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PREMIÈRE PARTIE : FACE À DES ENJEUX SANITAIRES
ET ÉCONOMIQUES MAJEURS, UNE POLITIQUE PUBLIQUE
SOUS-DIMENSIONNÉE

I. DES ENJEUX SANITAIRES ET ÉCONOMIQUES COLOSSAUX, D’UNE AMPLEUR ENCORE LARGEMENT SOUS-ESTIMÉE

Les impacts sanitaires et économiques des expositions environnementales sont encore largement méconnus ou sous-estimés, ce qui constitue un frein majeur à l’élaboration de politiques publiques à la hauteur des enjeux. Les données, aussi fragmentaires soient-elles, dessinent une réalité sanitaire et économique d’une ampleur considérable et dont nous ne mesurons pas encore l’étendue réelle.

A. UN CHAMP VASTE, HÉTÉROGÈNE ET ENCORE LARGEMENT MÉCONNU QUI COMPLIQUE LA STRUCTURATION DE L’ACTION PUBLIQUE

1. Un champ de politique publique récent, vaste et hétérogène

Historiquement, les politiques de santé et les politiques environnementales se sont développées de manière séparée. La prise en compte des effets de l’environnement sur la santé humaine ne s’est imposée que progressivement, conduisant à l’émergence du concept de santé environnementale, défini par l’organisation mondiale de la santé (OMS) en 1994 comme l’ensemble des aspects de la santé humaine déterminés par des facteurs physiques, chimiques, biologiques, sociaux et psychosociaux de notre environnement.

Les facteurs de risque environnementaux forment un ensemble particulièrement vaste et hétérogène qui recouvre des agents chimiques (pesticides, PFAS, amiante, plomb, etc.), physiques (particules fines, bruit, rayonnements, pollution lumineuse, etc.) biologiques (virus, bactéries, champignons, moustiques, tiques, etc.) présents dans différents milieux et aux modes d’action, de dissémination, voies d’exposition et impacts sanitaires très variables.

Ce champ s’élargit en permanence, à mesure que sont identifiés de nouveaux risques et que s’affinent les connaissances sur ceux déjà documentés.

Cette extension du champ de la santé environnementale s’est accompagnée d’une évolution des cadres d’analyse. L’introduction, en 2005, du concept d’exposome ([3]) a marqué une étape importante en proposant de considérer l’ensemble des expositions auxquelles un individu est soumis tout au long de sa vie, y compris prénatale. Cette approche implique une lecture intégrée des expositions, tenant compte de leurs interactions, de leurs effets cumulés ainsi que des durées et des fenêtres d’exposition. Elle conduit ainsi à élargir la notion de santé environnementale à l’ensemble des expositions non génétiques susceptibles d’influencer la santé, qu’elles soient environnementales, sociales ou comportementales.

Plus récemment, le concept « une seule santé » (« One Health »), développé à la fin des années 2000 et désormais inscrit dans le code de la santé publique promeut une approche intégrée fondée sur les interdépendances étroites entre santé humaine, santé animale et santé des écosystèmes. Il élargit encore le périmètre d’analyse en invitant à appréhender conjointement ces différentes dimensions.

La santé environnementale concerne ainsi tout le périmètre de l’action publique.

Un champ particulièrement vaste

Une mission interinspections de 2022 sur les moyens et la gouvernance des politiques de santé-environnement ([4]) établit la liste suivante :

– la qualité de l’air extérieur ;

– l’eau : qualité de l’eau brute destinée à l’eau potable (eaux de surface et souterraines), des eaux de baignades, ou des eaux thermales ;

– le sol et le sous-sol : qualité chimique des sols (contaminations) ou dégradation des sols (érosion, compaction, salinisation ou acidification) ;

– l’habitat qui peut affecter la santé par la qualité de l’air intérieur, la dégradation de la qualité de l’eau à l’intérieur de l’habitation (plomb), la qualité des matériaux utilisés, le bruit, le confort thermique et la présence de nuisibles ;

– le cadre de vie (bruit, qualité de l’urbanisme, déchets, etc.) ;

– les transports : que ce soit par les nuisances générées (bruit), en tant que cadre favorisant la contamination et les pollutions qu’ils génèrent ;

– le climat : l’ensemble des contraintes du changement climatique et la nécessité de s’y adapter (canicules, inondations et autres événements climatiques extrêmes), ont un impact sur la santé humaine et la santé des écosystèmes au sens large ;

– les rayonnements : lumière qu’elle soit naturelle (UV) ou artificielle (UV, lumières bleues), les rayonnements ionisants (radon) ou les ondes hautes ou basses fréquences (wifi, micro-ondes, téléphonie mobile, lignes électriques) ;

– le couvert végétal au sens large (cultures et couvert végétal naturel) qui peut être contaminé et impacté lui-même ou source de contamination pour l’homme (résidus de pesticides ou contaminations par les métaux lourds) ;

– les biens de consommation courante (ameublement, habits, jouets, etc.) qui font l’objet de contaminations lors de leur fabrication, qui impactent la santé humaine ;

– les médicaments et notamment leur mésusage qui entraîne des résistances aux antibiotiques, ainsi que leurs déchets pouvant se retrouver dans les eaux usées ;

– l’alimentation dont le risque est lié soit à sa contamination, soit à des défauts de qualité nutritionnelle ;

– les vecteurs de maladie (notamment les insectes piqueurs) ;

– les animaux, qu’ils soient domestiques ou sauvages, comme vecteur de maladies zoonotiques notamment ;

– le travail, qui peut avoir un impact sur la santé, que ce soit par les risques auxquels les personnes sont exposées, ou les risques psycho-sociaux liés au travail ;

– les comportements individuels peuvent renforcer ces risques liés à l’environnement par l’intermédiaire de tout un ensemble de pratiques liées à la consommation de tabac, d’alcool, les pratiques alimentaires ou même sportives ;

– les paysages, dont l’aménité peut être diminuée lors de leur dégradation, avec un impact psycho-social sur les personnes ;

– la biodiversité animale et végétale, dont la dégradation a une influence sur le développement des maladies zoonotiques et peut rétroagir sur la santé humaine.

2. Un champ encore très mal connu, une ampleur sous-estimée

Surexposition de la population au cadmium, classé cancérogène avéré depuis 1993, présence de PFAS à des concentrations supérieures aux recommandations de l’autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) dans le sérum sanguin d’un adolescent français sur quatre, détection de ces mêmes substances jusque dans les eaux de pluie et l’Arctique, diffusion de pesticides, parfois interdits depuis des années, dans l’air, les poussières domestiques, les nuages, les mollusques et les eaux marines sur l’ensemble des côtes de l’Hexagone, émission de particules ultrafines par des appareils du quotidien : il ne se passe désormais quasiment pas une semaine sans qu’une nouvelle donnée ou étude ne vienne révéler l’ampleur des pollutions environnementales et les lacunes de nos connaissances.

Ces lacunes tiennent d’abord au caractère encore relativement récent de ce champ scientifique, dont les outils conceptuels et méthodologiques demeurent en cours d’élaboration. Des approches comme « une seule santé » ou l’exposome, bien que prometteuses, restent encore faiblement opérationnelles.

Les données disponibles sont par ailleurs très fragmentaires et peu articulées entre elles de même que les systèmes de surveillance sanitaire et environnementale, ce qui limite la capacité à documenter les expositions et leurs effets sur la santé.

L’étude de ces effets soulève en outre des défis scientifiques majeurs. Les effets à faibles doses, caractéristiques notamment des perturbateurs endocriniens, les expositions multiples et les interactions entre substances – les effets dits « cocktails » – sont particulièrement difficiles à appréhender de même que les effets transgénérationnels liés à des modifications épigénétiques. L’apparition de certains effets à distance de l’exposition, parfois plusieurs décennies plus tard, complique l’établissement de relations causales. La nature multifactorielle de nombreuses maladies chroniques rend difficile l’identification de la part imputable aux facteurs environnementaux.

Enfin, les capacités de production de connaissances et d’évaluation des risques sont largement dépassées par la dynamique des expositions. La production mondiale de produits chimiques a été multipliée par 50 depuis 1950 ([5]) et devrait encore doubler d’ici à 2030 ([6]). Environ 350 000 produits chimiques sont commercialisés à l’échelle mondiale, tandis que plus de 23 000 substances ont été enregistrées depuis 2007 dans le cadre du règlement européen REACH. La recherche scientifique, notoirement sous-dotée, est très loin de pouvoir suivre le rythme de mise sur le marché des substances.

De nombreux risques sont encore très peu ou pas étudiés, tandis que de nouveaux sont mis en évidence en permanence, qu’il s’agisse des modalités d’action et de diffusion de substances ou de la prise en compte de leurs métabolites, parfois plus actifs que les molécules d’origine.

Cette difficulté est encore renforcée par les interactions complexes entre santé humaine, santé animale et état des écosystèmes, très insuffisamment explorées.

Le changement climatique agit à cet égard comme un multiplicateur de risques, amplifiant des expositions existantes et en introduisant de nouvelles, à travers notamment l’extension géographique de maladies vectorielles ou la modification des équilibres écologiques.

B. UN FARDEAU SANITAIRE ET ÉCONOMIQUE MASSIF DONT L’AMPLEUR RESTE MAL MESURÉE CE QUI NUIT À SA BONNE PRISE EN COMPTE

1. Des données chiffrées très parcellaires qui sous-estiment des enjeux sanitaires considérables

a. Un impact sanitaire global massif

Les évaluations chiffrées disponibles sur l’impact sanitaire des facteurs environnementaux souffrent de limites importantes : elles sont disparates, parfois anciennes, ciblées sur un nombre restreint de facteurs, fondées sur des données lacunaires et des méthodologies hétérogènes qui rendent les comparaisons délicates. Malgré ces lacunes, les ordres de grandeur sont saisissants.

Des impacts globaux majeurs

Selon des estimations de l’OMS, fondées sur des données dont le caractère relativement ancien ([7]) est susceptible de minorer le poids réel des facteurs environnementaux, ces derniers ([8]) seraient à l’origine de :

– 24 % de la mortalité mondiale,

– 26 % de la mortalité infantile,

– 24 % de la morbidité globale,

– 14 % de la mortalité en France ([9]).

Un rôle déterminant dans les maladies chroniques :

90 % des décès dans l’Union européenne sont liés à des maladies non transmissibles ([10]).

Les travaux sur l’exposome suggèrent que les facteurs environnementaux, au sens large ([11]), seraient impliqués dans 70 % des maladies non transmissibles et que 70 à 90 % du risque de maladie est attribuable à des facteurs non génétiques ([12]).

Des signaux préoccupants d’évolution sanitaire, notamment :

L’incidence des cancers chez les moins de 50 ans a augmenté de près de 80 % à l’échelle mondiale entre 1990 et 2019 ([13]).

En France, la fréquence des allergies respiratoires a triplé en trente ans. Un tiers de la population réagit à au moins un allergène ([14]).

10 à 12 % de la population française souffre d’asthme ([15]).

Selon une méta-analyse, réalisée par des chercheurs américains et israéliens, publiée en novembre 2022, la concentration moyenne de gamètes dans le sperme des hommes a été divisée par deux en l’espace de 45 ans ([16]).

Pollution de l’air : un impact massif et documenté

Chez l’enfant : 12 à 20 % des nouveaux cas de maladies respiratoires sont attribuables aux particules fines (PM2,5) ou au NO2 d’origine humaine ([17]).

Chez l’adulte : 7 à 13 % des nouveaux cas de maladies respiratoires, cardiovasculaires ou métaboliques.

Une dégradation des écosystèmes aux conséquences sanitaires croissantes :

L’usage massif de substances chimiques contribue à un effondrement préoccupant de la biodiversité. La pression sur les écosystèmes favorise l’émergence de maladies infectieuses : 75 % des maladies émergentes sont d’origine animale, et leur fréquence a été multipliée par quatre depuis les années 1980.

Les quatre facteurs étudiés dans le présent rapport permettent d’illustrer l’ampleur des impacts sanitaires associés aux expositions environnementales mais aussi les fortes disparités et lacunes dans leur connaissance.

b. Les particules fines : un risque sanitaire de premier plan aujourd’hui bien documenté

Facteur de risque parmi les mieux documentés ([18]), les particules fines font l’objet de travaux de recherche et d’une surveillance structurée depuis plusieurs décennies. L’OMS les classe au second rang des facteurs les plus nocifs pour la santé mondiale, après le tabac. Le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC) les a classées à l’unanimité en 2013 comme cancérigènes pour l’homme.

Leurs effets sanitaires sont multiples. Elles affectent d’abord le système respiratoire, entraînant une augmentation de l’asthme, une altération des fonctions pulmonaires, ainsi qu’un risque accru de cancers et d’infections respiratoires. Mais en franchissant la barrière pulmonaire, elles peuvent également pénétrer dans la circulation sanguine et affecter de nombreux organes, contribuant notamment à des pathologies cardiovasculaires et métaboliques.

En France, elles sont responsable d’environ 40 000 décès par an, contre près de 48 000 dans les années 2010 ([19]). Environ un cinquième du fardeau mondial du diabète de type 2 ([20]) et entre 9 et 17 % des décès par cancer du poumon ([21]) leur seraient attribuables.

Les particules ultrafines font quant à elles l’objet d’un suivi encore très limité, alors même que leur taille extrêmement réduite leur permet de pénétrer profondément dans l’organisme et d’en affecter de multiples fonctions.

c. Le bruit : un fardeau sanitaire majeur, encore insuffisamment perçu

Le bruit constitue un risque environnemental identifié de longue date, dont les effets sanitaires ne sont que progressivement documentés. Au-delà des atteintes auditives, l’OMS identifie quatre effets extra-auditifs : la gêne, les perturbations du sommeil, les maladies cardiovasculaires et les troubles cognitifs. La littérature scientifique examine d’autres liens avec certains cancers, maladies neurodégénératives, perturbations du système métabolique et endocrinien, de la santé mentale et de la grossesse.

Les études disponibles se concentrent principalement sur le bruit des transports, tandis que d’autres sources (voisinage, activités récréatives nocturnes, chantiers ou éoliennes) restent moins étudiées, de même que les expositions combinées à plusieurs sources de bruit.

Le bruit des seuls transports, malgré l’insuffisance des données remontées par la France, aurait été responsable dans notre pays en 2022 de 13 000 morts prématurées et de la perte de 265 000 années de vie en bonne santé ([22]), selon l’Agence européenne pour l’environnement (AEE). En 2021, l’ADEME et le Conseil national du bruit ont pour leur part évalué le nombre d’années de vie en bonne santé perdues à 694 000 en intégrant un spectre plus large d’effets sanitaires et des territoires non pris en compte dans les cartes du bruit européennes.

d. Les pesticides : des effets insuffisamment explorés et quantifiés

Comme le souligne le Haut-commissariat à la stratégie et au plan, l’impact global des pesticides sur la santé n’a pas fait l’objet d’une évaluation quantitative d’ensemble en France, contrairement à d’autres facteurs tels que la pollution de l’air ou le bruit.

Les pesticides, définis par leur usage, ne constituent pas une catégorie homogène. Ils regroupent plus d’un millier de substances actives aux mécanismes d’action variés, dont les effets sur la santé dépendent des propriétés intrinsèques, des doses et des modalités d’exposition. Cette diversité rend leur évaluation, conduite substance par substance, particulièrement complexe.

Cette évaluation demeure par ailleurs très lacunaire. Le centre international de recherche sur le cancer (CIRC) n’a ainsi évalué qu’environ 70 substances actives sur plus d’un millier utilisé au cours des dernières décennies. Les études disponibles portent principalement sur les expositions professionnelles, pour lesquelles les niveaux d’exposition plus élevés facilitent l’identification de relations épidémiologiques.

Les travaux disponibles – rappelés de manière non exhaustive dans l’encadré ci-après – mettent néanmoins en évidence des présomptions fortes de liens avec certaines pathologies graves, ainsi que des présomptions plus limitées pour un ensemble plus large d’atteintes. Cependant, les connaissances relatives aux expositions diffuses – alimentaires et environnementales – ainsi qu’à la population générale et aux proches des travailleurs agricoles, restent très partielles.

Comme le souligne le Haut-commissariat, cette situation, qui peut traduire un manque de données et de capacité à détecter des effets, ne permet pas de conclure à une faible incidence sanitaire dans la population générale.

À cet égard, en dépassant les limites d’une approche substance par substance, une récente étude menée au Pérou ([23]) met en évidence une association robuste entre exposition à des pesticides, dont aucun n’est classé comme cancérogène, et un risque accru de certains cancers dans plus de 400 zones réparties sur l’ensemble du territoire du pays.

À ces lacunes s’ajoutent celles relatives à l’évaluation des métabolites de pesticides, issus de leur transformation dans l’environnement ou dans l’organisme. Ces composés, parfois plus persistants ou plus mobiles que les substances actives initiales, font l’objet d’un suivi encore plus limité, les dispositifs d’évaluation ayant historiquement porté sur les substances actives elles-mêmes.

Enfin, les effets indirects des pesticides sur la santé humaine, via les atteintes aux écosystèmes, restent insuffisamment connus. L’appauvrissement de la biodiversité, notamment des populations d’oiseaux, peut ainsi affecter des déterminants de la santé mentale, tels que la qualité des environnements sonores.

Principaux effets sanitaires identifiés de l’exposition aux pesticides

Une expertise collective de l’Inserm publiée en 2013 et actualisée en 2021 fournit une synthèse des effets sanitaires associés à l’exposition aux pesticides.

Elle confirme une présomption forte de lien entre l’exposition professionnelle et plusieurs pathologies, notamment le lymphome non hodgkinien, le myélome multiple, le cancer de la prostate, la maladie de Parkinson, certains troubles cognitifs ainsi que des pathologies respiratoires.

Des associations ont également été identifiées avec une présomption moyenne pour la maladie d’Alzheimer, certains troubles anxiodépressifs, d’autres cancers, l’asthme ou encore des pathologies thyroïdiennes. Des travaux plus récents ont également montré que l’exposition professionnelle à certaines familles de pesticides peut réduire la concentration des spermatozoïdes.

Concernant le cancer de la prostate, l’Anses estime probable la relation causale entre ce cancer et l’exposition aux pesticides en général, et au chlordécone en particulier ([24]).

Les études épidémiologiques mettent par ailleurs en évidence une présomption forte de lien entre l’exposition périnatale aux pesticides et certains cancers de l’enfant, en particulier les leucémies et les tumeurs du système nerveux central, ainsi qu’avec certaines malformations congénitales. Dans la population générale, une présomption forte de lien a également été identifiée entre l’exposition maternelle à certains insecticides et des troubles du développement neuropsychologique et moteur chez l’enfant.

Comme le souligne le Haut-commissariat, une revue de la littérature scientifique publiée en 2024 a montré une association entre exposition aux pesticides pendant la grossesse et anomalie du tube neural du nouveau-né ([25]). Une récente synthèse de la littérature scientifique en épidémiologie suggère une relation entre l’exposition prénatale et postnatale aux pesticides et des effets sur la santé des nouveau-nés et des nourrissons tels que les troubles neurodéveloppementaux et de croissance, l’apparition d’anomalies congénitales, l’apparition de cancers pédiatriques et des dysfonctionnements métaboliques.

Le Haut-commissariat signale également une méta-analyse qui montre un lien entre l’exposition à certaines familles de pesticides et la réduction de la concentration des spermatozoïdes ([26]).

S’agissant des riverains des zones agricoles, l’expertise collective de l’Inserm rappelle que certaines études suggèrent un lien entre la proximité résidentielle des zones d’épandage et la maladie de Parkinson et des comportements évocateurs de troubles du spectre autistique chez l’enfant, même si le niveau de présomption est considéré comme faible, en raison notamment des difficultés d’évaluation fine de l’exposition et de l’absence de données individuelles.

Le Haut-commissariat signale deux études postérieures à l’expertise collecive : l’étude épidémiologique Géocap-agri ([27]), qui montre à l’échelle nationale une augmentation du risque de leucémie lymphoblastique chez l’enfant en lien avec celle de la densité des cultures de vignes à proximité des résidences, et une étude épidémiologique spatio-temporelle ([28]) qui rapporte une corrélation entre l’utilisation locale de pesticides (notamment du soufre en pulvérisation, du mancozèbe et du glyphosate) et l’apparition du cancer du pancréas.

Si les connaissances relatives aux effets des expositions alimentaires et environnementales diffuses en population générale sont très insuffisantes, comme le souligne le Haut-commissariat, quelques études épidémiologiques, dont plusieurs provenant d’une cohorte française, sur les effets de la consommation de produits issus de l’agriculture biologique, non prises en compte dans l’expertise collective de l’Inserm, offrent des indications indirectes sur les effets de l’exposition alimentaire aux pesticides.

Une présomption forte a par ailleurs été identifiée dans les Antilles entre le développement du cancer de la prostate et l’exposition au chlordécone.

