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Mesdames, Messieurs,

La transition énergétique est une nécessité de souveraineté européenne, d’efficacité économique et écologique.

La crise énergétique en cours avec le blocage du détroit d’Ormuz a conduit à une hausse de 84 % du cours du baril de Brent entre janvier et mars 2026. Ce choc pétrolier handicape, en premier lieu, les pays asiatiques, importateurs principaux du pétrole des pays du Golfe transitant habituellement par le détroit. Cependant, les marchés énergétiques étant mondialisés, les répercussions se font également sentir en Europe. En France, sur un an, les prix de l’énergie augmentent fortement : +14,3 % en avril 2026, après +7,4 % en mars ([1]).

Cette crise s’ajoute aux effets à peine résorbés de la crise énergétique de 2022, consécutive à l’offensive russe en Ukraine et au problème de corrosion sous contrainte du parc nucléaire français.

L'accord conclu en décembre 2025 ([2]) entre les États membres visant à éliminer définitivement les importations de gaz russe (le GNL d'ici fin 2026 et le gaz par pipeline d'ici septembre 2027) constitue une étape majeure dans la quête d'indépendance énergétique européenne. Ce processus de découplage modifie durablement la géographie des approvisionnements gaziers de l'UE, désormais davantage tournée vers les États-Unis, la Norvège, l'Azerbaïdjan et les marchés mondiaux du GNL. Il réduit la dépendance de l’UE à la Russie mais en crée de nouvelles.

Les tensions croissantes sur les énergies fossiles ne sont, malheureusement, pas une surprise. La volatilité de leurs prix est amenée à croître dans les prochaines décennies, tout comme leurs niveaux de prix.

Source : World Bank Commodity Data – prix mensuels des énergies fossiles entre 1960 et 2023 (en dollars).

Dans le même temps, les rejets de GES dans l’atmosphère se poursuivent et la crise écologique s’aggrave. Le rapport Copernicus, publié en avril 2026 ([3]), a rappelé que l’Europe est le continent qui, à l’échelle du globe, se réchauffe le plus vite, avec des conséquences importantes sur les feux de forêts, le débit des rivières, la température de surface des mers et des océans et la fonte de la calotte glaciaire du Groenland.

À l’échelle mondiale, le rapport des Nations unies sur l’écart entre les émissions actuelles et les engagements de l’accord de Paris fait référence. La mouture 2025 ([4]) présentait un graphique particulièrement évocateur quant à la situation actuelle dans les principaux pays émetteurs.

Source : Emissions Gap Report 2025 – trajectoire d’émissions de GES (en MteqCO2/an) des pays du G20 en fonction de leurs émissions historiques, de leurs politiques mises en œuvre et de leurs engagements climatiques.

Au niveau européen, l’inventaire annuel des émissions est réalisé par l’Agence européenne de l’environnement, au nom de la DG CLIMA, dans le cadre de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques ([5]) :

Le rapport note que :

« Les principaux émetteurs recensés dans l'inventaire de l'UE en 2024 étaient l'Allemagne (25 % des émissions nettes de l'UE), suivie de la France, de la Pologne et de l'Italie. La majorité des États membres de l'UE ont contribué à la forte baisse des émissions de GES dans l'UE entre 1990 et 2024, l'Allemagne, l'Italie, la France, la Roumanie et la Pologne représentant ensemble 70 % de la réduction nette totale.

Les facteurs communs à l'origine de la baisse des émissions de GES dans la plupart des pays de l'UE au cours des 34 dernières années ont été l'utilisation de combustibles moins intensifs en carbone, avec un passage du charbon au gaz et une forte augmentation de l'utilisation des sources d'énergie renouvelables, ainsi que des améliorations significatives de l'efficacité énergétique, tant au niveau de la transformation que de l'utilisation finale. »

Ajoutons que la baisse des émissions de GES est soumise au principe des low hanging fruits. C’est-à-dire que les réductions de GES les plus simples et les moins contraignantes pour le système économique sont consenties en premier. Il faut donc se garder d’une analyse en valeur absolue.

Une réserve supplémentaire s’agissant du secteur industriel : les réductions de GES ne sont pas forcément liées à une décarbonation des processus industriels – quoique l’industrie soit le bon élève de la transition, si l’on considère l’ensemble des secteurs émetteurs et qu’on la compare, par exemple, aux transports ou à l’agriculture – mais peuvent aussi être causées par la vague de désindustrialisation qui a touché les pays d’Europe de l’Ouest depuis les années 1980 ([6]).

Il convient de retenir que le secteur des transports constitue le premier poste d'émissions dans la plupart des pays d'Europe de l'Ouest, la part des véhicules particuliers y étant prépondérante, tandis que la production d'énergie et l'industrie dominent les émissions des économies d'Europe centrale et orientale, plus dépendantes du charbon dans leur mix énergétique. Cette hétérogénéité des mix énergétiques nationaux explique largement la disparité des efforts d'investissement requis d'un État membre à l'autre.

Pour l’Union européenne prise dans son ensemble et massivement dépendante des importations d’hydrocarbures, la transition est l’occasion de passer d’une situation où elle est locataire de son système énergétique à une situation où elle en est propriétaire.

Ce changement de statut a un coût : celui de l’acquisition des nouveaux actifs énergétiques décarbonés.

Ainsi, la période de transition est délicate à deux égards.

D’une part, elle juxtapose les coûts d’achat des énergies fossiles et d’investissement dans les actifs décarbonés pendant plusieurs années, le temps que les énergies décarbonées se substituent aux fossiles.

D’autre part, les solutions décarbonées demeurent, dans la plupart des cas, structurellement plus coûteuses que les technologies reposant sur les énergies fossiles. Cette différence de coût s’explique notamment par l’importance des investissements initiaux nécessaires au développement de nouvelles infrastructures, par des coûts de production encore élevés pour certaines technologies et par le fait que les coûts environnementaux des énergies fossiles ne se reflètent pas pleinement dans les prix de marché. Dans une économie mondialisée où les entreprises sont soumises à une forte concurrence internationale, cette situation risque de réduire la compétitivité des acteurs qui investissent dans des solutions bas carbone, si aucune mesure d’accompagnement n’est mise en place.

Dans ce contexte, la transition énergétique ne peut reposer uniquement sur les mécanismes de marché et nécessite des adaptations réglementaires importantes afin de garantir la rentabilité des investissements décarbonés tout en préservant la compétitivité des entreprises européennes. Les pouvoirs publics doivent ainsi mettre en place des dispositifs permettant de compenser l’écart de coût entre les technologies bas carbone et les solutions fossiles.

Ainsi, la transition est autant une affaire de conviction écologique que de souveraineté énergétique.

En 2024, la facture totale des importations énergétiques de l'UE s'est établie à 375 milliards d'euros [7]. Dans le même temps, le rapport Draghi recommande un investissement annuel supplémentaire de 800 milliards d’euros au niveau européen, dont la moitié serait allouée à la transition énergétique, soit environ 2 % du PIB cumulé des États membres (18 000 Mds d’euros – 2 % de ce PIB européen représentant 360 milliards d’euros).

L’effort d’investissement annuel à consentir pour réaliser la transition énergétique (environ 360-400 Mds d’euros) et acquérir l’autonomie énergétique compensera d’autant la facture fossile actuelle des États membres ([8]), avec pour co-bénéfice majeur une voix géopolitique renforcée car moins soumise aux variations des marchés énergétiques extra-européens.

Les estimations des besoins d'investissement nécessaires à la transition énergétique européenne convergent sur un constat : l'atteinte de la neutralité climatique suppose une mobilisation financière sans précédent. Selon le rapport Road to Net Zero de l'Institut Rousseau, l'Union européenne devrait mobiliser environ 360 milliards d'euros d'investissements supplémentaires par an jusqu'en 2050, soit environ 2,3 % du PIB européen. Ce montant correspond aux investissements additionnels nécessaires pour transformer les systèmes énergétiques, les bâtiments, les transports et l'industrie, au-delà des investissements qui auraient de toute façon été réalisés pour renouveler le capital existant. L'étude souligne que cet effort permettrait de réduire progressivement la dépendance de l'Union aux importations d'énergies fossiles, de renforcer son autonomie stratégique et de limiter son exposition à la volatilité des marchés internationaux de l'énergie.

Les évaluations les plus récentes de la Commission européenne aboutissent à des montants encore plus élevés. Dans sa Stratégie d'investissement dans les énergies propres, publiée en 2026, la Commission estime que les investissements dans le secteur de l'énergie devront atteindre 660 milliards d'euros par an entre 2026 et 2030, puis 695 milliards d'euros par an entre 2031 et 2040, contre une moyenne annuelle d'environ 240 milliards d'euros sur la période 2011-2021. Ces investissements concernent non seulement le développement des capacités de production décarbonées, mais également la modernisation des réseaux électriques, les infrastructures de stockage, l'efficacité énergétique et l'électrification des usages. Pour la Commission, cet effort constitue un levier essentiel pour garantir la sécurité énergétique de l'Union, renforcer sa compétitivité industrielle et réduire durablement sa dépendance aux combustibles fossiles importés.

Ces deux estimations ne sont toutefois pas directement comparables. Le chiffre avancé par l'Institut Rousseau correspond aux investissements supplémentaires requis pour atteindre la neutralité carbone, tandis que celui de la Commission européenne porte sur l'ensemble des investissements annuels nécessaires dans le secteur de l'énergie, qu'ils soient additionnels ou qu'ils remplacent des investissements qui auraient été réalisés en tout état de cause. Malgré cette différence méthodologique, les deux approches convergent vers une même conclusion : la transition énergétique représente un effort d'investissement massif, mais celui-ci doit être appréhendé comme un investissement stratégique susceptible de réduire durablement la facture des importations d'énergies fossiles, de renforcer la souveraineté énergétique européenne et d'accroître la résilience géopolitique de l'Union face aux chocs extérieurs.

Le défi auquel l'Union européenne est aujourd'hui confrontée ne réside plus seulement dans la définition de ses objectifs climatiques, mais dans sa capacité à financer leur mise en œuvre. Les besoins d'investissement, estimés à plusieurs centaines de milliards d'euros par an, dépassent largement les capacités budgétaires des seuls États membres et s'inscrivent dans un contexte marqué par des situations financières très contrastées au sein de l'Union. Les écarts de marges de manœuvre budgétaires entre les États, les différences de capacité d'investissement des entreprises et des ménages, ainsi que les situations économiques de plusieurs pays qui les ont menés à un niveau élevé d'endettement public, rendent particulièrement complexe le financement de la transition énergétique.

Cette difficulté est d'autant plus marquée que les États membres demeurent soumis aux exigences du cadre de gouvernance économique de l'Union européenne, issu notamment du Pacte de stabilité et de croissance et de sa réforme récente. Si ces règles visent à garantir la soutenabilité des finances publiques, elles limitent également les marges budgétaires disponibles pour financer des investissements massifs de long terme. Dès lors, le financement de la transition énergétique ne peut reposer exclusivement sur les budgets nationaux et suppose une mobilisation plus large des financements publics et privés, ainsi qu'une réflexion sur les instruments financiers les plus adaptés à l'échelle européenne.

Le présent rapport d'information a ainsi pour objet d'analyser les principaux mécanismes permettant de financer la transition énergétique au sein de l'Union européenne. Il examine notamment le rôle des financements européens, des banques publiques et privées, des marchés financiers, des obligations vertes, ainsi que des mécanismes de tarification et de compensation du carbone. L'objectif est d'identifier les leviers susceptibles de mobiliser les capitaux nécessaires à la décarbonation de l'économie européenne, tout en préservant la compétitivité des entreprises, la soutenabilité des finances publiques et la cohésion entre les États membres.

Pour mener à bien leurs travaux, vos rapporteurs ont rencontré de nombreuses expertes et de nombreux experts des différents enjeux liés à la transition énergétique et à son financement. Ils ont conduit une trentaine d'auditions, à Paris comme à Bruxelles, et se sont notamment entretenus avec le commissaire européen à l'énergie et au logement, Dan Jørgensen.

Ces auditions ont permis de recueillir les analyses d'un large éventail d'acteurs concernés par le financement de la transition énergétique : institutions européennes et administrations nationales, associations, instituts de recherche et de prospective, organismes de planification, représentants des secteurs financier et bancaire, entreprises industrielles, acteurs des transports, énergéticiens, gestionnaires d'infrastructures, ainsi que des organisations professionnelles et des experts du financement de la transition. Cette diversité d'interlocuteurs a permis d'appréhender les enjeux sous leurs dimensions économiques, budgétaires, sociales, environnementales, industrielles, financières et réglementaires, afin de nourrir une réflexion transversale sur les leviers de financement mobilisables à l'échelle de l'Union européenne.

Ce rapport est la synthèse de ces auditions.

Il traite de la transition énergétique dans les trois dimensions que sont la production énergétique, la consommation énergétique et la justice énergétique – excluant de facto les aspects liés aux forêts et à la biodiversité, qui se rattachent à la transition écologique.

Si tous les secteurs sont concernés par cette transition, en ce qu’ils consomment de l’énergie, vos rapporteurs ont choisi de se concentrer sur les deux secteurs qui sont parmi les plus émissifs dans la plupart des États membres : le bâtiment et les transports.

La dimension européenne du rapport transparaîtra de deux manières : via une analyse des réglementations et mesures prises à l’échelon européen et via les mesures prises dans d’autres États membres. À cet égard, vos rapporteurs ont sollicité le réseau diplomatique français pour obtenir des éléments de comparaison harmonisés dans un nombre restreint de pays : l’Allemagne, la Pologne, l’Italie et le Danemark.

Surtout, le financement de la transition étant l’affaire de tous, vos rapporteurs se sont attachés à analyser à la fois les dispositifs publics, mais aussi les dispositifs privés. Plusieurs entreprises et fédérations professionnelles des secteurs du bâtiment et des transports, ainsi que plusieurs organisations de la société civile ont ainsi pu être auditionnées sur ce sujet.

Il ressort de ces travaux que le défi du financement de la transition énergétique est moins une question de disponibilité des fonds que d’orientation de ces fonds. Autrement dit, l’argent nécessaire à la transition existe bel et bien, mais il n’est pas suffisamment orienté vers la transition.

Les ordres de grandeur posent cependant la question de la soutenabilité sociale de cette transition qui ne peut reposer exclusivement sur les ménages dont la capacité financière est déjà fortement réduite pour une grande majorité d’entre eux. La transition ne pourra donc pas se réaliser sans financement socialement juste. L’une des clés pour faciliter l’orientation des fonds et les décisions d’investissement d’entreprises raisonnant souvent à 10-15 ans au moment de renouveler leur outil industriel, ou de ménages dont les équipements (pompe à chaleur, véhicule électrique) dureront au moins une dizaine d’années, est la stabilité réglementaire. Cette stabilité est nécessaire à la bonne lisibilité du cadre normatif et facilite le travail de pédagogie qui permet une plus grande adhésion à la transition.

L’économiste Douglass North ([9]) parle ainsi d’un « capital institutionnel ». La valeur de ce capital ne doit pas être sous-estimée : l’Europe dispose du cadre réglementaire le plus complet et le plus abouti au monde en matière de transition énergétique.

Aussi vos rapporteurs ont-ils choisi de se limiter à 14 recommandations, destinées à améliorer concrètement la coordination des États membres en faveur de la transition énergétique et à assurer la visibilité et la stabilité demandées par la grande majorité des acteurs au fil des auditions.

* * *

I. Les financements actuellement engagés dans la transition énergétique s’inscrivent dans un cadre réglementaire dense et cohérent

A. le cadre réglementaire

1. Au niveau européen

a. Les objectifs de décarbonation prévoient une réduction de 55 % en 2030, de 90 % en 2040 et de 100 % en 2050 – par rapport aux niveaux de 1990

L’objectif de réduction de 55 % des gaz à effet de serre (GES) en 2030 par rapport à 1990 et celui de la neutralité carbone en 2050 s’inscrivent dans le cadre du règlement 2021/1119 du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique ([10]), également connu comme « la loi européenne sur le climat ».

Entre 2030 et 2050, l’Union européenne s’est dotée d’un objectif intermédiaire de -90 % pour 2040. Cet objectif a été rendu juridiquement contraignant par le règlement 2026/667 du 11 mars 2026, révisant le règlement 2021/1119.

D’où vient le chiffre de 90 % ? ([11])

Le chiffre de 90 % a été établi conformément à l’étude d’impact réalisée par les services de la Commission (staff working document (2024) 63 final ([12])).

Ce document estime qu’à politique inchangée, l’Union européenne atteindrait déjà 88 % de réduction des émissions de GES en 2040 par rapport à 1990. Il considère qu’une cible de réduction « d’au moins 90 % et jusqu’à 95 % » correspondrait à la fourchette recommandée par le Conseil scientifique consultatif européen sur le changement climatique.

Il est à noter que les trois scénarios envisagés (S1 : politique inchangée ; S2 : réduction de 85-90 % ; S3 : réduction de 90-95 %) mènent tous les trois à la neutralité carbone en 2050. Cependant, ils modulent le rythme des efforts à consentir avant et après 2040 et tablent sur des niveaux de mise en œuvre différents des politiques publiques concourant à la transition écologique.

Le scénario S1 repose sur les mesures du Paquet Fit for 55 à politique inchangée, le scénario S2 fait l’hypothèse d’une réduction accrue des émissions non-CO2 du secteur agricole et d’une plus grande absorption de CO2 par le secteur UTCATF (utilisation des terres, changement d'affectation des terres et foresterie). Le scénario S3 s’appuie sur « un secteur de la gestion du carbone pleinement développé d’ici 2040, avec une capture CO2 couvrant toutes les émissions industrielles, ainsi qu'une production et une consommation de carburants synthétiques plus élevées que dans le scénario S2 afin de décarboner davantage le mix énergétique. »

La Commission a finalement opté, dans sa proposition de règlement, pour le chiffre de 90 %, entre les scénarios S2 et S3. En ce sens, elle a adopté une communication ([13]) en février 2024, conformément à l'article 4 § 3 du règlement 2021/1119, visant un objectif de réduction nette de 90 % des émissions de GES pour 2040, sur la base des réductions d'émissions recommandées par le Conseil scientifique consultatif européen sur le changement climatique.

b. La réglementation européenne couvre l’ensemble des secteurs émissifs au travers du règlement sur la répartition de l’effort, d’une part, et de la tarification du carbone, d’autre part

La couverture sectorielle des baisses d’émissions de gaz à effet de serre est assurée par deux dispositifs : le règlement sur le partage de l’effort, d’une part, et le dispositif de marché carbone, d’autre part.

Le premier vise à agir de manière réglementaire pour fixer des objectifs de réduction des émissions de GES propres à chaque État membre à proportion de leur poids dans les émissions et de leurs capacités économiques. Le second vise à donner un prix au carbone pour compenser les externalités négatives qui y sont associées et inciter les secteurs les plus émetteurs à se décarboner.

Ce dispositif repose sur une logique économique consistant à attribuer un coût aux émissions de carbone afin d'inciter les acteurs économiques, en particulier dans les secteurs les plus émetteurs, à adopter des technologies bas carbone et à améliorer leur efficacité énergétique.

Le règlement sur le partage de l’effort couvre l’ensemble des secteurs non couverts par le SEQE-1 et par la réglementation spécifique applicable aux puits de carbone (UTCATF). Ainsi, alors que le SEQE-1 s’applique à l’énergie, à l’industrie, aux transports maritime et aérien, le règlement sur le partage de l’effort s’applique aux autres modes de transport, au bâtiment, à l’agriculture, à la petite industrie et aux déchets.

Il convient de retenir que le règlement sur la répartition de l’effort couvre environ 60 % des émissions de GES de l’UE, quand le SEQE-1 couvre les 40 % restants.

Précisons que l’entrée en vigueur du SEQE-2, devant s’appliquer aux secteurs du transport routier, du bâtiment et de la petite industrie, ne se substitue pas au règlement sur la répartition de l’effort. Autrement dit, les secteurs resteront couverts par le champ du règlement mais seront, en plus, soumis à un signal-prix pour accélérer leur transition.

i. Le règlement sur le partage de l’effort

Le règlement 2018/842 relatif aux réductions annuelles contraignantes des émissions de gaz à effet de serre par les États membres de 2021 à 2030 contribuant à l’action pour le climat afin de respecter les engagements pris dans le cadre de l’accord de Paris ([14]) – dit règlement sur le partage de l’effort – a été révisé via le règlement 2023/857, adopté le 19 avril 2023 ([15]).

De nouvelles cibles par pays sont définies, comme l’illustre l’infographie ci-dessous. Il est ainsi attendu que la France réduise ses émissions de 47,5 % et l’Allemagne de 50 % pour les activités couvertes par le règlement (tous les secteurs hors SEQE et UTCATF). Il est à noter que les réductions évoquées dans le cadre de ce règlement sont décomptées par rapport – non pas à 1990 – mais à 2005.

Effort Sharing Regulation

Source : Commission européenne

L’évolution des émissions soumises au règlement sur la répartition de l’effort est donnée par le graphique ci-dessous :

Source : Agence européenne de l’environnement

Lors de son audition, la directrice générale de l’énergie et du climat a noté que l’équilibre actuel entre États membres est assez satisfaisant. Autrement dit, il permet une solidarité européenne et une répartition de l’effort telle qu’elle demeure soutenable. « En faire plus poserait des problèmes sociaux et en faire moins ferait peser un risque climatique plus lourd sur la France ». Cette observation pose la question majeure de ce rapport : comment répondre efficacement aux impératifs d’un avenir durable tout en préservant un présent soutenable ?

ii. La tarification du carbone

Les secteurs qui ne sont pas couverts par le règlement sur le partage de l’effort tombent sous le coup de la tarification du carbone via les systèmes d’échange de quotas d’émission – SEQE-1 et SEQE-2.

SEQE-1

Le premier système d’échange de quotas d’émissions est entré en vigueur en 2005 à la suite du protocole de Kyoto. Juridiquement, ce « marché carbone » a été institué par une directive de 2003 ([16]). Le champ du SEQE-1 a été élargi à l’aérien en 2012 ([17]) puis au maritime en 2024 ([18]). Il couvrait initialement les secteurs de l’énergie et de l’industrie à forte intensité énergétique.

La répartition des enchères entre les États membres est déterminée par une clé de répartition ([19]), s’appuyant principalement sur les émissions historiques du SEQE-UE.

Elle est de 6,1 % pour la France en ce qui concerne les quotas généraux (la grande majorité des volumes d’enchères) et de 11,3 % en ce qui concerne les quotas aviation. La part relativement faible de la France (en regard par exemple de la part de son revenu national brut, aux alentours de 17 %) s’explique par son mix électrique historiquement décarboné.

Comme le note la Direction générale du Trésor, les entreprises qui sont aujourd’hui effectivement assujetties au SEQE-1 et ne bénéficient pas des quotas gratuits sont, en majorité, les centrales à charbon polonaises. Les entreprises françaises assujetties bénéficient dans une large mesure des quotas gratuits.

Depuis 2013, les lois de finances prévoient que les revenus des enchères de la France soient affectés à l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) dans la limite d’un plafond, le reste étant versé au budget général de l’État. Ce plafond a fait l’objet de plusieurs modifications, et se situait en 2024 à 700 M€ avant d’être abaissé à 600 M€ en 2026. Pourtant, les recettes ont fortement augmenté ces dernières années avec l’augmentation du prix du carbone, s’élevant à 2,1 Mds€ en 2023. Les revenus affectés à l’ANAH contribuent depuis 2022 au programme MaPrimeRénov’.

À l'échelle de l'Union européenne, le SEQE-UE constitue une source de financement majeure pour les politiques climatiques. Selon la Commission européenne, les enchères de quotas d'émission ont généré plus de 175 milliards d'euros de recettes cumulées entre 2013 et 2024, dont l'essentiel est reversé aux États membres, tandis qu'une partie alimente directement le Fonds pour l'innovation, le Fonds pour la modernisation et, depuis 2023, le Fonds social pour le climat.

Concernant les recettes qui ne sont pas versées aux États membres, celles-ci abondent le budget de l’Union européenne via le Fonds pour l’innovation et le Fonds pour la modernisation (voir I.B.1.a pour une analyse des différents fonds européens).

SEQE-2

La directive 2003/87/CE créant le SEQE a été révisée par la directive 2023/959 du 10 mai 2023 pour créer un nouveau système d’échange de quotas d’émission distinct du premier. Initialement prévu en 2027, le SEQE-2 a été reporté d’un an. Ce report illustre le retard pris par l’Union européenne dans la mise en œuvre de sa transition énergétique, en repoussant à la fois les incitations à réduire les émissions et la mobilisation des financements pour accélérer la décarbonation.

Bien qu’il s’agisse d’un système de plafonnement et d’échange comme le SEQE-1, la logique d’adjudication des quotas diffère dans la mesure où ce ne sont pas les consommateurs finaux mais les fournisseurs de gaz et de carburants qui seront soumis au SEQE-2 et tenus de surveiller et de déclarer les quantités de carburants qu’ils mettent à la consommation. Le Citepa présente un calendrier indicatif des échéances réglementaires pour les fournisseurs d’énergie ([20]).

En effet, là où les acteurs inclus dans le SEQE-1 sont en nombre restreint – les principales entreprises émettrices –, le SEQE-2 entend couvrir les émissions liées à l’utilisation de carburants pour le secteur routier et pour le chauffage des bâtiments notamment, ce qui concerne des millions de consommateurs. Une approche indirecte – via les fournisseurs de carburants – a donc été retenue par la Commission.

Les entités relevant du SEQE-2 doivent détenir une autorisation d’émettre des gaz à effet de serre à compter du 1er janvier 2027 ainsi qu’un plan de surveillance approuvé en vue de la surveillance et de la déclaration de leurs émissions annuelles. L’obligation de restituer des quotas débutera en 2028.

La mise en place du SEQE-2 augmentera le prix des énergies fossiles pour les ménages et entreprises consommant des carburants routiers et des combustibles dans les secteurs visés, ce qui en fait un objet sensible politiquement et qui a justifié son report d’un an décidé par le Conseil environnement du 4 novembre 2025, sur demande de la Pologne, ainsi que l’investissement dès son entrée en vigueur des recettes futures (front loading).

À ce stade, la directive de 2023 créant le SEQE-2 n’a pas encore été transposée en France, alors que cela aurait dû être fait avant le 30 juin 2024. La France fait partie des trois seuls pays, avec la Hongrie et l’Estonie, à n’avoir pas encore transposé le texte.

Le Fonds social pour le climat, créé en même temps que le SEQE-2, est censé éviter une pression excessive et inéquitable de la hausse des prix des carburants sur les ménages les plus précaires, mais la question de son dimensionnement pour faire face à cette hausse des prix demeure.

Le Fonds social pour le climat vise à compenser les impacts sociaux du SEQE-2 sur les ménages. Il est doté de 65 milliards d’euros sur 2026-2032 – dont 9,7 milliards pour la France. Il sera financé par les revenus obtenus de la mise aux enchères des quotas des SEQE-1 et SEQE-2 et par cofinancement des États membres à hauteur de 25 %.

Cependant, comme l’a noté le Réseau Action Climat, le FSC ne permettrait de financer qu’une partie limitée des surcoûts pour les ménages en situation de précarité énergétique et de mobilité.

La Fondation pour le logement estime par exemple qu’avec un prix du carbone à 45 euros la tonne équivalent CO2, le surcoût sur la facture annuelle des ménages se chauffant au gaz serait de 400 à 700 euros par an. Cela corrobore l’analyse de la Commission de régulation de l’énergie qui estimait que l’entrée en vigueur du SEQE-2 allait surtout peser sur les prix du gaz – l’électricité étant déjà très majoritairement décarbonée en France et donc moins sujette aux marchés du carbone.

Pour le Commissariat général au développement durable, l’enjeu de la mise en œuvre du SEQE-2 est un enjeu de réglages (fine tuning) afin d’en garantir l’acceptabilité sociale.

Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF)

Afin d’assurer une concurrence équitable entre les industriels européens et ceux de pays tiers qui ne se verraient pas imposer la tarification carbone des SEQE 1 et 2, un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières est prévu.

Le MACF est entré en vigueur le 1er janvier 2026 et s’accompagne d’un Fonds de décarbonation temporaire.

Il s'applique aux importateurs d'acier, d'aluminium, de ciment, d'engrais azotés, d'hydrogène et d'électricité – secteurs sélectionnés pour leur risque élevé de fuite de carbone. Les importateurs doivent désormais disposer du statut de « déclarant MACF autorisé », déclarer annuellement leurs émissions importées et acheter des certificats MACF correspondant à ces émissions.

Un certificat MACF équivaut à 1 tonne de CO₂-eq et son prix est indexé sur le prix hebdomadaire des quotas du SEQE-UE sur le marché primaire. Si l'exportateur s'est déjà acquitté d'une taxe carbone dans son pays d'origine, ce montant est déduit du coût des certificats MACF à acheter.

La mise en place du MACF se fait progressivement de 2026 à 2034 au même rythme que la suppression des quotas gratuits du SEQE : les industries qui perdent leurs allocations gratuites voient simultanément leurs concurrents étrangers soumis à un coût carbone équivalent via le MACF.

Parallèlement, le MACF fait l'objet d'une proposition d'extension présentée par la Commission en décembre 2025. Cette proposition vise à étendre son périmètre aux produits finis à forte intensité d'acier et d'aluminium, afin de prévenir le détournement des règles via des produits transformés.

Le Fonds temporaire de décarbonation (600 millions d’euros décaissés sur 2028-2029 financés via les recettes perçues du MACF) vise à compenser le risque de fuite de carbone résiduelle.

En effet, la suppression progressive des quotas gratuits expose les industries européennes à un risque résiduel élevé de fuite de carbone que le MACF ne couvre pas entièrement – car le MACF protège les producteurs européens contre les importations concurrentes sur le marché intérieur, mais ne protège pas leurs exportations sur les marchés tiers : un sidérurgiste européen qui exporte de l'acier en compétition avec un sidérurgiste chinois reste désavantagé.

France Industrie déplore plusieurs méthodes de contournement du MACF :

- Via les déclarations : certaines catégories de biens proches tombent – ou non – sous le coup d’une taxation MACF. Ainsi, une « nacelle » est couverte par le MACF et sera donc taxée, mais un « engin de chantier » ne le sera pas.

- Risque d’augmentation des coûts d’importation pour les industriels européens en aval, qui importent des produits taxés via le MACF ;

- Risque d’allocation par les pays producteurs de la partie la moins polluée de leur production à l’UE (production shifting), en envoyant leurs productions polluées vers d’autres pays moins regardants ;

- Via la création d’entreprises modèles : cas extrême du production shifting, le pays tiers peut simplement créer une usine exemplaire, masquant une absence d’évolution en profondeur de l’écosystème industriel du pays.

c. Une transition indispensable sur le plan climatique et économiquement rentable à long terme, compte tenu du coût élevé de l’inaction

Comme l'a noté l'IFPEN lors de son audition, la transition énergétique se caractérise par le passage à des solutions technologiques économiquement moins efficaces que les solutions actuelles. L'enjeu principal, outre la correspondance des régimes de puissance remplaçant chaque mégawatt carboné par un mégawatt décarboné, est donc la planification et la socialisation des surcoûts associés à cette transition, ainsi que la recherche de solutions pour accompagner les acteurs qui doivent les supporter.

