas d’accord entre les syndicats d’employeurs et de salariés d’une même profession sur les conditions de mise en œuvre de ce repos hebdomadaire dans un secteur géographique, de prendre un arrêté obligeant tous les commerces concernés à se conformer à ce régime unique de fermeture.

Cet article a cependant précisé que le préfet doit procéder à l’abrogation de cet arrêté à la demande des organisations « exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession ».

c.   L’organisation d’une concertation locale sur le travail dominical

L’article 256 de la loi du 6 août 2015 a complété par un article L. 3132‑27‑2 la sous-section du code du travail portant sur les dérogations au repos dominical. Cet article met en place une concertation annuelle sur les pratiques d’ouverture dominicale des commerces de détail, ainsi que leur impact sur les flux commerciaux et la répartition des commerces.

À l’échelle de chaque schéma de cohérence territoriale (SCoT), le préfet de région est chargé de réunir une fois par an l’ensemble des acteurs locaux concernés par cette problématique : les maires, les présidents d’EPCI à fiscalité propre, les associations de commerçants, les organisations représentatives des salariés et des employeurs du commerce de détail.

4.   La garantie du droit de vote des salariés travaillant le dimanche

Les articles 247 et 252 de la loi du 6 août 2015 ont prévu, au sein des articles L. 3231‑25‑4 et L. 3231-26 du code du travail, que l’employeur doit permettre aux salariés appelés à travailler un dimanche où a lieu un scrutin politique d’exercer leur droit de vote.

5.   Les dérogations au travail en soirée dans les zones touristiques internationales

L’article 254 de la loi du 6 août 2015 a inséré un nouvel article L. 3122‑29‑1 dans le code du travail afin de mettre en place un régime dérogatoire au travail de nuit dans les zones touristiques internationales. Il prévoit que le début de la période de nuit puisse être décalé de 21 heures jusqu’à minuit dans les commerces situés dans ces zones. Lorsque ce début dépasse 22 heures, la fin de la période de nuit est fixée à 7 heures.

Cette possibilité est conditionnée à la conclusion d’un accord collectif. La rémunération des heures travaillées entre 21 heures et le début de la période de nuit est au moins doublée et un repos compensateur équivalent est accordé aux salariés. Au travers de cet accord, doit également être offert aux salariés travaillant en soirée :

– un moyen de transport, individuel ou collectif, leur permettant de regagner leur lieu de résidence ;

– des mesures permettant la conciliation de ce travail de nuit avec la vie personnelle et notamment la garde des enfants ;

– le principe du volontariat des salariés par accord écrit et notamment la fin immédiate du travail de nuit pour les salariées enceintes le demandant.

Les salariés concernés bénéficient des mêmes garanties de suivi médical que les travailleurs de nuit. Enfin, le refus de travailler en soirée ne peut constituer un motif de refus d’embauche, de discrimination, de sanction ou de licenciement.

B.   L’évaluation de la mise en œuvre de la loi

Les mesures devant être prises par le Gouvernement pour l’application du chapitre Ier du titre III, relatif aux exceptions au travail dominical et de soirée, comportent des décrets en Conseil d’État, des arrêtés ministériels conjoints et un rapport, relatifs à la mise en œuvre des nouvelles zones disposant d’une dérogation permettant l’ouverture dominicale des commerces.

Comme le notait le rapport d’application déposé le 22 mars 2016, « tous les textes réglementaires dapplication nécessaires ont été pris entre le 23 septembre 2015 et le 10 février 2016, après achèvement des procédures de consultation prévues par le législateur ou le pouvoir réglementaire, même sils pourront être complétés à lavenir – notamment en délimitant de nouvelles zones pouvant bénéficier de dérogations » ([28]).

1.   Une mise en œuvre par la négociation collective qui a rencontré le consentement de certaines organisations syndicales et des salariés concernés

Les corapporteurs ont pu entendre des représentants de l’ensemble des organisations syndicales et patronales du secteur du commerce ; ils ont également mené des auditions consacrées aux zones et établissements commerciaux plus spécifiquement concernés par l’extension de l’ouverture dominicale et en soirée.

Trois ans après l’entrée en vigueur de la loi du 6 août 2015, ils constatent que les opinions des organisations n’ont pas été fondamentalement modifiées par la mise en application de ses dispositions : les organisations syndicales qui étaient opposées à l’extension du travail dominical en 2015 n’ont pas changé d’avis après avoir pu observer sa mise en place effective.

Dans certaines enseignes, les négociations collectives ont pris du temps ; mais elles ont souvent abouti à des dispositifs de compensation du travail dominical avantageux pour les salariés concernés ([29]).

Dans ces conditions, les commerces concernés nont pas rencontré de difficultés pour trouver des salariés volontaires pour travailler le dimanche ([30]).

Ces accords ont cependant souvent été contestés devant la justice par les syndicats opposés à l’ouverture dominicale, ce qui a pu engendrer des tensions entre les syndicats auteurs des recours et les salariés volontaires.

Les corapporteurs ont pu également constater dans plusieurs enseignes que lorsque la question du travail dominical a été l’un des sujets animant les élections professionnelles pour le renouvellement des institutions représentatives du personnel, les organisations ayant signé les accords ont plutôt connu un progrès électoral notable, au détriment des organisations opposées à l’ouverture dominicale. Ceci explique que les négociations visant à adapter ou étendre les accords collectifs existants ont souvent eu lieu dans un climat plus apaisé ([31]).

2.   Les zones touristiques internationales : un dispositif ayant atteint les objectifs recherchés par le législateur

La loi a permis la mise en place de zones touristiques internationales (ZTI) dans lesquelles la présence et la consommation de touristes internationaux justifient que les commerces puissent ouvrir le dimanche et en soirée pour leur permettre de faire leurs achats. Cette ouverture peut ainsi se faire dans des conditions dérogatoires, les plus importantes étant la possibilité de passer outre le consentement des maires des communes concernés et la nécessité de prouver l’intérêt social et économique de cette ouverture.

Trois ans après la mise en place de ces ZTI, lobjectif recherché par le législateur a été atteint : les commerces présents dans les zones commerciales fréquentées par les touristes, au premier rang desquels l’avenue des Champs‑Élysées et le boulevard Haussmann, peuvent dorénavant ouvrir le dimanche et en soirée dans le cadre d’accords négociés par les partenaires sociaux et la présence de salariés volontaires.

Cependant, les corapporteurs regrettent de ne pas disposer d’études statistiques complètes permettant de juger de l’impact de la création de ces ZTI sur le chiffre d’affaires et les emplois créés, ainsi que de l’impact sur les commerces situés hors ZTI.

a.   La mise en place des zones touristiques internationales

En application de l’article L. 3232-24 du code du travail, trois séries d’arrêtés conjoints des ministres chargés du travail, du tourisme et du commerce ont délimité 21 zones touristiques internationales (ZTI) :

– par arrêtés du 25 septembre 2015 publiés au Journal officiel du 26 septembre 2015, douze ZTI ont été créées sur le territoire de la ville de Paris et intitulées : « Champs-Élysées Montaigne », « Haussmann », « Le Marais », « Les Halles », « Maillot-Ternes », « Montmartre », « Olympiades », « Rennes ‑ Saint-Sulpice », « Saint-Émilion Bibliothèque », « Saint‑Honoré ‑ Vendôme », « Saint-Germain » et « Beaugrenelle » ;

– par arrêtés du 5 février 2016 publiés au Journal officiel du 7 février 2016 ont été créées six nouvelles ZTI, à Cannes, Nice, Saint-Laurent-du-Var, Cagnes‑sur‑Mer, Deauville et Serris (centres commerciaux « Val-d’Europe » et « La Vallée Village ») ;

– par arrêtés du 25 juillet 2016 publiés au Journal officiel du 30 juillet 2016, trois ZTI supplémentaires ont été mises en place à Antibes, Dijon (centre‑ville et Cité de la gastronomie) et La Baule.