Des travaux expérimentaux suggèrent en outre des effets sanitaires liés à des expositions chroniques à faibles doses et à des mélanges de pesticides. Une étude publiée en 2018 par une équipe française a ainsi montré que des souris exposées pendant 52 semaines à un mélange de six pesticides à faible dose via l’alimentation développaient des pathologies hépatiques, du diabète et une prise de poids ([29]).

Les pesticides ont également des effets avérés sur les écosystèmes. Une méta-analyse portant sur plus de 1 700 études à travers le monde publiée en 2025 met ainsi en évidence des effets sur la croissance, la reproduction, l’activité métabolique ou le comportement des organismes, quel que soit le groupe taxonomique étudié ([30]). Les pesticides sont identifiés comme l’un des facteurs majeurs du déclin de nombreux organismes, notamment les macro-invertébrés aquatiques, certains insectes, les oiseaux et les chauves-souris ([31]).

Recommandation n° 1 : Confier aux acteurs compétents une évaluation quantitative de l’impact sanitaire et des coûts sociaux liés à l’usage des pesticides en France.

e. Les PFAS : un univers chimique encore très largement méconnu

Les substances per- et polyfluoroalkylées (PFAS) sont souvent présentées comme un « risque émergent » mais c’est en réalité notre connaissance qui n’est qu’émergente s’agissant de substances massivement utilisées depuis les années 1950. Malgré une accélération récente – les connaissances étaient jusqu’à récemment largement ciblées sur trois substances ([32]) – les PFAS effectivement investigués se limitent à un peu plus de 200 sur plusieurs milliers recensés.

Les PFAS constituent un ensemble extrêmement vaste et hétérogène, regroupant plusieurs milliers de composés aux modes d’action divers, présents dans l’ensemble des compartiments de l’environnement et caractérisés par leur très grande persistance, à la fois dans l’environnement et dans l’organisme.

L’Anses souligne à cet égard que ses travaux sur les modes d’action et les valeurs sanitaires de référence ne permettent pas d’identifier de caractéristiques communes représentatives en termes de toxicité, contrairement à d’autres groupes de substances. Cette hétérogénéité conduit l’agence à questionner le principe même du recours à la notion de « famille » pour l’évaluation des risques et l’organisation de la surveillance. Elle soutient en revanche une approche groupée pour la mise en œuvre d’une restriction au niveau européen.

Malgré ces lacunes, les données disponibles mettent en évidence des effets sanitaires graves.

Quelques effets sanitaires identifiés dans la littérature scientifique ([33])

L’Agence européenne pour l’environnement (AEE), d’après une analyse de la littérature scientifique, rapporte une forte présomption de lien entre exposition à certains PFAS et les effets suivants :

– pour les nouveau-nés de femmes exposées : faible poids à la naissance, réponse vaccinale réduite et retard du développement des glandes mammaires ;

– augmentation du niveau de cholestérol ;

– maladies thyroïdiennes ;

– effets hépatiques ;

– cancer du rein ;

– cancer des testicules chez l’homme.

En 2023, le CIRC a classé le PFOA comme cancérogène pour les humains et le PFOS comme cancérogène possible.

Dans le cadre de la réglementation européenne, le PFOS et ses sels, le PFNA et ses sels ainsi que le PFOA sont classés non seulement cancérigènes suspectés mais également toxiques présumés pour la reproduction. Le PFHpA et le PFHxA sont classés comme toxiques présumés pour la reproduction.

Postérieurement à la publication du rapport du Haut-commissariat, des travaux suédois publiés dans l’édition de décembre 2025 de la revue Environmental Research les associent à une augmentation du risque de morbidité et de mortalité cardio-vasculaires ([34]).

2. Des coûts économiques et sociaux encore mal appréhendés

Si les pollutions environnementales engendrent des coûts économiques et sociaux considérables, la littérature sur le sujet demeure relativement récente et ces coûts restent, pour certains facteurs – en particulier les pesticides et, plus largement, le risque chimique – très partiellement quantifiés, ce qui nuit à leur pleine prise en compte dans les arbitrages politiques.

Des limites méthodologiques fortes

Le coût social comprend à la fois les coûts supportés par les finances publiques – notamment les dépenses de prévention et de soins – et les coûts dits externes, qui incluent la valeur des vies humaines perdues, la dégradation de la qualité de vie ou encore les pertes de production pour les entreprises et les administrations, la diminution des performances scolaires. La quantification des coûts sociaux se heurte aux lacunes de l’évaluation des impacts sanitaires. Par ailleurs, l’estimation des coûts externes – l’essentiel du coût social – comporte des marges d’incertitude importantes : les méthodes d’évaluation varient notamment s’agissant des pertes de vie humaine ou de qualité de vie.

Incomplètes, les estimations disponibles font régulièrement l’objet de réévaluations à la hausse à mesure que les connaissances scientifiques progressent et que les méthodes d’évaluation s’affinent.

Malgré ces limites méthodologiques, plusieurs études permettent de dégager des ordres de grandeur éclairants.

CoÛts sociaux de plusieurs facteurs environnementaux en Europe ([35])

Ces coûts, à l’instar des impacts sanitaires, sont inégalement documentés. Ceux associés à la pollution de l’air figurent parmi les mieux renseignés.

Pollution de l’air: un coût économique documenté par plusieurs évaluations

En 2018, elle aurait coûté plus de 166 milliards d’euros aux 432 principales villes d’Europe, qui représentent plus de 130 millions d’habitants ([36]).

En 2015, une commission d’enquête du Sénat sur le coût de la pollution de l’air avait estimé ce dernier entre 68 et 100 milliards d’euros par an en France ([37]).

Plus récemment, Santé publique France ([38]) estime que l’effet de la pollution de l’air sur la morbidité représentait entre 2016 et 2019 un coût économique annuel de l’ordre de 12,9 milliards d’euros pour les émissions de PM2,5 et 3,8 milliards d’euros pour les émissions de NO2.

Une étude ([39]), publiée en 2020, estimait à 145 milliards d’euros la valeur monétaire des décès prématurés évités dans un scénario sans pollution anthropique de particules fines en 2008. En appliquant la méthodologie de cette étude sur les données de Santé publique France, l’effet de la pollution de l’air sur la mortalité représenterait selon la direction générale du Trésor entre 2016 et 2019 un coût économique annuel de 130 milliards d’euros pour les particules fines et 23 milliards d’euros pour le NO2 ([40]).

Par ailleurs, au niveau local, une estimation des impacts économiques de la pollution de l’air a été publiée par Airparif pour l’Île-de-France. Elle se monte à 28 milliards d’euros par an, soit plus de 2 200 euros par Francilien et par an ([41]).

Une étude récente portant sur la France démontre qu’une augmentation de 10 % de l’exposition mensuelle aux PM2,5 entraîne une baisse du chiffre d’affaires des entreprises d’environ 0,4 % au cours des deux mois suivants, sans rattrapage par la suite ([42]). Les auteurs estiment que les bénéfices annuels totaux d’une réduction de 25 % de l’exposition mensuelle moyenne aux PM2,5 permettant d’atteindre les niveaux journaliers recommandés par l’OMS s’élèveraient à 12,8 milliards d’euros.

À l’inverse, les estimations relatives aux pesticides demeurent fragmentaires et ciblées sur certains coûts.

Pesticides : des évaluations ciblées sur certains coûts ([43])

Les coûts liés à l’augmentation de l’usage de pesticides sur la mortalité infantile ont été estimés à 1,2 milliard de dollars par an dans 245 comtés aux États-Unis, en observant que la mortalité infantile augmentait de 0,25 % pour chaque augmentation de 1 % de l’usage des pesticides ([44]).

En France, une étude chiffre la partie des coûts relatifs aux dépenses publiques inhérentes aux seules maladies professionnelles reconnues (Parkinson et tumeurs malignes des tissus lymphatiques et hématopoïétiques) à 48 millions d’euros par an au minimum ([45]).

Les coûts liés à la pollution de l’eau sont parmi les mieux documentés comme le montrent les chiffres rassemblés par le Haut-commissariat.

Les surcoûts de traitement de l’eau imputables aux pesticides, répercutés sur les factures des ménages, s’élèveraient entre 260 et 360 millions d’euros par an selon une estimation du CGDD datant de 2011 ([46]). Une étude de 2022 confirme un ordre de grandeur comparable, autour de 260 millions d’euros par an ([47]).

Le surcoût lié à l’achat d’eau en bouteille par les ménages, en raison de préoccupations relatives à la pollution de l’eau, a été estimé à 710 millions d’euros par an, portant le coût total pour les ménages à environ 1 milliard d’euros par an (CGDD, 2011).

Les coûts de restauration environnementale pourraient être beaucoup plus élevés. Le CGDD estimait en 2011 que la dépollution complète des eaux douces en France coûterait entre 36 et 120 milliards d’euros.

D’autres externalités commencent également à être quantifiées. Les émissions de gaz à effet de serre liées à la production de pesticides ont ainsi été estimées à 31,5 millions d’euros pour l’année 2019, en valorisant les émissions selon la valeur de l’action pour le climat en vigueur à cette date ([48]), soit plus de 149 millions d’euros avec la valeur carbone actualisée pour 2025 ([49]).

Enfin, les pesticides peuvent entraîner des coûts indirects liés à la dégradation des services écosystémiques de régulation des insectes nuisibles. Aux États-Unis, une étude a montré que la disparition d’une espèce de chauve-souris prédatrice d’insectes nuisibles a conduit à une augmentation de l’usage de pesticides et des pertes de production estimées à 2,7 milliards de dollars par an dans les comtés concernés ([50]).

Les estimations disponibles sur le coût social du bruit et des PFAS illustrent le caractère évolutif de ces évaluations.

Pour le bruit, une première estimation, réalisée en 2016 par l’ADEME et le Conseil national du bruit, situait ce coût autour de 57 milliards d’euros par an, montant réévalué à 147 milliards d’euros par an en 2021 à la faveur notamment d’un élargissement du périmètre de l’évaluation ([51]).

S’agissant des PFAS, une première estimation de leur coût social à l’échelle de l’Espace économique européen le situait entre 52 et 84 milliards d’euros par an en 2019 ([52]). Une étude remise à la Commission européenne en janvier 2026 le situe entre 330 et 1 700 milliards d’euros d’ici à 2050, selon différents scénarios de dépollution des eaux et des sols ([53]).

Au prorata de la population française, cette estimation correspondrait à une fourchette de coûts socio-économiques de l’ordre de 50 à 255 milliards d’euros par an pour la France. Ce résultat est à interpréter avec précaution car les coûts de dépollution dépendent du niveau de contamination de chaque pays, l’imprégnation des populations apparaissant relativement élevée en France (cf. infra).

Ces ordres de grandeur vertigineux ne portent pourtant que sur quatre substances et n’intègrent pas les effets combinés.

CoÛts sociaux de plusieurs facteurs environnementaux pour la France ([54])

II. FACE À DES BESOINS EN FORTE CROISSANCE, UNE ACTION PUBLIQUE STRUCTURELLEMENT SOUS-DIMENSIONNÉE

L’ensemble des rapports de contrôle et d’évaluation publiés sur le sujet ont mis en exergue le sous-dimensionnement de cette politique qui tient à plusieurs facteurs transversaux : la fragmentation de l’action publique qui nuit à son efficacité ; l’insuffisance des moyens et la faible priorité politique qui lui sont accordés. Ces constats demeurent hélas largement inchangés.

A. UN CHAMP ÉCLATÉ ENTRE DE MULTIPLES ACTEURS, UN EMPILEMENT DE DISPOSITIFS SANS PORTAGE POLITIQUE NI PRIORISATION

L’action publique dans le champ santé-environnement relève moins d’une politique structurée que d’un empilement progressif de textes, plans et dispositifs sectoriels centrés tantôt sur la santé tantôt sur l’environnement. Le plan national santé-environnement s’est ajouté a posteriori sans remédier au manque de moyens ni au défaut de coordination et de portage politique. Dès 2020, un rapport interinspections observait que la santé-environnement malgré des enjeux majeurs peinait « à se constituer en objet identifié et piloté des politiques publiques ». Six ans plus tard, le diagnostic conserve toute son actualité.

1. Un champ qui doit mobiliser une multitude d’acteurs et de dispositifs historiquement construits sans coordination

Par essence, la santé-environnement – et plus encore l’approche dite « une seule santé » – doit mobiliser un très grand nombre d’acteurs et de compétences. Comme le souligne le cabinet du Premier ministre ([55]), « la complexité institutionnelle est largement inhérente au sujet. » Pour autant, la forte fragmentation qui caractérise l’organisation institutionnelle, les cadres normatifs et les instruments d’action publique constitue un handicap structurel majeur.

a. Une fragmentation institutionnelle qui affaiblit l’action publique

La santé environnementale mobilise des interventions de nombreux acteurs à plusieurs niveaux – international, européen, national et territorial.

Une architecture institutionnelle fragmentée à tous les niveaux

Au niveau national, la santé environnementale mobilise de très nombreux domaines d’action publique (santé, environnement, recherche, enseignement supérieur, agriculture, travail, transports, logement, économie, industrie, énergie, urbanisme…).

Plus d’une dizaine de directions générales, relevant de six ministères différents (ministères chargés de la santé, de la transition écologique, de l’économie et des finances, du travail, de l’agriculture et de la recherche), conduisent à titre principal les politiques de santé-environnement.

Sont concernés au premier chef le ministère de la santé et le ministère chargé de la transition écologique. Le ministère chargé de l’agriculture pilote notamment les politiques relatives aux pesticides agricoles. Le ministère du travail est responsable de la santé au travail.

La mise en œuvre de cette politique repose par ailleurs largement ([56]) sur une vingtaine d’opérateurs intervenant à titre principal ou accessoire dans ce domaine ([57]) dont un rapport interinspections de 2020 souligne que plusieurs sont dotés de missions de recherche, d’expertise, de surveillance des risques qui recouvrent le même champ, notamment l’Ineris, l’IRSN et le BRGM, ou encore l’Anses et Santé publique France.

Au niveau européen, le même morcellement est constaté. Au sein de la commission européenne, quatre directions générales sont principalement concernées. Plusieurs agences contribuent également à la production d’expertise et à la régulation dans ce domaine, parmi lesquelles l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA), l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), l’Agence européenne pour l’environnement (AEE), l’Agence européenne du médicament ou encore le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies.

Au niveau territorial, la santé environnementale mobilise également de nombreux acteurs en particulier les collectivités territoriales. Les agences régionales de santé (ARS) portent une part significative des interventions de terrain, complétées, sans articulation suffisante, par de nombreux services déconcentrés de l’État, notamment les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), les directions départementales des territoires (DDT) ou encore les directions départementales de la protection des populations (DDPP).

Enfin, certains dispositifs de surveillance reposent sur des acteurs associatifs agréés par l’État, comme les associations agréées pour la surveillance de la qualité de l’air.

La multiplicité des acteurs favorise des approches en silo dont il résulte des doublons et des incohérences, chaque acteur étant soucieux de préserver son champ d’intervention. Elle conduit à un enchevêtrement et une dilution des responsabilités : le niveau national peut ainsi invoquer les contraintes du cadre européen, tandis que des insuffisances de mise en œuvre peuvent être imputées à la mobilisation insuffisante des acteurs locaux et inversement. Elle génère enfin des lourdeurs organisationnelles et des coûts de coordination élevés, qui mobilisent une part significative de ressources pourtant rares.

Ces difficultés ne sont pas propres à la santé environnementale mais y prennent une acuité particulière dès lors que ce champ implique, par nature, une approche intégrée et décloisonnée, conformément au concept « une seule santé ».

Cartographie des principaux acteurs chargés d’une mission
de surveillance, d’expertise ou de gestion des risques
dans le champ santé-environnement

L’architecture institutionnelle de la santé environnementale s’est d’ailleurs récemment complexifiée avec l’apparition d’un nouvel acteur : le secrétariat général à la planification écologique (SGPE) dont l’articulation avec les autres acteurs et le rôle dans ce champ manquent de clarté.

Le SGPE, des missions non clarifiées et à géométrie variable
dans le champ de la santé environnementale

Créé en 2022, auprès de la Première ministre, dans le cadre de la stratégie de planification écologique annoncée par le Président de la République, le SGPE est chargé de coordonner la mise en œuvre des politiques publiques concourant à la transition écologique. Il assure notamment le suivi des engagements internationaux de la France en matière de climat et de biodiversité ainsi que la mise en œuvre des objectifs du Pacte vert européen.

Toutefois, l’intégration de ce nouvel acteur dans l’architecture administrative existante soulève plusieurs interrogations. Son articulation avec les administrations centrales et les ministères compétents n’est pas clairement définie. Le SGPE n’est pas associé de manière systématique à l’ensemble des politiques sectorielles ayant pourtant des implications environnementales, ce qui limite sa capacité à assurer une coordination effective.

Selon les informations transmises par le cabinet du Premier ministre, « la santé environnementale a été prise en compte dans la planification écologique depuis la création du SGPE en 2022, mais principalement en tant que co-bénéfice des politiques à visée avant tout environnementale (effet de l’électrification des véhicules ou des modes de chauffage sur la qualité de l’air, de l’agriculture biologique sur l’alimentation, etc.).

La santé environnementale ne fait pas partie des missions explicitement décrites dans le décret du 7 juillet 2022 créant le SGPE. Cependant, en tant qu’organe chargé d’assurer l’interministérialité sur les questions de planification écologique, le SGPE peut contribuer à un meilleur pilotage des politiques de santé-environnement.

En pratique, le SGPE est d’ores et déjà associé à l’élaboration de certaines politiques de santé-environnement (mise en œuvre de la feuille de route captages, rôle de secrétariat de la stratégie Ecophyto, participation au pilotage de la stratégie nationale pour l’alimentation, la nutrition et le climat).

L’intervention du SGPE peut être prévue par les textes ou se faire sur demande du cabinet du Premier ministre, mais pas de manière systématique en matière de santé-environnement. Le SGPE n’est par exemple pas associé à la gouvernance du plan d’action interministériel sur les PFAS de 2024.

Le SGPE a aussi pu intervenir, via son pôle « numérique & données », sur des questions d’interopérabilité de données de santé et environnementales, et d’architecture de systèmes d’information.

Enfin, le SGPE ambitionne une meilleure prise en compte de la santé-environnement dans son action territoriale, en particulier dans le cadre des COP régionales.

La montée de ces problématiques et la nécessité de les placer au cœur de la planification écologique a amené le SGPE à renforcer ses compétences en ouvrant un poste de directeur(ice) de programme dédié à la santé environnementale en décembre 2025. Le recrutement est en cours de finalisation, et le poste devrait être pourvu dans les prochaines semaines. Ce renforcement permettra une meilleure association du SGPE aux politiques de santé environnementale, selon des modalités encore à définir. »

b. Une réglementation particulièrement dispersée et compartimentée source d’incohérence et d’inefficience

Au niveau européen comme au niveau national, les normes se sont développées au fil du temps selon des logiques sectorielles, conduisant à une juxtaposition de réglementations segmentées par facteur de risque, milieux environnementaux, usages ou vecteurs d’exposition.

Une protection fragmentée source de complexité et d’inefficience :
l’exemple des captages au plan national

La protection des ressources en eaux destinées à la consommation humaine relève de deux procédures distinctes – protection des aires d’alimentation des captages prévue par le code de l’environnement et périmètres de protection des captages relevant du code de la santé publique – ce qui est source de complexité et d’inefficience pour les acteurs ([58]). Ces dispositifs sont portés par des acteurs différents selon des logiques distinctes – sanitaire pour les périmètres, environnementale pour les aires d’alimentation. Le chantier de la mise en place d’une procédure unique demandée notamment par les inspections en 2014 n’a pas avancé, ce qui illustre la difficulté à rapprocher les procédures, les moyens et les intervenants.

Au niveau européen, les substances et produits chimiques font l’objet de plusieurs dizaines de réglementations extrêmement compartimentées et dont l’application l’est tout autant.

Au plan européen, le cas de la réglementation des substances chimiques

Les règles applicables varient selon les usages (cosmétiques, médicaments, jouets, produits phytopharmaceutiques), les compartiments environnementaux concernés (eau, air, aliments, etc.) ou les activités (ICPE) avec des approches différentes (régulation par le danger, par les risques, ou une combinaison des deux).

Le cas des PFAS, dont la surveillance et les normes applicables varient selon les milieux, est particulièrement emblématique du manque de cohérence de l’approche par milieux.

La mise en œuvre de la réglementation est elle aussi fragmentée : elle fait intervenir plusieurs agences et comités scientifiques pouvant être responsables de différentes phases de l’analyse des risques et/ou de différents usages d’une même substance.

Les procédures combinent une autorisation des substances au niveau européen et une autorisation des produits au niveau national ou par zones. Ce système conduit à des règles hétérogènes selon les pays.

À cet égard, l’Anses note que de nombreuses difficultés rencontrées dans le domaine des produits phytopharmaceutiques sont évitées dans le domaine du médicament, où les autorisations sont produites sous l’égide d’une seule institution (tout en s’appuyant sur des contributions des autorités et acteurs nationaux). La France plaide ainsi en faveur d’une évaluation centralisée au niveau européen.

