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N° 2557

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 janvier 2020

RAPPORT DINFORMATION

DÉPOSÉ

en application de larticle 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DE la défense nationale et des forces armées

en conclusion des travaux d’une mission d’information (1)

sur la politique immobilière du ministère des Armées

ET PRÉSENTÉ PAR

MM. Laurent FURST et Fabien Lainé

Députés

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(1)   La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La mission dinformation sur la politique immobilière du ministère des Armées est composée de :

– MM. Laurent Furst et Fabien Lainé, rapporteurs ;

– M. Alexis Corbière et Mmes Sereine Mauborgne et Patricia Mirallès, membres.


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SOMMAIRE

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Pages

Introduction

Première partie – Comprendre le CADRE ACTUEL De la politique de LOGEMENT ET DHÉBERGEMENT des MILITAIRES

I. Limplantation géographique des armées : où vivent les militaires ?

A. Le maillage territorial est le fruit de lhistoire

1. Lévolution du plan de stationnement des forces

a. La fin de la Guerre froide a conduit à repenser la carte des implantations militaires

b. La suspension de lappel sous les drapeaux sest accompagnée dune réduction du nombre demprises militaires

c. 2008-2015 : une décennie de réduction continue des effectifs

2. La « carte militaire » : la présence des forces sur le territoire national

a. La répartition des forces en métropole aujourdhui

b. Les implantations en outre-mer et à létranger

B. Les caractéristiques propres à chaque armée

1. Larmée de terre

2. La marine nationale

3. Larmée de lair

II. Le rôle du ministère dans le logement et lhÉbergement des militaires

A. Le périmètre de la politique du ministère

1. Des principes fondés sur les contraintes de létat militaire

a. La disponibilité des personnels

b. La mobilité des personnels

c. Laccompagnement social des personnels

2. Le cadre juridique de la politique du logement et de lhébergement

a. Lhébergement : un droit

b. La proposition dun logement familial : un service

3. Les acteurs

a. Au sein du ministère des Armées, une myriade dintervenants

b. Limplication dautres acteurs publics

c. Les acteurs privés

B. Le parc du ministère

1. Loffre de logements familiaux

2. Les capacités dhébergement

3. La diversité des lieux dhôtellerie

Deuxième partie – Le temps des constats : une politique mal dÉfinie, qui pÉnalise tant les personnels que linstitution militaire

I. Le parc du ministère des armées pose de nombreuses questions

A. Un parc qui semble inadaptÉ tant à la carte militaire quaux attentes des personnels

1. Une dichotomie entre loffre et la demande

a. La localisation

b. La qualité

2. La prise en compte tardive des évolutions sociologiques

a. La mobilité en questions

b. Lévolution des structures familiales

i. La situation familiale

ii. Lactivité du conjoint

iii. Le logement

3. La problématique du logement social

a. Des motivations de refus à clarifier

b. Une offre concurrentielle parfois mal adaptée

B. Un parc dÉgradé

1. Un parc majoritairement vétuste

a. Des bâtiments anciens

b. Des bâtiments peu ou mal entretenus

c. Le traitement retardé des « points noirs »

2. Un sous-investissement chronique

a. Le manque général dinvestissement

b. Les infrastructures sacrifiées au profit de la mission

3. Des réponses bricolées qui reposent souvent sur les personnels

4. Un sursaut récent, des réalisations actuelles ingénieuses de grande qualité et des initiatives opportunes

C. Un parc au coût plutôt élevé

1. Le coût de possession

2. Le coût de construction

3. Le coût de la réservation et de la location de logements

a. La réservation de logements

b. La location de logements

II. Une gouvernance complexe et en panne dEfficacitÉ

A. Lillisibilité de la chaÎne du logement

1. Lenchevêtrement des responsabilités

2. Le manque de professionnalisation en interne

3. La mise à lécart du commandement

a. Au niveau national

b. Au niveau local

4. Des critères dattribution des logements mal connus et mal compris

B. Les faiblesses des autres composantes de la politique du logement du ministère

1. La complexité des indemnités liées au logement

a. Lindemnité pour charges militaires (ICM)

b. La majoration de lindemnité pour charges militaires (MICM)

c. Le supplément forfaitaire de lindemnité pour charges militaires (SUPICM) et le complément forfaitaire de lindemnité pour charges militaires (COMICM)

d. Le prêt à la mobilité et l’aide financière à la location

e. Le cas des militaires logés en outre-mer et à létranger

2. Le plan de mutations

a. Le déroulement des mutations

b. Limpact sur lattribution de logement

III. Une situation problÉmatique pour les personnels comme pour les armÉes

A. Pour les personnels, une source dinquiÉtude

1. Sépuiser pour rien

a. Un processus peu lisible

b. Des interlocuteurs peu visibles en Île-de-France

2. Lémergence dun sentiment de frustration

a. Des décisions incomprises

b. Une forme de ressentiment à lencontre des personnels les moins mobiles

c. Le sentiment de ne pas être écouté

d. Les contraintes sur la vie de famille

B. Pour les armées, la problématique de la fidÉlisation

1. « Pas de militaire heureux sans famille heureuse »

