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PREMIÈRE PARTIE : LA MÉDIATION, VITRINE AVENANTE D’ADMINISTRATIONS SOUMISES À DES INJONCTIONS CONTRADICTOIRES

I. LA MÉDIATION, LE SERVICE QUALITÉ DE L’ADMINISTRATION

Le paysage administratif s’est peuplé peu à peu de médiateurs, à l’initiative des administrations elles‑mêmes, parce qu’elles en ressentaient le besoin. La médiation qui, dans tous les cas, mobilise une expertise incontestable, est devenue, selon des schémas différents, un rouage indispensable à la qualité du service public, dans un contexte de dématérialisation opérée à marche forcée.

A. UN BESOIN COMMUN D’EXPERTISE MAIS DES ORGANISATIONS DIFFÉRENTES

1. Un besoin commun d’expertise

a. Les médiateurs se multiplient

France Stratégie a dressé un panorama complet du paysage de la médiation institutionnelle, synthétisé dans le graphique ci‑dessous.

Les familles de médiateurs selon leur volume d’activité

Lecture : la taille des bulles est déterminée par le nombre de saisines recevables en 2017 (sources : rapports d’activité) ; la couleur des bulles dépend de l’ancienneté de l’instance de médiation (plus le jaune est foncé, plus la médiation est ancienne) ; les regroupements sont présentés d’après les familles définies plus haut, selon le type d’institution de rattachement et donc selon le champ de compétence. Seules les médiations traitant plus de 1 500 dossiers par an voient leur nom figurer sur l’illustration. Les données des « médiateurs d’établissements » n’étant pas consolidées, il n’était pas possible de les faire figurer ici.

Source : France Stratégie.

Dans l’ouvrage Médiations : les ateliers silencieux de la démocratie, Jacques Faget relève le phénomène qu’il nomme « institutionnalisation dépendante » et définit ainsi : « Le processus d’institutionnalisation dépendante… désigne la création par une institution existante d’un service de médiation en son sein. Le nombre important d’administrations ayant, dans les années 1990, institué leurs médiateurs en est le meilleur exemple. Les raisons qui poussent ainsi une institution à recourir à la médiation sont multiples : c’est parfois la conséquence d’un démarchage extérieur comme en matière de médiation scolaire où la décision de mettre en œuvre un dispositif de médiation scolaire est l’aboutissement de patientes stratégies de persuasion de la part des militants ; c’est tantôt la multiplication des conflits avec des usagers de plus en plus vétilleux, ou encore l’effet de la concurrence d’autres institutions, qui motivent l’innovation. » Il ajoute que « cette intégration des pratiques de médiation dans l’institution ne signifie pas qu’elles en transforment les logiques. »

Le Médiateur de la République est le plus ancien puisqu’il a été créé en 1973, avant de devenir Défenseur des droits, et occupe une place éminente consacrée par la Constitution depuis la révision de 2008. Parmi les médiateurs internes, le plus ancien est le médiateur de l’éducation nationale institué par un décret de 1998 et consacré par la loi n° 2007‑1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, qui introduit, à l’initiative du Sénat, l’article L. 23‑10‑1 dans le code de l’éducation. Ont suivi, à quelques années d’intervalle, le médiateur de la Mutualité sociale agricole (MSA) institué après une crise très sérieuse de gouvernance et le médiateur de Bercy. Une autre vague commence avec l’apparition de conciliateurs dans la branche famille de la sécurité sociale, un domaine de prédilection de la médiation, puis le médiateur de Pôle emploi en 2008. Lors d’une de ses interventions, la médiatrice de l’éducation nationale a indiqué que des médiateurs internes étaient en cours d’installation dans certains services dans le cadre de la gestion des ressources humaines du ministère. Et il ne faudrait pas oublier les médiateurs territoriaux désormais consacrés par la loi.

b. Tous sont des experts

Tous les médiateurs que les rapporteurs ont rencontrés au cours de leur mission, du plus élevé dans la hiérarchie de son institution à celui qui intervient au plus près des gestionnaires, ont une connaissance approfondie de l’institution au sein de laquelle ils travaillent. Et ils sont unanimes à considérer qu’il s’agit là d’une condition sine qua non pour occuper de telles fonctions. Jacques Faget, dans son ouvrage Médiations : les ateliers silencieux de la démocratie, qui dresse un panorama global de la médiation, observe : « Il existe peu de médiateurs “tous terrains” qui auraient une grande plasticité instrumentale et une vision d’ensemble des enjeux de leurs pratiques. On constate au contraire une spécialisation assez marquée alors que les principes généraux de la médiation sont à peu de choses près similaires. » Ce constat vaut tout particulièrement pour la médiation institutionnelle.

