N° 2706

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 30 mai 2024

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 146-3, alinéa 6, du Règlement

PAR le comitÉ d’Évaluation et de contrÔle des politiques publiques

 

sur l’évaluation de l’adaptation des logements
aux transitions démographique et environnementale

ET PRÉSENTÉ PAR

Mmes Véronique Louwagie et Annie Vidal

Députées

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SOMMAIRE

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Pages

PROPOSITIONS DES RAPPORTEURES

SYNTHÈSE

INTRODUCTION

I. UNE POLITIQUE QUI SE VEUT AMBITIEUSE ET QUI S’ORGANISE AUTOUR DE DEUX INSTRUMENTS : MA PRIME RÉNOV’ ET MA PRIME ADAPT’

A. MA PRIME RÉNOV’ : UN DISPOSITIF DOTÉ DE MOYENS IMPORTANTS, QUI SOUFFRE DE SA COMPLEXITÉ ET DE SON INSTABILITÉ JURIDIQUE

1. Des objectifs ambitieux et légitimes, malgré l’impossibilité de garantir des économies d’énergie réelles

a. La trajectoire de rénovation à long terme n’est pour l’instant pas respectée

i. Des objectifs ambitieux à l’horizon 2050

ii. Beaucoup de passoires thermiques, peu de rénovations globales

b. « L’effet rebond » ne doit pas empêcher d’isoler les logements

i. Certaines études relativisent l’intérêt des rénovations énergétiques

ii. D’autres arguments justifient une politique de rénovation énergétique ambitieuse

2. Une multitude d’aides faussement simplifiées

a. Deux régimes juridiques : les aides à la pierre et l’aide nationale

b. Le maintien parallèle des certificats d’économies d’énergie (CEE)

3. Des critères d’éligibilité complexes et changeants

a. La réforme de 2024 vise à recentrer les aides sur la rénovation globale

i. Un nombre de rénovations globales insuffisant et en baisse

ii. Restrictions à l’aide par geste et incitations à la rénovation globale

iii. Un reste à charge réduit et de mieux en mieux financé

b. Trop contraignante, la réforme de 2024 a été rapidement suspendue

i. Un surcroît de complexité dont les conséquences ont été mal anticipées

ii. Une neutralisation de la réforme en mars 2024

B. MA PRIME ADAPT’ : UN NOUVEAU DISPOSITIF PROMETTEUR

1. Une réelle simplification par rapport aux dispositifs préexistants, malgré le maintien partiel et en principe provisoire du crédit d’impôt

a. La fusion de trois aides très diverses

b. Le maintien jusqu’au 1er janvier 2025 du crédit d’impôt

2. Des critères d’éligibilité et un périmètre adéquats, des objectifs et des moyens cohérents

a. Une logique davantage préventive

b. Le choix des travaux éligibles laissé à un accompagnateur obligatoire

c. Des objectifs et des moyens en hausse

3. « MaPrimeAdapt’ » ne sera pas toujours la solution

a. Faut-il financer l’adaptation de logements structurellement inadaptables ?

i. L’adaptation des logements est en principe un investissement vertueux

ii. Logements inaccessibles et pertes d’autonomie irrémédiables : les limites de l’adaptation

b. La solution du parcours résidentiel devrait être davantage envisagée

i. Étendre la mission de conseil de l’accompagnateur aux alternatives à l’adaptation

ii. Développer les résidences autonomie et l’habitat inclusif

C. DES PROBLÉMATIQUES COMMUNES : L’OPACITÉ BUDGÉTAIRE, L’ACCOMPAGNEMENT ET L’ARTICULATION DES DEUX AIDES

1. Des budgets présentés en hausse, mais opaques et difficiles à tracer

a. L’absence de publication du budget de l’Anah : un problème de transparence

b. Rénovation énergétique : une complexité accrue par la multiplicité des circuits de financement et par les annulations et reports de crédits

i. Une unification budgétaire à opérer entre deux programmes distincts

ii. Un budget systématiquement surévalué, des crédits sous-exécutés et annulés en cours d’exercice

iii. Un possible détournement frauduleux des aides publiques

c. Adaptation des logements : un budget théoriquement en hausse

2. Une réflexion à mener sur le rôle de l’accompagnateur obligatoire

a. Adaptation des logements : un accompagnement indispensable

b. Rénovation énergétique : un accompagnement coûteux et dissuasif

i. L’accompagnateur de MaPrimeRénov’ a-t-il une valeur ajoutée ?