Une même substance peut être examinée dans plusieurs cadres réglementaires distincts et mobiliser des agences différentes et des procédures d’évaluation parallèles. Cette architecture sectorielle peut conduire à des redondances, une dispersion des données, des incohérences d’appréciation et des délais rallongés pour la gestion des risques.

Un règlement récent dit « une substance, une évaluation » vise, comme son intitulé l’indique, à améliorer la cohérence et l’efficacité du système européen d’évaluation des substances par le partage des données scientifiques, la coordination entre agences européennes et autorités nationales et la mutualisation des travaux d’expertise. Elle prévoit notamment la création d’une plateforme européenne commune de données sur les substances chimiques et le renforcement des mécanismes de coopération entre agences.

Si le règlement « Une substance, une évaluation » est de nature à combler certaines difficultés, il ne supprime pas totalement les incohérences entre les différents règlements qui régissent les mêmes substances.

Une protection fragmentée source d’incohérences
et d’angles morts : l’exemple des médicaments

Les médicaments sont en dehors du champ d’application du principal règlement applicable aux produits chimiques (REACH) et sont encadrés par plusieurs textes spécifiques. Ainsi, comme le souligne le ministère chargé de la santé, une substance interdite ou restreinte dans le cadre du règlement REACH peut continuer à être utilisée dans les médicaments. La restriction sur les PFAS en cours d’examen pourra uniquement s’appliquer aux excipients et aux conditionnements de médicaments. Or, comme le note le Haut-commissariat à la stratégie et au plan, « sur les 200 médicaments à petites molécules les plus vendus en 2018, 25 contenaient des PFAS ».

Il est donc souhaitable de réviser la réglementation, pour remédier à la fragmentation à la source et d’aller au-delà d’une meilleure coordination entre agences par la création d’une agence européenne « une seule santé » par rapprochement des agences existantes (EFSA et ECHA notamment), préconisation qui avait déjà été formulée par la mission d’inspection précitée sur les moyens et la gouvernance de la santé environnementale.

Recommandation n° 2 : Remédier à la source à la fragmentation de la réglementation européenne des produits chimiques et créer une agence « une seule santé ».

c. Un empilement de plans et de stratégies

À la fragmentation du cadre normatif s’ajoute un empilement de plus d’une trentaine de stratégies, plans ou programmes qui peuvent être considérés comme relevant de la santé environnementale.

Certains ciblent des environnements (santé au travail), d’autres des milieux environnementaux (l’air ou l’eau), des facteurs de risque (PFAS, chlordécone, pesticides, micropolluants, perturbateurs endocriniens) ou encore des effets sanitaires (cancer, maladie de Lyme).

Répartition par risque des stratégies et plans en santé-environnement

Source : Rapport interinspections 2022, Moyens et gouvernance des politiques de santé-environnement.

La diversité des entrées retenues par ces plans engendre des chevauchements et des incohérences. Ainsi, la qualité de l’eau est traitée dans des plans dédiés, tandis que les pesticides ou les PFAS, qui en constituent des facteurs majeurs de dégradation, relèvent aussi d’autres cadres d’action.

À l’inverse, il existe des risques non couverts par ces documents : c’est, par exemple, le cas du bruit, des rayonnements, ou des zoonoses.

2. Une absence de hiérarchisation des enjeux sanitaires, au profit de priorités conjoncturelles et médiatiques

La multiplication des plans, structurés selon des entrées hétérogènes (milieux, substances, pathologies ou risques), s’accompagne d’un défaut de hiérarchisation des enjeux sanitaires. Comme le souligne le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche ([59]), l’approche par contaminants, chacun faisant l’objet d’un plan spécifique, conduit à invisibiliser certaines thématiques, à diluer les financements et à créer des formes de concurrence entre risques.

À l’inverse, une approche globale de la santé environnementale, notamment dans son acception « une seule santé », suppose de considérer un ensemble très large de facteurs et d’organiser une gradation partagée des enjeux sanitaires. Or, comme le relève l’Anses ([60]), l’actualité est émaillée d’événements sanitaires que les médias traitent le plus souvent sur le même plan, contribuant à orienter l’action publique au gré de l’urgence, des crises ou de l’émotion qu’ils suscitent.

Cette dynamique fragilise la capacité des pouvoirs publics à concentrer leurs moyens sur les enjeux les plus structurants. Elle peut conduire à focaliser l’attention sur certaines substances ou risques en fonction de leur visibilité médiatique, au détriment d’autres expositions pourtant comparables, voire plus préoccupantes.

À titre d’exemple, l’Anses souligne que si les PFAS constituent une source légitime de préoccupation et appellent des mesures de réduction, ils ne représentent qu’une partie d’un ensemble beaucoup plus vaste de substances chimiques présentes dans l’environnement, dont certaines peuvent présenter des niveaux de risque équivalents ou supérieurs. Une approche centrée sur une famille de substances, en raison de sa saillance médiatique, ne permet pas de répondre de manière adéquate à l’ensemble des enjeux.

Il apparaît dès lors nécessaire de fonder l’action publique sur une approche globale et cohérente des contaminants, laquelle exige une hiérarchisation explicite des risques, tenant compte à la fois du danger intrinsèque des substances, de leur présence dans les différents milieux et de l’exposition réelle des populations. Une telle gradation constitue une condition essentielle pour orienter les priorités d’action et optimiser l’allocation des ressources.

Recommandation n° 3 : Dans le cadre de la stratégie nationale santé-environnement, élaborer et partager une hiérarchie des risques et priorités.

3. Une structuration ministérielle qui ne permet pas une prise en compte satisfaisante de cette thématique

a. Une dimension qui demeure largement dans les angles morts de l’action ministérielle

La dimension santé-environnement n’est aujourd’hui la priorité d’aucun ministère. Plusieurs ministères y contribuent, mais aucun ne la place au cœur de son action. Cette situation tient à la structuration même de l’action publique : le ministère de la santé demeure centré sur le soin et le système de santé, le ministère de la transition écologique sur les enjeux climatiques et environnementaux, le ministère de l’agriculture sur la viabilité et la performance des filières agricoles.

Dès lors, la santé environnementale échappe aux logiques de pilotage et de responsabilité. Elle se trouve largement reléguée aux marges des politiques existantes, essentiellement portée par des dispositifs qui y concourent sans avoir été ni pensés ni conduits « en son nom ». Elle constitue ainsi, à bien des égards, un angle mort de l’action publique et une variable d’ajustement toute désignée en cas de tensions budgétaires au profit de priorités sectorielles mieux défendues.

Pour illustrer la prise en compte insuffisante de cet enjeu dans l’action publique conduite par les autres ministères, le ministère de la santé ([61]) signale les tentatives répétées de remises en cause de certaines avancées et dernièrement, sous l’égide du ministère de la culture, des travaux, à la demande de certains organisateurs de festivals en plein air à proximité de lieux d’habitation, sur un régime particulier leur permettant de déterminer eux-mêmes le cadre de leur activité et du bruit qu’ils émettent.

b. Une implication inégale des ministères et une interministérialité défaillante

L’implication des ministères dans la politique de santé environnementale apparaît inégale.

L’IGAS relève que le ministère chargé de la transition écologique exerce de facto un rôle de chef de file « implicite » ([62]) . La rapporteure a pu faire le même constat à partir des réponses aux questionnaires adressés aux ministères.

Plusieurs rapports pointent à l’inverse le positionnement en retrait du ministère chargé de la santé. L’IGAS ([63]) a ainsi relevé que celui-ci joue un rôle de second plan dans des politiques ayant pourtant des implications majeures pour la santé humaine. Un rapport du Sénat soulignait aussi son engagement insuffisant qui conduit à une prise en compte encore faible des enjeux environnementaux dans les politiques de santé ([64]).

Cette situation se reflète dans la faiblesse des moyens que ce ministère consacre à ce domaine et qui limite sa capacité à peser dans les arbitrages interministériels. Elle se traduit également dans la gouvernance de l’Anses, où le poids du ministère de la santé apparaît inférieur à celui de l’agriculture, premier financeur de l’agence et responsable à ce titre de fixer le plafond d’ETP.

Certaines administrations compétentes apparaissent également insuffisamment associées ou impliquées. Les inspections ont notamment souligné l’association insuffisante de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), du ministère de l’Europe et des affaires étrangères et de la direction générale du Trésor, alors que la France porte une stratégie en matière de santé mondiale, qui mériterait d’être mieux articulée avec la politique nationale.

Le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche juge son rôle insuffisamment visible et appelle à garantir sa représentation à haut niveau dans les instances interministérielles et à renforcer les moyens consacrés à la recherche en santé environnementale ([65]).

Au-delà d’une implication inégale, la politique de santé environnementale souffre, comme le souligne le ministère chargé de la recherche, des intérêts divergents de certains ministères, en particulier ceux chargés de l’économie et de l’agriculture. Le MESRE estime d’ailleurs que des conventions entre ministères seraient nécessaires pour la résolution de certains conflits d’intérêts.

De manière générale, l’interministérialité, indispensable pour une bonne prise en compte des enjeux sanitaires et environnementaux, est insuffisamment assurée.

Si certains plans sont formellement interministériels, leur élaboration et leur mise en œuvre reposent le plus souvent sur un ministère chef de file, qui les pilote selon ses propres priorités, sans coordination suffisante avec les autres politiques publiques. Ainsi, la stratégie Ecophyto 2030, pilotée par le ministère de l’agriculture, ne garantit pas une articulation satisfaisante avec les politiques de protection des captages d’eau ou de préservation de la biodiversité, notamment les sites Natura 2000. De manière générale, le pilotage des politiques relatives aux pesticides n’associe pas les ministères chargés de la santé et de l’environnement à un niveau permettant d’intégrer pleinement les enjeux sanitaires et environnementaux.

Une interministéralité insuffisante dans le pilotage des textes européens

La fragmentation se retrouve dans le pilotage des textes européens. Dans le domaine des substances chimiques, les compétences sont éclatées entre plusieurs directions et ministères : la direction générale de la prévention des risques pour le règlement REACH, la direction générale du Trésor pour le règlement sur la classification, l’étiquetage et l’emballage des substances chimiques (CLP), tandis que la direction générale de la santé n’est l’autorité compétente que sur un article concernant la déclaration des mélanges dangereux et sur le règlement relatif aux produits cosmétiques. Cette organisation ne garantit pas une prise en compte satisfaisante et homogène des enjeux environnementaux et sanitaires.

Recommandation n° 4 : Instaurer un co-pilotage effectif de l’ensemble des politiques et textes relatifs aux pesticides entre les ministères chargés de l’agriculture, de la santé et de l’environnement, afin de garantir une prise en compte équilibrée des enjeux agricoles, sanitaires et environnementaux.

Recommandation n° 5 : Rééquilibrer le pilotage de la politique de santé environnementale en confiant un rôle de chef de file aux ministères chargés de la santé et de l’environnement, et faire du ministère de la santé la tutelle cheffe de file de l’Anses, en réduisant la part du ministère de l’agriculture dans le financement de l’agence.

c. La task force « une seule santé » : un rôle à confirmer et à clarifier

Une task force interministérielle dite « une seule santé » a été créée en 2023 afin de favoriser la coordination et le partage d’informations entre administrations sur les enjeux liés à cette approche. Elle regroupe les ministères chargés de la santé, de l’environnement, de la recherche et de l’agriculture.

Selon les éléments transmis par le ministère de la transition écologique ([66]), son mandat s’articule autour de quatre objectifs : établir une cartographie des politiques publiques et une feuille de route intégrant les principes « une seule santé » ; organiser un partage régulier d’informations entre administrations ; favoriser l’appropriation et la mise en œuvre de cette approche dans les politiques publiques ; et en assurer la déclinaison opérationnelle, notamment en lien avec les services déconcentrés, les opérateurs de l’État et les collectivités territoriales.

La task force a notamment été mobilisée, en lien avec le ministère de l’Europe et des affaires étrangères, pour la préparation du sommet « une seule santé » du 7 avril 2026.

Exemples de travaux conduits par la task force

Selon les informations transmises par le ministère chargé de l’environnement ([67]), des travaux de normalisation sont en cours à destination des organisations publiques ou privées pour leur permettre d’intégrer l’approche « une seule santé ».

Il s’agit dans un premier temps de proposer des lignes directrices permettant la déclinaison de l’approche « une seule santé » dans le cadre de projets, dans la gouvernance ou l’organisation de structures mais aussi dans la conception de produits ou services.

Une attention particulière est portée à la compatibilité de ces travaux avec d’autres normes de lignes directrices telles que l’ISO 26000 (Responsabilité sociétale) et l’ISO 31000 (management du risque – lignes directrices).

La task force travaille également sur l’élargissement des évaluations d’impact sur la santé aux trois santés (humaine, animale et biodiversité) de l’approche « une seule santé ».

La task force n’est pas du tout mentionnée par le rapport du Haut‑commissariat à la stratégie et au plan, a fortiori comme une solution adaptée aux lacunes du pilotage de cette politique. Le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche estime qu’elle ne constitue pas, en l’état, un cadre de pilotage structuré et pérenne permettant d’assurer un suivi régulier des politiques publiques concernées et l’articulation des différents champs sectoriels. Il appelle d’ailleurs à juste titre à préciser ses missions et ses implications dans les politiques de santé environnementale.

4. Une politique qui souffre avant tout de l’absence de portage politique

L’ensemble des rapports consacrés à ce sujet ont souligné l’absence d’un pilote clairement identifié, capable de porter une vision, d’assurer l’arbitrage entre les priorités des différentes politiques sectorielles et de garantir la prise en compte de ces enjeux dans l’ensemble des décisions publiques. Le PNSE est loin de remplir cette fonction.

a. Vingt ans après, tirer les conséquences de l’échec des plans nationaux santé-environnement

Depuis 2004, la France a fait le choix de structurer sa politique de santé environnementale principalement autour de plans nationaux santé-environnement (PNSE), dont le principe d’une élaboration quinquennale a été inscrit dans la loi. Plus de vingt ans et quatre plans plus tard ([68]), cette politique continue de reposer principalement sur un exercice de planification dont la portée opérationnelle s’est avérée, selon l’ensemble des évaluations, très limitée voire nulle.

Un rapport interinspections consacré à la politique de santé environnementale publié en 2020 ([69]), tout en observant que les PNSE avaient permis de créer une dynamique nationale autour de ces sujets, de leur donner une certaine visibilité et de favoriser une forme de transversalité entre les administrations de la santé et de l’environnement, concluait que les PNSE n’avaient pas permis de constituer la santé-environnement en véritable objet de politique publique, ni de réduire l’exposition aux facteurs nocifs.

La même année, la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur l’évaluation des politiques de santé environnementale dressait un constat d’échec sévère : le plan qualifié d’« exercice de pure communication sans prise sur le réel » était jugé « ineffectif en partie du fait d’une absence de volonté politique pour le porter » ([70]).

Cinq ans plus tard, le rapport du Haut-commissariat à la stratégie et au plan consacré à la santé environnementale ne remet pas en cause ce diagnostic. Les limites du PNSE sont désormais bien identifiées.

Les limites du PNSE

Son positionnement manque de clarté : il n’est pas conçu pour fédérer les nombreux plans sectoriels qui contribuent à la politique de santé environnementale. Il ne permet pas la prise en charge efficace des sujets transversaux à la santé-environnement (sensibilisation de la population et formation des professionnels, certains axes de recherche par exemple).

Il est insuffisamment articulé avec ces plans, tant en termes d’horizons temporels que d’objectifs. En pratique, il tend plutôt à intervenir pour combler les lacunes laissées par ces différentes politiques sectorielles, sans parvenir à le faire de manière efficace comme le montre l’exemple du bruit.

Le PNSE est peu opérationnel : des objectifs trop flous, des priorités peu lisibles, des moyens insuffisants, des déclinaisons territoriales inégales et globalement insuffisantes, très peu d’actions visant à réduire l’exposition aux facteurs nocifs et l’absence totale d’objectifs en la matière. Non contraignant, le PNSE n’est pas opposable aux ministères concernés qui priorisent les actions entrant strictement dans leur périmètre.

Ses fonctions de pilotage sont notoirement insuffisantes. Elles sont restées longtemps assurées par deux chargés de mission à la direction générale de la prévention et des risques (DGPR) et à la direction générale de la santé (DGS) qui y consacrent la moitié de leur temps environ, soit au total 1 ETP. Dans leurs réponses adressées à un questionnaire adressé par le Sénat en 2021 dans le cadre d’une mission d’information sur la santé environnementale([71]), la DGPR et la DGS ont néanmoins indiqué qu’elles avaient chacune déployé 2,5 ETP.

Plus globalement, il n’y a pas de vision ni de fonction d’impulsion à haut niveau. Or, la dynamique de programmation dépend essentiellement de l’impulsion politique qui est donnée à sa mise en œuvre, en l’absence de caractère contraignant des instruments mobilisés.

Alors que la question de l’« après-PNSE » est posée, comme le souligne un acteur clé de la santé environnementale, l’élan qui a prévalu aux premiers PNSE laisse place à l’interrogation sur la pertinence de rédiger un PNSE 5, un plan santé travail 4, une stratégie nationale perturbateurs endocriniens 3, etc.

À ce stade, les orientations du Gouvernement relatives à la suite du PNSE ne sont pas encore clairement établies, même si le cabinet du Premier ministre évoque plusieurs pistes, telles qu’une meilleure cohérence d’ensemble, l’élaboration d’un document resserré, le renforcement du pilotage interministériel, une meilleure prise en compte du coût de l’inaction ou encore le renforcement de l’approche « une seule santé ».

Le Haut-commissariat à la stratégie et au plan propose de se doter d’une véritable stratégie nationale de santé environnementale, mieux articulée avec ses déclinaisons territoriales. La rapporteure appuie cette préconisation qui doit impérativement aller de pair avec une amélioration du pilotage, faute de quoi les constats dressés depuis plus de vingt ans demeureront inchangés.

b. Un défaut de pilotage et d’impulsion politique à haut niveau

La politique de santé environnementale souffre surtout d’un défaut de portage et d’impulsion stratégique à haut niveau. « À ce jour, force est malheureusement de constater une certaine incapacité à porter une ligne politique forte dans ce domaine », observe également l’Anses.

À cet égard, le contraste entre le portage politique de la thématique « une seule santé » au plan international par le Président de la République à travers l’organisation en avril 2026 du sommet du même nom et son défaut de portage d’une politique cohérente à l’échelle nationale est saisissant.

Dès 2020, une mission interinspections sur la politique de santé environnementale appelait de ses vœux une impulsion stratégique à très haut niveau, en s’appuyant sur le Comité interministériel pour la santé (CIS) présidé par le Premier ministre ou le Conseil de défense écologique (CDE), présidé par le Président de la République. Cette recommandation n’a pas été suivie d’effet. Le cabinet du Premier ministre indique que le CIS créé en 2014 ne s’est pas réuni depuis 2019 et qu’aucun de ces deux comités n’est adapté au pilotage et au suivi opérationnel de ces sujets.

Tous les rapports consacrés à ce sujet ont préconisé de confier l’animation et le pilotage de cette politique publique à une structure interministérielle. Depuis la création en 2022 du Secrétariat général à la planification écologique (SGPE), plusieurs rapports, dont celui du Haut-commissariat, proposent de lui confier ce rôle au regard de sa mission de pilotage interministériel des politiques écologiques et en cohérence avec l’approche « une seule santé ».

Des visions divergentes de l’avenir de la gouvernance de la santé environnementale

Le ministère chargé de la recherche suggère de conférer un rôle plus structurant à la task force « une seule santé» en élargissant son périmètre à la santé environnementale, en ajustant le niveau de représentation et en l’adossant à une autorité interministérielle chargée d’en assurer l’animation et le suivi.

Le ministère de la transition écologique estime que le SGPE peut jouer un rôle d’appui mais ne saurait se substituer aux ministères en responsabilité sur des sujets relevant de leurs champs de compétences.

L’Anses estime qu’il est peu vraisemblable qu’une délégation ou un dispositif interministériel soit à même de combler le manque de vision à moyen/long terme et, surtout, de le faire porter. L’agence souligne à juste titre que le rôle de suivi et de portage d’une planification de moyen terme peut aussi être confié à un opérateur – comme l’INCa pilote la politique de prévention et de prise en charge du cancer – ou un groupe d’opérateurs si le sujet est large.

La rapporteure n’est pas convaincue que l’attribution d’un rôle de pilotage au SGPE soit de nature à remédier aux faiblesses structurelles de gouvernance observées dans ce domaine.

Comme l’ont relevé le Haut Conseil pour le climat et la Cour des comptes, le positionnement institutionnel du SGPE s’est rapidement fragilisé dans un contexte politique évolutif, ce qui interroge sur sa capacité à peser durablement dans les arbitrages interministériels.

La perte d’influence du SGPE illustre les limites d’une réponse purement institutionnelle : la création d’une structure de coordination ne saurait en elle-même tenir lieu de volonté politique.

