N° 3195

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DIX-SEPTIÈME LÉGISLATURE

 

RAPPORT D’INFORMATION

FAIT

AU NOM DE LA DÉLÉGATION AUX DROITS DES FEMMES
ET À L’ÉGALITÉ DES CHANCES ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES ([1]) sur la proposition de loi apportant une réponse intégrale au phénomène des violences sexuelles et sexistes contre les femmes et les enfants,

 

 

Présenté par

MME Véronique RIOTTON

 

Députée

 

 

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La Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes est composée de : Mme Véronique Riotton, présidente ; Mme Marie-Charlotte Garin, M. Guillaume Gouffier Valente, Mme Sarah Legrain, Mme Anne-Cécile Violland, vice‑présidents ; Mme Julie Delpech, Mme Karine Lebon, secrétaires ; Mme Nadège Abomangoli, Mme Marie‑Noëlle Battistel, M. Guillaume Bigot, Mme Sylvie Bonnet, M. Louis Boyard, Mme Gabrielle Cathala, Mme Sandrine Dogor-Such, Mme Virginie Duby-Muller, Mme Agnès Firmin Le Bodo, Mme Martine Froger, Mme Sandrine Josso, Mme Fatiha Keloua Hachi, Mme Élise Leboucher, Mme Gisèle Lelouis, Mme Delphine Lingemann, Mme Christine Loir, Mme Marie-France Lorho, Mme Graziella Melchior, Mme Marie Récalde, Mme Sandra Regol, Mme Marie-Pierre Rixain, Mme Sandrine Rousseau, M. Emmanuel Taché, Mme Prisca Thevenot, Mme Céline Thiébault-Martinez.

 

SOMMAIRE

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Pages

introduction

I. Les violences sexistes et sexuelles : un changement de paradigme devenu indispensable

A. Des violences toujours massives malgré une mobilisation croissante des pouvoirs publics

1. Des violences sexuelles massives et sous déclarées

2. Les femmes : des violences qui s’inscrivent dans un continuum

3. Les féminicides : l’aboutissement le plus extrême du continuum des violences

4. Les enfants : une réalité massive, largement intrafamiliale et encore insuffisamment protégée

B. Une prise de conscience collective qui appelle une transformation profonde de notre réponse publique

1. Des avancées réelles : depuis le Grenelle de 2019, l’arsenal de protection a profondément changé

2. Des dispositifs existent désormais presque partout ; leur effectivité et leur articulation restent le problème central

3. D’importants angles morts persistent : notre politique reste encore trop construite autour des violences conjugales

II. Une proposition de loi inédite qui marque une nouvelle étape dans la lutte contre les violences sexistes et sexuelles

A. Une proposition de loi inédite par sa méthode et globale dans son approche dans le droit fil des travaux de la délégation

1. Une approche globale qui appréhende l’ensemble des violences et de la chaîne de prise en charge

2. Un texte issu d’une longue concertation : un cas presque exemplaire de fabrique de la loi

3. Un texte qui prolonge plusieurs années de travaux de la Délégation aux droits des femmes

B. Les points d’attention de la délégation afin de garantir l’effectivité de la réforme

1. Spécialiser la chaîne judiciaire : une ambition forte qui pose désormais la question des conditions de mise en œuvre

2. Lutter contre la victimisation secondaire : construire le parcours autour de la victime

3. Faire entrer dans la politique publique des violences nouvelles ou longtemps mal identifiées

4. Donner aux politiques publiques les moyens de leurs ambitions

a. Projet de loi de finances

b. Projet de loi de financement de la sécurité sociale

c. Organiser un véritable parcours de soins pour les victimes

d. Renforcer la prise en charge psychologique et psychotraumatique

e. Consolider le rôle des unités médico-judiciaires et des examens médico-légaux

f. Développer un accueil hospitalier plus intégré des victimes

Conclusion

TRAVAUX DE LA DÉLÉGATION

Examen du rapport par la délégation

 

   introduction

Depuis #MeToo, puis #MeTooInceste, notre pays a changé de regard sur les violences sexistes et sexuelles. Des milliers de femmes, mais aussi d’enfants, ont pris la parole et rendu visibles des violences qui, pendant longtemps, avaient été tuées, minimisées ou considérées comme des affaires privées. Pourtant, les chiffres restent vertigineux : chaque année, 271 000 femmes sont victimes de violences conjugales ([2]) et 160 000 enfants sont victimes de violences sexuelles ([3]). Entre 2017 et 2023, les faits de violences sexuelles enregistrés ont par ailleurs augmenté de 282 % ([4]).

Et puis il y a eu Lyhanna. Son meurtre a été, pour notre pays, comme un coup de tonnerre. Il a brutalement rappelé que derrière les statistiques se trouvent des vies, des enfants, des familles, et parfois des défaillances institutionnelles qui peuvent avoir des conséquences irréversibles. Il a aussi rendu plus visible encore une réalité que les travaux parlementaires et associatifs documentent depuis longtemps : face aux violences sexistes et sexuelles, nous ne pouvons plus nous contenter d’une réponse fragmentée, qui intervient principalement une fois que les faits ont été commis.

C’est dans ce contexte que s’inscrit la proposition de loi apportant une réponse intégrale au phénomène des violences sexuelles et sexistes contre les femmes et les enfants, portée par plusieurs dizaines de députés. Elle est aujourd’hui renvoyée à une commission spéciale, conjointement avec une proposition de loi organique visant à adapter l’autorité judiciaire à la lutte contre les violences sexuelles et intrafamiliales.

Ce texte ne doit pas être regardé comme une proposition de loi née en quelques mois. Sa méthode est aussi importante que son contenu. En octobre 2024, une coalition d’organisations féministes et de protection de l’enfance a engagé un travail collectif pour repenser de manière globale la lutte contre les violences. Ce travail a conduit à l’élaboration de 140 recommandations, portant sur la prévention, la formation, l’accompagnement des victimes, la justice, la santé, la protection de l’enfance et la lutte contre les nouvelles formes de violences. Une mobilisation parlementaire s’est ensuite organisée pour transformer ces propositions en dispositions législatives. Plus de trente auditions et de nombreuses réunions de travail ont permis de confronter les propositions aux réalités du terrain et à l’expertise des professionnels.

Une première proposition de loi a été déposée à l’Assemblée nationale à la fin de l’année 2025. Le travail s’est ensuite poursuivi et approfondi, jusqu’à la saisine du Conseil d’État en juin 2026 par la présidente de l’Assemblée nationale, la réécriture du texte en lien avec les parlementaires impliqués et le gouvernement, avant le dépôt du texte, le 11 août. La constitution d’une commission spéciale avait par ailleurs été décidée à l’unanimité de la conférence des présidents le 21 juillet.

Cette histoire parlementaire dit quelque chose d’essentiel : nous ne sommes pas face à une loi de circonstance, mais face à l’aboutissement d’un travail collectif, construit avec la société civile, nourri par l’expérience des victimes et des professionnels, puis consolidé par le travail parlementaire et juridique. C’est cette méthode qui donne au texte une ambition particulière.

Son ambition est également celle d’un changement de paradigme. Il s’agit de passer d’une succession de réponses à la construction d’un parcours intégré pour les victimes ; de ne plus penser séparément les violences faites aux femmes et celles faites aux enfants ; de regarder les violences non plus comme des événements isolés, mais comme des phénomènes qui peuvent s’inscrire dans un système d’emprise, de domination et de répétition ; et, surtout, de déplacer progressivement la responsabilité du côté des institutions et des auteurs. Après la décennie de la libération de la parole, il nous faut désormais ouvrir la décennie de la responsabilité des auteurs, de leur mode opératoire mais aussi de leurs effets sur les victimes – avec notamment la réflexion sur le contrôle coercitif, les phénomènes de psycho traumatisme pour les victimes ou encore d’emprise.

