N° 2132

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 juillet 2019.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES (1)

sur la stratégie européenne sur les matières plastiques

ET PRÉSENTÉ

PAR Mme Caroline JANVIER et M. Bernard DEFLESSELLES

Députés

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(1)    La composition de la commission figure au verso de la présente page.

 


 

La Commission des affaires européennes est composée de : Mme Sabine THILLAYE, présidente ; MM. Pieyre-Alexandre ANGLADE, Jean-Louis BOURLANGES, Bernard DEFLESSELLES, Mme Liliana TANGUY, viceprésidents ; M. André CHASSAIGNE, Mme Marietta KARAMANLI, M. Christophe NAEGELEN, Mme Danièle OBONO, secrétaires ; MM. Damien ABAD, Patrice ANATO, Mme Aude BONO-VANDORME, MM. Éric BOTHOREL, Vincent BRU, Mmes Fannette CHARVIER, Yolaine de COURSON, Typhanie DEGOIS, Marguerite DEPREZ-AUDEBERT, M. Benjamin DIRX, Mmes Coralie DUBOST, Françoise DUMAS, Frédérique DUMAS, MM. Pierre-Henri DUMONT, Alexandre FRESCHI, Bruno FUCHS, Mmes Valérie GOMEZ-BASSAC, Carole GRANDJEAN, Christine HENNION, MM. Michel HERBILLON, Alexandre HOLROYD, Mme Caroline JANVIER, MM. Christophe JERRETIE, Jérôme LAMBERT, Mmes Constance Le GRIP, Nicole Le PEIH, MM. Jean-Claude LECLABART, David LORION, Ludovic MENDES, Thierry MICHELS, Xavier PALUSZKIEWICZ, Damien PICHEREAU, JeanPierre PONT, Joaquim PUEYO, Didier QUENTIN, Mme Maina SAGE, MM. Benoit SIMIAN, Éric STRAUMANN, Mme Michèle TABAROT.


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SOMMAIRE

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 Pages

Introduction

I. LE MIRACLE NEST QUUN MIRAGE : une prise de conscience tardive mais irréversible dune crise systémique

A. Une courbe ascendante qui ne peut pas être prolongée à linfini

1. 1950-2050, « lÂge du plastique »

a. Une production exponentielle de matières…

b. comme de déchets

2. Un système insoutenable à long terme

a. L« angle mort » du rôle croissant de la pétrochimie

b. Des choix collectifs qui génèrent des déchets en grande quantité et insuffisamment recyclés

c. La fin programmée des exportations de nos déchets vers des pays aux normes moins strictes

B. des impacts avérés ou suspectés qui sopposent au statu quo

1. Des impacts environnementaux aujourdhui largement documentés

a. Une présence à la fois massive et disséminée dans lenvironnement

b. Des impacts sanitaires sans doute sous-estimés

2. Des impacts économiques réels sur certains secteurs

C. Une chaÎne complexe dont les différents maillons prennent en charge de façon inégale les coûts cachés des plastiques

1. Une chaîne complexe

a. Une matière première largement insérée dans le commerce international

b. Une grande diversité de compositions et dusages

c. Une multitude dacteurs au cours du cycle de vie des plastiques

2. Une responsabililimitée des acteurs

a. Les producteurs de plastiques : lirresponsabilité quasi-totale

b. Les transformateurs, des incitations à mieux faire limitées

c. Lindustrie du recyclage : une rentabilité à la peine

D. une prise de conscience devenue trop puissante pour continuer à être ignorée

1. Une dynamique enclenchée à léchelle mondiale

a. Limpulsion des Objectifs du Développement Durable

b. Laiguillon du Programme des Nations Unies pour lEnvironnement

c. Lengagement du Groupe des Sept

d. Des résultats qui commencent à compter

2. Lopinion publique, le facteur clé

a. Une cristallisation des opinions publiques en 2017-2018

b. … qui impose laction aux acteurs économiques

c. …comme aux décideurs politiques

II. La stratégie europÉenne sur les matières PLASTIQUEs : une approche environnementale et économique ConjugUant une démarche incitative et un Durcissement des règles

A. Le point de départ : le plan daction de lUnion européenne en faveur de léconomie circulaire de décembre 2015

1. Une volonté affirmée de promouvoir un développement économique durable en privilégiant laction volontaire à la contrainte réglementaire

2. Linclusion des plastiques parmi les cinq secteurs prioritaires restreinte à lannonce dune stratégie dédiée

3. Un plan daction et un volet législatif relativement limités

B. La Stratégie sur les plastiques de janvier 2018 : une approche systémique

1. Un rôle pivot conféré à la question du recyclage : agir le long de la chaîne de valeur

a. Faciliter le tri et le recyclage

b. Améliorer les débouchés pour les matières premières issues du recyclage

2. Réduire certains déchets à la source et mieux en partager les coûts

a. Éliminer les « déchets plastiques superflus »

b. Supprimer les « microplastiques intentionnels »

c. Mieux lutter contre les « déchets échappés »

3. Linterface entre la réglementation REACH et les autres législations européennes : des avancées partielles

a. Le règlement REACH, le cadre juridique européen pour les produits chimiques

b. Quatre « points noirs » prioritaires spécifiques à linterface entre les législations européennes

c. Deux avancées partielles : vers une restriction des microplastiques et une nouvelle cartographie des additifs pour plastiques

d. Les conclusions du Conseil Environnement du 26 juin : la feuille de route de la prochaine Commission

C. La directive dite « plastiques à usage unique » de mai 2018 : une nette élévation dambition

1. Des objectifs durcis en lespace de six mois

a. Quil sagisse des déchets eux-mêmes

b. …ou de leur collecte

2. Des obligations nouvelles applicables à la conception de certaines bouteilles et flacons

3. Une responsabilisation renforcée des producteurs

4. Une sensibilisation accrue des consommateurs

a. Une meilleure information

b. Des mesures de sensibilisation sur la fin de vie du produit

III. Larticulation avec les Stratégies nationales des États membres, une condition indispensable au succès OPÉRATIONNEL de la Stratégie européenne

A. Les annonces de la Feuille de route pour léconomie circulaire enrichissent la stratégie française élaborée par strates successives

1. Une action volontaire en matière de diminution de la consommation des plastiques qui demande à être rationnalisée

a. Des outils dores et déjà mis en place pour diminuer la consommation des plastiques

b. …mais qui ne transposent quimparfaitement les règles européennes

2. Une avance incontestable en matière de filières de responsabilité élargie du producteur mais des taux de recyclage encore très bas

a. Une mise en œuvre extensive des filières de responsabilité élargie du producteur

b. Des taux de recyclage et dincorporation de matières recyclées peu satisfaisants

c. Lenjeu crucial du gisement et des taux dincorporation de matières plastiques recyclées

B. Les stratégies nationales danoise et hollandaise : des stratégies partenariales bÂties sur le consensus contraintes dintégrer À la Hâte les avancées européennes

1. Le Danemark : une attention accrue portée aux problématiques liées au plastique dans un État membre relativement en retard

a. Malgré un système de consigne performant, le Danemark est encore loin datteindre les objectifs fixés par lUnion européenne en matière de recyclage

b. Nayant visiblement pas anticipé une évolution si rapide de la législation européenne, le Danemark a engagé ces derniers mois une politique de rattrapage ambitieuse

2. Les Pays-Bas : un impératif politique porté en matière de plastiques par un pacte national sur l’économie circulaire

a. Un Accord national décliné avec cinq agendas

b. Des modalités dexécution largement confiées au privé

C. Quatre points dattention spécifiques

1. Une priorité absolue, la réduction de la consommation de matières

a. Appliquer une lecture stricte de la hiérarchie des déchets en favorisant le réemploi en matière demballages

b. Soutenir des pratiques en plein essor mais dont le développement reste freiné par des difficultés techniques et financières

2. Une exigence, accélérer le processus dautorisation des matières recyclées et de certification des usines de recyclage

3. Fluidifier la circulation des données et la prise en charge des contraintes au sein des filières utilisant les plastiques

4. Donner un signal prix adéquat à tous les niveaux de la chaîne dacteurs

Conclusion : recommandations

1. Dabord éviter, car notre société na pas besoin de plus de plastiques au quotidien

2. Agir à chaque maillon de la chaîne pour privilégier les matières réutilisées sur les matières plastiques vierges

3. « Boucler la boucle », en colmatant les fuites dans le circuit des plastiques

4. Construire une coalition internationale, car la pollution par les déchets plastiques na pas de frontières

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Annexes

Annexe I : liste des personnes auditionnées

Annexe II : Plastiques et numérique


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   Introduction

 

Mesdames, Messieurs,

 

Les plastiques sont des matériaux importants, aujourd’hui omniprésents dans nos économies et dans notre vie quotidienne. Ils possèdent en effet des propriétés multiples qui contribuent à relever un certain nombre des défis qui se posent à nous.

Leur poids léger en fait des alliés de choix dans la lutte contre le dérèglement climatique ; grâce à leurs qualités protectrices, les emballages en plastique permettent l’application des normes strictes qui visent à garantir la sécurité sanitaire des produits de soin ou des aliments, et participent à la lutte contre le gaspillage alimentaire ; associés à l’impression en 3D, les matériaux plastiques rendent possibles des innovations dans de nombreux secteurs industriels, de l’automobile à la médecine en passant par l’aéronautique.