Il est ancien puisque, de ces pionniers de la médiation, Jacky Simon, le premier d’entre eux à l’Éducation nationale, donnait dans son premier rapport d’activité en 1999 la description suivante : « Il [le médiateur] est réputé avoir une bonne connaissance du fonctionnement de l’administration de l’éducation compte tenu notamment des responsabilités qu’il a exercées au sein de l’Éducation nationale. » Il s’agit de « personnalités depuis peu à la retraite, ayant occupé des fonctions importantes au sein de l’institution, gage d’une bonne connaissance des arcanes du système, d’indépendance vis‑à‑vis de l’administration, et d’une capacité d’écoute et d’approche des problèmes humains. Ils sont enfin bénévoles et garantissent pleinement la discrétion aux réclamants. »

Les médiateurs de l’éducation nationale ont tous été des inspecteurs généraux, les deux médiateurs des ministères économiques et financiers des inspecteurs généraux des finances… Selon les termes de la charte de la médiation de la Mutualité sociale agricole, adoptée en 2018, le médiateur est « choisi parmi des personnalités extérieures à la MSA », mais il est « connaisseur du monde agricole et des spécificités de sa protection sociale » – comment en serait‑il autrement ? – et « possède en outre ([1]) des qualités personnelles d’écoute et de rigueur reconnues ». Quant à M. Jean‑Louis Walter, médiateur de Pôle emploi, il a été administrateur de l’UNEDIC, et la monographie consacrée à Pôle emploi indique que les médiateurs sont majoritairement issus des ASSEDIC, qui assuraient le calcul et la liquidation des indemnités chômage, c’est‑à‑dire une activité très technique. En effet, c’est la principale source des demandes de médiation adressées à l’organisme, qu’il s’agisse du droit à indemnisation, de la contestation de trop‑perçus ou du calcul lui‑même. De même, M. Thibault Lahanque, médiateur de l’URSSAF Île‑de‑France, a fait valoir que la lecture des documents issus du système informatique était à la portée de peu d’agents, anciens et chevronnés. Mme Élisabeth Tremblay, médiatrice de la CAF des Yvelines, a expliqué également qu’elle cherchait les points aveugles de la réglementation pour soulager la détresse des personnes qui s’adressaient à elle.

UN REGARD D’EXPERT

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De fait, le décret n° 2018‑1084 du 4 décembre 2018 relatif aux garanties encadrant l’exercice de la médiation dans les organismes du régime général de sécurité sociale, pris en application de la loi ESSOC ([2]), dispose, aux termes de l’article D. 217‑7‑1 du code de la sécurité sociale : « Peut être désignée par le directeur de l’organisme en qualité de médiateur toute personne qui justifie d’une formation ou d’une expérience adaptée à la pratique de la médiation et qui possède, par l’exercice présent ou passé d’une activité, une qualification en droit suffisante eu égard à la nature des affaires à connaître, et en particulier en droit de la sécurité sociale. » Le lecteur ne pourra s’empêcher de remarquer que, en ce qui concerne la médiation, « l’expérience » peut suffire tandis que, pour les connaissances juridiques, la « qualification » est requise. Le signal n’est guère encourageant car la fonction est exigeante aussi sur le plan humain et relationnel.

Enfin, la lecture des rapports d’activité achève de convaincre de la nécessité d’être un spécialiste tant, et ce dans tous les domaines, les règles sont nombreuses et complexes.

2. Mais des organisations différentes

a. Le modèle centralisé remis en question par la loi ESSOC

La loi n° 2018‑727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance officialise la fonction de médiateur et la décentralise puisqu’elle prévoit un médiateur dans chaque caisse locale, confiant au médiateur national le soin d’évaluer la médiation locale et d’en faire état dans son rapport annuel, qui doit également comporter des recommandations pour améliorer le traitement des réclamations – champ dans lequel sont, selon la lettre, cantonnés les médiateurs locaux – et « propose[r], le cas échéant, des modifications de la réglementation ».

La médiation dans les branches de la sécurité sociale selon la loi ESSOC

Trois des articles, les n°s 34, 35, 36, de la loi n° 2018‑727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance, sont consacrés à la médiation. Ils officialisent la fonction de médiateur.

L’article 34, introduit par un amendement gouvernemental, organise la médiation dans les organismes de sécurité sociale :

– au niveau local puisqu’il prévoit, au sein de chacun des organismes, la nomination d’un médiateur désigné par son directeur. Il prend en charge les réclamations des usagers à deux conditions :

• qu’ils se soient préalablement adressés aux services ayant pris la décision contestée ;

• qu’ils n’aient formé aucun recours contentieux.

Le texte précise qu’il exerce ses fonctions, qui consistent à « formule[r] auprès du directeur ou des services de l’organisme des recommandations pour le traitement » des réclamations « en toute impartialité » et « dans le respect de la confidentialité ».

La saisine du médiateur a pour effet de suspendre les délais qui s’appliquent à la procédure contentieuse.

– au niveau national dans la mesure où il instaure dans les instances centrales un médiateur national, nommé par le directeur général, après consultation du président du conseil ou du conseil d’administration.

Il a pour tâche « d’évaluer la médiation dans l’ensemble de la branche concernée, notamment par la réalisation d’un rapport annuel ». Il vise à formuler des recommandations pour améliorer le traitement des réclamations et, éventuellement, aménager la réglementation.

Il est à noter que, si ce rapport est présenté aux instances dirigeantes et transmis au Défenseur des droits, sa publication n’est pas prévue pour autant.

