I. le cas Pensions : un mécanisme de financement des pensions À la charge des employeurs publics
A. la mécanique comptable du cas pensions et la hausse du taux de contribution
1. Le niveau du taux de contribution employeur dépend du besoin de financement du CAS Pensions
S’agissant des pensions civiles de l’État, le taux de retenue sur le traitement de l’agent est, depuis 2020, de 11,10 % et le taux de contribution employeur de 82,28 % au 1er janvier 2026. En effet, pour équilibrer le compte, l’État avait relevé successivement de 4 points le taux au 1er janvier 2025 (passé de 74,28 % à 78,28 %) puis au 1er janvier 2026 (passé à 82,28 %).
Évolution des taux de cotisations Au titre des pensions civiles
(en pourcentage)
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Année
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2017
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2018
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2019
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2020 à 2024
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2025
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2026
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Taux de contribution employeur
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74,28 %
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74,28 %
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74,28 %
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74,28 %
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78,28 %
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82,28 %
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Taux de retenue de l’agent
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10,29 %
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10,56 %
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10,83 %
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11,10 %
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11,10 %
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11,10 %
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Source : Direction du budget.
Cette contribution employeur n’est pas ventilée entre une part qui correspond à une « cotisation » en tant que droit contributif à la retraite et une part de « sur-cotisation » qui équilibre le CAS Pensions, c’est-à-dire une subvention représentative de son besoin de financement. Cette présentation « nuit à la lisibilité des finances publiques » comme l’indique, notamment, la direction du budget dans son Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique figurant en annexe au projet de loi de finances pour 2026.
En 2025 les contributions employeurs au CAS Pensions s’élèvent à 54 906 millions d’euros, dont 6 785 millions d’euros pour l’ensemble des opérateurs (). Cette même année, les cotisations salariales et les contributions employeurs issues d’une personne morale distincte de l’État représentaient plus de 7 milliards d’euros, soit environ 11 % des recettes du CAS Pensions.
Combiné au taux de retenue de l’agent (11,10 %), le taux total de cotisations s’établit à 93,38 % en 2026. Un point de taux de contribution civile équivaut à un montant compris entre 500 et 600 millions de recettes annuelles. En l’absence de réforme structurelle du mode de financement des pensions des fonctionnaires, la direction du budget juge probable une nouvelle hausse du taux civil en 2027, bien que d’une ampleur moindre que les précédentes augmentations.
2. Une obligation d’équilibre appréciée sur le solde cumulé
Le CAS Pensions est régi par une obligation d’équilibre qui s’apprécie sur son solde cumulé depuis sa création en 2006, et non sur une base annuelle, le compte présentant un déficit budgétaire annuel continu depuis 2022.
Évolution du solde cumulÉ du cas pensions
(en milliards d’euros)
Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.
La Cour des comptes recommande de maintenir le solde cumulé du compte du CAS Pensions au-dessus du seuil d’un milliard d’euros. Ainsi, afin de respecter cette obligation réglementaire, l’État avait décidé des hausses successives de 4 points du taux civil de contribution employeur en 2025 et 2026.
L’arbitrage relatif à une hausse éventuelle du taux pour l’année N+ 1 dépend de plusieurs hypothèses macroéconomiques et financières qui doivent être stabilisées par la Direction du budget, notamment :
– les prévisions de dépenses de personnel (Titre 2) de chaque ministère ;
– les hypothèses de revalorisation des pensions examinées dans le cadre du projet de loi de finances ;
– l’atterrissage du solde cumulé du CAS Pensions en fin d’année.
B. Des causes structurelles expliquent le déficit du CAS Pensions au détriment du coût réel du travail du fonctionnaire
M. Jean Pascal Beaufret, inspecteur général des finances honoraire et ancien directeur général des impôts, revient sur les causes structurelles du déficit du CAS Pensions. En effet, les dotations budgétaires des missions ministérielles et des opérateurs incluent des crédits supérieurs au montant nécessaire à la couverture des droits à la retraite des fonctionnaires actifs. Ce financement supplémentaire vise à assurer l’équilibre global du CAS Pensions, face aux déséquilibres démographiques et au coût des avantages spécifiques (dépenses dites de solidarité).
Le déficit du CAS Pensions s’explique essentiellement par le coût de la compensation du déséquilibre démographique et des dispositifs de solidarité, et non d’une dérive des pensions des fonctionnaires.
1. Le déséquilibre démographique
● Dans un système par répartition, les disparités démographiques ont vocation à être atténuées par des transferts financiers entre régimes. Ainsi, la compensation démographique retraite a été créée par la loi n° 74‑1094 du 24 décembre 1974 qui visait à instituer « un système de protection sociale commun à tous les Français ».
Le Conseil d’orientation sur les retraites (COR) présente dans son rapport de juin 2026, Évolutions et perspectives des retraites en France ([8]), une situation démographique du régime des fonctionnaires de l’État plus dégradée que les autres régimes. En 2020, son ratio démographique était de 1,29 cotisant par retraité, contre 2,05 tous régimes confondus et 2,25 pour le régime général (d’après les calculs de l’Institut des politiques publiques). Le COR explique ces déséquilibres par les évolutions structurelles de l’emploi public (privatisations, diminution des effectifs titulaires, recours accru aux contractuels), qui réduisent le nombre de cotisants sans influer à court terme sur le nombre de retraités.