Cette ambition est particulièrement visible dans les différents champs couverts par le texte. Il ne s’agit pas seulement de renforcer la réponse pénale : la proposition agit sur la prévention, l’éducation, la santé, la protection de l’enfance, le travail, l’enseignement supérieur, l’accompagnement des victimes, l’organisation de la justice et les violences numériques. Elle propose notamment de renforcer la spécialisation des professionnels, de mieux organiser le parcours des victimes, de renforcer leur accès aux droits et à l’aide juridictionnelle, et de mieux prendre en compte les enfants victimes ou exposés aux violences.

Cette proposition de loi s’inscrit ainsi pleinement dans le droit fil des travaux conduits depuis plusieurs années par la Délégation aux droits des femmes. Les travaux consacrés au consentement ont montré la nécessité d’une justice mieux formée et mieux spécialisée ; ceux consacrés aux violences en ligne ont mis en évidence l’apparition de nouvelles formes de violences, notamment liées à la diffusion d’images intimes, aux deepfakes et aux outils d’intelligence artificielle ; les travaux consacrés à l’accompagnement des victimes, à la santé, à la formation des professionnels ou encore aux moyens consacrés aux politiques d’égalité rejoignent également plusieurs des orientations portées par le texte.

La Délégation considère donc que cette proposition de loi ouvre une perspective nouvelle : passer d’une logique de réaction à une véritable politique publique intégrée de lutte contre les violences sexistes et sexuelles.

Le présent avis entend accompagner cette ambition tout en identifiant les principaux points d’attention de la Délégation. Le premier est celui des moyens. Une politique publique intégrée ne peut exister sans moyens humains, budgétaires et organisationnels à la hauteur de ses objectifs. Les dispositions devront trouver leur traduction concrète dans les prochains projets de loi de finances et projets de loi de financement de la sécurité sociale.

La Délégation sera également particulièrement attentive aux associations et aux professionnels qui font vivre cette politique publique sur le terrain. Leur engagement doit être salué. Ils sont souvent les premiers à accueillir une victime, à repérer une situation de violence, à accompagner une femme ou un enfant dans ses démarches et à maintenir le lien lorsque les institutions peinent encore à le faire. Rien de durable ne se fera sans eux.

L’ambition de cette proposition de loi doit donc être accompagnée d’une ambition budgétaire et d’un soutien pérenne aux acteurs qui auront la responsabilité de la mettre en œuvre. Car changer de paradigme, ce n’est pas seulement changer la loi : c’est donner à celles et ceux qui doivent l’appliquer les moyens de le faire.

 

I.   Les violences sexistes et sexuelles : un changement de paradigme devenu indispensable

A.   Des violences toujours massives malgré une mobilisation croissante des pouvoirs publics

1.   Des violences sexuelles massives et sous déclarées

Les violences sexistes et sexuelles constituent aujourd’hui l’une des atteintes aux droits humains les plus massives et les plus persistantes. Elles ne relèvent ni d’une succession de faits divers, ni de situations exceptionnelles : elles traversent toutes les générations, tous les milieux sociaux et tous les espaces de la vie quotidienne. Elles concernent les femmes comme les enfants, se manifestent dans la sphère familiale comme dans l’espace public, au travail, dans les transports, dans les établissements scolaires et universitaires, dans le domaine du sport, dans celui de la politique, ou encore en ligne.

Le premier enseignement des données disponibles est celui de leur ampleur. Le rapport d’information de la Délégation aux droits des femmes sur la définition pénale du viol, présenté par Véronique Riotton et Marie-Charlotte Garin en janvier 2025, rappelait ainsi que, selon les données du ministère de l’Intérieur, environ 230 000 personnes âgées de 18 à 75 ans étaient victimes chaque année de violences sexuelles sur la période 2011-2018 ([5]). Dans trois cas sur quatre, les victimes ne portaient pas plainte auprès de la police ou de la gendarmerie et près de 70 % des plaintes déposées faisaient alors l’objet d’un classement sans suite ([6]).

Les données plus récentes confirment cette réalité. Selon le Haut conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes, 153 000 personnes majeures sont victimes chaque année de viols ([7]) et 217 000 d’agressions sexuelles ([8]). Ces violences touchent très majoritairement les femmes : 93 % des victimes majeures de viol sont des femmes ([9]). Les données enregistrées par les forces de sécurité montrent également la dimension profondément genrée du phénomène : en 2023, 91 % des victimes majeures de violences sexuelles enregistrées étaient des femmes ([10]).

Il convient cependant de ne pas confondre les différentes sources statistiques. Les enquêtes de victimation permettent d’approcher les violences effectivement subies, y compris lorsqu’elles n’ont pas donné lieu à une plainte. Les données de la police et de la gendarmerie, quant à elles, mesurent les faits portés à la connaissance des forces de sécurité. Leur augmentation constitue donc à la fois un indicateur de la persistance des violences et, depuis #MeToo, d’une plus grande propension à les déclarer. Ainsi, entre 2017 et 2023, les faits de violences sexuelles enregistrés par les services de sécurité ont augmenté de 282 % ([11]). Cette hausse ne peut évidemment pas être interprétée comme une augmentation équivalente des violences effectivement commises : elle traduit aussi une libération de la parole et une amélioration du recours aux institutions.

2.   Les femmes : des violences qui s’inscrivent dans un continuum

Les violences auxquelles les femmes sont confrontées s’inscrivent dans un continuum qui va des remarques et comportements sexistes jusqu’aux agressions sexuelles, aux viols et, dans leur forme ultime, aux féminicides.

Cette diversité des lieux et des formes de violences est essentielle à prendre en compte. Une femme peut être confrontée à des violences dans son couple, dans sa famille, au travail, dans la rue, dans les transports, dans les études ou sur Internet. Le continuum des violences est aussi un continuum des espaces.

Dans l’espace public, les données du HCE ont depuis longtemps objectivé l’ampleur du phénomène. L’enquête Virage rappelait notamment que, sur une période de douze mois, 20 % des femmes interrogées avaient été sifflées, interpellées ou abordées sous un prétexte de drague, contre 3 % des hommes, et que 3 % des femmes déclaraient avoir été suivies avec insistance ([12]). Au total, un quart des femmes interrogées avaient déclaré au moins un fait de violence dans l’espace public au cours des douze mois précédents ([13]).

Les enquêtes disponibles montrent ainsi que les violences ne se concentrent pas dans la seule sphère conjugale. Le rapport du Sénat consacré en 2025 au financement de la politique de lutte contre les violences faites aux femmes rappelle qu’en 2023, 73,1 % des violences faites aux femmes ont été commises hors du cercle familial ([14]). De même, selon le HCE, si les violences sexuelles sont majoritairement commises par des hommes connus des victimes, 78 % des victimes de viol le sont dans un contexte autre que conjugal, ce qui appelle à ne pas réduire la politique publique à la seule lutte contre les violences conjugales ([15]).

Ces violences du quotidien peuvent paraître éloignées des violences sexuelles les plus graves. Elles participent pourtant d’un même continuum : elles contribuent à limiter la liberté de mouvement des femmes, à modifier leurs comportements et leurs usages de l’espace public et, plus largement, à maintenir une forme de contrôle social sur leur présence dans l’espace collectif. Le HCE relevait ainsi que 61 % des femmes avaient vécu personnellement un acte sexiste ou avaient été destinataires de propos sexistes dans la rue ou les transports, 46 % dans le cadre professionnel et 43 % dans leur foyer ([16]).