Cette disposition législative est complétée par un décret d’application, n° 2018‑1084 du 4 décembre 2018, qui précise le lien qui relie le médiateur à la direction de l’organisme :

– un rattachement fonctionnel,

– mais qui interdit les instructions ;

– la mise à disposition de moyens suffisants pour exercer sa mission.

Par ailleurs, le médiateur doit présenter des compétences ou une expérience adaptée et, « possède […] une qualification en droit suffisante […], en particulier en droit de la sécurité sociale ».

L’article 35 transpose le dispositif du médiateur national à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, où un médiateur était déjà institutionnalisé. Le titulaire est désigné par le conseil central d’administration, pour une durée de trois ans, renouvelable une fois.

Par rapport à l’article précédent, ce sont les différences qui sautent aux yeux : le processus de nomination n’est pas le même ; la durée du mandat est précisée ; et rien n’est dit sur les compétences requises pour le poste. L’article n’a pas donné lieu à un décret d’application.

L’article 36 prévoit d’expérimenter pour une durée de trois ans une procédure de médiation pour régler les litiges survenant entre les entreprises, d’une part, et les administrations, les établissements publics de l’État, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale, d’autre part.

Là où existait un conciliateur, comme à l’assurance maladie, le texte n’apporte pas de modification majeure. En revanche, l’organisation de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) était entièrement centralisée et il a fallu mettre en place des médiateurs propres à chaque caisse d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT).

Quant à Pôle emploi, il a opté dès le départ pour une organisation régionalisée. Les rapports du médiateur exposent clairement une stratégie privilégiant une plus grande autonomie en contrepartie d’une responsabilité accrue, qui semble plus efficiente. Les délégués du Défenseur des droits, au cours de la réunion à laquelle les rapporteurs ont été conviés, ont d’ailleurs déclaré que leurs relations avec les médiateurs de Pôle emploi étaient satisfaisantes.

Modalités internes de règlement non contentieux des différends

Source : rapport n° 575 de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi ESSOC.

b. Des spécificités persistantes

La Mutualité sociale agricole

La loi ESSOC uniformise l’organisation de la médiation dans les branches de la sécurité sociale, à l’exception de la MSA. Celle‑ci a conservé un modèle centralisé. Selon son médiateur, interrogé à ce sujet, le projet de loi a évidemment remis la question sur la table mais le statu quo a été préféré pour des raisons tenant, d’une part, à la volumétrie qui ne justifie pas d’occuper localement des personnes à plein temps ; d’autre part, à la volonté des administrateurs, élus, de jouer un rôle actif dans le règlement des différends au sein des commissions de recours amiable (CRA). C’est pourquoi le médiateur n’intervient qu’ensuite.

Le ministère de l’intérieur

De son côté, le ministère de l’intérieur ne veut pas de médiateur. Il considère répondre à la demande avec des comités d’usagers présidés par les préfets ou bien par des groupes d’usagers associés à la conception des sites et applications selon les recommandations de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP). De façon générale, et pour des raisons à la fois fonctionnelles et politiques, le ministère de l’intérieur se tient à l’écart des autres. Il ne participe pas au baromètre Marianne, à l’exception des sites volontaires, et a mis au point pour ses services territoriaux son propre référentiel Qual‑e‑pref ([3]) actualisé dans le cadre du programme Action publique 2022, qui comporte un module d’accueil des usagers et des modules portant sur les activités propres à la sécurité publique et au contrôle de légalité des collectivités locales.

Les instances locales des organismes de sécurité sociale

Enfin, les rapporteurs ont eu l’occasion d’entendre le médiateur de l’URSSAF Île‑de‑France, M. Thibault Lahanque, qui cumule les fonctions de médiateur et de directeur de la communication. Ce positionnement original, auprès du directeur, permet au titulaire de coordonner son action dans les deux domaines. Par exemple, les changements de réglementation peuvent donner lieu à des actions de communication, suggérées par l’expérience de la médiation, pour prévenir les difficultés ultérieures et l’augmentation brutale des réclamations et des saisines du médiateur. M. Lahanque a aussi expliqué que l’URSSAF était allée démarcher les associations de Seine‑Saint‑Denis pour rappeler ou faire connaître les obligations de déclaration des salariés, tout en présentant la reconnaissance, dans la loi ESSOC, du droit à l’erreur et le rôle de la médiation. Dans ce cas, particulier puisqu’il s’agit de collecter les cotisations sociales, l’objectif est d’aller chercher des cotisations sans susciter l’inquiétude auprès des redevables potentiels. L’URSSAF Île‑de‑France joue pleinement cette carte et des consignes ont été données aux gestionnaires de présumer la bonne foi dans les contacts.

Cette bienveillance de principe, conforme à l’esprit de la loi ESSOC, n’est pas sans soulever quelques interrogations sur l’éventuelle mise en cause de la responsabilité des agents qui seraient chargés de sa mise en œuvre. Ils se verraient ainsi accorder une marge d’appréciation que l’informatisation poussée des procédures leur refuse, et dont l’expérience a montré, comme l’a relevé Mme Israël devant les rapporteurs, qu’ils n’usaient guère, précisément par crainte de se voir mis en cause par leur hiérarchie.