Dans le premier rapport d’application du 22 mars 2016, le rapporteur M. Stéphane Travert s’interrogeait sur l’interprétation particulièrement large qui a été faite des critères fixés par le législateur et précisés par le décret d’application : « La loi a entendu réserver ce statut de ZTI à des périmètres de rayonnement international, où la présence substantielle de touristes désireux deffectuer des achats significatifs, notamment dans les secteurs du prêt-à-porter et du luxe, justifiait que ces commerces puissent ouvrir le dimanche, afin de pouvoir engendrer un chiffre daffaires supplémentaire qui ne serait pas réalisé les autres jours de la semaine […] Or le choix fait de couvrir un grand nombre de centres commerciaux, dont il napparaît pas certain quils constituent des points où convergent de manière caractérisée les touristes internationaux, peut conduire à penser que tout ou partie de ces zones relèvent plus surement de la catégorie des zones commerciales prévue par larticle L. 3132-25-1 que de la catégorie des ZTI » ([32]).

Dans les faits, à la suite de recours formés par des syndicats, quatre arrêtés créant des ZTI ont été annulés par le tribunal administratif de Paris : La ZTI « Olympiades », par jugement du 13 février 2018, et les ZTI « Maillot-Ternes », « Saint-Émilion Bibliothèque » et celle de Dijon, par jugements du 19 avril 2018.

Dans chacun des cas, il a été fait grief de ne pas avoir été en mesure de fournir des données démontrant l’affluence exceptionnelle de touristes résidant hors de France et le flux important de leurs achats, en montant ou en part dans le chiffre d’affaires total de la zone.

À l’occasion de la réunion du conseil interministériel du tourisme le 19 juillet 2018, le Gouvernement a annoncé des mesures destinées à trouver des solutions pour permettre aux commerces concernés de continuer d’ouvrir le dimanche et à relancer le processus de création de ZTI ([33]) :

– en lieu et place de la ZTI « Olympiades », une zone commerciale couvrant le seul centre commercial Italie 2 a été créée par arrêté préfectoral ;

– de la même manière, une zone touristique est en cours de création dans le périmètre de l’ancienne ZTI « Saint-Émilion Bibliothèque » ;

– à Dijon, une zone touristique est en cours de création, « pouvant donner lieu à une ZTI quand le critère de fréquentation internationale sera respecté » ;

– en lieu et place de la ZTI « Maillot-Ternes », une ZTI plus restreinte « Palais des Congrès » a été créée et la ZTI « Champs-Élysées Montaigne » a été étendue pour couvrir le quartier des Ternes, par arrêtés du 23 août 2018 publiés au Journal officiel du 24 août 2018.

Enfin « des échanges sont ainsi en cours pour créer une éventuelle nouvelle ZTI dans le quartier dOdéon Saint-Michel ».

Les corapporteurs notent que la création de nouvelles zones commerciales et touristiques à Paris, destinées à pérenniser l’ouverture dominicale de centres commerciaux, pratiquée depuis trois ans, a pu aboutir à la suite de demandes de la maire de Paris au préfet, en application de l’article L. 3132-25-2 du code du travail. Elle est donc le signe d’une acclimatation du dispositif et d’un changement de position des autorités municipales, qui s’étaient déclarées opposées à l’extension de l’ouverture dominicale des commerces.

b.   Un dispositif qui s’acclimate dans la plupart des ZTI mises en place

Annoncé le 1er mars 2016 par M. Emmanuel Macron, alors ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique, un Observatoire du commerce du dimanche chargé d’évaluer la réforme de l’ouverture des commerces le dimanche a été créé par arrêté conjoint du ministre des affaires étrangères, de la ministre du travail et du ministre de l’économie du 20 juin 2016, publié au Bulletin officiel du ministère des finances n° 2016/8 du 5 août 2016.

L’Observatoire du commerce dans les zones touristiques internationales a pour objet « dévaluer la réforme de louverture dominicale des commerces, den suivre la promotion internationale, den mesurer les effets sur le commerce, lactivité économique, lemploi et le dialogue social ».

Sous la coprésidence des ministres chargés de l’économie et du travail, il réunit neuf représentants des organisations professionnelles, cinq représentants des organisations syndicales de salariés, quatre représentants de l’État, deux représentants des organismes consulaires, onze personnalités qualifiées et les maires des communes concernées par l’implantation d’une zone touristique internationale. M. Jean Gaeremynck, conseiller d’État, ancien délégué général à l’emploi et la formation professionnelle, président adjoint de la section des finances du Conseil d’État, a été désigné vice-président de l’Observatoire, en charge de l’animation ; le sous-directeur de la prospective, des études et de l’évaluation économiques de la direction générale des entreprises est chargé du secrétariat général.

L’arrêté prévoit que « lObservatoire du commerce dans les zones touristiques internationales dispose dun site internet », afin de diffuser des informations d’ordre documentaire sur les différents dispositifs relatifs à l’ouverture dominicale et en soirée des commerces, à destination des commerces et des consommateurs.

Dans les faits, cet observatoire effectue des enquêtes semestrielles d’observations statistiques des ZTI, plus détaillées à Paris qu’en province. La quatrième vague d’enquête, réalisée en février 2018, démontre une progression de l’ouverture dominicale des commerces dans ces zones ([34]).

Menée pour la première fois en province, cette enquête ne permet pas encore de dégager d’enseignements sur la dynamique des ouvertures dominicales, mais indique un très bon taux dacceptation par les commerçants.

Même si les données de l’enquête sont relativement décalées dans le temps, elles donnent une tendance intéressante sur l’ouverture dominicale des commerces dans les ZTI de Paris depuis la première enquête réalisée en 2016.

Ainsi, 32,3 % des commerces situés en ZTI ouvraient le dimanche en février 2018 contre 17,6 % en septembre 2015. Le nombre de commerces ouverts le dimanche en ZTI a augmenté de 73,3 % depuis la mise en place de la mesure, en septembre 2015.

Le secteur alimentaire a le taux d’ouverture dominicale le plus élevé (entre 55 % et 62 % des commerces en fonction de la saison étudiée), suivi par celui du luxe (26 % à 31 %). Les commerces de plus de 10 salariés sont plus nombreux à ouvrir le dimanche (48 % à 52 %) que les commerces de 1 à 10 salariés.

On constate également une hausse des ouvertures toute la journée : parmi les commerces ouverts le dimanche en ZTI : 76 % l’étaient toute la journée en février 2018, contre 68 % un an auparavant.

Une majorité de commerçants expriment des opinions positives sur les ZTI, quels que soit la taille de leur entreprise et leur secteur d’activité (entre 47 % et 53 % d’opinions positives). Il est également intéressant de noter que 46 % des commerçants parisiens situés hors de ces zones ont une opinion favorable sur le dispositif.

En province, une majorité d’opinions positives et neutres cache une certaine disparité suivant les zones : plus d’opinions positives que négatives ont été exprimées par les commerçants dans les ZTI de Nice, Cagnes-sur-Mer et Dijon, bien que la part d’avis négatifs dans ces zones soit supérieure à celle de l’ensemble des ZTI. Dans les ZTI de La Baule-Escoublac, Deauville et Nice, les avis neutres sont plus nombreux que les avis positifs. Seule la ZTI de Saint‑Laurent‑du‑Var présente une proportion d’avis négatifs exprimés supérieure à celle des opinions positives.

Les corapporteurs constatent que les taux d’ouverture restent contrastés : ils atteignent 80 % dans les ZTI comprenant essentiellement des centres commerciaux, au sein desquels le respect des horaires fait partie des obligations contractuelles des commerçants – même si les dispositions du droit du travail organisant les règles de dérogation au principe du repos dominical sont d’ordre public et priment sur les stipulations d’un contrat commercial.

Les représentants des commerçants des principaux quartiers parisiens concernés (Comité des Champs-Élysées, Comité Montaigne, Comité du Faubourg Saint-Honoré, Comité Vendôme, Comité Haussmann) ont été auditionnés par les corapporteurs le 11 juillet 2018.

La plupart ont fait part de leur satisfaction, le dimanche étant devenu le second jour de la semaine en termes de chiffre d’affaires dans les grands magasins des ZTI concernées.