Or, dans le même temps, l’ONU Environnement classait en juin 2018 la pollution par les déchets plastiques parmi les « plus grands fléaux environnementaux de notre temps » ([1]). Le plastique est aujourd’hui aussi perçu comme une véritable épidémie dont l’impact sur la santé humaine demeure inconnu mais dont les conséquences environnementales négatives sont d’ores et déjà avérées sur la biodiversité notamment marine.

Cette pollution est devenue, elle aussi, « visible » : près de la moitié du plastique produit se transforme en déchet en moins de trois ans, or la production mondiale de matières plastiques entre 2000 et 2016 équivaut à celle combinée entre 1960 et 2000. « Plus de 75 % de lensemble du plastique déjà produit est aujourdhui un déchet », notait ainsi un rapport rédigé pour le compte du Fonds mondial pour la Nature (WWF, World Wild Fund for Nature) en 2019 ([2]). 95 % des déchets en haute mer, sur les fonds marins et sur les plages de la Méditerranée sont des déchets en plastique ([3]).

Cette visibilité nouvelle a suscité chez les citoyens une demande d’action forte, marquée toutefois par une forte ambivalence : d’un côté, une quasi-unanimité pour agir face aux volumes de plastiques dispersés dans la nature ; de l’autre des modes de vie qui développent la consommation nomade, la multiplication des objets en plastique, comme les coques de nos outils numériques par exemple. Un sondage fait en 2017 rapporté à vos co-rapporteurs lors de leur mission au Danemark illustre parfaitement cette ambivalence : si 99 % des Danois trouvaient alors important ou très important de faire quelque chose pour s’attaquer à la masse de plastique dispersée dans la nature, ils n’étaient plus que 52 % à considérer indispensable que les supermarchés privilégient des emballages ne portant pas atteinte à la nature ([4]).

Sous la pression de cette opinion publique, une dynamique mondiale s’est enclenchée :

-         au niveau politique, avec des engagements internationaux, dans le cadre des Nations Unies ou du G7 par exemple, et des stratégies nationales, combinant, selon des degrés divers, volonté de réduire le volume de plastiques (interdiction d’usage et soutien aux matériaux de substitution) et transition vers les matières plastiques du futur (recyclabilité accrue, innovation, etc.) ;

-         mais aussi chez les industriels, à tous les maillons de la chaîne, de la pétrochimie à la grande distribution. Ainsi – et c’est très éclairant – la compagnie British Petroleum a jugé nécessaire, dans son exercice de prospective 2019, de prendre en compte l’hypothèse d’une interdiction mondiale des plastiques à usage unique, qui conduirait à une diminution de production de 4 millions de barils par jour, l’absence d’interdiction se traduisant au contraire par une progression de la demande, sur vingt ans, de deux millions de barils par jour ([5]).

La Stratégie européenne sur les matières plastiques dans une économie circulaire publiée par la Commission européenne le 16 janvier 2018 est un des éléments européens de cette dynamique. Elle s’inscrit en effet dans une vision globale à la fois environnementale, avec les différents paquets déchets et – encore en pointillé – la réglementation relative aux produits chimiques, mais aussi économique, avec un focus sur la manière de produire et d’utiliser les matières plastiques.

Elle n’a pas été présentée dans un paysage européen vierge. Les États membres ont, sans attendre cette stratégie, entrepris de s’attaquer à la fois à la pollution générée par les plastiques, mais aussi à accompagner les évolutions induites par ces « changements de comportement » individuels ou politiques auxquels tous les secteurs économiques concernés doivent aujourd’hui s’adapter : l’exemple du Dieselgate illustre parfaitement les conséquences à redouter d’un éventuel choix de « l’évitement ». Un tel risque, pour le secteur des plastiques, n’est pas encore à écarter totalement : tout en mettant en avant leurs actions – réelles – et leur engagement – sincère –, les principales industries utilisatrices de matières plastiques ont souligné la nécessité d’avancer avec prudence et circonspection.

Pour la France, la Feuille de Route pour une Économie Circulaire (FREC) présentée par le Gouvernement en avril 2018 s’inscrit à la fois dans un cycle législatif au long cours – parfois un peu heurté – mais aussi dans une tradition de « mise sous tension » des industriels, avec le principe de la responsabilité élargie des producteurs (REP), selon un mode coopératif. La FREC a été pensée comme une « utopie mobilisatrice », car à la pression des consommateurs s’ajoute la pression venue du sommet de l’État. Ce qui n’était pas possible devient possible, et cette phase de discussion doit déboucher sur des règles ambitieuses, portées par le projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire présenté le 28 mai aux diverses instances de consultation et adopté par le Conseil des Ministres le 10 juillet.

Pour vos co-rapporteurs, à l’image de l’énergie, le meilleur plastique est celui que l’on ne consomme pas. L’enjeu premier est donc la réduction de l’usage des plastiques, notamment pour le secteur de la distribution et de l’agroalimentaire. Les solutions de substitution au plastique existent, et des industriels montrent la voie afin de faire émerger des nouveaux modèles et des alternatives performantes à un usage non raisonné du plastique.

Certes, à ce stade, l’état des technologies ne nous permet pas encore de nous passer en totalité de plastiques, qui restent des matériaux utiles pour certains usages (aéronautique, santé, etc.). Il est donc nécessaire de permettre son recyclage total, ce qui passe aujourd’hui par une action sur le gisement, des obligations d’incorporation, et l’innovation technologique. Mais, en dépit de la célérité inhabituelle avec laquelle la proposition de directive relative à la réduction de l’incidence sur l’environnement de certains produits en plastique a été adoptée par le Parlement européen et le Conseil, la mue à marche forcée de ce pan entier de nos économies s’articule encore trop autour de la notion de recyclage, notamment chimique, des plastiques, qui n’est qu’une solution partielle aux yeux de vos co‑rapporteurs.

Comme pour l’ensemble des problématiques de transition écologique et énergétique, la prévention de l’usage des plastiques – en premier par la transformation des usages et des comportements et en second par la substitution de nouvelles matières premières – mais aussi le recyclage de ces différentes matières, permettra en même temps l’adaptation des filières existantes et l’émergence de nouvelles filières européennes industrielles innovantes de « l’après plastique ». Cela suppose d’agir plus résolument que ne le fait la Stratégie européenne sur les matières plastiques dans trois directions : l’articulation des différentes réglementations européennes, les interactions des acteurs tout au long de la chaîne du plastique, la juste tarification des « coûts cachés » du plastique.


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I.   LE MIRACLE N’EST QU’UN MIRAGE : une prise de conscience tardive mais irréversible d’une crise systémique

Lancées dans les années 1950, les propriétés des matières plastiques en ont fait rapidement une sorte de « produit miracle ». Avec leur légèreté, leur bonne résistance aux chocs et aux variations de température, leur facilité de mise en œuvre et leur imputrescibilité, la production de matières plastiques – de surcroît bon marché – explose, au point aujourd’hui de dépasser celle des autres matériaux.

Or, une grande partie de ces plastiques sont conçus pour être jetés après une seule utilisation. La conséquence se mesure immédiatement en termes de pollution : près de la moitié des plastiques déjà produits se transforment en déchets en moins de trois ans, et plus de 75 % sont donc aujourd’hui des déchets. Entre 1950 et 2015, nous avons ainsi généré 8,3 milliards de tonnes de matières plastiques et 6,3 milliards de tonnes de déchets plastiques, chiffre qui pourrait quasiment doubler si nous n’infléchissons pas une trajectoire devenue insoutenable.

A.   Une courbe ascendante qui ne peut pas être prolongée à l’infini

1.   1950-2050, « l’Âge du plastique »

a.   Une production exponentielle de matières…

En quelques décennies après le début de leur production industrielle, les plastiques sont devenus lun des matériaux les plus répandus sur la planète. Une analyse à l’échelle mondiale visant à quantifier la totalité des matières plastiques produites, et à étudier le sort qui leur a été destiné, publiée en juillet 2017 dans la revue scientifique Science Advances, a mis en évidence le caractère exponentiel de lusage des matières plastiques.

PRODUCTION MONDIALE DE PLASTIQUES SELON LEURS USAGES ENTRE 1950 ET 2015

(en millions de tonnes)

Source : Production, use and fate of all plastics ever made, Roland Geyer, Jenna R. Jambeck and K.ara Lavender Law, Sciences Advances, vol 3/7, 1er juillet 2017.

L’accélération constatée à partir de 2002 ([6]) place aujourd’hui ces derniers devant tous les autres matériaux en vrac tels que l’acier, l’aluminium ou le ciment. Une grande partie de l’augmentation de cette production est due à l’utilisation accrue d’emballages en plastique, lesquels représentent plus de 40 % du plastique total produit en 2015.

Évolution mondiale entre 1970 et 2015 dU PIB et d’une sélection de matériaux

(Acier, ciment, aluminium, plastiques, ammoniac)

(index : 1971 = 100)

Source : L’avenir de la pétrochimie – vers des plastiques et des engrais plus durables, Agence Internationale de l’Énergie, octobre 2018.