● En application des règles de calcul des transferts financiers entre régimes, le régime des fonctionnaires de l’État n’a perçu que 500 millions d’euros en 2021 au titre de la compensation démographique. Une prise en compte du déséquilibre réel aurait dû porter ce montant à 11 milliards d’euros par an, suivant l’estimation de la Cour des comptes ().
● La perte progressive de plus de 450 000 cotisants publics issus de France Télécom (Orange) et de La Poste consécutive aux changements de statuts de ces entreprises en 1997 et 2010, a privé le CAS Pensions d’une part importante de ses recettes. Et, en contrepartie, le coût annuel pour l’État des pensions de ces deux anciennes administrations s’élève à plus de 7 milliards d’euros, sans contrepartie en cotisations ().
En outre, les agents restés sous statut de fonctionnaire au sein d’Orange et de La Poste cotisent sur la base d’un taux préférentiel, le « Taux d’Équivalent Concurrentiel » (TEC), aligné sur le privé conformément au droit européen. Ce taux devrait s’éteindre entre 2040 et 2050. La Direction du budget évalue le manque à gagner annuel de ce dispositif entre 800 et 900 millions d’euros, par rapport aux règles de droit commun du CAS Pensions.
2. Le financement de dispositifs de solidarité
Les dépenses de solidarité du système de retraite correspondent à des dispositions légales qui ouvrent des droits à pension additionnels, sans lien direct avec les cotisations versées par les assurés (avantages familiaux, départs anticipés, périodes assimilées ou points gratuits, notamment). Ces dispositifs non contributifs bénéficient à 88 % des retraités pour au moins l’un d’entre eux.
Dans son étude n° 130 d’avril 2025, la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) () a évalué ces dépenses à 60,3 milliards d’euros pour l’année 2020. Elles représentent une part variable selon les régimes : 51 % des pensions militaires ([12]), 28 % du régime général, 13 % de l’Agirc-Arrco et 11,6 % de la fonction publique d’État civile. Par projection, leur coût global est estimé à 78 milliards d’euros pour l’année 2024.
Puisque ces dispositifs relèvent de la solidarité nationale et sont supportés par le budget de l’État ou par des transferts de recettes affectées, leur trajectoire financière mériterait un suivi plus rigoureux. Ces dispositifs ne font l’objet d’aucune comptabilisation annuelle régulière en dépenses ou en recettes, en dehors des flux de financement fléchés : le fonds de solidarité vieillesse à hauteur de 21,6 milliards d’euros pour la CNAV et d’autres régimes, les prélèvements sur les branches famille (11 milliards d’euros pour la CNAV) et chômage (4 milliards d’euros pour l’AGIRC-ARRCO et l’IRCANTEC). Évalués seulement tous les 5 ans par la DREES, ces flux financiers échappent à un examen par le Parlement.
Le rapporteur spécial ne remet pas en cause le principe d’équilibre par l’État du régime de retraite de ses fonctionnaires ainsi que des autres régimes de retraite en déséquilibre.
Si l’équilibre du CAS Pensions est une obligation juridique et reste politiquement souhaitable, le rapporteur spécial estime important de distinguer les flux financiers de l’État « employeur » de ceux de l’État « garant de la solidarité nationale ». En l’absence d’un suivi de ces transferts financiers et des dépenses de solidarité, l’État accorde une subvention implicite aux régimes placés dans une situation démographiquement plus favorable. Cet effort contributif est estimé à 21 milliards d’euros ([13]).
Recommandation n° 5 : Faire apparaître la subvention d’équilibre de l’État aux régimes de retraite à côté de la cotisation retraite et, ainsi, distinguer les flux financiers de l’État « employeur » de ceux de l’État « garant de la solidarité nationale ».
II. l’impact d’une sous-compensation du cas pensions sur le budget des opÉrateurs de l’État
A. L’augmentation du taux de contribution employeur et le « reste à charge » pour les opérateurs
Lors de son audition devant la commission des finances de l’Assemblée nationale, relative à l’exécution budgétaire 2025, le 19 mai 2026, M. Philippe Baptiste, ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, a indiqué que l’augmentation du taux de contribution employeur du CAS Pensions était automatiquement compensée dans les budgets des administrations, à l’inverse de ceux des opérateurs de l’État. Il a alerté les commissaires sur le poids des dépenses de la contribution au CAS Pensions dans les budgets des opérateurs.
En effet, les hausses successives de 4 points du taux de contribution employeur du CAS Pensions au 1er janvier 2025 (porté à 78,28 %) et au 1er janvier 2026 (porté à 82,28 %) créent un effet de ciseau budgétaire critique pour les opérateurs de l’enseignement supérieur et de la recherche. Ces deux hausses représentent une augmentation de 8 % de la masse salariale. Faute d’une compensation intégrale et pérenne de l’État, ce « reste à charge » neutralise les marges de manœuvre financière des établissements et vide l’autonomie des universités de sa substance.