Source : IFPEN

Ces surcoûts ne seront cependant à consentir qu’à court terme dans la mesure où, sur le long terme, le consensus économique est clair quant aux bénéfices de la transition d’un point de vue macroéconomique. Au niveau microéconomique, en revanche, l’enjeu est différent et des mécanismes de compensation sont nécessaires. En effet, les coûts associés à l’inaction sont documentés.

Comme le note la direction générale du Trésor dans son rapport « Les enjeux économiques de la transition vers la neutralité carbone » ([21]) :

« Les différentes études d’impact agrégé disponibles estiment que le réchauffement climatique aura un impact négatif sur le PIB mondial, croissant avec l’ampleur du réchauffement des températures. Bien que l’impact du changement climatique affecte de nombreuses dimensions socio-économiques, et pas uniquement le PIB, les estimations des dommages sont souvent limitées au PIB. Elles sont par ailleurs très dépendantes de la méthode d’estimation retenue. Ainsi, si certaines méthodes estiment un impact jusqu’à -15 % de PIB mondial en 2050 et -30 % de PIB en 2100 dans un cadre « à politique inchangée », d’autres suggèrent des impacts plus limités (-4 % en 2100 et même un impact nul en 2050). Cependant, les études les plus anciennes tendent à sous-évaluer les effets, tandis que les études plus récentes conduisent à des impacts plus importants, en raison d’une modélisation plus réaliste des dynamiques environnementales et climatiques et de leurs interactions avec les variables économiques.

Le GIEC retient ainsi, dans son dernier rapport de synthèse, qu’un réchauffement des températures d’environ 4 °C en 2100 entraînerait un déclin du PIB mondial compris entre 10 % et 23 % à cet horizon. Le réseau des banques centrales et des autorités de surveillance pour le verdissement du système financier (NGFS) publie des scénarios de référence pour la transition, avec les impacts macroéconomiques sur de nombreux pays, à partir d’une approche mêlant modèles technico-économiques calibrés sur un réchauffement mondial de +3 °C en 2100 et impacts sectoriels. Selon ces scénarios, en cas d’inaction, l’impact du changement climatique sur l’activité via le réchauffement chronique s’élèverait à -15 points de PIB environ à horizon 2050 dans le monde, relativement à un contrefactuel sans évolution climatique, et -30 points en 2100. »

Le Commissariat général au développement durable note qu’il existe un consensus large ([22]) sur le fait qu’une transition énergétique coordonnée au niveau mondial permet des gains de PIB sur le long terme par rapport à l’inaction climatique.

En outre, les investissements nécessaires à la transition énergétique peuvent être bénéfiques au-delà de leurs effets sur le changement climatique. Le rapport d’accompagnement de la SNBC 3 souligne que la transition bas carbone permet d’améliorer plusieurs dimensions de la souveraineté énergétique française.

L’outil de microsimulation de la facture énergétique des ménages du CGDD, Prometheus, permet de montrer que l’exposition des ménages aux chocs sur les prix des énergies fossiles est réduite par la transition bas-carbone détaillée dans la SNBC 3, notamment quand celle-ci s’accompagne de mesures supplémentaires (scénario AMS) permettant d’accroître les investissements verts des ménages. Enfin, la transition énergétique s’accompagne d’autres bénéfices encore peu pris en compte dans les travaux actuels, tels que la réduction de la pollution de l’air, qui induit des bénéfices sur la santé.

Selon le rapport d’accompagnement de la SNBC 3 : « Ces estimations montrent un effet macroéconomique d’ampleur relativement faible en regard de l’évolution du PIB sur la période et par rapport à d’autres chocs économiques potentiels ». On parle d’un impact de +0,5 point de PIB en 2030 et de -0,5 point de PIB à l’horizon 2050, ce qui est très inférieur aux incertitudes économiques et de modélisation.

S’il y a un coût des actions supplémentaires à mener d’environ 1 point de PIB par an dans la SNBC 3, il n’y a donc pas de coût macroéconomique de l’action.

Du côté de l’inaction, l’incertitude des impacts est importante à l’échelle française (effets directs) et à l’échelle mondiale (effets indirects). La SNBC3 fournit là encore dans son rapport d’accompagnement une revue de littérature académique des estimations. En France, à l’horizon 2050, différents chiffrages s’opposent : nous pourrions connaître une diminution de 11 points de PIB selon le NGFS (réseau des banques centrales), de 19 points selon Bilal et al., et de 6 points dans l’étude ADEME utilisant ThreeME.

Le modèle ThreeME ([23])

L’ADEME développe avec l’OFCE (Observatoire français des conjonctures économiques) depuis 15 ans le modèle macroéconomique ThreeME qui permet de modéliser les effets économiques des politiques publiques en faveur de la transition (marché carbone, MaPrimeRénov’, Bonus/Malus, CEE, …). Cette modélisation s’appuie sur des études microéconomiques qui fournissent les informations sur la rentabilité, les besoins d’investissement, les effets des incitations. Le modèle intègre par ailleurs une représentation statistique des parcs de bâtiments par DPE et des véhicules légers et lourds. On parle d’un modèle hybride Économie Environnement Énergie.

Ce modèle a été utilisé pour la SNBC2, pour le rapport Pisani-Mahfouz, pour la SNBC3, mais aussi dans les exercices de prospective de l’ADEME comme Transition(s) 2050. Dans le cadre de la SNBC3, l’évaluation macroéconomique utilisant le modèle ThreeME a été réalisée par la DG Trésor avec l’aide de l’ADEME. La DG Trésor utilise le modèle ThreeME depuis 2023 et a vérifié sa cohérence avec le modèle MESANGE d’évaluation ex ante des politiques publiques.

2. Un niveau national : les différents documents de planification et les programmes sectoriels

a. L’organisation des documents de planification

La planification de la transition repose sur le règlement (UE) 2018/1999 sur la gouvernance de l’union de l’énergie. Ce règlement centralise les obligations en matière de planification, de déclaration et de surveillance dans le cadre de la législation énergie-climat de l’UE pour renforcer la cohérence entre États membres.

Le règlement établit à l’annexe I un modèle de PNIEC pour garantir une présentation harmonisée par les États membres en vue de faciliter leur évaluation. Ces plans doivent comporter entre autres une description, d’une part, des objectifs nationaux et des contributions nationales définis au titre de l’union de l’énergie, et d’autre part, des mesures prévues ou adoptées pour mettre en œuvre ces objectifs et contributions nationales.

En France, le plan national énergie-climat prend le nom de stratégie française énergie-climat – SFEC.

SFEC – stratégie française énergie-climat

SNBC : trajectoire nationale de réduction des émissions de GES. Volet atténuation.

PNACC : volet adaptation.

PPE : trajectoire énergétique par filière, en cohérence avec la trajectoire de réduction des émissions de GES de la SNBC.

SPAFTE : trajectoire de financements publics et privés pour mener à bien la transition.

b. Bâtiments, transports, recherche, industrie : analyses sectorielles des cadres réglementaires destinés à assurer la transition énergétique

i. Le secteur du bâtiment

Le secteur du bâtiment représente un enjeu majeur de la transition énergétique, avec 15 % des émissions de gaz à effet de serre en France, et constitue un levier essentiel de réduction des consommations d’énergie. Avec 4,8 millions de logements classés F ou G, dont 600 000 logements considérés comme insalubres, la rénovation est également un enjeu de justice sociale. Elle doit viser à réduire les factures et la précarité énergétique, sans faire peser le coût de la transition sur les ménages les plus modestes. Cela suppose donc un effort massif de rénovation et un accompagnement public à la hauteur des besoins.

Les C2E actent une débudgétisation et le passage d’un financement par le contribuable à un financement par le consommateur

Comme le note la Fédération française du bâtiment, 80 % du parc immobilier de 2050 est d’ores et déjà construit. La question de la décarbonation du secteur est donc moins une question de construction plus sobre que de rénovation de l’existant.

Le stop and go réglementaire est particulièrement dommageable au secteur du bâtiment, qui a subi de nombreuses réformes et modifications réglementaires et législatives. Cette instabilité concerne notamment les enveloppes budgétaires consacrées à la rénovation et les conditions d’accès aux différentes aides, dont les montants et les critères d’éligibilité ont évolué à plusieurs reprises. Elle complique la visibilité des ménages et des professionnels et peut retarder les décisions d’investissement.

Le mécanisme des C2E, bien qu’extrabudgétaire, est plutôt salué par la filière : les contrôles sur les fraudes s’améliorent et les délais de paiement sont plus courts que pour les aides MPR. En revanche, les fiches d’opérations standardisées (FOS) sont, déplore la FFB, élaborées avec la filière de l’énergie et non avec celle du bâtiment, ce qui aurait pour effet un mauvais calibrage des fiches qui sont en conséquence souvent modifiées.

La lutte contre la fraude aux C2E se développe. La FFB fait remonter des signalements à la DGCCRF et de plus en plus d’entreprises fonctionnent au contrôle visuel à distance en demandant au délégataire C2E d’envoyer les photos attestant de l’acte réalisé (ex : installation d’une pompe à chaleur).

La DGT note qu’un tiers des C2E sont des « C2E précarité » à destination des ménages modestes, tandis que les deux tiers restants sont des « C2E classiques » accessibles à tous sans condition de ressources mais suivant une logique dégressive.

En pratique, les opérations réalisées au bénéfice des ménages modestes donnent lieu à des bonifications, de sorte que les primes versées sont généralement plus élevées pour ces publics que pour les ménages aux revenus supérieurs.

In fine, la DGEC identifie les avantages et limites de ce mode d’investissement privé, régulé par l’État.

Avantages des C2E

Limites des C2E

Volume : 4-6 Mds dans la période qui s’achève ; entre 6 et 8 Mds dans celle qui commence ; il s’agit de la classe d’aides la plus importante

Diffus donc fraude : renforts humains pour lutter contre la fraude ; PPL Cazenave pour lutter contre la fraude sur ce sujet. 4 % de fraude sur les C2E

Ils permettent de mobiliser des financements privés. Les obligations imposées aux fournisseurs d'énergie les conduisent à rechercher les opérations générant les économies d'énergie les plus importantes au moindre coût.

Sont répercutés entièrement par les fournisseurs d’énergie sur les factures : fait peser l’effort sur les consommateurs d’énergie plutôt que sur les contribuables

Ce sont les vendeurs d’énergie qui sont obligés : ils prospectent auprès de leurs clients pour faire le dernier kilomètre que l’on sait difficilement faire dans des dispositifs massifiés

À assiette constante, le dispositif atteint progressivement ses limites : l'augmentation des obligations imposées aux fournisseurs d'énergie est intégralement répercutée sur les factures des consommateurs. En l'absence d'un élargissement de l'assiette de financement ou d'une évolution de l'architecture du dispositif, le renforcement des objectifs de C2E risque ainsi de détériorer mécaniquement le pouvoir d'achat des ménages, en particulier celui des ménages modestes et des publics les plus vulnérables, dont les dépenses énergétiques représentent une part plus importante du revenu disponible.

Une faible maîtrise parlementaire du dispositif : les modalités du dispositif des CEE et l’évolution des obligations pesant sur les fournisseurs d’énergie sont principalement définies dans le cadre réglementaire. Le Parlement dispose ainsi de marges de manœuvre limitées pour agir directement sur le niveau des obligations, leur répartition ou leurs effets sur les factures des consommateurs. Cette situation pose la question de la capacité du législateur à contrôler un mécanisme qui représente pourtant une part très importante du financement de la rénovation énergétique.

Les effets économiques des CEE d’après la Direction générale du Trésor

Une analyse distributive de l’impact des CEE sur les dépenses des ménages est en cours à la DG Trésor, mais n’est pas encore finalisée. Ces travaux sont réalisés à l’aide du modèle de microsimulation de la facture énergétique des ménages, Prometheus, développé par le CGDD. Des travaux passés permettent cependant d’ores et déjà d’appréhender certains effets.

Depuis 2016, les fournisseurs obligés du dispositif des CEE doivent réaliser une partie des opérations d’économies d’énergie au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique. L’évaluation du dispositif réalisée par l'ADEME (2019) ([24]) conclut que, pour la troisième période, le système était « très redistributif pour les ménages précaires » : pour 1 € TTC acquitté dans leurs factures d'énergie, 1,18 € leur revenait directement sous forme d'aide CEE. La Cour des comptes ([25]), en appliquant la même méthode à la quatrième période, confirme ce caractère redistributif : les ménages précaires ont bénéficié de 1,32 € de subvention pour 1 € TTC payé, contre 0,36 € pour les autres ménages. Par ailleurs, la réforme des CEE précarité a rendu le dispositif plus progressif, les ménages du premier quart de la distribution de revenus étant en moyenne bénéficiaires nets du dispositif en 2019, contrairement aux ménages des troisième et quatrième quarts ([26]) .

Sur l’ensemble des trois premières années de la 5e période (2022-2024), 29 % des CEE délivrés étaient des CEE précarité ([27]).

Cette conclusion est néanmoins à nuancer par la forte dispersion au sein de chaque niveau de revenus : parmi les ménages d'un même niveau de revenus, certains bénéficient de primes CEE (propriétaires ayant engagé des travaux), tandis que d'autres – notamment les locataires ou les ménages en zone rurale ayant une plus forte consommation d’énergie – supportent la hausse de leur facture sans contrepartie directe.

L’interdiction de location des passoires thermiques vise à accélérer les rénovations thermiques des bâtiments

Comme l’explique la Fondation pour le logement, la réglementation du secteur du bâtiment est à la fois incitative et contraignante.

Dans sa dimension incitative, les propriétaires bailleurs, au même titre que les propriétaires occupants, sont éligibles aux aides MaPrimeRénov’ pour la rénovation du logement. Dans sa dimension contraignante, le calendrier DPE instauré par la loi Climat et Résilience du 22 août 2021 oblige progressivement à la rénovation des passoires thermiques en interdisant à terme leur location.

Le possible décalage de ce calendrier donnerait un avantage à celles et ceux qui n’ont pas réalisé les investissements nécessaires malgré le temps laissé par le calendrier fixé par la loi Climat et Résilience adoptée sous le premier quinquennat d’Emmanuel Macron et serait, d’après le rapporteur Karim Benbrahim, un mauvais signal quant à la stabilité du dispositif.

Dans le même temps, la rapporteure Sandrine Lalanne s’inquiète du fait qu’une interdiction trop abrupte risquerait d’exclure une partie importante des logements locatifs du parc avec, à la clé, des propriétaires qui préfèreraient laisser leur logement vacant plutôt que d’entreprendre les travaux pour des montants parfois élevés.

La Fondation pour le logement estime que, si le calendrier devait être décalé, il faudrait au minimum prévoir une baisse de loyer de 20 à 30 % pour les logements qui se verraient accorder une rallonge afin de compenser les charges énergétiques élevées que les locataires auront à verser et le désagrément qu’ils auront à subir en vivant dans des passoires thermiques.

S’agissant de la question des bailleurs modestes, ceux-ci représentent 6 % de l’ensemble des bailleurs et peuvent bénéficier, d’après la Fondation pour le logement, des aides de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH).

S’agissant du ciblage social des aides et de leur caractère redistributif, le CGDD estime que la contrainte de financement se pose principalement pour les ménages les plus modestes (déciles D1 à D3). Le dispositif MaPrimeRénov’ est, de ce point de vue, bien fléché pour venir en aide à ce public et est plus efficace que les C2E qui peuvent être ouverts à l’ensemble des ménages.

Le diagnostic de performance énergétique

Obligatoire à la vente depuis 2006 et à la location depuis 2007, le diagnostic de performance énergétique (DPE) a changé de nature avec la loi ELAN (loi du 23 novembre 2018) : depuis le 1er juillet 2021, le DPE est pleinement opposable, engageant la responsabilité du vendeur ou du bailleur. L'étiquette unique, de A à G, combine la consommation d'énergie primaire (kWh/m²/an) et les émissions de gaz à effet de serre (kg CO₂/m²/an), la moins favorable des deux déterminant la classe.

L'interdiction de location, elle, procède de la loi Énergie-Climat (loi du 8 novembre 2019) puis de la loi Climat et Résilience (loi du 22 août 2021).

La passoire thermique se définit comme un logement classé F ou G. La contrainte s'échelonne en deux temps. D'abord un gel des loyers : depuis le 24 août 2022, les loyers des logements F ou G ne peuvent plus être augmentés, y compris au renouvellement ou à la reconduction tacite. Ensuite une interdiction de mise en location, en métropole, selon le calendrier suivant : super-passoires G+ depuis le 1er janvier 2023, classe G depuis le 1er janvier 2025, classe F au 1er janvier 2028, classe E au 1er janvier 2034 ; en outre-mer, l'échéancier est décalé (G en 2028, F en 2031, E en 2034).

L'interdiction joue au moment de la conclusion, du renouvellement ou de la reconduction du bail, et non par résiliation automatique des baux en cours. Enfin, à partir du 1er janvier 2027, les logements F ou G perdront l'accès au parcours par geste de MaPrimeRénov', l'aide n'étant plus mobilisable que via le parcours accompagné, ce qui aligne de fait le levier financier sur l'échéance d'interdiction de 2028.

Le parc comptait environ 4,8 millions de passoires (classes F ou G) parmi les résidences principales au 1er janvier 2023 ; le stock recule mécaniquement, ramené à 5,4 millions au 1er janvier 2025 contre 5,8 millions un an plus tôt (selon le périmètre retenu), pour l'essentiel sous l'effet de retouches méthodologiques plutôt que de travaux. Le nombre de logements classés comme passoires thermiques devrait ainsi continuer à diminuer sous l’effet des évolutions du calcul du DPE, sans que cette baisse traduise nécessairement une amélioration réelle de la performance énergétique du parc. Après le réajustement appliqué aux petites surfaces en 2024 et l’abaissement du coefficient de conversion de l’électricité de 2,3 à 1,9 au 1er janvier 2026, qui ferait sortir environ 850 000 logements du statut de passoire sans travaux, une nouvelle baisse est attendue avec le passage de ce coefficient à 1,7 au 1er janvier 2027.

Plusieurs enjeux sont toutefois à souligner.

Le premier tient à la fiabilité de l'indicateur : résultats hétérogènes entre logements comparables, biais sur les petites surfaces, et réformes successives (2021, 2024, 2026) qui nourrissent le scepticisme – la Cour des comptes ayant formulé des propositions de fiabilisation.

Le deuxième tient à la cohérence de la politique : le gouvernement n'a pas assoupli le calendrier d'interdiction lui-même (G 2025, F 2028, E 2034), mais a modifié le mode de calcul, faisant passer près d'un million de logements sous le seuil sans réduire leur facture ni améliorer le confort thermique – d'où un débat sur la sincérité de l'étiquette et un soupçon d'« effet d'aubaine ».

MaPrimeRénov’

Le dispositif MaPrimeRénov' est issu de la loi de finances pour 2020 (loi du 28 décembre 2019), qui a institué une « prime de transition énergétique » distribuée pour le compte de l'État par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), en substitution du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE, art. 200 quater du CGI) et de l'aide « Habiter Mieux Agilité ».

Son régime procède du décret n° 2020-26 du 14 janvier 2020 et de l'arrêté du 17 novembre 2020. Le volet d'accompagnement obligatoire, « Mon Accompagnateur Rénov' », trouve son fondement à l'article 164 de la loi Climat et Résilience du 22 août 2021. Les conditions applicables depuis 2026 résultent du décret n° 2025-956 du 8 septembre 2025.

Le dispositif s'organise autour de deux parcours.

Le parcours par geste finance des travaux ciblés (décarbonation du chauffage ou de l'eau chaude), sans recours obligatoire à un accompagnateur.

Le parcours accompagné (rénovation d'ampleur) suppose au moins deux gestes d'isolation et un gain minimal de deux classes au DPE, l'accompagnement par un conseiller agréé (Mon Accompagnateur Rénov') étant obligatoire. L'éligibilité et les taux dépendent de quatre tranches de revenus – très modestes, modestes, intermédiaires et supérieurs, appréciées au revenu fiscal de référence N-1 – et le recours à un professionnel labellisé « reconnu garant de l’environnement » (RGE) est requis. La prime est cumulable avec les CEE, la TVA à 5,5 % et l'éco-PTZ.

Pour le parcours accompagné en 2026, l'assiette plafonnée est de 30 000 € HT pour un gain de deux classes et de 40 000 € HT pour trois classes ou plus, avec des taux d'aide pouvant atteindre 80 % pour les ménages les plus modestes, la gradation antérieure à quatre niveaux (2/3/4 classes) étant ramenée à deux. Aides cumulées, la prise en charge peut représenter de 40 à 90 % du coût des travaux.

En parcours par geste, le cumul est plafonné à 20 000 € sur cinq ans. Sur le plan budgétaire, l'enveloppe 2026 atteint 3,6 Md€ de crédits d'État complétés par 500 M€ de CEE, soit plus de 4 Md€, pour un objectif de 120 000 rénovations d'ampleur (68 000 en copropriété et 52 000 en logements individuels).

Le dispositif souffre d'abord d'une forte instabilité normative : après deux changements de règles en cours d'année 2024, le guichet « rénovation d'ampleur » a été suspendu le 23 juin 2025, faute de financements et en raison de soupçons de fraude, avant de rouvrir le 30 septembre 2025 avec des montants réduits et des critères resserrés (priorité aux ménages très modestes, recentrage sur les passoires E-F-G).

La fraude constitue un second front : 44 000 dossiers frauduleux ont été écartés en 2024, soit environ un dossier sur dix, et plus de 21 000 tentatives de fraude ont été bloquées en 2025. S'y ajoute un engorgement de l'instruction : environ 83 000 dossiers en attente fin 2025 et des délais supérieurs à six mois pour les rénovations d'ampleur.

Enfin, le reste à charge est encore dissuasif pour les ménages modestes. Sur le fond, la Cour des comptes met en doute l'efficacité du dispositif, critiquant la prédominance des travaux mono-gestes qui déplacent une étiquette DPE sans constituer une véritable rénovation, et une politique reposant exclusivement sur la subvention ; le volume de rénovations réellement performantes demeure très en deçà du rythme annuel qu'impliquerait la trajectoire de décarbonation du parc.

Les freins à la transition du secteur du bâtiment sont de plusieurs ordres

En pratique, les actes de rénovation thermique peuvent rencontrer plusieurs limites.

Les contraintes propres aux copropriétés, la disponibilité des artisans qualifiés et la complexité des démarches administratives peuvent retarder les projets. Mais le principal obstacle demeure souvent financier.

Le reste à charge demeure, encore aujourd’hui, un obstacle pour les ménages modestes face à des rénovations d’ampleur pouvant atteindre plusieurs dizaines de milliers d’euros. Pour ces ménages, l’assurance d’une rentabilité à 20 ou 30 ans n’est pas un argument suffisant et ne peut, en tout état de cause, pas peser en faveur du lancement des travaux. Cette situation a poussé la Fondation pour le logement à lancer son programme « SOS taudis » visant à financer le dernier reste à charge pour la rénovation de logements indignes occupés par des propriétaires en situation de précarité.

L'accompagnement des ménages constitue également un enjeu déterminant. La réalisation d'une rénovation performante suppose de mobiliser plusieurs acteurs (artisans, bureaux d'études, banques, collectivités, opérateurs de l'ANAH), de solliciter différentes aides publiques et, dans de nombreux cas, de recourir à un financement bancaire pour couvrir le reste à charge. La complexité des démarches administratives, la difficulté à identifier les dispositifs mobilisables ainsi que les incertitudes liées au montage financier du projet peuvent conduire certains ménages à renoncer ou à différer leurs travaux. C'est dans cette perspective qu'a notamment été instauré le dispositif « Mon Accompagnateur Rénov' », destiné à sécuriser le parcours de rénovation des ménages et à améliorer le taux de concrétisation des projets.

Enfin, les nombreuses évolutions du dispositif, avec notamment la suspension du parcours de rénovation d’ampleur en 2025, puis la réouverture avec des critères resserrés, montrent les limites liées à une enveloppe budgétaire contrainte pour un sujet pourtant primordial pour la transition énergétique.

ii. Le secteur des transports

Comme l’a affirmé le CGDD, les investissements dans les transports sont, à l’échelle microéconomique, plus rentables que les investissements dans la rénovation énergétique des bâtiments.

Le développement de la mobilité électrique est cependant entravé par le coût supérieur des véhicules électriques, le manque de bornes de recharge – particulièrement de recharge rapide – et la dimension parfois psychologique conduisant certains ménages à disqualifier l’option électrique.

Pour compenser le surcoût à l’achat des véhicules électriques, plusieurs dispositifs ont été mis en œuvre, comme le leasing social et le bonus-malus écologique. Dans les faits, ces dispositifs sont principalement à destination des classes moyennes (déciles de population D4 et D5), étant entendu que les ménages les plus précaires (D1 à D3) n’ont souvent pas les moyens d’acheter un véhicule neuf, électrique ou thermique. Pour permettre l’électrification de l’ensemble du parc automobile dans des conditions sociales équitables et en garantissant l’accessibilité de la solution électrique à l’ensemble des ménages, le développement d’un marché de l’occasion électrique (deuxième et troisième mains) est indispensable.

Le leasing social

Le leasing social a été lancé fin 2023 comme volet « location » des aides à l'acquisition de véhicules peu polluants. Sa caractéristique la plus structurante tient à son basculement de financement : le bonus écologique, initialement porté par des crédits budgétaires du programme 174 « Énergie, climat et après-mines », a été remplacé en juillet 2025 par une prime dite « coup de pouce » financée par le mécanisme des certificats d'économies d'énergie (CEE). La troisième édition relève désormais d'un programme CEE – « Location sociale de voitures électriques 2026 », créé par arrêté du 14 avril 2026 à l'issue d'une consultation publique, adossé au régime des CEE des articles L. 221-1 et suivants du code de l'énergie.

L'aide n'est pas versée au ménage mais au loueur qui achète le véhicule, afin de réduire le loyer et de se substituer à l'apport initial, le ménage souscrivant une location longue durée (LLD ou LOA) d'au moins trois ans. L'éligibilité 2026 vise approximativement les cinq premiers déciles de revenu, assortie d'une condition d'usage (trajet domicile-travail supérieur à 10 km avec le véhicule personnel, ou plus de 8 000 km par an à titre professionnel). Les véhicules doivent figurer sur une liste conventionnée et satisfaire à des critères communs à la prime « coup de pouce » : véhicule électrique de moins de 2,4 tonnes, d'un prix maximal de 47 000 €, validant l'éco-score, pour un loyer plafonné.

Là où l'édition 2025 reposait sur une aide forfaitaire de 7 000 €, l'édition 2026 introduit un barème modulé selon l'origine européenne de la production : 6 500 € pour un véhicule éco-scoré, 7 000 € si le moteur est produit en Europe, 9 000 € si la batterie y est assemblée, et 9 500 € en cas de cumul des deux critères, pour des loyers compris entre 100 et 200 € par mois (certaines offres 2025 démarrant à 95 €).

Le succès a été constant mais a également mis en évidence une anticipation insuffisante du dispositif. La session 2024, dimensionnée pour 20 000 dossiers, a recueilli 80 000 demandes en quelques semaines et a été fermée dès le 12 février 2024 ; la session 2025 a écoulé ses 50 000 véhicules en trois mois et demi, 45 % des bénéficiaires relevant des trois premiers déciles, contre 40 % en 2024. L'édition 2026 vise au moins 50 000 véhicules, pour une ouverture en juillet.

La poursuite du dispositif pose cependant plusieurs enjeux.

Le premier enjeu est budgétaire : le coût de la première édition a été presque trois fois supérieur au budget prévisionnel, illustrant une sous-budgétisation.

Le deuxième, étroitement lié, tient à la sincérité budgétaire : le transfert du financement vers les CEE constitue une débudgétisation qui soustrait la dépense à l'autorisation parlementaire et la reporte, in fine, sur la facture énergétique des consommateurs. La Cour des comptes a appelé à une refonte de la gestion des aides aux véhicules propres, jugeant que la programmation devait s'appuyer sur des hypothèses robustes et que l'évaluation de leur impact social et environnemental devait être mieux valorisée ([28]).

Le troisième enjeu est celui du ciblage : le rationnement par la vitesse de dépôt plutôt que par le besoin et la condition d'usage (longs trajets) qui écarte les ménages les plus précaires sans automobile.

Le bonus-malus : aide à l’acquisition de véhicule électrique et taxe à l’immatriculation de véhicule thermique

Institué en 2008 dans le sillage du Grenelle de l’environnement, le dispositif articule une aide à l'achat de véhicules propres (le bonus) et des taxes pénalisant les véhicules les plus polluants (malus CO2 et malus au poids).

Notons que le bonus a changé de support budgétaire : depuis le 1er juillet 2025, le bonus écologique a muté en « prime coup de pouce véhicules particuliers électriques », financée par les certificats d'économies d'énergie (CEE) et non plus par les crédits de l'État.

La prime à la conversion (aide à la mise au rebut) n'a pour sa part pas été reconduite, recentrant le dispositif sur ses deux piliers : incitation et pénalisation. Le barème est révisé chaque année en loi de finances, la loi de finances pour 2025 ayant fixé une trajectoire pluriannuelle de durcissement.

S’agissant de son fonctionnement, la prime « coup de pouce » subventionne l'acquisition ou la location d'un véhicule électrique neuf, sous conditions cumulatives : véhicule 100 % électrique, prix inférieur à 47 000 €, masse inférieure à 2,4 tonnes et score environnemental d'au moins 60 points calculé par l'ADEME, son montant étant modulé selon le revenu fiscal de référence du foyer et l'aide n'étant en principe mobilisable qu'une fois par personne physique.

Le malus, à l'inverse, frappe sans condition de revenus : le malus CO2 est assis sur les émissions du véhicule tandis que le malus au poids l’est sur la masse en ordre de marche, les véhicules électriques en étant exonérés. Le cumul des deux taxes est plafonné en proportion du prix du véhicule.

Côté incitation, les aides ont été revalorisées par arrêté du 22 décembre 2025 : la prime « coup de pouce » 2026 atteint 5 700 € pour les ménages en situation de précarité, 4 700 € pour les ménages modestes et 3 500 € pour les autres, contre 4 200 € et 3 100 € lors du lancement à la mi-2025, augmentée d'un sur-bonus de 1 200 € à 2 000 € lorsque la batterie est assemblée en Europe.

Côté pénalisation, le barème 2026 est sensiblement durci : le malus CO2 se déclenche dès 108 g/km (contre 113 g/km en 2025) et son plafond est porté de 70 000 € à 80 000 €, atteint dès 191 g/km – le seuil des 1 000 € étant franchi dès 131 g/km.

Le malus au poids est lui aussi abaissé : il s'applique désormais dès 1 500 kg, avec une taxe de 10 € par kilogramme supplémentaire entre 1 500 et 1 699 kg. La trajectoire votée prévoit un seuil de malus CO₂ ramené à 103 g/km en 2027.

Comme l’a noté Mobilians lors de son audition, 45 % des véhicules neufs vendus sont soumis au malus CO2 ; ce chiffre devrait être porté à 70 % d’ici à 2030 du fait de la hausse du nombre de véhicules soumis à malus.

Mobilians appelle à une stabilité de la trajectoire réglementaire ainsi qu’à une affectation systématique des recettes perçues pour la décarbonation du secteur. Il se dit également favorable au retour de la prime à la conversion qui était bénéfique pour les ventes de véhicules particuliers.

