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I. Les crédits de la mission « aide publique au développement »

La mission interministérielle « Aide publique au développement » regroupe les crédits des deux principaux programmes concourant à la politique française d’aide au développement. Il s’agit du programme 110 « Aide économique et financière au développement », mis en œuvre par le ministère des Finances et des comptes publics, et du programme 209 « Solidarité à l’égard des pays en développement », mis en œuvre par le ministère des affaires étrangères et du développement international.

Cette mission ne correspond qu’à environ 30 % du montant total de l’aide publique au développement, tel qu’il est déclaré au Comité d’aide au développement de l’OCDE et qui correspond à la politique transversale « Politique française en faveur du développement », composé de 24 programmes rattachés à 14 missions, parmi lesquelles les programmes 110 et 209 qui forment la mission « Aide publique au développement ».

A. Un budget stable

Dans le projet de loi de finance pour 2018, le budget de la mission interministérielle « Aide publique au développement » s’élève à 2 700 millions d’euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 95 millions d’euros, ou 4 % par rapport aux 2 605 millions d’euros demandés en LFI pour 2017.

Le programme 110, qui se compose principalement d’engagements pluriannuels comme les contributions volontaires à des organismes multilatéraux, est stable, voire en légère diminution dans le PLF2018, puisqu’il passe de 966 à 961 millions.

Le programme 209 augmente quant à lui principalement au titre du Fond européen de développement, puisque l’action « coopération communautaire » passe de 742 à 850 millions d’euros, tandis que la coopération bilatérale passe de 556 à 573 millions d’euros.

Cette hausse correspond à celle de la contribution française au Fonds européen de Développement (FED), laquelle répond à une programmation pluriannuelle sur la période 2014-2020, c’est-à-dire le 11e FED. La contribution française passe de 742,4 à 849,9 millions d’euros et devrait s’élever à 879,8 millions d’euros en 2019 et en 2020. Cette hausse est pour l’essentiel un rattrapage qui s’explique essentiellement par le caractère tardif de la ratification du 11e FED et par une accélération des engagements des projets à partir de 2015 qui se traduit par une hausse des besoins de décaissement les années suivantes.

Cette hausse très relative des crédits intervient en outre après une diminution des crédits décidée en cours d’année. Le décret n° 2017-000 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance a en effet annulé 136,2 millions d’euros en crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. L’augmentation du budget de la mission dans le PLF 2018 ne compense pas la baisse entérinée par le décret du 20 juillet, puisque le programme 209 augmente d’environ 100 millions d’euros tandis que le programme 110 demeure stable, voire diminue légèrement.

Il convient également de mentionner que la mise en œuvre de l’élargissement de l’assiette de la taxe sur les transactions financières aux transactions intrajournalières (intraday), prévue par la loi de finances initiales pour 2017 au 1er janvier 2018, a été annulée dans le PLF 2018. Cette annulation, s’ajoute à celle de l’affectation directe de 270 millions d’euros à l’AFD et non au FSD, décidée par amendement lors de l’examen du PLF2017, annulation sur laquelle se propose de revenir un amendement adopté par l’Assemblée nationale en première lecture du projet de loi de finances 2018.

	Autorisations d’engagement		Crédits de paiement
Numéro et intitule du programme et de l’action	Ouvertes en LFI pour 2017	Demandées pour 2018	Ouvertes en LFI pour 2017	Demandées pour 2018
110 – Aide économique et financière au développement	2 142 510 357	840 500 721	965 957 002	961 413 997
01 – Aide économique et financière multilatérale	1 452 280 139	430 870 721	586 619 912	594 361 154
02 – Aide économique et financière bilatérale	360 000 000	408 630 000	275 817 509	263 001 153
03 – Traitement de la dette des pays pauvres	330 250 218	0	103 519 581	104 051 690
209 – Solidarité à l'égard des pays en développement	1 653 466 291	1 842 613 432	1 639 004 212	1 738 288 535
02 – Coopération bilatérale	585 885 802	683 247 317	555 710 462	573 209 159
05 – Coopération multilatérale	150 414 041	145 095 739	156 127 302	150 809 000
07 – Coopération communautaire	742 451 124	849 852 395	742 451 124	849 852 395
08 – Dépenses de personnels concourant au programme "Solidarité à l'égard des pays en développement"	184 499 624	164 417 981	184 499 624	164 417 981
09 – Actions de co-développement	215 700		215 700
Total pour la mission	3 795 976 648	2 683 114 153	2 604 961 214	2 699 702 532