Le monde du travail constitue lui aussi un espace majeur de violences sexistes et sexuelles. Selon l’Observatoire national des violences faites aux femmes, 8,785 millions de femmes âgées de 18 à 74 ans ont déclaré avoir été victimes de comportements sexistes ou sexuels au travail au moins une fois au cours de leur vie professionnelle, soit 38,5 % des femmes ayant déjà travaillé ([17]). Parmi elles, 4,473 millions ont été confrontées à la fois à des comportements sexistes et sexuels ([18]). Les femmes représentent ainsi 75 % de l’ensemble des victimes de comportements sexistes ou sexuels au travail ([19]).

Ces violences prennent des formes diverses : remarques ou plaisanteries sexuelles, propos sur le corps ou la vie privée, contacts physiques non désirés, propositions sexuelles déplacées, mais aussi comportements sexistes qui contribuent à dégrader les conditions de travail et à maintenir les femmes dans une position d’infériorité. Le rapport de la Délégation sur la santé mentale avait déjà relevé que 38,5 % des femmes avaient été confrontées à des comportements sexistes ou sexuels au travail au cours de leur vie professionnelle, contre 14 % des hommes ([20]).

Enfin, les violences sexuelles prennent désormais une dimension numérique qui brouille les frontières entre espace privé et espace public. Diffusion non consentie d’images intimes, sextorsion, cyberharcèlement sexuel, menaces, traque numérique, hypertrucages sexuels ou utilisation de l’intelligence artificielle peuvent prolonger une violence sans limite de temps ni de lieu. En 2024, les forces de sécurité ont ainsi enregistré plus de 3 300 femmes victimes de harcèlement sexuel hors du cadre numérique et près de 920 victimes de harcèlement sexuel numérique ([21]).

3.   Les féminicides : l’aboutissement le plus extrême du continuum des violences

À l’extrémité de ce continuum se trouvent les féminicides. Leur nombre rappelle de manière dramatique que les violences sexistes et sexuelles peuvent conduire jusqu’à la mise à mort des femmes.

En 2024, les forces de sécurité ont enregistré 107 victimes de féminicide, ainsi que 270 victimes de tentatives de féminicide dans le cadre conjugal ([22]). En 2025, les associations féministes ont recensé 164 femmes tuées parce qu’elles étaient des femmes ([23]). Ces chiffres ne recouvrent pas exactement le même périmètre statistique et doivent donc être présentés comme tels : les données policières correspondent aux faits enregistrés par les forces de sécurité, tandis que le décompte associatif vise à identifier les femmes tuées en raison de leur sexe ou dans un contexte de violences de genre.

Au-delà du nombre de victimes, les féminicides doivent être compris comme l’aboutissement possible d’une succession de violences. Le fait qu’en 2024, 906 femmes aient été victimes d’un suicide ou d’une tentative de suicide à la suite d’un harcèlement par leur conjoint ou ex-conjoint ([24]) montre également que la violence peut produire des conséquences mortelles sans que le décès soit directement imputable à l’auteur.

4.   Les enfants : une réalité massive, largement intrafamiliale et encore insuffisamment protégée

Les chiffres relatifs aux violences sexuelles faites aux enfants imposent un changement de regard. Selon la Commission indépendante sur l’inceste et les violences sexuelles faites aux enfants (CIIVISE), 160 000 enfants sont victimes de violences sexuelles chaque année en France ([25]). Sur l’ensemble de la population adulte, 5,4 à 5,5 millions de femmes et d’hommes déclarent avoir été victimes de violences sexuelles dans leur enfance ([26]). La CIIVISE estime par ailleurs que les conséquences du déni et de l’absence de soutien aux victimes représentent environ 9,7 milliards d’euros de dépenses publiques chaque année ([27]), dont près des deux tiers sont liés aux conséquences à long terme sur la santé ([28]).

La réalité est d’autant plus préoccupante que ces violences sont très souvent commises dans l’environnement de l’enfant. La CIIVISE rappelle que l’inceste et les violences sexuelles faites aux enfants constituent un phénomène profondément intrafamilial. Le rapport de 2023, nourri par près de 30 000 témoignages ([29]), insistait précisément sur le fait que ces violences ne pouvaient plus être considérées comme une succession d’« affaires privées », mais comme un problème collectif et une question de politique publique.

Le bilan publié par la CIIVISE en juin 2026 montre malheureusement que cette réalité demeure très insuffisamment prise en compte. Il rappelle qu’un enfant est victime d’un viol ou d’une agression sexuelle toutes les trois minutes et que, dans les situations d’inceste, seuls 1 % des agresseurs sont condamnés ([30]). Deux ans et demi après la formulation des 82 recommandations de la Commission, seules trois des dix-sept mesures identifiées comme prioritaires étaient pleinement effectives ([31]). La CIIVISE identifie notamment le traitement judiciaire et la réparation comme des angles morts persistants de la politique publique.

Les enfants ne doivent par ailleurs pas être envisagés uniquement comme des victimes directes. Ils peuvent être exposés aux violences conjugales et intrafamiliales, en être témoins ou en subir les conséquences psychologiques, sociales et matérielles. Les travaux conduits au Parlement soulignent ainsi que 82 % des femmes victimes de violences conjugales sont mères ([32]) et que 75 % des appelantes au 3919 étaient mères en 2024 ([33]). Ces données montrent combien la politique de lutte contre les violences faites aux femmes et la politique de protection de l’enfance sont, dans les faits, étroitement liées.

B.   Une prise de conscience collective qui appelle une transformation profonde de notre réponse publique

Il y a d’abord les avancées réelles : davantage de plaintes possibles hors commissariat, davantage de protections d’urgence, des téléphones grave danger et des bracelets anti-rapprochement, des pôles VIF, des professionnels formés, une meilleure prise en compte des enfants, une aide financière d’urgence, des salles d’auditions adaptées aux mineurs et une justice qui commence à mesurer et à suivre plus précisément son activité.

Il y a ensuite les dispositifs dont l’effectivité doit encore être consolidée : spécialisation judiciaire, articulation entre justice pénale et justice familiale, accompagnement continu des victimes, suivi des auteurs, formation homogène des professionnels, prise en charge des enfants et accès à la réparation.

Il y a enfin les angles morts persistants : violences sexuelles hors du couple, violences au travail, violences numériques, violences commises contre les enfants, réparation des victimes, prévention et éducation, mais aussi prise en compte des auteurs et prévention de la récidive.

C’est pourquoi le principal enjeu n’est plus nécessairement de multiplier les dispositifs, mais de passer d’une juxtaposition d’outils à une véritable chaîne de protection.

1.   Des avancées réelles : depuis le Grenelle de 2019, l’arsenal de protection a profondément changé

Le Grenelle des violences conjugales de 2019 constitue un véritable point de bascule. Il ne part évidemment pas de rien, mais il donne une impulsion politique et surtout accélère considérablement le déploiement d’outils de protection. Cinquante-quatre mesures sont annoncées autour de la prévention, de la protection des victimes et de la prise en charge des auteurs ([34]). Trois ans plus tard, en septembre 2022, le gouvernement en considérait 46 comme réalisées, soit 85 % ([35]). La Cour des comptes invite toutefois à relativiser ce chiffre : plusieurs mesures présentées comme achevées étaient encore en cours de déploiement. Le Grenelle marque donc moins l’achèvement d’une politique que son changement d’échelle.

La première avancée est l’entrée dans une logique de protection immédiate, et pas seulement de sanction a posteriori. L’ordonnance de protection en est un bon exemple : 2 368 demandes avaient été déposées en 2017, contre 5 218 en 2021, soit plus du double ([36]). Sa durée a depuis été portée de six à douze mois et une ordonnance provisoire de protection immédiate a été créée. À cela se sont ajoutés le téléphone grave danger et le bracelet anti-rapprochement : dès avril 2023, 2 081 décisions d’attribution de BAR avaient été prononcées, dont 1 008 dispositifs étaient actifs ([37]). La protection devient ainsi un objectif propre de la politique publique : il ne s’agit plus seulement de juger l’auteur, mais d’empêcher qu’il puisse de nouveau atteindre la victime.