La charge du CAS Pensions est obligatoirement imputée sur la subvention pour charges de service public (SCSP, voir encadré). En conséquence, la SCSP est mobilisée à 91 % en 2026 pour la masse salariale (contre 83 % trois ans plus tôt), provoquant un effet d’éviction massif sur les crédits de fonctionnement, de recherche et de personnel.
Subvention pour charges de service public des universités et arbitrages budgétaires
Principale source de financement ([14]) des opérateurs, la subvention pour charges de service public (SCSP), versée chaque année par l’État, est « destinée à couvrir indistinctement des dépenses de personnel et de fonctionnement et, le cas échéant, des dépenses d’investissement » ().
Composée des crédits de la masse salariale des personnels titulaires et des contractuels financés sur le « budget État » (le plafond d’emplois voté en loi de finances) et des crédits de fonctionnement, elle comprend une partie « socle » historique (les crédits récurrents) et une partie « actions spécifiques » pour financer les mesures nouvelles (par exemple : les crédits de la LPR). Ces dernières sont fléchées individuellement pendant 2 ou 3 ans avant d’être intégrées au « socle ».
Initiés en 2023 les « contrats d’objectifs, de moyens et de performance » (COMP) introduisent une part variable de financement en fonction d’indicateurs chiffrés (insertion professionnelle, accueil, recherche).
La SCSP est notifiée en quatre fois aux établissements (hors périodes de services votés) :
– Une pré–notification en fin d’année civile N– 1 ;
– Une notification initiale au printemps de l’année civile N ;
– Une notification intermédiaire en juillet de l’année N ;
– La notification définitive en décembre de l’année N.
Les arbitrages budgétaires dans la préparation du projet de loi de finances :
La direction générale de l’enseignement supérieur et de l’insertion professionnelle (DGESIP) estime l’assiette de masse salariale soumise au taux de CAS Pensions, à partir des données exécutées l’année précédente. Le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche formule, le cas échéant, une demande de moyens financiers nouveaux dans le cadre du projet de loi de finances.
Une fois les arbitrages rendus avec le ministère du budget et les crédits ouverts en loi de finances, la DGESIP répartit l’enveloppe disponible entre les établissements. Lorsque l’enveloppe est insuffisante, un reste à charge demeure pour les établissements.
Le dialogue de gestion est en cours de déconcentration auprès des recteurs d’académie. Cette territorialisation fait peser trois risques portés à l’attention du rapporteur spécial :
– Les recteurs piloteront désormais la SCSP et les universités dépendront de l’arbitrage budgétaire du rectorat ;
– La gestion de la sous-compensation du CAS Pensions pourrait accentuer les disparités selon la situation financière globale des universités de chaque académie et leur capacité à générer des ressources propres ;
– Les COMP deviennent « 100 % missions ». Si l’autonomie des établissements est renforcée, en contrepartie les financements sont conditionnés à l’atteinte d’objectifs chiffrés, négociés entre le recteur et l’établissement.
Le coût annuel de la hausse du taux de contribution employeur au CAS Pensions en 2026 est similaire à celui de 2025. À cet égard, les syndicats font valoir un coût de 210 millions d’euros pour les universités () et 60 millions d’euros pour les organismes de recherche.
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Les universités : Sorbonne université, l’université Paris-Saclay et l’université de Lille
● Pour les universités, les décisions de l’État sur le taux de cotisation de CAS Pensions résultent d’arbitrages verticaux qui leur sont notifiés tardivement. L’absence de concertation préalable compromet la visibilité pluriannuelle et empêche les conseils d’administration d’anticiper la construction de leur budget.
– En 2025, le gouvernement compense intégralement la hausse du taux du CAS Pensions pour les universités lors du débat parlementaire, mais sans pérennisation ;
– En 2026, alors que le projet de loi de finances initial ne prévoyait qu’un taux de couverture de 40 %, un amendement a porté ce taux à 75 %. Ce relèvement laisse un reste à charge de 25 % (), ce qui engendre un manque à gagner non compensé de 60 millions d’euros pour l’exercice 2026. Afin de neutraliser cet impact financier, la DGESIP sollicite une mesure de rattrapage dans le cadre du projet loi de finances pour 2027.
● Le modèle des universités de recherche intensive repose sur un taux d’encadrement élevé de fonctionnaires titulaires, ce qui démultiplie les effets de l’augmentation du taux de contribution employeur.
– Pour Sorbonne Université, sur 850 millions d’euros de budget (dont 500 millions d’euros de masse salariale), l’impact est de 2 millions d’euros de charges nettes par an, en 2025 et 2026. Au total, l’établissement subit 8 millions d’euros de mesures nationales non compensées (dont le coût du GVT), réduisant son fonds de roulement à seulement 14 jours de fonctionnement ;
– Pour l’université de Paris-Saclay, sur 518 millions d’euros de budget (dont 364 millions d’euros de masse salariale), l’impact représente 5,3 millions d’euros bruts (en raison d’une proportion importante de titulaires en fin de carrière). Compensée à hauteur 97 % en 2025, la hausse est couverte à 75 % en 2026, entraînant 1,3 million d’euros de reste à charge direct ;
– Pour l’université de Lille, la charge brute de 7,9 millions d’euros a été entièrement intégrée dans la SCSP 2025, mais la situation demeure fragile en 2026.