B. La trajectoire budgétaire

Le Président de la République s’est engagé à viser une aide publique au développement) égale à 0,55 % du RNB en 2022, devant permettre d’atteindre quelques années plus tard l’engagement de la communauté internationale de 0,7 % ([1]). Cette trajectoire suppose de passer de 8,6 milliards d’euros d’APD (soit 0,38 % du RNB) aujourd’hui à environ 14,5 milliards d’euros en 2022 selon les hypothèses de croissance actuelles, ce qui représente une augmentation majeure et un niveau historiquement inégalé en euros courants, l’APD française n’ayant jamais dépassé un montant total d’onze milliards d’euros, même si elle était plus élevée en proportion du RNB au cours des années 1960.

Une telle trajectoire pour les cinq prochaines années suppose un effort important de concertation avec toutes les parties prenantes, notamment les ONG et la société civile. Celle-ci se traduit par les consultations qui ont actuellement lieu avec les acteurs non-étatiques, réunis au sein du Conseil national du développement et de la solidarité internationale (CNDSI), qui doivent permettre d’enrichir les réflexions sur les nouvelles priorités et la trajectoire de l’aide publique au développement. C’est également dans cette perspective que sera convoqué un Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID) en février 2018.

L’augmentation de l’aide publique au développement de la France doit en effet être considérée non pas seulement d’un point de vue quantitatif mais également d’un point de vue qualitatif. Augmenter l’aide multilatérale est rapide puisqu’il suffit d’accroître les contributions françaises volontaires aux organismes multilatéraux. Loin d’être inutile, une telle augmentation permet d’afficher une augmentation immédiate du budget, mais ne correspond pas nécessairement aux priorités de la politique française dans ce domaine. Si en revanche les crédits supplémentaires doivent être destinés, comme cela est souhaité, à des aides-projets bilatérales, il faut un certain temps pour trouver et définir les projets à financer.

L’aide bilatérale est en effet la partie de l’APD qui a le plus souffert des réductions de ces dix dernières années. Lorsque des économies rapides sont nécessaires, comme cela a été le cas en juillet dernier, il est en effet difficile, voire impossible, de réduire les contributions de la France aux organismes multilatéraux puisque ces dernières correspondent généralement à des engagements pluriannuels. C’est donc l’aide bilatérale qui se trouve sacrifiée, puisque c’est là qu’existe une marge de manœuvre. Pour cette même raison, le rétablissement de notre ancien niveau d’aide publique au développement doit viser en priorité l’aide bilatérale et ne peut, par voie de conséquence, être immédiat.

L’augmentation à laquelle s’est engagé le Gouvernement vise donc d’abord à revenir sur l’évolution de ces dix dernières années par un rééquilibrage au profit de l’aide bilatérale avant de procéder à un accroissement de l’ensemble du budget. Il est cependant essentiel que la montée en puissance prévue de l’aide française ne soit pas strictement budgétaire mais corresponde à une véritable expansion raisonnée de notre activité dans ce domaine, en fonction d’objectifs clairs.

Il paraît donc souhaitable que l’augmentation prévue des moyens soit précédée d’une réflexion d’ensemble de notre stratégie en matière d’aide publique au développement, non seulement sur ses objectifs et ses moyens, mais également sur son pilotage politique.

II. Objectifs et moyens de l’aide publique au développement française

Il est difficile d’évaluer la politique française d’aide publique au développement, qu’il s’agisse des moyens qu’elle se donne ou de son mode d’organisation, sans prendre en considération à l’échelle internationale l’évolution rapide, surtout ces dernières années, de l’aide au développement elle-même, voire de la notion même de développement.