Deuxième transformation : on essaie davantage d’aller vers la victime plutôt que de lui demander d’entrer immédiatement dans le parcours policier et judiciaire classique. Le dépôt de plainte à l’hôpital s’est progressivement développé, de même que la possibilité de recueillir et conserver des preuves sans obliger la victime à déposer immédiatement plainte. C’est une évolution importante : la procédure commence à s’adapter au temps de la victime plutôt que l’inverse. La justice se spécialise parallèlement : depuis 2024, des pôles spécialisés dans les violences intrafamiliales existent dans les tribunaux judiciaires afin notamment d’améliorer la circulation de l’information entre parquet, juge pénal, juge aux affaires familiales et juge des enfants.

Enfin, la protection devient plus matérielle et prend davantage en compte les conditions concrètes permettant de quitter un conjoint violent. Depuis décembre 2023, l’aide universelle d’urgence permet à une victime de faire face aux premières dépenses nécessaires à son départ. Son montant n’est pas forfaitaire : il dépend des ressources et du nombre d’enfants et varie actuellement de 243,10 euros à plus de 1 330 euros ([38]). Au cours de sa première année d’existence, 35 000 personnes en ont bénéficié, à 98 % des femmes, pour un montant moyen de 890 euros pour les femmes ([39]). La prise en compte des enfants a elle aussi progressé : suspension ou retrait de l’autorité parentale dans certaines situations, développement des UAPED (Unité d'Accueil Pédiatrique Enfants en Danger) et salles d’audition adaptées aux mineurs. On est donc progressivement passé d’une politique principalement centrée sur la plainte et la sanction à une politique qui commence à penser sécurité, ressources, logement, enfants et continuité du parcours.

2.   Des dispositifs existent désormais presque partout ; leur effectivité et leur articulation restent le problème central

Le premier problème est territorial : disposer juridiquement d’un dispositif ne signifie pas pouvoir effectivement y accéder. C’est précisément ce que montre la Cour des comptes derrière le bilan très positif affiché après le Grenelle. Ainsi, la formation des forces de l’ordre était considérée comme une mesure réalisée alors qu’en septembre 2022, 157 000 policiers et gendarmes avaient été formés sur environ 250 000 ([40]). L’effort est considérable, mais incomplet. Même difficulté avec les grilles d’évaluation du danger ou les dispositifs de protection : leur existence nationale ne garantit ni leur utilisation systématique ni des pratiques homogènes. La question devient donc : la même victime bénéficie-t-elle réellement de la même protection selon le territoire dans lequel elle vit ?

Deuxième difficulté : la spécialisation judiciaire reste inachevée. Les pôles VIF constituent une avancée, mais ils sont beaucoup plus structurés autour des violences conjugales et intrafamiliales que de l’ensemble des violences sexuelles. Les travaux récents proposent donc d’aller vers une spécialisation plus large en matière de violences sexistes et sexuelles, avec des magistrats, enquêteurs et greffiers réellement formés. Une victime ne devrait pas bénéficier d’une réponse très structurée lorsqu’elle est violée par son conjoint mais entrer dans une chaîne beaucoup moins spécialisée lorsque le même crime est commis par un collègue, un médecin, un entraîneur ou une connaissance.

Troisième chantier : construire réellement la continuité entre protection de la victime, justice familiale et justice pénale. C’est précisément dans les transitions que la chaîne peut se rompre : une plainte est déposée mais l’information n’arrive pas suffisamment vite au JAF ; une ordonnance de protection est prononcée sans que toutes les conséquences concernant les enfants soient immédiatement tirées ; une victime doit raconter plusieurs fois les mêmes faits à des interlocuteurs différents. Le véritable indicateur de réussite n’est donc plus seulement le nombre de dispositifs créés, mais l’absence de rupture dans le parcours de protection.

Enfin, la politique des auteurs reste en retrait par rapport à celle des victimes. Plus de 6 000 personnes sont condamnées chaque année pour violences sexuelles et plusieurs milliers sont détenues pour au moins une infraction sexuelle ([41]). Les dispositifs de prise en charge des auteurs de violences conjugales se sont développés depuis le Grenelle, notamment avec les centres de prise en charge des auteurs, mais leur couverture et leur évaluation restent insuffisantes. Le suivi après la condamnation constitue également un enjeu majeur. Prendre en charge les auteurs n’est pas atténuer leur responsabilité : c’est aussi prévenir la récidive et protéger les prochaines victimes.

3.   D’importants angles morts persistent : notre politique reste encore trop construite autour des violences conjugales

Le premier est probablement le plus massif : les violences sexuelles hors du couple. C’est l’un des paradoxes du Grenelle. La France a considérablement renforcé son dispositif contre les violences conjugales sans construire avec la même intensité une politique générale contre les violences sexuelles. Or celles-ci sont commises dans de multiples espaces : famille, travail, université, sport, soins, transports, vie nocturne. Et leur traitement judiciaire reste marqué par une très forte déperdition entre les violences subies, leur révélation, la plainte, les poursuites et finalement la condamnation. La prochaine étape consiste donc à passer d’une politique des violences conjugales à une politique véritablement intégrale des violences sexistes et sexuelles.

Deuxième angle mort : les violences au travail et dans les institutions. La violence ne s’arrête pas à la porte du domicile. Harcèlement sexuel, agressions, violences sexistes et rapports de pouvoir se rencontrent dans l’entreprise, les administrations, l’université, les établissements de santé, le sport ou le monde culturel. Pourtant, les chaînes de signalement, d’enquête et de protection y restent beaucoup plus éclatées. La réponse dépend alors de l’employeur, de l’inspection du travail, d’une cellule interne, d’une fédération sportive, de l’université, de la police ou de la justice. Le lieu où la violence est commise continue donc trop souvent à déterminer la qualité de la réponse publique.

Troisième angle mort : les enfants, mais aussi désormais l’espace numérique, qui concerne très directement les femmes. Les mineurs doivent évidemment être mieux protégés contre l’inceste, les violences sexuelles, l’exposition à la pornographie ou les violences entre jeunes. Mais le numérique constitue également un nouvel espace majeur de violences faites aux femmes : cyberharcèlement sexiste, menaces de viol, diffusion non consentie d’images intimes, montages et deepfakes sexuels, raids coordonnés ou divulgation de données personnelles. Le HCE estime en 2026 que le cybersexisme est devenu la première forme de discours de haine en ligne et que 84 % de ses victimes sont des femmes ([42]). Il ne s’agit donc pas d’un sujet périphérique ou seulement adolescent : une partie du continuum des violences faites aux femmes s’est déplacée dans l’espace numérique.

Dernier angle mort, et peut-être le plus structurel : la prévention, la réparation et la prévention de la récidive restent les parents pauvres du système. Notre politique publique intervient encore principalement après la violence : plainte, enquête, ordonnance de protection, TGD, BAR, procès. Or prévenir suppose d’intervenir bien avant : éducation à la vie affective, relationnelle et sexuelle, prévention du sexisme, détection des comportements violents, formation, travail auprès des auteurs potentiels. Et à l’autre extrémité de la chaîne, la politique ne peut pas s’arrêter au jugement : soins psychotraumatiques, indemnisation, logement, emploi, reconstruction économique et accompagnement des enfants font partie de la réparation.