Les projections d’ici à 2050 faites par l’Agence Internationale de l’Énergie prédisent une poursuite de cette tendance quelles que soient les principales résines prises en compte.

principaux thermoplastiques

(en millions de tonnes)

Source : L’avenir de la pétrochimie – vers des plastiques et des engrais plus durables, Agence Internationale de l’Énergie, octobre 2018.

La production de matières plastiques mondiale en 2018 ([7]) vient valider cette analyse : avec 359 millions de tonnes mises sur le marché en 2018, le secteur enregistre une hausse de 3,2 % par rapport à l’année précédente. Depuis 1990, la production a plus que triplé.

Deuxième plus grand producteur de plastique au monde après la Chine, l’UE-28, la Norvège et la Suisse ont produit en 2016 60 millions de tonnes de plastique, dont 40 % utilisées dans des emballages. Si, après avoir enregistré une hausse de 3,4 % en 2017, la production européenne fléchit en revanche de 4,3 % en 2018, cela pourrait être un phénomène lié à la hausse (+ 26 %) des exportations américaines : l’Europe reste un marché ouvert, contrairement à la Chine qui se ferme aux exportations américaines à chaque hausse des droits de douane américains. Cette baisse de la production est en effet simultanée à une hausse de la consommation, qui croît de 0,4 %, essentiellement tirée par le secteur des emballages et du bâtiment-travaux publics.

b.   …comme de déchets

Environ 6 300 millions de tonnes de déchets plastiques ont été générées entre 1950 et 2015, mais seules 9 % ont été recyclées et 12 % ont été incinérées, laissant près de 80 % s’accumuler dans les décharges – où il leur faut plus de 400 ans pour se décomposer – ou dans l’environnement naturel, selon l’étude de 2017 précitée.

Les chiffres sont variables selon les sources, mais ils saccordent toutefois sur un ordre de grandeur. Ainsi, l’étude qui a été présentée à vos co‑rapporteurs dans le cadre de leur mission au Danemark, estime pour la seule année 2016 à 260 millions de tonnes le flux annuel de création de déchets plastiques, alors qu’un récent rapport du Fonds mondial pour la Nature avance le chiffre de 310 millions de tonnes pour la même année ([8]). Les deux s’accordent toutefois sur le taux de mise en décharge, avec respectivement 40 % et 39 %, comme sur le fait que près de la moitié des plastiques produits sont transformés en objets ayant une durée de vie inférieure à trois ans.

Production de plastique en 2016 segmentée par industrie de transformation et durée de vie moyenne d’un produit en plastique transformé

(en tonnes)

Source : Pollution plastique : à qui la faute ? Identification des défaillances systémiques et présentation du scenario zéro plastique dans la nature en 2030, Dalbergd Avisors pour le compte du Fonds Mondial pour la Nature (WWWF), 1er mars 2019.

La prolifération de l’utilisation des plastiques, notamment de ceux conçus pour être utilisés une seule fois avant d’être jetés (emballages, lingettes, gobelets, pailles, etc.), associée à une mauvaise gestion des déchets en fin de vie, a entraîné une pollution généralisée et persistante.

2.   Un système insoutenable à long terme

a.   L’« angle mort » du rôle croissant de la pétrochimie

Les plastiques sont des composés synthétiques fabriqués à partir de matériaux à base de carbone ; la quasi-totalité des matières plastiques sont donc dérivées du pétrole et d’autres matériaux fossiles, les matières plastiques provenant de sources telles que la cellulose et l’amidon de maïs restant encore largement minoritaires. Mais en raison de sa diversité et de sa complexité, la pétrochimie attire moins d’attention que d’autres secteurs, malgré son importance croissante.

6 % de la production mondiale de pétrole est utilisée aujourdhui pour produire des plastiques ([9]). Les produits pétrochimiques deviennent rapidement le principal moteur de la consommation mondiale de pétrole. Ils compteront pour plus du tiers de la croissance de la demande pétrolière à l’horizon 2030 et près de la moitié jusqu’en 2050, devant le transport routier, l’aviation et la navigation.

Croissance de la demande de pétrole d’ici 2030 (*)

(en millions de barils par jour)

(*) Sur la totalité de la croissance de la demande prévue entre 2017 et 2030 (en violet), gris = autres ; bleu = transport maritime ; orange = transport aérien ; vert = transport routier ; rouge = pétrochimie.

Source : L’avenir de la pétrochimie – vers des plastiques et des engrais plus durables, Agence Internationale de l’Énergie, octobre 2018.

Il convient d’y ajouter aussi le gaz naturel utilisé comme matière première de fabrication ou comme combustible.

Les plastiques sont donc par conséquent une source d’émissions de gaz à effet de serre qui ne peut plus être ignorée. À l’appui de sa Stratégie européenne sur les plastiques pour une économie circulaire, la Commission européenne estime ainsi que la production et l’incinération des plastiques est responsable chaque année de l’émission de 400 tonnes de CO2 dans le monde ([10]).

Certes, d’ici à 2020, les raffineries de pétrole et les usines de produits pétrochimiques devront être couvertes par le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE). Mais malgré un élargissement de son périmètre, une plus grande intégration au niveau européen et la montée en puissance des mécanismes de marché, le SEQE-UE n’oriente encore que trop peu les investissements en faveur de la réduction des émissions de gaz à effet de serre à cause du faible cours du CO2 qui discrédite la validité du signal-prix. Contrairement à une « taxe carbone », qui impose un prix fixe à la tonne de CO2 émise, le SEQE laisse en effet le marché fixer le prix des quotas en fonction de l’évolution de l’offre et de la demande.

b.   Des choix collectifs qui génèrent des déchets en grande quantité et insuffisamment recyclés

Principalement utilisés pour le conditionnement, le transport et la protection des produits du quotidien, les emballages plastiques représentent en France près de 60 % des déchets plastiques retrouvés dans la nature et les océans ([11]).

Du fait de leur petite taille (paille, bouchon, coton-tige, etc.) et des caractéristiques de leur consommation (achat nomade qui échappe encore très largement aux circuits traditionnels de collecte, en dépit de la mise en place d’un système de cinq flux), ce choix collectif du recours à l’usage unique a pour conséquence la dissémination dans l’environnement, facilitée de surcroît par le sous-développement des infrastructures de gestion des déchets.

Le schéma qui a été présenté à vos co-rapporteurs lors de leur mission au Danemark par les représentants du Fonds danois pour l’innovation est particulièrement éclairant à cet égard : loin dêtre une boucle fermée, le cycle de vie des plastiques multiplie aujourdhui les fuites.

Flux des plastiques en 2016

(en millions de tonnes annuelles – MTA)

1 Émissions annuelles de CO2 y compris la production de plastique vierge mais excluant la transformation du plastique.

Source : New plastic Economy : a research, innovation and business opportunity for Denmark, Innovation Fund Denmark et McKinsey&Company, janvier 2019.

Si, en dix ans, les volumes de plastiques collectés pour être recyclés dans l’Union européenne à 28 ([12]) ont augmenté de 79 % et représentent 8,4 millions de tonnes, il n’en demeure pas moins que 7,4 millions de tonnes de tels déchets ont été enfouies dans des décharges et 11,3 millions de tonnes utilisées en valorisation énergétique – qui ne permet quune seule réutilisation – soit près de 42 % du total des déchets. En ce qui concerne les déchets demballage plastique, les courbes restent parallèles pour la valorisation énergétique et le recyclage.

Évolution du traitement entre 2006 et 2016 Dans l’UE28 (+ Norvège et Suisse)

des déchets plastiques

Valorisation énergétique (+ 61 %)

 

Recyclage (+ 79 %)

 

Mise en décharge (-43 %)

 

des déchets d’emballage en plastiques

Recyclage (+ 74 %)

 

Valorisation énergétique (+ 71 %)

 

 

Mise en décharge (-53 %)

Source : Plastics – The facts 2018 An analysis of European plastics production, demand and waste data, PlasticsEurope.

 

L’exemple danois : la priorité donnée jusqu’à présent à la valorisation énergétique

Tout en menant une politique en matière de déchets relativement similaire à ses voisins d’Europe du Nord, le Danemark s’en distingue sur un point : un recours privilégié à l’incinération jusqu’à présent, puisque sur les 350 000 tonnes de déchets plastiques produits annuellement dans ce pays, près de 60 % sont incinérés.

Le manque d’uniformisation des réglementations sur le recyclage des déchets l’explique en partie. En effet, ce sont les municipalités danoises qui sont chargées de décider des conditions de collecte et de recyclage des déchets en plastique, tant à l’échelle des ménages, que dans certains secteurs (agriculture).

Mais le système de taxation est également à l’origine de cette situation : en 1987 une taxe d’incinération et d’enfouissement des déchets a été instaurée, afin de sanctionner économiquement ces attitudes polluantes, mais la priorité a ensuite été donnée à la lutte contre l’enfouissement, interdit en cas de possibilité d’incinération. Ce changement a fait passer au second plan la stratégie de recyclage. Seuls 2 % des déchets en plastique sont aujourd’hui enfouis, mais le Danemark ne recycle lui-même que 13 % des déchets plastiques qu’il produit, 28 % de ces déchets étant en parallèle exportés pour recyclage (principalement en Allemagne).