Les réformes successives de l’aide publique au développement française, qui seront rappelées plus loin dans le présent rapport, visaient en effet à adapter notre politique à une réalité mondiale qui évoluait, et évolue toujours, rapidement. Le dispositif français doit donc être en mesure à la fois de réagir rapidement aux situations d’urgence et de mettre en œuvre des stratégies de long terme, ce qui suppose un pilotage politique sans doute plus cohérent que ne l’est l’actuel.

A. L’objectif climatique et les ODD

1. Les ODD

La caractéristique la plus remarquée des Objectifs du Développement durable (ODD), qui ont succédé en 2015 aux Objectifs du millénaire pour le développement (OMD), est l’abolition de la distinction entre pays « en développement » et « développés ». Le développement est ici envisagé comme un processus continu et jalonné d’objectifs.

Les ODD doivent en effet répondre à la fois aux préoccupations nouvelles des pays émergents et à celles des pays pauvres, mais également à celles des pays développés qui sont également confrontés à la nécessité de lutter contre la pauvreté, sans même parler de la lutte contre les dérèglements climatiques. À l’objectif classique de croissance économique là où elle est trop faible, les ODD ajoutent donc celui de « corriger » en quelque sorte les défauts du modèle classique de croissance, en la rendant mieux partagée et plus soutenable.

a. L’émergence de nouvelles thématiques

Les ODD apparaissent donc comme un effort visant à compléter les OMD par une approche plus systématique couvrant un éventail de champs plus large. On note ainsi :

– une plus grande précision des objectifs liés à la pauvreté, à la santé ou à l’éducation ;

– l’inclusion d’un objectif spécifique visant la réduction des inégalités sociales, mais aussi de genre ;

– la prise en compte des migrations et des mobilités en tant que ressource pour le développement ;

– la mise en avant de la préservation de l’environnement ;

– l’introduction de l'objectif 16 lié à la gouvernance et l’État de droit, qui reflète la prise en compte des répercussions des conflits, des crises et d’une gouvernance défaillante sur le développement ;

– un élargissement des thématiques et un approfondissement des indicateurs avec 17 ODD (contre 8 OMD), 169 cibles, et près de 230 indicateurs.

b. Des objectifs interactifs

Les ODD sont par ailleurs construits de manière à interagir entre eux afin de favoriser une approche transversale, chaque objectif se décomposant en plusieurs cibles qui elles-mêmes renvoient souvent implicitement à des objectifs distincts.

Chaque ODD s’efforce ainsi de couvrir toutes les dimensions d’une problématique. Par exemple, l’ODD 2 qui vise à « éliminer la faim, assurer la sécurité alimentaire, améliorer la nutrition et promouvoir une agriculture durable » intègre conjointement les dimensions économique, sociale, environnementale et de gouvernance.

Il ne s’agit donc plus d’établir une liste d’objectifs séparés comme le faisaient les OMD, mais davantage d’envisager le développement comme une combinaison d’objectifs indissociables les uns des autres, ne pas atteindre l’un d’entre eux entraînant, en théorie, un échec général.

c. Des objectifs plus ambitieux

Les ODD tendent à être plus ambitieux que les OMD. Ainsi, alors que l’OMD 1 visait la réduction de la pauvreté et de la faim, l’ODD 1 vise à les éliminer. En matière de santé, l’objectif 3 vise à donner aux individus les moyens de vivre une vie saine et à promouvoir le bien-être de tous à tous les âges, approche plus ambitieuse que celle des OMD qui visaient de façon ponctuelle à réduire la mortalité infantile (OMD 4), à améliorer la santé maternelle (OMD 5) et à combattre le VIH, le paludisme et d’autres maladies (OMD 6).