L’expérience montre par ailleurs qu’un périmètre et des modalités d’intervention insuffisamment précis peuvent entraîner des doublons et des chevauchements avec d’autres acteurs, en particulier les ministères compétents. Or il est impératif de ne pas dessaisir les ministères sectoriels. Au contraire il apparaît urgent de renforcer le rôle du ministère de la santé et du ministère de l’environnement dans ce domaine (moyens, expertise, données, capacité d’analyse, rôle de co-pilote sur l’ensemble des secteurs intéressant la santé environnementale).

Par ailleurs, la France dispose déjà avec l’Anses d’un opérateur dont la santé environnementale est le cœur de la mission et qui bénéfice à cet égard d’une expertise reconnue et d’un positionnement transversal. Dans cette perspective, la rapporteure estime que l’agence pourrait utilement se voir confier un rôle accru dans la structuration et la planification de cette politique, éventuellement en articulation avec d’autres opérateurs, tels que Santé publique France. L’Anses observe que la récente convention de partenariat noué avec Santé publique France fait des deux agences le noyau d’une approche « une seule santé ».

Cette orientation apparaît d’autant plus pertinente que l’Anses pilote déjà des dispositifs structurants, notamment en matière de recherche et de données au cœur de l’approche « une seule santé ». Une telle option présente l’avantage de s’appuyer sur un acteur disposant déjà de l’expertise et de la légitimité nécessaires, plutôt que de créer ex nihilo une structure dont l’autorité resterait à construire.

Recommandation n° 6 : Confier une mission de planification de la santé environnementale à l’Anses en lui garantissant les moyens nécessaires à l’exercice de cette mission.

B. DES MOYENS DISPERSÉS ET STRUCTURELLEMENT INSUFFISANTS

1. Une politique sans moyens identifiables

Il n’existe pas de vision d’ensemble de l’effort public consacré à cette politique. Les financements sont dispersés entre de nombreux programmes budgétaires, portés par plusieurs ministères et opérateurs.

Une mission interinspections, chargée d’en établir un inventaire en 2022 ([72]), s’est heurtée à des écueils majeurs : champ émergent, périmètre mal défini, absence de repérage dans les outils budgétaires de l’État comme dans ceux des collectivités, défaut de suivi par les administrations concernées.

La mission proposait de créer une nomenclature permettant de repérer clairement ces dépenses et de transmettre chaque année au Parlement un rapport qui pourrait devenir un document de politique transversale. Plus de trois ans après, ces recommandations n’ont pas été mises en œuvre. Il reste donc impossible de connaître les moyens consacrés à la santé environnementale et leur évolution.

S’agissant de la rédaction d’un document de politique transversale, le cabinet du Premier ministre indique que la piste est à l’étude, mais « il n’est pas certain que l’agrégation de ces moyens dans un document unique permette un meilleur pilotage : le risque est de créer une charge administrative n’apportant pas un surcroit de transparence et de visibilité. »

En revanche, il appelle à un meilleur suivi des moyens dédiés à chaque politique, en associant le ministère de l’action et des comptes publics. En effet, des lacunes sont également constatées dans le suivi des moyens à l’échelle de chaque politique sectorielle.

Un suivi budgétaire lacunaire qui concerne aussi les politiques sectorielles

La plupart des nombreux plans et stratégies ne sont pas accompagnés d’un chiffrage consolidé ni d’un suivi des ressources financières mobilisées pour leur mise en œuvre.

La Cour des comptes relevait par exemple en 2019, dans le cadre de son évaluation du plan Ecophyto, l’absence d’un suivi consolidé des financements consacrés à ce plan. Elle recommandait d’élaborer, tenir à jour et rendre public, aux échelons national et régional, un tableau recensant l’ensemble des ressources financières mobilisées ([73]). Ce tableau n’a pas vu le jour.

Le manque d’identification concerne aussi les dépenses défavorables à la santé environnementale.

Un rapport conjoint de l’inspection générale des finances et de l’inspection générale de l’environnement et du développement durable a par exemple estimé les subventions publiques dommageables à la biodiversité à au moins 10,2 milliards d’euros, soit un montant environ quatre fois supérieur aux financements identifiés comme favorables ([74]). Une évaluation plus récente identifie entre 20 et 37 milliards d’euros de financements à examiner ([75]).

Le « budget vert », qui analyse l’impact environnemental des dépenses de l’État, constitue un premier pas, mais il reste centré sur l’environnement et ne prend pas en compte les effets sur la santé humaine.

Or si, dans de nombreux cas, les objectifs environnementaux et sanitaires convergent – comme dans la réduction des émissions liées au transport routier – des tensions peuvent apparaître. Les programmes de rénovation énergétique, par exemple, contribuent à la baisse des émissions de gaz à effet de serre, mais certains matériaux d’isolation peuvent émettre des polluants dans l’air intérieur. De même, le chauffage au bois, encouragé dans le cadre des politiques climatiques, soulève des interrogations au regard des émissions de particules qu’il génère et de leurs impacts sanitaires. Certaines infrastructures de production d’énergie renouvelable peuvent également soulever, localement, des enjeux en matière de nuisances sonores, qui doivent être pris en compte.

Il apparaît ainsi nécessaire de faire évoluer le budget vert pour en faire un véritable budget « une seule santé » permettant d’appréhender de manière cohérente les effets des politiques publiques sur la santé humaine, animale et environnementale.

Recommandation n° 7 : Assurer une identification et un suivi fiables des moyens consacrés aux politiques de santé environnementale.

Recommandation n° 8 : S’assurer que la future stratégie nationale santé-environnement et les plans sectoriels qui la déclinent procèdent à une identification précise et exhaustive des moyens mobilisés, notamment au titre de l’application du principe pollueur-payeur.

Recommandation n° 9 : Transformer le budget vert en un budget « une seule santé » permettant d’appréhender de manière cohérente l’ensemble des effets des politiques publiques sur la santé humaine, animale et environnementale.

2. Des moyens indirects, fragmentés et révélateurs d’un sous-investissement

Au niveau national, les dépenses annuelles en santé-environnement ont été estimées par la mission interinspections ([76]) précitée à un peu plus de 6 milliards d’euros sur la période 2015-2021, portées très majoritairement par les collectivités territoriales, qui en assurent plus des deux tiers, tandis que l’État en finance un peu moins de 30 % et la sécurité sociale environ 3 %.

Répartition des dépenses de santé-environnement par financeur public
sur la période 2015-2021 ([77])

Les dépenses du budget général, hors titre 2, telles qu’identifiées par la mission, représenteraient de l’ordre de 5 Mds€ sur 7 ans (2015-2021), variant de 582 à 780 M€ chaque année sans tendance marquée. S’agissant des dépenses de titre 2, il n’a été possible de les identifier – avec des incertitudes – que pour quatre ministères, pour environ 370 M€ par an. Au total, de manière certes minorée, les crédits affectés à la santé-environnement représenteraient de l’ordre de 0,3 % des dépenses du budget général.

Entre le tiers et la moitié de ces dépenses est réalisé par des opérateurs, principalement le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) ou encore Santé publique France (SpF).

Les dépenses de compte d’affectation spéciale (contribution au financement de l’aide à l’acquisition de véhicules propres et au retrait de véhicules polluants) représentent un peu plus de 4,2 Mds€ sur sept ans et sont croissantes sur la période.

La sécurité sociale finance certains établissements (notamment SpF), mais aussi le fonds d’intervention (FIR) des ARS et les dépenses de prévention des maladies professionnelles pour un total qui s’élève à près de 200 millions d’euros par an.

La mission a évalué à environ 2 % la part des dépenses de santé-environnement dans le total des dépenses des collectivités territoriales. Il s’agit à hauteur de plus de 4 milliards chaque année de dépenses liées à des compétences obligatoires (assainissement de l’eau et traitement des déchets). Les dépenses facultatives, croissantes, peuvent rarement être quantifiées. La mission a estimé que les régions dépenseraient de l’ordre de 130 millions d’euros chaque année (eau, déchets, air). Rapporté au total de leurs dépenses, cet effort serait du même ordre que celui de l’État (0,35 %).

La mission a relevé un défaut majeur de suivi des financements européens.

Rapportés à l’ensemble des dépenses publiques, ces montants apparaissaient très limités : 0,3 % des dépenses du budget général, 2 % des dépenses des collectivités territoriales, 1 % de l’enveloppe des crédits mobilisés par les ARS, à travers le fonds d’intervention régional.

Au-delà de la faiblesse des fonctions de pilotage déjà évoquée, l’ensemble de la chaîne de la politique publique est sous-doté, comme le montrent plus précisément les deuxième et troisième parties du présent rapport : capacités de production de connaissances (recherche, surveillance, mise en relation de données), capacités d’expertise et d’évaluation des risques, capacités de contrôle, moyens consacrés à l’information, à la formation et à la sensibilisation.

Ces moyens sont non seulement faibles mais dispersés. Les crédits identifiés sont répartis entre 28 programmes budgétaires relevant de missions ministérielles diverses.

Ils sont en outre majoritairement portés par des politiques dont la finalité première n’est pas sanitaire : les missions « agriculture », « recherche » et « écologie » concentrent ainsi plus de 80 % des financements identifiés. À elle seule, la mission « agriculture » en représente 36 %, suivie par la recherche (31 %) et l’écologie (21 %) ([78]). À l’inverse, la mission « santé » ne représente que 6 % des crédits, une proportion particulièrement faible au regard de la finalité sanitaire de cette politique. Cette faible contribution des politiques de santé se retrouve aussi dans la faiblesse des moyens consacrés par les agences régionales de santé.

Enfin, les financements les plus importants correspondent à des politiques obligatoires, en particulier dans les domaines de l’eau et des déchets, dans lesquelles la santé environnementale apparaît davantage comme un effet indirect que comme un objectif poursuivi en tant que tel. Les moyens de la santé environnementale ne relèvent donc pas, pour l’essentiel, de dispositifs pensés et construits « en son nom », mais de politiques sectorielles dont les effets sanitaires constituent un co-bénéfice.

3. Des politiques sectorielles marquées par un sous-investissement et des arbitrages budgétaires défavorables

Comme l’indique le cabinet du Premier ministre, « les moyens financiers sont à évaluer sujet par sujet ». De ce point de vue, les éléments disparates disponibles, bien que partiels, mettent aussi en évidence un sous-investissement.

a. Le bruit et les pesticides : deux cas emblématiques de sous-investissement

i. Le cas du bruit

En 2022, les dépenses nationales, tous acteurs compris, consacrées à la lutte contre le bruit et les vibrations ont été évaluées à environ 3 milliards d’euros, soit près de 5 % des dépenses de protection de l’environnement. Ces dépenses sont supportées par les ménages à hauteur de 80 %, au titre principalement de l’isolation acoustique des bâtiments. À l’inverse, les administrations publiques n’en financent qu’une part très limitée, de l’ordre de 5 %, soit environ 150 millions d’euros ([79]).

Le bruit apparaît ainsi comme le poste de dépenses le plus faible des administrations publiques en matière de protection de l’environnement, alors même que ses impacts sanitaires sont considérables. Par ailleurs, comme le montre la suite du présent rapport, les dispositifs de soutien et les leviers incitatifs dans ce domaine ont été gérés de manière discontinue, voire progressivement abandonnés.

Il serait, en outre, utile de pouvoir comparer cet effort public limité à une vision consolidée des dépenses publiques contribuant à la production de nuisances sonores.

ii. Le cas des pesticides

Les insuffisances du soutien à la réduction de l’usage des pesticides ont été largement documentées, notamment par la Cour des comptes, plusieurs rapports d’inspection et de nombreux travaux de recherche.

Une étude du bureau d’analyse sociétale d’intérêt collectif (BASIC) publiée en 2021 montre la faiblesse criante des soutiens publics ayant une intention directe ou indirecte de réduction des usages. Ils ne représentaient ainsi que 11 % des aides agricoles, soit 2,7 milliards d’euros sur 23,3 milliards versés en 2018.

Ces constats rejoignent ceux d’une mission interinspections conduite en 2021, qui estimait à 643 millions d’euros les moyens mobilisés pour la mise en œuvre du plan Écophyto, montant jugé « faible » au regard des autres aides publiques dont bénéficie l’agriculture, notamment les aides de la politique agricole commune (environ 9 milliards d’euros par an) et « modeste » au regard du chiffre d’affaires de la production agricole française, estimé à 71 milliards d’euros, ou du chiffre d’affaires du secteur des produits phytopharmaceutiques en France, évalué à 2,2 milliards d’euros en 2024.

En revanche, ces montants ne peuvent hélas pas être rapportés aux coûts sociaux associés à l’usage des pesticides, faute de chiffrage consolidé disponible.

Ce déséquilibre a été renforcé par plusieurs arbitrages défavorables au soutien à l’agriculture biologique, levier le plus efficace de réduction de l’usage des pesticides. Après la suppression des aides au maintien de l’agriculture biologique, intervenue en 2017, la politique de soutien à l’agriculture biologique apparaît comme l’une des principales victimes des arbitrages budgétaires récents. Le budget du fonds avenir bio est ainsi passé de 18 à 8,7 millions d’euros en 2025, tandis que le programme de communication « C’est bio la France » a été amputé de 5 millions d’euros, compromettant la poursuite de campagnes d’ampleur dès 2026.

Ces éléments traduisent un profond décalage entre les objectifs affichés de réduction des usages et d’augmentation des surfaces agricoles certifiées en agriculture biologique et les moyens financiers effectivement mobilisés pour y parvenir, décalage qui s’inscrit dans la durée et s’accentue.

b. Qualité de l’air : un effort financier réel mais marginal au regard des coûts sanitaires et fragilisé par des soutiens contraires

En ce qui concerne la qualité de l’air extérieur, plusieurs évaluations ont mis en évidence l’insuffisance des financements dédiés à la mise en œuvre des plans d’action. Les bilans des plans de protection de l’atmosphère et des plans régionaux santé-environnement soulignent en particulier le manque de moyens mobilisés pour certaines mesures structurantes, telles que le remplacement des appareils de chauffage au bois les plus polluants ou les dispositifs de soutien à la conversion du parc automobile. Ces enjeux seront examinés plus en détail dans la suite du présent rapport.

Les données disponibles témoignent néanmoins d’un effort financier réel et en augmentation. Selon le service des données et études statistiques (SDES) du ministère de la transition écologique, l’ensemble des dépenses consacrées à la protection de la qualité de l’air extérieur, tous acteurs confondus, atteignait 8,3 milliards d’euros en 2023, en hausse de 21,5 % par rapport à 2022.

Évolution du financement de la dÉpense de protection de l’air extÉrieur
En millions d’euros courants

Source : SDES, comptes économiques de l’environnement, 2025.

Cette dynamique repose toutefois largement sur des investissements privés. Les entreprises financent 54 % de ces dépenses et les ménages 21 %, notamment en supportant le surcoût lié à l’acquisition de véhicules moins polluants ou à l’installation d’équipements de réduction des émissions. Les administrations publiques ne prennent en charge qu’environ 26 % de l’effort total, principalement sous la forme d’aides à l’achat de véhicules propres, de financements en faveur des transports collectifs ou de dispositifs de retrait des véhicules polluants ([80]).

Cet effort doit au demeurant être mis en regard de deux éléments.

D’une part, il est contredit par l’existence de dépenses publiques à effet négatif sur la qualité de l’air. Le budget vert identifie ainsi, pour l’année 2024, environ 6,2 milliards d’euros de dépenses fiscales défavorables à la qualité de l’air.

D’autre part, ces montants doivent aussi comparés à des coûts socio-économiques sans commune mesure : de l’ordre de 130 milliards d’euros par an pour les seules particules fines, auxquels s’ajoutent environ 23 milliards d’euros pour le dioxyde d’azote en lien avec la mortalité. Les coûts liés à la morbidité sont quant à eux évalués à plus de 15 milliards d’euros supplémentaires.

c. Qualité de l’eau : une politique coûteuse qui privilégie la dépollution à la prévention

Les eaux superficielles et souterraines subissent des pressions environnementales multiples qui compromettent leur qualité et leurs usages. Elles sont pourtant essentielles à l’alimentation en eau potable, à la préservation des écosystèmes aquatiques et au développement des activités économiques. Parmi les principales sources de dégradation figurent les rejets industriels, les résidus de pesticides et d’engrais agricoles, ainsi que les pollutions d’origine domestique.

Les données récentes du SDES du ministère chargé de la transition écologique, elles-mêmes incomplètes (voir infra), montrent une amélioration progressive mais encore très insuffisante de l’état des masses d’eau (voir infra).

Les moyens financiers mobilisés par l’ensemble des acteurs économiques (ménages, entreprises, administrations publiques) pour lutter contre la pollution de l’eau sont pourtant considérables et croissants. En 2023, ils ont atteint 18,4 milliards d’euros, hors protection des eaux marines, en progression moyenne de 3 % par an entre 2016 et 2023.

Évolution des dÉpenses engagÉes dans la lutte contre les pollutions
des eaux superficielles et souterraines (hors eaux marines)
En milliards d’euros courants

Source : SDES.

Par ailleurs, la structure de ces dépenses révèle plusieurs déséquilibres majeurs.

L’essentiel des moyens est consacré à des actions de dépollution, et en particulier à l’assainissement des eaux usées, qui représente à lui seul près de 88 % du total. À l’inverse, les dépenses consacrées à la prévention des pollutions et à l’action à la source demeurent marginales.

Enfin, ces dépenses pèsent largement sur les ménages qui supportent 40 % de la dépenses relative à la gestion des eaux usées via le paiement de leur facture d’assainissement ([81]).

4. Des acteurs centraux sous-dotés

a. Des services déconcentrés confrontés à des moyens insuffisants

Les services déconcentrés du ministère de la transition écologique apparaissent particulièrement sous tension au regard de l’ampleur et de la complexité des missions qui leur sont confiées.

Dans les domaines de l’eau et de la nature, le ministère indique que « la principale difficulté remontée par les services déconcentrés est l’insuffisance des moyens humains et financiers au regard de la complexité et de la diversité des missions qui leur sont dévolues », parmi lesquelles figurent notamment l’accompagnement des porteurs de projets, l’instruction des dossiers, le pilotage de la concertation territoriale, les missions de contrôle et de police administrative et judiciaire en lien avec les autorités compétentes (procureur, préfet), avec les autres services (ARS, DDPP, services de l’eau et de l’assainissement) et avec les opérateurs (OFB), ainsi que la mise en œuvre des plans nationaux, la protection des écosystèmes ou encore l’émission d’avis sur les projets industriels ([82]).

À ces contraintes s’ajoutent des difficultés structurelles de recrutement, liées à la complexité des règles statutaires et à des niveaux de rémunération insuffisamment attractifs au regard des compétences requises. Une majorité des instructeurs et inspecteurs de la police de l’eau relèvent ainsi de la catégorie B.

Les services font également état de difficultés en matière de formation : les frais de déplacement étant à leur charge, ils ne disposent pas toujours des moyens nécessaires pour permettre aux agents de se former. Plusieurs sessions ont ainsi été annulées ou reportées en 2025.

b. Des moyens des ARS en santé environnementale en progression mais toujours très insuffisants

L’insuffisance des moyens consacrés par les agences régionales de santé (ARS) à la santé environnementale a été soulignée de manière récurrente par plusieurs travaux d’évaluation.

La mission d’évaluation du troisième plan national santé-environnement (PNSE 3), conduite en 2018, avait ainsi mis en évidence la faiblesse des moyens organisationnels et financiers mobilisés et celle des crédits dédiés aux appels à projets des plans régionaux santé-environnement (PRSE), un membre du corps préfectoral allant jusqu’à comparer le budget annuel d’un PRSE au coût de construction de dix mètres de route.

Ces constats ont été confirmés par des travaux plus récents. Le rapport interinspections précité de 2022 sur les moyens et la gouvernance de la politique de santé-environnement relevait ainsi que les crédits consacrés à ce champ au sein du fonds d’intervention régional (FIR) ne représentaient qu’environ 1 % de l’enveloppe totale.

Les données transmises par les ARS montrent une progression récente des moyens identifiés. Les crédits du FIR consacrés à la santé environnementale sont passés de 38,3 millions d’euros en 2021 à 81,9 millions d’euros en 2024, soit une hausse de 114 %. La part de ces crédits dans le FIR total demeure néanmoins très limitée, passant de 0,81 % à 1,43 % sur la même période. Au sein du FIR dédié à la prévention, cette part est passée de 5,46 % à 7,79 %.

Cette progression concerne plusieurs postes, notamment la lutte antivectorielle, dont les crédits ont presque triplé, la prévention de l’antibiorésistance, dont les moyens ont été multipliés par plus de cinq, ou encore les actions relatives aux risques liés à l’environnement extérieur, en hausse de plus de 100 %. D’autres postes connaissent des évolutions plus modestes, comme les actions en matière d’habitat et de milieu intérieur, tandis que les crédits consacrés à la protection des eaux demeurent globalement stables.