Source : Service économique, Ambassade de France au Danemark.

c.   La fin programmée des exportations de nos déchets vers des pays aux normes moins strictes

i.   La Chine se ferme aux déchets mal triés

Refusant dorénavant l’image de « poubelle du monde » qui lui était accolée et la pollution importée générée par les importations de déchets plastiques, la Chine a annoncé en juillet 2017 son intention de limiter ou darrêter, suivant les résines et les qualités, ces importations, à compter du 1er janvier 2018. Or près des deux tiers des exportations mondiales de déchets plastiques étaient jusqu’alors exportées vers la Chine et Hong Kong.

Ces 9 millions de tonnes de déchets dont 2,6 millions de tonnes en provenance d’Europe, étaient composées majoritairement de déchets mal triés car requérant des besoins en main-d’œuvre trop coûteux compte tenu du prix de vente de ces matières. Plus de 10 % des déchets français ([13]) mais aussi allemands ou britanniques sont ainsi concernés. Les importations sont tombées de 600 000 tonnes par mois en 2016 à 30 000 tonnes en 2018 ([14]), alors que, en France seulement, 200 000 tonnes de plastiques étaient destinées à l’exportation vers ce pays ([15]).

Les durcissements successifs de la politique chinoise – de nouvelles restrictions sont entrées en vigueur début 2019 – obligent donc les exportateurs mondiaux à envoyer des déchets de meilleure qualité en Chine. Une première tentative d’adaptation, vers d’autres pays plus accueillants, est toutefois en train de tourner court.

ii.   Dautres pays suivent à leur tour son exemple

Les usines chinoises se sont adaptées très rapidement en délocalisant vers d’autres pays d’Asie du Sud-Est – où l’importation de déchets plastique propres et homogènes à des fins de recyclage est autorisée – près d’un tiers de ce volume, soit 3 millions de tonnes. En Corée, les importations de déchets plastiques ont triplé le mois suivant la réforme, tandis que les exportations ont été divisées par dix ; les exportations de déchets plastiques vers le Vietnam et la Malaisie ont été multipliées par cinq au premier semestre 2018 ([16]).

Mais ces pays n’étaient pas suffisamment équipés pour faire face à l’afflux soudain d’importations, et leurs installations ont très vite été saturées, entraînant des « pertes » dans le cycle : certains plastiques destinés au recyclage ont été traités dans de nouvelles installations de recyclage installées sans respecter la réglementation locale, envoyés dans des décharges, des incinérateurs ou dispersés dans la nature.

Face à cet influx important et aux risques associés, ces pays ont changé leur réglementation. Certaines unités ont fermé ; des décisions de renvoi de déchets ont été annoncées. Ainsi, fin mai dernier, les Philippines et la Malaisie ont annoncé le renvoi de plusieurs milliers de tonnes de déchets en plastiques vers les pays expéditeurs, parmi lesquels la France.

De façon plus générale, à la mi-mai également, les représentants des États parties aux conventions de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination, de Stockholm sur les Polluants Organiques Persistants et de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause (PIC) ([17]) ont plus strictement encadré lexportation des déchets plastiques. En permettant pour la première fois aux pays en développement d’avoir des informations sur les déchets entrant sur leurs territoires, ces pays pourront mieux décider et mieux contrôler l’entrée de plastiques polluants non recyclables sur leurs territoires.

Les pays développés se voient donc obligés de réduire leurs quantités de déchets mal triés exportés.

B.   des impacts avérés ou suspectés qui s’opposent au statu quo

Aux Pays-Bas, le volume de plastique produit et utilisé depuis cinquante ans a été multiplié par vingt. Dans ce pays, comme au Danemark ou en France, l’incapacité des systèmes de déchets mis en place à traiter correctement la totalité des déchets qui résultent d’une utilisation croissante des plastiques a généré des impacts qui ne peuvent plus être ignorés, car « le véritable héritage que nous laissent ces produits [est qu]ils ne "disparaîtront" jamais entièrement de lenvironnement », selon l’Agence Européenne de l’Environnement ([18]).

1.   Des impacts environnementaux aujourd’hui largement documentés

À l’échelle mondiale, « si rien ne change, dici 2030 lindustrie du plastique devrait doubler la quantité de pollution plastique dans les océans » ([19]), et pour le Programme des Nations-Unies pour l’Environnement (PNUE), si le rythme actuel d’utilisation des objets en plastique à usage unique perdure, « il y aura plus de plastique que de poissons dans les océans à lhorizon 2050, et environ 99 % des oiseaux marins auront ingéré du plastique » ([20]).

a.   Une présence à la fois massive et disséminée dans l’environnement

En l’espace de quelques mois, un large écho a été donné à nombre d’études attestant de la présence de résidus de plastiques de tailles variées dans différents milieux naturels, et des différents types de dommages que cette présence génère. Les résidus de plastiques sont présents partout, d’une zone isolée située dans un parc naturel français au fond de la fosse des Mariannes, à près de 11 000 mètres de profondeur.

Une étude française menée par le laboratoire Écologie fonctionnelle et Environnement de l’École nationale supérieure agronomique de Toulouse a en effet mis en évidence la présence de microplastiques, dans une zone isolée et difficile d’accès, à des taux similaires à ceux mesurés dans deux mégalopoles, Paris et Dongguan en Chine. L’omniprésence des plastiques dans les cours d’eau et les océans fait l’objet d’un nombre croissant de publications, dont le rapport du Fonds Mondial pour la Nature précité dresse un résumé des constats :

-         Enchevêtrement des animaux terrestres ou aquatiques dans des débris de plastiques, en particulier de matériel de pêche ;

-         Ingestion, qui affecte directement (impossibilité de digestion) et indirectement (atteintes à la reproduction et au système immunitaire) la survie des espèces concernées ;

-         Dommages à l’habitat, avec des atteintes à la qualité des sols (notamment par l’intermédiaire des boues issues des systèmes d’assainissement, en dépit de la sophistication des stations de traitement des eaux usées dans l’Union européenne grâce à la politique de gestion intégrée de l’eau) et des menaces sur la survie des coraux.

La plupart des matériaux plastiques ne sont pas dégradables ; ils resteront présents des années (cinq ans pour un mégot de cigarette), des dizaines (vingt ans pour un sac en plastique, cinquante ans pour un gobelet) voire des centaines d’années (600 ans pour une ligne de pêche) ([21]).

b.   Des impacts sanitaires sans doute sous-estimés

« Le plastique en lui-même nest pas le problème, le problème est ce que nous en faisons » affirmait ainsi Erik Solheim, directeur exécutif du Programme des Nations Unies pour l’environnement, dans le communiqué de presse accompagnant la publication en juin 2018 du rapport précité de cette organisation internationale. Pourtant, la question des risques sanitaires, notamment chimiques, causés par les plastiques est aujourd’hui clairement posée.

Dès son rapport de 2015 sur Létat des mers dEurope ([22]), l’AEE notait que « les concentrations de contaminants dans les morceaux de micro-plastique pouvaient être des centaines de fois plus élevées que dans leau de mer ambiante et ainsi exposer la flore marine à des produits chimiques dangereux ». En effet, de nombreux plastiques sont très absorbants et attirent d’autres contaminants comme des métaux lourds, des substances chimiques perturbatrices du système endocrinien et des polluants organiques persistants.

Or par ce biais, les microplastiques (qui résultent de la décomposition avec le temps et l’exposition aux rayons du soleil, voire d’un ajout délibéré à des produits cosmétiques ou à d’autres produits) et les substances chimiques qu’ils contiennent arrivent également « dans les assiettes des hommes et dans leur tube digestif ». Deux travaux publiés en 2019 par l’AEE, Produits chimiques dans les eaux européennes ([23]) et Contaminants dans les mers européennes Vers un environnement marin propre et non toxique ([24]), qui ont fait l’objet d’échanges avec vos co‑rapporteurs lors de leur déplacement à Copenhague, réaffirment que « les contaminants ont des effets potentiels et documentés négatifs sur la vie marine, notre bien-être et notre santé ». Ces substances peuvent présenter tout un éventail d’effets néfastes sur les animaux et les hommes, notamment des anomalies congénitales, des troubles du développement cognitif, des problèmes de stérilité et des cancers.

Les ONG ont désormais un avis tranché sur la question – les plastiques ont ainsi été ainsi qualifiés de « nouveaux polluants organiques persistants » par l’Alliance Rethink Plastic lors de son audition à Bruxelles par vos co‑rapporteurs. Mais les États membres – tout comme vos co‑rapporteurs – nourrissent eux aussi des inquiétudes de plus en plus sensibles face aux données qui s’accumulent sur la présence généralisée de ces micropolluants dans l’environnement.

Ainsi, aux Pays‑Bas, quinze projets financés notamment par l’Organisation néerlandaise pour la recherche scientifique (NWO) et le Gouvernement hollandais visent à vérifier si les microplastiques inhalés peuvent se propager aux autres organes à partir des poumons ou bien si le système immunitaire peut être affaibli par une exposition à ces particules. Et le Conseil Environnement informel des 21-22 mai dernier comportait à son ordre du jour un point sur le contrôle de la pollution de l’eau par les plastiques et les microplastiques.

Il est essentiel pour vos co‑rapporteurs que, d’une part, lampleur du risque soit correctement et rapidement évaluée par les autorités européennes dévaluation en matière de produits chimiques et de sécurité alimentaire, et que, d’autre part, une évaluation négative entraîne une réaction forte et rapide des autorités européennes et nationales de gestion des risques.