En matière d’environnement, l’OMD 7B visait à diminuer la perte de la biodiversité tandis que l’ODD 15 vise à y mettre fin. L’OMD 2, relatif à l’éducation primaire pour tous, est également « dépassé » par l’ODD équivalent qui vise à « ce que tous puissent suivre une éducation de qualité dans des conditions d’équité » ainsi qu’à promouvoir les possibilités d’apprentissage tout au long de la vie. Enfin, à la différence des OMD, les ODD appellent à prendre des mesures relatives aux changements climatiques (ODD 13).

Nombre d’objectifs retenus, ayant trait aux trois piliers du développement durable, économique, social et environnemental, sont par ailleurs davantage susceptibles de se traduire par une assistance technique ou un échange d’expertise que par une aide financière pure et simple. C’est d’ailleurs aussi ce type d’assistance ou d’échange de savoir-faire qui est attendu et souhaité par les pays émergents.

d. Des objectifs universels

Enfin, le caractère et la portée universels des ODD signifient en premier lieu qu’ils concernent et s’appliquent à tous les pays du monde. Chaque État est appelé à mettre en œuvre l’agenda 2030 du développement durable, tant sur son propre territoire que dans le cadre de sa coopération avec des pays tiers.

Les ODD manifestent donc bien une volonté de convergence vers des objectifs communs plutôt que de rattrapage des pays du Nord par ceux du Sud. Il s’agit bien de mettre fin à l’asymétrie Nord/Sud.

L’universalité des ODD s’applique aussi aux acteurs impliqués, puisque leur mise en œuvre est confiée non seulement aux États, mais également aux collectivités locales, aux associations et ONG, aux entreprises, aux syndicats, ainsi qu’à l’ensemble de la société civile. Contrairement à la démarche « descendante » qui prévalait pour les OMD, c’est bien une démarche ascendante (« bottom up ») qui a été mise en œuvre pour définir les ODD puis lors de la COP 21.

L’ambition de l’agenda des ODD porte en elle-même certains éléments de fragilité qui doivent cependant attirer notre attention. Sans aller nécessairement jusqu’à reprendre à son compte la critique qu’en fait Serge Michailof dans son ouvrage Africanistan, où il décrit les ODD comme « une liste de vœux pieux mélangeant allègrement objectifs microéconomiques mesurables, louables ambitions en matière de biens publics mondiaux et rêves universalistes » ([2]), il convient de demeurer réaliste à leur égard et de ne pas perdre de vue les éventuelles faiblesses d’un tel dispositif.

Le caractère universel des ODD en fait un vaste ensemble d’objectifs qui se retrouvent nécessairement mis sur un même plan. Si tous les objectifs sont prioritaires, plus aucun ne l’est. Ainsi, attribuer le même niveau de priorité à des objectifs relevant quasiment de l’urgence humanitaire tels que l’objectif 2 « Éliminer la faim, assurer la sécurité alimentaire, améliorer la nutrition et promouvoir l’agriculture durable » et des objectifs environnementaux et sociaux peut sembler discutable.

En tout état de cause, le caractère non contraignant de l’agenda s’en trouve accentué et peut aboutir à fragiliser sa mise en œuvre. Le risque que les États ne prennent pas ces engagements suffisamment au sérieux existe, tout comme celui qu’ils appliquent l’agenda non plus comme un ensemble indivisible et cohérent mais en sélectionnant des ODD et cibles à la carte, leur permettant d’afficher des résultats satisfaisants.

2. L’insertion du climat dans les politiques d’aide au développement

a. Le rapprochement entre développement et préoccupations environnementales

L’introduction progressive de problématiques environnementales dans celle du développement n’est pas toujours allée de soi. La réflexion sur l’environnement a longtemps été associée à une certaine réticence vis-à-vis de la croissance économique, illustrée en 1972 par le rapport « The Limits to Growth » du Club de Rome, et le développement ne semblait guère compatible avec une conception souvent décrite comme malthusienne de la préservation de l’environnement.