II.   Une proposition de loi inédite qui marque une nouvelle étape dans la lutte contre les violences sexistes et sexuelles

Cette proposition de loi est inédite par sa méthode, globale dans son approche, et ambitieuse dans ses objectifs. Elle doit toutefois s’accompagner de moyens de mise en œuvre et d’un pilotage et d’une évaluation à la hauteur de ses ambitions. Elle s’inscrit ainsi dans le droit fil des travaux de la Délégation aux droits des femmes qui plaidait pour une loi intégrale de longue date.

A.   Une proposition de loi inédite par sa méthode et globale dans son approche dans le droit fil des travaux de la délégation

1.   Une approche globale qui appréhende l’ensemble des violences et de la chaîne de prise en charge

La première originalité du texte tient à son ambition : ne plus traiter séparément les différents aspects du problème. C’est précisément la faiblesse que pointent depuis plusieurs années les travaux d’évaluation.

Dans son rapport d’information n° 792, sur la définition pénale du viol, présenté en 2025, déjà, votre rapporteure soulignait l’importance d’une approche globale des violences ([43]). Dans son rapport La politique d’égalité entre les femmes et les hommes menée par l’État, publié le 14 septembre 2023, la Cour des comptes constatait déjà une accumulation de plans et de dispositifs insuffisamment articulés et appelait à renforcer le pilotage interministériel de cette politique ([44]). Plus récemment, le rapport sénatorial Évolution du financement de la lutte contre les violences faites aux femmes, publié le 2 juillet 2025 par les sénateurs Arnaud Bazin et Pierre Barros, parle très explicitement d’une politique publique « en manque de boussole stratégique » en dehors des violences conjugales : une succession de stratégies sectorielles existe, mais pas encore véritablement de système ([45]).

C’est exactement ce que cherche à changer la proposition de loi intégrale. Le texte ne comporte pas seulement un volet pénal : ses 69 articles parcourent pratiquement toute la chaîne de politique publique. Justice et police d’abord : juridictions et unités spécialisées, formation obligatoire, actes d’enquête, expertise judiciaire, place de la victime dans le procès. Mais également protection de l’enfance ; enseignement supérieur ; travail, avec prévention, signalement et accompagnement des victimes ; santé, avec formation au psychotraumatisme, repérage et prise en charge ; violences gynécologiques et obstétricales ; numérique, avec notamment la traque en ligne et certaines formes de harcèlement sexuel numérique ; protection des personnes étrangères et handicapées ; prévention et formation.

Le changement est donc autant méthodologique que juridique : on passe d’une logique de dispositifs à une logique de parcours. Jusqu’à présent, une même victime pouvait relever successivement de la police, de l’hôpital, d’une association, du parquet, du juge aux affaires familiales, de son employeur ou des services sociaux, sans qu’aucune institution ne soit véritablement responsable de l’ensemble du parcours. L’ambition d’une approche intégrale consiste au contraire à suivre la violence depuis sa prévention et son repérage jusqu’à la protection, aux soins, à l’accompagnement, à l’enquête, au jugement et à la réparation. Le texte lui-même revendique cette logique en embrassant « l’ensemble des sphères » dans lesquelles les violences peuvent s’exercer. C’est finalement la traduction législative de ce que réclament depuis longtemps les associations : ne plus demander à la victime de faire elle-même la synthèse de la politique publique.

Et il y a un autre changement très important : associer dans une même architecture les violences faites aux femmes et les violences sexuelles faites aux enfants. C’est un choix politique fort. Les politiques publiques ont longtemps fonctionné en silos : d’un côté les violences faites aux femmes, de l’autre la protection de l’enfance, l’inceste et la pédocriminalité. La proposition part au contraire de l’idée qu’elles appartiennent à un même continuum et nécessitent un même impératif de protection. Elle s’appuie explicitement sur les travaux de la CIIVISE et des commissions d’enquête parlementaires récentes. Elle prévoit ainsi un volet entier consacré à la détection, au signalement, à l’accompagnement médico-psychologique et à la protection des enfants victimes ou exposés. Pour la première fois à cette échelle dans un même texte, femmes et enfants ne sont plus deux catégories administratives séparées : les politiques de lutte contre les VSS et de protection de l’enfance sont pensées ensemble. C’est une seule et même logique de violence.

Cette idée n’apparaît d’ailleurs pas en 2026. L’exigence d’une réponse globale est ancienne. Dès les années 2000, les associations spécialisées réclamaient une politique nationale coordonnée ; les plans interministériels français parlaient déjà de « réponse globale », de partenariat territorial, de formation et de prise en charge des auteurs. Le HCE, dans ses évaluations successives des plans interministériels, a insisté sur la nécessité d’une coordination entre tous les acteurs. La Fondation des femmes, dans Où est l’argent contre les violences faites aux femmes ? publié le 25 septembre 2023, montrait à son tour le décalage entre l’augmentation des demandes et la capacité du système à accompagner effectivement les victimes ([46]). L’idée de loi intégrale est donc moins une invention soudaine qu’une réponse à vingt ans de diagnostic sur la fragmentation de l’action publique.

2.   Un texte issu d’une longue concertation : un cas presque exemplaire de fabrique de la loi

La deuxième particularité du texte, c’est précisément qu’il ne naît pas dans un cabinet ministériel. Il vient du terrain. En octobre 2024 se constitue la Coalition féministe pour une loi-cadre intégrale contre les violences sexuelles, réunissant initialement 63 organisations : associations féministes et enfantistes, fondations, fédérations, syndicats et ONG. On y retrouve notamment des acteurs disposant d’une expertise quotidienne de l’accompagnement des victimes. Pendant plusieurs mois, cette coalition travaille à partir de l’expérience des associations, de la parole des victimes, de l’expertise professionnelle et de la recherche. Le 21 novembre 2024, elle rend publiques 140 propositions pour une loi-cadre intégrale contre les violences sexuelles ([47]).

Et ce qui est intéressant, c’est l’architecture même de ces 140 propositions. Elles ne constituent pas un catalogue de nouvelles infractions pénales. Elles sont organisées autour de quatre ensembles : créer le cadre d’une véritable politique publique ; faire reculer le sexisme et la culture du viol et développer la prévention ; transformer l’ensemble du parcours judiciaire ; enfin traiter les angles morts de la lutte contre les violences sexuelles. Autrement dit, la coalition raisonne déjà comme le ferait un concepteur de politique publique : que se passe-t-il avant la violence ? Comment la détecte-t-on ? Que se passe-t-il lorsqu’une victime parle ? Qui l’accompagne ? Comment enquête-t-on ? Comment la protège-t-on pendant la procédure ? Comment juge-t-on ? Comment répare-t-on ? Et comment évite-t-on la récidive ? C’est cette logique qui explique que ses propositions concernent à la fois l’éducation, la santé, la police, la justice, le travail, l’accompagnement social ou encore les moyens des associations.

Cette mobilisation associative se transforme ensuite en travail parlementaire. En janvier 2025 est constituée une coalition de députés et de sénateurs chargée de traduire juridiquement ces 140 recommandations. Le processus est assez remarquable : selon l’exposé des motifs du texte finalement déposé, plus de trente auditions et une vingtaine de réunions de travail sont organisées en dix mois. Les parlementaires ne repartent donc pas d’une page blanche : ils confrontent les propositions associatives au droit existant, aux travaux de la CIIVISE, aux commissions d’enquête sur les violences dans la culture, sur Bétharram, puis sur l’inceste et les parents protecteurs, mais aussi à l’expérience des magistrats, enquêteurs, soignants et professionnels concernés. C’est un processus de circulation assez rare entre expertise vécue, expertise associative, expertise professionnelle et expertise parlementaire.