L’audit mené par la Mission nationale de contrôle et d’audit des organismes de sécurité sociale ([4]) (MNC), rattachée à la direction de la sécurité sociale, fait état d’une étude de 2016 sur le profil des médiateurs qui montrait que, dans la branche famille, « 73 % des médiateurs étaient rattachés directement à la direction ». Dans les Yvelines où les rapporteurs se sont rendus, la médiatrice, Mme Tremblay, figure dans l’organigramme, auprès de la responsable du pilotage de la production. Elle a expliqué intervenir directement auprès des services pour obtenir des informations et agir plus rapidement en cas de dysfonctionnement. Par ailleurs, contacté à l’initiative de la rapporteure, le directeur de la CAF de Haute‑Garonne a indiqué que, pendant longtemps, la médiation et la mission d’appui au pilotage qui lui étaient rattachées étaient dirigées par la même personne. Depuis peu, le traitement des réclamations et la médiation sont distincts mais placés dans la même direction, pour permettre une prise en charge plus efficace conforme au plan de la CNAF, et à la loi ESSOC.

Dans la branche maladie, le médiateur national précise dans son rapport pour l’année 2018 que « sont directement orientées vers les médiateurs locaux des sollicitations qui demandent une attention particulière et notamment : l’absence de revenus de substitution depuis au moins deux mois (indemnités journalières, pension d’invalidité, rente AT/MP ([5])), le refus de prise en charge de frais de transport pour défaut d’entente préalable, le refus de rétroactivité de la CMU‑C ([6]) en cas d’hospitalisation ».

Un dernier exemple, en dehors de la sphère sociale : la médiatrice régionale de Pôle emploi prend elle‑même certaines décisions en équité puisqu’elle les signe, ce qui ne correspond pas au principe d’un médiateur sans pouvoir.

La question du rattachement du médiateur interne révèle des choix adaptés aux circonstances, dans l’optique d’établir des circuits courts qui évitent les délais entre la détection des anomalies et leurs corrections. La MNC ([7]), dans la synthèse rédigée à l’occasion de l’évaluation de la gestion des réclamations, qu’elle a transmise aux rapporteurs, conclut : « Le positionnement du conciliateur ou du médiateur n’est pas le même suivant les branches et soulève la question de la complémentarité avec les processus de gestion des réclamations et du contentieux ». C’est aussi un signe que la médiation est souvent pleinement associée à la « production » du service public. Prioritairement soucieuse de la qualité du travail effectué, elle recherche la satisfaction de l’usager, qui en est un indicateur.

B. UNE ACTIVITÉ COMPARABLE AU RETENTISSEMENT DIFFÉRENT

Si les médiateurs présentent chacun des caractéristiques propres, leur activité est largement comparable, y compris dans la croissance qui s’observe partout, même s’il subsiste des aléas conjoncturels liés à des changements de pratique.

1. Des tâches identiques toutes en augmentation

Les tâches accomplies par les médiateurs augmentent en volume, mais surtout elles se diversifient en raison de la modification du milieu dans lequel ils évoluent : des citoyens plus avides d’explication, mais aussi des citoyens naufragés de la dématérialisation.

a. Le traitement des réclamations individuelles

Dans tous les textes, le médiateur ne peut être saisi qu’après une première réclamation de la part des usagers, s’étant soldée par un refus. De fait, aucun d’entre eux, hormis celui de Bercy, ne se cantonne à la médiation stricto sensu – le règlement des différends : ils s’enhardissent tous au‑delà de leur périmètre réglementaire, pour mieux répondre aux besoins de leur administration et de ses usagers.

Une activité en augmentation tendancielle

Le volume de demandes individuelles que les médiateurs ont à traiter augmente régulièrement, à quelques exceptions près, bien que les échelles soient très différentes : elles se comptent en centaines à la MSA, du moins jusqu’à présent ; en milliers à la CNAV, ou à Bercy ; en dizaines de milliers dans les caisses d’allocations familiales et d’assurance maladie, ou à l’Éducation nationale et à Pôle emploi.

Médiateurs – Évolution des saisines

Médiateur	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	Variation sur la période
CNAF					15 643	18 450	17 999	18 222	+ 16,5 %
CNAM						24 919	24 964	30 605	+ 22,8 %
CNAV							3 381	3 212	– 5,0 %
Éducation nationale				11 442	11 562	12 053	12 984	13 458	+ 17,6 %
MSA	347	440	437	396	426	441	453	553	+ 36,6 %
Pôle emploi				28 454	29 502	31 278	30 472	31 605	+ 11,1 %
Bercy			1 865	1 956	2 115	1 929	1 721	1 870	+ 0,3 %

Source : rapports annuels des médiateurs.