Il est à rappeler que le parc automobile français est constitué de 31 millions de véhicules. Même si ces dispositifs vont dans le sens de l’électrification des usages, ils apparaissent insuffisants, par leur ampleur, pour tenir la trajectoire, même à l’horizon 2050.

iii. Le secteur de la recherche

Lors de son audition, le Commissariat à l’énergie atomique a mentionné l’exemple des programmes et équipements prioritaires de recherche financés, pour certains, par le plan France 2030.

S’agissant spécifiquement de la recherche dans les ENR, la structure des financements du CEA est la suivante :

- Programme 190 du ministère de l’énergie (deux lignes : une nucléaire, une ENR)

- Programme 172 du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche (finance toute la recherche publique dont celle du CEA)

- Programme 191 pour les technologies duales

Lors de l’audition, l’exemple du centre de Cadarache a été mentionné. Il s’agit de l'un des principaux centres de recherche du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives, et l'un des plus grands pôles de recherche sur l'énergie en Europe. Son cœur de métier est la recherche sur les énergies bas-carbone : énergie nucléaire de fission, bioénergies et solaire, auxquelles s'ajoutent la propulsion nucléaire pour la Marine nationale, la recherche fondamentale en biosciences, et les études sur le démantèlement, l'assainissement et la sûreté des installations nucléaires.

À titre de comparaison, en Allemagne, le financement public de la recherche et développement (R&D) en matière d'énergie est quasi exclusivement tourné vers la transition énergétique et les technologies décarbonées. Le montant total des subventions dans le cadre du programme de recherche sur l'énergie s’élève à 1 milliard d’euros en 2026, financés par le Fonds pour le climat et la transformation (KTF).

Une part importante du financement dédié à la recherche dans le domaine de l’énergie doit également être consacrée à la fusion nucléaire à l’avenir. Selon le « plan d’action » pour la fusion nucléaire, publié en octobre 2025, plus de deux milliards d'euros doivent être consacrés à la recherche dans le secteur de la fusion d'ici 2029.

iv. Le secteur industriel

Le secteur industriel appelle une attention particulière tant les enjeux de décarbonation diffèrent selon les procédés de production, les niveaux de maturité technologique et les perspectives de compétitivité internationale. À la différence d'autres secteurs, une part importante des émissions industrielles ne provient pas uniquement de la consommation d'énergie, mais des procédés eux-mêmes, ce qui rend leur réduction particulièrement complexe. La décarbonation de l'industrie ne peut donc reposer sur un levier unique, mais suppose une combinaison d'électrification, d'amélioration de l'efficacité énergétique, de recours à l'hydrogène bas carbone, de captage et stockage du carbone (CCUS) ainsi que de développement de nouveaux procédés industriels.

Les surcoûts associés à ces technologies demeurent toutefois significatifs. Selon les travaux de l'IFP Énergies nouvelles (IFPEN), la production d'acier décarboné engendre aujourd'hui un surcoût de l'ordre de 25 % par rapport aux procédés conventionnels, tandis que celui du ciment décarboné atteint près de 75 %. Si la diffusion des technologies et les effets d'apprentissage devraient permettre de réduire progressivement ces écarts, les gains d'échelle attendus ne devraient pas excéder 20 %, ce qui laisse subsister un différentiel de coût durable par rapport aux procédés carbonés.

Cette situation est particulièrement préoccupante pour les secteurs dits « difficiles à décarboner » (hard-to-abate sectors), tels que la sidérurgie, la cimenterie, la chimie lourde, ainsi que les transports maritime et aérien. Dans ces activités, les technologies de rupture restent, pour certaines, insuffisamment matures ou ne sont pas encore compétitives aux conditions actuelles de marché. Les industriels sont ainsi confrontés à une incertitude économique importante : les investissements nécessaires sont massifs, leur rentabilité dépend fortement de l'évolution future du prix du carbone et des prix de l'énergie, tandis que la concurrence internationale demeure, dans de nombreux cas, soumise à des règles environnementales moins exigeantes.

Dans ce contexte, plusieurs acteurs auditionnés ont souligné l'intérêt de créer une banque de la décarbonation, chargée de sécuriser les investissements industriels de long terme. Un tel mécanisme aurait vocation à financer, sur une période de dix à quinze ans, l'écart entre le signal-prix effectivement délivré par le marché européen du carbone (ETS), aujourd'hui voisin de 70 euros par tonne de CO₂, et le niveau de prix estimé nécessaire pour rendre économiquement viables certains procédés industriels bas carbone, évalué autour de 120 euros par tonne. En garantissant un niveau minimal de rémunération du carbone, ce dispositif réduirait le risque supporté par les industriels, améliorerait la bancabilité des projets et créerait un effet de levier significatif sur l'investissement privé, tout en accélérant le déploiement des technologies de décarbonation les plus prometteuses.

B. les dispositifs de financements actuels

1. Au niveau européen

a. Les financements publics européens répondent aujourd’hui à une logique d’allocation fondée sur les besoins de décarbonation, recoupant un besoin de rééquilibrage en faveur des pays de l’Est

Lors de son audition, la DG CLIMA a noté que l’Union peut compter sur deux leviers de financement de la transition : les recettes du marché carbone, d’une part, et la part de 30 % de son budget général réglementairement allouée à la transition, d’autre part.

S’agissant du budget européen, 30 % doit être alloué à des dépenses labellisées comme « vertes ». Cette part monte à 37 % s’agissant de la Facilité pour la reprise et la résilience. Ainsi, sur la période 2028-2034, ce sont près de 700 milliards d’euros qui devraient être alloués à la transition.

Le budget de l’UE contribue au financement de l’atténuation du changement climatique à la fois à travers des programmes directement dédiés à la transition écologique, et d’autres programmes non directement dédiés comme les fonds structurels et la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR).

Tout d’abord, tous les programmes budgétaires de l’UE doivent respecter le principe de « ne pas causer de préjudice important » (« do no significant harm », DNSH), c’est-à-dire éviter de causer des dommages environnementaux ([29]).

En outre, l’Union européenne s’est engagée à consacrer au moins 30 % ([30]) des dépenses du cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027 au climat, soutenant les objectifs européens du Pacte vert en termes d’atténuation et d’adaptation au changement climatique.

Sur 2021-2027, le budget de l'UE (dont NextGenerationEU) prévoit ainsi d’allouer 662 Md€ à des financements favorables au climat ([31]), soit 34 % du total.

Cependant, si l’on se concentre sur la somme des parts allouées spécifiquement à la transition énergétique au sein des différents fonds européens pour 2021-2027, celle-ci est de 174 milliards d’euros. Cela équivaut à environ 25 Mds d’euros par an.

	Montant total pour 2021-2027	Montant énergie pour 2021-2027	Montant énergie 2021-2024	Fonds consacré uniquement au financement de la transition ?
FEDER	214 274 626 223	32 093 999 080		NON
Fonds de cohésion	39 041 581 039	4 007 861 194	-	NON
FTJ	19 684 978 776	19 684 978 776	-	OUI
Horizon Europe	95 500 000 000	15 100 000 000	3 124 086 483	NON
CEF	33 700 000 000	5 840 000 000	1 660 000 000	NON
LIFE	5 430 000 000	997 000 000	332 798 727	NON
Fonds de modernisation	57 000 000 000	57 000 000 000	12 014 389 552	OUI
Fonds innovation	40 000 000 000	40 000 000 000	6 785 300 000	OUI
Total	504 631 186 038	174 723 839 050	23 916 574 762

Source : calcul des auteurs, données de la Commission

À ce jour, les premiers bénéficiaires des fonds européens destinés à la transition énergétique sont les pays de l’Est, ce qui, du point de vue de l’efficacité de la dépense publique européenne (coût d’abattement), est rationnel : les plus grosses économies de CO2 sont à faire dans les anciens pays du bloc soviétique.

L’orientation sous-tendant le financement de la transition énergétique au niveau européen répond en partie à un besoin de rééquilibrage géographique.

Source : les auteurs

L’étude d’impact transmise par la Commission européenne en accompagnement de sa proposition de règlement sur l’objectif climatique européen pour 2040 illustrait de manière objective cette situation : les pays d’Europe de l’Est sont aujourd’hui les plus polluants de l’Union, moins en valeur absolue – compte tenu du fort actif industriel allemand et italien – qu’au regard de leurs émissions de GES rapportées au PIB.

Les deux cartes ci-dessous illustrent les principaux foyers d’émissions de GES au niveau européen et les changements (hausse ou baisse) depuis 1990.

Les deux cartes ci-dessous rapportent les émissions de GES au PIB (intensité carbone du PIB) de chacune des régions de l’Union. La seconde dresse les évolutions entre 1990 et 2021.

Enfin, cette dernière carte détaille les secteurs les plus émissifs dans chacune des régions européennes considérées, qui sont la production d’énergie, l’industrie, les transports et le bâtiment – avec une dominante des transports pour l’Europe de l’Ouest et une dominante énergétique-industrielle pour l’Europe de l’Est.

Outre les fonds européens du CFP 2021-2027, le programme NGEU a aussi contribué au financement de la transition énergétique, principalement via la Facilité pour la reprise et la résilience.

La Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) ([32])

Adoptée en décembre 2020, la FRR contribue notamment à soutenir la décarbonation de l'économie européenne. D’un montant total de 750 Md€, dont 360 Md€ de prêts aux États membres et 390 Md€ de subventions, il vise à accompagner la matérialisation de la relance dans l’UE et à aider cette dernière à relever ses défis de long terme, notamment les transitions écologique et numérique, le renforcement de la compétitivité et de la cohésion sociale et territoriale de l’Union européenne. Ces crédits ont été engagés jusqu’en 2023 et seront décaissés jusqu’en 2026.

Les fonds viennent abonder plusieurs programmes portant sur les grandes priorités de l’UE et notamment un nouvel instrument dédié, la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR), pièce maîtresse du plan de relance. Les fonds attendus au titre de la FRR (650 Md€) sont versés par l’intermédiaire de plans nationaux pour la relance et la résilience (PNRR).

Dans le cadre de la FRR, la France peut bénéficier de 40,3 Md€ de subventions d’ici la fin 2026, dont 34,2 Md€ ont déjà été reçus à l’été 2025, soit 85 % de l’enveloppe, ce qui constitue le plus haut taux de décaissement parmi l’ensemble des États membres.

Les mesures de soutien à la transition écologique représentent 49,7 % des dépenses du PNRR français, soit 20,0 Md€. Il s’agit par exemple de financements pour (i) la décarbonation de l’industrie, à travers le quatrième Programme d’investissements d’avenir (PIA4), (ii) la rénovation énergétique des logements privés via le soutien au dispositif MaPrimeRénov’ et (iii) la rénovation énergétique des bâtiments publics (autour de 9 millions de mètres carrés de bâtiments publics dont près de 700 établissements scolaires ont été rénovés dans le cadre du PNRR français).

b. Les acteurs du financement public au niveau européen

i. La BEI

La BEI est une banque de développement multilatéral créée par le traité de Rome en 1957. Elle est une banque publique de l’Union Européenne, elle appartient aux 27 Etats membres qui en sont les actionnaires. Sa gouvernance repose sur une représentation des États membres et sur des organes de direction chargés de définir sa stratégie et de gérer ses opérations. Le capital souscrit de la BEI s'élève à 248,8 milliards d'euros. Il est réparti entre les 27 États membres, selon une clé tenant compte de leur poids économique dans l'Union au moment de leur adhésion.

Elle emploie aujourd’hui près de 4000 collaborateurs et engage 100 Mds d’euros de financement de projet. En tant qu’acteur financier, elle finance l'essentiel de son activité de prêt en émettant des obligations sur les marchés internationaux de capitaux. Elle ne finance donc pas ses prêts grâce au budget de l'Union européenne, mais en empruntant auprès des investisseurs. Elle dispose d’une notation financière « AAA » qui lui permet d’emprunter à des taux préférentiels sur les marchés. Elle fait ainsi jouer à plein l’effet positif d’agrégation de ses membres, la notation de la BEI étant calquée sur celle de ses membres les mieux notés (Allemagne, pays du Nord).

Les principales caractéristiques de ces émissions sont les suivantes :

Obligations classiques (« benchmark bonds »), émises en euros, dollars et dans de nombreuses autres devises.
Obligations vertes (Climate Awareness Bonds), créées par la BEI en 2007, dont les fonds sont exclusivement consacrés à des projets liés au climat (énergies renouvelables, efficacité énergétique, etc.).
Obligations pour le développement durable (Sustainability Awareness Bonds), destinées à financer des projets contribuant aux objectifs de développement durable.

Au-delà de son activité de prêt direct, la Banque intervient également au travers de plusieurs instruments destinés à soutenir l'investissement. Elle s'appuie notamment sur le Fonds européen d'investissement (FEI), davantage orienté vers le financement des petites et moyennes entreprises, de l'innovation et du capital-risque, ainsi que sur le programme InvestEU, qui permet, grâce à des garanties publiques européennes, de démultiplier sa capacité de prêt et d'attirer des financements privés vers des projets stratégiques.

La BEI finance toutefois essentiellement des projets d'une taille significative. Les projets de plus petite dimension sont généralement financés par l'intermédiaire de banques nationales de développement ou d'établissements partenaires, tels que Bpifrance ou la Caisse des Dépôts et Consignations, qui assurent la diffusion des financements européens vers les entreprises, les collectivités territoriales ou les porteurs de projets de taille intermédiaire.

La lutte contre le changement climatique est l’une des priorités de la BEI, qui estime que, sur ses 100 Mds d’euros de projets engagés l’an dernier, 57 ont une composante climat et 33 ont directement contribué à la production d’énergie propre.

De fait, la BEI est l’un des acteurs majeurs du financement de la transition énergétique européenne.

La BEI a noté une accélération des financements en faveur de la transition énergétique depuis le déclenchement de la guerre en Ukraine et l’adoption du règlement REPowerEU ([33]).

À l’avenir, la BEI prévoit d’investir 50 % de ses capacités dans des projets en lien avec la transition. Cette stratégie climat de la BEI a été approuvée l’an dernier à l’unanimité de son conseil d’administration. Elle repose sur l’important effet de levier que permet l’engagement de la BEI en soutien des projets : 1 euro d’argent public génère en moyenne 4 euros d’investissements privés sur les projets financés.

La France est le premier pays bénéficiaire des prêts BEI en volume, ce montant ayant triplé au cours de la dernière décennie. S’agissant du recours à la BEI dans les différents États membres, la direction note elle-même que les États disposant de banques publiques nationales bien notées (par exemple la KfW en Allemagne) ont moins intérêt à faire appel à la BEI dans la mesure où ils peuvent déjà prétendre à des conditions de financement similaires au niveau national.

S’agissant de sa notation, le directeur de cabinet de la vice-présidente de la Commission européenne, en charge de la transition propre, juste et compétitive, Mme Teresa Ribera, a noté que la BEI dispose d’un Fonds européen d’investissement (FEI) qui n’est pas noté « AAA » mais « AA », davantage orienté vers le financement des petites et moyennes entreprises, de l'innovation et du capital-risque. Le FEI pourrait être utilisé pour prendre davantage de risques et investir plus audacieusement dans la transition.

La principale limite à la capacité d'intervention de la Banque demeure aujourd'hui son niveau de capital, apporté par les États membres. Une augmentation de celui-ci lui permettrait mécaniquement de lever davantage de ressources sur les marchés financiers et, par conséquent, d'accroître le volume des prêts qu'elle est en mesure d'accorder. Au-delà de cette contrainte de capital, plusieurs analyses mettent en avant l'importance du mandat confié à la Banque et de sa politique de gestion des risques. Selon l'Institut Rousseau, une évolution de ces paramètres permettrait à la BEI de mobiliser jusqu'à 150 milliards d'euros supplémentaires, sans modification de ses capacités de financement propres.

Vos rapporteurs estiment, en conséquence, que le renforcement du mandat de la Banque européenne d'investissement, l'adaptation de sa politique de prise de risque ainsi que l'accroissement de ses moyens d'intervention constituent un levier prioritaire pour répondre aux besoins de financement de la transition énergétique. Ils formulent en ce sens une recommandation visant à renforcer le rôle de la BEI comme banque européenne de la transition climatique et à augmenter son capital.

ii. CINEA

CINEA est l’agence exécutive en charge du décaissement des fonds effectivement alloués par différents fonds structurels européens en faveur de la transition écologique. Son rôle n’est pas politique mais strictement technique, dans la mesure où elle ne fait que financer, sans déterminer les orientations stratégiques des fonds.

Aujourd’hui, l’agence dispose de 4 000 conventions de subvention actives dans l’ensemble des États membres. Sur ces 4 000 projets, 1 114 s’inscrivent dans le cadre du MIE, 1 215 s’inscrivent dans le cadre du programme Horizon Europe pour un volume total de 7,1 milliards d’euros et 254 s’inscrivent dans le cadre du Fonds pour l’innovation, abondé par les revenus du SEQE-1, pour un volume de 15 milliards d’euros.

Exemples de projets de CINEA en France.

Source : CINEA

2. Les différents États membres

a. Allemagne

Pour financer les investissements de sa transition énergétique (Energiewende), l'Allemagne utilise notamment des fonds spéciaux hors budget, tels que le Fonds pour le climat et la transformation (KTF), qui lui permettent de contourner les règles constitutionnelles strictes sur la dette.

Le Fonds pour le climat et la transformation (KTF) constitue le pilier central du financement public en faveur de la transition énergétique. Il est alimenté principalement par les recettes du système d'échange de quotas d'émission européen (ETS 1) et national (nEHS – système de tarification carbone pour les secteurs du transport routier et des bâtiments qui anticipe l’ETS 2). Ces recettes sont prévues à hauteur de 21 Md€ pour 2026. Ce fonds finance depuis 2021, entre autres, les programmes de soutien à la rénovation thermique des bâtiments, le développement de l'infrastructure pour l'hydrogène, les programmes d’accompagnement à la décarbonation de l'industrie, ainsi que plusieurs mesures de subventionnement (indirect) du prix de l’énergie (prise en charge des tarifs d’utilisation des réseaux, compensation carbone). La « diminution des prix de l’énergie » constitue un des principaux postes de dépenses du fonds (cf. tableau infra). Le fonds a également vocation à financer à l’avenir le dispositif de subventionnement du prix de l’électricité pour les énergo-intensifs et la réintroduction de primes à l’achat de VE pour les particuliers qui doivent être mis en place dans le courant de l’année (quoique ces deux mesures n’aient initialement pas été budgétées dans le PLF 2026).

La transition énergétique est également financée par les consommateurs, notamment via des taxes et prélèvements spécifiques, tels que les tarifs d’utilisation des réseaux ou la tarification carbone. Or, le gouvernement actuel a fait de la baisse des prix de l’énergie l’une de ses priorités et cherche à baisser ou à transférer ces taxes, leur suppression ou leur baisse pesant de facto sur le budget de l’État. Par exemple, historiquement, le financement des énergies renouvelables reposait sur les consommateurs via un prélèvement sur la facture d’électricité (le prélèvement EEG – EEG-Umlage). Un changement de paradigme avait déjà été amorcé sous la précédente coalition (FDP/SPD/Verts) avec la suppression de ce prélèvement et la prise en charge du financement des énergies renouvelables par l’État fédéral (via le KTF en 2023 et en 2024, puis via le budget général depuis 2025) – faisant donc peser un poids supplémentaire sur les finances publiques.

Enfin, la banque publique KfW finance la transition via des prêts bonifiés et des subventions ciblées. Les projets financés doivent porter sur les domaines suivants : technologies vertes, gestion des eaux usées, mobilités vertes… Ce dispositif a été complété par un fonds d’investissement public, le « Deutschlandfonds », de 30 Md€, dévoilé fin 2025 et destiné à mobiliser du capital privé, par effet de levier, notamment pour la transition énergétique. L’objectif est d’atteindre, via l’effet de levier, un investissement total de 160 Md€ (130 Md€ d’investissements privés).

Notons qu’en mars 2025, le Bundestag a voté une modification de la Constitution afin de créer un fonds spécial financé par emprunt d'un montant de 500 Md€ sur 12 ans, destiné à financer des investissements dans les infrastructures et à atteindre la neutralité carbone d'ici 2045. Étant inscrits dans un véhicule extrabudgétaire de rang constitutionnel, ces 500 Md€ échappent au calcul de la limite annuelle de déficit autorisé par la règle du frein à la dette. Sur les 500 Md€ prévus, 100 Md€ sont réservés aux Länder et communes et 100 Md€ sont affectés au Fonds pour le climat et la transformation (KTF), qui constitue le principal vecteur du financement de la transition énergétique.

b. Italie

Le plan national de relance et de résilience (PNRR) est au cœur des investissements italiens pour la transition énergétique. Sur un budget global d’environ 222 Md€, dont 191 Md€ de financements européens, environ 70 Md€ sont destinés à financer des projets favorisant la transition énergétique et climatique, avec des mesures spécifiques orientées vers la transition agricole, la mobilité durable, l’amélioration énergétique des bâtiments, les énergies renouvelables, le développement de l’économie circulaire, la gestion de l’eau… Cette enveloppe est déployée depuis 2021 et restera active jusqu’à fin 2026. Le gouvernement n’a pas encore indiqué les modalités de financement pour les plans et politiques de transition énergétique à venir.

L’Italie a également mis en place des bons du Trésor « verts » (BTP Green), des obligations souveraines affectées à des dépenses environnementales. L’Italie a défini une grille de projets éligibles et en suit l’efficacité, notamment en termes d’émissions de gaz à effet de serre évitées. L’Italie émet ces obligations régulièrement depuis 2021 parallèlement à la mise en place d’un cadre réglementaire sur ces outils, la dernière émission ayant eu lieu en 2024. Le total cumulé de ces émissions sur la période 2021-2024 s’élève à 26,1 Md€ (source MEF).

Par ailleurs, le gouvernement italien a également recours à des dispositifs de crédits d’impôt à destination des entreprises et des particuliers. Les entreprises peuvent notamment bénéficier des dispositifs Transition 5.0. Les particuliers ont été accompagnés dans leurs travaux de rénovation énergétique par le dispositif Superbonus 110 %.

Le dispositif Superbonus, lancé en 2020, reposait sur un crédit d’impôt pouvant atteindre 110 % des dépenses engagées pour la rénovation énergétique et antisismique. Ce mécanisme a fortement soutenu l’économie nationale, et aurait permis la rénovation de plus de 6 % du parc de logements. Toutefois, il a également généré une dépense publique cumulée de près de 170 Md€ au lieu des 35 Md€ prévus. Sa suppression progressive entraîne un net ralentissement de l’activité du secteur.

Le dispositif Transition 5.0, qui accompagne les efforts de transition des acteurs industriels, a fait l’objet de revirements récents du gouvernement Meloni, qui cherche à trouver des leviers d’économie pour financer la baisse des accises sur les carburants, décidée à la suite de la crise au Moyen-Orient. Ce dispositif a finalement été maintenu, au risque de dégrader la situation budgétaire italienne et l’objectif de sortie de la procédure pour déficit excessif.

c. Pologne

Le financement de la transition énergétique en Pologne s’appuie sur plusieurs sources complémentaires.

Les fonds européens constituent un pilier majeur. Ils incluent notamment le Plan national de relance et de résilience (PNRR), doté d’environ 25 Mds€ de dons et 35 Mds€ de prêts fléchés à 46,6 % vers la transition verte (dont plus de 5 Mds€ pour les seuls projets éoliens offshore), le Fonds de modernisation (34 % des fonds pour la seule Pologne parmi les 13 États membres bénéficiaires), le Fonds pour une transition juste (3,85 Mds€ pour 5 régions charbonnières de Pologne), ainsi que les fonds de cohésion dans le cadre du programme polonais Fonds européens pour les infrastructures, le climat et l’environnement (FEnIKS) 2021-2027, doté de plus de 24 Mds€.

Au niveau national, les financements sont structurés autour de deux institutions publiques principales. La banque de développement BGK intervient dans le financement d’infrastructures énergétiques stratégiques, notamment les projets d’énergies renouvelables, les réseaux ou encore l’éolien offshore, en mobilisant également les garanties du programme européen InvestEU. Par ailleurs, le Fonds national pour la protection de l’environnement et la gestion de l’eau (NFOŚiGW) soutient un large éventail de programmes liés à l’efficacité énergétique, aux énergies renouvelables, au stockage d’énergie et à la qualité de l’air. En 2026, ce fonds prévoit de mobiliser plus de 8,8 Mds€, dont environ 85 % seront consacrés à la transition énergétique et à la protection du climat (à noter que ce fonds est aussi alimenté par des fonds européens, notamment du plan de relance).

Enfin, le financement repose également sur la participation du secteur bancaire et des investisseurs privés, qui apportent les prêts et les capitaux nécessaires à la réalisation des projets énergétiques, notamment dans les secteurs des énergies renouvelables et des infrastructures énergétiques. Le financement du secteur privé est par ailleurs fortement soutenu par l’action des banques multilatérales de développement : la BEI a investi 8 Mds€ en 2025 en Pologne (incluant la mise en œuvre de fonds européens) ; la BERD y a investi 1,35 Md€ en 2025 en mettant fortement l’accent sur la transition verte et énergétique ; il en va de même du groupe Banque mondiale, très actif sur ces sujets en Pologne.

d. Danemark

Les instruments fiscaux sont utilisés pour accompagner et accélérer l’électrification du parc de véhicules, avec un succès réel : en 2025, 20 % du parc de véhicules particuliers étaient électriques, cette proportion ne cessant de croître à la faveur d’une réduction drastique du flux d’immatriculation de nouveaux véhicules thermiques (94,4 % des véhicules particuliers neufs immatriculés en février 2026 étaient électriques, contre 64 % en moyenne en 2024). En 2024, le Danemark se classait ainsi au premier rang en matière d’adoption des véhicules électriques en Europe, selon l’indice 2024 EV de HERE Technologies SBD Automotive.

Le principal levier utilisé par les pouvoirs publics est fiscal. Les véhicules thermiques sont très taxés au Danemark : 25 % jusqu’à une valeur hors taxes de 9 770 €, 85 % entre 9 770 et 30 350 € et 150 % pour les véhicules excédant 30 350 €. A contrario, les véhicules électriques bénéficient d’un taux réduit, ainsi que d’une déduction de base – ce qui a pour conséquence que les voitures électriques les moins chères ne payent pas de taxe d’immatriculation. La taxe d’immatriculation pour les véhicules électriques augmentera cependant progressivement entre 2027 et 2035 (+8 % annuellement). Le gouvernement travaille par ailleurs à une révision complète des taxes sur les véhicules, compte tenu des dynamiques observées. Il pourrait envisager d’exempter les voitures électriques de la taxe d’immatriculation, d’augmenter la taxe annuelle sur la propriété d’un véhicule pour les nouvelles voitures électriques et d’introduire une nouvelle taxe de circulation pour tous les propriétaires de voitures, y compris les propriétaires étrangers, afin de compenser les pertes de recettes fiscales. Un groupe d’experts a été mis en place en vue d’analyser différents modèles pour une future refonte de la fiscalité automobile. Son rapport est prévu pour le deuxième semestre de 2026.

Enfin, toujours dans le champ de la transition climatique mais aussi environnementale, il est important de mentionner, comme illustration des ambitions du pays, que le Danemark est le premier État au monde à avoir créé un régime de taxation des émissions de gaz à effet de serre du secteur agricole, qui s’apparente à une sorte d’« ETS 3 » dans le cadre d’un accord politique tripartite plus large baptisé « Aftale om et Grønt Danmark ». Conclu en novembre 2024, cet accord instaure une taxe carbone sur la production animale – le Danemark deviendra le premier pays au monde à introduire une telle taxe – ainsi qu’une taxe sur les émissions des terres agricoles de bas-fonds et une taxe sur l’application de chaux agricole.

Une approche semble intéressante : celle consistant à affecter les recettes fiscales issues des taxes carbone et autres taxes visant les émetteurs de gaz à effet de serre aux programmes et dispositifs d’accompagnement à la transition destinés précisément à accompagner ces mêmes secteurs et acteurs dans leurs efforts de transition.

Comme en France, un principe de non-affectation des recettes fiscales prévaut pourtant, s’agissant du budget de l’État danois. Mais, sans que cela se traduise nécessairement par une affectation au sens juridique du terme, une « affectation politique » de ces nouvelles recettes est quasi systématiquement opérée dans l’exposé des nouvelles mesures, permettant de mettre en regard les nouvelles contraintes fiscales avec les nouveaux dispositifs d’aide destinés à accompagner les acteurs dans la réduction de leurs émissions qu’elles permettent de financer. Cette affectation a minima politique contribue à une meilleure lisibilité et probablement à une meilleure acceptabilité des mesures fiscales imposées.

3. Au niveau national

a. Les financements publics

i. Le budget vert

Le budget vert permet de rendre compte de l’impact annuel du budget de l’État sur l’environnement en identifiant les dépenses budgétaires et fiscales favorables ou défavorables à l’environnement.

En termes méthodologiques, le budget vert évalue l’impact environnemental des dépenses de l’État sur six axes environnementaux (inspirés de la taxonomie européenne) : (i) atténuation, (ii) adaptation au changement climatique, (iii) gestion des ressources en eau, (iv) économie circulaire et gestion des déchets, (v) lutte contre les pollutions et (vi) protection de la biodiversité et des espaces naturels. Cette analyse s’appuie sur une méthode contrefactuelle, évaluant l’impact de la dépense par rapport à un scénario où elle n’existerait pas.

Sur chacun des axes environnementaux, une note est attribuée : -1 si la dépense a un impact négatif sur cet axe, 0 si l’impact est nul, +1 à +3 si l’impact est positif. Ces notes représentent une évaluation qualitative de l’impact et ne cherchent en aucun cas à le quantifier.

À l’issue de cette notation, une cotation générale est définie en fonction des notes sur chacun des axes : neutre si l’impact de la dépense est nul sur l’ensemble des axes, favorable si l’impact est positif sur un axe sans être négatif sur aucun autre, défavorable si l’impact est négatif sur l’un des axes sans être positif sur aucun autre, mixte si l’impact est positif sur un des axes et négatif sur un autre. Certaines dépenses sont par ailleurs non cotées, notamment en l’absence de données disponibles ou de consensus scientifique pour évaluer leur impact environnemental.

Les dépenses classées « neutres » ou « mixtes » sont donc des dépenses pour lesquelles l’impact environnemental a pu être évalué, sur la base des conventions méthodologiques définies et des données disponibles. Leur classification n’a donc pas vocation à évoluer, sauf en cas de nouvelles données disponibles ou de changement méthodologique. En revanche, les dépenses « non cotées » ont vocation à être évaluées lorsque les données le permettront ; c’est l’objet du programme de travail du groupe de travail du budget vert.

Le dernier rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, publié en octobre 2025 ([34]) conjointement avec le projet de loi de finances pour 2026, contient des éléments de mise en regard des dépenses vertes et mixtes de l’État avec les recettes environnementales de l’État. Au total, les dépenses favorables et mixtes de l’État représentent 45,8 Md€ dans le PLF 2026 et les recettes environnementales ([35]) affectées au budget général de l’État sont estimées à 30,1 Md€. Les recettes environnementales affectées au budget de l’État sont donc sensiblement inférieures aux dépenses vertes et mixtes que le budget de l’État finance.