Ils notent donc avec satisfaction la proposition formulée en janvier 2019 par l’Agence européenne des produits chimiques d’intégrer dans le règlement REACH une interdiction des microplastiques ajoutés intentionnellement à certains produits ([25]) (soit 90 % de ceux aujourd’hui, et une évaluation de 400 000 tonnes de pollution plastique évitée en 20 ans). Une telle interdiction est déjà en vigueur en France depuis le 1er janvier 2018 pour les produits d’hygiène et de beauté, et les Pays‑Bas ont été parmi les premiers États membres à militer pour l’interdiction des micro-plastiques utilisés dans les détergents et les cosmétiques, afin de protéger les milieux marins et la biodiversité marine, ainsi que cela a été rappelé à vos co‑rapporteurs lors de leur déplacement à La Haye.

Ils constatent avec regret que laction est moins avancée sur la question des additifs, et des perturbateurs endocriniens d’une façon générale.

Les données avancées par la synthèse 2017 des deux rapports publiés par la Fondation Ellen MacArthur ([26]) sont en effet pour le moins inquiétantes : « Les 150 millions de tonnes de plastiques qui se trouvent actuellement dans les océans comptent environ 23 millions de tonnes dadditifs, dont certains suscitent de réelles préoccupations. Même si la vitesse à laquelle ces additifs se diffusent dans lenvironnement fait encore débat, les estimations indiquent quenviron 225 000 tonnes pourraient être libérées chaque année dans les océans. Ce chiffre pourrait passer à 1,2 million de tonnes par an dici à 2050 ».

Le Danemark porte par exemple une attention particulière aux substances dangereuses présentes dans le plastique, et notamment à certains types de phtalates. Il a ainsi été indiqué à vos co‑rapporteurs que la stratégie danoise sur les phtalates mise en place en 2013 (qui visait à différencier les phtalates en fonction de leur dangerosité) a influencé les évolutions dans les régulations dictées par la proposition européenne REACH. De même, la restriction établie par le Danemark sur les produits contenant plus de 0,01 % de plomb en 2000 a inspiré les discussions actuelles de l’Agence européenne des produits chimiques sur la quantité maximale de plomb dans le PVC.

À l’échelon européen, si en 1999, l’Union européenne a reconnu que les perturbateurs endocriniens constituaient un danger pour la santé et l’environnement dans une Stratégie communautaire pour les perturbateurs endocriniens, une définition – controversée – de ces produits n’a été adoptée qu’en 2017 ([27]), et un an d’attente supplémentaire a été nécessaire pour que la Commission européenne publie une nouvelle stratégie et lance un examen transversal de la législation applicable aux perturbateurs endocriniens par le biais d’une évaluation, dont les résultats sont attendus au cours du premier semestre 2020.

Le dernier acte du Parlement européen avant le renouvellement de son mandat a été le vote le 18 avril dernier à une majorité écrasante (447 voix pour, 14 contre et 41 abstentions) d’une résolution – certes non contraignante – demandant à l’exécutif européen de mieux protéger les citoyens contre les perturbateurs endocriniens. Pour le Parlement européen, le cadre proposé par la Commission manque à la fois d’un plan d’action concret pour minimiser l’exposition des citoyens et d’un calendrier pour les prochaines étapes à franchir. Il lui semble également nécessaire de traiter les perturbateurs endocriniens prouvés ou supposés de la même manière que les substances cancérigènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction, interdites dans la législation européenne sur les cosmétiques.

Les conclusions « Vers une stratégie politique durable de lUnion en matière de produits chimiques » adoptées le 26 juin par le Conseil Environnement ont une importance stratégique : elles doivent en effet donner un signal clair à la prochaine Commission. Or on ne peut que constater le manque d’ambition sur ce point spécifique des perturbateurs endocriniens. Les trois États membres particulièrement suivis par vos co-rapporteurs dans le cadre de ce rapport, les Pays-Bas, le Danemark et notre pays, sont en phase sur cette analyse.

Vos co-rapporteurs attendent avec intérêt les résultats, dans les prochains mois, de la mission d’information sur « les perturbateurs endocriniens présents dans les contenants en plastique » lancée à l’initiative de la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire de notre assemblée, qui viendra compléter sur ce point précis et de façon approfondie leurs propres travaux sur la stratégie de l’Union européenne sur les matières plastiques.

2.   Des impacts économiques réels sur certains secteurs

Dans son rapport de 2018 précité, le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) estime à 8 milliards deuros limpact économique négatif de la pollution des seuls océans par les plastiques. Ces derniers étant de fait en « bout de chaîne », cette estimation chiffrée doit être complétée par la prise en compte de l’impact économique lié à la pollution terrestre générée par ces plastiques. Une telle estimation reste à faire, selon le Fonds Mondial pour la Nature (WWF).

Mais trois secteurs au moins sont à l’évidence concernés au premier chef, et le rapport précité agrège le résultat de plusieurs études chiffrant les dommages ainsi générés pour :

-         le secteur de la pêche, pour lequel les « coûts liés aux interruptions dactivité dues à la pollution plastique dans lUnion européenne ont été estimés à 0,9 % du total des revenus de lindustrie, soit 61,7 milliards deuros »,

-         la navigation maritime commerciale, avec en 2009 des coûts estimés par le forum de coopération économique pour l’Asie-Pacifique ([28]) « à 297 millions de dollars par an » pour cette seule région ;

-         le tourisme, touché à la fois par une baisse de la fréquentation touristique des zones polluées et une hausse des coûts de collecte et de traitement des déchets. Le coût du nettoyage des côtes et des plages de l’Union européenne était en 2015 estimé à 630 millions d’euros par an par la Direction Générale Environnement ([29]).

À cet impact négatif, vos co-rapporteurs souhaitent comparer l’impact positif que représenterait au contraire la création potentielle de valeur liée à une économie des plastiques au caractère circulaire affirmé. Le Fonds danois pour l’innovation l’a chiffrée à 45 milliards d’euros pour l’ensemble de la période 2016‑2030 dans son analyse pour ce pays de la « nouvelle économie du plastique » promue par la fondation Ellen MacArthur.

Vos co-rapporteurs soulignent que le Danemark comme les Pays-Bas conçoivent l’économie circulaire comme un outil pour asseoir leur positionnement international à la fois économique mais aussi politique. Ils multiplient les outils pour investir dans les partenariats internationaux dans ces deux domaines (par exemple, State of Green pour le premier, et les Green deals pour le second). Cette appétence est un levier d’action pour notre pays qui a su habilement s’en saisir, notamment avec les Pays-Bas. Le Danemark offre des possibilités similaires, et vos co-rapporteurs encouragent vivement le développement d’actions de ce type avec cet État Membre également.

Événement « Beyond plastics » organisé le 5 avril par la France et les Pays-Bas

L’événement coprésidé par la France et les Pays-Bas a réuni le 5 avril 2019 à Bruxelles onze pays européens les plus engagés autour d’une présentation faite par des binômes État/entreprises afin d’illustrer des engagements et/ou action(s) emblématique(s). Il avait pour objectif d’illustrer très concrètement :

- que des solutions existent et qu’il faut désormais les industrialiser et les déployer massivement dans l’économie et la société, pour atteindre les objectifs communs ;

- qu’il est possible de favoriser l’émergence d’une nouvelle filière européenne industrielle innovante (ou cluster européen) de « l’après plastique » (« Beyond plastics »), en mettant en réseau les entreprises innovantes, industriels et investisseurs de tous les pays participants, pour favoriser les investissements dans ce secteur et donc son développement ;

- que des engagements ambitieux des industriels autour de la réduction de l’usage du plastique doivent être suscités, notamment pour le secteur de la distribution et de l’agroalimentaire autour de la réduction des emballages (extension au niveau européen du pacte plastique présenté par la France et les Pays-Bas sur l’emballage de demain et l’emballage strictement fonctionnel, avec les grands noms de la distribution et de l’agroalimentaire) et pour le secteur du tabac (création d’une coalition d’États pour la lutte contre les mégots de cigarettes/extension de la REP adoptée au niveau de l’Union européenne).

Une « déclaration européenne commune public privé sur les plastiques » devrait voir le jour à l’automne, avant un sommet « Plastiques » début 2020.

Source : Ministère de la transition écologique et solidaire.

C.   Une chaÎne complexe dont les différents maillons prennent en charge de façon inégale les coûts cachés des plastiques

1.   Une chaîne complexe

a.   Une matière première largement insérée dans le commerce international

Si la Chine est le plus grand producteur de plastiques, avec 29,4 % de la production mondiale (l’Asie dans son ensemble fournissant 50,1 % de la production mondiale de plastiques), elle est immédiatement suivie par l’Union européenne ([30]) avec 18,5 %, puis l’ensemble « Amérique du Nord – Mexique » (17,7 %), selon les estimations pour 2017 de PlasticsEurope ([31]). Et l’Union européenne est à la fois importatrice et exportatrice, avec une balance commerciale largement excédentaire en 2017 (plus de 17 milliards d’euros).