Cependant, cela n’est pas une panacée : ainsi, les commerces de la place Vendôme ont renoncé à l’ouverture dominicale après avoir constaté que les surcoûts, notamment en termes de compensation salariale, ne permettaient pas de rentabiliser cette ouverture.

c.   Une absence d’évaluation des retombées en termes d’emplois créés et en termes de développement économique

Les corapporteurs regrettent de ne pas disposer détudes statistiques permettant dévaluer su un plan niveau macroéconomique les retombées de la loi, notamment en termes de chiffre daffaires et demplois créés.

L’objectif recherché par le législateur était de permettre à une clientèle de touristes internationaux de faire ses emplettes en France, plutôt que de reporter ces achats sur des destinations étrangères lorsque les magasins français sont fermés.

Il serait donc nécessaire de disposer d’évaluations fiables montrant que les achats effectués le dimanche, pouvant représenter de 5 à 10 % du chiffre d’affaires des grands magasins, ne sont pas la conséquence d’un report des achats effectués par les touristes ou les consommateurs français les autres jours de la semaine, faute de quoi il faudrait déduire des créations de postes annoncées et du chiffre d’affaires engendré les pertes subies par d’autres commerçants.

À cet égard, les corapporteurs rappellent que l’article 242 de la loi du 6 août 2015 a prévu que « trois ans après la délimitation dune zone touristique internationale, le Gouvernement remet au Parlement une évaluation économique et sociale des pratiques douverture des commerces qui se sont développées à la suite de cette délimitation ». Les premiers rapports d’évaluation relatifs aux effets et pratiques constatées au sein des ZTI créées auraient donc dû être remis par le Gouvernement au Parlement fin septembre 2018.

La direction générale des entreprises (DGE) a indiqué aux corapporteurs que « la mesure de limpact sur lemploi créé est en cours, basée sur une vague denquêtes confiées par la DGE au CRÉDOC auprès dun panel dun millier détablissements de commerce de détail parisiens, en ZTI (environ 600 à 700 établissements) et hors ZTI. La mesure de lemploi créé du fait de la mise en place des ZTI est cependant difficile car dautres facteurs tels la conjoncture et, surtout, les fluctuations de la fréquentation touristique, agissent sur le niveau de lemploi dans les commerces des ZTI. Cest pour contourner cette difficulté et isoler leffet pur des ZTI, que des commerces hors ZTI comparables à ceux des ZTI sont également enquêtés (ces commerces hors ZTI ont été sélectionnés pour leur “proximité” avec ceux des ZTI suivant trois critères : leur distance aux sites touristiques, la capacité des hôtels “4 et 5 étoiles” et la densité commerciale du quartier). La méthode des “doubles différences” ([niveau demploi dans les ZTI après mesure – niveau demploi dans les ZTI avant mesure] – [niveau demploi hors ZTI après mesure – niveau demploi hors ZTI avant mesure]) fait apparaître un effet assez fort. Toutefois, avant dêtre communiqués, ces résultats doivent être validés, notamment par un contrôle de la qualité de la réponse des commerçants interrogés concernant leur effectif salarié avant et après la mise en place des ZTI. La qualité de la mesure repose en effet sur la qualité de ces données. Or, la comparaison des effectifs salariés selon lenquête du CRÉDOC et selon les DADS [déclarations annuelles de données sociales] (établies par lACOSS) sur le second semestre 2015 indique des écarts. Il convient donc dexploiter aussi les données de lACOSS jusquen 2017 pour consolider les résultats déjà obtenus. La transmission de ces données à la DGE devrait intervenir dans le courant de lété ».

Proposition n° 1 : Disposer détudes statistiques et économiques complètes permettant de juger de limpact de la création des ZTI sur le chiffre daffaires des commerces concernés et les emplois nets créés, ainsi que de limpact sur les commerces et les emplois situés hors ZTI.

Cependant, même en l’absence de statistiques, la persistance et lélargissement du travail dominical ([35]) laissent à penser que ce nouveau régime a permis un développement notable du chiffre daffaires et de lemploi dans les zones concernées.

En outre, comme l’ont observé les représentants auditionnés, les commerçants de détail sont impactés par deux phénomènes dont les conséquences sont bien plus cruciales sur leur activité que le développement de l’ouverture dominicale :

– le développement du commerce en ligne, sur lequel se reporte une partie croissante du chiffre d’affaires, sans être soumis aux prescriptions limitant les horaires d’ouverture des commerces ;

– pour le secteur du luxe, la limitation des paiements en espèces, désormais plafonnés à 10 000 euros pour les personnes non résidentes fiscales, en application du décret n° 2018-284 du 18 avril 2018 renforçant le dispositif français de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

Il est cependant difficile de penser que cette solution pourrait être adaptée à tous les commerces. Comme le montre la disparité des taux d’ouverture dans les ZTI existantes, l’ouverture dominicale ne crée pas à elle seule une nouvelle clientèle ; seule la présence de clients internationaux potentiels justifie d’étendre le dispositif, notamment dans certaines stations et villes touristiques, avec l’assentiment des commerçants concernés.

Proposition n° 2 : Créer de nouvelles ZTI dans les stations et villes touristiques où se manifeste un consensus local en faveur de louverture dominicale des commerces.

Par ailleurs, en application des articles L. 3122-4 et L. 3122-19 du code du travail, le statut de ZTI permet également aux commerces d’ouvrir de manière dérogatoire en soirée de 21 heures à minuit, sous réserve d’un accord collectif prévoyant les compensations pour les salariés.

En dehors du périmètre des ZTI, en application de l’article L. 3122-2, le travail au-delà de 21 heures est considéré comme du travail de nuit, qui doit être « exceptionnel » et « justifié par la nécessité dassurer la continuité de lactivité économique ou des services dutilité sociale » selon l’article L. 3122-1.

Les corapporteurs ont organisé plusieurs tables rondes consacrées à Monoprix, où un accord relatif à l’ouverture en soirée a été annulé par le juge judiciaire.

Le travail en soirée chez Monoprix

Le 9 décembre 2016, un accord a été signé entre la direction de Monoprix et deux syndicats rassemblant plus de 50 % de représentativité (CFDT et CFE-CGC) pour ouvrir ses supermarchés au-delà de 21 heures, ce qui touchait une cinquantaine d’établissements. À Paris, près de 1 600 employés servant 1,6 million de clients étaient concernés.

La majoration salariale prévue était de 20 % de 21 h à 21 h 15, puis 50 % de 21 h 15 à 22 h 15 et 70 % de 22 h 15 à 5 h du matin. Les frais de garde d’enfant de moins de 10 ans pouvaient être pris en charge à hauteur de 500 euros par an. Pour les transports, un système de prêt pour l’acquisition d’un véhicule était prévu. Pour les cadres, une prime de fermeture d’un magasin d’un montant de 20 euros était prévue.

Un référé déposé par des syndicats membres du Comité de liaison intersyndical du commerce de Paris (collectif Clic-P) – qui rassemble les organisations syndicales parisiennes de la CGT, de l’UNSA, du SCID et de SUD – a été rejeté par le tribunal de grande instance de Paris le 6 juillet 2017.

En appel, la cour d’appel de Paris a estimé, le 7 septembre 2018, que l’enseigne n’avait pas satisfait aux conditions nécessaires, notamment au regard des contreparties offertes aux salariés, pour bénéficier des dérogations au travail de nuit autorisées pour ouvrir les magasins entre 21 h et minuit. Elle a jugé que, pour les magasins situés hors des ZTI, les justifications de continuité de l’activité économique ou de besoins de la clientèle avancées par Monoprix ne constituaient pas un service d’utilité sociale. La cour d’appel a donc enjoint l’employeur de cesser d’employer des salariés au-delà de 21 h, sous astreinte de 30 000 euros par infraction. Cela concernait notamment les étudiants embauchés pour les ouvertures en soirée et le week-end, qui pouvaient représenter jusqu’à la moitié des employés dans ces tranches horaires.