Malgré cette dynamique, les montants engagés restent faibles au regard de l’ampleur des enjeux et la santé environnementale continue ainsi d’occuper une place trop marginale dans les priorités d’intervention des ARS, comme le montre de manière plus détaillée la troisième partie du présent rapport.

c. L’Anses, un acteur clé confronté à une inadéquation croissante entre ses missions et ses moyens

L’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) constitue un acteur central de la politique de santé environnementale. Établissement public placé sous la tutelle conjointe des ministères chargés de l’agriculture, de l’environnement, de la santé et du travail, elle assure des missions d’évaluation des risques sanitaires, de recherche, d’expertise et de référence, et participe à la gouvernance des risques en lien avec l’ensemble des parties prenantes. À ce titre, l’agence apparaît comme l’un des rares opérateurs disposant d’une approche transversale des enjeux de santé environnementale.

Depuis le transfert des missions d’autorisation de mise sur le marché de certains produits, en particulier les produits phytopharmaceutiques en 2015 ([83]), son périmètre d’intervention s’est d’ailleurs considérablement élargi.

Un élargissement considérable des missions confiées à l’agence :

– délivrance, modification et retrait des autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, matières fertilisantes et supports de culture, et adjuvants (1er juillet 2015) ;

– mise en place d’un système de phytopharmacovigilance (1er juillet 2015) ;

– coordination du dispositif national de toxicovigilance (1er janvier 2016) ;

– délivrance, modification et retrait des autorisations de mise sur le marché pour les produits biocides (1er juillet 2016);

– gestion des déclarations relatives aux produits dérivés du tabac et du vapotage (22 août 2016) ;

– expertise pour l’évaluation des risques dans le domaine des vecteurs et de la lutte anti‑vectorielle en santé humaine, santé animale et santé végétale (1er janvier 2018) ;

– expertise préalable à la création ou à l’évolution des tableaux de maladies professionnelles (2018) ;

– délivrance, modification et retrait de l’agrément des laboratoires procédant aux analyses d’eau (1er mars 2021) ;

– délivrance de l’autorisation des produits biocides qui ne sont pas encore encadrés par le règlement biocide européen et procédés de traitement de l’eau de piscine (1er mars 2021) ;

– délivrance de l’autorisation des produits biocides utilisés pour la thanatopraxie qui ne sont pas encore encadrés par le règlement biocide européen (1er mars 2021) ;

– transfert de certaines des missions du Haut conseil des biotechnologies : évaluation des risques liés à la dissémination d’OGM et développement de l’activité d’analyse socio-économique impliquant notamment la création d’une équipe dédiée (janvier 2022) ;

– délivrance des autorisations pour des demandes d’essais d’additifs pour l’alimentation animale non encore autorisés (automne 2022) ;

– nouveau mandat de référence national pour la détection du SARS-CoV-2 dans les eaux usées et les boues de station d’épuration (courant 2022) ;

– transfert des missions de l’Agence nationale du médicament et des produits de santé (ANSM) relatives aux produits cosmétiques et de tatouage, en matière d’évaluation de risques et de vigilance (1er janvier 2024) ;

– co-portage, avec le centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) de l’Observatoire de la qualité des environnements intérieurs (avril 2024) ;

– transfert de la mission de coordination du Green Data for Health (avril 2025).

Plusieurs rapports ont toutefois mis en évidence une inadéquation croissante entre l’extension de ses missions et les moyens qui lui sont alloués.

Le rapport de capitalisation de l’IGAS précité sur les politiques de santé environnementale souligne ainsi que l’action de l’Anses ne suffit pas à couvrir les besoins en matière d’évaluation des risques sanitaires, notamment chimiques, liés à l’environnement, dont le champ est particulièrement étendu et évolutif. Il pointe également l’absence de stratégie structurée de maîtrise du risque chimique, un déficit de moyens pour évaluer les substances préoccupantes et les perturbateurs endocriniens, ainsi qu’une coordination insuffisante entre acteurs, se traduisant notamment par des doublons dans les saisines et des programmes de travail insuffisamment articulés.

Ces constats avaient été formulés par d’autres travaux, notamment un rapport interinspections relatif à la mise en œuvre du contrat d’objectifs et de performance de l’Agence, qui concluait à la nécessité de renforcer ses moyens ([84]).

Plus récemment, la mission d’inspection de 2024 sur la prévention et la gestion des risques liés à la présence de pesticides et de leurs métabolites dans l’eau destinée à la consommation humaine souligne par exemple que les moyens, tant humains que financiers, consacrés à l’évaluation des risques dans ce domaine sont insuffisants pour permettre à l’Anses de répondre aux sollicitations croissantes de la direction générale de la santé et des agences régionales de santé.

Dans ce contexte déjà fortement contraint, l’Agence est affectée par des arbitrages budgétaires défavorables. Des efforts importants lui ont été demandés en 2025 et en 2026.

La subvention pour charges de service public, qui représente à elle seule environ 70 % des recettes totales de l’agence est passée de 117,8 millions d’euros en 2024 à 116,5 millions en 2025 puis à 115,5 millions d’euros pour 2026. Au total, en intégrant les taxes affectées et autres sources de financement, les recettes consolidées de l’agence s’établissent à 165,3 millions d’euros dans le budget initial 2026, contre 172,5 millions dans les comptes financiers 2024.

Sur le plan des effectifs, le plafond d’emplois, qui s’établissait à 1 329 ETPT en 2024, est ramené à 1 327 ETPT en 2025, puis à 1 317 ETPT pour 2026 ([85]). Dès l’examen du projet de loi de finances pour 2025, l’agence avait alerté ses tutelles sur une problématique d’« effet de ciseau » entre des dépenses structurellement orientées à la hausse et des recettes insuffisantes pour y faire face.

Ces arbitrages affectent également les moyens consacrés à la recherche. Le programme national de recherche « environnement, santé, travail » (PNR‑EST), piloté par l’Anses, qui vise à orienter des travaux de recherche en appui aux besoins d’expertise de l’agence et à structurer une communauté scientifique mobilisable, a ainsi connu un coup de frein majeur, ses crédits ayant été réduits de moitié (voir infra).

Pour 2026, les orientations transmises par les tutelles s’inscrivent dans la continuité de cette trajectoire, en invitant l’Agence à « procéder à une priorisation de ses missions au regard des ressources disponibles et à contribuer aux réflexions sur l’efficience de ses actions ».

Plusieurs indicateurs transmis par l’Anses témoignent de la dégradation des conditions d’exercice de ses missions, dans un contexte d’intensification de l’activité et de contrainte sur les moyens.

L’Agence a ainsi produit 1 864 décisions en 2025, contre 1 498 en 2024 et 1 423 en 2023, ce qui traduit une augmentation de sa charge de travail. Si les décisions administratives, qui représentent plus de la moitié de l’activité, sont traitées à 94 % dans les délais, des retards significatifs sont observés pour les dossiers nécessitant une évaluation scientifique, quelle que soit leur typologie.

Comme le souligne l’Anses, ces retards s’expliquent par plusieurs facteurs : la diminution des ressources, la complexification des évaluations liée aux évolutions méthodologiques, ainsi que l’évolution du cadre réglementaire européen. L’entrée en vigueur du règlement relatif aux coformulants, particulièrement complexe à mettre en œuvre, implique notamment des demandes d’informations complémentaires et un examen approfondi des compositions, contribuant à l’allongement des délais.

Ainsi, la médiane de traitement des dossiers phytopharmaceutiques relatifs aux nouvelles autorisations de mise sur le marché et aux extensions d’usage majeures atteint désormais 510 jours, en augmentation de deux mois. De manière plus générale, la part des dossiers traités dans les délais réglementaires diminue, en particulier pour certaines procédures européennes, illustrant la difficulté croissante à respecter des délais fixés dans un contexte normatif et scientifique moins exigeant.

Par ailleurs, la capacité de l’Agence à conduire des travaux d’expertise de sa propre initiative apparaît limitée. Les autosaisines représentent moins de 8 % du programme de travail et peuvent être retardées ou mises en pause au profit des saisines des tutelles.

Enfin, les contraintes pesant sur les moyens de l’Agence limitent également sa capacité à investir dans des outils susceptibles d’améliorer l’efficacité de l’expertise. Le recours à l’intelligence artificielle, qui pourrait renforcer les capacités d’analyse dans un contexte de complexification des données et d’exigence accrue de réactivité, suppose des investissements importants en infrastructures, en compétences et en sécurité, aujourd’hui difficiles à mobiliser.

Recommandation n° 10 : Intégrer au sein de la future stratégie nationale santé-environnement une planification précise des moyens consacrés aux acteurs intervenant dans le champ de la santé environnementale, assortie d’indicateurs permettant de s’assurer de l’adéquation de leurs moyens aux missions qui leur sont confiées.

C. UNE ACTION PUBLIQUE STRUCTURELLEMENT EN RETARD ET PÉNALISÉE DANS LES ARBITRAGES POLITIQUES

Non seulement la recherche avance lentement mais de nombreux travaux ont mis en évidence le retard structurel de l’action publique dans ce domaine et le profond décalage entre la naissance d’un besoin de réglementation et l’entrée en vigueur d’instruments d’encadrement, lesquels restent structurellement insuffisants. Comme le souligne William Dab, professeur émérite au Conservatoire national des arts et métiers et ancien directeur général de la santé : « Le risque est aujourd’hui un objet de politique publique tellement dilué qu’il est rare de faire ce qu’il faut au moment où il faut avec les moyens qu’il faut. » ([86])

1. Une action publique structurellement en retard, insuffisante et menacée de reculs majeurs

a. Une action structurellement en retard

Dans le domaine de la santé environnementale, l’action publique a largement progressé par à-coups, à la suite de crises à fort retentissement qui ont révélé l’ampleur de catastrophes sanitaires et environnementales (le Great Smog de Londres en 1952, la catastrophe industrielle de Seveso en 1976, les scandales sanitaires de l’amiante, de la vache folle ou du chlordécone, etc.). Il a par exemple fallu attendre la marée noire de l’Erika, en 2000, pour que l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement (AFSSE) soit créée.

Dans ses rapports Late lessons from early warnings, l’Agence européenne pour l’environnement montre comment les signaux précoces de danger ont trop souvent été ignorés ou pris en compte tardivement par les pouvoirs publics. Les décisions publiques interviennent après des délais importants, une fois les effets sanitaires ou environnementaux largement établis.

Ce décalage s’observe dans de très nombreux cas emblématiques de l’histoire récente de la santé environnementale.

Exemples de retards dans la prise en compte de risques sanitaires environnementaux

L’amiante

L’usage de l’amiante dans la construction a longtemps perduré malgré les alertes scientifiques sur sa dangerosité. Si des réglementations ont été introduites dès les années 1970, l’interdiction totale de l’amiante en France n’est intervenue qu’en 1997, alors que plusieurs pays avaient déjà engagé des restrictions importantes.

Le chlordécone

Les effets neurotoxiques, reprotoxiques et cancérogènes du chlordécone étaient connus dès les années 1970. Interdit aux États-Unis en 1977, cet insecticide a pourtant continué à être utilisé massivement dans les bananeraies de Guadeloupe et de Martinique et n’a été interdit en France qu’en 1993. Aujourd’hui, cette molécule extrêmement persistante est détectée chez plus de 90 % de la population de ces territoires.

Le diesel

Alors que les effets sanitaires des particules issues des moteurs diesel ont été documentés dès les années 1970-1980, la France a longtemps maintenu des politiques fiscales favorables à ce carburant. À l’inverse, des pays comme le Japon l’ont fortement taxé dès les années 1990, avec des effets rapides sur la mortalité cardiovasculaire et respiratoire.

Les PFAS

Les PFAS sont présentés comme un polluant émergeant. Les alertes ne sont pourtant pas récentes. Le sujet a émergé aux États-Unis à la fin des années 1990 : une procédure judiciaire contre l’entreprise chimique DuPont a révélé que la persistance et la toxicité potentielle du PFOA, qui avait contaminé l’eau potable autour de l’une de ses usines, étaient connues depuis des décennies. L’Agence américaine de protection de l’environnement a lancé en 2006 un programme visant à éliminer ce seul PFAS.

L’Anses a été saisie en 2009 pour déterminer la toxicité du PFOS et du PFOA et conduire en 2010-2011 une campagne de mesures qui a mis en évidence la contamination des eaux destinées à la consommation humaine et la nécessité d’approfondir les connaissances sur leur impact sanitaire. Ce n’est toutefois que très récemment que la révélation de l’ampleur de la contamination, notamment à la suite d’enquêtes journalistiques comme l’enquête Vert de rage en 2022 et le Forever Pollution Project ([87]), a conduit à une accélération de la prise de conscience publique et une prise en compte plus large dans les politiques publiques.

Le bisphénol A

Étudié dès les années 1930 pour ses propriétés œstrogéniques, le bisphénol A a pourtant été utilisé pendant des décennies dans les plastiques alimentaires avant que ses effets de perturbation endocrinienne ne conduisent à son interdiction dans les biberons en 2010, puis dans l’ensemble des contenants alimentaires en 2015.

Malgré la mise en évidence ancienne et documentée du décalage entre l’identification des signaux de danger et l’intervention de la décision publique, l’actualité en offre en régulièrement de nouvelles illustrations. Le cas du cadmium, classé cancérogène avéré depuis 1993, en témoigne. En dépit d’alertes répétées qui ne sont pas récentes (cf infra), l’action publique, pourtant nécessaire et urgente, continue de se faire attendre.

b. Une action structurellement insuffisante

Les protections mises en place tardivement se révèlent en outre insuffisantes, comme le montre en détail la deuxième partie du présent rapport.

Au surplus, l’existence même de normes ne garantit pas leur effectivité. Elles peuvent être appliquées de manière partielle ou atténuée, faute de contrôles suffisants ou à travers des décisions d’application qui en réduisent la portée.

Perturbateurs endocriniens : un retard sanctionné par la justice européenne

Le règlement (CE) n° 1107/2009 relatif à la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques prévoit l’exclusion des substances présentant des propriétés perturbant le système endocrinien.

L’application de cette règle supposait toutefois que la Commission européenne définisse des critères scientifiques permettant d’identifier ces substances.

Les critères permettant d’identifier les perturbateurs endocriniens n’ont été adoptés qu’en 2018, soit près de huit ans après l’adoption du règlement et après une condamnation de la Commission européenne par le Tribunal de l’Union européenne pour carence en 2015.

La seconde partie du présent rapport montre aussi comment ces politiques, malgré des lacunes largement documentées, sont marquées par une grande inertie et exposées à des risques de régression inquiétants.

2. Des facteurs de retard structurel de l’action publique

Plusieurs facteurs contribuent à expliquer le décalage structurel entre l’état des connaissances scientifiques et la décision publique.

a. La lourdeur et la complexité des processus décisionnels

L’inertie tient d’abord à la lourdeur des processus réglementaires et législatifs.

La réglementation repose en grande partie sur des textes européens dont l’élaboration suppose des négociations longues entre États membres, la recherche de compromis politiques et des consultations multiples des parties prenantes.

À cette lenteur en amont s’ajoute celle de la mise en œuvre. S’agissant des substances chimiques, les procédures d’évaluation, d’autorisation et de restriction de même que les renouvellements d’autorisations sont elles-mêmes particulièrement longues, chronophages et consommatrices de ressources rares. Cette lenteur conduit en pratique à maintenir sur le marché des substances potentiellement dangereuses.

L’existence du cadre européen est souvent invoquée pour différer des initiatives nationales. Cet argument a par exemple été largement mobilisé contre certaines dispositions de la loi du 25 février 2025 visant à protéger la population des risques liés aux PFAS. Il est fréquent que l’action publique nationale soit suspendue ou reportée au motif que des réflexions ou des révisions réglementaires sont en cours au niveau de l’Union européenne.

Au plan national, le ministère de la transition écologique souligne par exemple la lourdeur des processus d’élaboration des plans de protection de l’atmosphère (PPA), qui imposent notamment la tenue d’une enquête publique avec désignation d’un commissaire enquêteur et allongent significativement les délais d’adoption de ces plans, alors même que leur mise en œuvre appelle une accélération. Le ministère suggère une évolution législative pour substituer à l’enquête publique une consultation électronique du public, afin de fluidifier les procédures et d’en réduire les coûts, tout en assurant la participation du public.

Recommandation n° 11 : Remplacer l’enquête publique avec désignation d’un commissaire enquêteur prévue dans le cadre de l’élaboration des plans de protection de l’atmosphère par une consultation électronique du public.

b. Un champ pénalisé dans les arbitrages politiques

Les politiques de santé environnementale entrent en conflit avec d’autres objectifs de l’action publique (compétitivité, préservation de l’emploi, d’activités, concurrence internationale, etc.).

Dans ces arbitrages, la santé environnementale est structurellement désavantagée car elle oppose des pertes visibles à des bénéfices invisibles. Elle suppose en effet des décisions susceptibles d’affecter immédiatement la compétitivité ou les pratiques de certains secteurs, exposant immédiatement à des mobilisations professionnelles et des accusations d’atteintes à la compétitivité. À l’inverse les bénéfices de ces décisions correspondent essentiellement à des risques évités, dont les effets sont par nature impalpables à court terme ([88]).

Cette asymétrie crée une incitation structurelle à la procrastination réglementaire, au report, à l’affaiblissement des normes ou à leur contournement.

c. L’influence des intérêts économiques et des stratégies de lobbying

Ce déséquilibre est renforcé par la capacité d’influence de certains secteurs économiques directement concernés par les réglementations environnementales.

Certaines industries (chimiques, agrochimiques, énergétiques, transports, etc.) mobilisent des ressources financières, juridiques, scientifiques et politiques considérables pour peser sur les décisions publiques (financement d’études, phénomène des « portes tournantes » entre secteur privé et administration, participation aux instances consultatives, etc.).

Phénomène ancien, structuré et bien documenté, le lobbying s’est accru ces dernières années. Selon une analyse réalisée par Corporate Europe Observatory et LobbyControl, fondée sur le registre de transparence de l’Union européenne, les secteurs de la chimie, de l’agrochimie, de l’énergie, des transports, de l’industrie et de la pharmacie figurent parmi les acteurs consacrant les budgets les plus importants aux activités de lobbying auprès des institutions européennes. Au cours des cinq dernières années, les dépenses de lobbying des secteurs de l’énergie et de l’agrochimie ont ainsi augmenté respectivement de 44 % et 31 % ([89]).

À l’inverse, les contre-pouvoirs, qu’il s’agisse des associations environnementales, des organisations de la société civile, des lanceurs d’alerte et des associations de victimes, disposent de moyens très limités. Des actions pour renforcer ces acteurs, en tant que bâtisseurs d’une expertise dans leur champ spécifique, sont indispensables comme évoqué plus en détail dans la troisième partie du présent rapport.

d. L’incertitude scientifique, facteur d’inertie

Malgré la consécration du principe de précaution, l’incertitude scientifique continue de différer la décision publique.

Le principe de précaution

Depuis 2005, le principe de précaution est entré dans la Constitution de la Ve République. Selon ce principe, l’incertitude scientifique ne doit plus être mise en avant pour ne pas prendre des mesures visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement, ainsi qu’à la santé.

Il peut être invoqué devant les juridictions pour dénoncer l’insuffisance des mesures prises, voire la carence pure et simple de l’autorité compétente. Il libère l’autorité compétente d’avoir à faire état, lorsqu’elle prend des mesures de précaution, d’une certitude quant à la réalité des risques allégués.

Elle reste fréquemment invoquée pour retarder l’adoption de mesures de protection, les décideurs publics exigeant encore un niveau de preuve particulièrement élevé avant d’intervenir.

L’incertitude peut être alimentée par les stratégies d’influence de certains acteurs économiques pour contester les résultats de la recherche, ou susciter des études biaisées afin de prolonger les controverses scientifiques et retarder les décisions réglementaires.

La « fabrique du doute »

Dans plusieurs domaines (tabac, amiante, pesticides, changement climatique), des travaux scientifiques ont mis en évidence l’existence de stratégies visant à entretenir ou amplifier l’incertitude scientifique pour retarder l’adoption de mesures de régulation ([90]). Ce phénomène désigné sous le terme de « fabrique du doute », a été largement documenté par l’historiographie des politiques sanitaires et environnementales. Ces stratégies peuvent prendre différentes formes :

– contestation systématique des résultats scientifiques existants, en mettant en avant l’incertitude ou la nécessité de recherches supplémentaires ;

– financement d’études ou d’expertises alternatives, destinées à nourrir la controverse scientifique ;

– mobilisation d’experts ou d’organisations scientifiques pour relayer ces positions dans le débat public ;

– déplacement du débat scientifique, en mettant l’accent sur des incertitudes secondaires plutôt que sur les connaissances établies.

Malgré la consécration du principe de précaution, l’incertitude scientifique bénéficie davantage au maintien d’activités polluantes qu’à la protection de la santé.

Recommandation n° 12 : Imposer que les études d’impact des textes normatifs comportent une analyse renforcée du respect du principe de précaution.

Recommandation n° 13 : Rendre plus systématique la saisine du Conseil d’État sur les propositions de loi ayant un impact dans le champ de la santé environnementale, aux fins d’analyse au regard du principe de précaution.