ii. Une étape obligatoire qui peut freiner l’accès aux aides

iii. Les usagers diligents devraient pouvoir déposer directement un dossier

3. Aller plus loin dans la logique du « guichet unique » et créer une vision d’ensemble de la rénovation des logements

a. Le guichet unique n’a pas permis d’unifier les démarches entre adaptation des logements et rénovation énergétique

b. Des passerelles à créer entre MaPrimeRénov’ et MaPrimeAdapt’

i. Prévoir un accompagnateur doublement agréé et la possibilité d’un dossier unique

ii. Créer des passerelles d’éligibilité entre les aides

iii. Étendre le « prêt avance rénovation » aux travaux d’adaptation

II. DES RÉFORMES À CONDUIRE POUR ENCLENCHER UNE RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE MASSIVE DES LOGEMENTS

A. DES OBSTACLES JURIDIQUES ET ADMINISTRATIFS À LA RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE DES LOGEMENTS

1. Définitions, normes, régimes d’aides : recentrer les critères sur les travaux réalisés et non sur l’étiquette obtenue

a. Une définition confuse de la « rénovation performante »

b. Rendre plus pertinents les critères d’éligibilité aux aides à la rénovation globale

i. Des critères d’éligibilité trop rigides et inadéquats

ii. Une réforme nécessaire des critères d’éligibilité et du rôle de l’accompagnateur

2. La politique de préservation du patrimoine peut s’opposer à la rénovation énergétique des logements

a. Les ABF méconnaissent leur obligation légale de « tenir compte des objectifs nationaux de rénovation énergétique des bâtiments »

i. L’isolation par l’extérieur, plus efficace, modifie l’aspect des bâtiments

ii. Les ABF : une capacité de blocage à ne pas sous-estimer

iii. Une opposition systématique à l’isolation thermique par l’extérieur (ITE), sans doctrine rationnelle

b. Résoudre le conflit de normes entre politique énergétique et patrimoine

i. Établir une doctrine sur l’ITE de l’ancien pour chaque type de bâtiment

ii. Encadrer le pouvoir discrétionnaire des ABF

iii. Adapter les aides pour tenir compte du coût de l’isolation de l’ancien

c. Contrainte d’alignement : inciter les mairies à mieux anticiper et coordonner les ravalements à l’échelle de la rue

3. Les difficultés à la rénovation en copropriété insuffisamment prises en compte

B. LA RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE AU-DELÀ DES AIDES : INCITER PAR LA RÉGLEMENTATION

1. Faire appliquer l’obligation d’isolation au moment du ravalement

a. Des exceptions trop larges au principe, qui font du principe l’exception

b. Une obligation méconnue, sans réelle contrainte juridique

2. Interdiction de location des passoires thermiques : un dispositif efficace, mais source d’incompréhension et d’insécurité juridique

a. Les logements énergivores progressivement considérés comme « indécents »

i. Gel des loyers des passoires thermiques

ii. L’interdiction progressive des logements classés G, F et E à la location

iii. Une interdiction à l’habitation des logements classés F en 2028 ?

b. Un régime juridique peu clair

i. L’absence d’interdiction formelle de location des passoires thermiques

ii. Des exceptions trop larges à « l’interdiction » de louer

iii. Une situation juridiquement impossible pour les bailleurs

iv. De possibles comportements opportunistes de la part des locataires

c. Des réformes en cours qui ne résolvent pas la problématique juridique

i. La réforme en cours du DPE corrige un biais pour les petites surfaces

ii. Une proposition de loi intéressante, mais insuffisante, en cours de discussion

iii. Une réforme plus importante à conduire

3. Pousser à la rénovation des passoires thermiques au moment de l’acquisition

i. Une décote à l’achat des passoires thermiques et des effets d’aubaine

ii. Flécher la valeur de la décote vers la rénovation énergétique

EXAMEN PAR LE COMITÉ

ANNEXE : PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURES

CONTRIBUTION DE LA COUR DES COMPTES

 


 

   PROPOSITIONS DES RAPPORTEURES

Proposition n° 1 : Unifier les régimes juridiques des aides à la rénovation énergétique, en basculant la prime de transition énergétique (« MaPrimeRénov’ ») dans le régime des aides à la pierre, ou à l’inverse en intégrant les aides autonomes de l’Agence nationale de l’habitat (Anah) au décret du 14 janvier 2020.