2. Le toit, première brique de la fidélisation

Troisième partie – Le temps de l’action : bâtir une véritable politique au service de l’amélioration de la condition militaire

I. Tenir les promesses dune LPM « à hauteur dhomme »

A. Assurer la mise en œuvre du volet logement du « plan Famille »

B. Soutenir dans le temps le programme pour lhébergement des militaires

II. Veiller à la saine gestion du parc

A. Rationaliser le patrimoine immobilier du ministère tout en le préservant

B. Remédier aux difficultÉs de gestion du parc social

1. Assurer une meilleure prise en compte des spécificités militaires par les bailleurs sociaux

2. Renforcer la position du ministère des Armées dans la gestion des logements sociaux réservés

C. Réussir la mise en œuvre du contrat CEGeLog de rénovation et de renouvellement du parc domanial

III. Construire une politique du logement cohÉrente

A. Créer un service du logement

1. Refondre la gouvernance de la chaîne du logement

2. Professionnaliser la filière du logement

3. Garantir la souplesse de la politique du logement

B. Assurer la cohérence des autres composantes

1. Réformer la composante logement des indemnités dans le cadre de la nouvelle politique de rémunération des militaires

2. Prendre en compte les demandes daccompagnement dans laccession à la propriété

C. Repenser lhôtellerie militaire

1. Définir une stratégie pour lavenir des cercles et mess

2. Clarifier les règles daccueil dans les résidences hôtelières

Synthèse des propositions

Axe 1 : Tenir les promesses d’une LPM « à hauteur d’homme »

Axe 2 : Veiller à la saine gestion du parc

Axe 3 : Construire une politique du logement cohérente

EXAMEN EN COMMISSION

auditions et déplacements de la mission d’INFORMATION

1. Liste des personnes auditionnées par les rapporteurs

2. Déplacements



    

   Introduction

L’article L. 4111-1 du code de la défense dispose que les devoirs de l’état militaire et les sujétions qu’il implique méritent le respect des citoyens et la considération de la Nation. C’est ainsi que l’état militaire « exige en toute circonstance esprit de sacrifice, pouvant aller jusquau sacrifice suprême, discipline, disponibilité, loyalisme et neutralité », et que le statut qui en découle prévoit notamment « des compensations aux contraintes et exigences de la vie dans les forces armées ». Pour les militaires, l’exigence de disponibilité implique notamment de pouvoir être appelés à servir « en tout temps en tout lieu », comme le rappelle le premier alinéa de l’article L. 4121-5 du code de la défense. Cette pleine disponibilité, ainsi que l’exigence de compenser les sujétions qui en sont issues, sont au fondement de la politique d’hébergement et de logement du ministère des Armées.

La question des lieux de vie des militaires a récemment fait l’objet de plusieurs travaux. C’est ainsi qu’une large part du 12e rapport thématique du Haut conseil d’évaluation de la condition militaire, rendu public à l’automne 2018, traite de ces questions. De même, un rapport de la commission des Finances du Sénat sur le parc immobilier du ministère des Armées pointait déjà, à l’été 2017, le modèle « à bout de souffle » du ministère. Surtout, le Gouvernement actuel a fait de l’amélioration des conditions de vie des personnels militaires un axe fort de la programmation militaire pour les années 2019 à 2025, avec comme ambition de bâtir et de déployer une loi de programmation militaire (LPM) à hauteur dhomme. De ce point de vue, il ne peut être fait reproche à Mme Florence Parly, ministre des Armées, de passer sous silence les difficultés : un large pan du plan d’accompagnement des familles, dit « plan famille » est consacré à l’amélioration des conditions de logement et d’hébergement des militaires, et un plan relatif à l’hébergement, devenu entre-temps un programme, a été initié et a vu ses contours précisés récemment, à l’occasion du déplacement de la ministre auprès du 3e régiment de parachutistes d’infanterie de marine de Carcassonne, le 17 octobre dernier.