Le 15 octobre dernier, quelques jours avant l’entrée en vigueur de l’astreinte prévue, un nouvel accord a été conclu avec les mêmes syndicats, par lequel les salariés travaillant de 21 h à 23 h 30 se sont vus offrir différents avantages. En premier lieu, le personnel verra ses heures majorées de 25 % de 21 h à 21 h 15, puis 60 % de 21 h 15 à 22 h 15 ; la rémunération du travail de 22 h 15 à 5 h du matin sera majorée de 100 %. Par ailleurs, en cas d’impossibilité de prendre les transports en commun après la fermeture, un salarié se verra offrir ses frais de taxis ou de VTC. La prise en charge du transport sera également améliorée. Pour les salariés parents, les frais de garde d’enfant de moins de 16 ans vont être multipliés par deux, passant de 500 à 1 000 euros par an. Pour les cadres, la prime de fermeture d’un magasin passera de 20 à 25 euros, dans la limite de sept fermetures par mois, contre cinq avant accord, soit 175 euros en plus par mois contre 100 euros auparavant. En outre, des repos compensatoires seront également offerts aux salariés à l’heure.

En application de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail, les législateurs des États membres peuvent définir la période du travail de nuit « comprenant en tout cas lintervalle compris entre 24 heures et 5 heures ».

Selon les informations recueillies par les corapporteurs, l’ouverture jusqu’à 22 heures correspond à un besoin en zone urbaine ; la période entre 21 et 22 heures représenterait 2 % du chiffre d’affaires réalisé. En l’absence de demande suffisante, certains magasins ont déjà supprimé des ouvertures en soirée.

Alors que dans les ZTI, l’ouverture en soirée est de droit et fait l’objet d’un dispositif de compensation, les accords existants permettant l’ouverture en soirée restent soumis à l’appréciation des juges du fond sur la nécessité économique ou sociale de cette ouverture nocturne, source d’insécurité juridique. Or l’article L. 3122-3 du code du travail ouvre à certains secteurs, notamment dans les médias et les loisirs ([36]), une exception permettant le travail en soirée sans avoir à justifier au cas par cas de l’utilité sociale ou de la nécessité de continuité de l’activité économique.

Dans ce cadre, il serait utile que le législateur permette aux partenaires sociaux de négocier les conditions d’ouverture en soirée lorsqu’existe une demande sociale constatée in concreto par la présence d’une clientèle désireuse de faire ses emplettes après 21 heures, avec, pour les salariés, les mêmes garanties de volontariat et de compensations que celles prévues en ZTI.

 

Proposition n° 3 : Permettre aux partenaires sociaux de négocier les conditions douverture des commerces entre 21 heures et minuit lorsquexiste une demande, avec les mêmes garanties de volontariat et de compensations que celles prévues pour les commerces en ZTI.

3.   L’ouverture dominicale des commerces situés dans les emprises de certaines gares, une réussite à étendre

Il a été rappelé plus haut que l’article 249 de la loi du 6 août 2015 a prévu un arrêté conjoint des ministres chargés des transports, du travail et du commerce autorisant l’ouverture dominicale de certains commerces situés « dans lemprise dune gare » – ferroviaire, routière ou maritime – « compte tenu de laffluence exceptionnelle de passagers dans cette gare », pris au vu des avis des maires, du président de l’EPCI à fiscalité propre et des représentants des syndicats et des organisations d’employeurs intéressés.

En conséquence, un arrêté du 9 février 2016, publié au Journal officiel du 11 février 2016, a listé douze gares ferroviaires au sein desquelles les commerces de détail « qui mettent à disposition des biens et des services à lintérieur [de ces] gares, hors parvis et parking » pourront ouvrir le dimanche :

– les six grandes gares parisiennes : Saint-Lazare, Gare du Nord, Gare de l’Est, Montparnasse, Gare de Lyon et Austerlitz ;

– six gares principales de province, caractérisées par l’importance de leur fréquentation touristique plus que par le nombre de passagers : Avignon TGV, Bordeaux Saint-Jean, Lyon Part-Dieu, Marseille Saint-Charles, Montpellier Saint‑Roch et Nice-Ville.

Auditionnés le 3 juillet 2018, les représentants de SNCF Gares & Connexions et de sa filiale Retail & Connexions ont exprimé leur satisfaction sur le dispositif mis en place.

Le chiffre d’affaires des commerces dans les gares concernées a progressé de 8 % en deux ans, la moitié étant la conséquence de l’ouverture dominicale. Le nombre d’emplois créés est évalué à 537 emplois équivalents temps plein (ETP) en 2017, et 2 000 ETP à terme, après achèvement des plans de rénovation des gares concernées.

Des opérations de rénovation et requalification de grande envergure dans les gares concernées ont permis de créer des espaces commerciaux (165 boutiques à la gare du Nord, dont 120 bénéficiant d’une ouverture dominicale du fait de leur implantation au sein de la gare). En contribuant à la présence humaine dans ces espaces publics, en agissant comme des « locomotives » dans la requalification urbaine et commerciale de quartiers parfois dégradés, le développement des espaces commerciaux induit par la possibilité d’ouverture dominicale a pu participer d’un vrai plan de développement économique.

Cependant, des arrêtés préfectoraux ont parfois abouti à des difficultés pratiques : ainsi des interdictions de réouverture de distributeurs de tabac, des interdictions de vente d’alcool à emporter peuvent compromettre l’implantation de commerces de proximité.

Les corapporteurs soutiennent le projet présenté détendre ce statut à 13 grandes gares internationales supplémentaires, ce qui pourrait permettre, au regard des disponibilités foncières et de leur situation économique, de générer 120 emplois supplémentaires.

Proposition n° 4 : Étendre le nombre de gares où les commerces peuvent ouvrir le dimanche.

Les effets en termes de développement urbain et de revitalisation de certaines zones urbaines justifieraient que soit également étudiée la possibilité d’étendre ces zones au-delà des emprises des gares, par exemple en créant des zones commerciales ou des zones touristiques adjacentes.

Proposition n° 5 : Engager des réflexions locales sur lextension des possibilités douverture dominicale des commerces au-delà des emprises des gares internationales.

4.   La mise en conformité des commerces disposant d’une dérogation préexistante pour ouvrir le dimanche, un chantier qui n’a pas été traité

Il a été rappelé plus haut que l’article 257 de la loi du 6 août 2015 a prévu une période de transition de deux ans, ensuite portée à trois ans, pour que puissent se mettre en conformité avec la loi, en négociant un accord collectif définissant des compensations pour les salariés, les commerces situés dans les anciennes communes d’intérêt touristique ou thermales, zones touristiques d’affluence exceptionnelle ou périmètres d’usage de consommation exceptionnelle, qui disposaient avant l’entrée en vigueur de la loi de la faculté d’ouvrir le dimanche sans prévoir de compensation pour les salariés concernés.

Les auditions des corapporteurs ont montré que le délai prévu par le législateur n’a pas été utilisé pour mettre en place une campagne de sensibilisation ciblée, que ce soit par les services de l’État (directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi – DIRECCTE) ou par les organisations patronales, notamment les branches professionnelles du commerce de détail.

Il apparaît clairement que depuis le 1er septembre dernier, un nombre important de commerces situés en zone touristique ou en zone commerciale ouvrent le dimanche sans compensation pour les salariés résultant dune négociation, donc de manière illégale.

Dans le cadre de leurs contrôles, en application de l’article L. 3134-15 du code du travail, les agents de l’inspection du travail pourraient saisir en référé le juge judiciaire afin de faire ordonner la fermeture de l’établissement concerné sous astreinte, prononcer une peine de contravention de cinquième classe (1 500 euros) par infraction et condamner l’employeur à indemniser les salariés irrégulièrement privés de leur repos dominical.

Proposition n° 6 : Engager une campagne de sensibilisation envers les commerces ouvrant habituellement le dimanche sans être couverts par un accord collectif pour les inciter à engager sans délai les négociations correspondantes.

5.   Les modifications apportées aux régimes des dérogations accordées par le préfet

Les arrêtés préfectoraux prévus par l’article L. 3132-29 du code du travail permettant, en cas d’accord entre les syndicats d’employeurs et de salariés d’une même profession sur les conditions de mise en œuvre de ce repos hebdomadaire dans un secteur géographique, d’obliger tous les commerces à se conformer à ce régime unique de fermeture, continuent de cristalliser les divergences d’appréciation entre représentants du petit commerce et représentants de la grande distribution.