Si les tendances de fond sont assez nettes, les chiffres, en revanche, s’agissant de médiation, doivent être interprétés avec la plus grande prudence, comme l’a souligné France Stratégie. En effet, l’évolution des saisines peut avoir des origines diverses : à la hausse, les changements de réglementation sont susceptibles de déclencher une vague de réclamations, ou des actions d’information pour mieux faire connaître le médiateur ; à l’inverse, à la baisse par la modification des modes de saisine ou la réorganisation du traitement des réclamations ou encore par une moindre visibilité du médiateur.

Le rôle pédagogique des médiateurs

L’examen des rapports d’activité fait ressortir que les réclamations traitées par les médiateurs ne correspondent pas toutes, loin s’en faut, à des différends ou des litiges potentiels, d’où la qualification donnée par Michèle Guillaume‑Hofnung ([8]) de « gestionnaires de réclamations ». Deux mouvements de fond expliquent qu’ils soient davantage sollicités : le besoin d’explication de citoyens soucieux de comprendre et de faire valoir leurs droits, voire de citoyens impatients et « consommateurs » de services publics, d’une part ; la complexité généralisée qui conduit à leur porte de nombreux usagers désorientés et perplexes, quand ils ne sont pas irrités.

Ces attentes d’éclaircissement et d’accompagnement ne doivent pas être négligées car elles répondent à un besoin profond d’appropriation des règles qui gouvernent la vie quotidienne. Les satisfaire est une condition de pacification des relations sociales et d’adhésion des individus qui composent la société. En effet, dans un monde où les injonctions à l’autonomie sont incessantes, comment accepter d’être soumis à des décisions que leur caractère instable et abscons peut faire passer pour arbitraires ? Dans ce contexte, la médiation assume en partie ce rôle d’apaisement qui révèle la dimension polysémique du terme. Il ne s’agit pas d’une « médiation » au sens strict dans la mesure où il n’y a pas forcément un litige à ce stade ; elle apparaît davantage comme un vecteur, une voie d’accès aux droits, plus indispensable que jamais avec la dématérialisation.

Déjà, en 2013, le Conseil national du numérique anticipait dans un rapport le besoin croissant et durable de médiation : « La médiation, associée à la question de l’e‑inclusion, est jusqu’à présent pensée par un certain nombre d’élus et de décideurs dans un sens unique : la médiation doit accompagner les utilisateurs pour les aider à s’emparer du numérique, à en apprivoiser les usages, ce que l’on appelle “l’accompagnement au numérique”. Cette approche considère implicitement qu’il s’agit d’une fonction sociale transitoire et que, au fur et à mesure que se feront la montée en compétence, la simplification des terminaux, l’amélioration de l’ergonomie des services en ligne, le gain en autonomie des personnes etc., cet accompagnement sera amené à jouer un rôle résiduel. Bref, la médiation aurait vocation, si ce n’est à disparaître, tout du moins à ne concerner qu’une frange limitée de la population. Or, avec de nombreux acteurs et réseaux de la médiation, nous tirons de l’expérience une conclusion exactement inverse. Nous soutenons que la quasi‑totalité des services, que ceux‑ci soient fournis par des acteurs publics ou par le secteur privé, va dans l’avenir avoir de plus en plus besoin de médiations humaines avec les usagers. »

D’aucuns, en particulier M. Nadi Bou Hanna, directeur interministériel du numérique (DINUM), souligne qu’à l’exclusion numérique se juxtapose l’exclusion administrative résultant de la méconnaissance des prestations associées aux droits ou de l’insuffisante maîtrise de la langue écrite. Il conviendrait que les politiques publiques tirent toutes les conséquences de ces diagnostics pertinents.

Il existe d’autres types d’exclusions que s’appliquent à corriger des médiateurs invisibles. Tous les jours, ces médiateurs « fantômes » travaillent dans l’anonymat à atténuer les tensions et à réparer les liens qui, malgré tout, unissent les habitants d’une agglomération, d’une ville, d’un quartier, d’une cité.

Médiateur fantôme : entre le médiateur institutionnel et l’administration

Si la médiation s’envisage sous un aspect social ou culturel, il est possible de l’appréhender comme une construction-réparation du lien social et un moyen de régler des conflits de la vie quotidienne. Un tiers impartial, indépendant, sans pouvoir institutionnel, va aider un individu à accéder à la médiation lorsque celui‑ci se retrouve désemparé face à un processus administratif. On parle alors de médiateur « fantôme » ou « relais », chargé de trouver une solution adaptée aux besoins spécifiques d’un usager.

=> L’exemple des femmes-relais

C’est le cas des « femmes-relais », médiatrices souvent bénévoles ou qui exercent des emplois précaires. Elles interviennent dans les conflits de voisinage, dans les collèges, dans les transports. Elles font un travail important dans le domaine de la santé pour que les différences culturelles ne privent pas les femmes de soins vitaux, pour surmonter les incompréhensions mutuelles à propos de l’alimentation dans les hôpitaux.

Ce type de médiation culturelle s’adresse principalement aux personnes migrantes et à leur famille qui éprouvent des difficultés de communication ou de compréhension du système dans lequel elles arrivent. Le rôle de ces femmes-relais est principalement de dissiper tous malentendus, préjugés, tensions et de favoriser la compréhension pour permettre une meilleure intégration.