Les recettes et les dépenses en faveur de l’environnement sont ici mises en regard – et non comparées au sens strict, la prise en compte des enjeux environnementaux par une taxe ne préjugeant pas de son utilisation. En effet, l’universalité budgétaire suppose que le budget décrit, pour la durée d’un exercice, l'ensemble des recettes qui financent l'ensemble des dépenses, sans que soit établie une relation entre certaines dépenses et certaines recettes. En dépit de certaines exceptions circonscrites relatives aux taxes affectées, ce principe budgétaire s’applique également aux recettes dites environnementales.

ii. Focus sur l’électricité

Le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité finance l’acheminement

Payé par l’ensemble des utilisateurs du réseau électrique et supporté, en pratique, par les consommateurs finaux, le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE) rémunère les gestionnaires de réseaux de transport (RTE) et de distribution (Enedis et entreprises locales de distribution) pour la construction, l'exploitation et le développement des infrastructures. Sa base légale figure aux articles L. 341-2 à L. 341-4 du code de l'énergie, qui confient à la Commission de régulation de l'énergie (CRE) la compétence pour l'arrêter.

La version en vigueur résulte de la délibération CRE n° 2025-78 du 13 mars 2025 ; elle est entrée en vigueur le 1er août 2025 pour une période d'environ quatre ans, jusqu'au 31 juillet 2028. Tarif de monopole régulé, il obéit au principe du « timbre-poste » (indépendant de la distance) et est identique quel que soit le fournisseur, qui le refacture puis le reverse aux gestionnaires.

L’accise sur l’électricité

Héritière de la CSPE (contribution au service public de l’électricité) puis de la TICFE (taxe intérieure de consommation finale d’électricité), la principale taxe sur la consommation d'électricité a été recodifiée : depuis le 1er janvier 2022, la TICFE est devenue la « fraction perçue sur l'électricité de l'accise sur les énergies », en vertu de l'ordonnance du 22 décembre 2021 créant le code des impositions sur les biens et services (CIBS), ses articles L. 312-1 et suivants encadrant désormais la taxe.

La TICFE est issue de la loi NOME du 7 décembre 2010. La loi de finances rectificative pour 2015 a fusionné les deux à compter du 1er janvier 2016 : la TICFE a absorbé la CSPE et en a repris le tarif, l'appellation « CSPE » subsistant par habitude pour désigner ce qui était devenu, juridiquement, la TICFE. Depuis le 1er janvier 2022, cette même taxe est devenue l'« accise sur l'électricité » au sein du CIBS.

Notons que l'accise ne finance plus, en droit, le soutien aux renouvelables, désormais budgétisé au programme 345 « Service public de l'énergie », contrairement à ce que suggère l'appellation persistante « CSPE ».

La confusion entretenue entre les trois appellations, la rupture du fléchage vers les renouvelables et l'usage de l'accise comme variable d'ajustement budgétaire (retour au droit commun calibré sur la baisse des prix de gros, compensation de la réforme de la TVA) brouillent la lisibilité du niveau réel de taxation.

Plus fondamentalement, une fiscalité élevée sur l’électricité risque de contrarier l'électrification recherchée pour la transition.

b. Les acteurs du financement public

Le paysage institutionnel français se distingue par un maillage dense de financeurs publics.

La Caisse des dépôts et consignations (CDC) a trois axes de travail principaux : la contribution à la transition écologique, le soutien à la souveraineté et la cohésion sociale et territoriale.

Pour ce faire, la CDC peut compter sur des ressources provenant de l’épargne réglementée, des dépôts juridiques et des fonds propres. Ces financements sont mis au service de projets de production d’énergies renouvelables. Cette structure de financement lui permet d'intervenir sur des horizons d'investissement très longs, difficilement accessibles aux investisseurs privés, notamment dans les secteurs des infrastructures énergétiques, de la rénovation des bâtiments ou encore des mobilités durables.

La Caisse des dépôts est au capital de certaines grandes entreprises de la transition, comme NaTran et RTE, chargées respectivement des réseaux de transport de gaz et d’électricité. Dans toutes les entreprises dont elle est au capital, la CDC a une politique d’investisseur responsable, tentant de peser dans le dialogue actionnarial en faveur de la transition.

Elle s’est donné pour objectif de financer l’économie à hauteur de 100 Mds entre 2024 et 2028. La partie dédiée à la transition énergétique représente 63 Mds, ventilée en trois tiers :

- Renouvelables

- Rénovation thermique

- Mobilité durable

La CDC a deux filiales par lesquelles elle investit plus thématiquement : la Banque des territoires, d’une part, et la Banque publique d’investissement, d’autre part.

S’agissant de la Banque des territoires, celle-ci est en phase avec l’objectif de cohésion territoriale et sociale de la CDC. Sa présence au capital des projets qu’elle finance est particulièrement longue : 27 ans en moyenne ([36]). Les projets financés sont généralement de taille modeste mais ils ont une importance cruciale pour la cohésion territoriale et sont souvent générateurs d’emplois locaux. Cette capacité à accompagner des projets de long terme répond à une défaillance classique du marché, les investisseurs privés étant souvent réticents à immobiliser leurs capitaux sur des durées aussi longues.

L'action de la Caisse des Dépôts dépasse également le cadre national. Elle a notamment participé à la création du Fonds Marguerite, fonds européen d'infrastructures doté de 700 millions d'euros, destiné à financer des projets dans les secteurs de l'énergie, des transports et des infrastructures durables. Ce fonds a joué un rôle structurant dans le développement de véhicules d'investissement comparables en Europe, en inspirant notamment la Cassa Depositi e Prestiti italienne ainsi que le Deutschland Fonds allemand. Cette dynamique illustre le rôle de la CDC comme investisseur institutionnel capable de structurer des marchés et d'entraîner d'autres acteurs publics européens.

S’agissant de la Banque publique d’investissement, celle-ci a investi 20 Mds en faveur de la transition écologique entre 2020 et 2023. Pour la période 2024-2028, ce montant monte à 35 Mds. Ces 35 Mds font partie des 63 Mds que la CDC prévoit d’allouer sur cette période. La BPI constitue donc le bras armé de la CDC en matière de transition.

Le soutien de la BPI se concentre uniquement sur les entreprises, ne ciblant pas les ménages. Parmi les entreprises, le cœur de métier de la BPI est les TPE-PME-ETI ainsi que les start-ups.

La BPI se donne trois missions principales : accompagner les transitions des entreprises brunes ; accélérer les green tech pour passer à l’échelle ; soutenir l’écosystème du nouveau nucléaire. Elle agit en co-financement avec des banques commerciales, via des garanties qui dérisquent l’investissement privé.

Pour remplir ces missions, Bpifrance mobilise une palette d'outils particulièrement diversifiée : prêts, prêts participatifs, prises de participation en capital, investissements en fonds propres ou quasi-fonds propres, garanties bancaires, fonds d'investissement spécialisés et accompagnement des entreprises. Son intervention ne consiste donc pas uniquement à apporter des financements directs, mais également à structurer les tours de table financiers nécessaires au développement des projets.

L'une des spécificités de Bpifrance réside précisément dans sa capacité à mobiliser des financements privés. Son intervention s'effectue très fréquemment en cofinancement avec les banques commerciales ou les investisseurs privés. En apportant une garantie publique sur une partie du risque ou en intervenant aux côtés des établissements financiers, elle contribue à dérisquer les investissements et facilite l'octroi de crédits qui n'auraient pas nécessairement été accordés en l'absence de son intervention. Cette logique constitue un levier essentiel pour répondre aux besoins considérables de financement de la transition écologique, alors que les marges budgétaires des finances publiques demeurent limitées.

Le recours aux garanties publiques présente en effet un effet de levier particulièrement important. Chaque euro de garantie publique permet de mobiliser plusieurs euros de financements privés, limitant ainsi le recours à des subventions directes tout en augmentant le volume global d'investissements. Cette logique de partage du risque apparaît aujourd'hui comme l'un des principaux outils de financement de la transition, en complément des financements budgétaires traditionnels. Lors de leur audition, les représentants de Bpifrance ont ainsi insisté sur la nécessité de développer davantage ces mécanismes de financement mixte (blended finance), associant capitaux publics et capitaux privés.

Bpifrance joue également un rôle déterminant dans le capital d'amorçage des entreprises innovantes. Les technologies de rupture nécessaires à la transition énergétique – batteries, hydrogène, matériaux innovants, procédés industriels bas carbone ou encore captage du carbone – nécessitent des investissements importants dès les premières phases de développement, alors même que leur rentabilité demeure incertaine. Dans ce contexte, l'intervention d'un investisseur public permet de réduire le risque supporté par les investisseurs privés et facilite les levées de fonds ultérieures. Ce rôle d'investisseur de premier recours apparaît essentiel pour permettre l'émergence de nouvelles filières industrielles.

Enfin, la transition écologique mobilise également les autorités monétaires. La Banque de France, reconnue comme l'une des banques centrales les plus engagées du G20 sur les enjeux climatiques et à l'origine du Network for Greening the Financial System (NGFS), réseau réunissant aujourd'hui 144 banques centrales et autorités de supervision, entend intégrer un indicateur climatique dans la cotation des entreprises. À terme, cette évolution pourrait influencer les conditions de refinancement des entreprises en valorisant celles dont les trajectoires de décarbonation apparaissent les plus crédibles. Elle témoigne d'une prise en compte croissante du risque climatique dans l'architecture financière publique.

c. Les acteurs du financement privé

i. Les énergéticiens

TotalEnergies

TotalEnergies prévoit un investissement annuel d’environ 15 milliards d’euros sur la période 2026-2030, dont 4 milliards d’euros dans les énergies bas-carbone. En 2024, l’investissement de l’entreprise s’est élevé à 17,8 milliards d’euros, dont 4,8 milliards dans le bas-carbone.

Le niveau d’investissement de TotalEnergies doit être mis en regard de l’empreinte environnementale de son activité et de la place encore centrale des hydrocarbures dans son modèle économique. En 2024, le groupe déclarait environ 375 millions de tonnes d’émissions de CO2, un volume légèrement supérieur à une année d’émissions françaises.

TotalEnergies prévoit de consacrer environ 14 à 16 milliards de dollars par an à ses investissements sur la période 2026-2030, dont 3 à 4 milliards par an dans les activités bas-carbone, tandis qu’environ 35 % des investissements nets doivent encore être consacrés à de nouveaux projets pétroliers et gaziers. Le groupe vise parallèlement une hausse de 3 % par an de sa production d’hydrocarbures entre 2024 et 2030.

Pour financer ses investissements, Total s’appuie sur son flux de trésorerie, d’une part, et sur le financement externe via émissions obligataires, d’autre part. Les obligations émises par Total sont fongibles, sans précision du projet – carboné ou non – dont elles permettront le financement. Le ratio d’endettement de Total demeure maîtrisé, à 15 % (rapport de la dette à ses capitaux propres). De plus, Total note que l’industrie pétrolière travaille très souvent en joint venture, c’est-à-dire en association avec la compagnie nationale du pays dans lequel elle opère, ou alors avec une entreprise concurrente ou un acteur financier.

Outre les énergies renouvelables, Total estime qu’il demeure important d’investir dans les énergies fossiles pour pallier la baisse de production des gisements historiques et ainsi maintenir un niveau de production constant malgré la déplétion des champs pétroliers et gaziers.

Total fait d’ailleurs valoir que les scénarios Current Policies (CPS) et Stated Policies (STEPS) de l’AIE prévoient tous les deux une croissance de la demande de pétrole et de gaz dans la décennie 2030-2040 étant donné que 4,5 milliards de personnes sur Terre n’ont toujours pas accès à une énergie en quantité suffisante.

Comme l’a noté le Réseau Action Climat lors de son audition, les énergies fossiles représentent encore 70 % de l’énergie consommée en Europe et 58 % de celle consommée en France.

Total produit 2,5 millions de barils/jour (pétrole et gaz confondus). Son objectif affiché est une hausse de 3 % par an sur la période 2026-2030. Sa stratégie s’articule autour de deux piliers :

- Améliorer la qualité des actifs pétroliers et gaziers pour qu’ils soient moins émetteurs. L’entreprise cite par exemple une réduction de 55 % des émissions de méthane de ses infrastructures par rapport à 2020 et de 30 % des émissions de GES par rapport à 2020 ;

- Électrifier en étant présent sur la chaîne de valeur depuis la production (ENR/gaz) jusqu’à la consommation finale. Dans ce cadre, Total se concentre sur les pays européens (France, Allemagne, Espagne) pour développer ce modèle intégré sur des marchés libres où les prix ne sont pas administrés. L’objectif recherché par l’entreprise sur l’électricité est d’obtenir la même rentabilité que pour un baril de brut à 60 dollars, grâce aux gains d’intégration de la chaîne de valeur.

Les conditions de financement d’EDF sont les suivantes. Sur l’année 2025, l’entreprise a engagé 24 milliards d’euros d’investissements, répartis comme suit :

- 17 Mds de courant : le parc nucléaire existant

 6 Mds par an : grand carénage ; prépare la 5e visite décennale du nucléaire historique : pour entretenir le parc

 6 Mds : les réseaux, à rendre plus résilients

 0,6 Md : hydroélectricité

 2,2 Mds : renouvelables

- 7 Mds de nouveau nucléaire

 HPC au RU : à terminer d’ici 2030 (2 EPR en construction à côté de Bristol) : 5 Mds par an

 Programme EPR 2 en montée progressive : 2 Mds cette année, puis 10 Mds par an au milieu des années 2030

Le programme EPR 2, lancé à la suite du discours de Belfort que le Président de la République a prononcé le 10 février 2022, prévoit, quant à lui, un investissement de 68 milliards d’euros de 2020 pour la construction de 6 réacteurs. Ce montant est financé à 40 % par EDF et à 60 % par la Caisse des dépôts.

Hors nouveau nucléaire, le prix d’équilibre assurant à EDF une stabilité budgétaire est de 55 euros le MWh. Au-delà de ce prix de marché, l’entreprise est rentable. En deçà, elle est déficitaire.

À l’argument du coût élevé du programme EPR 2, EDF oppose celui de la montée en compétences de la filière qui devrait permettre d’atteindre des effets de série se traduisant par une baisse significative des coûts de production entre le premier EPR 2 et le sixième. La baisse du coût unitaire entre le premier et le sixième réacteur est attendue de l’ordre de 30 %.

Ces investissements permettront, d’après EDF, de rendre la France plus compétitive, y compris pour décrocher des contrats de fourniture d’électricité dans d’autres pays.

En outre, le nucléaire apporte une inertie au réseau qui permet à la France de jouer un rôle de puissance électrique stabilisatrice à l’échelle européenne. Le choix du nucléaire par la France permet aujourd’hui d’exporter près de 100 TWh sur les 550 produits chaque année. La DGEC a souligné, lors de son audition, que l’objectif de la PPE 3 table sur une poursuite de cette situation légèrement excédentaire qui constitue une situation d’équilibre satisfaisante. De manière générale, les situations de surcapacité sont favorables au consommateur dans la mesure où elles contribuent à la baisse du prix de l’électricité, tandis que les situations de sous-capacité sont plutôt favorables au producteur puisque l’offre se raréfie.

Enfin, le dernier argument avancé par EDF sur la relance du nucléaire tient à l’avenir du parc existant. En effet, même si l’on entend porter une grande partie du parc à une durée de vie excédant 60 ans, tant que les conditions de sécurité demeurent satisfaisantes, le parc n’en connaîtra pas moins une décroissance de sa production après 2050.

NaTran

La trajectoire de la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) prévoit une division par deux de la consommation de gaz naturel en France à l'horizon 2050. Cette évolution constitue un défi majeur pour les gestionnaires d'infrastructures gazières. En effet, comme l'a souligné la Commission de régulation de l'énergie (CRE), les besoins d'investissement dans les réseaux de transport et de distribution devraient demeurer relativement stables au cours des prochaines décennies. Les infrastructures devront continuer à être entretenues, modernisées et adaptées aux nouveaux usages, alors même que les volumes de gaz transportés diminueront progressivement.

Dans ce contexte, la diminution des volumes acheminés conjuguée à des coûts fixes largement incompressibles devrait mécaniquement conduire à une augmentation du coût unitaire du transport du gaz. Les coûts du réseau seraient répartis sur un nombre plus faible de mégawattheures consommés, ce qui pourrait se traduire par une hausse des tarifs d'utilisation des infrastructures gazières.

Cette perspective est toutefois nuancée par le développement attendu des gaz renouvelables. Selon NaTran, la baisse de la consommation de gaz fossile devrait être en partie compensée par la montée en puissance du biogaz et du biométhane, dont les volumes injectés dans les réseaux sont appelés à croître au cours des prochaines décennies. Cette évolution justifie, selon NaTran, le maintien d'investissements importants dans les infrastructures gazières, qui devront être adaptées pour accueillir des gaz de composition différente et assurer leur acheminement sur l'ensemble du territoire. Les réseaux actuels constituent ainsi un actif stratégique de long terme, appelé à transporter des molécules progressivement renouvelables.

Le développement de ces gaz renouvelables soulève néanmoins une question économique importante. Le biométhane demeure aujourd'hui significativement plus coûteux que le gaz naturel importé. Selon les éléments communiqués lors de l'audition, son coût de production avoisine 110 €/MWh, contre environ 30 €/MWh pour le gaz acheminé par pipeline. À court et moyen terme, le verdissement progressif du mix gazier est donc susceptible de contribuer à une hausse du coût moyen de la molécule de gaz, indépendamment de l'évolution des coûts de réseau.

La consommation de gaz en France se répartit principalement entre deux grands segments. Le secteur résidentiel et tertiaire représente environ 200 TWh, avec une consommation fortement saisonnière en raison des besoins de chauffage. Le secteur industriel représente quant à lui environ 110 TWh. Les grands sites industriels sont directement raccordés au réseau de transport haute pression exploité par NaTran, contrairement aux consommateurs domestiques qui sont alimentés via les réseaux de distribution.

Selon NaTran, la consommation de gaz des industriels constitue un indicateur pertinent de l'activité industrielle française. L'entreprise constate une érosion progressive de cette consommation, mais estime que celle-ci ne traduit pas, à ce stade, une électrification massive des procédés industriels. Les industriels interrogés indiquent que les usages à basse température peuvent relativement facilement être remplacés par des équipements électriques. En revanche, les procédés nécessitant de très hautes températures, notamment dans la sidérurgie, la verrerie, la cimenterie ou la chimie, demeurent beaucoup plus difficiles à électrifier avec les technologies actuellement disponibles.

Dans ces conditions, NaTran considère que les évolutions observées aujourd'hui reflètent davantage les difficultés économiques rencontrées par une partie de l'industrie française que l'effet d'une véritable substitution de l'électricité au gaz. Les réductions de consommation de gaz résultent principalement de baisses d'activité, de réductions de capacités de production, voire de fermetures ou de délocalisations de sites industriels. À ce stade, l'électrification ne se traduit donc pas encore par une diminution structurelle des besoins en infrastructures gazières.

Plus largement, les données nationales tendent à confirmer que l'électrification des usages progresse encore lentement. Entre 2008 et 2023, la part de l'électricité dans la consommation finale d'énergie est demeurée relativement stable. Ce constat ne signifie pas qu'aucune électrification n'est engagée, mais plutôt que les progrès observés dans certains secteurs sont, jusqu'à présent, insuffisants pour modifier sensiblement la structure globale de la consommation énergétique française. Les gains réalisés dans certains usages sont en outre compensés par la faiblesse de l'électrification dans les secteurs les plus difficiles à décarboner, notamment l'industrie lourde et une partie des transports.

Cette situation conduit à envisager une transition progressive plutôt qu'une substitution rapide de l'électricité au gaz. À moyen terme, les réseaux gaziers continueront ainsi à jouer un rôle dans le système énergétique français, tout en devant accompagner la montée en puissance des gaz renouvelables et, à plus long terme, des infrastructures dédiées à l'hydrogène.

ii. Les entreprises financières

Lors des auditions menées, le rapporteur Karim Benbrahim souligne que deux visions se sont partiellement opposées.

L’AFG (Association française de la gestion financière) a rappelé que le flux annuel d’épargne française est d’environ 100 milliards d’euros et qu’une partie de cette épargne est investie aux États-Unis. Sur l’ensemble de l’épargne européenne, ce sont ainsi 300 milliards d’euros qui, chaque année, contribuent au financement de l’économie américaine plutôt qu’européenne, du fait d’un taux de rendement moyen plus élevé, rendant ces investissements plus attractifs.

La Caisse des dépôts a pourtant nuancé ce constat en faisant remarquer que si les Européens étaient complètement neutres en termes d’allocation de leur épargne, les montants alloués aux entreprises américaines seraient encore supérieurs. Cela traduit donc, à rebours de l’idée d’une fuite des capitaux, l’existence d’un biais domestique tout de même très fort, qui n’enlève rien au fait que l’on puisse déplorer qu’un montant déjà trop élevé d’épargne européenne aille financer des entreprises américaines plutôt qu’européennes.

Cette situation est, en très large partie, hors du contrôle des particuliers et des petits investisseurs.

En effet, le rôle très important des intermédiaires financiers en France et, plus généralement, en Europe, fait que les allocations des livrets, de l’assurance-vie et des fonds indiciels sont laissées à la main des intermédiaires (banques commerciales, gestionnaires d’actifs) qui orientent les flux d’épargne vers des solutions perçues comme moins risquées que les actions, c’est-à-dire les obligations d’État, particulièrement américaines.

Les auditions ont mis en évidence un constat largement partagé : l'Europe dispose d'une épargne abondante, mais celle-ci est insuffisamment orientée vers le financement de l'économie européenne et, plus particulièrement, de la transition énergétique.

Mme Sandrine Lalanne estime que la trop grande bancarisation du système financier européen en comparaison du système américain, qui dispose de marchés de capitaux plus profonds, constitue un frein de long-terme aux investissements nécessaires à la transition énergétique. Aussi, à l'inverse, le financement en fonds propres des entreprises européennes demeure relativement limité. Cette caractéristique distingue le modèle européen, traditionnellement plus bancarisé, du modèle américain, davantage fondé sur les marchés de capitaux. Elle constitue aujourd'hui un frein au financement des investissements de long terme nécessaires à la transition énergétique, notamment pour les entreprises. Mme Sandrine Lalanne estime aussi que le développement de fonds de pension permettra d’injecter des nouveaux capitaux sur les marchés financiers afin d’accroitre la prondeur de marchés et de permettre une capitalisation plus importante de nos entreprises sur les marchés financiers afin de financer leur transition énergétique, aujourd’hui limitée par le secteur bancaire.

M. Karim Benbrahim estime quant à lui que la logique tendant à la maximisation des profits par les acteurs financiers cause des dommages durables à l’environnement et est responsable des externalités négatives.

Les représentants de la gestion d'actifs auditionnés ont toutefois souligné plusieurs limites de ce dispositif. Ils estiment notamment que la logique actuelle de la taxonomie demeure trop binaire, en distinguant essentiellement les activités considérées comme durables de celles qui ne le sont pas. Cette approche ne permettrait pas de suffisamment reconnaître les entreprises engagées dans une trajectoire crédible de transition, mais dont l'activité historique demeure fortement émettrice. Ils plaident ainsi pour la création, au sein du règlement SFDR, d'une catégorie spécifique dédiée aux activités de transition, susceptible de mieux valoriser les investissements permettant la transformation progressive des secteurs industriels. À titre d'exemple, les compétences développées par les entreprises pétrolières dans les activités offshore peuvent aujourd'hui être mobilisées pour le développement de l'éolien flottant, sans que cette évolution soit pleinement prise en compte dans les classifications actuelles.

Les auditions ont également mis en évidence un déficit de visibilité des produits financiers durables auprès des épargnants. La loi PACTE impose certes aux assureurs de proposer au moins trois fonds intégrant des caractéristiques environnementales ou sociales. Toutefois, selon l'AFG, le développement du label ISR n'a pas entraîné de réorientation significative de l'épargne, faute d'une information suffisamment lisible et d'un référencement suffisamment visible auprès des investisseurs particuliers.

Vos rapporteurs considèrent dès lors que le renforcement de la taxonomie européenne, l'amélioration de la lisibilité des produits d'investissement durable ainsi que le développement d'outils de notation extra-financière plus robustes constituent des conditions indispensables pour orienter davantage l'épargne privée européenne vers le financement de la transition énergétique.

Enfin, plusieurs auditions ont souligné que les difficultés de financement tiennent également à la fragmentation persistante des marchés européens de capitaux. Chaque État membre conserve sa propre place financière, ses infrastructures de marché et, dans une certaine mesure, ses spécificités réglementaires. Cette organisation limite la profondeur des marchés, la liquidité disponible et la capacité des entreprises européennes à lever des capitaux à grande échelle. Comme le montrera plus loin l'audition d'Euronext, ce constat plaide en faveur d'un approfondissement de l'Union des marchés de capitaux, afin de renforcer la capacité de financement de l'économie européenne et de la transition énergétique. Celle-ci, pour être réussie, ne peut reposer que sur un ensemble de règles ambitieuses et protectrices et non pas être alignées sur les règles des marchés les moins protecteurs et régulés, souligne M. Karim Benbrahim.

II. Les enjeux : des besoins de financements accrus dans un contexte de forte pression budgétaire et de remise en cause des efforts de transition

Des besoins accrus

1. L’estimation des besoins de financement retenue par la Commission européenne : une hausse de 420 milliards d’euros par an jusqu’en 2030 puis de 475 milliards d’euros par an jusqu’en 2040

La Commission européenne a publié le 10 mars 2026 trois initiatives sous forme de communications visant à stimuler les investissements dans les énergies propres, à renforcer la sécurité énergétique du continent en réduisant la dépendance aux importations d’énergies fossiles et à réduire les prix finaux pour les consommateurs.

- La stratégie d’investissement dans l’énergie propre

Cette stratégie vise à mobiliser, en complément des financements publics, les financements privés pour les réseaux, les technologies innovantes en matière d’énergie propre et l’efficacité énergétique, afin de faire face aux besoins d’investissement annuels estimés à 660 Mds € jusqu’en 2030 et à 695 Mds € pour 2030-2040 ([37]). Cela représente une augmentation de respectivement 420 milliards et 475 milliards par an par rapport à la moyenne annuelle de 240 milliards enregistrée entre 2011 et 2021. Ces investissements doivent porter sur l’offre (production), la demande (efficacité énergétique) et les infrastructures (réseaux).

Elle prévoit notamment la mobilisation du groupe BEI qui fournira plus de 75 Mds € au cours des trois prochaines années, et la création d’un Conseil pour les investissements dans la transition énergétique ([38]).

Cette stratégie vise à faciliter la mobilisation des investissements privés dans le secteur de l’énergie en améliorant le lien entre les capitaux privés disponibles et la réserve de projets énergétiques de l’Europe. Les actifs sous gestion privée sont estimés à 33 700 milliards d’euros en Europe. Les investisseurs institutionnels (par exemple, les assureurs et les fonds de pension) contrôlent plus de 12 000 milliards d’euros d’actifs en Europe et recherchent les rendements stables et à long terme que les projets énergétiques peuvent fournir lorsqu’un cadre approprié est en place.

Quatre actions sont listées comme prioritaires par les services de la Commission : renforcer le bilan des gestionnaires de réseau ; soutenir l’accès des gestionnaires de réseau au financement grâce à la titrisation des prêts et aux prêts intermédiés en faveur des petits gestionnaires ; réduire les risques liés aux technologies innovantes de production d’énergie propre et au stockage de longue durée ; créer un Conseil pour les investissements dans la transition énergétique.

- Le paquet « Citoyens et Énergie » vise à réduire les factures énergétiques des ménages et à fournir des mesures de protection contre la précarité énergétique. Les consommateurs pourront bénéficier d'un changement de fournisseur plus rapide, d'une réduction des taxes et prélèvements sur leurs factures d'électricité et d'une plus grande transparence des informations sur les factures et les contrats d'énergie.

- La stratégie pour les petits réacteurs modulaires ([39]) (PRM) vise à accélérer leur déploiement et à construire une chaîne d’approvisionnement européenne, afin de soutenir la transition énergétique, la sécurité d’approvisionnement et l’autonomie stratégique de l’UE. La stratégie prévoit notamment une coordination renforcée entre États membres, industriels, régulateurs et investisseurs, le développement de chaînes de valeur européennes et des mécanismes de financement ([40]) pour faciliter les premiers projets, dont le déploiement est envisagé au début des années 2030.

2. Les autres chiffres établis par la littérature institutionnelle retiennent un ordre de grandeur comparable

L’ordre de grandeur des investissements requis est le même au niveau européen qu’au niveau national, faisant consensus entre les différents acteurs que vos rapporteurs ont pu auditionner. La décarbonation du système énergétique européen va nécessiter un surinvestissement annuel équivalant à environ 2 à 3 % du PIB européen – soit entre 360 et 540 milliards d’euros. Cet ordre de grandeur est identique à ce que recommandait le rapport de Pisani-Ferry et Mahfouz en 2023 pour le cas français.

Comme le note l’OFCE ([41]) : « ces besoins interviennent dans un contexte marqué par un accord sur de nouvelles règles budgétaires européennes tout aussi restrictives que les précédentes, et par la disparition à l’horizon 2026 des financements liés au plan de relance Next Generation EU. Au total, ces nouvelles contraintes imposeraient aux États européens de réaliser des économies d’environ 2,5 points de PIB d’ici quatre ans, ce qui paraît difficilement tenable ».

Source : OFCE

a. Le rapport d’I4CE

Les travaux d’I4CE ont le mérite de ventiler les besoins d’investissement par type de technologie de décarbonation.

Si l’on classe ces surinvestissements en trois catégories, on obtient :

	Montant des investissements annuels à consentir sur la période 2024-2030 (en euros)
Énergie (éolien, solaire, réseau)	122 milliards
Bâtiment (rénovation, performance énergétique, pompes à chaleur)	148 milliards
Transports (véhicules électriques et hybrides, véhicules utilitaires légers, camions, infrastructures de recharge, interconnexions ferroviaires européennes)	138 milliards

b. Le rapport de l’Institut Rousseau

L’Institut Rousseau propose un histogramme de comparaison des principales études sur les besoins financiers pour l’Union et pour la France, afin de parvenir à la neutralité carbone en 2050. L’ordre de grandeur se situe bien, dans la plupart des études, entre 2 et 3 % du PIB.

L’Institut Rousseau a le mérite de proposer une ventilation par secteur d’activité et par pays des investissements supplémentaires à consentir.

Ainsi, les pays qui auraient l’effort à consentir le plus important seraient, par ordre décroissant : la Pologne, l’Espagne et la France.

Dans les différents États membres, le gros des investissements concernera d’abord et avant tout le secteur du bâtiment – pour lequel la transition n’est pas toujours économiquement rentable pour les ménages et qui supposera donc un accompagnement public accru – et le secteur des transports, notamment la mobilité individuelle. Notons à cet égard que la France présente un profil plus équilibré, nécessitant un montant d’investissement sensiblement équivalent dans le secteur du bâtiment et dans celui des transports.

Cela tient au poids relativement plus important, en France, du chauffage électrique résidentiel (donc déjà décarboné) par rapport à d’autres États membres où la part du gaz et du fioul obligera à des investissements accrus. Le poids des investissements dans les transports s’en trouve donc accru.