Enfin vient une étape particulièrement intéressante du point de vue de la fabrique de la loi : la saisine du Conseil d’État. Une première proposition de loi, n° 2169, est déposée le 2 décembre 2025. La présidente de l’Assemblée nationale saisit ensuite le Conseil d’État le 8 juin 2026, sur le fondement du cinquième alinéa de l’article 39 de la Constitution. Son avis est rendu public le 16 juillet 2026. Le Conseil d’État examine alors très concrètement la solidité juridique des dispositifs : respect des compétences respectives du législateur et du pouvoir réglementaire, garanties procédurales, libertés constitutionnelles, et articulation avec les textes déjà en préparation. Le texte est ensuite retravaillé avec les ministères concernés avant d’être redéposé le 11 août 2026, sous la forme de la proposition de loi n° 3106 et d’une proposition de loi organique complémentaire. Le gouvernement a pris sa part de responsabilité en s’engageant à inscrire le texte dès le début de la session parlementaire en septembre 2026. C’est donc un travail de longue haleine, dans le temps long, le compromis et la collaboration.

On peut donc presque raconter cette loi comme un cas d’école de fabrication d’une politique publique : la société civile identifie les failles à partir du terrain ; une coalition associative transforme ces constats en 140 propositions ; une coalition parlementaire transpartisane les traduit en droit ; auditions et groupes de travail confrontent les propositions aux pratiques professionnelles ; le Conseil d’État en teste la robustesse juridique ; le texte est corrigé puis redéposé. On est assez loin du schéma classique d’une mesure annoncée puis transformée à marche forcée en disposition législative : ici, la maturation du texte fait partie du projet politique lui-même.

3.   Un texte qui prolonge plusieurs années de travaux de la Délégation aux droits des femmes

Enfin, cette proposition ne surgit pas davantage de nulle part du côté du Parlement. Elle rejoint une série de travaux menés par la Délégation aux droits des femmes de l’Assemblée nationale.

Le rapport d’information n° 792, sur la définition pénale du viol, présenté par les députées Véronique Riotton et Marie-Charlotte Garin et publié le 21 janvier 2025. Ce travail a permis d’étudier en profondeur la place du consentement dans le droit pénal, les obstacles rencontrés par les victimes au cours des enquêtes et des procédures et les expériences étrangères. Il a ensuite nourri le travail législatif ayant conduit à l’introduction explicite du consentement dans la définition pénale des agressions sexuelles et du viol. C’est exactement la même question que pose la loi intégrale à une échelle plus large : comment transformer le droit pour qu’il parte davantage de la réalité vécue par les victimes ?

La Délégation a parallèlement travaillé sur la question décisive des moyens. Son rapport d’information n° 540 sur le projet de loi de finances pour 2025, présenté par les députées Julie Delpech et Céline Thiébault-Martinez et publié le 6 novembre 2024, puis son rapport d’information n° 2114 sur le projet de loi de finances pour 2026, présenté par les députées Julie Delpech et Marie-Charlotte Garin et publié le 18 novembre 2025, interrogent précisément l’adéquation entre l’affichage politique de l’égalité comme grande cause et les moyens réellement disponibles. C’est un point essentiel pour la loi intégrale : une politique intégrée ne peut fonctionner si l’on crée des obligations nouvelles pour la police, la justice, la santé, l’école ou les associations sans financer leur mise en œuvre.

Depuis le début de 2026, la Délégation a encore resserré ce travail autour du parcours concret des victimes. Le 18 février 2026, elle a réuni autour d’une même table la Fédération nationale Solidarité Femmes, la Fondation des femmes, le Collectif féministe contre le viol, le Mouvement du Nid et la FNCIDFF pour travailler sur l’accompagnement des victimes. Le 19 mai, elle a consacré une table ronde à la formation des professionnels et à la prise en charge des victimes avec des représentants de la police, de la gendarmerie et du ministère de la Justice. Le 26 mai 2026, elle a auditionné le garde des Sceaux Gérald Darmanin. Ces travaux ne sont pas des rapports et il vaut mieux les présenter comme tels, mais ils documentent très directement les trois maillons que la loi intégrale cherche à relier : accompagnement, formation et justice.

À cela s’ajoutent des travaux qui élargissent progressivement le regard au-delà de la seule réponse pénale. La Délégation a engagé une mission d’information sur la santé des femmes, confiée aux députées Sandrine Rousseau et Prisca Thevenot ; elle travaille également sur les violences économiques et a consacré ses auditions aux violences en ligne et aux nouveaux espaces dans lesquels s’exercent les violences sexistes. Ces travaux rejoignent une idée fondamentale de la loi intégrale : une violence ne devient pas un autre problème simplement parce qu’elle se déplace du domicile vers le téléphone, le lieu de travail, l’université ou le cabinet médical.

Il faut enfin replacer tout cela dans un mouvement parlementaire beaucoup plus large : travaux de la CIIVISE, commissions d’enquête sur les violences dans le monde de la culture, sur Bétharram, sur l’inceste et les parents protecteurs, travaux du Sénat sur la récidive et sur le financement de la lutte contre les violences. Le rapport sénatorial Évolution du financement de la lutte contre les violences faites aux femmes, publié le 2 juillet 2025 par Arnaud Bazin et Pierre Barros, arrive d’ailleurs presque exactement à la même conclusion : après le Grenelle, l’État a multiplié les dispositifs mais reste en difficulté pour construire une stratégie cohérente au-delà des violences conjugales.

C’est en cela que la loi intégrale peut être présentée comme l’aboutissement d’un travail parlementaire de longue haleine. Elle ne prétend pas que rien n’a été fait auparavant. Au contraire, elle part de tout ce qui a été construit depuis le Grenelle, #MeToo, les travaux de la CIIVISE, les rapports parlementaires et les mobilisations associatives. Mais elle en tire une conclusion nouvelle : nous avons longtemps légiféré violence par violence, institution par institution et dispositif par dispositif ; l’étape suivante consiste à faire système.

B.   Les points d’attention de la délégation afin de garantir l’effectivité de la réforme

1.   Spécialiser la chaîne judiciaire : une ambition forte qui pose désormais la question des conditions de mise en œuvre

Premier changement majeur : faire des violences sexistes et sexuelles un contentieux réellement spécialisé. La proposition de loi ne se contente pas des pôles VIF créés en 2023. Elle prévoit des services et unités spécialisés de police judiciaire, une formation obligatoire des enquêteurs et la présence d’au moins un agent spécialement formé pour recevoir les plaintes. La logique est assez forte : une enquête pour viol ou violences sexuelles suppose des compétences particulières en matière de psychotraumatisme, de recueil de la parole, de preuve numérique ou de stratégie d’emprise. La spécialisation commence donc dès la plainte et l’enquête.

Mais c’est surtout l’article 5 qui porte une transformation importante de l’organisation judiciaire. Il prévoit des formations juridictionnelles spécialisées, notamment un tribunal correctionnel des violences sexuelles et intrafamiliales, ainsi qu’un juge spécialisé, compétent à la fois pour le contentieux pénal et pour certaines décisions civiles directement liées aux violences, notamment l’ordonnance de protection et l’autorité parentale. Un procureur spécialisé assurerait parallèlement la cohérence de l’orientation des procédures. L’objectif est de répondre à une difficulté très concrète : éviter qu’une même situation soit découpée entre le parquet, le juge pénal, le JAF et le juge des enfants sans circulation suffisamment rapide de l’information.

C’est une innovation très structurante, mais elle ouvre logiquement une deuxième question de politique publique : comment organiser concrètement cette spécialisation ? Le Conseil d’État, dans son avis du 16 juillet 2026, a d’ailleurs examiné avec attention l’articulation de cette nouvelle organisation avec les principes de fonctionnement des juridictions et la répartition des compétences. La réussite du dispositif dépendra ensuite de questions très opérationnelles : combien de magistrats spécialisés ? Dans quelles juridictions ? Avec quelle formation ? Comment garantir la continuité du service dans les petits tribunaux ? Comment organiser les greffes ? Comment articuler ce nouveau juge avec le JAF et le juge des enfants ? Et surtout, comment spécialiser sans créer de nouveaux délais dans des juridictions déjà fortement sollicitées ? Ce ne sont pas des objections au principe de spécialisation ; ce sont précisément les conditions de sa réussite.