D’une manière générale, elles interviennent avant que les conflits n’éclatent entre l’usager et l’administration, ce qui contribue à les rendre invisibles.

En tout état de cause, il est impossible de passer sous silence le rôle d’ultime recours ou de réorientation que jouent désormais les médiateurs. Un seul exemple suffira, celui de l’éducation nationale, mais il est tout à fait dans la ligne des autres médiateurs. Entre eux, ils parlent de « réorientation ».

Nature des saisines de la médiation de l’éducation nationale

Source : rapport de la médiatrice de l’éducation nationale, 2018.

Cette fonction s’est étoffée au fur et à mesure que les usagers se sont affirmés comme sujets responsables. Un citoyen averti souhaite comprendre, et adapter son comportement, ce qui est en ligne avec les politiques d’incitation. Ce mouvement de fond, Jacky Simon, médiateur de l’éducation nationale, l’avait décelé dès 1999 : « Chacun demande, évidemment, à être mieux informé mais aussi, souhaite en cas de problème, comprendre, être convaincu autrement que par des arguments d’autorité qui, même fondés juridiquement, n’emportent pas l’adhésion. En bref, les usagers et les personnels dans leurs rapports avec l’institution scolaire veulent être traités comme des citoyens responsables plutôt que comme des assujettis muets... ». De fait, les usagers du système éducatif sont aujourd’hui à l’origine de trois quarts des saisines de la médiatrice de l’éducation nationale et les enseignants représentent le quart restant, alors que la proportion était inverse à l’origine. Les usagers se sont donc emparés du droit qui leur a été accordé. Mme Guillaume‑Hofnung souligne que la médiation suppose la confiance. Il s’agit d’une première étape dans la mesure où, vis‑à‑vis de l’administration, elle est de moins en moins acquise, mais la médiation institutionnelle peut contribuer à l’instaurer. « Ce faisant, elle [la médiation] évite de figer les membres de la société dans des rôles immuablement passifs et dévalorisants. » ([9])

Partout encore, les médiateurs interviennent pour rendre les courriers et messages adressés aux usagers plus clairs et plus compréhensibles, plus personnalisés, moins abrupts ou encore moins intimidants avec leurs références réglementaires que tout le monde – ou presque – ignore.

Recommandations du médiateur de l’assurance maladie
concernant les courriers adressés aux assurés

ACS : aide pour une complémentaire santé. DDFC : direction déléguée des finances et de la comptabilité. DDGOS : direction déléguée à la gestion et à l’organisation des soins. DDO : direction déléguée aux opérations. DICOM : direction de la communication. LR : lettre-réseau. PLANIR : plan local d’accompagnement du non‑recours, des incompréhensions et des ruptures.

Source : rapport du médiateur de l’assurance maladie, 2018.

Bref, la médiation institutionnelle contribue à adapter le fonctionnement de l’administration à une société plus horizontale, donc à la qualité du service public. Toutefois, pour recentrer les médiateurs sur leur cœur de métier, il faudrait faire en amont des efforts pour clarifier les messages et courriers adressés aux usagers, et mieux communiquer sur les réformes à venir.

La part de l’équité

En retrait du processus de décision – le médiateur est en principe dépourvu de pouvoir –, les médiateurs sont tous très attachés à leur rôle dans le rétablissement de l’équité, quand l’application rigoureuse de la règle conduit à une décision brutale, absurde et injuste. Selon le médiateur de Pôle emploi ([10]), l’équité renvoie à la justice naturelle et à l’éthique et permet d’adapter les conséquences de la loi aux circonstances et à la singularité des situations et des personnes. Sans cette faculté, la médiation ne serait qu’un super service de réclamations. Les propositions en équité sont très peu nombreuses, oscillant autour de 3 % des cas étudiés – leur multiplication menacerait l’égalité devant la loi mais conduirait aussi à l’amender si ses effets étaient contraires à l’objectif visé – mais elles sont très importantes pour l’image que donne l’administration d’elle‑même, même si l’équité suscite le soupçon au sein des autorités de tutelle ([11]). En effet, elle est confidentielle, et elle se situe d’emblée en marge des règles dont elle respecte l’esprit, mais pas obligatoirement la lettre. Toujours selon M. J.‑L. Walter, cette résistance est profondément liée à la « sur‑réglementation », à la volonté de tout prévoir pour se prémunir contre l’aléa, ce qui est tout simplement impossible. Il rappelle que les usagers ne sont pas égaux devant les décisions des institutions, et que les préconisations ne créent pas de précédent ni ne font jurisprudence.

C’était le Nouvel An

Source : rapport d’activité du médiateur de Pôle emploi, 2017.

b. Le résultat des interventions des médiateurs

Avec chacun leurs instruments de mesure, les médiateurs analysent les suites données à leurs interventions. Le taux de révision des décisions initiales est d’environ un tiers, à deux exceptions près : Bercy, avec un taux de révision de 62 % et, à l’opposé, la CNAV avec un taux de révision de 6 %.