Plus spécifiquement, la problématique de la lutte contre le changement climatique s’est heurtée jusqu’à une période récente à la réticence de grands États en croissance rapide comme l’Inde, Chine, et les « grands émergents » dont les positions ont contribué à l’échec de la COP 15 de Copenhague en 2009. Ces États, émetteurs importants de gaz à effet de serre (GES), faisaient valoir que la consommation d’hydrocarbures correspondait à une phase du développement économique dont les pays riches avaient déjà profité et dont ils entendaient eux-mêmes tirer les bénéfices avant de songer à réduire leurs émissions.

Il a donc fallu plusieurs années de négociations et de réflexions collectives pour aboutir à la fois aux ODD et à l’accord de Paris de décembre 2015, signé lors de la COP 21, qui marque à la fois renouvellement de la volonté des États signataires de lutter résolument contre les dérèglements climatiques et l’insertion de cette dernière problématique dans celle plus vaste du développement.

b. Le consensus autour de l’accord de Paris

Comme pour l’agenda des ODD, c’est un consensus général qui a conduit à la signature de l’Accord de Paris : la volonté commune de pays développés et émergents d’avancer résolument vers un modèle plus soutenable.

L’accord prévoit de contenir le réchauffement climatique « bien en dessous de 2° C par rapport aux niveaux préindustriels » et si possible de viser à « poursuivre les efforts pour limiter la hausse des températures à 1,5° C », un objectif plus ambitieux que ce qui figurait dans le projet d’accord initial et ajouté sous la pression de l’Alliance of Small Island States (AOSIS, Alliance des petits États insulaires), qui regroupe les 44 pays les plus exposés aux effets du changement climatique.

L’objectif de neutralité carbone est affirmé à l’article 4 qui vise à diminuer les émissions de gaz à effet de serre afin qu’elles puissent être compensées au cours de la deuxième moitié du XXIe siècle par les puits de carbone (forêts, océans, techniques de capture et stockage du carbone).

Rappelant le principe des « responsabilités communes mais différenciées » de 1992, l’accord souhaite que « les pays développés continuent de montrer la voie en assumant des objectifs de réduction des émissions en chiffres absolus », les pays en développement devant « continuer d’accroître leurs efforts d’atténuation (...) eu égard aux contextes nationaux différents ».

Une différenciation est donc opérée malgré tout entre les pays les plus industrialisés et ceux en développement, dont il est reconnu que les intérêts peuvent différer dans un premier temps.

Le plancher de l’aide climatique aux pays en développement a ainsi été fixé à 100 milliards de dollars (91 milliards d’euros) par année et sera revu au plus tard en 2025.

Les objectifs annoncés au niveau national seront révisés d’ici à 2020, puis tous les cinq ans et les objectifs de réduction des émissions ne pourront être que renforcés. Un bilan global de l’accord sera effectué en 2023, puis tous les cinq ans. Ce cycle de révision est toutefois susceptible de modifications décidées dans le cadre de COP ultérieures.

L’accord ne prévoit pas d’amendes ni de mesures de rétorsion, la principale obligation instaurée par l’accord étant celle de la transparence. Chaque pays doit en effet soumettre régulièrement ses objectifs de réduction d’émission de GES à des grilles de renseignements et d’analyses communément partagées et compréhensibles par tous.

L’accord n’est donc que partiellement contraignant d’un point de vue juridique pour les États. C’est sa traduction dans la législation domestique de chaque État qui détermine le niveau de contrainte effectivement applicable.

La tarification carbone n’est que très brièvement mentionnée dans un paragraphe qui reconnaît le rôle important des incitations à la réduction des émissions, dont la tarification du carbone. L’abandon de l’extraction des énergies fossiles n’a toutefois pas été évoqué, notamment du fait de l’opposition de l’Arabie Saoudite.

Certaines limites de l’accord de Paris ont néanmoins été relevées du point de vue de l’aide publique au développement. Ainsi, les 100 milliards de dollars annuels que les pays du Nord sont invités à verser à ceux du Sud d’ici à 2020 afin de faire face aux impacts du dérèglement climatique sont décrits comme un « plancher », mais les grands pays émergents ne sont invités à y contribuer que sur la base du volontariat. Par ailleurs, l’accord ne met pas en place d’objectif chiffré sur l’aide à l’adaptation aux changements climatiques.