Cependant, ce dispositif, qui a seulement été complété par une disposition prévoyant que le préfet doit procéder à l’abrogation de cet arrêté à la demande des organisations « exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession », apparait comme une branche vivante de la négociation collective locale : il permet que les pratiques de certains ne viennent pas apporter une concurrence déloyale aux autres commerçants. Des négociations récentes, par exemple dans le secteur de l’ameublement, qui dispose pourtant d’une dérogation permanente, permettent d’adapter les ouvertures dominicales aux réalités locales différentes entre la région parisienne et le reste du territoire.

Ces dispositions font l’objet de nombreux contentieux. Ainsi le 5 février 2016, le tribunal administratif de Pau a déclaré illégal l’arrêté du préfet des Landes du 25 mars 1999 qui obligeait les détaillants de pain à fermer un jour dans la semaine, car seules deux organisations professionnelles – la fédération départementale de la boulangerie et boulangerie-pâtisserie des Landes et la confédération générale de l’alimentation de détail –, représentant essentiellement les boulangeries artisanales, avaient approuvé le principe de fermeture hebdomadaire. En ne prenant pas en compte l’avis des représentants des autres vendeurs de pains, tels que les terminaux de cuisson, les supermarchés et les stations-service faisant dépôt de pain, qui n’avaient pas signé le projet présenté par l’administration, cet arrêté n’avait pas recueilli l’assentiment de « la majorité des membres de la profession ».

Les dispositions nouvelles conduisent à réexaminer le maintien de nombreux arrêtés de fermeture hebdomadaire.

Ainsi, à la suite d’un accord intervenu le 8 juin 1990 entre les syndicats de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs dans le domaine de l’alimentation générale, de l’épicerie, de la crémerie, du fromage, des fruits et légumes et des liquides à emporter, le préfet de Paris, par arrêté du 15 novembre 1990, a décidé que les établissements ou parties d’établissements vendant au détail de l’alimentation générale, de l’épicerie, de la crémerie, des fromages, des fruits et légumes, ou des liquides à emporter seraient totalement fermés au public soit le dimanche, soit le lundi toute la journée, cette fermeture impliquant le repos du personnel salarié. Il apparaît que certains commerces ne se conforment pas à cette obligation lorsqu’ils sont ouverts le dimanche matin et devraient ainsi être fermés le lundi toute la journée. Par un arrêté du 17 juillet 2017, le préfet de la région Île‑de‑France a abrogé l’arrêté du 15 novembre 1990. Depuis le 17 octobre 2017, les petits supermarchés et commerces alimentaires parisiens peuvent ouvrir le dimanche matin sans devoir fermer le lundi.

Le 17 octobre 2018, le préfet de Paris a engagé une procédure visant à vérifier si l’arrêté du 22 septembre 1989 interdisant l’ouverture dominicale des quincailleries et produits de bricolage correspond toujours à la volonté de la majorité de la profession, le décret n° 2014-302 du 7 mars 2014 ayant ouvert la faculté d’ouvrir le dimanche à cette catégorie de commerce.

Par jugement du 6 avril 2018, le tribunal administratif de Rennes a annulé un arrêté préfectoral du 2 mai 2016 portant fermeture dominicale des commerces de détail à prédominance alimentaire de plus de 700 m2, ainsi que des établissements de type « drive » localisés dans le territoire du Pays de Rennes dans son périmètre de 2010. L’arrêté du 2 mai 2016 avait été pris à la demande unanime des partenaires sociaux, représentant des salariés et des entreprises du territoire concerné, lesquels avaient signé un accord le 13 novembre 2015. Cette annulation a été prononcée au motif d’un vice dans la procédure de consultation des établissements concernés par l’arrêté visé. Cependant, le site de la préfecture d’Ille-et-Vilaine indique que « Les partenaires sociaux, signataires de laccord de 2015, viennent de réaffirmer leur attachement aux principes fixés dans cet accord, en décidant de signer un nouvel accord dans les mêmes termes et de saisir le Préfet dIlle-et-Vilaine, Christophe Mirmand, en vue de la publication dun nouvel arrêté de fermeture dominicale des commerces concernés, sur le fondement de larticle L. 3132-29 du code du travail » ([37]).

Afin de garantir le respect de règles mises en place par des professions pour organiser une juste concurrence, il semble utile que des contrôles, ainsi que le cas échéant des amendes significatives, permettent à ces arrêtés préfectoraux d’être appliqués lorsqu’ils existent. Cela peut aussi être l’occasion d’encourager, dans chaque zone géographique et dans chaque secteur concerné, les organisations patronales et les syndicats à entreprendre des négociations visant à étudier si les arrêtés préfectoraux existants sont bien conformes au droit et aux nécessités du commerce local.

Proposition n° 7 : Engager des négociations sur lactualisation des arrêtés préfectoraux de fermeture hebdomadaire et faire appliquer ceux qui correspondent à lassentiment de la majorité de la profession concernée.

6.   Les dimanches du maire, un dispositif satisfaisant

L’extension du nombre de dimanches ouverts sur décision du conseil municipal, après accord de l’organe délibérant de l’EPCI, ne semble pas poser de difficulté particulière.

Les grandes villes ont souvent mis en œuvre ces nouvelles facultés. Selon les chiffres indiqués par le ministre de l’économie, lors du point d’étape fait devant les parlementaires le 1er mars 2016, 43 % des soixante-dix plus grandes villes françaises ont augmenté le nombre de « dimanches du maire » ouvrables en 2016 par rapport à 2015. Par exemple, le nombre d’ouvertures dominicales autorisées dans ce cadre est passé de cinq en 2015 à sept en 2016 à Montpellier et Toulouse, et de cinq à huit à Lille et Belfort. Près d’un quart de ces villes ont choisi de permettre aux commerces d’ouvrir douze dimanches en 2016, soit le nombre maximal prévu par le législateur dans ce cadre ([38]).

Cependant, les corapporteurs regrettent de ne pas avoir été en mesure d’entendre les associations représentatives des maires et des EPCI pour évoquer la mise en place de ces dispositions.

7.   Les grandes surfaces alimentaires, nouvel acteur de l’ouverture dominicale

En application de l’article L. 3132-13 du code du travail, les commerces de détail alimentaire bénéficient d’une dérogation permanente de droit au principe du repos dominical puisqu’ils peuvent ouvrir le dimanche matin jusqu’à 13 heures ; la loi du 6 août 2015 a prévu que, dans les commerces alimentaires dont la surface de vente est supérieure à 400 m2, les salariés devront bénéficier pour cette période d’une majoration de 30 % de leur rémunération.

À l’été 2015, l’ouverture dominicale n’apparaissait pas être une priorité pour les chaînes d’hypermarchés ; cependant, l’état d’esprit a évolué.

La direction et les syndicats du groupe Carrefour ont signé le 22 novembre 2017 un accord permettant l’ouverture de ses magasins le dimanche matin, avec doublement du salaire des salariés concernés. Le groupe Auchan avait d’ores et déjà négocié un accord généralisant au sein des supermarchés comme des hypermarchés la majoration minimale de 30 % de la rémunération.

Si l’ouverture des petites surfaces de type supérettes de concert avec les marchés et les commerces de centre-ville va dans le sens de la mise en place d’une offre alimentaire cohérente le dimanche matin, l’ouverture dominicale de supermarchés et d’hypermarchés de périphérie pourrait mettre en péril l’équilibre existant et le commerce de proximité.

Aussi, les corapporteurs appellent de leurs vœux les acteurs locaux à examiner avec les préfets si un arrêté d’interdiction de l’ouverture des grandes surfaces de périphérie urbaine pourrait recueillir l’assentiment de la majorité de la profession.

 

Proposition n° 8 : étudier dans chaque bassin de consommation la pertinence dun arrêté préfectoral interdisant louverture dominicale des grandes surfaces en périphérie urbaine.

 


II.   La réforme de l’inspection du travail : un chantier à mener à bien avec ses agents

Face aux mutations récentes du marché du travail, l’organisation de l’inspection du travail et les outils dont disposent aujourd’hui ses agents sont parfois inadaptés et peuvent manquer d’efficacité. C’est ce constat qui a conduit le Gouvernement et la majorité à proposer un renforcement du système d’inspection du travail en plusieurs temps.