Il était temps.

En effet, les contraintes budgétaires qui pèsent sur la France et l’intensité de l’engagement opérationnel des forces françaises depuis la fin de la Guerre froide ont conduit à délaisser l’entretien des bâtiments qui accueillent les militaires et, plus largement, la condition du personnel, au profit de la préservation des capacités opérationnelles. D’importants programmes d’armement ont ainsi été lancés et conduits à leur terme, avec succès, et chacun s’en félicitait, alors que, sans bruit, les plafonds s’effritaient, la peinture s’écaillait, les toitures se perçaient, laissant la moisissure s’installer insidieusement.

Au-delà de son état dégradé, le parc du ministère des Armées présente plusieurs fragilités, dont l’inadéquation des implantations avec les besoins des forces, l’inadaptation aux structures familiales et aux attentes des personnels, l’obscurité de la chaîne de gouvernance et de responsabilité ou encore l’importance des coûts financiers associés. Or, la qualité des hébergements et des logements proposés aux militaires, reflet de la considération qui leur est portée par la Nation, constitue aussi un facteur crucial de fidélisation. Le diagnostic est du reste ancien, de même que le sont les appels à la professionnalisation de la chaîne du logement, à la rénovation et à la modernisation du casernement comme à l’amélioration et la diversification de l’offre de logements familiaux.

Dans ce contexte, il était tout à fait légitime que la commission de la Défense nationale et des forces armées s’intéresse à la politique de logement et d’hébergement des militaires ou, dit autrement, aux « toits » sous lesquels vivent les militaires des forces armées et leur famille. Tel est donc l’objet de la mission d’information sur la politique immobilière du ministère des Armées, créée le 6 février 2019.

Le champ de la mission d’information a conduit les rapporteurs à exclure l’infrastructure opérationnelle et à ne s’intéresser qu’aux conditions d’hébergement et de logement des militaires relevant du ministère des Armées, écartant ainsi les enjeux relatifs au logement des gendarmes. De même, les rapporteurs se sont concentrés sur la situation des personnels militaires du ministère, en raison de l’ampleur de l’impact des sujétions liées à la mobilité et à la pleine disponibilité, comme de l’enjeu de la fidélisation. Au fil de leurs travaux, les rapporteurs ont concentré leurs investigations sur les trois grands types de logement et d’hébergement que connaissent les personnels militaires du ministère des Armées tout long de leur carrière.

En premier lieu, le logement familial, qui ressort de la politique sociale du ministère des Armées et vise à compenser les sujétions liées à la mobilité par une offre de logements dits « Défense ». En deuxième lieu, l’hébergement, qui résulte pour le ministère des Armées d’une obligation et recouvre, d’une part, le casernement, c’est-à-dire l’hébergement en caserne, réservé aux militaires du rang dans des infrastructures dites de « milieu », répondant aux besoins et aux spécificités propres à chaque armée ou service et, d’autre part, l’hébergement stricto sensu, réservé prioritairement aux cadres d’active, qu’ils soient célibataires ou célibataires géographiques. En troisième lieu, l’hôtellerie de passage, le ministère des Armées disposant d’une offre spécifique pour accueillir tant des militaires en mission, stage ou formation, que d’autres publics – anciens militaires, familles de militaires, personnalités – au sein des infrastructures de casernement ou non, puisque des lits sont disponibles dans des cercles, foyers et autres résidences gérés par divers acteurs.

Le présent rapport est le fruit de plus d’une vingtaine d’auditions et de plusieurs déplacements, qui ont permis aux rapporteurs de mesurer sur le terrain tant les difficultés que les quelques avancées déjà réalisées. Ils ont ainsi vu des locaux délabrés, à la limite de l’insalubrité, à l’occasion de leur déplacement au camp de Canjuers, dans le Var, comme les nouveaux bâtiments d’hébergement modulaires durables construits sur le plateau du Larzac, pour y loger les personnels de la 13e demi-brigade de légion étrangère. Leurs déplacements leur ont également permis d’appréhender les spécificités propres à chaque armée. Les rapporteurs tiennent à cette occasion à remercier l’ensemble des armées, directions et services du ministère, qui ont véritablement joué le jeu en leur ouvrant les portes et en leur faisant part sans détour des difficultés rencontrées comme des avancées constatées.

Au terme de leurs travaux, les rapporteurs formulent plusieurs propositions afin de bâtir une véritable politique au service de l’amélioration de la condition militaire.