Principaux partenaires commerciaux de l’Union europÉEnne

(en valeur)

Fabrication de matières plastiques

Traitement des plastiques

Importations

Exportations

Importations

Exportations

États-Unis

18 %

Turquie

15 %

Chine

37 %

États-Unis

15 %

Corée du Sud

9 %

États-Unis

13 %

États-Unis

15 %

Suisse

11 %

Arabie saoudite

9 %

Chine

12 %

Suisse

9 %

Chine

9 %

Suisse

5 %

Russie

7 %

Turquie

7 %

Russie

7 %

Japon

4 %

Suisse

6 %

Corée du Sud

3 %

Turquie

5 %

Source : Plastics – The facts 2018 An analysis of European plastics production, demand and waste data, PlasticsEurope.

b.   Une grande diversité de compositions et d’usages

La demande de plastique brut dans l’Union européenne à 28 (plus la Norvège et la Suisse) était, en 2017, d’environ 50 millions de tonnes, dont un peu moins de la moitié émanant du secteur de l’emballage (40 %). La demande française était de 5 millions de tonnes, dont 45 % pour le secteur de l’emballage.

Le graphique ci-après indique la répartition de la demande totale de matière première de plastique (51,2 millions de tonnes en 2017) par les transformateurs selon les principaux secteurs utilisant des plastiques (emballage ; construction ; industrie automobile ; produits électriques et électroniques ; agriculture ; équipement de la maison, loisirs et sports ; autres) et selon les principales résines. Il résume parfaitement la très grande diversité des résines et des usages de ces dernières.

Demande de matière première de plastique par les tranSformateurs en Europe en 2017 par secteur utilisateur et par résine

Thermoplastiques (famille de plastiques pouvant être fondus à la chaleur et durcis une fois refroidis. Généralement recyclables mécaniquement) les plus courants

Polyéthylène (PE) : sacs en plastique et sacs-poubelles ; récipients alimentaires ; flacons de shampoing ; bouteilles de lait ; boîtiers de matériel informatique ; aménagements et équipements de terrains de jeux ; films plastiques alimentaires et agricoles ; ustensiles de cuisine ; jouets

Polypropylène (PP) : moquette, tapis et tissus d’ameublement ; équipement de laboratoire ; pièces automobiles ; équipement médical ; tuyaux ; billets de banques

Polystyrène (PS) et polystyrène expansé (EPS) : contenants de nourriture et de liquide ; isolation des bâtiments ; matériaux d’emballage ; boîtiers CD ; gobelets en plastiques ; montures de lunettes

Polychlorure de vinyle (Polyvinyl-chloride - PVC) : produits de plomberie ; isolation de câbles électriques ; vêtements ; cadres de fenêtres et de portes ; piscines gonflables ; dispositifs médicaux

Polyéthylène téréphtalate (PET) : bouteilles de lait et de jus de fruit ; récipients alimentaires ; vêtements en polyester ; couvertures de premiers secours

Polymethylmethacrylate (PMMA) : écrans tactiles

Polycarbonate (PC) : lentilles de contact ; toits en plastique

Polyamides (PA) : vêtements

Thermodurcissable (famille de plastiques qui subissent un changement chimique lorsquils sont chauffés, créant un réseau tridimensionnel. Une fois chauffés et formés, ces plastiques ne peuvent plus être refondus et reformés. Recyclables chimiquement) le plus courant

Polyuréthane (PUR) : matériel d’isolation ; matelas et oreillers ; mousses isolantes frigorifiques ; revêtements, adhésifs, enduits et élastomères ; électroniques

Source : Plastics – The facts 2018 An analysis of European plastics production, demand and waste data, PlasticsEurope et Pollution plastique : à qui la faute ? Identification des défaillances systémiques et présentation du scenario zéro plastique dans la nature en 2030, Dalbergd Avisors pour le compte du Fonds Mondial pour la Nature (WWF), 1er mars 2019.

Certes, plus de 80 % des plastiques produits entre 1950 et 2015 sont constitués par six types de résines seulement, et trois types de résines représentent 50 % de la consommation de plastiques en Europe : le polypropylène, utilisé pour l’emballage alimentaire et les capsules de bouteilles ; le polyéthylène basse densité, utilisé pour les sacs et les contenants réutilisables ; le polyéthylène haute densité utilisé pour les jouets et les bouteilles de détergent. Mais il convient d’y ajouter deux phénomènes qui complexifient encore un éventuel recyclage : d’une part, lemploi dadditifs (antioxydants et stabilisateurs ; colorants et pigments ; retardateurs de flamme ; lubrifiants ; agents antistatiques ; etc.) et, d’autre part, le développement de produits multicouches (par exemple, tubes ou emballages composés d’un « sandwich » de polyéthylène et d’aluminium).

c.   Une multitude d’acteurs au cours du cycle de vie des plastiques

Les deux schémas ci-après mettent clairement en évidence le nombre d’intervenants et la complexité de leurs interactions. Le premier résume les six étapes du cycle de vie de la matière plastique, et les différents acteurs qui interviennent au cours de ce cycle. Le second présente les données correspondantes pour la France.

Cycle du plastique

Sources : Pollution plastique : à qui la faute ? Identification des défaillances systémiques et présentation du scenario zéro plastique dans la nature en 2030, Dalbergd Avisors pour le compte du Fonds Mondial pour la Nature (WWF), 1er mars 2019 et synthèse 2017 des deux rapports publiés par la Fondation Ellen MacArthur « La Nouvelle économie du plastique – Repenser l’avenir des plastiques » de 2016 « La Nouvelle économie du plastique – Catalyser l’action » de 2017.

Cycle de vie des plastiques en France en 2014

Source : Bilan national du recyclage 2005-2014, ADEME.

2.   Une responsabilité limitée des acteurs

Le Fonds Mondial pour la Nature (WWF) considère que « comme pour les autres formes de pollution, ce système est conçu de façon à ce quaucun acteur ne soit tenu responsable des conséquences négatives de ses actions ». Vos co‑rapporteurs souhaitent nuancer ce constat dont ils partagent néanmoins le sens général.

a.   Les producteurs de plastiques : l’irresponsabilité quasi-totale

Les producteurs de plastiques vierges bénéficient aujourd’hui d’un double phénomène :

-         une rentabilité nettement accrue : le coût de leurs matières premières (gaz et pétrole) tout comme celui de l’énergie utilisée pour les produire ont en effet en moyenne diminué de près de la moitié au cours de la dernière décennie à la suite des bouleversements du marché de l’énergie liés aux gaz et pétrole de schiste américains ;

-         un système de prix qui ne prend pas en compte ni les impacts négatifs de la production, tels que les émissions de gaz à effet de serre (la production pétrochimique ne sera couverte par le système d’échanges de quotas d’émission qu’à la fin de la phase 3, avec tous les bémols liés à ce système qui reste perfectible) ni les coûts de la collecte et du recyclage des déchets générés in fine. La circulaire du 6 novembre 2018, qui synthétise la réglementation applicable depuis le 1er janvier 2018 concernant les différentes composantes de la taxe générale sur les activités polluantes, ne vise que les déchets, les émissions polluantes, les lubrifiants, les huiles et préparations lubrifiantes, les lessives ainsi que les matériaux d’extraction.

Lorsqu’il fabrique des produits plastiques, un industriel a bien souvent tout intérêt aujourd’hui à utiliser de la matière vierge plutôt qu’à se tourner vers de la matière recyclée.

b.   Les transformateurs, des incitations à mieux faire limitées

En France, aujourd’hui le coût est supporté par les metteurs en marché, qui ont l’avantage d’être connus. Dans le cadre de la « responsabilité élargie des producteurs » (REP) en effet, les fabricants, distributeurs pour les produits de leurs propres marques, importateurs, qui mettent sur le marché des produits générant des déchets, doivent prendre en charge, notamment financièrement, la gestion de ces déchets.

Mais les modalités de cette responsabilité élargie des producteurs ne couvrent que partiellement les objectifs affichés.

La REP n’internalise que partiellement, dans le prix de vente du produit neuf, les coûts de gestion de ce produit une fois usagé. Elle vise en effet à décharger les collectivités territoriales de tout ou partie des coûts de gestion des déchets et transférer le financement du contribuable vers le consommateur. Ainsi, Citeo, qui gère la filière Emballages/papier/Cartons assume « 80 % des coûts nets de référence dun service de collecte et de tri optimisé ».

Les mécanismes d’incitation des fabricants à s’engager dans une démarche d’écoconception afin de développer le recyclage de certains déchets et d’augmenter la performance de recyclage de ces déchets pourraient être améliorés. Si Citeo a souligné son rôle « danimation dune chaîne dacteurs complexe, des producteurs de polymères de la pétrochimie aux transformateurs de polymères - plastiques pour emballage, souvent responsables de lincorporation des adjuvants, des metteurs en marché aux consommateurs ainsi quaux différents intervenants chargés des déchets », des exemples ont aussi été portés à la connaissance de vos co-rapporteurs montrant que le système reste perfectible. Ils accueillent donc très favorablement les dispositifs portés par le projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire à ce sujet (voir infra).

Le cas du PET opaque pour les bouteilles de lait.