3. Des leviers à mieux actionner pour une meilleure prise en compte de la santé environnementale dans les arbitrages publics

Au-delà du renforcement de leur portage politique, plusieurs leviers permettraient à ces questions de peser davantage dans les arbitrages.

a. Renforcer et rééquilibrer les études d’impact

Le Haut-commissariat à la stratégie et au plan appelle à renforcer les études d’impact des projets de loi, textes réglementaires et des projets d’aménagement pour une meilleure intégration du « fardeau sanitaire » dans la prise de décision.

Le bilan des études d’impact dans l’objectif d’intégrer certains enjeux dans la décision publique est décevant.

Plusieurs institutions, notamment le Conseil d’État, la Cour des comptes et l’OCDE, ont souligné la qualité souvent inégale de ces analyses, leur production tardive dans le processus décisionnel et leur influence limitée sur les arbitrages politiques. Elles sont trop souvent un exercice formel destiné à satisfaire à une exigence procédurale plus qu’un véritable outil d’aide à la décision.

Par ailleurs, elles peuvent en pratique desservir les enjeux qu’elles prétendent prendre en compte.

En effet, les études d’impact sont généralement réalisées sous l’autorité des administrations ou des acteurs porteurs des projets concernés, incités à limiter la prise en compte des externalités sanitaires et environnementales.

Elles reflètent également une asymétrie de moyens : les acteurs économiques disposent souvent de moyens importants pour produire des analyses détaillées sur les conséquences négatives d’une évolution de la réglementation quand les bénéfices sanitaires ou environnementaux sont plus difficiles à quantifier et souvent moins bien documentés. Les administrations publiques ne disposent pas des outils, des données ou des moyens d’expertise nécessaires pour évaluer de manière robuste ces effets.

Le bilan décevant des évaluations et études d’impact dans la prise en compte
des enjeux sanitaires et environnementaux

Dans son rapport annuel 2023, l’Autorité environnementale relève que l’impact des projets d’aménagements ou d’infrastructures sur l’exposition aux nuisances sonores sont loin d’être au cœur des évaluations et, lorsqu’elles le sont, peuvent être sous-estimées ou imprécises.

Le ministère des finances ([91]) note également que les effets environnementaux pèsent généralement très peu dans les évaluations socioéconomiques, obligatoires pour certains projets d’infrastructure, notamment de transport, et sont très largement dominés par les gains de temps.

Le Haut-commissariat à la stratégie et au plan souligne quant à lui les limites des méthodes d’évaluation des impacts sur la santé – démarche d’aide à la décision destinée à améliorer la prise en compte des impacts sur la santé des politiques, programmes ou stratégies.

Ces limites invitent à renforcer les capacités d’expertise publique et à garantir des conditions d’élaboration des études d’impact permettant une appréciation équilibrée des coûts et des bénéfices des politiques envisagées.

Le renforcement des études d’impact ne peut constituer un levier réellement structurant que si leur élaboration repose sur des normes strictes, des méthodologies contradictoires et transparentes.

Enfin, les études d’impact aujourd’hui conduites de manière cloisonnée – sanitaires ou environnementales – doivent impérativement évoluer vers une approche « une seule santé ».

Une circulaire du Premier ministre du 1er septembre 2025 confie au SGPE un rôle de pilotage et de garant de la qualité des études d’impact environnemental des projets de textes normatifs présentant un impact écologique élevé, faisant ainsi du SGPE le « bras armé » du secrétariat général du Gouvernement sur le volet environnemental de ces évaluations.

La santé environnementale, angle mort de la réforme
des études d’impact environnementales

Une circulaire de septembre 2025 vise à renforcer le cadre de l’évaluation préalable des textes normatifs, en particulier sur la dimension environnementale. Cette circulaire exige ainsi que l’ensemble des axes du budget vert (atténuation, adaptation, eau, économie circulaire, pollution, biodiversité) soient pris en compte dans les études d’impact.

Elle permet au secrétariat général du Gouvernement de convoquer pour les textes présentant de forts enjeux environnementaux une réunion de cadrage et de mettre sous le contrôle du SGPE l’évaluation environnementale du texte.

Ces textes doivent être confrontés aux stratégies nationales environnementales (stratégies bas-carbone, biodiversité, etc.) et à leurs indicateurs.

Plus généralement, la circulaire prévoit la formation par le SGPE d’un groupe de travail constitué de représentants des opérateurs de l’État et de l’administration ainsi que d’experts extérieurs, avec la mission de constituer une base méthodologique (outils, méthodes et guides relatifs aux différentes thématiques environnementales) et d’organiser la montée en compétence des ministères en matière d’évaluation environnementale des textes, et ce par la mise en place d’un réseau interministériel de correspondants permettant le partage des données et méthodes, et la remontée de retours d’expérience permettant l’identification d’éventuels besoins de formation.

Ce nouveau dispositif illustre lui aussi la prise en compte insuffisante de la santé environnementale, dans la mesure où, d’une part, il est centré sur les seuls impacts environnementaux et, d’autre part, il est confié à un acteur dont le mandat et les compétences se concentrent comme évoqué précédemment sur les dimensions climatiques et écologiques – climat, énergie, biodiversité, économie circulaire – sans que la santé environnementale ne relève clairement de son champ, ce qui prive les études d’impact d’une indispensable approche « une seule santé » systématique et cohérente.

Recommandation n° 14 : Renforcer les capacités publiques de chiffrage des impacts sanitaires et économiques des pollutions environnementales et de l’impact « une seule santé » des textes normatifs en associant tous les acteurs concernés au secrétariat général à la planification écologique.

Recommandation n° 15 : Rendre plus systématique la saisine de l’organe collégial chargé de cette mission au sein du secrétariat général à la planification écologique.

Recommandation n° 16 : Prévoir explicitement la possibilité pour les parlementaires de saisir le secrétariat général à la planification écologique aux fins de chiffrage de l’impact « une seule santé » de propositions de loi.

b. Renforcer l’expertise scientifique dans les administrations publiques

La formation des administrations publiques est encore très centrée sur les disciplines économiques et juridiques, malgré des progrès récents en matière d’ouverture pluridisciplinaire. Un renforcement des connaissances des décideurs – et pas seulement les acteurs intervenant dans le champ de la santé et de l’environnement – est indispensable pour améliorer la prise en compte de cet enjeu dans toutes les politiques publiques. Ce point est abordé plus précisément dans la troisième partie du présent rapport.

Par ailleurs, dans son étude annuelle Inscrire l’action publique dans le temps long, le Conseil d’État avait appelé à renforcer la représentation scientifique auprès des décideurs publics en prévoyant notamment la présence de conseillers scientifiques auprès du Président de la République, du Premier ministre et des ministres concernés. Un tel dispositif pourrait très utilement renforcer les liens entre l’administration, les institutions académiques et les agences publiques et la prise en compte par l’action publique de connaissances complexes et en évolution rapide.

c. Améliorer et harmoniser les règles de déontologie et les garanties d’indépendance de l’expertise

Un autre levier consiste à renforcer les règles de déontologie afin de limiter les risques d’influence indue des intérêts économiques et de renforcer les garanties d’indépendance de l’expertise.

Le MESRE ([92]) observe des difficultés spécifiques dans ce domaine : « la santé environnementale implique souvent des enjeux économiques majeurs (industries chimiques, énergétiques, agricoles), ce qui accroît les risques de conflits d’intérêts, de pressions ou de controverses scientifiques. La complexité méthodologique (effets à long terme, expositions multiples, incertitudes statistiques) peut aussi être instrumentalisée dans le débat public. Par ailleurs, l’hétérogénéité des cadres juridiques entre pays, la diversité des sources de financement et la médiatisation des résultats rendent plus délicate la garantie d’une intégrité perçue comme incontestable. Ainsi, si des mécanismes robustes existent (évaluation par les pairs, transparence des données, registres publics d’intérêts), leur effectivité dépend largement de la culture institutionnelle, de l’indépendance des experts et des moyens alloués au contrôle. »

Une mission interinspections consacrée aux liens entre santé environnementale, recherche et décision publique avait observé en 2020 que le cadre déontologique applicable aux acteurs de la santé environnementale demeurait fragmenté et insuffisamment structuré ([93]).

Contrairement au champ de la santé humaine, où des dispositifs comme les règles dites « anti-cadeaux » visent à encadrer les relations entre les professionnels de santé et les industries, la mission observait l’absence de cadre déontologique global et cohérent applicable à l’ensemble du champ de la santé environnementale, les règles ayant été là encore définies de manière sectorielle au plan national comme au plan européen. La mission relevait en outre que les gestionnaires des risques, c’est-à-dire les autorités publiques chargées de prendre les décisions réglementaires, étaient soumis à des exigences de transparence moins fortes que les experts scientifiques.

Elle recommandait ainsi d’engager un travail de définition d’un cadre déontologique global applicable de façon élargie à l’ensemble des acteurs (agences, établissements de recherche, administrations, comités).

Alors que des voix s’élèvent pour demander la mise en place d’un cadre déontologique plus strict et pour renforcer les garanties d’indépendance de l’expertise notamment lors de commandes gouvernementales, il apparaît urgent de lancer ce chantier.

S’agissant de l’indépendance de l’expertise de l’Anses vis-à-vis de ses tutelles, l’agence indique que « les tutelles n’interviennent pas dans le processus d’expertise scientifique. Un protocole d’information précoce a été formalisé en décembre 2024 visant à leur partager les projets de communication de l’agence sur les expertises scientifiques (hors produits réglementés), étayé par un avis du Comité de déontologie et de prévention des conflits d’intérêt de l’Agence. Les sorties sensibles sont également signalées aux directions d’administration centrale. Par ailleurs, des restitutions sont organisées avant la publication des travaux, à destination des commanditaires (auteurs de la saisine). »

La rapporteure estime que ce protocole et cette étape de restitution méritent par exemple d’être réinterrogés afin de conforter l’indépendance de l’Agence dans la communication des résultats de ses travaux.

L’indépendance de l’expertise ne se limite pas à la prévention des conflits d’intérêts ni à l’absence d’ingérence dans les conclusions scientifiques : elle suppose également que les agences disposent d’une autonomie réelle dans la programmation de leurs travaux. À cet égard, en permettant au ministère de l’agriculture de prioriser l’examen de dossiers relatifs aux autorisations de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques par l’Anses, le décret du 8 juillet 2025([94]), sans interférer directement dans le contenu des évaluations scientifiques, est susceptible d’orienter la hiérarchisation des travaux au détriment d’une priorisation fondée sur les enjeux sanitaires et environnementaux.

Au-delà, l’indépendance de l’expertise dépend étroitement des moyens qui lui sont alloués. En particulier la capacité des agences à se saisir de manière autonome de sujets émergents ou insuffisamment traités constitue une garantie essentielle de leur rôle d’alerte scientifique. Or, cette capacité est de plus en plus contrainte par des ressources insuffisantes et en diminution, qui tendent à concentrer l’activité sur les saisines obligatoires et les urgences réglementaires. Comme évoqué précédemment, les autosaisines représentent moins de 8 % du programme de travail de l’Anses et peuvent être retardées ou mises en pause au profit des saisines des tutelles. À cet égard, si elle a fait l’objet de critiques relatives à certaines de ses conclusions, l’expertise récente conduite par l’agence sur les leviers à prioriser pour réduire l’exposition au cadmium – réalisée dans le cadre d’une autosaisine datant de 2023 ([95]) – illustre l’intérêt de travaux conduits indépendamment des priorités fixées par les tutelles, en contribuant à remettre des sujets majeurs au cœur du débat.

La suppression progressive de la Commission nationale de la déontologie et des alertes en matière de santé publique et d’environnement (CNDASPE)

Créée par la loi du 16 avril 2013 relative à l’indépendance de l’expertise et à la protection des lanceurs d’alerte en matière de santé publique et d’environnement dans le contexte du scandale du médiator, la CNDASPE est une commission consultative chargée initialement d’une mission en matière de déontologie dans le champ de la santé publique et de l’environnement et de protection des lanceurs d’alertes dans ces domaines.

Elle s’est vue retirer cette dernière mission par la loi du 9 décembre 2016 dite « Sapin 2 » qui a transféré la protection des lanceurs d’alerte au Défenseur des Droits. Un décret d’octobre 2022 a fixé une liste des 41 autorités externes en charge du recueil et du traitement des signalements qui diffèrent en fonction des thèmes (IGEDD pour la protection de l’environnement, Anses, HAS, IGAS entre autres pour les sujets en lien avec la santé publique, CGAAER pour l’agriculture, direction générale du travail pour les alertes relatives aux conditions de travail, etc.).

La CNSASPE était également chargée d’accompagner des organismes publics d’expertise scientifique et technique dans l’amélioration de leurs pratiques en termes de déontologie et d’ouverture à la société civile, d’émettre des recommandations sur les principes déontologiques propres à l’expertise scientifique et technique.

Le MTE estime que la CNDASPE ne conserve ainsi aujourd’hui que « des missions résiduelles en matière de déontologie de l’expertise, reprises depuis par d’autres structures (instances internes, Office français de l’intégrité scientifique, etc.). »

Les travaux parlementaires dans le cadre du projet de loi de simplification prévoient la suppression de cette commission. Dans ce contexte, et suite à la fin des mandats du président de l’instance et de nombreux membres courant décembre 2024 et depuis, les nominations pour le renouvellement des membres ont été suspendues et la commission n’a pas été réunie en 2025.

Au niveau européen, les conflits d’intérêts, notamment au sein des agences et organes de la comitologie, ont fait l’objet de critiques récurrentes notamment de la Cour des comptes européenne et du Médiateur européen. Ces critiques ont conduit à un renforcement progressif des règles applicables, notamment en matière de déclarations d’intérêts et d’encadrement des participations aux panels. Pour autant, les interrogations n’ont pas totalement disparu : des organisations non gouvernementales, telles que Corporate Europe Observatory, continuent de relever la fréquence de situations de liens d’intérêts.

À cet égard, le Gouvernement indique soutenir la proposition de règlement de base de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA), qui lui confère un cadre réglementaire autonome et cohérent avec l’évolution de ses missions et « permettra de renforcer la prévention des conflits d’intérêt au sein de l’Agence et donc la transparence et la confiance dans ses avis. La France a œuvré lors des négociations au Conseil pour renforcer les dispositions proposées en matière de prévention des conflits d’intérêt. »

Recommandation n° 17 : Instituer un cadre déontologique global et harmonisé applicable à l’ensemble des acteurs de la santé environnementale et une réévaluation des garanties d’indépendance de l’expertise.

d. Renforcer la transparence et le contrôle démocratique

La transparence dans la prise de décision est une condition indispensable pour renforcer la confiance et le contrôle démocratique.

Le Haut-commissariat à la stratégie et au plan comme de nombreux observateurs pointent l’opacité des conditions d’élaboration des méthodes d’évaluation réglementaire des substances et produits chimiques.

La transparence sur la composition des groupes mis en place au sein de l’OCDE pour définir la méthodologie de l’expertise (lignes directrices, bonnes pratiques de laboratoire) doit être renforcée.

Comme le relève le Haut-commissariat, les informations ayant conduit à l’élaboration des lignes directrices doivent être davantage accessibles, notamment la composition des comités d’experts et les éléments de délibération. La composition de ces comités devrait également être plus ouverte et équilibrée, avec une représentation diversifiée des parties prenantes et une gestion des liens d’intérêt en amont de leur constitution.

Par ailleurs, les méthodologies d’évaluation des risques sont adoptées et actualisées par les États membres dans le cadre de procédures de comitologie dont la transparence demeure insuffisante.

Au stade de la gestion des risques, la transparence est tout aussi limitée. Le processus de préparation de la décision au sein de la Commission européenne est peu transparent et les avis des États membres dans la procédure de comitologie ne sont pas rendus publics. De plus, les représentants des États membres ne sont pas amenés à réaliser des déclarations publiques d’intérêt au titre de leurs fonctions les conduisant à siéger dans les comités de gestionnaire des risques.

Plusieurs rapports ont ainsi recommandé de renforcer ces exigences de transparence, par exemple en publiant a posteriori les votes des États membres dans ces procédures ([96]).

À cet égard, la rapporteure a interrogé le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) et la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne (RPUE) sur les positions défendues par la France, sans obtenir de réponse.

Une brèche judiciaire récente dans l’opacité des processus décisionnels européens en matière de pesticides

Le SCoPAFF (Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed) ou comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, composé de représentants des États membres et présidé par la Commission européenne, joue un rôle central dans les décisions d’autorisation et de renouvellement des substances actives phytopharmaceutiques et dans l’adoption et l’évolution des méthodes d’évaluation des substances.

Son fonctionnement est pourtant marqué par une grande opacité : les comptes rendus de réunions sont incomplets, les votes des États membres ne sont pas rendus publics et l’identité même de leurs représentants est tenue secrète.

L’association française POLLINIS a demandé en 2018 l’accès à des documents révélant les positions des États membres au sein de ce comité sur le blocage des « tests abeilles », des protocoles d’évaluation des risques des pesticides pour les pollinisateurs, formalisés par l’EFSA en 2013 et dont l’adoption a été repoussée une trentaine de fois sans explication publique. Face aux refus répétés de la Commission européenne, qui invoquait la nécessité de « protéger le processus décisionnel », POLLINIS a saisi la justice européenne.

Par un arrêt du 16 janvier 2025, la Cour de justice de l’Union européenne a confirmé le jugement rendu en première instance par le Tribunal de l’Union en septembre 2022 et rejeté le pourvoi de la Commission en obligeant cette dernière à mieux motiver ses refus de communication de documents.

Cette avancée, obtenue au prix de sept ans de procédure contentieuse, montre la distance qui sépare le système actuel d’un véritable principe de transparence démocratique.

Enfin, il est important de renforcer le contrôle parlementaire des politiques de santé environnementale comme le souligne le Haut-commissariat à la stratégie et au plan, qui recommande notamment de multiplier les auditions des administrations et des agences compétentes par les commissions parlementaires concernées, ainsi que par l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques.

Au regard du caractère extrêmement vaste et transversal de la santé environnementale, ce contrôle se heurte à la multiplicité des organes de contrôle (commission des affaires sociales, commission du développement durable, commission des finances, commission des affaires européennes, OPECST) qui contribue à le diluer et à le morceler. À titre d’illustration, l’Anses indique avoir été invitée à répondre à 117 auditions parlementaires entre 2021 et 2025, soit une moyenne de 23 auditions par an.

Le renforcement du contrôle parlementaire doit notamment porter sur les positions défendues par la France dans les négociations européennes.

À cet égard, la rapporteure suggère que la stratégie nationale de santé environnementale qu’elle appelle de ses vœux soit transmise au Parlement pour avis des commissions compétentes avant son adoption et que sa mise en œuvre fasse l’objet d’une audition annuelle conjointe de la commission des affaires sociales, la commission du développement durable et de l’OPECST sur la base d’un rapport annuel faisant état de son exécution.

Recommandation n° 18 : Adopter une politique d’exemplarité en matière de transparence dans la prise de décision en santé-environnement, en premier lieu en publiant a posteriori les votes français dans le cadre de la comitologie européenne.

Recommandation n° 19 : Renforcer le contrôle parlementaire sur les positions défendues par la France au niveau européen dans le champ de la santé environnementale.

Recommandation n° 20 : Prévoir un avis des commissions compétentes du Parlement sur le projet de stratégie nationale santé-environnement et une audition annuelle conjointe des responsables de sa mise en œuvre.

e. Améliorer la couverture médiatique et l’information sur les enjeux de santé-environnement

La visibilité médiatique des enjeux de santé environnementale constitue une condition décisive de leur prise en compte par les pouvoirs publics : comme le montrent de nombreux exemples récents, en particulier l’émergence et l’accélération du traitement des PFAS dans les politiques publiques, la médiatisation de ces sujets joue un rôle déterminant dans leur inscription à l’agenda politique et dans la décision publique.

i. Renforcer le soutien au journalisme d’investigation indépendant

Il est impératif de soutenir les médias et les journalistes qui contribuent à documenter les enjeux de santé environnementale, en particulier les médias d’investigation indépendants, dont le rôle s’avère déterminant pour faire émerger ces sujets dans le débat public.

Le journalisme indépendant sur ces enjeux requiert des moyens et des compétences importantes.

Face à des données publiques souvent lacunaires, fragmentées ou difficilement exploitables, les médias ont produit des travaux importants, afin de documenter les expositions et d’enrichir ou de contre-expertiser les informations disponibles. La technicité croissante de ces enjeux appelle par ailleurs un renforcement de cette dimension dans les formations initiales et continues des journalistes.

Enfin, les journalistes doivent être protégés dans l’exercice de leurs missions. À cet égard, les faits récents visant la journaliste d’investigation Stéphane Horel, spécialiste des PFAS et coordinatrice du projet international Forever Pollution Project réunissant 46 médias européens, appellent une vigilance toute particulière sur ce sujet : à la suite de plusieurs tentatives de cambriolage à son domicile et de plusieurs vols de matériel professionnel, une plainte contre X a été déposée en février. Comme l’a souligné Reporters sans frontières ([97]), si ces faits étaient liés à son activité journalistique, ils constitueraient l’une des atteintes les plus graves à la liberté de la presse de ces dernières années en France.