Le pilotage de leurs ressources par les universités
Conformément à la loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) de 2007 (), les universités pilotent leur masse salariale et leurs ressources. Elles doivent intégrer les évolutions du taux de contribution employeur, du GVT (Glissement Vieillesse Technicité) et les autres revalorisations dans leur budget. L’impact de ces hausses sur les recrutements varie selon la structure d’emplois et les marges de chaque établissement.
Les dotations de compensation sont ventilées selon les effectifs, après un dialogue de gestion avec les services de la région académique et le ministère, validé par la direction du budget, avant envoi des notifications aux établissements.
● L’établissement élabore et fait voter son budget dans le respect de la notification (). La soutenabilité budgétaire est vérifiée par les services de la région académique et du ministère.
● Les universités ayant l’obligation légale de voter des budgets en équilibre, une sous-compensation impose des arbitrages immédiats. Les présidents rappellent que, contrairement au modèle des universités anglo-saxonnes, les droits d’inscription sont réglementés et fixes. Ils ne disposent d’aucun levier de tarification pour absorber une augmentation des prélèvements obligatoires, ce qui les rend totalement dépendants de la dotation de l’État (SCSP) ().
● La sous-compensation du CAS Pensions compromet l’autonomie de gestion « Responsabilités et Compétences Élargies » (RCE) des universités, en particulier dans leurs leviers de pilotage : le plafond d’emplois, la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) et le pilotage du glissement vieillesse technicité (GVT).
Les choix stratégiques et scientifiques des conseils d’administration ne sont plus dictés par des ambitions de recherche, mais soumis à des contraintes budgétaires imposées par l’État.
2. Les organismes de recherche : CNRS, Inserm
● Le CNRS et l’Inserm sont deux établissements publics nationaux à caractère scientifique et technologique. Leur tutelle est assurée par le ministère chargé de la recherche ainsi que, pour l’INSERM, le ministère de la santé. La subvention pour charges de service public (SCSP) représente environ 71 % du budget.
● À la différence des universités, les organismes de recherche font face à une absence presque totale de compensation dès 2025, dénoncée par les syndicats (comme le SNCS-FSU).
– La masse salariale du CNRS s’établit à 2 605,1 millions d’euros, soit 70 % de son budget global. Dans ce périmètre, ses dépenses de CAS Pensions brut s’élèvent à 830 millions d’euros en 2025 et à 875 millions d’euros en 2026.
La hausse cumulée représente 128 millions d’euros qui n’ont fait l’objet d’aucune compensation en 2025 (reste à charge : 45 millions) et d’une couverture limitée à 7 millions d’euros en 2026 (reste à charge : 38 millions, auxquels s’ajoute à nouveau la non-compensation de 2025).
Conjuguée à la forte baisse cumulée de 256 millions d’euros de la SCSP entre 2024 et 2026 (), à l’absence de financements du GVT (63 millions), des mesures Guerini (56 millions) et du coût de la protection sociale complémentaire (6 millions), le CNRS enregistre un manque à gagner de plus de 500 millions d’euros, générant un déficit structurel de 20 millions d’euros pour la préparation du budget 2027.
– L’Inserm compte 9 000 personnels, dont 5 000 fonctionnaires rémunérés sur subvention. La hausse du taux de contribution employeur a représenté un coût de 9 millions d’euros en 2025 sans compensation financière, tandis que l’aide allouée en 2026, qualifiée d’« aumône », s’élève à 1,5 million d’euros. L’effet cumulé de cette mesure entraîne un reste à charge de 25,5 millions d’euros pour l’établissement. À subvention constante, la résorption de ce déficit équivaudrait au gel total des recrutements de fonctionnaires pendant 2,5 ans, soit le non‑remplacement de 130 départs à la retraite par an.
Le CAS Pensions et les autres mesures de revalorisation (GVT, mesures Guerini, mise en place de la protection sociale complémentaire) représentent pour les opérateurs un coût non compensé évalué par les organisations syndicales et France Universités à près de 400 millions d’euros par an depuis trois ans.
Faute d’un financement de la hausse du taux de contribution employeur, la hausse des dépenses de masse salariale réduit la part de la SCSP disponible pour d’autres dépenses, dont les dépenses de fonctionnement. Il y a donc un effet d’éviction et le recours à la trésorerie. Les opérateurs soulignent qu’en 2026, la trésorerie existante est « fléchée », intégralement affectée aux budgets des contrats de recherche. Par conséquent, son utilisation à court terme pour financer d’autres dépenses présente un risque.
Recommandation n° 2 : Veiller à ce que la trésorerie des opérateurs de l’enseignement supérieur et de la recherche ne fasse pas l’objet de ponctions de l’État.