Cette situation est confirmée par Eurostat :

3. Au niveau national

La Stratégie pluriannuelle des financements de la transition écologique et de la politique énergétique nationale (SPAFTE) présente des orientations stratégiques pour assurer la mobilisation des financements nécessaires à l’atteinte des objectifs climatiques français.

En s’appuyant sur une déclinaison sectorielle des objectifs de réduction des émissions, l’édition 2025 de la SPAFTE présente, pour chacun des secteurs de l’économie, une estimation des besoins d’investissement bas-carbone supplémentaires annuels d’ici 2030 pour l’atteinte des objectifs de décarbonation de l’économie.

La décomposition des +82 Md€2024/an de besoins d’investissements bas-carbone supplémentaires identifiés d’ici 2030 par rapport à 2024 est la suivante (voir section 2 du chapitre 1 de l’édition 2025 de la SPAFTE) :

Décarbonation des transports (au moins +39 Md€ 2024/an), principalement pour l’acquisition de véhicules bas-carbone (+31 Md€2024/an). En ne comptabilisant que les surcoûts à l’achat des véhicules bas-carbone par rapport aux véhicules carbonés, les besoins seraient fortement limités, à +4 Md€2024/an. Les besoins d’investissements relatifs au secteur ferroviaire n’incluent pas à ce stade ceux relatifs au déploiement de nouvelles lignes. Le besoin en investissement pour la régénération et la modernisation du réseau ferroviaire structurant est estimé par SNCF Réseau à environ 1,5 Md€2024 par an supplémentaires à compter de 2028 par rapport à 2024.
Rénovation des bâtiments : +27 Md€2024/an, dont l’isolation et les changements de vecteurs de chauffage du parc résidentiel (+19 Md€2024/an en 2030), et les besoins d’investissement du parc tertiaire (+8 Md€2024/an en 2030).
Production d’énergie bas-carbone et ses réseaux de transport et de distribution (+5 Md€2024/an)
Décarbonation de l’industrie (+3 Md€2024/an)
Décarbonation de l’agriculture (au minimum à +1 Md€2024/an)
Forêt (+4 Md€2024/an)
Décarbonation de la gestion des déchets (+1 Md€2024/an).

L’édition 2025 de la SPAFTE présente également une estimation des besoins de baisse des investissements carbonés, par secteur. Les besoins de baisse d’investissements carbonés identifiés d’ici 2030 par rapport à 2024 sont de -46 Md€2024/an (voir section 2 du chapitre 4 de l’édition 2025 de la SPAFTE), dont :

74 % au sein du secteur des transports, principalement par la limitation des immatriculations de nouveaux véhicules routiers thermiques ;
24 % au sein du secteur de la construction, avec la limitation de la construction neuve artificialisante et la réduction des investissements dans des modes de chauffage carbonés ;
1 % au sein du secteur de la production d’énergie d’origine fossile ;
Les investissements dans le transport aérien carboné devront également être réduits mais ne sont pas estimés ;
Les trajectoires d’investissements carbonés dans les secteurs de l’industrie, du bâtiment et des travaux publics (engins non routiers), de l’agriculture, des forêts et des déchets restent peu connues à ce stade.

Source : SPAFTE 2025

4. Dans les différents États membres

Comme l’a noté EDF lors de son audition, la priorité partagée par la France avec les autres États membres dont les mix énergétiques sont déjà décarbonés est désormais l’électrification des usages. Pour les pays dont le mix n’est toujours pas décarboné, comme la Pologne, la priorité reste du côté de la production – c’est‑à‑dire du côté de la décarbonation du mix.

La DGT note encore qu’il n’existe pas d’équivalent à la SPAFTE dans d’autres États membres de l’Union européenne. Une telle démarche n’apparaît pas systématique dans les autres États membres, où le seul document synthétisant les objectifs énergétiques nationaux est le Plan national intégré en matière d’énergie et de climat (PNIEC).

En Allemagne, il existe une commission d'experts chargée du suivi de la transition énergétique, nommée par le Gouvernement mais fonctionnant de manière indépendante, et publiant régulièrement des rapports sur l'état d'avancement de la transition énergétique. Le dernier rapport, publié en décembre 2025, inclut des éléments succincts (moins de dix pages) sur les coûts et financements de la transition énergétique, dont une revue de littérature des estimations existantes ;
il ne constitue pas, à la différence de la SPAFTE, une publication du Gouvernement mobilisant l’expertise de nombreux services de l’État et dressant des orientations stratégiques et présentant de manière détaillée un panorama des financements de l’ensemble des acteurs publics et privés.

Hors de l’UE, le Royaume-Uni a réalisé un exercice s’approchant de la SPAFTE en 2023, la Green Finance Strategy ([42]). Il s’agissait d’une mise à jour d’une première stratégie publiée en 2019 ; il n’y a pas eu de nouvelle édition depuis lors. La Green Finance Strategy présentait des orientations stratégiques pour assurer la mobilisation des financements publics et privés en faveur des objectifs climatiques et environnementaux du pays. Ce document présentait notamment des estimations de besoins d’investissements supplémentaires d’ici 2030 pour l’atteinte de ces objectifs. Il présentait également de nombreux exemples de projets financés, par une diversité d’acteurs. Par rapport à la SPAFTE, il présentait toutefois un panorama de l’action financière existante moins détaillé.

B. des financements menacés

1. Obstacles politiques

a. Le paquet Omnibus

Comme l’a noté l’ONG Reclaim Finance, le paquet Omnibus I a supprimé une partie du rapportage applicable aux entreprises dans le cadre de la directive CSRD (Corporate Sustainability Reporting Directive). La logique précédant la CSRD était celle du comply or explain. Autrement dit, les entreprises devaient se doter d’un plan de transition ou alors être en mesure d’expliquer pourquoi elles n’en avaient pas. La directive CSRD faisait du plan de transition une obligation, supprimée par le paquet Omnibus. Ainsi, 80 % des entreprises qui étaient concernées par la directive CSRD sont désormais hors du champ.

Alors que la directive devait initialement concerner près de 50 000 entreprises européennes, le nouveau cadre limite désormais son application aux entreprises de plus de 1 000 salariés et réalisant plus de 450 millions d’euros de chiffre d’affaires net. Pour les entreprises de pays tiers, les obligations ne s’appliquent qu’aux groupes réalisant plus de 450 millions d’euros de chiffre d’affaires dans l’Union européenne pour la société mère, et dépassant 200 millions d’euros pour une filiale ou une succursale européenne. Ces seuils remplacent l’ancien critère dit des « deux critères sur trois » (250 salariés, 50 millions d’euros de chiffre d’affaires ou 25 millions d’euros de total de bilan). Selon les estimations présentées par la Commission européenne, cette évolution entraîne la sortie du champ de la CSRD d’environ 80 % des entités initialement concernées.

Au-delà du périmètre des entreprises assujetties, le contenu même des obligations de reporting est allégé. Les normes sectorielles ESRS (European Sustainability Reporting Standards) sont supprimées et l’ensemble des normes applicables doit être simplifié par voie d’acte délégué. De même, le passage prévu vers une certification avec un niveau d’assurance raisonnable est abandonné : le dispositif conserve uniquement une exigence d’assurance limitée, tandis que de nouvelles normes harmonisées doivent être adoptées d’ici au 1er juillet 2027.
Enfin, un « plafond chaîne de valeur » limite les informations qu’une entreprise soumise à la CSRD peut demander à ses partenaires commerciaux de moins de 1 000 salariés, afin de réduire les obligations indirectes pesant sur les PME.

Le paquet Omnibus I

Présenté par la Commission le 26 février 2025 dans le sillage des rapports Letta et Draghi sur la compétitivité et de la déclaration de Budapest du 8 novembre 2024 appelant à une « révolution de la simplification », le paquet « Omnibus I » a été scindé en deux instruments. D'abord un texte d'urgence dit « stop-the-clock » — la directive (UE) 2025/794 du 14 avril 2025, qui a reporté de deux ans les obligations de reporting CSRD des deuxième et troisième vagues et d'un an les obligations de vigilance CS3D. Ensuite le texte de fond : la directive (UE) 2026/470 du 24 février 2026, modifiant les directives 2006/43/CE (audit), 2013/34/UE (comptable), 2022/2464 (CSRD) et 2024/1760 (CSDDD), publiée au JOUE le 26 février 2026 et entrée en vigueur le 18 mars 2026, après approbation du Parlement le 16 décembre 2025 et adoption par le Conseil le 24 février 2026.

S’agissant de la CSRD : le champ d'application est fortement resserré : la CSRD ne s'applique plus qu'aux entreprises de plus de 1 000 salariés et de plus de 450 M€ de chiffre d'affaires net, les entreprises de pays tiers n'étant visées qu'au-delà de 450 M€ de CA dans l'Union pour la société mère et de 200 M€ pour la filiale ou succursale, en lieu et place de l'ancien test « deux critères sur trois » (250 salariés / 50 M€ / 25 M€) – soit l'éviction d'environ 80 % des entités antérieurement assujetties. Sur le fond, les normes sectorielles ESRS (European Sustainability Reporting Standards) sont supprimées et le jeu de normes restant doit être simplifié par un acte délégué ; l'assurance raisonnable est abandonnée au profit du maintien de la seule assurance limitée, des normes harmonisées devant être adoptées d'ici le 1er juillet 2027 ; et un « plafond chaîne de valeur » limite les informations qu'une entreprise assujettie peut exiger de ses partenaires de moins de 1 000 salariés. Le reporting taxonomie est aligné sur le même seuil et allégé.

S’agissant de la CS3D : le resserrement est encore plus important. La directive ne s'applique plus qu'aux entreprises de l'Union d'au moins 5 000 salariés et 1,5 Md€ de chiffre d'affaires net mondial (environ 6 000 sociétés) et aux entreprises de pays tiers réalisant plus de 1,5 Md€ de CA dans l'Union, réduisant d'environ 70 % le nombre d'assujettis. La diligence elle-même est recalibrée : elle se concentre désormais sur les activités propres, celles des filiales et des partenaires commerciaux directs, la cartographie exhaustive de la chaîne de valeur étant remplacée par un simple exercice de cadrage fondé sur l'information raisonnablement disponible. Surtout, le texte opère trois retraits substantiels : la suppression de toute obligation relative au plan de transition climatique ; la suppression du régime harmonisé de responsabilité civile à l'échelle de l'Union, renvoyée aux droits nationaux ; l'abandon du plancher minimal de sanctions, le plafond des sanctions pécuniaires étant ramené à 3 % du chiffre d'affaires mondial pour les manquements les plus graves. L'application est différée au 26 juillet 2029 (transposition au 26 juillet 2028), l'obligation de publication annuelle en ligne ne valant que pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2030.

S’agissant du MACF : le volet frontière carbone, adopté en octobre 2025, introduit un seuil de minimis de 50 tonnes importées par an et par importateur, en remplacement de l'exemption pour les envois de faible valeur, exonérant la grande majorité des petits importateurs tout en couvrant l'essentiel des émissions.

Le paquet Omnibus acte une réorientation stratégique du Pacte vert vers la compétitivité, dont la portée excède la simple simplification. L'accord final est allé plus loin que la proposition de la Commission, le Parlement et le Conseil ayant durci les seuils (ajout du critère de 450 M€ pour la CSRD, relèvement à 5 000 salariés et 1,5 Md€ pour la CS3D). Les principaux points de tension tiennent au recul du devoir de vigilance (disparition de la responsabilité civile harmonisée, limitation aux partenaires directs, abandon du plan de transition), à l'insécurité juridique pour les entreprises qui s'étaient préparées (notamment les sociétés de « première vague » sorties du champ après avoir déjà investi) et à la mise en œuvre encore inachevée (ESRS simplifiées attendues au deuxième trimestre 2026, normes d'assurance et lignes directrices CSDDD d'ici juillet 2027, transposition nationale à venir).

On notera enfin, du point de vue français, que le devoir de vigilance européen procédait de la loi du 27 mars 2017 ; en portant le seuil à 5 000 salariés, l'Omnibus en rapproche le champ de celui, plus restrictif, de la loi française pionnière.

b. Le stop and go réglementaire comme obstacle à la mobilisation des financements privés

L’importance de la stabilité réglementaire a été rappelée par la quasi-totalité des auditionnés, avec encore plus de force s’agissant des fédérations professionnelles et des entreprises qui doivent s’adapter chaque année aux évolutions législatives.

Le rapport I4CE The state of climate investment estime que les investissements climat en 2024 s’établissaient à 102 Mds d’euros pour la France, constituant une baisse par rapport à l’année précédente. I4CE attribue cette baisse à un faisceau de facteurs : hausse des taux d’intérêt qui ont freiné les projets immobiliers et les rénovations énergétiques, pause sur l’éolien offshore, revers dans les budgets publics sur les véhicules électriques. Cette situation fait que les investissements climatiques ont stagné en 2025.

2. Obstacles techniques

a. Des biais d’antisélection

Comme cela a été rappelé par le représentant permanent adjoint de la France auprès de l’Union européenne, la logique de guichet du plan NGEU a été moins efficiente que celle de France 2030. La raison tient principalement à la plus grande armature administrative des services de l’État en comparaison des services de la Commission, qui doivent arbitrer entre des projets affluant des vingt-sept États membres, sur des sujets requérant souvent une forte expertise pour discerner lequel des projets fera un emploi réellement profitable des fonds publics européens.

Certes, l’agence CINEA est bien en charge, au niveau européen, de l’octroi des subventions publiques des différents programmes en lien avec l’environnement, mais ses effectifs sont réduits. En comparaison, l’ADEME et la BPI ont, d’après le représentant permanent adjoint, une vision bien plus fine des écosystèmes que CINEA.

Au-delà d’une éventuelle moindre efficacité dans le décaissement des fonds européens, le biais d’antisélection est attaché à toute politique de guichet. Une prime peut être implicitement accordée aux entreprises qui connaissent le mieux le système, sans que cela garantisse en rien que leurs projets soient effectivement les meilleurs.

Le risque est alors de subventionner non pas le meilleur projet de turbine pour une entreprise fabriquant des éoliennes mais le meilleur service juridique en mesure de répondre à un appel d’offres.

b. La capacité à décaisser les fonds de manière pertinente

L’OFCE a également mentionné l’exemple du programme NGEU en évoquant un problème d’absorption des fonds. Autrement dit, il ne suffit pas de dire que l’on souhaite investir plusieurs dizaines de milliards dans un secteur, encore faut-il que ce secteur soit effectivement en mesure de présenter des projets matures à la hauteur de ces financements.

D’après l’OFCE, le fonds aura décaissé au maximum 580 à 600 milliards d’euros sur les 750 milliards d’euros qui étaient prévus pour la période 2020-2027. Le problème d’absorption des fonds est particulièrement flagrant s’agissant de l’Espagne. Le pays n’a que peu utilisé les prêts qui lui ont été consentis. Les montants n’ont pas été dépensés du fait d’un manque de projets. Et Jérôme Creel d’observer que les 150 milliards alloués à la défense sont en fait le reliquat de NGEU non dépensé...

Cette préoccupation a également été rapportée par la Caisse des dépôts et consignations, qui note que la difficulté principale tient à trouver des projets venant chercher les financements, raison pour laquelle l’institution appelle à accroître les efforts d’accompagnement dans des logiques de conseil au long cours entre financeurs publics, d’une part, et entreprises privées, d’autre part.

La gouvernance des fonds a été très différente entre, par exemple, la France et l’Italie, avec de vraies conséquences sur l’efficacité de l’argent public employé.

La France a opté pour une approche descendante avec France Relance, doté de 100 milliards d’euros dont 40 milliards d’argent européen. Ces projets ont bien été financés.

L’Italie a reçu des montants largement supérieurs, ayant été le pays européen le plus touché par le coronavirus : entre 100 et 200 Mds d’euros. Son approche a été, du fait de son organisation administrative, ascendante. Les autorités italiennes ont demandé aux collectivités locales de faire remonter des projets d’investissement qui pourraient être financés par NGEU. Si l’intention était louable, cela a conduit à demander à des équipes municipales qui n’avaient ni la formation ni les effectifs nécessaires, d’identifier des projets éligibles.

L’OFCE en tire un enseignement principal : une politique de guichet doit être centralisée et assise sur une expertise forte, dimensionnée et indépendante, pour assurer le financement des projets viables.

La DGT note que privilégier un fléchage des subventions uniquement vers les projets ayant un coût d’abattement faible présente un risque accru d’effet d’aubaine. De manière générale, le seul critère du coût d’abattement n’est pas suffisant pour justifier la pertinence d’un outil de politique publique en faveur de la décarbonation. La DG Trésor a présenté, à cette fin, une grille d’analyse dite grille ABCDE, permettant de détailler les critères complémentaires pertinents à prendre en compte pour ce type d’analyse ([43]).

c. De l’Europe aux Européens : une filiation difficile des financements qui entretient une perception distante de l’Union européenne

La manière dont l’Union européenne intervient concrètement auprès des citoyens demeure largement indirecte. Contrairement à un État ou à une collectivité territoriale, l’Union européenne ne finance pas directement un particulier. Son action passe le plus souvent par des intermédiaires chargés de transformer les orientations européennes en dispositifs accessibles aux bénéficiaires finaux.

Cette transmission peut emprunter plusieurs canaux. D’une part, l’Union européenne intervient par l’intermédiaire des États membres, des régions et des collectivités territoriales, auxquels sont attribués des financements européens fléchés vers des politiques publiques identifiées : rénovation énergétique des bâtiments publics, infrastructures de transport, développement des énergies renouvelables ou accompagnement des entreprises. Dans ce cas, le citoyen bénéficie d’un investissement financé en tout ou partie par des crédits européens, mais l’origine européenne du financement peut être peu visible, le projet étant généralement porté et identifié localement ou nationalement.

D’autre part, l’action européenne peut transiter par le système financier privé. C’est notamment le cas lorsque les institutions européennes utilisent des instruments financiers plutôt que des subventions directes. Dans cette configuration, le financement européen agit comme un levier permettant aux acteurs privés d’accorder davantage de prêts ou de proposer des conditions financières plus favorables. Le citoyen n’est alors pas directement bénéficiaire d’un « financement européen », mais bénéficie indirectement d’un dispositif rendu possible par une intervention européenne.

La DG ENER a ainsi souligné le rôle que peut jouer la Banque européenne d’investissement (BEI) dans cette logique. La BEI peut notamment apporter des garanties publiques à des banques commerciales afin de réduire le risque associé à certains prêts. Ces mécanismes permettent aux établissements bancaires partenaires d’accorder des crédits à des conditions plus favorables à leurs clients, par exemple pour financer des travaux de rénovation énergétique des logements. L’intervention européenne ne consiste donc pas nécessairement à financer directement la rénovation d’un particulier, mais à créer les conditions permettant au secteur bancaire de proposer des solutions de financement plus accessibles.

Ce modèle illustre une évolution importante du financement de la transition énergétique : face à l’ampleur des besoins d’investissement et aux contraintes pesant sur les finances publiques, les institutions européennes privilégient de plus en plus des mécanismes de financement mixte public-privé (blended finance). L’objectif n’est pas de substituer les ressources publiques aux capitaux privés, mais d’utiliser l’intervention publique pour réduire certains risques, améliorer la bancabilité des projets et déclencher des investissements privés supplémentaires. Les garanties publiques constituent à cet égard un outil particulièrement efficace : elles permettent de mobiliser des volumes de capitaux supérieurs au montant initial engagé par la puissance publique, en partageant le risque avec les acteurs financiers privés.

Cette logique de levier est particulièrement adaptée aux investissements de transition énergétique, qui nécessitent souvent des montants importants, des horizons de retour sur investissement longs et une capacité à accompagner des projets dont la rentabilité n’est pas toujours immédiatement démontrée. Elle explique également pourquoi une part croissante des financements européens prend la forme d’instruments financiers plutôt que de simples subventions.

Ainsi, l’efficacité économique des mécanismes européens de financement peut paradoxalement s’accompagner d’une moindre visibilité politique. Les citoyens peuvent bénéficier concrètement d’investissements ou de conditions de financement rendus possibles par l’Union sans nécessairement percevoir le rôle joué par celle-ci. L’enjeu n’est donc pas seulement de renforcer les capacités financières européennes, mais également d’améliorer la lisibilité de la contribution européenne dans les projets qui transforment directement le quotidien des citoyens.

d. Le biais du survivant peut parfois conduire à financer les bons élèves – moins polluants – au lieu d’aider les mauvais élèves – qui polluent le plus… mais ce biais se heurte à la difficulté politique de financer les entreprises les plus polluantes…

Cet élément a été porté à l’attention de vos rapporteurs par la Fédération bancaire française. Paradoxalement, et pour illustrer ce biais du survivant, on pourrait considérer que les bons élèves de la transition énergétique devraient être moins aidés que les mauvais élèves – étant donné que les gisements de réduction des émissions de GES sont supérieurs chez les seconds. Cette approche est cependant difficilement soutenable d’un point de vue politique. Une porte de sortie semble accessible si l’on considère la bonne ou mauvaise foi des entreprises. Ainsi, si l’on raisonne strictement en tonnes de GES évitées par euro public dépensé, l’État aurait tout intérêt à subventionner un énergéticien très polluant mais témoignant d’une réelle volonté de décarbonation, plutôt qu’une entreprise dans le secteur des ENR.

Notons que la Banque de France s’est dotée d’un « indicateur climat » pensé comme un outil d’accompagnement pour aider les entreprises à apprécier leur positionnement face aux enjeux climatiques. L’indicateur climat offre ainsi à l’entreprise une évaluation simple, indépendante et objective de sa trajectoire de transition. Il permet également à toutes les entreprises de visualiser les aléas climatiques auxquels elles sont exposées, afin notamment de les accompagner dans leur démarche d’adaptation.

Opérationnel depuis 2024, l’indicateur climat de transition fait l’objet d’un déploiement progressif et sectoriel : d’ici 2027, environ 20 000 entreprises auront été contactées. Les secteurs couverts (voir infra) représenteront alors près de 60 % des émissions de gaz à effet de serre sur le territoire.

Inspiré de la méthodologie Assessing low Carbon Transition (ACT) de l’ADEME, cet indicateur compare la trajectoire d’émissions de gaz à effet de serre de l’entreprise, projetée sur la base des actions tangibles de son plan de transition, à sa trajectoire de référence, construite sur la base de ses volumes d’activité et de références sectorielles, provenant notamment de l’Agence internationale de l’énergie (AIE), et compatibles avec un réchauffement limité à 1,5 °C en 2100. Cet indicateur permet donc à l’entreprise d’apprécier son alignement par rapport à une trajectoire de référence pour la transition vers un monde bas-carbone.

Certaines recherches proposent d’aller plus loin en établissant une comptabilité écologique afin de repenser la manière même de concevoir le référentiel économique.

La comptabilité d’entreprise écologique : le modèle CARE ([44])

Le modèle CARE (Comprehensive Accounting in Respect of Ecology) est conçu pour réintégrer la nature au cœur de la comptabilité d'entreprise plutôt que de la reléguer au rang d'« externalité ».

Le principe consiste à étendre aux capitaux naturel et humain la logique de préservation que la comptabilité réserve aujourd'hui au seul capital financier. Dans CARE, la nature et la santé des travailleurs sont inscrites au passif, comme des dettes : l'entreprise qui dégrade un écosystème ou la santé de ses salariés contracte une dette qu'elle doit « rembourser » – par des dépenses de restauration et de protection – afin de les rétablir dans leur état antérieur. La solvabilité de l'entité s'apprécie alors à l'égard de trois créanciers – financier, naturel et humain –, d'où le nom de « triple ligne d'amortissement ». Tant que la dette écologique n'est pas remboursée, les recettes doivent y être affectées en priorité, ce qui réduit d'autant la rémunération des actionnaires.

L'enjeu déborde la seule technique comptable, tant le lien est direct entre la façon de compter et les décisions prises. Appliquée au secteur des hydrocarbures, une telle comptabilité conduirait à requalifier une part des profits records enregistrés pendant la crise en dette environnementale différée – et, ce faisant, à éclairer autrement le débat sur le financement de la transition.

D’une certaine manière, le modèle CARE, en intégrant l’impact sur l’environnement et l’humain dans la comptabilité en partie double, va plus loin que la double matérialité – obligeant l’entreprise à prendre en compte ses impacts vis-à-vis de l’environnement, mais via une documentation extra-financière parallèle à la documentation financière classique.

Se dessinent ainsi trois étages d’ambition dans la prise en compte des impacts d’une entreprise sur son milieu.

La comptabilité financière classique (matérialité simple) est moins ambitieuse que la double matérialité (prenant en compte l’impact de l’entreprise dans une documentation extra-financière parallèle), elle-même moins ambitieuse que le modèle CARE qui suppose une fusion des plans financiers et environnementaux pour repenser les définitions des notions de capital, d’amortissement et de dette.

3. Obstacles financiers

a. L’orientation de l’épargne

L’Association française de la gestion financière (AFG) déplore la fuite d’une partie du flux d’épargne française investie sur les marchés américains. Cela est lié, d’après l’AFG, à la puissance des fonds de pension américains, d’une part, et à la plus grande culture financière des citoyens américains, d’autre part.

La présidente d’Euronext note qu’au niveau européen, le principal problème est l’insuffisance de l’épargne européenne orientée vers les actions. L’orientation de l’épargne européenne vers les obligations d’État américaines n’en est que la conséquence. Les Européens placent leur épargne de manière insuffisante en actions et, lorsqu’ils le font, ils privilégient les actions américaines. Cela tient, d’après elle, à deux facteurs causaux :

- d’une part, un sentiment psychologique et culturel pro-américain faisant que les citoyens européens ont généralement un biais positif pour les entreprises américaines ;

- d’autre part, les canaux d’investissement et de distribution passent par les intermédiaires : l’épargne française est donc principalement drainée vers l’assurance-vie. L’épargne française est surintermédiée, ce qui aboutit à une surallocation en dette obligataire afin de répondre aux exigences prudentielles, auxquelles les obligations sont plus adaptées que les actions, jugées volatiles.

Par ailleurs, Mme Lalanne estime que les fonds de pension américains permettent d'avoir une vision de long terme des acteurs, ce que ne permettent pas les options d'investissement généralement retenues en Europe. Cet écart se lit dans les rendements observés : aux États-Unis, le rendement est évalué à 15 à 20 % à court terme, contre 5 à 10 % en Europe sur le long terme, ce qui accentue l'attractivité des placements américains pour l'épargne des investisseurs institutionnels européens.

L’uninification des places boursières européennes et l’harmonisation des réglementations qui leur sont applicables permettraient aux entreprises européennes de franchir plus facilement le pas de l’introduction en bourse.

La présidente d’Euronext estime ainsi que le risque, si l’union des marchés de capitaux n’est pas menée à bien, est que l’intégration financière européenne se fasse de l’extérieur, par des acteurs non européens.

La fragmentation du marché des capitaux européen en une multitude de places boursières nationales, soumises à des réglementations différentes, limite la profondeur et la liquidité disponibles pour financer la transition. Beaucoup d'entreprises, notamment les plus petites, peinent à franchir le pas de l'introduction en bourse et de la levée de fonds en actions, faute d'accompagnement et de dispositifs de dérisquage adaptés. Le stock d'épargne européenne est pourtant considérable – environ 35 000 milliards d'euros, pour un flux annuel de l'ordre de 5 500 milliards d'euros – mais peine à s'investir dans les marchés européens du fait de ces différences réglementaires ; l'harmonisation nécessaire ne doit toutefois pas se faire par le bas, sous peine de fragiliser la protection des épargnants.

Plutôt que de créer de nouveaux produits, elle recommande de renforcer l’éducation financière et d’accroître le soutien (conseil et accompagnement) aux entreprises qui souhaitent s’introduire en bourse. In fine, il faudrait selon elle que les épargnants européens investissent davantage en actions, dans des entreprises européennes. Cette situation serait, d’après la présidente d’Euronext, « collectivement positive ».

b. La rentabilité des investissements

Comme cela a été noté par le CGDD, les investissements décarbonés n’ont pas tous la même rentabilité. En effet, à l’échelle du ménage, les investissements dans un véhicule électrique sont en moyenne plus rentables que les investissements dans la rénovation thermique du bâtiment d’habitation. Parmi les travaux de rénovation, l’isolation est moins rentable que l’installation d’une pompe à chaleur.

En outre, le CGDD note que la rentabilité n’est pas le seul critère conduisant un ménage à une décision d’investissement. Des freins peuvent aussi tenir à la complexité des démarches, à la difficulté de se loger pendant des travaux de rénovation lourde, à des considérations psychologiques ou culturelles vis-à-vis de certaines solutions électriques, etc.

Cette analyse est d’ailleurs corroborée par le SGPE qui estime, s’agissant des pompes à chaleur, que le problème est moins celui des aides – qui existent – que de la confiance dans le dispositif.

Par ailleurs, la Fédération bancaire française note que la rentabilité d’un geste de transition ne remédie pas toujours à l’insolvabilité des ménages. Face à ces situations, le problème n’est alors pas uniquement celui des taux proposés par les banques commerciales, mais bien celui du financement du reste à charge compte tenu de la difficulté d’obtenir un prêt.

Source : étude d’impact de la Commission sur l’objectif climatique 2040

c. Effet d’éviction des financements privés

Comme l’a observé l’ambassade de France en Pologne, l’abondance des fonds UE et multilatéraux n’est pas favorable – dans le cas polonais – à la recherche par les autorités de montages financiers public-privé.

Comme le note l’ADEME, pour une partie des sujets relatifs au bâtiment et à la mobilité, l’investissement dans la transition n’est pas un accroissement des financements mais une réallocation pour réduire (puis supprimer) les investissements dans les biens et services carbonés au profit des solutions durables.

C’est typiquement le cas pour les véhicules électriques ou les pompes à chaleur. Théoriquement, la meilleure option pour accroître les financements de l’électrification serait de renchérir ou d’interdire l’alternative fossile (chaudière au gaz, véhicules thermiques). Cette réallocation est d’autant plus efficace que la durée de vie des équipements (véhicules légers et lourds, chaudières) implique leur renouvellement régulier par les ménages et les entreprises.

Le panorama des financements climat d’I4CE ([45]) montre ainsi que pour l’année 2024, 71 Md€ d’investissements fossiles additionnels ont été réalisés, dont près de 90 % dans des véhicules lourds et légers thermiques. Ce montant est à mettre en regard des +87 Md€ estimés comme nécessaires pour respecter nos objectifs climatiques.

III. Les perspectives et recommandations

CFP 2028-2034 et textes en discussion

1. Le prochain cadre financier pluriannuel prévoit une hausse des dépenses en faveur de la transition nécessaire mais non suffisante

Dans sa proposition de CFP 2028-2034 ([46]), présentée en juillet 2025, la Commission propose un objectif transversal de dépenses contribuant aux objectifs européens en matière de climat et d’environnement à hauteur de 35 %, avec des seuils pour les programmes suivants : plans nationaux et régionaux de partenariat (43 % de dépenses contribuant aux objectifs en matière de climat et d’environnement), fonds de compétitivité (43 %), recherche et innovation (40 %), mécanisme pour l’interconnexion en Europe (70 %), instrument global Europe (30 %).

À cela s’ajoute le fait que tous les programmes de l’UE devront assurer le respect du principe consistant à « ne pas causer de préjudice important » ([47]).

Le montant projeté du futur CFP s’élève à près de 2 000 milliards d'euros (soit 1,26 % du revenu national brut de l'UE).