Proposition n° 2 : Pérenniser la prorogation du crédit d’impôt autonomie en faveur des ménages intermédiaires, aussi longtemps qu’aucune autre solution n’a été trouvée pour leur donner accès à MaPrimeAdapt’.

Proposition n° 3 : Ajouter une condition d’éligibilité à MaPrimeAdapt’ relative au potentiel d’adaptation du logement au regard de la situation de son occupant, et confier à l’assistant à maîtrise d’ouvrage (AMO) la mission d’accompagner les personnes âgées dans leurs démarches auprès du département visant à intégrer un parcours résidentiel, quand l’adaptation du logement ne suffirait pas à permettre le maintien à domicile.

Proposition n° 4 : Rendre obligatoire la publication des documents budgétaires de l’Anah.

Proposition n° 5 : Mettre fin à la dualité budgétaire qui caractérise le financement des aides à la rénovation énergétique en déplaçant la dotation MaPrimeRénov’ du programme 174 vers une action spécifique du programme 135.

Proposition n° 6 : Détailler, dans le jaune budgétaire relatif à la rénovation énergétique des bâtiments, le budget et l’exécution de chaque aide à la rénovation énergétique.

Proposition n° 7 : Rendre facultative l’AMO, pour les aides à la rénovation énergétique, dès lors que les ménages présentent un dossier cohérent comprenant un audit énergétique et des devis conformes aux préconisations de cet audit.

Proposition n° 8 : Encourager les bénéficiaires à réaliser une rénovation d’ensemble, en prévoyant systématiquement que l’accompagnateur soit doublement agréé pour les ménages sollicitant MaPrimeAdapt’ et pour les personnes de plus de 70 ans sollicitant MaPrimeRénov’.

Proposition n° 9 : Donner la possibilité aux usagers de créer un dossier unique MaPrimeAdapt’ et MaPrimeRénov’ Sérénité, comme cela est déjà possible pour MaPrimeAdapt’ et Ma prime logement décent.

Proposition n° 10 : Créer des passerelles entre MaPrimeAdapt’ et MaPrimeRénov’, afin d’encourager la rénovation énergétique des logements à adapter et inversement :

– rendre les personnes éligibles à MaPrimeAdapt’ automatiquement éligibles à MaPrimeRévov’ Sérénité, sans condition de gain de performance, et donner la faculté à l’accompagnateur d’intégrer des travaux énergétiques au projet d’adaptation du logement ;

– rendre les ménages intermédiaires éligibles à MaPrimeAdapt’ à condition de réaliser en même temps une rénovation globale de leur logement.

Proposition n° 11 : Étendre le périmètre du Fonds de garantie pour la rénovation énergétique (qui deviendrait le « Fonds de garantie pour la rénovation de l’habitat ») aux travaux d’adaptation des logements, afin que ceux-ci soient éligibles au « prêt avance rénovation » dans les mêmes conditions que les travaux de rénovation énergétique.

Proposition n° 12 : Faire évoluer les critères d’éligibilité aux aides à la rénovation énergétique :

– dissocier l’objectif d’isolation des bâtiments de l’objectif de performance du mode de chauffage ;

– supprimer le critère du « saut d’étiquette » au profit d’un critère fondé sur la pertinence intrinsèque des travaux réalisés ;

– octroyer l’aide à tout projet cohérent incluant l’isolation complète, en une fois, des façades et de la toiture, avec si nécessaire le traitement des lots associés (fenêtres, ventilation).

Proposition n° 13 : Majorer les plafonds de travaux en cas d’isolation par l’extérieur, afin d’inciter les bénéficiaires à isoler par l’extérieur plutôt que par l’intérieur.