B. le paradoxe des appels À projets, des ressources propres et des unites mixtes de recherche
1. Le mécanisme des enveloppes fermées des appels à projet
Les universités de recherche intensive sont les principales bénéficiaires des programmes d’excellence (programmes d’investissements d’avenir (PIA), plan de relance et d’investissement France 2030, programmes et équipements prioritaires de recherche (PEPR), appels d’offres de l’Agence nationale de la recherche). Ces projets sont financés par des subventions aux montants fixes, calculés longtemps à l’avance. L’obtention de ces contrats de recherche nationaux suppose le recrutement de personnels contractuels pour leur réalisation, à côté des chercheurs fonctionnaires affectés aux mêmes projets.
En cas de hausse du taux de contribution du CAS Pensions, les enveloppes budgétaires de ces projets ne sont pas réévaluées par le Secrétariat général pour l’investissement (SGPI) ni par l’ANR. L’université doit donc prélever sur sa SCSP ou sur ses ressources propres pour couvrir le surcoût de pension des fonctionnaires affectés à ces contrats.
2. Les ressources propres des opérateurs et les économies de l’État
La part importante de la trésorerie des établissements de recherche correspond majoritairement à des subventions perçues d’avance (), notamment dans le cadre de France 2030 (voir supra). Ces fonds sont juridiquement fléchés et engagés sur le long terme pour financer des programmes scientifiques spécifiques (recrutement de personnel, investissements en équipements lourds et dépenses opérationnelles).
Dans son étude du 26 février 2026, « La trésorerie des universités et des établissements de recherche » (), la Cour des Comptes souligne que la trésorerie « libre d’emploi » non affectée ne représente que 5 % de la trésorerie globale des 71 établissements audités ().
Malgré cette situation, l’État s’appuie sur le niveau global de cette trésorerie pour imposer des mesures d’économie aux opérateurs. Ces réserves servent ainsi de variable d’ajustement dans un contexte de forte dégradation des finances publiques.
Ainsi, la sous-compensation de la hausse des cotisations au CAS Pensions oblige immédiatement les opérateurs à effectuer des choix. Outre la réduction des dépenses de fonctionnement courant et le report d’opérations immobilières, les opérateurs peuvent avoir à puiser dans une trésorerie pourtant réglementairement réservée à des projets de recherche à long terme.
Selon les données du CNRS, l’ensemble des décisions budgétaires prises par la tutelle représentent une ponction de plus de 500 millions d’euros depuis octobre 2024. Cette trajectoire conduit à l’assèchement de la trésorerie non fléchée à la fin de l’année 2026. De 440 millions d’euros en 2024, elle diminue à 236 millions d’euros en 2025 et devrait atteindre 15,4 millions d’euros en 2026.
3. Une gestion complexe au sein des laboratoires mixtes de recherche
Les personnels des organismes de recherche et des universités peuvent collaborer au sein d’unités mixtes de recherche (UMR). Face à la hausse des cotisations au CAS Pensions ces institutions de rattachement ont fait l’objet d’un traitement budgétaire différent, tant sur les modalités que sur les taux de compensation appliqués. Par exemple, à la suite de l’arbitrage de leur tutelle, le CNRS et l’Inserm ont dû absorber une part importante de ces hausses sur leurs fonds de roulement. En outre, la diminution de 103 millions d’euros de la SCSP du CNRS en 2025 aurait directement servi à financer la compensation partielle de la hausse du taux de contribution employeur au bénéfice des universités.
Cette divergence de traitement entre les organismes de recherche et les universités rend plus complexe la gouvernance de ces laboratoires (UMR), notamment dans la répartition des charges de personnel lors de l’émargement aux contrats des projets de recherche.
C. des menaces qui pÈsent sur l’emploi scientifique statutaire
Le plafond d’emplois des opérateurs voté en loi de finances est resté globalement stable en 2025 et en 2026 (). Le remplacement des titulaires par des contractuels est encore limité pour des missions de chercheurs, enseignants et enseignants–chercheurs, mais il est important pour les fonctions support (ingénieurs, administratifs, techniciens).
La SCSP ne suffisant plus à financer les emplois de fonctionnaires, l’effet conjugué de l’évolution du CAS Pensions, à côté d’autres mesures de revalorisation de la fonction publique, entraîne des évolutions structurelles dans les politiques de recrutement des opérateurs.
1. Un effet de substitution et le gel des postes
● La hausse du taux de cotisation au CAS Pensions, combinée aux revalorisations de la fonction publique () crée un effet de ciseaux budgétaire pour les établissements. L’augmentation mécanique du coût unitaire des agents titulaires contraint financièrement les recrutements sous statut, qui deviennent une variable d’ajustement. Pour un fonctionnaire rémunéré 2 500 euros bruts par mois, l’université doit verser une cotisation employeur retraite de 2 000 euros. Ce coût « chargé » devient ainsi un critère d’arbitrage déterminant lors des recrutements.