La même question vaut pour l’expertise et l’enquête. Le texte prévoit des experts spécifiquement formés et agréés et encadre davantage les expertises psychologiques, notamment pour éviter les appréciations portant sur la « crédibilité » de la victime ou reposant sur des stéréotypes. Il prévoit également un socle minimal d’actes d’enquête. Là encore, l’ambition est claire : améliorer la qualité de la preuve plutôt que de compenser une enquête insuffisante par la seule évolution du droit pénal. Mais cela suppose suffisamment d’enquêteurs formés, d’experts disponibles, d’UMJ et de capacités d’investigation numérique. La prochaine bataille sera donc celle du déploiement : transformer une spécialisation prévue par la loi en spécialisation réellement accessible sur tout le territoire.

2.   Lutter contre la victimisation secondaire : construire le parcours autour de la victime

Deuxième changement de philosophie : faire en sorte que les institutions n’ajoutent pas de la violence à la violence. La victimisation secondaire désigne précisément ce qui peut être produit par le parcours lui-même : devoir raconter cinq fois les mêmes faits, être mal accueillie lors du dépôt de plainte, attendre des mois un rendez-vous, subir une expertise inadaptée ou devoir choisir trop rapidement entre porter plainte et conserver des preuves. L’objectif devient donc d’adapter le parcours à la victime plutôt que la victime au parcours administratif et judiciaire.

C’est particulièrement visible en matière de santé. L’article 54 prévoit, dans chaque département, un centre pluridisciplinaire de prise en charge des victimes de violences sexuelles, réunissant prise en charge médicale, psychologique et médico-légale, recueil et conservation des preuves et possibilité de déposer plainte sur place. Les prélèvements pourraient être conservés même lorsque la victime n’est pas encore prête à porter plainte. Pour les enfants, un parcours de soins coordonné serait intégralement pris en charge par l’assurance maladie sans condition de dépôt de plainte. On retrouve ici l’idée centrale de la loi intégrale : soigner, préserver la preuve, informer et accompagner ne devrait plus constituer quatre démarches distinctes.

Ici encore, le principal enjeu sera celui de l’effectivité. Créer un centre par département suppose des médecins légistes, psychologues, psychiatres, personnels hospitaliers, policiers ou gendarmes et associations disponibles, alors que certains territoires connaissent déjà des difficultés de démographie médicale et d’accès aux UMJ. Il faudra également déterminer comment articuler ces nouveaux centres avec les structures qui existent déjà et éviter de reconstruire une nouvelle couche institutionnelle. La bonne question sera donc moins « faut-il créer ce parcours ? » que « comment faire en sorte qu’il fonctionne aussi bien dans tous les départements ? »

Enfin, la lutte contre la victimisation secondaire traverse toute la procédure – encadrement des expertises, protection de la vie privée, formation des professionnels, information sur les droits, accompagnement associatif. C’est un changement important de critère d’évaluation : une politique contre les violences ne doit plus seulement être jugée sur le nombre de procédures et de condamnations, mais également sur la qualité du parcours qu’elle propose aux victimes.

3.   Faire entrer dans la politique publique des violences nouvelles ou longtemps mal identifiées

Troisième transformation : élargir ce que nous reconnaissons comme violence. C’est particulièrement évident dans le numérique. Cyberharcèlement, diffusion non consentie d’images intimes, traque numérique ou deepfakes sexuels produits grâce à l’intelligence artificielle permettent désormais de poursuivre une violence sans aucune proximité physique avec la victime. La proposition de loi adapte plusieurs infractions à ces réalités et renforce notamment la réponse aux hypertrucages sexuels. Le principe est essentiel : une image sexuelle peut être fausse et la violence qu’elle produit parfaitement réelle.

Le texte élargit également la réponse à des espaces longtemps traités séparément : travail, enseignement supérieur, sport, santé. Il renforce les procédures de signalement et de prévention dans l’entreprise, les droits des victimes dans les procédures disciplinaires universitaires et le contrôle de l’honorabilité des personnes travaillant auprès de mineurs ou de publics vulnérables. Il consacre également un volet aux violences obstétricales et gynécologiques, autour notamment du consentement aux actes médicaux intimes. La soumission chimique appartient au même mouvement de meilleure reconnaissance, renforcé par le rapport remis le 12 mai 2025 par la députée Sandrine Josso et la sénatrice Véronique Guillotin, qui formule cinquante recommandations pour améliorer prévention, détection, analyses toxicologiques et accompagnement ([48]).

Il reste enfin des phénomènes que la proposition de loi ne traite encore que partiellement et qui constituent probablement les prochains chantiers. C’est notamment le cas des violences économiques et administratives après séparation et surtout du contrôle coercitif. Celui-ci permet de regarder non plus seulement des actes isolés, mais une stratégie de domination : surveiller, isoler, contrôler l’argent et les déplacements, utiliser les enfants, multiplier les procédures ou maintenir une surveillance numérique afin de réduire progressivement l’autonomie de la victime. La Délégation aux droits des femmes s’intéresse à cette approche, qui structure déjà plusieurs législations étrangères. La proposition de loi ne crée pas une infraction autonome de contrôle coercitif : il faut donc le présenter comme une question désormais ouverte plutôt que comme une disposition du texte.

Et là encore, reconnaître davantage de violences pose immédiatement la question de la capacité de l’État à les traiter. Une infraction numérique suppose des enquêteurs capables d’identifier et de conserver une preuve numérique ; une meilleure détection de la soumission chimique suppose des laboratoires et des protocoles accessibles rapidement ; la lutte contre les VSS dans l’enseignement supérieur ou le sport suppose des cellules réellement professionnelles et indépendantes. L’élargissement du droit entraîne donc nécessairement un élargissement des compétences et des capacités administratives.

4.   Donner aux politiques publiques les moyens de leurs ambitions

a.   Projet de loi de finances

La Délégation sera particulièrement attentive à la traduction de ces exigences dans les prochains projets de loi de finances et projets de loi de financement de la sécurité sociale.

L’effectivité de la réforme dépendra directement des moyens qui lui seront consacrés et de notre capacité à les évaluer avec précision. La création de droits nouveaux, le renforcement de la spécialisation judiciaire, l’amélioration du parcours de soins, l’accompagnement des victimes, la protection des enfants et la formation des professionnels appellent des moyens humains et financiers pérennes. Ils devront également permettre de mieux documenter les besoins non couverts, qu’il s’agisse de la prise en charge sanitaire et psychologique, du recueil de la preuve, de l’accompagnement social, de l’hébergement. Enfin, le financement des associations, dont le rôle est capital dans la protection et l’accompagnement des victimes, doit bénéficier de moyens stables et pluriannuels à la hauteur de leurs missions.

Selon des travaux associatifs, les besoins de financement d’une politique de lutte contre les violences faites aux femmes peuvent être estimés entre 2,6 et 5,4 milliards d’euros ([49]). S’y ajoutent les violences faites aux enfants, dont la CIIVISE a estimé à 9,7 milliards d’euros par an pour le coût du déni et de l’absence de soutien aux victimes ([50]). Votre rapporteure estime qu’il est capital de chiffrer au plus vite l’ensemble des coûts avec précision, tant les estimations des besoins varient.