Le médiateur de la CNAF, dans son rapport d’activité, admet un taux de révision des décisions initiales dans la moyenne, moins du tiers, pour environ 18 000 saisines annuelles.

Suites données aux saisines de la médiation de la CNAF

Source : rapport d’activité du médiateur de la CNAF, 2018.

Les pourcentages fournis par le médiateur de Pôle emploi, qui reçoit environ 30 000 réclamations ([12]) par an, sont également instructifs.

Suites données aux saisines de la médiation de Pôle emploi

Suites données (en %)	2015	2016	2017	2018
Maintien de la décision	42,2	35,9	38,7	40,6
Révision (satisfaction totale ou partielle)	35,6	31,5	31,2	18,8
Réorientation	22,2	32,6	30,1	40,6
Total	100	100	100	100

Source : d’après les rapports d’activité du médiateur de Pôle emploi.

Le taux de révision affiché par la CNAM est particulièrement bas.

Suites données aux médiations de la CNAM

Source : rapport d’activité du médiateur de la CNAM, 2018.

Toutefois, il n’est pas certain que la nomenclature retenue soit exactement la même que celles en vigueur ailleurs. Selon la légende du tableau, « solution trouvée » correspond à « des situations pour lesquelles le médiateur a pu trouver une solution spécifique et adaptée (exemple : médecin traitant trouvé ou solution permettant de ne pas pénaliser le bénéficiaire ; remise / échelonnement de dette accordé, etc.) », qui pourrait correspondre à la « satisfaction partielle » à Pôle emploi. Par ailleurs, il faudrait ajouter la dernière colonne « paiement reçu/droit accordé » puisqu’il s’agit « des cas où la caisse concernée procède à la régularisation des prestations attendues, accorde finalement la prise en charge ou le droit sollicité ». Le taux de révision serait alors à 27 % environ, ce qui reste inférieur à la CNAF, mais n’en est plus très éloigné. Enfin, les prestations de la branche famille sont sans doute, en général, plus compliquées que celle de la branche maladie.

De son côté, la médiatrice de l’éducation nationale signale que, parmi les réclamations reçues par ses services, 55 % d’entre elles reçoivent, après instruction, un appui de la part des médiateurs. Et le taux de succès est de 74 %. Par rapport aux deux autres opérateurs sociaux cités ci‑dessus, le taux de révision est donc encore supérieur (autour de 40 %). En faisant l’hypothèse raisonnable que les réclamations non soutenues sont maintenues, 56 % des décisions demeurent inchangées, soit un niveau très comparable à celui de la CNAF.

Les deux exceptions figurent aux extrêmes.

Évolution du taux de satisfaction en pourcentage des demandes adressées au médiateur des ministères économiques et financiers

Source : rapport du médiateur des ministères économiques et financiers, 2018.

À Bercy, les décisions initiales sont revues dans 60 % des cas, tandis qu’elles sont confirmées à 94 % par les médiateurs de la branche vieillesse.

Qu’en déduire ? Que les agents du Trésor travaillent mal et ceux de la branche vieillesse bien ? Ou alors que les interventions de Bercy se font à bon escient et que la médiation de la branche vieillesse ne sert à rien ? Il faut se garder des comparaisons et, a fortiori, des interprétations trop rapides. D’une part, les organismes ont des activités différentes et sont soumis à des aléas différents. Ainsi, l’augmentation de la part des réorientations à Pôle emploi en 2018 est sans doute causée par la réorganisation du circuit des réclamations déployée en cours d’année, et peut‑être aussi par une meilleure visibilité du médiateur. À la CNAF, cette réforme est survenue entre 2014 et 2015 et la part des réorientations a fortement diminué depuis. Par ailleurs, un pourcentage assez faible de maintien des décisions peut avoir deux significations exclusives l’une de l’autre : ou bien les décisions initiales des administrations sont souvent contestables, ou bien les décisions soumises aux médiateurs sont contestables parce que le filtrage en amont fonctionne de façon satisfaisante et que ne parviennent sur leur bureau que celles qui méritent d’être revues. Tel semble être le cas de Bercy, dont les saisines du médiateur concernent à près de 92 % la direction générale des finances publiques (DGFiP), et qui a organisé depuis longtemps le circuit des réclamations (recours hiérarchique, recours gracieux, conciliateur fiscal au niveau départemental). Quant à la CNAV, la MNC observe dans son rapport qu’il existe, dans les caisses, une médiation dite « technique » qui, afin de prévenir les contentieux, détecte les erreurs dans le cadre de contrôles a posteriori, sans que l’usager ne soit informé de la démarche. C’est peut‑être un élément d’explication mais aucune donnée n’a été transmise sur ce sujet. En tout état de cause, il est difficile de se forger une certitude, faute d’avoir suffisamment de données en main.

c. La rédaction d’un rapport annuel

Comme l’a relevé France Stratégie, l’arme du médiateur est, outre son expertise et les réseaux qu’il a constitués, le rapport qu’il est tenu de rédiger tous les ans. Ces travaux présentent une ossature commune.