Source : Commission européenne – tous les montants sont exprimés en milliards d’euros courants

a. S’agissant du volet recettes, cinq nouvelles ressources propres sont envisagées

Système d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE) : un ajustement ciblé des recettes générées par le SEQE 1 est affecté au budget de l'UE. Cette ressource devrait générer environ 9,6 milliards d'euros par an, en moyenne.
Mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) : un ajustement ciblé des recettes générées par le MACF est affecté au budget de l'UE. Cette ressource devrait générer environ 1,4 milliard d'euros par an, en moyenne.
Une ressource propre fondée sur les déchets électroniques non collectés, en appliquant un taux d'appel uniforme au poids des déchets électroniques non collectés. Cette ressource devrait générer environ 15 milliards d'euros par an, en moyenne.
Une ressource propre relative aux droits d'accise sur le tabac, dont le taux d'appel s'applique au taux d'accise minimal spécifique à chaque État membre applicable aux produits du tabac. Cette ressource devrait générer environ 11,2 milliards d'euros par an, en moyenne.
Une ressource pour l'Europe provenant des entreprises, prenant la forme d'une contribution forfaitaire annuelle des entreprises autres que les petites et moyennes entreprises, qui exercent leur activité et vendent dans l'UE et dont le chiffre d'affaires net annuel est supérieur à 100 millions d'euros. Cette ressource devrait générer environ 6,8 milliards d'euros par an, en moyenne.

Le Réseau Action Climat estime que les discussions budgétaires en cours seraient l’occasion de créer un cadre de taxation exceptionnelle des superprofits réalisés par les entreprises pétrolières et gazières implantées dans l’Union européenne. Cette position a également été rappelée lors de l’audition d’ATTAC – l’ONG considérant, en outre, que seul une socialisation du système énergétique et un contrôle par la sphère publique serait à même de mener la transition énergétique requérant une vision de long-terme à laquelle ne peuvent pas prétendre les entreprises.

Vos rapporteurs divergent quant à l’opportunité d’une mesure de taxation exceptionnelle, Mme Sandrine Lalanne y étant défavorable et M. Karim Benbrahim, favorable.

b. S’agissant du volet dépenses, les fonds de la part énergie du mécanisme d’interconnexion seraient multipliés par cinq

Les fonds du MIE-E (Mécanisme pour l’interconnexion en Europe – Énergie) seraient multipliés par cinq pour atteindre 35 milliards d’euros.

Comme l’a noté la DG ENER lors de son audition, ces fonds font toujours l’objet, de la part des États membres, de coupes dans la dernière ligne droite des négociations, étant donné qu’ils sont entièrement à la main de l’Union européenne et donc sans levier d’action national. Pour être pensée à l’échelle européenne, la montée en puissance de la décarbonation du système énergétique devrait voir les considérations nationales passer au second plan, derrière le bien commun européen.

La banque pour la décarbonation de l’industrie ([48])

La Commission européenne a présenté le 26 février 2025, dans le cadre du Pacte pour une industrie propre, la mise en place d’une Banque pour la décarbonation de l’industrie mobilisant une enveloppe de 100 Md€. La Banque serait incluse dans le Fonds de compétitivité du nouveau cadre financier pluriannuel et mobiliserait des financements constitués de fonds disponibles dans le Fonds pour l’innovation, de recettes supplémentaires provenant de certains volets du SEQE ainsi que de la révision d’InvestEU.

L’objectif de cet instrument est de répondre à l’un des principaux défis de la transition industrielle européenne : financer des projets de décarbonation nécessitant des investissements importants, alors même que leur rentabilité demeure incertaine ou dépend fortement de l’évolution du prix du carbone et du coût des technologies bas-carbone.

La Banque pour la décarbonation de l’industrie sera conçue selon une logique de sélection concurrentielle des projets, en privilégiant les projets présentant le meilleur potentiel de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Le critère principal d’évaluation sera ainsi la quantité de carbone évitée, permettant une approche technologiquement neutre : les projets seront sélectionnés en fonction de leur contribution à la réduction des émissions plutôt qu’en fonction d’une technologie prédéterminée.

Cette approche doit permettre d’accompagner l’ensemble des secteurs industriels confrontés au défi de la décarbonation, y compris ceux pour lesquels les solutions technologiques restent encore émergentes ou insuffisamment matures. Au-delà des secteurs industriels traditionnels fortement émetteurs, l’instrument pourrait ainsi contribuer au développement de solutions alternatives dans des secteurs particulièrement difficiles à décarboner, comme la chimie ou les cimenteries, pour lesquels les technologies bas-carbone restent encore en phase de développement et nécessitent des investissements massifs en recherche, démonstration et déploiement industriel.

Une première enchère pilote a été annoncée pour fin 2025 avec un budget de 1 Md€ afin de soutenir les projets de chaleur industrielle. Elle permettra de financer les projets d’adoption de technologies d’électrification directe, ainsi que d’énergies solaires et géothermiques. Celle-ci reposera sur un système d’enchères dans lequel les entreprises sont libres de proposer le niveau de subvention dont elles ont besoin pour réaliser leur projet. Les demandes de subvention les plus basses seront sélectionnées.

La Représentation permanente recommande toutefois d’aller plus loin dans la mise en œuvre de cet instrument en dotant rapidement la Banque pour la décarbonation de l’industrie d’une capacité financière de 100 milliards d’euros, financée à partir des recettes futures du SEQE-UE. Elle propose notamment un mécanisme de préfinancement (« front loading ») consistant à émettre une dette adossée à la fin progressive des quotas gratuits d’émission, dont le remboursement serait assuré par les recettes futures issues de la mise aux enchères des quotas du SEQE-UE. Ce mécanisme permettrait de rendre disponibles immédiatement les capacités d’investissement nécessaires, alors même que les besoins de décarbonation industrielle sont urgents.

S’agissant de la banque de la décarbonation, celle-ci a été annoncée par la Commission européenne en mars. Elle serait, juridiquement, un fonds, qui entrerait en vigueur avant le fonds de modernisation et qui serait plus large que le fonds pour l’innovation. Elle se concentrerait sur la décarbonation des gros opérateurs industriels, pour maximiser l’efficacité de ses efforts d’investissement.

2. Paquet Réseaux et électrification

a. Le paquet réseaux

Comme l’a noté la DG ENER lors de son audition, le réseau électrique européen est le plus connecté au monde. Le renouvellement des infrastructures, l’adaptation au changement climatique et le développement de nouveaux moyens de production renouvelables et décentralisés vont nécessiter une adaptation profonde de ce réseau.

Le directeur de cabinet de la vice-présidente de la Commission européenne, en charge de la transition propre, juste et compétitive, Mme Teresa Ribera, a d’ailleurs noté que l’investissement dans les réseaux constitue un investissement européen par excellence, répondant au principe de subsidiarité dans la mesure où aucun État membre pris séparément ne pourrait parvenir à un résultat aussi efficace.

Les réseaux sont des monopoles naturels.

Une mutualisation des investissements réseaux ne pourrait pas se faire à n’importe quelles conditions. D’après la CRE, les réseaux allemand, italien ou néerlandais, par exemple, sont bien moins performants que le réseau français. Par ailleurs, la stratégie de développement du réseau est directement liée au mix énergétique, qui reste une compétence propre de chacun des États membres.

D’après le représentant permanent adjoint, la plaque de cuivre – l’idée qu’aucune contrainte de flux n’existerait aux frontières entre pays – aurait des coûts disproportionnés par rapport aux gains.

Le principe porté par la France dans le cadre des discussions autour du paquet réseaux présenté par la Commission européenne est le suivant : « pas d’interdépendance accrue sans gouvernance renforcée ».

En contrepoint, la justification avancée par la Commission européenne en faveur du paquet réseaux tient à l’insuffisance des interconnexions entre les différents États membres, avec des prix de l’électricité qui divergent fortement d’un État à l’autre. Il convient de noter que le marché de l’électricité fonctionne par zones tarifaires : la France constitue une seule et même zone mais l’Italie, par exemple, compte sept zones tarifaires différentes, tenant compte des spécificités de la production électrique de chacune.

Dans le même temps, la CRE note que les pays qui ont l’électricité la moins chère tirent aujourd’hui les fruits des investissements auxquels ils ont consenti par le passé. De fait, en faire profiter leurs voisins sans une rétribution de cet effort d’investissement passé ne serait pas équitable.

À titre d’exemple, RTE prévoit encore un plan d’investissement de 100 milliards d’euros dans le réseau d’ici 2040, montant identique à celui avancé par Enedis.

b. L’Industrial Accelerator Act

La Commission européenne a dévoilé, le 4 mars 2026, sa proposition « Industrial Accelerator Act », qui pose le principe d’une préférence européenne dans les marchés publics et les aides d’État dans certains secteurs stratégiques, notamment les industries énergivores et les technologies bas-carbone. La préférence européenne dans le cadre de la transition énergétique permettrait de soutenir le développement de filières industrielles stratégiques (électrolyseurs, batteries, matériaux bas carbone) et de créer des effets d’échelle sur le marché européen, tout en réduisant la dépendance vis-à-vis de fournisseurs tiers.

c. Le plan d’électrification à venir au niveau européen, alors que la France a adopté le sien

i. Au niveau européen

Initialement inscrit au 10 juin, le plan d’électrification européen (Electrification Action Plan) a été repoussé : selon le nouvel agenda de la Commission, il est désormais prévu pour le 22 juillet 2026, au sein d'un paquet énergie présenté avec l'initiative sur les redevances de réseau.

ii. En France

M. Karim Benbrahim estime que le plan d’électrification annoncé par le Gouvernement en avril 2026 intervient tardivement au regard des enjeux et du retard pris par la France dans l’électrification des usages. Sa mise en œuvre intervient dans le prolongement de la troisième programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE3), dont l’élaboration avait débuté en 2022 mais qui n’a finalement été publiée qu’en février 2026.

Ce retard dans l’électrification des transports, des bâtiments et de l’industrie nécessite des investissements importants et une visibilité de long terme pour les ménages, les entreprises et les collectivités.

Les objectifs de ce plan rejoignent ceux de la PPE3, c’est-à-dire de réduire la dépendance aux énergies fossiles importées, de soutenir le pouvoir d’achat des ménages, et d’accompagner la réindustrialisation et la décarbonation de l’économie française. Ces objectifs sont d’autant plus pertinents que les tensions sur les marchés de l’énergie ont montré le coût économique et social de la dépendance aux hydrocarbures importés. La PPE3 vise ainsi à ramener la part des énergies fossiles dans la consommation finale d’énergie de 58 % aujourd’hui à 40 % en 2030.

La crise actuelle ne fait que renforcer la pertinence de ces objectifs et du plan d’électrification, mais souligne également l’urgence de leur mise en œuvre effective.

Comportant 22 mesures, le plan d’électrification comprend des mesures pour l’électrification des transports, l’électrification des bâtiments, ainsi que l’électrification de l’industrie, de l’artisanat et de l’agriculture. Les principales mesures sont présentées ci-dessous, et le détail des mesures est disponible dans le dossier de presse publié le 23 avril 2026 ([49]).

Par exemple, dans le secteur des transports, le plan d’électrification a acté le lancement d’une nouvelle saison du leasing social, qui permettra à partir de l’été 2026 à 50 000 ménages modestes de disposer d’un véhicule électrique à loyer modéré, et ainsi de les protéger durablement des variations des prix des carburants. Par ailleurs, pour renforcer la protection des gros rouleurs n’ayant pas accès à ce dispositif, les aides à l’achat de véhicules électriques éco-scorés dont la batterie est fabriquée en Europe seront portées à 7 700 € au maximum jusqu’à fin décembre 2026. Afin d’accompagner les professionnels, les aides à l’achat de véhicules utilitaires légers électriques et les aides à l’achat de poids lourds électriques seront renforcées dès le 1er juin 2026.

Dans le secteur des bâtiments, le Gouvernement a par exemple annoncé l’objectif d’installer un million de pompes à chaleur (PAC) par an d’ici 2030, et de sortir du gaz 2 millions de logements sociaux d’ici 2050. Afin d’atteindre ces objectifs, et pour protéger les ménages des variations de prix des combustibles fossiles, le plan d’électrification prévoit le lancement d’une offre intégrée de pompes à chaleur permettant d’accompagner l’électrification des ménages modestes en maison individuelle. Un appel à projets devrait être lancé à l’été 2026, avec l’objectif de mettre en place de telles offres d’ici la fin de l’année 2026. L’objectif est de faire bénéficier au moins 25 000 ménages de cette offre dans un premier temps. Afin d’accélérer la sortie du gaz des ménages, les aides à la rénovation d’ampleur pour les maisons individuelles ne pourront plus conduire à conserver un chauffage au gaz à l’issue des travaux à compter du 1er septembre 2026, et à partir du 1er janvier 2027 pour le logement social. Par ailleurs, pour éviter d’exposer de nouveaux bâtiments aux variations des prix des combustibles fossiles, la fin du gaz dans la construction neuve a été actée dans le plan d’électrification, avec l’objectif qu’aucun bâtiment neuf ne consomme de gaz à compter de 2030.

Pour protéger les artisans face à la crise, le plan d’électrification prévoit notamment une session dédiée de l’appel à projets DECARB FLASH d’ici l’été 2026, visant à financer les projets d’électrification des boulangeries, des rôtisseries et des cabines de peinture pour carrosseries. Un appel à projets de l’ADEME permettra l’acquisition d’au moins 1 000 engins de chantier électriques fabriqués en Europe d’ici la fin 2026.

Dans le secteur agricole, un appel à projets dédié aux engins agricoles permettra de soutenir 150 engins agricoles électriques fabriqués en Europe d’ici la fin de l’année. Le soutien à l’électrification des serres maraîchères et horticoles sera renforcé avec la révision de la fiche de certificats d’économies d’énergie dédiée d’ici septembre 2026. La création d’une fiche CEE est par ailleurs prévue pour électrifier les navires de pêche.

Enfin, dans le secteur de l’industrie, les aides à l’électrification seront renforcées avec la révision du soutien à l’installation de pompes à chaleur, de chaudières électriques et de compresseurs mécaniques de vapeur à l’été 2026.

B. Les recommandations de vos rapporteurs

Les recommandations de vos rapporteurs sont le fruit de la trentaine d’auditions menées. Il en ressort que la principale demande des acteurs, notamment des entreprises et des fédérations d’entreprises que vos rapporteurs ont auditionnées, est la stabilité du cadre réglementaire et des garanties de visibilité sur le cadre applicable.

Cela étant dit, plusieurs recommandations leur semblent pertinentes dans le sens d’une accélération de la transition énergétique et d’une plus grande acceptabilité sociale des efforts à consentir.

1. Au niveau européen

Si des discussions existent entre les Caisses des dépôts des différents États membres ou entre les agences de l’environnement (comme l’ADEME), il apparaît que les stratégies des différents États membres sont trop peu coordonnées et concertées.

Bien que le mix énergétique soit, en vertu de l’article 194 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, une compétence nationale, cela ne devrait pas faire obstacle à une plus grande coordination et à un partage d’expertises.

Il apparaît que la France, de par sa tradition centralisatrice et le rôle de son administration, dispose d’une documentation stratégique particulièrement riche et précise quant aux efforts, publics et privés, à consentir, dans chaque secteur, pour parvenir à la neutralité carbone en 2050.

Une plus grande coordination des stratégies énergétiques nationales pourrait passer par l’institutionnalisation d’une réunion annuelle au niveau des directions énergie-climat de chaque pays, afin de procéder à des partages et retours d’expériences sur le suivi des objectifs de chaque État membre. Ces réunions annuelles pourraient alimenter une réunion du Conseil en format « environnement », afin d’assurer la conversion politique des échanges administratifs.

Recommandation n° 1 : coordonner de manière plus étroite les stratégies énergétiques des différents États membres pour accroître la cohérence des mix énergétiques.

Le financement de la transition énergétique sera, dans une large mesure, une affaire de financements privés et de finacements public/privés (dans un modèle de garantie publique comme effet de levier aux financements privés), qu’il s’agisse d’investissements consentis par les ménages ou par les entreprises. Il est établi dans la stratégie française que les fonds publics doivent se concentrer sur les actions de transition qui ne sont pas rentables et qui, de fait, ne seront pas menées à bien spontanément par le marché.

L’action publique ne peut cependant pas se limiter au champ des actions jugées non rentables suivant des critères seulement financiers. La capacité de financement public ne peut en effet pas servir uniquement à combler les trous laissés par les acteurs privés. La puissance publique a toute sa place dans la mise en œuvre de programmes industriels dont le financement doit être envisagé sur le temps long. Par ailleurs, elle est la plus à même de mener des projets ambitieux présentant un niveau d’incertitude élevé.

De plus, la mobilisation des acteurs publics présente la faculté de catalyser les synergies entre le monde de la recherche, de l’industrie, du travail et du financement. C’est ce qui a rendu possibles les plus grands projets industriels français comme le développement du train à grande vitesse, le développement du parc électronucléaire ou encore le développement de l’aérospatial. Par ailleurs, la notion de rentabilité financière trouve rapidement ses limites dans la mesure où les externalités environnementales sont insuffisamment prises en compte dans les critères financiers.

Cette analyse des actions de transition – rentables ou non – ne doit pas occulter le fait que certaines actions rentables ne peuvent pas être menées à bien par des ménages ou entreprises en situation précaire, raison pour laquelle des subventions ciblées peuvent trouver leur pertinence dans le dispositif d’ensemble des États membres.

Compte tenu de l’importance des financements privés et du caractère fortement bancarisé des économies européennes, il apparaît essentiel à vos rapporteurs d’actionner le levier de la politique monétaire en instaurant des taux directeurs différenciés au niveau de la Banque centrale européenne.

Concrètement, des taux différenciés permettraient de créer un biais de financement favorable aux projets d’investissement labellisés comme « verts » ou favorables à la transition. La Banque centrale européenne accorderait des conditions d’emprunt privilégiées aux banques commerciales pour ces projets, conditions qui se répercuteraient sur les acteurs sollicitant des prêts pour mener des gestes de transition (achat d’un véhicule électrique, rénovation thermique du logement, etc.).

Une telle différenciation des taux directeurs de la BCE pourrait être menée en révisant les statuts de la BCE, sans avoir à réviser les traités européens. L’article 127 TFUE assigne comme mandat principal à la BCE la stabilité des prix avec un impératif de neutralité de marché. Cependant, la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne a pu admettre que la BCE ait, par ses décisions de politique monétaire, des effets sectoriels indirects, sans que cela constitue directement des politiques sectorielles. Aussi, une différenciation des taux directeurs motivée par le risque que fait peser le changement climatique sur la stabilité des prix (climateflation) entrerait dans le périmètre du mandat de la BCE à traité constant, tout en ayant, indirectement, des effets favorables sur la transition des secteurs les plus émissifs comme le bâtiment, les transports et l’industrie.

Recommandation n° 2 : introduire des taux directeurs différenciés pour les investissements verts au niveau de la BCE afin d’assouplir les conditions de financement de la transition par le secteur bancaire.

Outre la différenciation des taux, l’orientation des flux d’épargne européenne devrait progressivement évoluer pour mieux financer les entreprises européennes. Le marché unique constitue un serpent de mer européen souvent présenté comme une panacée ([50]). Il nécessite, d’après M. Karim Benbrahim :

- une forte protection des petits épargnants,

- une supervision européenne renforcée des grands acteurs financiers,

- le maintien des règles prudentielles.

Les marchés de capitaux peuvent complèter mais pas remplacer le financement bancaire.

L’Union européenne dispose d'une épargne abondante, mais ne possède pas encore un marché des capitaux pleinement intégré. Malgré la libre circulation des capitaux, les marchés financiers restent fragmentés par des différences nationales qui compliquent les investissements transfrontaliers, augmentent leurs coûts et limitent le financement des entreprises européennes.

La fragmentation des marchés boursiers européens limite les possibilités de financement à grande échelle des entreprises. Madame la rapporteure Sandrine Lalanne souligne que l'accès à un marché plus profond et plus liquide permettrait de faciliter les levées de capitaux, le développement des entreprises technologiques et industrielles et le financement de projets stratégiques. Dans ce sens, l’Union Européenne souffre d’un large désavantage par rapport au marché financier USA qui attirent notre épargne européenne.

Une supervision et des infrastructures financières encore fragmentées. Malgré l'existence de règles européennes communes, leur mise en œuvre demeure largement assurée par les autorités nationales. Les différences de pratiques de supervision, ainsi que la multiplicité des infrastructures de négociation, de compensation, de règlement-livraison et de conservation des titres, peuvent générer des coûts supplémentaires. Les investisseurs ne bénéficient donc pas toujours de conditions aussi simples et efficaces pour les opérations transfrontalières que pour les opérations domestiques.

Des marchés de financement insuffisamment intégrés. Les fonds d'investissement restent confrontés à certaines formalités nationales pour commercialiser leurs produits dans plusieurs pays. Parallèlement, les investisseurs conservent une tendance à privilégier les actifs domestiques. Cette situation limite la circulation de l'épargne entre États membres, fragmente la liquidité et réduit la profondeur de certains marchés, notamment pour les PME, les entreprises de taille intermédiaire et les entreprises innovantes.

Les investissements nécessaires à la décarbonation, aux réseaux électriques, au stockage, à l'innovation et aux technologies stratégiques dépassent les seules capacités budgétaires publiques. Un marché intégré permettrait de mobiliser davantage d'investisseurs privés, de diversifier les sources de financement et de faciliter le financement de projets transfrontaliers, en complément des banques, des financements publics et de la Banque européenne d'investissement.

Recommandation n° 3 : œuvrer à l’union des marchés de capitaux par le rapprochement des règles nationales, sur la base des règles les plus exigeantes, pour accroître la disponibilité des financements privés européens en faveur de la transition énergétique.

Selon la rapporteure Sandrine Lalanne, développer les fonds de pension européens permettrait de mobiliser une épargne de long terme pour financer les investissements stratégiques de l'Union, tout en réduisant sa dépendance aux marchés financiers américains. Il s'agit d'un levier essentiel pour renforcer le financement de l'industrie, de l'innovation et de la transition énergétique.

Les fonds de pension permettent de transformer les cotisations destinées aux retraites futures en investissements de long terme. Ils peuvent financer les entreprises, l'innovation, les infrastructures énergétiques et numériques ainsi que les technologies stratégiques. Pourtant, selon l'OCDE, fin 2024, les organismes de retraite géraient environ 9 700 milliards de dollars d'actifs en Europe, contre 48 200 milliards en Amérique du Nord.

L’Europe doit développer les dispositifs d’épargne-retraite par capitalisation, faciliter les investissements transfrontaliers et approfondir ses marchés de capitaux.

Pour recuillir pleinement l’effet du cercle vertueux : mobiliser davantage d’épargne long-terme, financer les entreprises européennes, soutenir l’innovation et renforcer la compétitivité ainsi que l’autonomie stratégique de l’Union, le développement de fonds de pension à l’échelle européenne doit s’accompagner d’un marché de capitaux européens plus intégré.

Recommandation n° 4 de Madame Sandrine Lalanne : encourager le développement de fonds de pension à l’échelle européenne pour enrayer la fuite des capitaux vers les fonds de pension américains et financer la transition énergétique européenne.

Enfin, pour accroître l’acceptabilité sociale de la transition, les recettes publiques européennes liées à la transition devraient être systématiquement allouées à la transition – y compris vers l’énergie nucléaire –, soit directement au sein du budget européen, soit, si ces recettes sont reversées aux États membres, au sein des budgets nationaux. Ce fléchage, contraire au principe fiscal français de non-affectation, semble essentiel à vos rapporteurs pour soutenir les ménages et entreprises tout en garantissant l’acceptabilité sociale de la transition.

Recommandation n° 5 : homogénéiser, dans le prochain cadre financier pluriannuel, la doctrine d’emploi des fonds européens pour ne plus exclure l’énergie nucléaire des financements publics européens.

Recommandation n° 6 : flécher, dans l’ensemble des États membres, les recettes des marchés carbone sur des programmes en lien avec la transition énergétique et écologique, particulièrement pour le soutien des ménages et des PME-ETI.

La BEI est l'outil public européen qui finance le plus la transtion énergétiques sans incidence budgétaire sur les états, puisqu'elle finance ses prêts en empruntant sur les marchés et non sur le budget de l'Union. Lui donner plus de moyens et un mandat plus importante, est l'un des moyens les plus efficaces de financer la transition.

La BEI engage environ 100 milliards d'euros de financements par an. L'an dernier, 57 milliards avaient une composante climat et 33 milliards ont directement contribué à la production d'énergie propre. Elle prévoit d'y consacrer 50 % de ses capacités. Selon ses propres chiffres, un euro d'argent public génère en moyenne quatre euros d'investissement privé. Sa deuxième feuille de route « banque du climat » maintient un objectif de plus de 50 % de financements climat, et le groupe a signé 100 milliards d'euros de financements en 2025.

La BEI et nontamment le FEI (Fonds Européen d’Investissement) jouent également un rôle de garanties bancaires auprès d’entreprises et de collectivités permettant de prendre en charge une partie des risques pris par les banques lorsqu’elles LEUR accordent des prêts. Cela les incite à financer davantage d’entreprises et de projets plus risqués dans la transition énergétique.

Son capital va devenir le facteur limitant. Le capital actuel, issu des contributions des États, limitera à terme ses capacités. D'où la recommandation d'accroître ses moyens.

Recommandation n° 7 : accroitre les moyens de la Banque européenne d’investissement et modifier son mandat pour la conduire à investir de manière plus importante dans les projets de transition énergétique et la rendre plus accessible au tissu des ETI européennes.

La taxonomie actuelle distingue les activités durables de celles qui ne le sont pas, et ignore les entreprises engagées dans une trajectoire crédible. Il faut lui ajouter une catégorie « transition », améliorer la notation extra-financière et rendre les produits d'épargne durable plus visibles.

Madame Lalanne souligne que le cadre actuel est trop binaire pour l'industrie lourde. Acier, ciment, chimie, transport aérien et énergie ont des trajectoires de réduction qui exigent des investissements massifs, sans que leurs activités soient immédiatement « durables » au sens strict. Si les investisseurs délaissent ces secteurs, leur transformation ralentit. Le rapport cite l'exemple de compétences pétrolières offshore réorientées vers l'éolien flottant.

L'épargne ne trouve pas les produits durables. La loi PACTE oblige les assureurs à proposer au moins trois fonds à caractéristiques environnementales ou sociales. Selon l'AFG, le label ISR n'a pas pour autant réorienté significativement l'épargne, faute d'information lisible et de référencement visible. La recommandation est de mieux référencer les produits labellisés, pour que le particulier comprenne ce que finance son placement et attire de nouveaux finacements durables.

Les données manquent de fiabilité et de comparabilité. Pour intégrer le risque climatique dans l'allocation du capital, les investisseurs ont besoin de données harmonisées sur les émissions, les trajectoires et les risques.

Recommandation n° 8 : approfondir la taxonomie européenne et la notation extra-financière des actifs, en y intégrant une catégorie « transition » et en renforçant la visibilité des produits financiers labellisés durables.

Les investissements dans la transition énergétique ne peuvent être appréciés à la seule lumière de leur coût immédiat pour les finances publiques. Ils contribuent à renforcer durablement la souveraineté et la résilience de nos économies, en réduisant notre dépendance aux importations d'énergies fossiles, notre exposition aux fluctuations des marchés énergétiques et notre vulnérabilité aux crises géopolitiques. Ils permettent également de prévenir des coûts économiques et budgétaires futurs liés au dérèglement climatique.

Or, les règles budgétaires européennes reposent principalement sur une appréciation des déficits et de l'endettement publics, sans prendre suffisamment en compte les bénéfices de long terme des investissements réalisés. Les règles budgétaires européennes, et notamment la limitation du déficit public à 3 % du PIB prévue par le Pacte de stabilité et de croissance, ne prennent pas suffisamment en compte la nature des dépenses publiques engagées. Cette approche peut conduire à limiter aujourd'hui des dépenses qui permettraient pourtant de réduire les charges futures et de renforcer durablement la souveraineté européenne.

En soumettant les investissements dans la transition énergétique aux mêmes contraintes que les dépenses courantes, les règles européennes risquent de privilégier des économies budgétaires immédiates au détriment de la soutenabilité économique et financière de long terme. Cette approche apparaît d'autant plus paradoxale que le coût de l'inaction climatique pourrait peser bien davantage sur les finances publiques que les investissements nécessaires pour en limiter les conséquences.

La soutenabilité des finances publiques ne doit donc pas être appréciée indépendamment de la capacité des États à préparer l'avenir. Cela suppose de réinterroger les critères budgétaires européens pour mieux distinguer les dépenses courantes des investissements stratégiques et intégrer, dans l'appréciation des trajectoires budgétaires nationales, les bénéfices économiques et les risques évités grâce à la transition énergétique.

Il apparaît donc nécessaire de réinterroger les critères du Pacte de stabilité et de croissance afin de mieux prendre en compte les bénéfices de long terme des investissements consacrés à la transition énergétique. Un traitement budgétaire spécifique de ces investissements, pouvant aller jusqu'à leur exclusion encadrée du calcul du déficit public, permettrait de concilier les exigences de discipline budgétaire avec les impératifs de souveraineté et de résilience de l'Union européenne.

Recommandation n° 9 de M. Karim Benbrahim : Réviser les critères du Pacte de stabilité et de croissance, notamment la règle des 3 % de déficit public, afin de prévoir un traitement spécifique des investissements publics consacrés à la transition énergétique, tenant compte de leur contribution à la souveraineté, à la résilience économique et à la soutenabilité des finances publiques à long terme.

La transition énergétique constitue un enjeu majeur de souveraineté pour l'Union européenne. Réduire notre dépendance aux importations d'énergies fossiles, maîtriser les technologies de demain et préserver nos capacités industrielles supposent des investissements massifs et orientés sur le long-terme. Face à ces défis, la force de la vision publique et la mutualisation des atouts des différents Etats permettraient de conduire des projets d'une ampleur difficilement accessible à la seule sphère privée ou à un seul Etat sans l’appui de ses partenaires européeens.

La puissance publique dispose d'une capacité déterminante : celle de se projeter sur le temps long, au-delà des exigences de rentabilité immédiate. C’est ce qui a permis la réussite de nombreux projets industriels dans la France et l’Europe de la deuxième moitié du XXème siècle. La puissance publique peut en effet soutenir des investissements dont les retombées ne se concrétiseront pas immédiatement et assumer des risques technologiques que les acteurs privés ne sont pas toujours en mesure de prendre. La création d'un fonds souverain européen permettrait de conjuguer cette vision de long terme avec la puissance financière collective de l'Union, au service de son indépendance énergétique et industrielle.

Recommandation n° 10 de M. Karim Benbrahim : créer un fonds souverain d’investissement à l’échelle européenne pour financer la transition énergétique.

Les crises énergétiques successives ont mis en évidence une contradiction majeure : alors que la dépendance aux énergies fossiles fait peser des coûts considérables sur les ménages, les entreprises et les finances publiques, la hausse des prix de l'énergie peut générer des profits exceptionnels pour les groupes qui les exploitent. Ces bénéfices, qui résultent en partie des fluctuations des marchés mondiaux plutôt que de nouveaux investissements productifs, doivent contribuer au financement de la transition énergétique. Il s'agit également d'un enjeu de justice fiscale : les entreprises qui tirent des profits exceptionnels du modèle énergétique fossile doivent participer à l'effort collectif nécessaire pour en sortir.