Plus léger que le PEHD, le PET est apparu comme un substitut idéal pour économiser des émissions de gaz à effet de serre liées au transport. Or pour garantir la bonne conservation du lait, les bouteilles ne peuvent pas être transparentes. D’où l’ajout d’un adjuvant pour les opacifier, innovation qui avait été validée par l’éco-organisme. Or en trop grandes quantités ce PET opaque s’est avéré être un perturbateur du tri du PET, entraînant refus de tri, donc des coûts supplémentaires en bout de chaîne alors que les recycleurs se sont engagés auprès des collectivités territoriales à reprendre les produits en sortie de centre de tri.

c.   L’industrie du recyclage : une rentabilité à la peine

L’industrie du recyclage tire ses revenus presque exclusivement de la vente des matières recyclées. Or ce modèle économique est fragile.

Les coûts du recyclage varient selon la qualité des déchets triés. Le durcissement des règles chinoises (qui contraint à traiter en France des déchets de mauvaise qualité autrefois exportés) et la montée en puissance en France de la généralisation des consignes de tri d’ici à 2022 après un premier déploiement entre 2012 et 2016 sont des facteurs qui influent négativement sur cette qualité. Ces coûts dépendent aussi des coûts de collecte et de tri, sur lesquels les recycleurs n’ont que peu ou pas de prise.

De surcroît, se pose un problème de débouchés pour les matières plastiques secondaires. En dehors de boucles fermées, les plastiques de qualité « grade alimentaire » ne peuvent pas être recyclés au même niveau de qualité. La présence de matériaux ou de substances nocives dans les déchets limite les capacités de recyclage. Enfin, des enjeux d’appropriation par les consommateurs ont été avancés lors des auditions, pour des raisons esthétiques.

Vos co-rapporteurs sont confiants dans les capacités technologiques des producteurs de matériaux secondaires, compte tenu des résultats qui leur ont été présentés lors de leur visite de l’usine Veolia de Vroomshoop aux Pays-Bas. Mais ils constatent toutefois que les coûts de recyclage du plastique ressortent finalement comme supérieurs au prix de vente moyen du plastique secondaire, lui-même peu compétitif face aux prix des matières vierges.

L’utilisation de plastiques recyclés en Europe reste à ce jour modeste (3,8 millions de tonnes, soit 7 %) ; elle est appelée à progresser significativement dans les années à venir, notamment sous l’impulsion des engagements volontaires de l’industrie plastique souhaités par la Commission européenne, mais surtout des obligations d’incorporation que rendent possibles la directive relative à la réduction de l’incidence de certains produits en plastiques sur l’environnement et, particulièrement pour notre pays, le projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire adopté par le Conseil des Ministres le 10 juillet 2019. Cependant, pour PlasticsEurope, la progression attendue de la demande devrait permettre que l’intégration de recyclé dans les produits se combine avec une croissance de l’utilisation de plastiques vierges. Or pour vos co-rapporteurs, la priorité absolue est de réduire l’usage des plastiques, quelle qu’en soit l’origine.

D.   une prise de conscience devenue trop puissante pour continuer à être ignorée

1.   Une dynamique enclenchée à l’échelle mondiale

a.   L’impulsion des Objectifs du Développement Durable

En septembre 2015, les 193 États membres de l’ONU ont adopté le programme de développement durable à l’horizon 2030, l’« Agenda 2030 ». Avec ses dix-sept Objectifs de développement durable (ODD) et 169 cibles (ou sous‑objectifs), il dessine une feuille de route détaillée et couvrant pratiquement toutes les questions de société.

Deux objectifs en particulier sont concernés par l’enjeu des plastiques : l’ODD 12 « Établir des modes de consommation et de production durables », et l’ODD 14 « Réduire la pollution marine ». Le Pacte national sur les emballages plastiques français du 21 février 2019 y fait d’ailleurs spécifiquement référence.

b.   L’aiguillon du Programme des Nations Unies pour l’Environnement

Le Programme des Nations Unies pour l’Environnement assure le suivi de la mise en œuvre des ODD, et à ce titre a adopté une série de résolutions visant les plastiques, avec un angle large – comme en 2017 et 2019 ses deux résolutions sur la protection du milieu marin contre les déchets plastiques et microplastiques – ou plus resserré – avec une résolution appelant à l’abolition des plastiques à usage unique lors de la quatrième Assemblée des Nations Unies pour l’Environnement (UNEA‑4) en mars dernier.

Si cette démarche est vue par certains pays comme une étape vers un traité international, elle se caractérise par un processus de « petits pas » : les pays signataires se sont engagés à « sattaquer aux dégâts provoqués sur nos écosystèmes par lusage et lélimination non durables de produits en plastique, notamment en réduisant significativement les produits en plastique à usage unique dici à 2030 », alors qu’une version initiale proposait « de prendre des mesures progressives afin de se débarrasser du plastique à usage unique (...) dici à 2025 » ([32]).

Mais, contrairement au processus mené en parallèle par l’ONU pour lutter contre le changement climatique, les moyens manquent à cette assemblée onusienne pour garantir le respect par les États de leurs engagements.

c.   L’engagement du Groupe des Sept

À l’occasion d’une réunion des ministres de l’écologie des pays du Groupe des Sept (G7) à Halifax, au Canada en juin 2018, cinq pays membres (Canada, Italie, Royaume-Uni, Allemagne, France) et l’Union européenne ont apposé leur signature sur une charte non-contraignante. Cette Charte sur les plastiques dans les océans comprend plusieurs objectifs parmi lesquels « atteindre un taux de recyclage de 100 % en 2040 », « avoir 100 % des plastiques recyclables à travers le monde dici 2030 » et « soutenir lindustrie pour recycler et réutiliser au moins 55 % des emballages de plastique dici 2030 ».

Cinq autres pays (Jamaïque, Kenya, Îles Marshall, Norvège et les Pays‑Bas) et dix-huit multinationales se sont depuis engagés à leur tour. La France, qui préside ce semestre le G7, portera à nouveau ce sujet lors du sommet de Biarritz fin août prochain, ce qui permettra de faire franchir un nouveau pallier en termes d’engagements.

d.   Des résultats qui commencent à compter

Selon les données publiées par les Nations Unies à l’occasion de la Journée Mondiale de l’Environnement en 2018 ([33]), 127 pays avaient alors adopté une législation régulant les sacs en plastiques, dont vingt-sept par le biais d’une taxe sur la production desdits sacs et trente en supprimant leur gratuité pour les consommateurs. Vingt‑sept États se sont également dotés d’une législation interdisant certains produits, matériaux ou types de production de plastique, et huit ont spécifiquement banni les microplastiques. Enfin, soixante‑trois États se sont dotés d’un système de responsabilité élargie du producteur visant les produits en plastiques à usage unique.

2.   L’opinion publique, le facteur clé

a.   Une cristallisation des opinions publiques en 2017-2018

Alors que depuis plus d’une vingtaine d’années, les ONG menaient régulièrement des actions de sensibilisation, une bascule sest produite en 20172018. En effet, les méfaits de la pollution due aux matières plastiques sont devenus clairement visibles à la suite d’actions de communications intelligemment pensées par des ONG impliquées notamment dans la défense des milieux marins.

Avec des films montrant des espèces protégées (tortues, dauphins, etc.) prisonniers d’anneaux de plastiques, des posters affichant des oiseaux ayant ingéré des déchets tels que des pailles ou des bouteilles, Greenpeace, la Surfrider Foundation et la Fondation Ellen Macarthur ont en effet mis en évidence une pollution demeurée jusqualors largement « invisible » en dépit de la multiplication des alertes des scientifiques et des rapports des organisations internationales. Un autre angle, celui des déchets à la fois sur les plages – « mettant en image » limpact de la consommation des plastiques à usage unique que chacun de nous fait sans y penser – et au milieu de l’océan Pacifique – au point que ce vortex de déchets, qui ferait trois fois la taille de la France, est aujourd’hui surnommé le « septième continent », – a, lui, permis de mettre en pleine lumière le phénomène de laccumulation.

b.   … qui impose l’action aux acteurs économiques

Cette cristallisation des opinions publiques en 2017‑2018 autour du sujet des plastiques dans l’océan a été un déclencheur majeur pour les différents acteurs industriels du secteur du plastique, des producteurs aux utilisateurs de matières plastiques en passant par les transformateurs, comme l’ont reconnu lors de leur audition par vos co‑rapporteurs les représentants de la Fédération de la Plasturgie et des Composites, principale organisation professionnelle représentative des transformateurs de matières.

Mais en réalité c’est bien lensemble des secteurs économiques qui ont été concernés par cette demande daction de la part de citoyens choqués et préoccupés par la présence massive de plastique. L’évolution du fonds souverain de Norvège, pays dans lequel une baleine avait dû être abattue en janvier 2017 car elle était devenue incapable de se nourrir après avoir ingéré une trentaine de sacs en plastique, obstruant son appareil digestif et lui tapissant littéralement l’estomac, suscitant une émotion intense, le montre clairement. En septembre 2018, le fonds souverain de Norvège, à la tête d’actifs valant près de 900 milliards d’euros, a inclus dans ses exigences vis-à-vis des entreprises dans lesquelles il investit la thématique de la gestion des défis et opportunités liés à une utilisation durable des océans. Il a alors appelé en conséquence à envisager une transition vers une économie circulaire économe en matières premières non seulement les producteurs de plastique mais aussi les entreprises actives en mer, dans les secteurs du transport maritime, de la pêche, de l’aquaculture, mais aussi celles basées à terre et qui peuvent avoir un effet sur les océans, comme la grande distribution, l’industrie plastique, et l’agriculture.