Recommandation n° 21 : Renforcer le soutien au journalisme d’investigation indépendant et les protections dont bénéficient les journalistes dans l’exercice de leurs missions ; renforcer la place de la santé environnementale dans les formations initiales et continues des journalistes, en prévoyant une formation à l’architecture institutionnelle et juridique de cette politique publique, ainsi qu’une sensibilisation aux mécanismes de la fabrique du doute.

ii. Mieux mobiliser les outils existants dans l’audiovisuel

Plusieurs outils existent dans le champ audiovisuel pour renforcer le traitement des enjeux environnementaux ou sanitaires qui doivent intégrer pleinement l’approche « une seule santé ».

Depuis 2022, l’Arcom a mis en place des « contrats climat » prévus par la loi « climat et résilience » et qui ne reposent à ce stade que sur le volontariat. Ces dispositifs visent à inciter les médias audiovisuels à renforcer le traitement des enjeux environnementaux à travers une information fiable, la sensibilisation du public, ainsi que la limitation de la publicité pour des produits à fort impact environnemental et la lutte contre l’éco-blanchiment.

Toutefois, la santé environnementale constitue aussi un angle mort de ces dispositifs qu’il convient de combler.

Par ailleurs, un observatoire des médias sur l’écologie, destiné à mesurer le traitement des enjeux environnementaux dans les programmes d’information a été mis en place. Cet outil constitue une avancée importante mais il importe de veiller à ce que la santé environnementale y soit pleinement intégrée, afin d’éviter qu’elle ne soit marginalisée dans l’analyse des contenus médiatiques.

Enfin, la charte alimentaire, à laquelle les acteurs audiovisuels peuvent adhérer, vise à encourager des engagements en matière de promotion d’une alimentation favorable à la santé, notamment en limitant l’exposition à des produits de faible qualité nutritionnelle, en particulier auprès des publics les plus jeunes. Si le bilan de cette charte est insuffisant, il est à tout le moins indispensable d’y intégrer les enjeux de santé environnementale (exposition aux contaminants, qualité sanitaire des aliments, liens entre alimentation et environnement).

Recommandation n° 22 : Intégrer la santé environnementale dans les « contrats climat » dont l’objectif est d’inciter les médias audiovisuels à renforcer le traitement des enjeux environnementaux. Évaluer l’efficacité de ces contrats.

Recommandation n° 23 : Intégrer la santé environnementale dans le périmètre de l’observatoire des médias sur l’écologie, destiné à mesurer le traitement des enjeux environnementaux dans les programmes d’information.

Recommandation n° 24 : Intégrer la santé environnementale au sein de la charte alimentaire par laquelle les acteurs sont encouragés à prendre des engagements individuels en matière de promotion d’une alimentation favorable à la santé.

iii. Un contrôle de la régulation à renforcer au regard des enjeux

L’Arcom indique dans son dernier rapport annuel avoir été saisie « à plusieurs reprises » sur les conditions de traitement de ces enjeux par certains médias audiovisuels. À ce jour, une seule sanction pécuniaire a été prononcée à l’encontre de l’éditeur de la chaîne CNews. Ces éléments appellent une vigilance et une action renforcées du régulateur quant à la rigueur et à l’honnêteté du traitement médiatique des questions de santé environnementale.

Recommandation n° 25 : Exiger de l’Arcom une analyse plus précise et détaillée de l’exercice de ses pouvoirs de sanction dans le cadre de sa mission de contrôle de l’honnêteté de l’information, permettant au Parlement d’exercer un contrôle effectif sur l’exercice de cette mission dans le champ de la santé environnementale.

iv. Renforcer les obligations de l’audiovisuel public

Enfin, les obligations et engagements de l’audiovisuel public, inscrits dans la loi et précisés par le décret portant cahier des charges des sociétés nationales de programme ou dans leurs contrats d’objectifs et de moyens, constituent un levier important pour améliorer la couverture des enjeux de santé environnementale. Il serait utile d’inscrire explicitement la promotion de l’approche « une seule santé » au sein des missions du service public audiovisuel.

Recommandation n° 26 : Intégrer explicitement la protection de la santé environnementale et la promotion de l’approche « une seule santé » dans les missions de l’audiovisuel public.

v. Intégrer la santé environnementale à la stratégie nationale de lutte contre la désinformation en santé

Enfin, au début de l’année 2026, le ministère chargé de la santé a annoncé le lancement d’une stratégie nationale de lutte contre la désinformation en santé. Dans une logique « une seule santé », il est indispensable d’intégrer pleinement la santé environnementale.

Recommandation n° 27 : Intégrer la santé environnementale à la stratégie nationale de lutte contre la désinformation en santé.

f. Le rôle structurant du contentieux

Enfin, face à un cadre juridique insuffisant au regard notamment du principe de précaution et eu égard aux défaillances persistantes dans son application, l’analyse des politiques de santé environnementale met en évidence le rôle structurant du contentieux.

En pratique, celui-ci apparaît souvent comme un levier déterminant pour remédier à l’inertie de l’action publique.

Il en va ainsi, par exemple, des contentieux engagés au titre du dépassement des normes européennes de qualité de l’air ou encore des décisions de justice ayant appelé à remédier à l’insuffisante protection des riverains des zones d’épandage. Plus récemment, une décision importante de la Cour administrative d’appel de Paris du 3 septembre 2025 a sanctionné l’insuffisante prise en compte de l’état le plus récent des connaissances scientifiques dans l’évaluation des pesticides par l’Anses. L’agence fait d’ailleurs état d’une trentaine de décisions de justice défavorables sur environ 350 procédures engagées.

Or, la capacité d’action des associations en matière de santé environnementale se heurte également à un cadre d’agrément encore largement cloisonné. En effet, les régimes d’agrément en santé et en environnement relèvent de cadres juridiques distincts, reposant sur des critères et des procédures différenciés. Les enjeux de santé environnementale étant par nature transversaux, certaines associations ont souligné les difficultés rencontrées pour obtenir ou cumuler ces agréments, ainsi que les limites que cela peut entraîner dans leur capacité à agir, notamment sur le plan contentieux.

Il est important d’assurer une meilleure reconnaissance des acteurs intervenant à l’interface entre santé et environnement par la création d’un cadre d’agrément spécifique ou une meilleure articulation entre les deux.

Recommandation n° 28 : Assurer une meilleure reconnaissance des acteurs associatifs intervenant à l’interface entre santé et environnement par la création d’un cadre d’agrément spécifique.

III. DES RÉSULTATS INÉGAUX ET TRÈS INSUFFISANTS

L’appréciation de l’efficacité des politiques de santé environnementale à partir des données disponibles – évolution des expositions, respect des normes de qualité, niveaux d’imprégnation des populations – se heurte aux lacunes des outils de suivi : les données sont très incomplètes, tant du point de vue des substances que des milieux ou des populations suivis ; les capacités analytiques sont limitées et les valeurs réglementaires présentent des limites intrinsèques comme le montre précisément la deuxième partie du présent rapport.

L’analyse des quatre facteurs ciblés par le présent rapport conduit, sans surprise, à observer que les politiques les plus efficaces sont celles qui agissent à la source des expositions, au moyen de règles claires et contraignantes, assorties de dispositifs de contrôle et de sanction effectifs.

A. DES RÉSULTATS INÉGAUX ET TRÈS INSUFFISANTS

L’appréciation des résultats des politiques de santé environnementale se heurte à la diversité des approches d’évaluation disponibles par milieu d’exposition, facteur de risque ou effet sanitaire. Cette pluralité d’entrées n’autorise qu’une lecture partielle et fragmentée des évolutions mais permet d’entrevoir l’ampleur des insuffisances comme l’illustrent quelques exemples.

1. Des résultats par milieux d’exposition insuffisants

a. L’air extérieur : des progrès mesurables mais des angles morts importants

Sur la période 2000-2024, les dernières publications du service des données et des études statistiques (SDES) du ministère de la transition écologique mettent en avant une amélioration globale de la qualité de l’air avec une forte diminution des concentrations moyennes annuelles en dioxyde de soufre (SO2) et une diminution plus modérée des concentrations en NO2, PM10 et PM2,5.

Évolution des concentrations moyennes annuelles en SO2, NO2, PM10 et PM2,5, et des concentrations en pic saisonnier en O3, en fond urbain
En indice base 100 des concentrations en 2000 (2009 pour les PM2,5)

Malgré l’amélioration globale de la qualité de l’air, des dépassements des normes réglementaires européennes subsistent en certains points du territoire en particulier pour le NO2, l’O3 et, pour certaines années, les PM10 et les PM2,5.

En outre, les politiques de qualité de l’air présentent encore des angles morts majeurs, certains polluants tels que les particules ultrafines, les pesticides, les PFAS ou le carbone suie, étant encore largement exclus des dispositifs de suivi et de gestion. Surtout, les résultats restent insuffisants au regard du bilan sanitaire de ces pollutions comme l’illustre le cas des particules fines.

b. Les eaux souterraines et de surface : des indicateurs d’échec des politiques conduites

Une étude du SDES du ministère de la transition écologique de mars 2026 sur la qualité des eaux superficielles et souterraines en France montre un niveau de pollution toujours préoccupant malgré une augmentation de 3 % par an entre 2016 et 2023 des moyens financiers pour assurer la qualité de la ressource.

En 2022, l’état écologique n’était jugé bon ou très bon que pour 44 % des masses d’eau de surface, contre 41 % en 2010. L’état chimique était quant à lui considéré comme bon pour 68 % des masses d’eau superficielles et souterraines, contre respectivement 51 % et 59 % en 2010.

Mis à part un recul du phosphore et des phosphates, les autres polluants restent largement présents.

Malgré les plans d’aide aux agriculteurs, les actions mises en œuvre dans les zones vulnérables et les mesures visant à mieux valoriser les effluents d’élevage et à lutter contre le lessivage des nitrates, les teneurs en nitrates dans les eaux de surface restent globalement stables sur vingt ans. Dans les eaux souterraines, après une forte augmentation jusqu’en 2013, les taux de nitrates se stabilisent.

Les principaux dépassements de normes sont liés à la présence de substances interdites depuis de nombreuses années ou de leurs métabolites. C’est notamment le cas du chlordécone (interdit en 1993), de l’atrazine (2003), de la chloridazone (2020), du mancozèbe (2021) ou du bentazone (2022). Dans presque la moitié des masses d’eau souterraines, le seuil de qualité de 0,5 µg/L de taux de pesticide est dépassé.

Les analyses révèlent également la présence d’autres polluants comme les solvants, les HAP (hydrocarbures aromatiques polycycliques), les PFAS, les résidus pharmaceutiques, les métaux ou d’autres composés physico-chimiques.

L’étude attire l’attention sur la réduction inquiétante du patrimoine de sites de captage d’eau potable (14 640 sites fermés sur le territoire hexagonal de 1980 à 2025), dont la première cause (31,9 % des situations) est la présence excessive de pesticides ou de nitrates ([98]). Cette évolution est un indicateur incontestable de l’échec des politiques de protection des captages (voir infra).

2. Le risque chimique dans l’alimentation : des résultats partiels mais déjà alarmants

Les risques sanitaires liés à l’exposition chronique de la population à des substances chimiques dans l’alimentation peuvent être appréhendés à travers les études de l’alimentation totale (EAT). Trois EAT ont déjà été conduites en France ([99]).

Les résultats publiés en janvier 2026 ne portent que sur l’acrylamide et plusieurs éléments traces métalliques. Les volets portant sur les autres familles de contaminants de l’alimentation comme les bisphénols et les phtalates, les résidus de pesticides ou encore les PFAS seront publiés au fil des prochaines années. Ce que montrent ces premiers résultats est pourtant déjà édifiant.

EAT 3 : de premiers résultats incomplets mais déjà alarmants

Ils mettent en évidence une diminution des concentrations d’acrylamide, d’argent, d’aluminium, de cadmium et de plomb dans les aliments, mais aussi des augmentations dans certains groupes d’aliments, notamment certains produits à base de céréales, comme le pain, les biscuits sucrés, les viennoiseries ou les pâtes. En tout état de cause, les expositions à l’acrylamide, au cadmium, au plomb, à l’aluminium et au méthylmercure restent trop élevées pour tout ou partie de la population.

Concernant le méthylmercure, principalement présent dans les poissons, les niveaux de contamination et d’exposition restent similaires à ceux observés dans l’EAT 2.

L’exposition alimentaire au plomb a quant à elle diminué par rapport à l’EAT 2, en moyenne entre 27 et 41 % chez les enfants et entre 37 et 49 % chez les adultes, ce qui reflète l’effet des politiques de santé publique, telles que l’interdiction du plomb dans les carburants, les canalisations d’eau et les peintures.

Surtout, la troisième étude de l’alimentation totale met en évidence des expositions alimentaires au cadmium toujours élevées pour une part de la population, en particulier chez les enfants (voir infra).

3. Des signaux d’alerte majeurs révélés par les données disponibles par substance ou effet sanitaire

Des données disponibles par substance ou par effet sanitaire mettent aussi en évidence des signaux d’alerte préoccupants. Le présent rapport ne peut couvrir l’intégralité d’un champ en constante évolution, et se limite, au-delà des quatre facteurs ciblés, à l’examen de deux indicateurs particulièrement alarmants.

a. Le cadmium : « bombe sanitaire »

Les alertes concernant le cadmium ne sont pas récentes et le cadmium, aujourd’hui au cœur de l’actualité, ne constitue pas un risque émergent.

Il est classé cancérogène de groupe 1 par le CIRC depuis 1993. Une exposition prolongée peut également induire une atteinte rénale, une fragilité osseuse, des effets sur l’appareil respiratoire, des troubles de la reproduction. Environ 23 % des cas d’ostéoporose sont attribuables à cette exposition ([100]). Le cadmium est suspecté de jouer un rôle dans l’accroissement majeur et extrêmement préoccupant de l’incidence du cancer du pancréas, entre autres ([101]).

En France, l’étude nationale nutrition santé (ENNS) avait permis d’estimer pour la première fois les niveaux d’imprégnation par le cadmium chez les adultes vivant en France continentale en 2006 et 2007. La deuxième étude de l’alimentation totale (EAT 2) publiée en 2011 mettait déjà en évidence une augmentation de l’exposition alimentaire de la population française par rapport à la première étude et un dépassement de valeur toxicologique de référence chez 15 % des enfants. L’étude de l’alimentation totale infantile de 2016 montrait un dépassement de la dose journalière tolérable chez 36 % des enfants de moins de trois ans.

L’enquête de biosurveillance, Esteban, publiée en 2021 révélait une forte augmentation des taux d’imprégnation en dix ans – 47,6 % de la population générale adulte dépassant le seuil de concentration critique urinaire – et alertait sur la surexposition de la population française avec des niveaux jusqu’à trois ou quatre fois supérieurs à ceux observés dans d’autres pays nord-américains et européen.

Cette surexposition s’explique en grande partie par la présence de cadmium dans une diversité d’aliments du quotidien, elle-même liée à la contamination des sols agricoles par les matières fertilisantes en particulier les engrais minéraux phosphatés, dont l’utilisation est importante en France.

Dans un courrier adressé au Gouvernement en juin 2025, la conférence nationale des URPS-médecins libéraux avait demandé des mesures urgentes et immédiates pour réduire l’exposition, en évoquant une « bombe sanitaire ».

Après une nouvelle alerte concernant l’exposition par l’alimentation en janvier 2026, une nouvelle expertise de l’Anses prenant en compte l’ensemble des voies d’exposition publiée en mars 2026 confirme une surexposition de la population française et réitère une demande d’action urgente, notamment par l’application de valeurs limites pour les matières fertilisantes épandues sur les sols agricoles. L’Anses recommande également de privilégier des sources d’approvisionnement en roche phosphatée ou en produits dérivés contenant moins de cadmium et de promouvoir de nouvelles pratiques agricoles. Elle préconise enfin de diminuer rapidement les plafonds des teneurs en cadmium dans les matières fertilisantes, d’agir sur l’offre alimentaire, y compris de produits importés, et de revoir les teneurs maximales en cadmium pour les aliments les plus contributeurs à l’exposition.

Le cadmium vient ainsi s’inscrire dans la liste des bombes sanitaires à bas bruit qui jalonnent l’histoire de la santé environnementale : un risque majeur identifié de longue date qui se heurte à l’inertie des réponses publiques.

b. L’incidence des cancers : des données inquiétantes

S’ils sont de mieux en mieux soignés, en 2023, les cancers constituent la première cause de mortalité en France, responsable de 27 % de l’ensemble des décès ([102]).

Entre 2003 et 2023, le nombre de nouveaux cas de cancers a été multiplié par 1,4 en France, soit une augmentation de 43 % chez les femmes et de 34 % chez les hommes. Cette progression s’explique en grande partie par les évolutions démographiques : selon l’institut national du cancer (INCa), l’augmentation et le vieillissement de la population expliquent 78 % de l’évolution de l’incidence chez l’homme et 57 % chez la femme ([103]). Cependant, l’INCa estime que près de la moitié des cancers pourraient être évités.

La France se caractérise par ailleurs par un niveau d’incidence du cancer élevé au regard des comparaisons internationales.

En effet, en neutralisant les effets liés à l’âge, une analyse du Global Burden of Disease (GBD) publiée dans The Lancet en septembre 2025 portant sur l’incidence des cancers dans 204 pays et territoires, a placé la France parmi les pays les plus touchés avec 389,4 cas pour 100 000 habitants. La France figure également parmi les pays à plus forte incidence mondiale de cancers selon les données GLOBOCAN du Centre international de recherche sur le cancer (CIRC).

La position de notre pays dans les comparaisons internationales constitue un signal préoccupant qui impose une analyse approfondie de ses déterminants.

Il en va de même de l’augmentation précédemment évoquée de l’incidence des cancers chez les moins de cinquante ans observée dans de nombreux pays, phénomène qui par construction ne peut pas être imputé au vieillissement de la population.

Les déterminants de cette évolution demeurent mal compris. Si le tabac, l’alcool, une alimentation déséquilibrée et les pratiques de dépistage jouent un rôle avéré, ils ne suffisent pas à expliquer les niveaux d’incidence observés.

La contribution des expositions environnementales est régulièrement évoquée, sans pouvoir être précisément isolée ou quantifiée en raison des limites des connaissances sur les expositions multiples, les effets combinés et les expositions chroniques à faibles doses. En outre, si le lien entre l’exposition à divers facteurs environnementaux et le risque de cancer est aujourd’hui bien établi, leur part dans l’incidence globale reste difficile à isoler.

Pourtant, « les grands programmes de recherche qui permettraient de chercher des réponses n’ont pas été lancés », observe Rémy Slama (Inserm), épidémiologiste de l’environnement. « Comme il est peu probable que la plupart des cancers aient un petit nombre de causes “fortes”, pour décrypter le rôle de l’environnement, il faut pouvoir identifier les contributions, souvent faibles, d’un très grand nombre de facteurs chimiques, physiques, infectieux. » ([104])

B. PARTICULES FINES : UNE POLITIQUE EFFICACE SOUS CONTRAINTE, AUJOURD’HUI EN PERTE DE SOUFFLE

La politique de lutte contre les particules fines, constitue un exemple d’action publique relativement ancienne, structurée par des contraintes fortes qui a permis d’enregistrer des progrès réels.

Toutefois, les leviers qui doivent permettre d’aller plus loin sont aujourd’hui fragilisés ou remis en cause, ce qui interroge la capacité de l’action publique à franchir une nouvelle étape dans l’amélioration de la qualité de l’air.

1. Une politique relativement ancienne impulsée au niveau européen et fondée sur des normes contraignantes

La politique mise en œuvre en France pour lutter contre la pollution de l’air depuis une trentaine d’années résulte essentiellement de normes contraignantes fixées au niveau européen.

Une politique essentiellement fondée sur des normes européennes contraignantes

Au niveau européen, la réglementation prévoit des valeurs limites juridiquement contraignantes avec l’obligation, en cas de dépassement, de mettre en place des plans pour ramener les concentrations sous ces valeurs. Elle est complétée par des réglementations sectorielles (émissions industrielles, qualité des carburants, émissions des véhicules, etc.).

Au niveau national, l’État élabore les politiques de surveillance de la qualité de l’air, de réduction des émissions polluantes et de diminution de l’exposition de la population aux polluants. Il combine mesures réglementaires, fiscales, incitatives, outils de planification à destination des collectivités et sensibilisation des acteurs.

Au niveau local, les préfets doivent mettre en œuvre des plans de protection de l’atmosphère dans toutes les zones en dépassement des normes réglementaires et les agglomérations de plus de 250 000 habitants.

Ces normes contraignantes se combinent à un contrôle juridictionnel effectif.

Une reconquête de la qualité de l’air sous le contrôle du juge

Dans une décision du 12 juillet 2017, le Conseil d’État a enjoint à l’État de prendre toutes les mesures nécessaires pour ramener les concentrations de NO₂ et de particules fines sous les valeurs limites dans plusieurs zones du territoire. Constatant l’insuffisance des mesures prises, le Conseil d’État a prononcé plusieurs astreintes : 10 millions d’euros en août 2021, 20 millions d’euros en octobre 2022 (deux astreintes successives), 10 millions d’euros en novembre 2023.