Cette taxation sera toutefois d’autant plus efficace qu’elle sera organisée à l'échelle européenne. En effet, face à des groupes multinationaux dont les activités dépassent les frontières nationales, une initiative isolée d'un État membre risque d'être affaiblie par des stratégies d'optimisation fiscale. Une réponse commune permettrait de garantir l'efficacité de cette contribution, de préserver des conditions de concurrence équitables et de dégager de nouvelles ressources pour financer la décarbonation de l'économie européenne. Plusieurs pays - l’Allemagne, l’Espagne, le Portugal, l’Italie, la Pologne et l’Autriche – ont appelé l’Union européenne à agir en ce sens.

Recommandation n° 11 de M. Karim Benbrahim : taxer les superprofits réalisés par les entreprises qui restent orientées sur le fossile, notamment pour éviter qu’une taxation purement nationale puisse être contournée par les groupes multinationaux.

2. Au niveau national

L’échelon national semble le plus approprié pour consacrer un principe de non-régression réglementaire, en miroir du principe de non-régression environnementale. Celui-ci est défini par l’article L. 110-1 du code de l’environnement. Il prévoit que « la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ».

En miroir de ce principe fondé sur les objectifs, vos rapporteurs estiment important de consacrer un principe de non-régression réglementaire, fondé sur les moyens.

Concrètement, il s’agirait de consacrer une stabilité des dispositifs d’aide publique applicables aux ménages et aux entreprises pendant plusieurs années consécutives. Une clause de revoyure pourrait être prévue tous les cinq ans et, sans attendre ce délai, la représentation nationale serait en droit de voter des évolutions législatives dans le sens d’une réduction des aides, si et seulement s’il était avéré que les fonds ainsi dégagés seraient mieux employés au service de la transition à un autre poste de dépense.

Recommandation n° 12 : consacrer un principe de non-régression réglementaire, calqué sur le principe de non-régression environnementale, afin d’assurer aux ménages et aux entreprises une stabilité des dispositifs qui leur sont applicables et une non-diminution des aides auxquelles ils ont droit, sauf à prouver que ces aides pourraient être plus utiles à la transition en étant employées autrement.

Selon Monsieur Benbrahim, les choix budgétaires de ces dix dernières années ont mené à un accroissement du déficit public, réduisant les capacités d’action de l’Etat. Or, le coût de l’inaction environnementale dépasse largement le coût des actions à réaliser.

Un levier pourrait passer par la suppression des dépenses fiscales « brunes » et une réallocation des montants correspondants pour le financement de la transition. Ces dépenses brunes sont largement concentrées dans la fiscalité des énergies fossiles.

M. Karim Benbrahim serait ainsi favorable à une taxation sur le kérosène, et à la fin des exemptions de certains secteurs aux taxes sur les carburants. Plus généralement, une gestion plus efficiente de la dépense publique pourrait permettre de dégager des marges de manœuvre réallouables au financement de la transition énergétique.

Le signal fiscal devrait donc être mis en cohérence en supprimant les niches brunes et en diminuant la fiscalité de l’électricité. Le chauffage au gaz étant particulièrement développé dans l’habitat social dans les milieux urbains et périurbains, il faudrait, en tout état de cause, redimensionner les dispositifs d’aide pour accélérer la transition vers l’électrique et assurer le caractère soutenable de la transition pour les premiers déciles de revenus.

Recommandation n° 13 : mettre en cohérence le signal fiscal en diminuant la fiscalité sur l’électricité.

La réussite de la transition énergétique repose également sur la capacité des ménages à financer les investissements nécessaires à la décarbonation de leurs logements et de leurs modes de transport. Or, le coût initial de ces investissements constitue un obstacle majeur, particulièrement pour les ménages modestes et les classes moyennes, dont les capacités d'épargne et d'endettement sont limitées. Même lorsque ces investissements trouvent une rentabilité et permettent de réaliser des économies à long terme, leur financement immédiat est souvent difficile pour de nimbnreux foyers. La transition énergétique ne peut donc reposer sur les seules capacités financières individuelles, au risque d'accroître les inégalités et de laisser une partie de la population à l'écart.

L'intervention publique doit permettre de lever ces obstacles, en facilitant l'accès au crédit et en réduisant le coût du financement. Le développement des prêts à taux zéro et des mécanismes de garantie bancaire permettrait notamment de soutenir les ménages qui ne disposent pas d'un apport personnel suffisant ou qui rencontrent des difficultés pour emprunter auprès des banques. Ces dispositifs doivent compléter les aides directes afin de rendre les investissements de décarbonation accessibles au plus grand nombre et d'assurer une transition énergétique socialement juste.

Recommandation n° 14 : développer les dispositifs de soutien (prêts à taux zéro et garanties bancaires) à destination des ménages des premiers déciles de revenu.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

La Commission s’est réunie le mercredi 14 octobre 2026, sous la présidence de M. Pieyre-Alexandre Anglade, président, pour examiner le présent rapport d’information.

M. le président Pieyre-Alexandre Anglade. Le deuxième point à l'ordre du jour appelle l'examen du rapport d'information de nos collègues Karim Benbrahim et Sandrine Lalanne sur l'Union européenne face au défi du financement de la transition énergétique.

Mme Sandrine Lalanne, rapporteure. Le prix du baril dépasse à nouveau les 100 dollars avec la crise du détroit d’Ormuz. Chacun mesure aujourd'hui ce que coûte notre dépendance aux énergies fossiles. En août dernier, les prix de l’énergie étaient supérieurs de 16,7 % à ceux observés un an auparavant. Nous payons cette dépendance depuis 2022, et c’est pourquoi les États membres de l’Union européenne ont décidé, en décembre 2025, de sortir définitivement de leur dépendance au gaz russe.

Pendant ce temps, le climat n'attend pas. Selon le programme Copernicus, l'Europe est le continent qui se réchauffe le plus vite au monde. Nous devons répondre rapidement à un double enjeu, celui du climat, mais aussi celui de la souveraineté énergétique de l'Europe.

L'Union européenne s'est fixé des objectifs climatiques parmi les plus ambitieux au monde : réduire les émissions de gaz à effet de serre de 55 % d’ici 2030 par rapport à 1990, puis de 90 % d’ici 2040, jusqu’à atteindre la neutralité carbone en 2050.

Je souhaite d’abord préciser le périmètre de ce rapport. La transition énergétique ne se confond ni avec le climat ni avec l’environnement : ceux-ci en sont les objectifs, tandis qu’elle en est le moyen. Elle repose à la fois sur la décarbonation de notre mix énergétique et sur l’électrification des usages.

Les enjeux de la transition énergétique ne sont pas les mêmes dans les vingt-sept États membres. À l’Ouest, les transports, notamment les véhicules particuliers, et les bâtiments pèsent lourd dans les émissions. À l’Est, le charbon, la production d’énergie et l’industrie restent des enjeux majeurs. Les projets et les besoins d’investissement varient donc fortement d’un État à l’autre, d’autant que les points de départ diffèrent. L’Allemagne en premier lieu, mais aussi la France, la Pologne et l’Italie figurent encore parmi les principaux émetteurs. Pourtant, entre 1990 et 2024, ces pays, avec la Roumanie, ont réalisé à eux seuls 70 % de la réduction nette totale des émissions de l’Union.

Comment l’Europe finance-t-elle aujourd’hui cet effort ? Elle le fait d’abord par son budget, qui est avant tout un budget d’investissement, complété par le programme NextGenerationEU, doté de 800 milliards d’euros. L’ensemble représente environ 2 000 milliards d’euros sur la période 2021-2027, dont 34 % sont consacrés au climat, soit près de 680 milliards d’euros. Pour la seule transition énergétique, l’enveloppe allouée sur 2021-2027 s’élève à 174 milliards d’euros sur sept ans, soit 25 milliards d’euros par an. Pour le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034, dont le budget proposé avoisine 2 000 milliards d’euros, la Commission européenne propose de porter à 35 % la part des dépenses consacrées au climat et à l’environnement.

L’Europe mobilise ensuite des garanties publiques et des instruments financiers, notamment par l'intermédiaire de la Banque européenne d'investissement (BEI), ainsi que les recettes des marchés carbone et du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF). La transition offre à l’Europe l’occasion de passer du statut de locataire de son système énergétique à celui de propriétaire. Mais cette évolution a un coût, celui d’acquérir de nouveaux actifs décarbonés, et la période est délicate : pendant vingt ans, nous allons devoir payer simultanément la facture des énergies fossiles et l’investissement dans des actifs bas carbone, dont les coûts de production restent le plus souvent structurellement plus élevés. Les énergies fossiles représentent encore 70 % de l’approvisionnement énergétique total de l’Union européenne et 42 % de l’approvisionnement en énergie primaire en France.

Dans ce paysage, la France dispose d’un atout grâce à ses investissements dans le nucléaire : son mix électrique décarboné lui permet d’exporter chaque année près de 100 TWh sur les 550 TWh qu’elle produit. L’Institut Rousseau chiffre à 360 milliards d’euros par an les besoins supplémentaires de financement de la transition énergétique au niveau européen. La Commission européenne évalue pour sa part les investissements du secteur de l’énergie à 660 milliards d’euros par an d’ici 2030, puis à 695 milliards d’euros par an jusqu’en 2040, contre environ 240 milliards d’euros par an au cours de la décennie passée, soit près de 420 milliards d’euros de plus chaque année. Pour la France seule, les besoins sont estimés à 80 milliards d’euros par an.

L'industrie illustre également l'ampleur du défi. Selon l'Institut français du pétrole et des énergies nouvelles, l'acier décarboné coûte aujourd'hui environ 25 % de plus que l'acier conventionnel, et le ciment décarboné près de 75 % de plus. Pour que nos industriels ne soient pas pénalisés face à des concurrents moins vertueux, le MACF est entré en vigueur le 1er janvier 2026. Dès lors, les importateurs d'acier, d'aluminium, de ciment, d'engrais, d'hydrogène et d'électricité doivent acquitter le prix du carbone contenu dans leurs produits. La création d’une banque de la décarbonation industrielle est par ailleurs envisagée, afin de compenser pour les entreprises le coût du carbone à long terme et de faciliter leurs investissements dans la transition énergétique.

Cet effort n’est pourtant pas une dépense perdue. En 2024, l’Europe a payé 375 milliards d’euros de factures d’importation énergétique ; l’effort de la transition vient en grande partie se substituer à cette facture, tout en rendant l’Europe moins exposée aux chocs extérieurs. À l’inverse, l’inaction coûte cher. Selon les travaux du Réseau des banques centrales, la France pourrait perdre jusqu’à 11 points de produit intérieur brut à l’horizon 2050.

Ces quelque 400 milliards d’euros ne pourront cependant pas provenir uniquement de fonds publics. Nos États sont tenus par les règles budgétaires européennes, notamment la limite de 3 % de déficit, à laquelle je suis personnellement très attachée. Leurs marges de manœuvre sont de toute façon étroites au regard des besoins, et l’emprunt public est peu envisageable.

Le levier fiscal l’est tout autant, car les prélèvements obligatoires sont déjà parmi les plus élevés de l’Union et la transition n’est pas la seule à réclamer des financements : la défense et l’intelligence artificielle en demandent aussi. Il ne s’agit pas d’une posture : un déficit qui se creuse entraîne mécaniquement une hausse des taux d’intérêt, dont les ménages et les entreprises supporteraient in fine le coût, et la transition elle-même en deviendrait plus chère.

Où trouver ces financements ? Dans l’épargne privée, qui reste insuffisamment mobilisée. Le stock d’épargne financière européenne est considérable, avec 35 000 milliards d’euros, auxquels s’ajoutent 1 600 milliards d’euros de flux annuel. Pourtant, selon l’Association française de la gestion financière, 300 milliards d’euros par an ont financé l’économie américaine plutôt que la nôtre.

Pourquoi cela ? Plusieurs raisons l’expliquent. Les États-Unis disposent de marchés de capitaux profonds, c’est-à-dire capables d’absorber de gros volumes sans effondrement des prix, et leur marché financier bénéficie des liquidités des fonds de pension. Nos entreprises, elles, se financent surtout par le crédit bancaire et très peu par les fonds propres, et nos marchés financiers restent très fragmentés, les règles, la fiscalité, le droit des faillites et la supervision différant d’un pays à l’autre. Enfin, les intermédiaires orientent l’épargne vers des placements perçus comme peu risqués, souvent des obligations, dont nous émettons beaucoup, ce qui échappe largement aux petits épargnants. Il faut aussi encourager nos entreprises à se faire coter en Bourse, car la cotation leur permet de lever du capital plutôt que de la dette pour financer les investissements de long terme dont la transition a besoin.

Le deuxième constat est que les mécanismes de partage du risque entre public et privé restent trop limités. Le financement public ne doit pas se substituer au privé, mais l'entraîner. La BEI en offre la preuve : un euro public génère en moyenne quatre euros d'investissement privé. Elle a engagé 100 milliards d'euros en 2025, dont 57 milliards d’euros avec une composante climat, et prévoit de consacrer la moitié de ses capacités à la transition. Il s’agit d’un acteur hybride, public par sa gouvernance et son capital souscrit, mais financé par des capitaux privés sur les marchés grâce à sa notation AAA. Une garantie publique coûte beaucoup moins cher qu'une subvention et elle rend finançables des projets qui ne trouveraient pas preneur sans elle.

Bpifrance (Banque publique d’investissement) relève de la même logique en France : elle cofinance des projets avec les banques et partage le risque. Elle y consacre 35 milliards d’euros, tandis que la Caisse des dépôts en consacre 63 milliards à la transition d’ici 2028. Ce levier est celui dont nous avons besoin, mais il est aujourd’hui bridé par le niveau du capital de la BEI, apporté par les États, soit 248 milliards d’euros souscrits. Faire évoluer son mandat et sa gestion des risques lui permettrait de mobiliser jusqu’à 150 milliards d’euros d’investissements supplémentaires cumulés.

Le contrat pour différence relève lui aussi du partage des risques : l’État garantit aux producteurs d’électricité décarbonée un prix de référence. Si le prix du marché est inférieur, il verse la différence ; s’il est supérieur, le producteur reverse l’excédent. Ce mécanisme donne de la visibilité aux producteurs pour leurs investissements et facilite le financement des éoliennes, du solaire et du nucléaire. À partir de juillet 2027, les nouveaux soutiens publics à ces installations devront prendre cette forme. Pour sécuriser les investissements de l’industrie dans la transition, plusieurs personnes auditionnées ont par ailleurs plaidé pour une banque de la décarbonation qui comblerait, pendant dix à quinze ans et sur fonds publics, l’écart de prix du carbone.

Le troisième constat est que le cadre européen de la finance durable est perfectible. La taxonomie constitue un acquis : elle repose sur six objectifs environnementaux et sert de socle au règlement sur la publication d’informations de durabilité dans le secteur des services financiers (SFDR), ainsi qu’à la directive relative à la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises (CSRD). Toutefois, cette taxonomie reste trop binaire : elle ne reconnaît pas les entreprises engagées dans une véritable trajectoire de transition, mais encore émettrices. Les labels financiers demeurent en outre illisibles pour l’épargnant.

La loi PACTE (Plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises) a imposé la présence de fonds labellisés dans les contrats d’assurance vie en France, sans pour autant réorienter significativement l'épargne. Dans le même temps, le paquet omnibus européen a resserré le champ de la CSRD, qui ne couvre plus qu'une minorité des entreprises auparavant concernées. Il y a vraiment un risque de recul sur la transparence dont les investisseurs ont besoin pour choisir leurs investissements.

C'est pourquoi ce rapport formule des propositions concrètes. Il s’agit, en premier lieu, d’œuvrer à l'union des marchés de capitaux en rapprochant les règles nationales sur la base des plus exigeantes. Sans elle, comme l'a souligné la présidente d’Euronext Paris, l'intégration financière se fera de l'extérieur, par des acteurs non européens.

Ma recommandation est ensuite d’encourager la création de fonds de pension à l'échelle européenne, afin d’enrayer la fuite de nos capitaux vers les fonds de pension américains et d’accroître par la même occasion le volume de capitaux sur nos marchés financiers, pour financer notre transition énergétique et, plus largement, notre économie. Nous proposons aussi de flécher entièrement les recettes des marchés carbone vers la transition, notamment au bénéfice des ménages et des petites et moyennes entreprises. Ces recettes ont dépassé 175 milliards d’euros cumulés entre 2013 et 2024, mais le reste à charge demeure souvent conséquent pour les ménages comme pour les PME, même lorsque les investissements sont rentables à long terme. Aujourd’hui, en France, une partie de ces recettes est versée au budget général et n’est pas fléchée. Nous suggérons aussi d’accroître les moyens de la BEI et de lui confier un mandat plus audacieux.

Nous proposons enfin un principe de non-régression réglementaire, afin de donner aux ménages et aux entreprises la stabilité dont ils ont besoin pour investir. Le défi n’est plus de fixer des objectifs, mais de les financer sans dérapage budgétaire, en libérant l’épargne que l’Europe possède déjà.

Avant de conclure, je tiens à remercier mon collègue et co-rapporteur, Karim Benbrahim. Nos approches ont parfois différé, et ce rapport en porte la trace à travers quelques recommandations séparées, mais ces échanges l’ont enrichi.

M. Karim Benbrahim, rapporteur. Chaque jour, l'Union européenne importe en moyenne 1 milliard d'euros d'énergies fossiles. Pour la France, ce montant atteint 1 milliard d'euros chaque semaine. Ces importations nous rendent dépendants de pays qui, pour beaucoup, ne partagent pas nos valeurs et peuvent même parfois se montrer hostiles à notre égard.

Nous avons mesuré les dangers de cette dépendance lors du déclenchement de la guerre en Ukraine par Vladimir Poutine. Un autre exemple nous est donné aujourd’hui même : les ménages et les entreprises français et européens subissent les conséquences de la guerre déclenchée par Donald Trump en Iran. Notre dépendance aux énergies fossiles affecte notre souveraineté, notre économie et constitue le premier moteur de la crise écologique que nous connaissons.

La présentation de notre rapport intervient après un été particulièrement caniculaire. Une mission dont le rapporteur est le président de la commission des finances estime à 16 milliards d’euros le coût des fortes chaleurs de cet été en France, en tenant compte des dépenses de santé, des destructions liées aux incendies et des mesures d’aide mises en place pour accompagner les personnes et les entreprises sinistrées. Ces constats rappellent la nécessité de mener rapidement à bien une transition à la fois ambitieuse, souveraine et écologique.

Nos auditions nous ont permis d’échanger avec des acteurs représentant des structures de natures très diverses, comme Mme Lalanne l’a rappelé. Tous ont exprimé un besoin commun : celui de stabilité. La question énergétique s’inscrit en effet dans le temps long : les entreprises raisonnent à dix ou quinze ans lorsqu’elles renouvellent leur outil industriel, et les équipements des ménages, qu’il s’agisse de véhicules électriques ou de pompes à chaleur, impliquent eux aussi de se projeter au-delà d’une décennie. La stabilité réglementaire et la stabilité économique apparaissent donc comme deux conditions préalables au déclenchement d’investissements, qui doivent être massifs, et à la réussite de la transition énergétique. Je souhaite insister sur cette condition, qui va de pair avec la mobilisation des financements, objet de notre rapport.

Dans un monde bouleversé par les instabilités géopolitiques et les revirements stratégiques du président américain, l’Union européenne apparaît aujourd’hui comme un espace de stabilité politique, ce qui constitue un réel atout pour attirer de nouveaux investisseurs. Ce constat mérite toutefois d’être nuancé. En France, la dissolution de 2024, décidée par le Président de la République, et les incertitudes qui pèsent sur les orientations énergétiques qui résulteront du prochain scrutin présidentiel réduisent la portée de cet avantage.

La stabilité est donc l’une des clés pour faciliter l’orientation des fonds et les décisions d’investissement, qu’il s’agisse de la stabilité institutionnelle, que je viens d’évoquer, de la stabilité réglementaire ou de la stabilité économique. Elle est nécessaire à la lisibilité du cadre normatif et facilite le travail de pédagogie qui permet une plus grande adhésion à la transition. L'économiste Douglass North parle ainsi d'un capital institutionnel. La valeur de ce capital ne doit pas être sous-estimée ; c'est le sens d'une des préconisations que nous portons, en défendant un principe de non-régression réglementaire.

La dimension européenne était évidemment au cœur de nos travaux. Nous avons rencontré directement les administrations européennes, des représentants d’intérêts au niveau européen, ainsi que le commissaire européen chargé de l’énergie et du logement. Au-delà de l’échelon européen, il nous a semblé important d’analyser les réponses apportées par différents États membres. Nous avons donc sollicité notre réseau diplomatique afin de disposer d’éléments de comparaison harmonisés avec l’Allemagne, la Pologne, l’Italie et le Danemark. Les capacités budgétaires limitées des États européens appellent de ma part plusieurs remarques.

D'abord, ce sont souvent les choix budgétaires des gouvernements en place qui ont mené à un accroissement du déficit public, organisant finalement la diminution des capacités d'action des États. Par ailleurs, il serait particulièrement dangereux de considérer que les situations budgétaires puissent justifier de porter une ambition climatique limitée. Suivant les différents rapports que nous avons consultés, l'inaction climatique pourrait en effet coûter de l'ordre de 15 points de PIB à l'horizon 2050 et de 30 points de PIB à l'horizon 2100. Le coût de l'inaction pèserait donc bien davantage sur les finances publiques que les investissements nécessaires pour en limiter les conséquences. On le voit, les investissements dans la transition énergétique ne peuvent être appréciés à la seule lumière de leur coût immédiat pour les finances publiques, puisqu'ils contribuent à renforcer durablement notre souveraineté, mais aussi la résilience de nos économies.

La soutenabilité des finances publiques ne doit donc pas être analysée indépendamment de la capacité des États à préparer l’avenir. Il me paraît nécessaire de réexaminer les critères du pacte de stabilité et de croissance, afin de mieux prendre en compte les bénéfices de long terme des investissements consacrés à la transition énergétique. Tel est le sens de la recommandation n° 9 que je porte dans ce rapport.

Le financement de la transition énergétique ne pourra évidemment pas reposer exclusivement sur les budgets nationaux. Il suppose une mobilisation plus large des financements privés, aujourd’hui encore trop peu engagés. Il ressort de nos travaux que ce défi tient moins à la disponibilité des fonds qu’à leur orientation : les fonds nécessaires à la transition existent, mais ils ne sont pas suffisamment orientés vers elle. À titre d’exemple, TotalEnergies oriente encore les deux tiers de ses investissements vers les énergies fossiles.

Les ordres de grandeur des investissements à réaliser posent cependant la question de la soutenabilité sociale de cette transition, alors que la capacité financière d’une grande majorité de ménages est déjà particulièrement contrainte. De même, de nombreuses petites entreprises peinent à accéder aux financements nécessaires à leur transition. Il faut donc mobiliser des financements justes socialement et justes pour notre tissu de PME. Les recettes du marché carbone devraient permettre d’y contribuer davantage, et c’est là aussi l’une des préconisations que nous portons tous les deux.

Je souhaite à présent dire quelques mots du cadre réglementaire européen, qui est particulièrement complet et ambitieux. Le règlement sur le partage de l’effort répartit l’effort de réduction des émissions de gaz à effet de serre entre les vingt-sept États membres en fonction de leurs capacités. Par ailleurs, deux marchés carbone ont été créés pour instaurer une taxation du carbone, au moyen de systèmes d’échange de quotas d’émission : le premier couvre les secteurs de l’énergie, de l’industrie et des transports maritimes et aériens, le second devant s’appliquer aux secteurs du transport routier, du bâtiment et de la petite industrie.

S’agissant de ce second marché, il convient de préciser qu’il se répercutera sur les factures énergétiques des consommateurs finaux, et donc des ménages. Sa mise en application a déjà été reportée à 2028, mais je souhaite souligner que les conditions de mise en œuvre des mécanismes de redistribution et de soutien aux investissements des ménages dans la transition énergétique constituent des points de vigilance particulièrement importants. Enfin, l’Union européenne a créé un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières pour limiter les distorsions de concurrence avec les pays extra-européens, dont les exigences environnementales sont moindres.

Ce cadre réglementaire répond à une double inspiration : d’une part, taxer les émissions de dioxyde de carbone (CO2) selon le principe du pollueur-payeur, afin d’inciter nos entreprises à investir dans la décarbonation ; d’autre part, protéger le tissu industriel européen en taxant les importations en provenance de pays tiers par le MACF, que l’on peut assimiler à une mesure de protectionnisme écologique visant à lutter contre le dumping écologique.

Ce cadre reste bien évidemment perfectible, que ce soit pour renforcer la protection des industriels européens face aux concurrences déloyales ou pour mobiliser davantage les recettes du marché carbone au service des investissements dans la transition énergétique.

Mme Lalanne présentait un ordre de grandeur de 360 à 400 milliards d’euros par an d’investissement supplémentaire à l’échelle européenne. À l’échelle nationale, la stratégie pluriannuelle des financements de la transition écologique, dite SPAFTE, estime les besoins à 82 milliards d’euros d’investissements supplémentaires par an jusqu’en 2030.

Ces chiffres témoignent de l’ampleur des investissements nécessaires afin de mener à bien la transition écologique.

Les transports et la rénovation thermique des bâtiments représentent une part importante de ces 82 milliards d’euros d’investissement : les besoins d’investissement pour les transports sont estimés à au moins 39 milliards d’euros par an, principalement pour l’acquisition de véhicules bas carbone. Néanmoins, si nous retenons uniquement le surcoût lié à l’achat d’un véhicule bas carbone par rapport à un véhicule carboné, le montant est ramené à 4 milliards d’euros.

La rénovation thermique des bâtiments représente un effort important de 27 milliards d’euros supplémentaires par an. Dans ce domaine, les évolutions réglementaires successives sont dommageables. Les instabilités qui ont eu lieu en France et dans d’autres pays européens ont concerné à la fois les enveloppes budgétaires consacrées à la rénovation et l’accès à certaines aides. Cette instabilité a pour effet de réduire la visibilité des ménages et des professionnels sur l’avenir, retardant les décisions d’investissement.

Je vais terminer mon propos en abordant certaines recommandations. Mme Lalanne et moi-même portons la plupart des recommandations collectivement, tandis que certaines illustrent nos différences d’appréciation quant aux leviers à mobiliser.

La deuxième recommandation propose d’introduire, au niveau de la Banque centrale européenne (BCE), des taux directeurs différenciés en faveur des investissements verts. Cette différence permettrait de créer un biais de financement favorable aux projets labellisés comme verts ou contribuant à la transition énergétique.

Afin de soutenir l’investissement, nous préconisons également le renforcement des moyens de la Banque européenne d’investissement, ainsi que la modification de son mandat. L’objectif est de conduire la BEI à investir davantage dans les projets de transition énergétique, mais aussi de faciliter l’accès des entreprises de taille intermédiaire (ETI) européennes à ces financements.

Sur le sujet de l’intégration des marchés de capitaux, je tiens à indiquer que cette dernière ne peut se faire au prix d’une dérégulation. Elle doit au contraire s’accompagner d’une protection des épargnants, d’une supervision européenne des grands acteurs financiers, et d’une harmonisation des règles, fondée sur des dispositions nationales davantage protectrices.

L’électrification est un levier majeur de décarbonation. Au niveau national, nous préconisons ainsi de diminuer la fiscalité sur l’électricité.

Afin de faciliter l’accès des ménages au financement bancaire, il est nécessaire de développer des dispositifs de soutien tels que les prêts à taux zéro ou les garanties bancaires à destination des ménages se situant dans les premiers déciles de revenus.

Enfin, je porte aussi deux recommandations spécifiques.

Premièrement, la puissance publique dispose d’une capacité déterminante : celle de se projeter dans le temps long et d’assumer des risques technologiques que les acteurs privés ne sont pas en mesure de prendre. Grâce à cette capacité, de nombreux projets industriels en France et en Europe ont abouti au cours de la seconde moitié du XXe siècle (TGV, aérospatial, développement de l’industrie électronucléaire). Ainsi, la création d’un fonds souverain d’investissement pourrait utilement contribuer au financement de la transition énergétique.

Deuxièmement, les crises énergétiques successives ont mis en évidence une contradiction importante : alors que la dépendance aux énergies fossiles fait peser des coûts majeurs sur les ménages, les entreprises et les finances publiques, la hausse des prix de l’énergie peut générer des profits exceptionnels pour les groupes qui les exploitent. Ces bénéfices, qui résultent en partie des fluctuations des marchés mondiaux, doivent contribuer au financement de la transition énergétique.

Il s’agit également d’un enjeu de justice fiscale : les entreprises qui tirent des profits exceptionnels grâce au modèle énergétique fondé sur les énergies fossiles doivent participer à l’effort collectif nécessaire pour en sortir. Une taxation des « superprofits » réalisés par les entreprises exploitant les énergies fossiles me paraît nécessaire.

M. le président Pieyre-Alexandre Anglade. Nous allons entendre les orateurs de groupe.

M. Jordan Guitton (RN). Nous partageons deux recommandations. Premièrement, celle de ne plus exclure le nucléaire des financements européens, tout en veillant à réduire la facture d’électricité des ménages français. Je me réjouis que vous rejoigniez la position défendue historiquement par le Rassemblement national sur le nucléaire en termes de transition énergétique.

De 2012 à 2017, puis de 2017 à 2022, lors du premier mandat d’Emmanuel Macron, nous avons perdu dix ans d’investissement sur le nucléaire, et cela est malheureux. Que vous ayez changé d’avis en 2022 et que vous rejoigniez notre position aujourd’hui, cela me convient. J’espère que la transition énergétique pourra se faire dans les meilleures conditions pour notre pays.

Vous avez parlé de la répartition des fonds européens et d’un trop-plein perçu par une partie des pays de l’Est. La France est contributeur net et ne bénéficie pas des fonds européens. Proposez-vous, comme le Rassemblement national ou Bruno Le Maire, de réduire la contribution de la France au budget européen ? Proposez-vous de changer de gouvernement pour aller défendre notre position à Bruxelles et récupérer les sommes que nous versons chaque année à l’Union européenne ?

S’agissant de l’instabilité réglementaire, notamment en matière de transition énergétique, je relève que vous soulignez les incohérences qui affectent notamment le diagnostic de performance énergétique (DPE). Nous vous proposons de supprimer ce dispositif.

Je note également les incohérences du dispositif MaPrimeRénov’, qui a donné lieu à de nombreuses fraudes. Je relève aussi les investissements dans le réseau de transport d’électricité (RTE), nécessaires dans notre territoire de par l’afflux de surproduction énergétique dans certains endroits.

J’ai une question précise sur le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF). Que pensez-vous de l’indignation des agriculteurs à l’égard de ce mécanisme qui augmente les coûts des engrais achetés ? C’est un sujet très important notamment car la transition énergétique passera par l’agriculture.

Mme Sandrine Lalanne, rapporteure. On peut remercier le général de Gaulle d’avoir lancé l’énergie nucléaire en France. Quand je parlais des pays les plus pollueurs en Europe, j’ai précisé qu’il s’agissait surtout de l’Allemagne. C’est un pays qui a tourné le dos au nucléaire.

Dans la programmation pluriannuelle de l’énergie, PPE 3, présentée en février dernier, le Gouvernement a annoncé la construction de six EPR 2 avec des investissements colossaux.