Face à la multiplication potentielle d’actions de restriction voire d’interdiction au niveau des États membres, les acteurs économiques ont également pris conscience du risque pour le marché intérieur, et de la nécessité daccompagner une action cohérente au niveau européen – à laquelle la Commission européenne réfléchissait pour les mêmes raisons – plutôt que de la freiner des quatre fers.

c.   …comme aux décideurs politiques

La genèse, le contenu et le parcours législatif de la directive relative à la réduction de l’incidence sur l’environnement de certains produits en plastique illustre parfaitement l’impact des attentes de l’opinion publique sur les décideurs politiques, notamment européens, comme vos co-rapporteurs se le sont vu confirmer lors de leurs entretiens à Bruxelles au Parlement européen et à la DG Environnement.

Cette proposition législative de la Commission européenne résulte en effet d’une commande politique du vice-président Frans Timmermans, chargé dans l’organisation de la Commission par le Président Juncker, d’assumer la responsabilité horizontale pour le développement durable, et du commissaire Vella, chargé de l’environnement et de la protection des océans, mais le vice‑président Jyrki Katainen, chargé de l’emploi, la croissance, l’investissement et la compétitivité y a aussi été associé. Leur souhait, à l’automne 2017 était d’ajouter à la stratégie européenne relative aux matières plastiques alors en phase de préparation, un marqueur à la fois concret et fort sur les déchets marins. Ce « marqueur » politique avait un double but : montrer que l’Europe mettait en actes ses discours en faveur de la protection des océans, et obliger les États membres à agir vite et fort.

Son contenu est révélateur dune évolution notable de la Commission européenne depuis son initiative de novembre 2013 visant à s’attaquer à la prolifération des déchets sauvages liés aux sacs en plastique. En effet, dans cette proposition, la Commission proposait d’obliger les États membres à prendre des mesures visant à réduire la consommation de sacs en plastique légers à poignées sur leur territoire dans un délai déterminé, sans pour autant définir ces mesures.

La directive (UE) 2015/720 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2015 modifiant la directive 94/62/CE en ce qui concerne la réduction de la consommation de sacs en plastique légers impose ainsi aujourd’hui aux États membres de prendre des mesures afin de garantir que le niveau de la consommation annuelle ne dépasse pas quatre-vingt-dix sacs en plastique légers par personne d’ici le 31 décembre 2019 et quarante sacs d’ici le 31 décembre 2025. À défaut, ou en complément de l’objectif précédent, ils devaient rendre payants les sacs en plastique au 31 décembre 2018. Les sacs en plastique très légers, d’une épaisseur inférieure à quinze microns, peuvent toutefois être exclus de ces mesures. Même si les restrictions à la commercialisation étaient autorisées de façon dérogatoire, c’était à condition que ces restrictions aient un caractère proportionné et non discriminatoire.

Le délai de transposition était fixé au 27 novembre 2016 mais la France a engagé dès 2014 cette transposition avec le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte. Promulgué le 17 août 2015, ce texte a mis fin à compter du 1er juillet 2016 à la distribution gratuite ou payante des sacs de caisse en plastique à usage unique d’une épaisseur inférieure à cinquante microns et rendu obligatoire, à compter du 1er janvier 2017, l’utilisation des sacs en papier ou en plastique biosourcé et compostable en compostage domestique pour la pesée des fruits et légumes, fromages à la coupe, viande ou encore poisson. Or ces modalités ont un temps été contestées par la Commission européenne, cette dernière considérant qu’une interdiction complète excédait la marge laissée aux États pour atteindre les objectifs de la directive compte tenu de la liberté de circulation des biens.

En 2018 la Commission est devenue singulièrement plus ambitieuse, puisque, classant certains produits ou objets à usage unique en plastique en fonction des possibilités de remplacement et de l’évolution possible des modes de consommation, elle propose dinterdire la mise sur le marché de certains d’entre eux et soumet les autres à diverses mesures pour réduire leur usage et compenser leur impact environnemental.

Son adoption très rapide selon les critères européens – si rapide d’ailleurs que son adoption a pris de court nombre d’États membres, dont le Danemark et les Pays-Bas pourtant membres de la coalition des États membres ambitieux « Reach Up » – s’explique en effet largement par un calendrier et un besoin politiques : les élections européennes de mai 2019, et la volonté de montrer une Europe proche des citoyens qui agit et qui protège. La rapporteure de ce texte au Parlement européen, Mme Frédérique Ries (ALDE, Belgique) résume parfaitement ce qui a été dit à vos co‑rapporteurs par tous leurs interlocuteurs : « Cest exceptionnel, jirais jusquà dire unique. En vingt ans, je nai jamais vu ça. La directive sur les produits chimiques : cinq ans. Celle sur le tabac : trois ans et là, entre le travail de la Commission et la poignée de main finale, il sest écoulé huit mois : […] LUnion européenne a besoin furieusement, dramatiquement, de jolies histoires. Il nous fallait celle-là pour les élections ». ([34])

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La Stratégie européenne sur les matières plastiques dans une économie circulaire publiée par la Commission européenne le 16 janvier 2018 est un des éléments européens de cette dynamique globale. Elle s’inscrit dans une vision à la fois environnementale –  avec les différents paquets déchets et, encore en pointillé la réglementation relative aux produits chimiques – mais aussi économique, avec un focus sur la manière de produire et d’utiliser les matières plastiques.


II.   La stratégie europÉenne sur les matières PLASTIQUEs : une approche environnementale et économique ConjugUant une démarche incitative et un Durcissement des règles

La Commission européenne a présenté en décembre 2015 un plan en faveur de l’économie circulaire ([35]), structuré autour de l’approche du cycle de vie et la production et la consommation durables. Si ce plan constituait une amélioration notable par rapport à une première proposition faite en 2014 par la Commission Barroso puis retirée au début de l’année 2015 à l’initiative de la Commission Juncker nouvellement installée, il demeurait toutefois essentiellement consacré aux déchets et flou sur le calendrier et le contenu des actions prévues. Il faisait cependant des matières plastiques une priorité clé. La Commission européenne s’était alors engagée à « [élaborer] une stratégie visant à relever les défis que posent les matières plastiques tout au long de la chaîne de valeur et à tenir compte de la totalité de leur cycle de vie ».

Après avoir en 2017 dans un premier temps confirmé qu’elle se concentrerait sur la manière de produire et d’utiliser les matières plastiques, son objectif étant que tous les emballages en plastique soient recyclables d’ici à 2030, en privilégiant l’action volontaire à la contrainte réglementaire, la Commission européenne a finalement pris pleinement la mesure des attentes en matière de lutte contre les déchets marins, sans doute « stimulée » par les plans élaborés par les États membres les plus ambitieux, dont la France.

A.   Le point de départ : le plan d’action de l’Union européenne en faveur de l’économie circulaire de décembre 2015

La stratégie européenne relative aux matières plastiques est l’un des éléments annoncés par la communication « Boucler la boucle – un plan daction de lUnion européenne en faveur de léconomie circulaire » publiée le 2 décembre 2015 par le premier vice-président de la Commission, M. Franz Timmermans, M. Jyrki Katainen, vice‑président chargé de l’emploi, de la croissance, des investissements et de la compétitivité et M. Karmanu Vella, commissaire chargé de l’environnement.

1.   Une volonté affirmée de promouvoir un développement économique durable en privilégiant l’action volontaire à la contrainte réglementaire

Avec la communication « Boucler la boucle – un plan daction de lUnion européenne en faveur de léconomie circulaire », la Commission européenne souhaitait en 2015 s’attaquer aux entraves à l’économie circulaire présentes au sein du marché intérieur. L’angle y est donc, en premier lieu, économique, même si la vision est bien transversale et structurée autour du cycle de vie : elle vise à créer un cadre permettant d’inciter aux investissements et au développement de nouveaux modèles économiques et de promouvoir l’innovation, afin de renforcer la part des entreprises vertes au sein de l’Union et dans le monde.

Le vecteur que la Commission européenne privilégie en conséquence pour mieux agir sur les conditions de production et les comportements d’achats, ce sont les expérimentations sous la forme dun partenariat multi-acteurs, qui font passer l’État du rôle de régulateur à celui de facilitateur et de catalyseur, et que l’Union accompagne dans la mesure du possible. La Commission européenne a ici trouvé son inspiration à la fois dans un concept alors en cours de développement dans le cadre du programme H2020, celui de « green deals », pour soutenir des projets pilote en matière de développement durable. Ces « green deals » prennent la forme d’un « contrat » volontaire entre l’État, les entreprises privées, les acteurs publics et d’autres organismes, comme des ONG, etc., chacun prenant des engagements d’agir à son niveau pour apporter des financements, modifier la législation et la réglementation ou favoriser la concertation… Tout en prévoyant des objectifs à atteindre il ne contient pas d’obligations de résultat soumises à sanctions. Ce concept est lui-même largement inspiré par un programme mis en place aux Pays‑Bas en 2011, et utilisé d’ailleurs pour sa propre Stratégie nationale par cet État membre. La méthode est également celle que le Danemark a privilégiée, la France ayant elle une approche « mixte » (cf. infra).

Mais elle n’exclut pour autant pas d’agir en réglementant. Le schéma ci‑après résume l’articulation in fine des différents textes européens.