A.   Les modifications apportées par la loi aux dispositions régissant l’inspection du travail, dernier volet de mise en place du projet « ministère fort »

Vers 2010, il a été estimé que l’inspection du travail n’était pas suffisamment efficace car ses agents de contrôle fonctionnaient de manière isolée, sans mise en réseau et sans pilotage national.

Le projet « ministère fort » a été lancé en octobre 2013, avec l’envoi d’une instruction qui énonce les trois principales orientations retenues pour guider la rénovation du système d’inspection du travail :

– son organisation et son fonctionnement doivent évoluer pour développer une action à la fois plus collective et efficace, grâce à plusieurs leviers : l’instauration d’unités de contrôle constituées de huit à douze sections ou agents sous l’autorité d’un responsable ; une meilleure intégration des dispositifs d’appui existants ; la création de réseaux sur des risques particuliers, d’unités régionales spécialisées dans la lutte contre le travail illégal et d’un groupe national de contrôle, d’appui et de veille ;

– ses priorités doivent être en nombre limité pour avoir un véritable impact ; elles seront donc redéfinies selon un processus associant les agents ;

– ses pouvoirs doivent être étendus, via un élargissement des dispositifs d’arrêt temporaire de travaux, l’institution d’amendes administratives, la facilitation de l’accès aux documents utiles aux contrôles et l’ouverture du recours à l’ordonnance pénale.

Poursuivant le même objectif de renforcement de l’efficacité de l’action de l’inspection du travail et intervenant en complément du projet « ministère fort », un plan de transformation des emplois a été lancé dès septembre 2013. Il vise à la requalification progressive en postes d’inspecteurs, par voie d’examen professionnel, de tous les postes de contrôleurs du travail, dont le corps a donc été mis en extinction, avec mise en place de concours internes pour favoriser leur intégration au sein du corps des inspecteurs du travail.

Vecteur des modifications législatives nécessaires, l’article 261 de la loi du 6 août 2015 a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives permettant de :

– renforcer le rôle de surveillance et les prérogatives du système d’inspection du travail ;

– étendre et coordonner les différents modes de sanction ;

– et réviser l’échelle des peines en matière de droit du travail, notamment de santé et de sécurité au travail.

Le Gouvernement a également été habilité à prendre par ordonnance les mesures législatives relatives à l’accès au corps de l’inspection du travail par voie d’un concours réservé aux agents relevant du corps des contrôleurs du travail et remplissant des conditions d’ancienneté. À la connaissance de la mission d’information, aucune ordonnance n’a été publiée sur la base de cette habilitation.

Sur la base de l’habilitation précédemment citée, une ordonnance du 7 avril 2016 ([39]) reprend substantiellement les dispositions de la proposition de loi relative aux pouvoirs de l’inspection du travail n° 1848, déposée le 27 mars 2014 par MM. Bruno Le Roux et Denys Robiliard.

En complément de la nouvelle organisation du système d’inspection du travail déployée en 2014, elle prévoit ainsi un renforcement de ses moyens d’action et de ses prérogatives en vue de garantir une meilleure effectivité du droit du travail et une plus grande efficacité des contrôles (chapitre Ier) et des mesures de mise en cohérence dans le code du travail et entre ce dernier et d’autres codes, ainsi que l’abrogation de dispositions devenues sans objet (chapitre II).

Sont prévues des améliorations des modes d’investigation et des moyens d’intervention de l’inspection du travail dans le domaine de la santé et de sécurité du travail :

– les dispositifs d’arrêt temporaire de travaux et d’activité en cas de danger grave et imminent, limités jusqu’à présent au secteur du bâtiment et des travaux publics, sont étendus à tous les secteurs ;

– leur efficacité est renforcée afin que l’inspection du travail puisse mettre en sécurité plus facilement les travailleurs exposés à des risques graves et mortels, notamment lorsque l’entreprise ne respecte pas la réglementation sur l’exposition aux agents chimiques cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction (CMR) ;

– est créé un dispositif de retrait d’urgence spécifique concernant les jeunes âgés d’au moins quinze ans et de moins de dix-huit ans ;

– les moyens d’accès aux documents de l’entreprise sont élargis afin de faciliter le travail d’enquête, notamment en cas de harcèlement moral ou sexuel et en matière de sécurité et santé au travail ;

– les moyens de recours à une expertise technique et à des diagnostics pertinents en matière de santé et de sécurité au travail sont renforcés afin de déterminer les actions de prévention à mettre en œuvre (extension des possibilités d’analyses de matériaux).

Parallèlement, les modes de sanction en matière de droit du travail sont révisés. Les entreprises peuvent se voir appliquer un système de sanctions diversifiées et adaptées à leur situation :

– des sanctions administratives permettant à l’administration de prononcer elle-même des amendes en cas de manquements à certaines dispositions du code du travail nécessitant une action plus rapide que la réponse judiciaire ;

– des sanctions pénales modernisées permettant un traitement judiciaire plus efficace : transaction pénale, ordonnance pénale, révision du quantum de certaines infractions (délit d’obstacle et délits en matière de santé et sécurité au travail réprimés plus sévèrement).

Pour tenir compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme interprétant le principe non bis in idem au regard du cumul de sanctions pécuniaires administratives avec des sanctions pénales, l’ordonnance prévoit, dans un nouvel article L. 8115-1 du code du travail, que le directeur de la DIRECCTE ne peut prononcer une amende à l’encontre de l’employeur que « sous réserve de poursuites pénales ».

Les corapporteurs notent enfin que la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a prévu l’édiction d’un code de déontologie de l’inspection du travail, publié par décret n° 2017-541 du 12 avril 2017.

B.   Une réorganisation de l’inspection du travail qui se heurte à une contestation des objectifs mêmes de la réforme

Les auditions menées par les corapporteurs ont montré quil existe chez les agents de linspection du travail un véritable malaise, débouchant sur une forte contestation des objectifs et des moyens de la réforme, malgré la concertation qui a été organisée en amont de sa mise en œuvre.

Malgré des contestations et la mise en extinction du corps des contrôleurs du travail, le nombre d’agents de contrôle du travail – corps qui réunit les inspecteurs et les contrôleurs –, reste stable : 2 188 agents sont affectés au contrôle des entreprises, niveau identique à celui de 2009.

Les difficultés rencontrées dans la mise en place de la réforme reposent en premier lieu sur l’absence de soutien des organisations syndicales représentatives aux principes mêmes qui la sous-tendent. Ainsi, la définition de priorités nationales orientant les contrôles ([40]), la mise en place d’unités de contrôle sous l’autorité d’un responsable et la mise en place d’un suivi informatique de l’activité ont été contestées par beaucoup de représentants des syndicats.

Il semble que la réforme se heurte à une résistance culturelle, justifiant des oppositions de principe aux directives, voire des stratégies dobstruction aux objectifs recherchés. Il a été indiqué aux corapporteurs que la moitié des agents de contrôle refuseraient d’utiliser l’outil informatique Wiki’t destiné non seulement à faciliter les démarches, mais également à suivre leur activité.

Est contesté de même le bien-fondé de l’objectif fixé par le ministère du travail de passer deux journées par semaine sur le terrain pour que le nombre de contrôles retrouve le niveau de 2013 – soit 300 000 contrôles par an.

Les corapporteurs souhaitent donc que les membres de l’inspection du travail et leur hiérarchie s’interrogent sur un changement culturel qui permettrait de respecter les prérogatives et garanties qui leur sont accordées pour l’exercice de leurs missions, définies notamment par les conventions n° 81 et n° 129 de l’Organisation internationale du travail, tout en reconnaissant la possibilité de définir des objectifs et des orientations nationales et locales.

Il serait utile qu’une remise en chantier des pratiques et instruments managériaux soit entreprise dans les années à venir.

Proposition n° 9 : Engager à nouveau une concertation sur les évolutions envisageables de lexercice des prérogatives et responsabilités du corps de linspection du travail et sur lavenir des contrôleurs du travail qui ne souhaitent pas passer le concours interne.