 


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   Première partie – Comprendre le CADRE ACTUEL De la politique de LOGEMENT ET D’HÉBERGEMENT des MILITAIRES

I.   L’implantation géographique des armées : où vivent les militaires ?

A.   Le maillage territorial est le fruit de l’histoire

1.   L’évolution du plan de stationnement des forces

Le plan de stationnement des forces est avant tout déterminé par le besoin de répondre à une agression de la part d’une puissance étrangère ou de lancer une opération de manière rapide et autonome. En conséquence, il n’est pas étonnant que les forces aient longtemps été massivement stationnées dans le quart nord-est de la France, face à « l’ennemi » des conflits contemporains, incarné successivement par la Prusse, l’Allemagne ou le bloc de l’Est.

Relativement stable durant des décennies, la carte militaire a toutefois fortement évolué au cours des trente dernières années, principalement du fait de trois facteurs :

– la fin de la Guerre froide et de l’affrontement entre les deux blocs, qui s’est accompagnée d’une réduction de la présence militaire sur les marches de l’est ;

– la suspension de l’appel sous les drapeaux et la professionnalisation des armées, décidées par Jacques Chirac au lendemain de son élection à la présidence de la République, qui a conduit à la réduction du nombre d’unités et d’emprises sur l’ensemble du territoire national ;

– la profonde réorganisation des armées, engagée en 2008 avec la révision générale des politiques publiques (RGPP), qui a entraîné d’importantes déflations d’effectifs et, par conséquent, une nouvelle diminution du nombre d’unités et d’emprises.

Ces évolutions ont donc conduit à une contraction de la carte militaire autour d’un nombre de sites plus réduit.

a.   La fin de la Guerre froide a conduit à repenser la carte des implantations militaires

Avec la dissolution du Pacte de Varsovie et la fin de la Guerre froide, il est vite apparu aux responsables politiques et militaires que le front de l’est ne constituait plus une priorité stratégique telle qu’elle imposait une présence militaire renforcée. À l’heure où chacun pensait pouvoir récolter les dividendes de la paix, une profonde réorganisation de l’outil de défense nationale a été conduite, dont l’une des conséquences les plus visibles fut le retrait rapide des forces françaises alors stationnées outre-Rhin.

Alors qu’en 1990, 47 500 soldats français étaient déployés en Allemagne ils n’étaient plus que 4 400, soit dix fois moins environ, neuf ans plus tard, au moment de la dissolution de la dernière division blindée française qui y était déployée ([1]). Au‑delà, la fin de la Guerre froide a surtout entraîné une réorganisation des sites militaires sur le territoire national, avec une réduction des forces sur les marches de l’est, et la dissolution ou le déménagement de nombre d’unités.

Pour les territoires concernés, cette démilitarisation n’a pas été sans conséquence, le départ ou la réduction de la population militaire s’accompagnant d’une perte de dynamisme économique, voire plus largement d’une remise en question identitaire, dont les effets sont encore perceptibles aujourd’hui. Du reste, dans l’attente de leur reconversion, de nombreuses friches militaires témoignent de l’évolution territoriale de l’implantation des forces armées.

b.   La suspension de l’appel sous les drapeaux s’est accompagnée d’une réduction du nombre d’emprises militaires

Le 22 février 1996, à l’occasion d’une intervention télévisée, Jacques Chirac annonce son souhait de professionnaliser les forces françaises et  sonne la fin du service national. À cette époque, ce dernier « nétait déjà plus que lombre [de lui-même], arrivé au bout de sa logique sociale et militaire. » ([2]) Alors que les appelés constituaient encore 40 % des effectifs militaires du ministère de la Défense, Jacques Chirac déclare ainsi : « Nous navons plus besoin dappelés ; dans six ans, il ny en aura plus ou quasiment plus ».

En pratique, la loi du 2 juillet 1996 relative à la programmation militaire pour les années 1997 à 2002 ([3]) fixe à six ans la durée de la transition entre une armée de conscription et une armée professionnelle, avant que la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national ([4]) ne suspende l’appel sous les drapeaux.

Le besoin de structures d’accueil et d’hébergement a été naturellement amoindri par la disparition progressive des appelés, et nombre de bâtiments ont été délaissés au gré des dissolutions d’unités. À titre d’exemple, pour l’armée de terre, la suspension de l’appel sous les drapeaux s’est traduite par la dissolution de 51 régiments, tandis qu’elle supportait 72 % des restructurations de la défense durant la période 1996-2002 ([5]).

c.   2008-2015 : une décennie de réduction continue des effectifs

La politique de modernisation de l’État et de réduction des dépenses publiques engagée par Nicolas Sarkozy, à compter de l’année 2008, n’a pas épargné le ministère de la Défense auquel il fut demandé de « revoir lorganisation [des] soutiens » et de « concentrer les implantations » ([6]).