Nous sommes largement en avance sur le nucléaire et d’autres pays sont en train de suivre la France sur des développements de petits réacteurs modulaires (SMR).

Pour répondre à la question sur la contribution au budget européen, nous aurons un débat tout à l’heure dans l’hémicycle. Je suis profondément européenne. Effectivement, la contribution française s’élève à 25 milliards d’euros, mais la France bénéficie aussi de financements européens importants.

Je voudrais aussi rappeler que dans le cadre de NextGenerationEU, le programme européen doté de 800 milliards d’euros, la France a bénéficié de financements importants sur de nombreux projets.

La France est aussi le premier pays bénéficiaire d’aides, garanties et subventions de la Banque européenne d’investissement (BEI) dans les projets de transition environnementale et énergétique. On est ainsi dans une optique bidirectionnelle.

Je pense qu’il ne faut absolument pas diminuer la contribution de la France au budget de l’Union européenne. Nous sommes dans le même bateau avec les autres pays européens. Le climat concerne la santé de tous. Effectivement, des fonds sont alloués notamment à la Pologne, mais cela bénéficie en réalité à l’ensemble de l’Europe.

Concernant MaPrimeRénov’, je souhaiterais souligner que ce dispositif, comme le leasing social par exemple, a été victime de son succès. Nous avons effectivement enregistré un nombre très important de demandes auxquelles nous n’avons pas été en mesure de répondre intégralement. Cela constitue désormais un retour d’expérience dont il faut tirer les enseignements.

Comme l’a souligné mon co-rapporteur Karim Benbrahim, nous avons en France deux objectifs prioritaires en matière de transition énergétique : le transport individuel et le bâtiment. À nous de nous donner les moyens d’atteindre ces objectifs.

M. Karim Benbrahim, rapporteur. Sur la question énergétique, le chemin que nous proposons est radicalement différent de celui que vous défendez. Vous préconisez un mix énergétique reposant principalement sur le nucléaire et les énergies fossiles.

Pourtant, nous n’aurons pas de nouveaux moyens de production nucléaire avant 2038 au mieux. Ainsi, si nous faisions reposer notre électrification sur le seul développement du nucléaire, nous la mettrions en pause jusqu’à cet horizon, avec toutes les incertitudes qui entourent le calendrier et les coûts des nouvelles installations.

S’opposer, comme vous le faites, au développement des énergies renouvelables, c’est s’opposer à la transition énergétique et laisser les Français et nos entreprises dépendants des énergies fossiles.

Nous préconisons d’agir sur plusieurs leviers : le premier consiste à réduire nos consommations énergétiques, grâce à des politiques de sobriété et d’efficacité énergétique. Le deuxième consiste à décarboner nos modes de fonctionnement en électrifiant davantage nos usages. Nous devons développer les énergies renouvelables, car ce sont les seules sources d’énergie qui pourront être disponibles à court terme pour accompagner cette évolution.

Notre pays présente par ailleurs une particularité : aujourd’hui, environ 70 % de notre production d’électricité est d’origine nucléaire. Le nucléaire nous a permis de préserver notre pays d’une forme de dépendance au gaz, notamment au gaz russe.

Toutefois, les centrales nucléaires arrivent progressivement en fin de vie. Des investissements sont donc nécessaires pour prolonger leur durée d’utilisation. C’est pourquoi nous considérons comme nécessaire de maintenir un certain niveau d’investissement dans l’énergie nucléaire.

Je tiens à rappeler également que la question du mix énergétique n’est pas une compétence de l’Union européenne, mais une compétence propre à chacun des États membres. Pour cette raison, nous préconisons que l’Union européenne ne soit pas directive sur le sujet.

Il n’est pas question de remettre en cause le principe du diagnostic de performance énergétique (DPE). Disposer de logements moins consommateurs d’énergie et mieux isolés constitue un enjeu écologique.

C’est également un enjeu financier pour les occupants de ces logements, notamment pour les locataires. Si l’on prétend défendre les classes moyennes et les classes populaires, cela signifie aussi leur permettre de réduire leur facture énergétique.

C’est enfin un enjeu sanitaire : vivre dans un logement mal isolé expose à des risques pour la santé. Il est ainsi important de renforcer l’isolation de nos bâtiments.

Nous dénonçons en revanche les évolutions successives et les changements de cap qui ont pu affecter MaPrimeRénov’. Pour autant, contrairement à ce que vous avez indiqué, nous ne proposons pas d’abandonner ce dispositif. Nous préconisons au contraire de le consolider, de le renforcer et de lui consacrer davantage de moyens.

Enfin, s’agissant de votre question sur le prix des engrais, je voudrais simplement rappeler qu’un fonds temporaire de décarbonation a été créé. Il met à disposition 600 millions d’euros pour accompagner les acteurs économiques affectés par ces hausses de prix.

M. Sébastien Huyghe (EPR). Je veux tout d’abord remercier nos collègues, Mme Sandrine Lalanne et M. Karim Benbrahim, pour la qualité de leur rapport sur le financement de la transition énergétique européenne. Ce rapport a le mérite de poser clairement les enjeux importants.

La transition énergétique n’est pas seulement une dépense climatique ; c’est également un investissement en faveur de notre souveraineté.

L’actualité nous le rappelle depuis la crise énergétique de 2022 et l’agression russe contre l’Ukraine : l’Europe sait désormais ce que coûte sa dépendance aux hydrocarbures importés. Le découplage progressif à l’égard du gaz russe est nécessaire, mais il nous oblige également à construire une autre forme de dépendance, moins subie et davantage maîtrisée, fondée sur nos propres capacités de production, nos réseaux, notre industrie et notre épargne.

Le rapport le démontre : les besoins d’investissement sont considérables. L’enjeu est désormais d’orienter les financements disponibles vers les projets les plus pertinents, en garantissant stabilité et visibilité.

À cet égard, deux recommandations me semblent particulièrement importantes : la première concerne l’union des marchés de capitaux. L’Europe dispose d’une épargne considérable, mais celle-ci demeure trop fragmentée et insuffisamment orientée vers le financement de nos entreprises et de nos infrastructures. Pour financer les réseaux, l’électrification, les technologies bas carbone et l’innovation industrielle, nous devons mieux mobiliser cette épargne européenne, sans pour autant affaiblir la protection des épargnants.

La seconde concerne le développement de fonds de pension à l’échelle européenne. Il ne s’agit pas seulement d’un enjeu financier, mais également d’un enjeu de puissance. Une épargne européenne peut contribuer à financer des investissements de long terme dans nos entreprises, nos filières industrielles et notre transition énergétique.

Je veux également souligner un point transversal du rapport : la transition ne pourra réussir sans acceptabilité sociale. Les ménages et les petites et moyennes entreprises ne pourront pas suivre si les dispositifs sont instables, illisibles ou trop coûteux. La confiance est donc aussi importante que le financement lui-même.

Voici ma question pour les rapporteurs : dans un contexte où les finances publiques sont contraintes, comment mieux articuler financements publics et financements privés afin que l’argent public joue pleinement son rôle de levier, tout en continuant à financer les projets indispensables mais non rentables immédiatement ?

Mme Sandrine Lalanne, rapporteure. Les deux principales recommandations qui émanent de nos auditionnés concernent l’union des marchés de capitaux et les fonds de pension.

L’Union européenne est bien intégrée d’un point de vue économique. Chacun des pays tient à sa place financière, avec des règles divergentes, notamment en matière de supervision, de cotation en Bourse. Derrière tout cela, agissent également des droits juridiques, des droits des entreprises, et des produits d’épargne très différents selon les pays.

Contrairement au marché américain, qui s’inscrit dans un État fédéral, nous sommes des pays distincts. Notre économie ouverte comporte des places financières où les investisseurs peuvent lever des fonds. Nous avons aujourd’hui besoin d’un marché de liquidités d’une plus grande profondeur. Les entreprises américaines peuvent lever massivement des fonds sans impacter les prix du marché. Pour cette raison, nos capitaux partent vers les États-Unis. L’union des marchés de capitaux est un levier important de notre transition énergétique. Nous composons également avec l’intelligence artificielle et la défense.

La recommandation des fonds de pension est complémentaire à celle des marchés de capitaux. Le besoin de liquidités dans l’économie se joue sur le long terme, pour une rentabilité s’étalant jusqu’à vingt ans. Les fonds de pension sont justement les liquidités dont nous avons besoin pour ces investissements de long terme. En France, les fonds de pension représentent 13 % de l’ensemble des capitaux, alors qu’aux États-Unis, ce chiffre monte à 150 %. Nous sommes déjà en retard.

J’ai partagé avec mon co-rapporteur des recommandations à destination des ménages et des petites et moyennes entreprises afin de préparer l’acceptabilité sociale de cette transition énergétique. Les garanties publiques sont un levier fiable : la Banque européenne d’investissement affirme qu’un euro investi se transforme en quatre euros de leviers financiers privés. Les garanties publiques ôtent le risque des projets.

Cependant, la BEI ne traite que les projets ou entreprises de grande taille. C’est aux fonds publics d’accompagner une partie des ménages et des PME laissés de côté, grâce à des garanties publiques de prêt bancaire, par exemple à taux zéro. L’acceptabilité sociale dépend de la capacité des garanties publiques à soutenir la transition des ménages et des PME.

M. Karim Benbrahim, rapporteur. La transition écologique est un enjeu de souveraineté. Je partage ce constat de base avec ma co-rapporteure. Cependant, mon avis diverge sur la question des fonds de pension. La transition énergétique ne doit pas servir de prétexte à casser notre modèle social. Je doute de la capacité des fonds de pension à soutenir des investissements longs. L’épargne privée de la France peut être mobilisée autrement.

L’état actuel des finances publiques n’est pas imputable à la transition énergétique. Au contraire, la France est le mauvais élève au niveau européen et n’honore pas ses engagements sur le développement durable. Au lieu d’investir dans la transition énergétique ou même l’acceptabilité sociale de cette dernière auprès des ménages et des PME, des cadeaux fiscaux ont été faits aux ménages les plus aisés ainsi qu’aux grandes entreprises aux dividendes conséquents. Les arbitrages de ces dernières années en finances publiques ne sont selon moi pas les bons.

Mme Danièle Obono (LFI-NFP). Au cours de l’été 2026, le plus chaud enregistré en Europe depuis 1900, 90 millions de personnes ont été exposées à des températures d’au moins 40 °C. L’Agence internationale de l’énergie appelle à respecter l’accord de Paris, adopté lors de la COP 21 en 2015, en renonçant à tout projet d’infrastructure fossile pour rester sous la barre des 1,5 °C. Pourtant, le capitalisme extractiviste poursuit son expansion. En 2026, les énergies fossiles représentent encore 69 % de l’énergie consommée dans l’Union européenne.

Votre rapport souligne très justement la nécessité d’investissement de long terme dans les énergies renouvelables, non nucléaires, et dans des politiques de sobriété. Pour réduire de 55 % les émissions d’ici 2030, et atteindre la neutralité carbone en 2050, l’Union européenne a besoin d’au moins 52 milliards d’euros d’investissement par an. Malgré cela, l’Union européenne peine à mobiliser les financements suffisants.

J’ai corédigé un rapport avec notre collègue M. Henri Alfandari sur la politique monétaire de la zone euro face au défi climatique, dans lequel nous recommandons d’orienter massivement les outils financiers pour réduire le coût du capital des investissements verts, tout en pénalisant des activités polluantes. De telles mesures peinent à se mettre en place. La droite et l’extrême droite bloquent le déploiement du pacte vert. Parallèlement, les investissements écologiques nationaux restent contraints par la limite de 3 % de déficit par rapport au PIB incluse dans le Pacte de stabilité et de croissance.

Pourtant, la présidente de la Commission européenne, Mme von der Leyen, a présenté en mars 2025 un plan historique de dépenses militaires, visant à mobiliser jusqu’à 800 milliards d’euros en dérogeant à ces mêmes règles d’austérité.

Je partage certaines de vos propositions formulées, notamment l’investissement massif de ces moyens mobilisables. La France insoumise estime qu’il faut aller plus loin, car nous n’avons pas le luxe du choix quand il s’agit d’investir dans l’écologie. Nous croyons à une bifurcation écologique et solidaire qui planifierait la sortie du nucléaire et des énergies carbonées, en supprimant les concessions accordées aux énergies fossiles, en introduisant une taxonomie noire qui permettrait de pénaliser les activités économiques attentatoires à l’environnement. Cette politique est plus urgente que jamais.

M. Karim Benbrahim, rapporteur. La transition énergétique est loin d’être une évidence pour les acteurs. Le marché, tel qu’il est conçu, incite naturellement à la production et à la consommation des énergies fossiles : c’est ce que nous a dit TotalEnergies lors de notre échange.

Pour changer cette voie de la facilité, nous devons mettre en œuvre des règles contraignantes, dont la taxe sur les superprofits des entreprises pétrolières. Il faut aussi considérer la suppression de certaines niches grises.

Comme vous le savez, le groupe socialiste a soutenu l’augmentation des crédits de la loi de programmation militaire, car nous considérons que la transition énergétique est un enjeu de résilience pour la nation. La résilience qui prévaut pour la défense doit être étendue aux politiques écologiques européennes. Pour cette raison, le rapport préconise de revoir les règles du pacte de stabilité européen.

Mme Sandrine Lalanne, rapporteure. Nous sommes heureux d’entendre votre soutien à nos recommandations.

Il ressort tout de même que l’Europe a œuvré pour le climat, l’environnement et la transition énergétique, davantage que tous les pays européens individuellement additionnés. Le budget de l’Europe est de 2 000 milliards d’euros, parmi lesquels 34 % sont alloués au climat et aux enjeux de transition énergétique.

Nous ne pourrons pas décarboner et sortir du nucléaire d’un même élan. L’Allemagne, qui représente 25 % des émissions de l’Union européenne, a fait le choix de sortir du nucléaire. L’investissement dans les énergies renouvelables alternatives comporte des coûts très importants et prendra beaucoup de temps. Ainsi, il existe une étape intermédiaire entre la décarbonation et la transition aux énergies renouvelables. Je souhaite souligner l’aide de l’Europe à la Pologne, grand émetteur, grâce à son budget.

Mme Marietta Karamanli (SOC). Au nom de mon groupe, je salue votre travail et soutiens l’orientation générale de ce rapport.

La transition écologique est un enjeu climatique, mais également de souveraineté européenne, et de justice sociale. Il ne s’agit pas de mobiliser davantage de moyens, mais de mieux allouer les moyens existants pour donner aux acteurs un cadre stable pour investir.

Vos propositions comportent, premièrement, une meilleure coordination des stratégies énergétiques des États membres. Deuxièmement, des conditions de financement préférentielles pour les investissements verts via les taux différenciés de la Banque centrale européenne. Troisièmement, une meilleure lisibilité des produits financiers durables pour les épargnants.

Nos observations sont les suivantes. Premièrement, favoriser les investissements verts ne suffit pas aujourd’hui : il faut mieux encadrer les financements bancaires des activités carbonées. Il faut réguler les financements qui entretiennent notre dépendance aux énergies fossiles. Les banques doivent être davantage transparentes sur les émissions qu’elles financent et préparer des plans de transition vérifiables.

Deuxièmement, nous devons faire davantage contribuer les très grandes fortunes, dont les émissions sont disproportionnées, avec parallèlement une lutte renforcée contre l’évasion fiscale.

La justice dans la répartition de l’effort est une condition de l’adhésion à la transition énergétique. Il faut rendre les financements accessibles au plus grand nombre, en matière de rénovation des logements, de transports en commun, d’accompagnement des ménages modestes.

Troisièmement, nous devons inscrire les financements dans une politique cohérente de décarbonation. Dans mon rapport sur la décarbonation des transports européens, je défends une approche associant transformation de l’offre, sobriété, cohésion territoriale et justice sociale. Cela, sans toutefois attendre du progrès technique davantage que ce qu’il peut donner. Ainsi, remplacer les véhicules motorisés ne suffit pas : il faut développer le ferroviaire, les transports collectifs, les mobilités actives, et répondre aux besoins des territoires.

Le groupe socialiste soutient votre rapport pour donner à notre ambition climatique des moyens durables, mieux orientés et plus équitablement répartis. Nous émettons le souhait que nos recommandations soient affirmées en complémentarité avec les vôtres.

M. Karim Benbrahim, rapporteur. Vous avez évoqué l’idée de mettre à contribution les grandes fortunes. Il s’agit en effet de trouver un équilibre global sur nos besoins, pour allouer les recettes suffisantes au budget de la transition énergétique.

Les orientations fiscales prises dans notre pays ces dernières années ne donnent pas à l’État une capacité d’action suffisante pour le défi d’une transition énergétique.

La question de la maille d’application de ces politiques est cruciale. Si nous jouons sur la fiscalité au niveau européen, nous serons plus efficaces qu’au niveau national, car nous éviterons les évasions fiscales. Pour cette raison, je préconise dans le rapport une taxation des superprofits, en priorité au niveau européen, et à défaut au niveau national.

Concernant la sobriété et l’efficacité, vous avez évoqué dans votre dernier point les innovations technologiques comme levier. Mais au-delà, nous devons adopter des changements comportementaux sur une consommation sobre d’énergie. Je suis ouvert à la discussion pour intégrer ensemble ces réponses dans une proposition de résolution européenne qui sera discutée au sein de cette commission.

Mme Sandrine Lalanne, rapporteure. Je vous rejoins sur le besoin de favoriser les investissements bancaires et la finance verte.

Au niveau français, le label Investissement socialement responsable (ISR) et les autres labels existants ont une visibilité et une lisibilité insuffisantes. Les banques proposent rarement à leurs épargnants des fonds dans le développement durable et la transition énergétique. Il est d’autant plus difficile de se repérer pour les épargnants gérant de manière autonome leur portefeuille, n’ayant aucune indication sur ces différents titres. Si des progrès ont été réalisés sur ce plan, il est nécessaire d’aller plus loin, ce que propose notre rapport d’information.

Au niveau européen, un point qui n’apparaît pas dans nos recommandations mais qui reste important est celui du refinancement des banques. Lorsque ces dernières se refinancent auprès de la Banque centrale européenne, il faudrait les encourager à déposer des « titres verts », des titres financiers dans le développement durable.

Pour en venir à la participation des « plus riches », je m’interroge toujours sur l’identité de ces personnes et parallèlement sur la somme immense de participations financières qu’on souhaite obtenir d’eux. On veut en effet leur faire tout payer : le déficit budgétaire, la transition énergétique, la défense… Encore faut-il trouver ces « plus riches » et leur donner envie de rester en France.

Je pense notamment à TotalEnergies, entreprise internationale dont le siège social est en France, qui pourrait décider de partir si on décidait de taxer les superprofits, étant donné que ses recettes en France sont complètement infimes. À l’échelle mondiale, 4,5 milliards de personnes sont dépendantes des énergies fossiles. Or pour avoir accès à de l’énergie, il faut mettre en place des infrastructures dont le coût de production est en hausse.

Attention donc, nous sommes en économie ouverte, la taxation des superprofits ouvre la porte à un départ hors de France de nos champions économiques. Ils nous le disent, il faut les croire. À mon sens, nous devons penser plus largement, une sensibilisation sur nos modes de consommation reste à faire pour tout le monde, notamment sur les transports et le textile.

M. Pascal Lecamp (DEM). Ce rapport sur le financement de la transition énergétique est une base de travail utile. Il traite en effet d’un sujet colossal dont l’urgence fait l’unanimité.

Pour répondre au cap fixé par la COP 21 en 2015 d’une sortie des énergies fossiles d’ici 2050, la réponse doit se faire à l’échelle européenne. En France, ces objectifs ont été déclinés concrètement à travers la troisième programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE 3), qui définit notre nouveau mix énergétique.

Bien qu’accusée par certains, l’entreprise TotalEnergies s’y attelle, afin que les 100 000 emplois qu’elle représente puissent porter une activité économique en adéquation avec nos objectifs climatiques.

La transition énergétique représente un coût colossal : 82 milliards d'euros par an pour la France jusqu'en 2030 et 400 milliards pour l'Europe. L'État n'a pas la capacité de financer cela seul par l'impôt ou la dette. Nous devons donc impérativement trouver d'autres sources de financement, tout en veillant à ce que cette transition reste acceptable et juste pour les citoyens. L’urgence est donc de mettre en place un vrai plan Marshall de reconstruction, similaire à celui d’après-guerre.

Pour trouver les financements, je perçois comme dangereuse votre proposition de remise en cause des critères du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), qui nous plongerait plus profondément encore dans la crise de la dette.

Écoutez ce que disait Stéphane Boujnah, le président d’Euronext, au printemps 2024 : « Je suis revenu sur la nécessité urgente de réaliser un marché unique des capitaux en Europe qui sera à l'agenda de la prochaine Commission européenne installée après les élections du 9 juin prochain ». Depuis, rien n'a bougé sur le marché européen des capitaux.

Ainsi, je vois une solution pour financer la transition énergétique : il faut mettre en cohérence notre cadre fiscal et budgétaire. Pour illustrer mon propos, je rappellerai que tout en visant la sortie de la France des énergies fossiles d’ici 2050, nous subventionnons le gazole non routier (GNR). Au lieu d'alléger la fiscalité sur cette énergie polluante, l'État devrait réorienter cet argent vers un fonds d'investissement dédié à la transition écologique européenne.

Mme Sandrine Lalanne, rapporteure. Je tiens à rappeler que la fiscalité est une compétence nationale, il n'y a pas de levier fiscal au niveau européen.

Par ailleurs, je rejoins votre position sur le déficit. Augmenter les taux d’intérêt impacte directement les consommateurs. Parallèlement cela renchérit les coûts du crédit et des investissements, faisant payer plus cher la transition énergétique.

Sur l’épargne, l’enjeu est de rapatrier les 300 milliards d’euros annuels qui partent sur les marchés américains du fait de rendements plus importants. Cette question est traitée par la représentation nationale et l’État depuis plusieurs années et à l’échelle européenne avec le rapport Draghi publié en 2024.

Sur le marché européen des capitaux, si certains États semblent rechigner à sa mise en place, l’idée fait son chemin à la Commission européenne et au Parlement européen. Les besoins de financements entre l’intelligence artificielle, la transition énergétique et la défense sont tels que, forcément, la mise en place de ce marché européen des capitaux adviendra.

M. Karim Benbrahim, rapporteur. Le constat partagé parmi les députés d’un défi colossal et urgent de financement de la transition énergétique est une bonne base de départ.

Il faut effectivement souligner la PPE 3 qui planifie le développement des moyens de production mais aussi prendre conscience de notre retard. La France a un retard sur l’électrification des usages et sur la mobilisation de l’épargne privée.

En effet le privé ne prend pas une part suffisamment importante du financement de la transition énergétique, préférant rester sur d’autres investissements. L’évolution de nos modes de financement ne doit cependant pas nous mener à revenir sur les règles prudentielles. La crise bancaire de 2008 ne doit pas être oubliée, nous devons préserver les mesures de protection mises en place.

La réorientation des investissements ne se fait pas naturellement mais par des mesures contraignantes pour avancer plus rapidement face au défi de la transition énergétique. Les importations fossiles représentent annuellement 60 milliards d'euros ; la SPAFTE 2025 chiffre à 82 milliards d'euros les investissements supplémentaires à réaliser et rappelle que 40 milliards d'euros encore réalisés dans les énergies fossiles sont à supprimer.

De plus, je suis totalement favorable à la création d'un fonds d'investissement souverain, qui constitue une recommandation du rapport. La question de son alimentation reste entière mais, pour en revenir à l'acceptabilité sociale, un fonds souverain serait une manière d’embarquer le citoyen.

M. Nicolas Dragon (RN). Ma question porte sur le système d'échange de quotas d'émission 2 (SEQE-2) qui frappera dès 2028 les carburants et le chauffage de millions de ménages français.

Selon la Fondation pour le logement, le surcoût atteindrait 400 à 700 euros par an pour un ménage chauffé au gaz – sans parler du fioul. Le fonds social pour le climat n'en compenserait qu'une partie et la France n'en recevra que 9,7 milliards d’euros sur 65 milliards d’euros alors même qu'elle est contributrice nette au budget de l'Union pour plus de 10 milliards d'euros par an.

Dans votre rapport vous rappelez que, grâce au nucléaire, la France ne représente que 6,1 % des enchères du premier marché carbone, dont les véritables payeurs sont surtout des centrales à charbon polonaises. C’est d’ailleurs à la demande de la Pologne que le Conseil de l’Union européenne a reporté le SEQE-2 d'une année. Autrement dit, les Français qui ont déjà décarboné leur électricité paieront pour ceux qui ne l'ont pas fait.

Deux questions en découlent. Proposerez-vous que la France demande au Conseil de l’UE l'abandon du SEQE-2 ? Comment conciliez-vous votre recommandation de fléchage des recettes carbone vers les ménages et les PME de chaque État membre avec la proposition de la Commission européenne d'affecter une partie des recettes du premier marché carbone au budget de l’Union à hauteur de 9,6 milliards d'euros par an ?

Mme Sandrine Lalanne, rapporteure. Je comprends votre observation. Le SEQE-2, concentré sur le secteur routier et le bâtiment, a été repoussé du fait de la montée des prix de l’énergie. Il faut continuer de repousser sa mise en œuvre tant que la stabilisation des prix n’est pas advenue.

Ma réponse est simple : le report de la mise en place du SEQE-2 sera nécessaire tant que les prix ne sont pas maîtrisés afin de ne pas pénaliser les ménages et les PME.

M. Karim Benbrahim, rapporteur. Nous avons besoin d’une compensation financière pour les classes moyennes, les ménages éloignés du réseau de transport public et les ménages les plus précaires. Parallèlement, un accompagnement public de l’investissement de ces ménages est nécessaire.

La commission a ensuite autorisé le dépôt du rapport d’information en vue de sa publication.

([2]) Règlement (UE) 2026/261 du Parlement européen et du Conseil du 26 janvier 2026 relatif à la suppression progressive des importations de gaz naturel russe et à la préparation de la suppression progressive des importations de pétrole russe, ainsi qu’à l’amélioration de la surveillance des dépendances énergétiques potentielles

([6]) S’agissant de la France, Nicolas Dufourcq, directeur général de la Bpi, identifie trente années décadentes, en miroir des Trente Glorieuses de l’après-guerre, trente années décadentes qui s’étendent de 1995 à 2015. La Désindustrialisation de la France – 1995-2015, Éditions Odile Jacob, 2022.

([7]) Cette facture énergétique a dépassé les 600 Mds d’euros sur l’année 2022, à la suite de l’invasion de l’Ukraine.

([8]) Le constat est d’ailleurs le même pour le Royaume-Uni – le comité britannique d’étude du changement climatique estime ainsi que les coûts pour atteindre la neutralité carbone en 2050 sont inférieurs à ceux d’un seul choc énergétique de l’ampleur de celui subi en 2022. https://www.theccc.org.uk/2026/03/11/cost-of-net-zero-by-2050-less-than-a-single-fossil-fuel-price-shock-ccc/

([9]) North DC. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press, 1990

([16]) Directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003

([17]) Directive 2008/101/CE du 19 novembre 2008

([18]) Directive (UE) 2023/959 du 10 mai 2023

([19]) Cette clé de répartition, définie à l’annexe I de la décision 2020/2166 de la Commission, prévoit notamment que la France reçoive 6,1 % du volume des quotas mis aux enchères, quand l’Allemagne en reçoit 22,3 % et la Pologne 13,0 %. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020D2166

([22]) Voir notamment Pisani-Ferry J & Mahfouz S. (2023), Rapport sur les incidences économiques de l’action pour le climat.

([23]) D’après la contribution écrite de l’ADEME

([24]) ADEME, Évaluation du dispositif des certificats d’économies d’énergie, rapport complet, 2019.

([25]) Cour des comptes, « Les certificats d’économies d’énergie : un dispositif à réformer car complexe et coûteux pour des résultats incertains », juillet 2024.

([29]) Cela concerne les préjudices à l’atténuation et l’adaptation au changement climatique, à l’utilisation durable et la protection des ressources, à l’économie circulaire, à la prévention et la réduction de la pollution et à la protection et la restauration de la biodiversité et des écosystèmes. Point 2.2.5. de la communication de la Commission européenne de décembre 2019 sur le Pacte vert (COM[2019] 640 final) ; article 17 du règlement (UE) 2020/852 ; Conclusions du Conseil européen des 17 au 21 juillet 2020 sur le CFP 2021-2027, point 18 ; article 33.2(d) du règlement (UE, Euratom) 2024/2509. Ce principe est défini par rapport aux six objectifs environnementaux couverts par le règlement (UE) 2020/852 sur l’établissement d’un cadre visant à favoriser les investissements durables.

([30]) Conclusions du Conseil européen des 17 au 21 juillet 2020 sur le CFP 2021-2027, point 18 ; Accord interinstitutionnel du 16 décembre 2020, partie II.A., point 16. d) et e)

([31]) La Commission a développé une méthodologie couvrant à la fois l’atténuation et l’adaptation, avec des coefficients climatiques propres à l'UE (0 %, 40 % et 100 % de dépenses favorables) basés sur l’effet attendu de la dépense, ainsi qu’une liste prédéfinie d'activités et de coefficients correspondants dans les règlements établissant les programmes du budget de l’Union européenne.

([32]) d’après la SPAFTE – édition 2025

([33]) Règlement (UE) 2026/261 du Parlement européen et du Conseil du 26 janvier 2026 relatif à la suppression progressive des importations de gaz naturel russe et à la préparation de la suppression progressive des importations de pétrole russe, ainsi qu’à l’amélioration de la surveillance des dépendances énergétiques potentielles, et modifiant le règlement (UE) 2017/1938

([35]) La fiscalité environnementale comprend l’ensemble des impôts, taxes et redevances dont l’assiette est constituée par un produit ou un service qui détériore l’environnement dans au moins un des six axes qui font l’objet des cotations du budget vert.

([36]) Étant entendu que, créée en 2018, la Banque des territoires a repris en portefeuille les participations de la CDC

([37]) Chiffres correspondant aux besoins d’investissement figurant dans le document de la Commission, fondés sur la modélisation de l’analyse d’impact relative à l’objectif climatique pour 2040 [SWD(2024) 63 final].

([38]) Composé de représentants du secteur de l’investissement (notamment des investisseurs institutionnels) et d’autres institutions financières, des États membres et de la Commission européenne.

([39]) Les PRM sont des réacteurs nucléaires conçus i) pour être plus petits en taille et en puissance que les réacteurs nucléaires traditionnels et ii) pour être modulaires, ce qui signifie que les réacteurs ou leurs composants peuvent être fabriqués en usine et transportés vers un site en vue de leur utilisation directe ou de leur assemblage.

([40]) Notamment un complément InvestEU supplémentaire de 200 millions d’euros provenant du Fonds pour l’innovation jusqu’en 2028.

([44]) d’après l’audition d’Alexandre Rambaud

([46]) Commission européenne, 16 juillet 2025, « Un budget de l'UE dynamique au service des priorités de l'avenir – Le cadre financier pluriannuel 2028-2034 », Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, COM(2025)570 final

([50]) Pour une analyse récente des freins à l’union des marchés de capitaux, voir le rapport d’information présenté par M. Labaronne et Mme Josserand : https://www.vie-publique.fr/rapport/302251-rapport-dinformation-sur-lunion-des-marches-de-capitaux