3. Le climat dans l’aide publique au développement française

La France a cependant inclus la lutte contre les dérèglements climatiques dans ses objectifs de politique étrangère, et plus spécifiquement dans sa politique d’aide publique au développement, indépendamment des obligations contractées du fait de l’accord de Paris. Parmi les objectifs et priorités inscrits dans la loi n° 2014-773 du 7 juillet 2014 d’orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale, figure ainsi la préservation de l'environnement et des biens publics mondiaux, avec en particulier la limitation à 2 °C de l'augmentation des températures mondiales, objectif que l’accord de Paris a par la suite fixé à 1,5°C.

Le CICID du 30 novembre 2016 a en outre précisé les orientations stratégiques en matière de lutte contre le changement climatique, à travers la mise en œuvre des objectifs du développement durable adoptés en septembre 2015 par les Nations Unies, la fixation d’une trajectoire ascendante des financements publics, notamment par l’augmentation de la capacité d’intervention de l’AFD, et par le renforcement de la cohérence géographique de l’aide française, avec un ciblage particulier sur l’Afrique, les pays les moins avancés et les plus vulnérables au changement climatique.

Le président de la République a annoncé en septembre 2015 devant l’Assemblée générale des Nations unies que les financements français pour le climat en faveur des pays en développement passeraient de 3 milliards d’euros en 2015 à 5 milliards d’euros en 2020, incluant un doublement des financements en faveur de l’adaptation au dérèglement climatique pour atteindre au moins un milliard d’euros par an en 2020, une augmentation qui aura lieu dans le cadre d’un accroissement plus général des financements français en faveur du développement, et non au détriment d’autres secteurs, tels que la santé ou l’éducation.

L’engagement financier français est mis en œuvre principalement à travers le canal bilatéral de l’Agence Française de Développement (AFD), ainsi que par des fonds et initiatives multilatéraux. La plus grande partie des financements climat publics français consiste cependant en financements bilatéraux transitant par le groupe AFD (AFD et Proparco), dont 50 % des engagements sont tenus de comporter des co-bénéfices climat. Ainsi, en 2016, le groupe AFD a ainsi engagé en 2016 près de 3,6 milliards d’euros pour le climat.

a. Stratégie de l’AFD dans la lutte contre le changement climatique

En matière climatique, les interventions de l’AFD s’inscrivent dans la stratégie climat-développement 2012-2016 adoptée par son Conseil d’administration en décembre 2011 ([3]) . Le positionnement de l’AFD développé dans cette stratégie s’appuie sur deux finalités, déclinées en plusieurs objectifs :

– Maximiser les co-bénéfices climat des projets de développement :

accompagner les pays émergents dans un développement sobre en carbone ;
réduire la dépendance des pays en développement à la volatilité des cours des énergies fossiles, les accompagner dans la réduction de leur vulnérabilité aux effets du changement climatique, valoriser leur potentiel de séquestration carbone et d’énergies renouvelables, accompagner un développement durable des villes ;
soutenir la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement dans les collectivités d’Outre-mer.

– Faire de l’AFD l’opérateur-pivot de la France sur le climat et une institution financière reconnue sur le plan international pour son expertise climat, capable de mobiliser des fonds internationaux sur cette thématique :

élaborer des outils et méthodologies robustes de mesure de l’impact climat des projets financés par l’AFD ;
mettre en place des instruments financiers innovants en phase avec la négociation climat ;
mobiliser les ressources financières additionnelles du Fonds vert, des financements européens et des financements français.