Par exemple à l’université de Paris-Saclay, en 2026, le reste à charge de la non-compensation de la hausse du CAS Pensions s’élève à 1,3 million d’euros. Avec ce montant il est possible de recruter en moyenne 10 professeurs des universités ou 15 maîtres de conférences titulaires, un volume qui doublerait en recourant à des agents contractuels. Les organisations syndicales qualifient cette situation d’incitation forcée (un « pousse au crime ») pour des universités budgétairement « asphyxiées ».
● Pour limiter la croissance de la masse salariale sous plafond d’emplois, les universités se tournent vers le recrutement de contractuels sur des emplois permanents. Le taux de cotisation pour un contractuel () s’élève en effet à environ 25 % contre 82 % pour un fonctionnaire titulaire.
Face à cet écart, les universités privilégient parfois les recrutements hors plafond () ou gèlent des postes de titulaires au profit de contractuels (CDD ou CDI de mission). Ces derniers sont alors financés sur ressources propres ou sur les crédits d’appels à projets du Secrétariat général pour l’investissement.
● Par ailleurs, l’augmentation du nombre de contractuels est alimentée par la hausse des crédits de recherche issus de différents plans (comme France 2030) et des appels à projets de l’ANR. Ces financements non pérennes ne permettent pas, règlementairement, le recrutement d’agents titulaires, mais favorisent l’embauche de doctorants et post‑doctorants contractuels.
● Les syndicats constatent une bascule similaire en ce qui concerne les fonctions de support et les personnels techniques (BIATSS), dont la moitié des vacances est désormais pourvue par des agents contractuels. Sur la période 2019‑2024, les effectifs de BIATSS contractuels ont augmenté d’environ 7 500 ETPT (+ 29 %), tandis que les effectifs de fonctionnaires ont diminué de 3 335 ETP (– 6 %).
Sorbonne Université enregistre une perte nette de 109 postes d’enseignants-chercheurs titulaires entre 2018 et 2025 (– 4,31 %) sur un vivier d’environ 3 200. Sur la même période, l’établissement enregistre une perte nette de 190 personnels BIATSS titulaires parallèlement à l’augmentation de 243 personnels contractuels.
Entre 2017 et 2024, le CNRS a perdu des centaines de postes de titulaires tout en intégrant plus de 3 200 contractuels supplémentaires.
2. Un recours accru aux heures complémentaires des enseignants-chercheurs
Le recours aux heures complémentaires des enseignants-chercheurs constitue une variable d’ajustement essentielle pour garantir la continuité des enseignements universitaires dans un contexte de gel ou de suppression de postes de titulaires. Les présidents d’universités et les organisations syndicales soulignent la dimension paradoxale de ce dispositif : l’augmentation du coût unitaire des fonctionnaires contraint in fine les établissements à dépendre de la réalisation d’un volume d’heures complémentaires par ces mêmes titulaires.
Cette heure complémentaire est rémunérée faiblement, à 43,50 euros, au même niveau qu’une heure de vacation confiée à un intervenant extérieur ([29]) . À titre de comparaison, le coût horaire d’enseignement d’un enseignant-chercheur titulaire en début de carrière s’élève à 344 euros ([30]).
Recourir aux heures complémentaires ne représente pas un coût prohibitif pour les universités. Pire même, le recours aux heures complémentaires est une solution à moindre coût pour permettre, en complément du recours à des vacataires, de pourvoir à l’ensemble des heures d’enseignement devant être dispensées alors même que les effectifs de titulaires sont chroniquement insuffisants pour assurer un tel service d’enseignement.
Ce dévoiement est structurel : en moyenne, un enseignant-chercheur assure un sur-service de 32 %, ce qui le conduit à accomplir à 254 heures « équivalent TD » au lieu des 192 heures statutaires.
Cette surcharge de travail, rémunérée très faiblement, soulève d’importantes interrogations en matière de santé et de qualité de vie et des conditions de travail des enseignants-chercheurs.
3. Une neutralisation des crédits de la loi de programmation de la recherche
Les présidents d’universités et les organisations syndicales constatent que les gains et les revalorisations de carrières portés par la loi de programmation de la recherche () (LPR), ainsi que le déploiement des chaires de professeur junior (CPJ) () sont neutralisés par la hausse du taux de la contribution employeur au CAS Pensions.
Ainsi, dans la loi de programmation de la recherche, la SCSP devait prévoir des enveloppes de revalorisation des régimes indemnitaires des enseignants-chercheurs (RIPEC) sur leurs trois composantes : le socle (C1), les indemnités fonctionnelles (C2) et les primes individuelles (C3). Dans les faits, le mécanisme du CAS Pensions, sans annuler ces revalorisations, a généré un effet d’éviction qui consomme l’essentiel des crédits disponibles.
Enfin la diminution de 9 % du budget d’intervention de l’ANR en 2026 a pour effet de restreindre l’accès aux financements contractuels, accentuant la précarité des laboratoires.
Le rapporteur spécial considère que les opérateurs ne peuvent construire un budget initial sans information préalable d’un éventuel relèvement du taux du CAS Pensions : l’absence de concertation, le défaut de prévision pluriannuelle, la ponction du gouvernement sur les trésoreries des opérateurs sont des freins à une gestion efficace. Aussi, il recommande l’établissement d’un meilleur dialogue en amont des arbitrages.