La Délégation considère que la réussite de la réforme supposera, au-delà du vote de la loi, un rendez-vous budgétaire régulier portant sur les moyens de sa mise en œuvre dans sa globalité. Les travaux conduits à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2026 ont montré les limites d’une lecture fragmentée des crédits. Si le programme 137 connaît une progression pour atteindre 95,6 millions d’euros ([51]) (avec des disparités importantes entre les crédits des différentes missions) cette hausse ne saurait, à elle seule, rendre compte de l’effort public nécessaire à la lutte contre les violences sexistes et sexuelles, lequel mobilise également les crédits de la justice, de l’intérieur, de la santé, de l’éducation, de l’enseignement supérieur, de l’hébergement et de la protection de l’enfance.

Dans le champ des violences sexistes et sexuelles, cette exigence de lisibilité est décisive. Une approche strictement sectorielle ne permettrait donc pas de rendre compte de la réalité de la politique conduite. C’est bien une logique de chaîne, voire de parcours, qu’il convient de retenir dans l’analyse budgétaire comme dans l’analyse juridique.

À ce titre, la Délégation salue les progrès accomplis en matière de budgétisation intégrant l’égalité, en particulier la création d’un jaune budgétaire dédié à l’impact du budget sur l’égalité entre les femmes et les hommes. Cet outil devrait cette année retracer les crédits concourant effectivement à la mise en œuvre de la loi intégrale, que ce soit la prévention des violences, à la protection des victimes et à la prise en charge des enfants.

Le rapport de la Délégation portant sur le projet de loi de finances pour 2027 sera particulièrement attentif à cette question.

b.   Projet de loi de financement de la sécurité sociale

La Délégation au droit des femmes a également fait le choix cette année de se saisir du projet de loi de financement de la sécurité sociale. En effet, plusieurs dispositions de la proposition de loi appelleront, au-delà du projet de loi de finances, une traduction dans les prochains projets de loi de financement de la sécurité sociale.

c.   Organiser un véritable parcours de soins pour les victimes

Les dispositions de la proposition de loi qui visent à mieux articuler l’accueil, l’orientation, les soins et l’accompagnement des victimes appelleront nécessairement des moyens dédiés, car un parcours de soins n’a de réalité que s’il repose sur des professionnels identifiés, des délais compatibles avec l’urgence et des mécanismes de coordination effectifs entre ville, hôpital et autres acteurs. L’essentiel des questions soulevées portera donc sur la définition des actes pris en charge, l’organisation de la continuité du suivi et le financement de cette coordination.

d.   Renforcer la prise en charge psychologique et psychotraumatique

Les dispositions tendant à mieux reconnaître les conséquences psychiques durables des violences supposent de garantir un accès réel à une prise en charge psychologique et psychotraumatique adaptée, ce qui soulèvera des questions très concrètes de nombre de séances, de conditions d’accès, de professionnels concernés, de reste à charge et d’organisation territoriale de l’offre. Sans traduction financière, une telle ambition risquerait de demeurer largement déclarative.

e.   Consolider le rôle des unités médico-judiciaires et des examens médico-légaux

Les dispositions de la proposition de loi qui renforcent le recours aux unités médico-judiciaires et la continuité entre constat médical, recueil de la preuve et orientation des victimes poseront inévitablement la question des effectifs, de la couverture territoriale, de la disponibilité hospitalière et de la répartition des charges entre la sphère sanitaire et la sphère judiciaire. Les besoins correspondants ne relèvent pas d’un seul financeur : la part tenant à l’offre de soins, aux consultations et à l’organisation hospitalière devra être couverte, au moins en partie, dans le cadre du PLFSS, tandis que les actes et moyens se rattachant plus directement à la procédure ou à l’expertise judiciaire relèveront plutôt du budget de l’État, notamment des crédits de la justice.

f.   Développer un accueil hospitalier plus intégré des victimes

Les dispositions qui tendent à faire de l’hôpital un point d’entrée plus complet pour les victimes - qu’il s’agisse du soin, de l’orientation, du constat médico-légal ou de l’articulation avec les premières démarches - impliquent des moyens supplémentaires en personnel, en coordination et en organisation interne des établissements. Elles soulèveront donc la question du financement des surcoûts hospitaliers, des permanences, de la formation des équipes et des coopérations avec les services d’enquête. Ces dépenses relèveront principalement du PLFSS pour ce qui concerne l’hôpital et l’assurance maladie, tandis que les moyens liés à la procédure, aux enquêteurs et aux coopérations institutionnelles relèveront plus directement du budget de l’État.

   Conclusion

Cette proposition de loi ne constitue pas seulement une addition de mesures nouvelles. Elle porte une autre manière de penser la lutte contre les violences sexistes et sexuelles. Elle nous invite à changer de paradigme et à changer d’époque.

Premier changement : passer d’une victime qui doit prouver à une institution qui doit savoir enquêter. La victime ne doit plus avoir à compenser les insuffisances du système : nos institutions doivent être formées, spécialisées et dotées des moyens nécessaires pour comprendre les mécanismes des violences et poursuivre efficacement leurs auteurs.

Deuxième changement : passer d’une victime qui doit coordonner à un véritable parcours intégré. Ce n’est pas à une personne qui vient de subir une violence de devenir la coordinatrice de sa propre protection. À nous de construire une chaîne de prise en charge cohérente entre santé, justice, police, social et associations.

Troisième changement : passer d’une pensée séparée des violences faites aux femmes et aux enfants à une protection commune. Ces violences s’inscrivent souvent dans les mêmes mécanismes d’emprise et de domination. Protéger une femme, c’est aussi protéger son enfant ; protéger un enfant, c’est aussi prendre en compte les violences auxquelles sa mère est exposée.

Quatrième changement : passer de la violence comme événement à la violence comme système. Les violences peuvent être répétées, sexuelles, physiques, psychologiques, économiques ou numériques. Notre réponse publique doit être capable d’en comprendre la continuité, les mécanismes et les nouvelles formes.

Cinquième changement : passer de l’après à l’avant. Une politique publique ambitieuse ne peut plus seulement intervenir lorsque la violence a eu lieu. Elle doit prévenir, éduquer, former, détecter et empêcher. Ne pas seulement réparer les violences : travailler à les prévenir.

Sixième changement enfin : passer de la décennie de la libération de la parole à la décennie de la responsabilité des auteurs. La libération de la parole a été indispensable. Mais nous ne pouvons pas demander toujours davantage aux victimes. Le mouvement doit désormais se déplacer : vers une justice capable d’enquêter, de juger et de sanctionner, et vers des institutions qui prennent leur part de responsabilité.

Ces six changements dessinent une même ambition : passer d’une logique de réaction à une véritable politique publique intégrée de lutte contre les violences sexistes et sexuelles.

Mais ce changement ne sera réel que s’il est accompagné des moyens nécessaires. Les droits inscrits dans la loi doivent devenir des droits effectivement accessibles. Cela suppose des professionnels formés et suffisamment nombreux, une justice dotée des moyens de sa spécialisation, des services de santé et de protection de l’enfance renforcés, et des associations soutenues dans la durée.

La Délégation entend donc porter cette ambition avec exigence, notamment dans les débats budgétaires. Car rien ne se fera sans celles et ceux qui, chaque jour, accueillent, protègent, accompagnent, soignent et rendent ces politiques publiques concrètes.

Changer de paradigme, ce n’est pas seulement changer la loi. C’est changer la manière dont notre société prévient les violences, protège les victimes et engage enfin pleinement la responsabilité de leurs auteurs.

 

   TRAVAUX DE LA DÉLÉGATION

   Examen du rapport par la délégation

Lors de sa réunion du 16 septembre 2026, sous la présidence de Mme Véronique Riotton, la Délégation a adopté le présent rapport.

 

Les débats sont accessibles sur le portail vidéo de l’Assemblée nationale à l’adresse suivante :

 

 

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