Proposition n° 14 : Définir précisément dans une ligne directrice, opposable aux maîtres d’œuvre et aux architectes des bâtiments de France (ABF), l’étendue des contraintes patrimoniales relatives à la rénovation énergétique des logements : dire pour quel type de façades (matériaux, époque, état de conservation) l’isolation par l’extérieur est interdite, et pour quel type de façades elle est en principe autorisée, sous réserve de l’emploi de techniques adaptées aux caractéristiques du bâti.

Proposition n° 15 : Restreindre la compétence des ABF, en matière de travaux énergétiques modifiant l’aspect du bâtiment, aux seuls lots de travaux visibles depuis la rue, afin que l’isolation par l’extérieur des façades sur cour puisse être autorisée par la mairie sans consultation des ABF.

Proposition n° 16 : Prévoir des « bonus » adossés aux aides à la rénovation globale pour financer une partie du surcoût induit par les contraintes techniques et patrimoniales propres à l’isolation de l’ancien (fenêtres en bois ; réalisation d’un diagnostic patrimonial ; emploi de matériaux biosourcés).

Proposition n° 17 : Encourager les maires à utiliser toute la latitude que leur confère le pouvoir d’injonction de ravalement défini à l’article L. 126‑2 du code de la construction, afin que cet outil soit utilisé pour faciliter l’isolation par l’extérieur :

– modulation de l’injonction en fonction du projet de ravalement (laisser davantage de temps aux copropriétés souhaitant faire une rénovation globale) ;

– anticipation des ravalements à venir à l’échelle de la rue pour inciter les copropriétés concernées à se coordonner ;

– possibilité de délivrer des autorisations d’urbanisme communes à plusieurs copropriétés voisines afin de définir un nouvel alignement résultant de l’ITE.

Proposition n° 18 : Étendre la liste des travaux privatifs d’intérêt collectif, définie à l’article R. 173-10 du code de la construction, aux travaux de ventilation décentralisée et faire supporter par l’ensemble des copropriétaires le coût de ces travaux, quand ils ont été votés en application de l’article 25 f) de la loi du 10 juillet 1965 dans le but d’obtenir une aide collective.

Proposition n° 19 : Supprimer le critère d’éligibilité de l’aide aux copropriétés tenant à un gain de performance thermique, et garantir l’octroi de l’aide à tout projet de travaux incluant l’isolation complète de la toiture et des façades (sous réserve, côté rue, des contraintes d’urbanisme), la ventilation et le remplacement des fenêtres peu performantes.

Proposition n° 20 : Supprimer l’exception pour cause de contrainte technique à l’obligation de travaux embarqués prévue à l’article L. 173‑1 du code de la construction et de l’habitation, et réserver l’exception économique aux bâtiments de classe énergétique C.

Proposition n° 21 : Conditionner la délivrance d’une autorisation d’urbanisme relative à un projet de ravalement à la justification, par le demandeur, de la satisfaction de l’obligation de travaux embarqués, en faisant référence à cette obligation dans le texte fixant la liste des informations devant figurer dans la déclaration préalable (article R*431-55 du code de l’urbanisme).

Proposition n° 22 : Clarifier à l’article 7 e) de la loi du 6 juillet 1989 dans quelles conditions le locataire peut s’opposer à des travaux de rénovation énergétique, signifiant ainsi son acceptation du statut énergétique de son logement, et considérer le cas échéant la réalisation de ces travaux comme motif légitime au sens de son article 25‑8 pour justifier le non-renouvellement du bail.

Proposition n° 23 : Préciser la portée de l’obligation d’effectuer les travaux de rénovation dans les logements énergétiquement indécents loués :

– afin de clarifier l’étendue de l’obligation pesant sur le bailleur, supprimer les exceptions inopérantes tenant à des contraintes architecturales, patrimoniales ou au statut de copropriété ;

– suspendre l’obligation si des démarches ont été entreprises (vote d’une maîtrise d’œuvre conception ou demande d’urbanisme) en vue d’effectuer une rénovation globale plus ambitieuse, avec isolation par l’extérieur.

Proposition n° 24 : Inciter les établissements bancaires, lors de l’acquisition de logements énergétiquement indécents, à vérifier que les acquéreurs de passoires thermiques aient toujours la capacité financière de réaliser les travaux de mise en conformité énergétique.


SYNTHÈSE