Recommandation n° 1 : Améliorer le dialogue entre l’État et les opérateurs de l’enseignement supérieur et de la recherche en amont des arbitrages budgétaires annuels et favoriser la programmation pluriannuelle.
Le rapporteur spécial considère également que le recrutement de personnels contractuels pour des raisons budgétaires est un risque de précarisation des universités et des centres de recherche alors même que la mission de service public justifie le recrutement d’agents titulaires. Le recours aux heures complémentaires, rémunérées au prix d’une vacation, oblige les enseignants-chercheurs à un sur-service, qui représente en moyenne 32 % de l’ensemble de leur charge d’enseignement, pour pallier le manque de recrutements et de moyens des universités ; ces personnels hautement qualifiés sont exposés à des risques psycho‑sociaux. Le recrutement de profils juniors ou de catégories moins élevées (B ou C à la place de A) afin de limiter l’impact financier fait peser le risque d’une baisse de qualification.
Recommandation n° 3 : Revoir les conditions de recours et de rémunération des heures complémentaires des enseignants et enseignants-chercheurs qui sont les piliers du service public de l’enseignement supérieur au sein des universités.
Enfin, selon le rapporteur spécial, le mécanisme du CAS Pensions est à bout de souffle : son déficit budgétaire ne résulte pas d’une dérive du montant individuel des pensions des fonctionnaires mais de l’augmentation mécanique de la masse salariale résultant du niveau du taux de contribution employeur. L’État « garant de la solidarité nationale » accorde une subvention implicite aux régimes dont la situation démographique est plus favorable que la moyenne. L’effort contributif de l’État est estimé à 21 milliards d’euros ([33]) et le Parlement est mal informé de ces flux financiers.
III. Des pistes pour rÉformer le taux de contribution employeur
A. la mÉthode comptable fausse la prÉsentation des comptes publics
1. La dépense publique est surévaluée
En comptabilité nationale, conformément au système européen des comptes (SEC 2010), les cotisations employeurs sont assimilées à des éléments de rémunération. Ce mécanisme majore artificiellement la dépense publique française de 1,5 point de PIB pour la fonction publique d’État et de 0,3 point pour la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), soit un total de 1,8 point de PIB. Comme vu précédemment, en raison du niveau du taux de contribution employeur, le coût annuel moyen d’un fonctionnaire s’élève à 75 000 euros, contre 48 000 euros pour un salarié du secteur privé.
2. Les indicateurs de dépense en faveur de la recherche sont faussés
L’Union européenne fixe l’objectif de l’effort de recherche publique à 1 % du PIB. En France, cet indicateur est en baisse et devrait atteindre 0,7 % en 2026. Toutefois, les syndicats soulignent que ce calcul intègre le coût « hyper-gonflé » du taux du CAS Pensions. En s’alignant sur un niveau de taux plus standard, par exemple celui du secteur privé, l’effort réel d’investissement de la France se situerait plutôt entre 0,55 % et 0,6 % du PIB. Selon les organisations, cette méthode comptable occulte donc un sous-investissement structurel depuis 20 ans.
Aux termes de l’article 17-139 du règlement de comptabilité nationale UE SEC 2010 ([34]) « il est possible d'estimer les cotisations de pension imputées à la charge des employeurs des administrations publiques […] sur la base d'un pourcentage raisonnable des salaires versés au personnel en activité ».
Il est donc techniquement possible de calculer une cotisation « raisonnable » complétée par une écriture de subvention de l’État couvrant le besoin de financement du régime.
B. les enjeux d’une rÉforme du mode de financement
1. Un changement de méthode comptable à horizon 2030 pour l’INSEE
La méthode par solde, utilisée pour déterminer les cotisations imputées des régimes de retraite de la fonction publique, consiste à comptabiliser les montants nécessaires à l’équilibre des pensions versées, après retraitement de certains régimes spécifiques (tels qu’Orange et La Poste) (). Cette approche équivaut sensiblement au taux actuel du compte d’affectation spéciale Pensions.
Définie dans les années 1980, cette méthode ne présentait pas d’inconvénient particulier tant que le déséquilibre démographique restait limité. La forte hausse du taux de contribution employeur du CAS met en évidence les limites du système. Cette modalité de calcul conduit désormais à une surévaluation du coût du travail des fonctionnaires en comptabilité nationale.
Dans la perspective du prochain changement de base prévu en 2030, l’INSEE envisage une révision de sa méthodologie. Une telle évolution pourrait se traduire par une baisse des cotisations imputées, ce qui modifierait par conséquent le PIB en valeur. En raison de ces conséquences macroéconomiques, ces travaux font l’objet d’un suivi attentif d’Eurostat.
2. Un coût financier direct pour l’État
Une diminution du taux de contribution employeur au CAS Pensions soulève plusieurs difficultés techniques relevées par la Direction du budget. En effet, un alignement sur les taux du secteur privé engendrerait, selon le scénario le plus optimiste, une perte de recettes annuelles d’au moins 400 millions d’euros pour le budget général.