Le rapport annexé à la loi de programmation militaire 2009-2014 ([7]) résume la logique de cette modernisation en précisant que « la carte des implantations ne correspondant plus à la menace ni aux besoins opérationnels et étant source de surcoûts, un nouveau dispositif territorial sera mis en place. Trois objectifs sont poursuivis : améliorer le caractère opérationnel de loutil de défense, rationaliser un déploiement aujourdhui très dispersé et optimiser les soutiens. » Pour les partisans de cette réforme, il s’agit de procéder à un « nécessaire regroupement, qui bénéficiera à nos objectifs stratégiques et à la qualité opérationnelle des unités ». ([8])

La révision générale des politiques publiques (RGPP) et le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 ont ainsi conduit à une série de restructurations, portant notamment sur l’approfondissement de l’interarmisation des soutiens et de l’externalisation des fonctions dites transverses. Dans un contexte de fort engagement opérationnel, l’accent fut mis sur le renouvellement capacitaire et l’accompagnement des opérations, au détriment de la condition du personnel et de l’entretien des bâtiments.

Ce double mouvement – identification d’économies budgétaires par la RGPP et redéfinition des contrats opérationnels par le Livre blanc – a entraîné la suppression de plus de 54 000 postes au sein du ministère des Armées entre 2008 et 2014, dont 10 000 au titre de la mise en place des bases de défense, jusqu’à ce que l’arrêt des déflations d’effectifs soit décidé en raison de l’évolution du contexte sécuritaire à compter de 2015. Ces fortes réductions d’effectifs ont eu plusieurs conséquences en matière de logement et d’hébergement. D’une part, elles ont affaibli les services de soutien, conduisant à une forme de dégradation du service rendu aux militaires. D’autre part, elles ont entraîné une nouvelle refonte de la carte militaire, avec la fermeture de 83 unités ou sites militaires, le transfert et le regroupement de nombreux autres afin de limiter la dispersion des implantations et les surcoûts afférents.

2.   La « carte militaire » : la présence des forces sur le territoire national

a.   La répartition des forces en métropole aujourd’hui

Aujourd’hui, la carte des bases de défense, qui regroupent en leur sein différents unités, formations et services, illustre la dispersion des forces sur le territoire national, malgré une concentration persistante dans l’est de la France.

Comme les rapporteurs l’exposeront plus en détail, il existe néanmoins de fortes divergences selon les forces. Ainsi, l’armée de terre se caractérise encore par la densité de son maillage territorial, avec 79 régiments, 25 écoles et 12 camps dits majeurs répartis sur l’ensemble du territoire, alors que les effectifs de la marine nationale sont, logiquement, concentrés sur ses quatre sites principaux, à Brest, Toulon, Lorient et Cherbourg. Le Var et la Bretagne accueillent l’immense majorité des marins, d’autant que les quatre bases aéronavales y sont également situées – Lann-Bihoué, Lanvéoc, Landivisiau et Hyères. En outre, à la différence de l’armée de terre, les implantations de la marine se situent principalement en ville, à proximité des ports. Quant à l’armée de l’air, dont les bases étaient initialement majoritairement implantées dans l’est de la France, elle est aujourd’hui organisée autour de 17 plateformes aéroportuaires et quelques autres sites, répartis sur l’ensemble du territoire afin de le couvrir de manière relativement homogène. La plupart des sites se situent à l’écart des villes, essentiellement en raison des nuisances associées à l’exploitation d’aéronefs, même si l’on compte certaines exceptions, à l’instar des bases d’Évreux ou de Mont-de-Marsan, relativement proches des agglomérations.

 


Cartes des bases de défense


Source : état-major des armées.

Au final, il n’existe pas de désert militaire à proprement parler sur le territoire métropolitain, même si la répartition des formations et unités est loin d’être homogène. Ainsi, la région Normandie accueille moins de 3 % des militaires ([9]), essentiellement dans le port militaire de Cherbourg et de la base aérienne 105 d’Évreux-Fauville. Plus largement, ainsi que le souligne le 12e rapport thématique du HCECM, 37 % des zones d’emploi ne comptent aucun militaire des armées ([10]).

b.   Les implantations en outre-mer et à l’étranger