C.   Des avancées législatives qui commencent à produire des effets

Les corapporteurs notent que les évolutions purement législatives ont été appréciées par certains représentants syndicaux.

Ainsi, la mise en place des procédures de sanction administrative a permis de relancer une action punitive efficace. Trop souvent, les procès-verbaux de constat établis par les inspecteurs, sans accident ou victime autre que potentiel, donnaient lieu à un classement sans suite par les procureurs.

Désormais, après le constat des faits et un rapport au directeur régional, une enquête contradictoire est menée et peut aboutir à des sanctions pécuniaires d’un montant maximal de 2 000 euros par salarié et par infraction constatée. 363 amendes ont été prononcées au premier semestre 2018.

De la même manière, la transaction pénale permet de réduire la durée des procédures et d’obtenir plus rapidement des mesures correctrices pour les salariés concernés, par exemple en cas d’absence de document unique d’évaluation des risques professionnels. 122 transactions pénales ont été prononcées au premier semestre 2018.


III.   La réforme de la justice prud’homale : vers une rationalisation de l’office du juge des relations individuelles du travail

Fortement inspirée du rapport de l’ancien président de la chambre sociale de la Cour de cassation, M. Alain Lacabarats, la réforme de la justice prud’homale part du constat que celle-ci « ne fonctionne pas dans des conditions conformes aux exigences des standards européens et connait de graves carences » ([41]). Ce rapport a montré une série de difficultés au sein de la juridiction prud’homale : condamnations répétées de l’État liées à des dysfonctionnements, délais de traitement anormalement longs, taux d’appels extrêmement élevés par rapport aux autres juridictions, professionnalisation insuffisante des conseillers prud’homaux.

L’article 258 de la loi du 6 août 2015 refonde, tout d’abord, le statut des juges prud’homaux, fait du bureau de conciliation et d’orientation un juge de la mise en état et définit différentes formations de jugement. Il permet également de recourir à de nouvelles procédures de conciliation extrajudiciaire pour les litiges s’élevant en matière de travail. Enfin, il crée un véritable statut des défenseurs syndicaux.

1.   La mise en place d’un référentiel indicatif dans le cadre des licenciements irréguliers ou sans cause réelle et sérieuse

L’article 258 de la loi a mis en place un référentiel indicatif dans le cadre des licenciements irréguliers ou sans cause réelle et sérieuse, en fonction de l’âge, de l’ancienneté, et de la situation de réemploi du salarié, dont les modalités ont été définies par le décret n° 2016-1581 du 23 novembre 2016.

Ce dispositif a été remplacé par un barème impératif par l’ordonnance n° 2017-1387 du 22 septembre 2017 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail.

2.   Les modifications procédurales

a.   La saisine du conseil de prud’hommes

Le décret n° 2016-660 du 20 mai 2016 ([42]) a fixé les nouvelles règles de saisine du conseil de prud’hommes. Celle-ci peut se faire :

– soit par présentation volontaire des parties devant le bureau de conciliation et d’orientation ;

– soit par requête (et non plus par simple dépôt d’un formulaire type) remise ou adressée au greffe du conseil de prud’hommes.

Ces nouvelles dispositions permettent aux parties de connaître les prétentions, moyens et pièces de leur contradicteur dès le stade de la saisine, en vue de favoriser leur conciliation et, le cas échéant, d’accélérer la mise en état du dossier. Sur ce point, une communication des principaux éléments du dossier en amont de l’audience de conciliation est effectivement de nature à accroître l’efficacité tant du bureau de conciliation et d’orientation que, en cas d’échec de la conciliation, du bureau de jugement.

b.   Les modifications apportées au bureau de conciliation

L’utilité de la phase de conciliation était discutée, notamment au vu du faible taux de conciliation constaté (5,5 % en 2013). De fait, elle était souvent perçue par les justiciables comme une simple phase formelle, préalable à la saisine du bureau de jugement. Toutefois, la recherche d’une conciliation des parties est considérée, aujourd’hui encore, comme un élément fondateur de la juridiction prud’homale. La loi et son décret d’application ont profondément réformé ce qui était jusqu’alors le bureau de conciliation, qui a vu ses pouvoirs considérablement élargis.

Le bureau de conciliation du conseil de prud’hommes s’appelle désormais bureau de conciliation et d’orientation (BCO). Il a pour mission :

– d’assurer la mise en état des affaires jusqu’à la date qu’il fixe pour l’audience de jugement ;

– de fixer les délais et les conditions de communication des prétentions, moyens et pièces des parties ;

– de choisir la voie la plus adaptée pour traiter une affaire : formation normale, formation restreinte, renvoi direct en départage ;

– de statuer en bureau de jugement en formation restreinte lorsqu’une partie n’est pas représentée ou ne comparaît pas.

c.   Des procédures accélérées

Afin de favoriser la résolution amiable des litiges, la loi a instauré des procédures accélérées. Ainsi, lorsque la conciliation échoue, l’affaire est habituellement renvoyée devant la formation classique du bureau de jugement du conseil de prud’hommes (deux conseillers « employeurs » et deux conseillers « salariés »). Toutefois, en cas d’accord des parties, l’affaire peut être renvoyée devant une formation plus restreinte, comprenant un conseiller « employeur » et un conseiller « salarié ». Cette formation doit alors statuer dans les trois mois.

L’ordonnance n° 2017-1387 précitée a depuis lors cherché à éviter des allers et retours entre formation prud’homale et formation de départage lorsque, dès le stade du bureau de conciliation, un dossier est renvoyé devant le juge départiteur. La formation de départage du bureau de jugement sera désormais directement saisie de l’affaire, et ce jusqu’à sa résolution.

Afin de départager les conseillers prud’hommes qui, au sein d’un BCO, d’un bureau de jugement ou d’une formation de référé, ne seraient pas parvenus à dégager de solution paritaire, le code du travail prévoit qu’il peut être fait appel à un juge professionnel. Il sera conduit à siéger, en formation de départage, aux côtés de tout ou partie des conseillers prud’hommes concernés.

Précédemment, l’article L. 1454-2 du code du travail confiait cette tâche au juge d’instance ; il prévoit désormais qu’en cas de départage, ces mêmes formations sont présidées par un juge du tribunal de grande instance (TGI) désigné par son premier président. Au sein de chaque TGI, un « pôle social » doit regrouper les magistrats spécialisés en droit du travail.

3.   Le statut et la formation des conseillers prud’hommes

a.   Le renforcement des droits et devoirs des conseillers prud’hommes

L’article 258 de la loi du 6 août 2015 entreprend, dans un premier temps, de mieux encadrer juridiquement les droits et les devoirs auxquels sont assujettis les conseillers prud’hommes.

Il insère un nouvel article L. 1421-2 au sein du code du travail afin d’énumérer les obligations auxquelles ces derniers sont tenus et les principes qui doivent les guider : l’indépendance, l’impartialité, la dignité et la probité. Comme les magistrats, les conseillers prud’hommes doivent s’abstenir de tout acte ou comportement public incompatible avec leurs fonctions ou de nature à faire naître un doute légitime sur leur impartialité. Ils sont tenus au secret des délibérations.

Par ailleurs, il procède à une refonte des règles disciplinaires relatives aux conseillers prud’homaux. Cette refonte s’ordonne autour d’une nouvelle instance, la « commission nationale de discipline » à laquelle le pouvoir disciplinaire est confié, en lieu et place de celui du ministre de la justice ([43]). La loi a aussi procédé à une redéfinition des sanctions susceptibles d’être prononcées.

b.   L’obligation de formation des conseillers prud’homaux

Par ailleurs, la formation des conseillers prud’homaux a été renforcée.

La loi du 6 août 2015 précise l’obligation de formation des conseillers prud’hommes, qui échoit à l’État en vertu de l’article L. 1442-1 du code du travail, en créant une formation initiale qui s’ajoute à l’actuelle formation continue de six semaines. Le non-respect de l’obligation de formation initiale est sanctionné par la démission d’office de l’intéressé. Ces dispositions et celles du décret d’application n° 2017-684 du 28 avril 2017 entrent en vigueur à compter du premier renouvellement des conseillers prud’hommes qui suit la promulgation de la loi.