Il serait difficile pour l’État de capter l’intégralité des économies de dépenses réalisées par ses opérateurs. Cette situation concerne particulièrement les structures financées sur ressources propres, par des dispositifs de redevances (exemple du budget annexe de l’aviation civile) ou par des taxes affectées.
3. Un risque sur l’effort de défense nationale
Le calcul de l’effort de défense, selon les critères de l’OTAN, intègre le taux de contribution employeur aux pensions militaires d’État (126,07 %). Modifier ce circuit de financement risquerait de minorer cet indicateur et de fragiliser les engagements de la France.
4. Un impact réel sur l’autonomie des établissements
Selon la DGESIP, un abaissement du taux de contribution employeur au CAS Pensions entraînerait une réduction proportionnelle, par la Direction du budget, des crédits de l’enseignement supérieur. Les présidents d’université estiment que l’impact de cette mesure dépendrait des modalités de révision de la SCSP. Si sa diminution équivaut à la baisse de la cotisation, l’opération sera neutre sans dégager de marge de manœuvre budgétaire nouvelle pour les opérateurs.
Malgré cela, les établissements défendent l’intérêt d’une baisse du taux au titre de la transparence comptable. Cette évolution permettrait d’afficher le coût réel de l’emploi scientifique dans les universités, plutôt que de répercuter artificiellement sur leur masse salariale le déficit démographique du régime de retraite de la fonction publique.
Les présidents d’université soulignent que les effets de la baisse varieraient selon la nature des financements.
D’une part, une baisse uniforme du taux redonnerait du pouvoir d’achat aux contrats de recherche financés sur ressources propres (ANR, Europe, contrats industriels) actuellement soumis au taux plein du CAS Pensions sur enveloppes fermées. D’autre part, à l’instar des organisations syndicales, ils redoutent qu’une diminution du taux n’incite l’État à réduire plus largement le budget global de la mission Recherche et enseignement supérieur, au-delà de la seule composante des pensions.
C. La réforme en cours
1. Une subvention implicite à côté du taux de contribution employeur
Dans son étude de juin 2025, l’Institut des politiques publiques ([36]) présente, à partir des données de la DRESS de 2020 (), un compte corrigé avec un niveau de contribution du CAS Pensions (pour l’ensemble des fonctionnaires civils et militaires) à hauteur de 34,7 %. Ce taux permet de diminuer le coût comptable d’un fonctionnaire, de requalifier une part importante de la contribution employeur actuelle en « transfert agrégé » ou subvention.
Ces requalifications n’ont pas d’incidence sur le déficit public dans son ensemble dès lors que l’État devra s’acquitter de la même dépense totale. Mais la ventilation de la dépense en cotisations d’équilibre employeur, cotisations salariales, droits spécifiques à certaines professions, prise en charge de déséquilibres démographiques, prise en charge des majorations pour enfants, permettra d’apporter un éclairage au système actuel des retraites qui va au-delà de celles des fonctionnaires.
Recommandation n° 4 : Approfondir, dans la lignée des travaux de l’Institut des politiques publiques, les pistes de réforme du CAS Pensions – ce qui permettra d’afficher le coût réel de l’emploi scientifique et d’améliorer la présentation des comptes publics.
2. Une évolution dans la documentation budgétaire au projet de loi de finances pour 2026
Dans son rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique figurant en annexe au projet de loi de finances pour 2026, le gouvernement a fait évoluer la documentation budgétaire : le jaune annexé au projet de loi de finances a intégré un premier exercice prenant comme référence le taux de contribution du secteur privé (16,58 %) et considérant que le reste des recettes relève de subventions pour compenser indistinctement des spécificités du régime des fonctionnaires d’État (carrières courtes, éventuels avantages spécifiques) et son déséquilibre démographique. Les 52,4 milliards d’euros de contributions employeurs (hors invalidité) des fonctionnaires civils et militaires présentées dans le CAS Pensions pour l’exercice 2024 seraient retraités entre, d’une part, 11 milliards d’euros de contributions recalculées, et d’autre part, 41,5 milliards d’euros de subventions d’équilibre.
La Cour des comptes, saisie par la commission des finances de l’Assemblée nationale en application du 2 de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances, remettra en septembre un rapport sur les modalités de financement du régime de retraite des fonctionnaires de l’État à travers le CAS Pensions.
Le rapporteur spécial sera vigilant sur l’architecture de financement du CAS Pensions qui sera présentée par le gouvernement dans son projet de loi de finances pour 2027.
Pour restaurer la transparence, le rapporteur spécial invite à une modification de la présentation des comptes publics, en dissociant formellement la part purement contributive de la cotisation de la subvention d’équilibre de l’État aux régimes de retraite, et en présentant les comptes avant tout transfert financier entre les régimes de retraite.
Recommandation n° 5 : Faire apparaître la subvention d’équilibre de l’État aux régimes de retraite à côté de la cotisation retraite et, ainsi, distinguer les flux financiers de l’État « employeur » de ceux de l’État « garant de la solidarité nationale ».
Recommandation n° 6 : Présenter les comptes avant tout transfert financier entre les régimes de retraite.