En effet, sans exception, sont abordés :

– l’activité du service de médiation : le nombre de saisines, leur évolution et leurs motifs, les délais de traitement, principalement, et les canaux qu’elles empruntent ;

– des cas individuels que les médiateurs ont été amenés à traiter pour illustrer leur propos ; à l’inverse des autres agents qui appliquent des règles, ils partent du particulier pour arriver au général ;

Quand la maternité nuit

– des recommandations, qui comprennent à la fois des modifications de la réglementation et des process internes. Elles peuvent être de grande envergure, comme l’option offerte, sous certaines conditions, de choisir entre l’ancien système de droits rechargeables en matière d’indemnisation du chômage et le nouveau.

De même, ils en assurent le suivi bien que de façon différente. La médiatrice de l’éducation nationale a indiqué qu’un comité de suivi en présence des deux directeurs de cabinet ministériel et des directeurs d’administration passe en revue les préconisations de son rapport annuel. Mais elles ne sont pas toujours suivies. Ainsi a‑t‑elle exprimé une lassitude certaine en évoquant l’ambiguïté de l’accusé de réception du formulaire d’inscription envoyé aux candidats au CAP Petite enfance. Depuis plusieurs années, il induit en erreur de nombreuses candidates qui croient que le courriel vaut validation de l’inscription. Des raisons liées à l’informatique ont été opposées à ses demandes répétées, malgré les conséquences préjudiciables à des milliers de femmes, modestes, qui plus est, et nombreuses à avoir financé elles‑mêmes leur préparation à ces épreuves.

Les ratés de l’inscription à l’examen du CAP « petite enfance » (rapport 2016)

La médiatrice a été saisie par de nombreux « candidats libres » induits en erreur par le libellé « confirmation d’inscription » du formulaire de préinscription à l’examen du CAP « petite enfance » qui – contrairement aux apparences – n’impliquait en rien la validation de l’inscription. Si les candidats ne renvoyaient pas ce document (assorti de pièces justificatives) au service des examens, leur « inscription » était interrompue.

Ils étaient alors informés par courrier de l’annulation de la procédure et se retournaient vers le service concerné. Or le délai d’inscription étant passé, ils ne pouvaient plus se présenter à l’examen et voyaient leurs efforts, y compris financiers, anéantis.

La médiation a agi à deux niveaux :

– À chaque session, elle a « sauvé » quelques dizaines de candidats, en intervenant auprès du service des examens et en faisant valoir la situation sociale difficile des requérantes concernées (ces personnes avaient besoin du diplôme pour leur agrément et avaient fait des sacrifices importants pour s’y préparer).

– Pour l’avenir, la médiatrice a proposé deux solutions dans son rapport d’activité de 2016 :

• soit simplifier la procédure d’inscription en supprimant la phase de confirmation ou du moins en lui ôtant son caractère impératif ;

• soit améliorer la lisibilité des informations en faisant apparaître dans le titre du formulaire qu’il s’agit d’une préinscription et non d’une inscription et en inscrivant en gros caractères sur le recto et le verso du formulaire, la date limite à laquelle la confirmation d’inscription doit être retournée au service compétent pour valoir inscription définitive à l’examen.

Les suites données :

La recommandation a donné lieu à de nombreux allers-retours pendant trois ans, manifestement en raison d’un manque de communication entre les services (maîtrise d’ouvrage et maîtrise d’œuvre notamment, et centre informatique de Rennes) et d’incompréhension (le terme « confirmation d’inscription » ne paraissant pas poser problème). De fait, si le titre du formulaire a été modifié pour la session de 2020, l’ambiguïté n’a pas disparu.

Pour autant, la médiatrice de l’éducation nationale estime avoir été entendue par les services qui ont modifié la procédure d’inscription des candidats individuels à compter de la session 2019 pour la rendre plus claire et compréhensible. Ainsi, avant d’accéder au formulaire d’inscription, les candidats individuels sont informés qu’ils recevront par mail leur « confirmation d’inscription » à retourner par courrier et une fois la préinscription terminée, un nouveau message rappelle aux candidats qu’ils recevront leur confirmation par mail.

Cette nouvelle procédure a permis de limiter le nombre de non‑renvois des confirmations d’inscription : alors qu’en janvier 2018, 4 296 candidats avaient vu leur inscription annulée, ce nombre a été divisé par deux pour la session 2019 et a continué de diminuer pour la session 2020. Souvent, ces difficultés témoignent d’une mauvaise communication entre les services et elles doivent être abordées, lors du prochain comité de suivi des recommandations du médiateur en présence de tous les directeurs et des directeurs de cabinet des deux ministères concernés.

Commentaire des rapporteurs :

Il n’en demeure pas moins que, malgré les efforts de la médiation de l’éducation nationale, un nombre substantiel de candidats se sont vus privés de tenter leur chance, que n’ont été résolus que les cas (manifestement pas tous) qui lui ont été soumis.

Il n’est pas certain que la solution retenue simplifie grandement la démarche des candidats et en garantisse, dans tous les cas, l’aboutissement.

Plus rarement, le rapport peut faire état d’initiatives lancées pour faciliter la vie de l’usager.