L’ordonnance n° 2016-394 du 31 mars 2016 relative à la désignation des conseillers prud’hommes (entrée en vigueur le 1er février 2017) prévoit que ceux‑ci sont désignés tous les quatre ans, conjointement par les ministères de la justice et du travail, sur proposition des organisations syndicales et professionnelles représentatives, en fonction de leur audience. Le mandat des nouveaux conseillers prud’hommes a débuté le 1er janvier 2018.

Les conseillers prud’hommes nouvellement désignés n’ayant jamais exercé cette fonction doivent suivre une formation initiale organisée par l’École nationale de la magistrature, d’une durée de cinq jours.

Les employeurs des conseillers salariés ont l’obligation de leur accorder des autorisations d’absence, qui peuvent être fractionnées, dans la limite de :

– 5 jours par mandat au titre de la formation initiale ;

– 6 semaines par mandat au titre de la formation continue.

Le Conseil de la prud’homie a eu à élaborer un guide déontologique des juges et conseillers prud’hommes destiné à préciser leurs obligations. La Commission nationale de discipline des conseillers prud’homaux a été mise en place le 24 février 2017.

4.   La création du statut de défenseur syndical

Le défenseur syndical assiste ou représente salariés et employeurs devant le conseil de prud’hommes et la cour d’appel. Il remplace les délégués permanents et non permanents des organisations syndicales et professionnelles.

Dans les entreprises d’au moins onze salariés, le défenseur syndical a la qualité de salarié protégé. Il dispose du temps nécessaire pour exercer ses fonctions dans la limite de 10 heures par mois. Ses heures d’absence, lors de missions hors entreprise ou de formation, sont assimilées à du temps de travail et rémunérées par l’employeur.

Une liste des défenseurs syndicaux est établie par arrêté préfectoral de la région et est révisée tous les quatre ans. Elle peut être modifiée à tout moment dans les conditions précisées par le décret n° 2016-975 du 18 juillet 2016.

5.   La généralisation des modes alternatifs de résolution des différends en droit du travail

Pris en application de l’article 258, le décret n° 2016-660 du 20 mai 2016 précité a généralisé les modes alternatifs de résolution des différends aux conflits qui s’élèvent à l’occasion du contrat de travail (article R. 1471-1 du code du travail). Désormais, les parties peuvent recourir à la médiation, à la conciliation judiciaire ou conventionnelle, ou encore à la procédure participative, prévues par les articles 1528 et suivants du code de procédure civile.

À cet égard, le BCO peut, quel que soit le stade de la procédure, proposer aux parties de recourir à un médiateur pour trouver une solution au litige, voire leur enjoindre d’en rencontrer un pour qu’il les informe sur l’objet et le déroulement de cette procédure. Il lui appartiendra le cas échéant d’homologuer l’accord entre les parties.

B.   Des ambitions qui se heurtent à la question des moyens

1.   La baisse du contentieux n’a pas amélioré le délai de traitement, notamment en cas de renvoi au départage

Selon le rapport annuel de performance de la mission « Justice », annexé au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2017, le nombre de saisines en matière prud’homale a baissé de 15 %, passant de 184 500 en 2015 à 150 500 en 2016 puis 127 000 en 2017. Cette évolution confirme une tendance amorcée en 2010, qui s’explique en partie par les réformes mises en œuvre depuis une dizaine d’années : la rupture conventionnelle, introduite en 2008 et en augmentation constante, la « barémisation » des indemnités et les réformes introduites par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015, sans qu’il soit possible de distinguer les effets des différentes réformes.

Le flux annuel d’affaires terminées est également en décrue, passant de 180 500 en 2016 à 160 000 environ en 2017.

Le nombre daffaires en stock continue de diminuer, mais on ne constate pas damélioration du délai de traitement, qui saccroît encore : pour l’ensemble des modes de jugement, il atteint 17,3 mois fin 2017, au lieu de 17 mois en 2016. La hausse – 0,3 mois – est cependant moins marquée que les années antérieures. Cette évolution globale peut être précisée :

– le délai moyen de traitement hors référés progresse de 0,3 mois en 2017 et passe à 17,3 mois ;

– le délai moyen de traitement des affaires jugées en formation paritaire diminue de 0,9 mois et revient à 16,3 mois ;

– à l’inverse, le délai moyen de traitement des affaires jugées en départage augmente fortement (+ 2,8 mois) et passe à 32 mois ([44]). Les délais du départage s’affranchissent le plus souvent du mois prévu par l’article L. 1454-2 du code du travail dans lequel une affaire doit être reprise après départage.

Le recours aux juges départiteurs du « pôle social » du tribunal de grande instance, choisis en fonction de leurs compétences et affinités pour le droit du travail, ne semble donc pas avoir permis daméliorer lefficacité globale des procédures. Les corapporteurs craignent que se multiplient les décisions indemnisant les justiciables victimes de ces délais, prises sur le fondement de l’article 141-1 du code de l’organisation judiciaire et de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme. Les tribunaux civils condamnent régulièrement l’État à indemniser les salariés requérants à des sommes allant de 2 000 euros à 8 500 euros à titre de dommages et intérêts pour le préjudice moral « résultant notamment de lattente dune décision et des tensions psychologiques entrainées par lincertitude ou [ils se sont] trouvé[s], renforcé par la perte de confiance dans les capacités de la juridiction à répondre à ses missions » ([45]).

Le délai moyen de traitement des affaires au sein des chambres sociales des cours d’appel augmente de 1,1 mois et l’ancienneté moyenne du stock croît de 0,7 mois, note le rapport. Ce contentieux représente 34 % des affaires traitées et 43 % du stock des cours d’appel. Le rapport annuel de performance compte sur la baisse du contentieux prud’homal pour produire mécaniquement une baisse des affaires en appel : « Le levier majeur […] réside dans la forte baisse du contentieux social devant les conseils de prudhommes, et donc du niveau dappel qui en découle ».

Alors que les réformes successives visent à favoriser la conciliation, on nobserve pas dévolution tangible en ce domaine. Le nombre d’affaires portées devant le bureau de conciliation a fortement augmenté, passant de 33 900 en 2016 à 47 500 en 2017, soit + 40 %, mais cela ne s’est pas pour autant traduit par une hausse des affaires conciliées (7 800 en 2017 au lieu de 8 800 en 2016), ce qui entraîne mécaniquement une baisse du taux de conciliation, revenu de 5,8 % à 5,6 %. Le délai de la phase de conciliation a par ailleurs augmenté (2,9 mois en moyenne au lieu de 2,3 mois les deux années précédentes), « ce qui peut refléter une phase dadaptation des juridictions dans la mise en œuvre de la réforme », souligne le rapport annuel de performance.

Faute de moyens adéquats, les modifications législatives nont pas permis daméliorer sensiblement les délais de traitement du contentieux.

2.   Les effets de l’institution d’un barème d’indemnisation des licenciements abusifs ou sans cause réelle et sérieuse pourraient être contrecarrés par des stratégies de contournement

Les corapporteurs observent que dans la mesure où le barème indicatif ne s’applique pas en cas de nullité du licenciement, « la stratégie des avocats de salariés est désormais de rechercher systématiquement une cause de nullité : harcèlement moral ou sexuel, discrimination, violation dune liberté fondamentale, ou, plus rarement, violation de la protection liée à la grossesse, la parentalité, laccident ou la maladie dorigine professionnelle, licenciement dun salarié protégé en raison de son mandat, ou licenciement consécutif à une action en justice en matière dégalité professionnelle ou à une dénonciation de crimes et délits » ([46]) ; ils multiplient les demandes accessoires d’indemnisation.

La possibilité de demander l’indemnisation d’autres préjudices, pour permettre une prise en charge de l’ensemble du préjudice, est pourtant une condition de la conventionalité du dispositif de « barémisation ».

Le barème d’indemnisation face au droit international et au droit européen

L’article 10 de la convention de l’Organisation internationale du travail concernant la cessation de la relation de travail à l’initiative de l’employeur (n° 158), conclue le 22 juin 1982 et ratifiée par la France le 16 mars 1989, prévoit qu’en cas de licenciement injustifié, le salarié, s’il ne peut être réintégré dans son emploi, a droit