La France a également été condamnée par la Cour de justice de l’Union européenne en 2019 pour dépassements systématiques et persistants des valeurs limites de dioxyde d’azote (NO₂) dans plusieurs zones du territoire, ainsi que pour l’insuffisance des mesures prises pour y remédier. En avril 2022, elle a de nouveau été condamnée pour dépassements systématiques et persistants de la valeur limite journalière des particules PM10 à Paris et en Martinique.

2. Des résultats significatifs mais qui demeurent insuffisants

Les politiques mises en œuvre depuis deux décennies ont permis des progrès significatifs dans la réduction de la pollution par les particules fines. En France hexagonale, les émissions de PM₂,₅ ont diminué de 56 % entre 2000 et 2023, avec une baisse particulièrement marquée dans le secteur des transports, dont les émissions ont été divisées par quatre, les émissions liées au secteur résidentiel tertiaire – principalement le chauffage au bois – n’ayant reculé que de 40 %.

Cette réduction s’est traduite par une diminution des impacts sanitaires. À l’échelle de l’Union européenne, le nombre de décès attribuables aux particules fines a diminué de 44 % entre 2005 et 2020. La baisse observée en France apparaît même plus marquée que dans l’ensemble de l’Union européenne.

Pour autant, ces progrès restent très insuffisants au regard de l’ampleur du fardeau sanitaire de polluants qui restent responsables de 40 000 morts chaque année dans notre pays et dont les effets sanitaires sont observés dès les niveaux d’exposition les plus faibles ([105]).

Les concentrations restent élevées dans de nombreuses zones urbaines, et le niveau d’exposition de la population demeure très supérieur aux recommandations sanitaires internationales. En 2020, 96 % des citadins de l’Union européenne étaient ainsi exposés à des niveaux de particules fines (PM₂,₅) supérieurs à la valeur annuelle recommandée par l’OMS.

3. Des leviers de réduction remis en cause ou fragilisés

En application d’une nouvelle directive européenne de 2024 sur la qualité de l’air, les valeurs limites applicables aux particules fines seront divisées par deux à l’horizon 2030. L’atteinte de cet objectif implique un effort supplémentaire important qui doit être engagé sans délais.

Pourtant les leviers les plus efficaces identifiés pour atteindre ces objectifs sont aujourd’hui fragilisés ou remis en cause (contestation des zones à faibles émissions, suppression de la prime à la conversion, diminution des financements du fonds air bois en particulier), comme le montre la deuxième partie du présent rapport.

À cet égard, comme le souligne ainsi le ministère de la transition écologique ([106]), « pour le secteur agricole, principal émetteur de l’ammoniac, qui est un précurseur des particules, il convient de veiller à maintenir et amplifier les dispositifs réglementaires pour limiter ces émissions. Une partie des bonnes pratiques est intégrée, pour les élevages les plus importants, dans les réglementations ICPE et IED ([107]) (pour les élevages porcins et volailles). » Or, s’agissant des ICPE, en application de la loi dite « Duplomb », un décret de février 2026 relève les seuils à partir desquels il sera nécessaire d’obtenir une autorisation pour installer des élevages ([108]). La réglementation IED est en cours de mise à jour et intégrera un nombre d’élevages plus important. Le MTE se dit « vigilant sur les mesures réglementaires qui seront demandées. »

C. PESTICIDES : UN CAS D’ÉCOLE D’ACTION PUBLIQUE INEFFICACE

1. Des objectifs de réduction des usages sans cesse révisés à la baisse et jamais atteints

En application d’une directive européenne, la politique de réduction du recours aux pesticides repose depuis plus de quinze ans sur les plans successifs Ecophyto ([109]) dont les objectifs, régulièrement revus à la baisse, n’ont jamais été atteints.

Le premier plan, Ecophyto 2018, lancé en 2008 à la suite du Grenelle de l’environnement, fixait un objectif de réduction de 50 % de l’usage des pesticides à l’horizon 2018. Face à l’absence de résultats, le plan Ecophyto II, adopté en 2015, a repoussé cet objectif à 2025 et l’a rendu moins contraignant, en prenant pour référence le niveau d’utilisation de 2015 plus élevé que celui de 2008.

La stratégie Ecophyto 2030, adoptée en 2024, reporte à nouveau l’échéance d’une réduction de moitié à 2030, par rapport à la période de référence 2011-2013. En outre, elle abandonne un objectif exprimé en NODU (nombre de doses unité) ([110]) au profit de l’indicateur européen HRI1 ([111]), contesté et beaucoup moins exigeant pour mesurer l’évolution réelle de l’usage des pesticides ([112]).

Les limites structurelles du nouvel indicateur HRI1
rappelées par le ministère de la transition écologique ([113])

« Le HRI1 (Harmonised risk indicators – HRI1) présente des limites structurelles largement partagées par nombre d’acteurs, y compris au sein du Joint Research Center de la Commission européenne, et de chercheurs académiques ([114]).

Par construction, l’indicateur HRI1 valorise le changement de statut réglementaire (substitution, retrait) et la fin de la commercialisation de substances plutôt que l’évolution des pratiques réelles d’usage. Cela peut ainsi induire une baisse factice de l’indicateur sans aucun changement de pratiques de la part des agriculteurs. Par ailleurs au sein d’un même groupe cohabitent des substances aux toxicités très hétérogènes (par exemple le soufre dans le même groupe que des molécules toxiques à faible dose). Cet indicateur ne permet donc pas d’appréhender le risque tox/écotox des substances.

En conséquence, l’indicateur HRI1 ne permet pas de répondre intégralement aux attentes sociétales en matière de réduction des usages et des risques liés aux produits phytopharmaceutiques (objectif de la politique publique stratégie Ecophyto en France), En particulier il ne permet d’apprécier les enjeux de contamination des compartiments de l’environnement et les potentiels impacts sur la biodiversité.

L’indicateur pose des questions sur la façon dont il peut orienter l’action. En effet le HRI1, est en passe d’atteindre la cible de -50 % par rapport à la moyenne 2011-2013, ce qui interroge sur la poursuite de la politique Ecophyto, alors même que la qualité de l’eau se dégrade.

Des travaux sont en cours au niveau ministériel (MTE), interministériel et européen afin de développer/recourir à des indicateurs, plus adaptés à l’évaluation du risque dans sa dimension multithématique (indicateur one health, ATAT...). Dans le cadre de la stratégie nationale biodiversité, une palette plus large d’indicateurs est ainsi suivie afin de donner une vision plus précise et exhaustive de l’évolution de la pression de l’usage des produits phytos sur les milieux. »

Les résultats observés sont très éloignés des objectifs. Le nombre de substances actives utilisées a diminué mais l’évolution de l’indicateur NODU montre que l’usage des pesticides ne s’est pas réduit entre 2009 et 2023 : après une augmentation entre 2010 et 2018, il atteint en 2023 un niveau légèrement supérieur à celui de 2009.

Évolution du NODU en France ENTRE 2009 et 2023

Si les usages des substances CMR1 (cancérogènes, mutagènes ou reprotoxiques avérés ou présumés) mesurés en NODU ont diminué d’environ 54 % sur la période, principalement du fait de leur retrait réglementaire progressif, les usages des substances CMR2 (suspectées) n’ont pas diminué. En outre, depuis 2021, les données publiées par le ministère de l’agriculture ne permettent plus de distinguer l’évolution du NODU pour ces deux catégories.

La France, premier pays agricole de l’Union européenne, est aussi considéré comme le premier marché de pesticides à usage agricole au sein de l’Union européenne.

En 2023, avec 298 substances actives approuvées, la France est l’État membre de l’Union européenne qui autorise le plus de substances après l’Espagne (317 substances).

Selon une analyse de l’association Générations futures et le réseau Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) publiée en novembre 2023, les quantités de « pesticides PFAS » vendues en France sont passées de quelque 700 tonnes en 2008 à plus de 2 300 tonnes en 2021.

En 2024, 10 % de la surface agricole utile française est certifiée biologique contre un objectif de 21 % en 2030 fixé par la loi d’orientation agricole de mars 2025.

2. Une contamination de l’ensemble des milieux

En France, « la préservation de la qualité des ressources en eau est en échec pour ce qui concerne les pesticides », a constaté une mission interinspections sur le sujet en 2024 ([115]).

Les situations de non-conformité sont en augmentation depuis 2021 ([116]). En 2023, près d’un quart de la population a reçu au moins une fois dans l’année une eau dont les concentrations en pesticides dépassaient les limites de qualité. 1 200 personnes réparties dans quatre départements (Aisne, Oise, Aude, Yonne) ont subi à ce titre des restrictions d’usage de l’eau.

Ce sont les métabolites de l’atrazine, pourtant interdite depuis 2003, qui figurent parmi les principaux contaminants des eaux destinées à la consommation humaine, ce qui confirme la nécessité d’une action beaucoup plus vigoureuse à la source.

Comme évoqué précédemment, la pollution par les pesticides entraîne l’abandon progressif de captages d’eau potable et renchérit fortement les coûts de production et de distribution de l’eau.

En ce qui concerne les eaux de surface, selon les données 2023 présentées par le Haut-commissariat à la stratégie et au plan, près d’un quart des stations de mesure enregistrent un dépassement des normes de qualité environnementale fixées par la directive-cadre sur l’eau – qui ne concernent que certains pesticides. Plus de la moitié des stations de mesure mettent en évidence un risque pour les écosystèmes. Près de la moitié des masses d’eau souterraines voit leur concentration totale en pesticides dépasser le seuil de qualité de 0,5 µg/L. Comme le souligne le Haut-commissariat, les contaminations des eaux de surface et des eaux souterraines sont au demeurant sous-estimées, la quantité pouvant être mesurée de manière fiable étant dans de nombreux cas supérieure à la norme environnementale elle-même.

Depuis 2008, dans l’Hexagone, environ une station de mesure en rivière sur deux présente un indice des pressions toxiques cumulées pour les pesticides considéré comme élevé (supérieur à un). Entre la période 2008-2010 et 2020‑2022, l’indice a eu tendance à augmenter dans le nord et l’ouest de la France ([117]).

En ce qui concerne les sols, les premiers travaux de surveillance ([118]) ont notamment mis en évidence une large contamination par le lindane, insecticide classé cancérogène certain et interdit en agriculture depuis 1998, dans plusieurs territoires ([119]) à des concentrations pouvant dépasser 1 µg par kilogramme de sol.

Entre 2019 et 2022, sur les moins de 2 000 fruits et légumes contrôlés chaque année en France plus de la moitié contiennent des résidus quantifiables de pesticides, proportion stable dans le temps. Environ 2 % dépassent les limites maximales de résidus ([120]), tandis qu’un tiers présentent plusieurs résidus.

Enfin, des mesures récentes confirment que la contamination concerne également l’air extérieur mais aussi l’air intérieur et les poussières de logement.

De nombreux pesticides détectés dans l’air extérieur

La première campagne nationale exploratoire menée à partir de 2020 par l’Anses, l’Ineris et le réseau des associations agréées de surveillance de la qualité de l’air a permis d’identifier 32 substances devant faire l’objet d’une évaluation approfondie, en raison de leur fréquence de détection et de leur classification toxicologique (substances cancérogènes, mutagènes, reprotoxiques ou perturbateurs endocriniens).

Par la suite, la campagne nationale de surveillance des pesticides dans l’air 2021‑2022 met en évidence la détection régulière de six substances en France hexagonale : le lindane a été quantifié dans 59 % des échantillons analysés, la pendiméthaline (59 %), le glyphosate (48 %), le triallate (42 %), le prosulfocarbe (34 %) et le S-métolachlore (24 %). Les concentrations en prosulfocarbe sont particulièrement élevées (1,5 ng/m3).

Dans les DROM, les quatre molécules les plus détectées sont le S-métolachlore (58 %), la pendiméthaline (38 %), le glyphosate (38 %) et le lindane (17 %).

De nombreux pesticides détectés dans l’air et les poussières de logements

Dans le cadre de l’étude Pestiloge, financée par l’Anses ([121]), quatre pesticides – le lindane, la transfluthrine, le DEET et l’icaridine – ont été détectés dans l’air de plus de 80 % des logements. Un fongicide (le folpel), un herbicide (le chloprophame) et un insecticide (la perméthrine) ont également été retrouvés dans l’air de plus de la moitié des foyers analysés.

En ce qui concerne les poussières, treize substances ont été identifiées dans plus de 90 % des logements : des fongicides (boscalid, dicloran, difénoconazole, propiconazole, tébuconazole), des herbicides (glyphosate, terbutryne), des insecticides (acétamipride, cyperméthrine, imidaclopride, perméthrine) et des répulsifs (DEET, icaridine), avec des concentrations parfois très élevées.

3. Une forte imprégnation de la population

La contamination de l’environnement par les pesticides se traduit logiquement par une imprégnation très large de la population.

L’enquête Esteban, conduite entre 2014 et 2016 par Santé publique France et l’Anses, a mis en évidence une forte imprégnation de la population générale malgré une liste des pesticides et métabolites étudiés très limitée.

Des métabolites d’insecticides ont été retrouvés chez la quasi-totalité des adultes et des enfants. Le DMTP, métabolite d’un insecticide organophosphoré, a été détecté chez 82 % des adultes et 93 % des enfants.

Le lindane, insecticide classé cancérogène et interdit en agriculture depuis 1998 pour les usages agricoles et depuis 2006 pour les usages biocides a été quantifié chez environ la moitié des adultes et des enfants.

S’agissant des riverains de vignobles, l’étude PestiRiv, engagée en 2020‑2021 par Santé publique France et l’Anses, met en évidence une surexposition des personnes résidant à moins de 500 mètres des vignobles ([122]).

4. Des défaillances dans l’ensemble des leviers mobilisés

L’analyse de la politique relative aux pesticides permet de mettre en évidence des défaillances dans la mobilisation de tous les leviers de l’action publique, comme le montre plus précisément la deuxième partie du présent rapport :

– dans la production des connaissances, la recherche, les dispositifs de biosurveillance, de phytopharmacovigilance, entravés notamment par l’accès limité à certaines données clé, notamment les registres d’utilisation ;

– au stade des autorisations de mise sur le marché et dans les processus d’évaluation sur lesquels elles se fondent ;

– dans la surveillance incomplète, l’encadrement réglementaire et la gestion des risques par des normes – limites maximales de résidus, valeurs dans les milieux – dont les insuffisances sont documentées ;

– dans la mise en œuvre des dispositifs prévus pour protéger certains écosystèmes et certaines populations, notamment les riverains, à travers les zones de non-traitement ou les aires d’alimentation de captage ;

– dans la politique de soutien à l’agriculture biologique.

Enfin, alors même que ses insuffisances sont désormais bien établies, la politique relative aux pesticides apparaît enfin aujourd’hui comme l’une de celles qui font l’objet des reculs les plus rapides et les plus préoccupants, tant au niveau européen qu’au niveau national.

D. PFAS : FACE À DES ENJEUX HORS NORMES, NE PAS REPRODUIRE LES ERREURS DU PASSÉ

1. PFAS : une contamination généralisée progressivement révélée par une surveillance très embryonnaire

a. Une présence confirmée dans l’ensemble des milieux

La mesure régulière de plusieurs substances de cette famille dans l’environnement est récente, ce qui ne permet pas encore d’observer d’évolution fiable dans le temps.

Un plan PFAS a été lancé en 2023 qui prévoit une surveillance accrue des PFAS dans l’eau, dans les rejets industriels, ceux des stations d’épuration d’eaux usées domestiques et des incinérateurs d’ordures ménagères.

En France, s’agissant des premières analyses des rejets des installations industrielles les plus polluantes soumises à autorisation (ICPE) sur près de 3 400 installations concernées, près de 150 n’ont pas encore terminé cette campagne.

Comme l’indique le ministère de la transition écologique ([123]), cette campagne révèle que près d’un établissement sur deux a retrouvé au moins un PFAS dans ses eaux usées et que le TFA est le PFAS dont la quantité rejetée est la plus importante.

Elle permet d’identifier l’existence de sites particulièrement émetteurs : la quasi-totalité des quantités de PFAS est émise par un nombre restreint d’établissements qui font, selon les informations communiquées, l’objet d’un contrôle particulier afin de supprimer ou à défaut réduire à un niveau aussi bas que possibles ces émissions.

La présence de PFAS dans l’eau

En 2025, comme le souligne le ministère de la transition écologique, dans le domaine de l’eau, des polluants «  éternels  », tels que les PFAS (notamment le TFA), ont été détectés dans plus de 92 % des prélèvements ([124]).

Selon les premières données de surveillance des eaux de surface, 75 % des stations analysées présentent des dépassements de la norme de qualité environnementale pour le PFOS, alors que 28 % des plus de 40 000 analyses n’étaient pas suffisamment sensibles pour vérifier le respect de la norme. Concernant les cinq PFAS réglementés ([125]), dans plus de vingt stations, les concentrations en moyenne annuelle dans les cours d’eau dépassent 0,1 μg/L.

Par ailleurs, conformément à la loi du 27 février 2025, la direction générale de la santé doit réaliser chaque année un bilan national de la qualité de l’eau du robinet du consommateur en France au regard des PFAS, selon les informations transmises par le ministère chargé de la santé. Un premier bilan a été établi en 2025 qui montre qu’au cours de l’année 2024, pour les unités de distribution disposant de résultats d’analyses sur les PFAS dans le cadre du contrôle sanitaire (seulement 11,6 % de la population totale desservie), 93,6 % de la population concernée par les contrôles était alimentée par une eau dont la qualité respectait en permanence la limite de qualité fixée par la réglementation européenne. 6,4 % de la population pour laquelle des analyses sont disponibles était concernée par au moins un résultat d’analyse non conforme sur son réseau de distribution. Aucune restriction de consommation n’a été mise en œuvre sur les 36 unités de distribution en situation de dépassement de la norme ([126]).

La situation est préoccupante en ce qui concerne le TFA, qui n’est pas encore inclus dans la réglementation. Une étude menée en 2024 par plusieurs ONG européennes a mis en évidence des concentrations dans l’eau potable variant de moins de 0,02 µg/L ([127]) à 4,1 µg/L en Europe. À Paris, des concentrations d’environ 2,1 µg/L ont été mesurées, résultat confirmé par les analyses de la régie publique Eau de Paris, qui a observé en 2024 une concentration moyenne de 2,09 µg/L sur 77 prélèvements effectués.

De plus, sur dix-neuf échantillons d’eaux minérales analysés dans sept pays européens en 2024, sept échantillons présentent des concentrations dépassant 0,1 μg/L (la limite réglementaire applicable à la somme de 20 PFAS dans laquelle le TFA n’est pas inclus).

Les PFAS sont également présents dans l’air extérieur comme le montrent les analyses conduites en lien avec Atmo concernant les principaux émetteurs de la Vallée de la Chimie et dans l’air intérieur, où ils proviennent à la fois des matériaux de construction (revêtements, isolants, peintures, câbles) et de produits de consommation courante. Le Centre scientifique et technique du bâtiment a identifié 40 PFAS susceptibles d’y être présents.

S’agissant des denrées alimentaires, les résultats de la nouvelle enquête EAT 3, traitant un nombre de substances PFAS plus important, sont en cours de dépouillement de même que les résultats de la campagne 2023 sur les produits animaux. Selon les analyses exploratoires des quatre PFAS réglementés dans les poissons en France, conduites par la direction générale de l’alimentation, la quasi-totalité des échantillons prélevés en 2022 présentent un ou plusieurs PFAS en quantité quantifiable. Seuls certains échantillons de poisson, au regard du PFOS, dépassent les limites réglementaires. Les poissons carnassiers tels que la perche peuvent présenter des concentrations très élevées, dépassant les 115 μg/kg de PFOS.

Les campagnes de mesures réalisées en Europe ont elles aussi mis en évidence la présence de PFAS dans l’ensemble des compartiments environnementaux, notamment dans l’eau, l’air, les sols et l’alimentation.

Elles montrent que les PFAS à longue chaîne, tels que le PFOA ou le PFOS, ont tendance à s’accumuler dans les organismes vivants, les sols et les sédiments. Leur concentration dans l’environnement diminue progressivement à la suite de leur interdiction ou de leur restriction. À l’inverse, les PFAS à chaîne courte, utilisés comme substituts, sont aujourd’hui de plus en plus fréquemment détectés, notamment dans l’eau et l’air.

b. Une imprégnation très large des populations confirmée malgré le manque patent de biosurveillance

À l’échelle européenne, les données de biosurveillance issues du programme HBM4EU (human biomonitoring for Europe) publiées en 2023 montrent que près d’un quart des adolescents français présente des concentrations susceptibles de présenter un risque pour la santé, supérieures aux recommandations fixées par l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) pour quatre PFAS. Ces concentrations sont particulièrement élevées chez les adolescents français.

Proportion d’adolescents présentant des concentrations en PFAS
dans leur sérum sanguin dépassant les recommandations de l’EFSA