Sur la période 2012-2016, 14,2 milliards d’euros ont ainsi été octroyés par le groupe AFD dans les pays en développement pour des activités ayant un co-bénéfice positif sur l’enjeu du changement climatique. En 2016, le groupe AFD a engagé 3,6 milliards d’euros de financements « climat », correspondant à une participation au financement de 83 projets de développement ayant des co-bénéfices en matière de lutte contre le dérèglement climatique et ses effets.

b. Autres instruments de coopération bilatérale (Fonds français pour l’Environnement mondial, Prêts du Trésor, dons du Fonds d’étude et d’aide au secteur privé)

Le Fonds français pour l’Environnement mondial (FFEM) apporte entre 8 et 10 millions d’euros par an de subventions à des projets climat dans les pays en développement. Les instruments d’aide-projet des dons FASEP (Fonds d’étude et d’aide au secteur privé, financés sur le programme 110) et des Prêts du Trésor (programme budgétaire 851) consacrent une partie de leurs financements à des projets comptabilisés aujourd’hui, selon une méthode encore perfectible, comme liés au climat (transports publics, énergies renouvelables). En 2015 aucun prêt du Trésor comportant des co-bénéfices climat n’a été engagé, mais des dons FASEP ont été octroyés à hauteur de 2,27 millions d’euros. Ces montants restent très volatils d’une année sur l’autre et ne témoignent pas d’une volonté de recul de la prise en compte du climat dans ces instruments, qui restent structurellement limités dans leurs possibilités d’actions.

c. Le volet multilatéral

L’aide multilatérale sur le climat s’oriente principalement depuis 2015, vers notre contribution au Fonds vert pour le climat, à hauteur d’un milliard de dollars pour la période 2015-2018.

La création de ce Fonds a été décidée au sommet climat de Copenhague en 2009 puis confirmée par la Convention climat de Cancun en 2010. Il constitue, aux côtés du Fonds pour l’Environnement Mondial, le mécanisme financier de la Convention climat et est un acteur essentiel de l’architecture du financement de la lutte contre le changement climatique.

La France a pris toute sa part à la capitalisation initiale du Fonds vert, avec une contribution d’un milliard de dollars (soit 774 millions d’euros) annoncée en septembre 2014 par le Président de la République. Cette contribution prend la forme d’un don pur de 432 millions d’euros et d’un prêt à taux zéro de 285 millions d’euros porté par l’AFD et bonifié et garanti par l’État, accompagné de 57 millions d’euros en dons de « coussin » pour le prêt.

Par ailleurs, la France a été l’un des États à l’origine de la création du Fonds pour l’environnement mondial (FEM), qui est l’un des principaux instruments multilatéraux en matière de préservation de l’environnement global. Ce fonds agit dans six domaines principaux : la protection de la biodiversité, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la lutte contre la dégradation des sols, la lutte contre l’appauvrissement de la couche d’ozone, la lutte contre les polluants organiques persistants et la protection des eaux internationales. Le FEM est le mécanisme financier pour cinq conventions :

– La convention sur la diversité biologique (CDB) ;

– La convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) ;

– La convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (POP) ;

– La convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification (CNULD) ;

– La convention de Minamata sur le Mercure.

Les négociations sur la septième reconstitution du FEM (2018-2022) sont en cours et s’achèveront au printemps 2018.

La France s’est également engagée en 2008 aux côtés de ses partenaires du G8 et des pays volontaires dans une initiative devant permettre de déployer et diffuser des technologies propres. Elle a ainsi apporté en 2010 une contribution de 500 millions de dollars au Fonds pour les technologies propres (CTF), géré par la Banque mondiale, dont 200 millions de dollars de co-financements de l’AFD. Par la suite, la France n’a plus contribué à ce fonds, dont la vocation était transitoire, attendant la montée en charge du Fonds vert.

La France a enfin contribué au Fonds d’adaptation à hauteur de 5 millions d’euros en 2015 et au Fonds pour les pays les moins avancés (LDCF) à hauteur de 25 millions d’euros sur 2016-2017. Il convient enfin de noter que certains financements additionnels multilatéraux transitent par le canal du Fonds européen de développement (FED).

L’effort français en matière de lutte contre les dérèglements climatique est donc réel, mais il convient de veiller à ce qu’il soit maintenu et ne serve pas de variable d’ajustement budgétaire à l’avenir. Votre rapporteur estime particulièrement important que l’on se penche sur le contenu exact des « cobénéfices climat », notion qui permet de comptabiliser comme aide à la lutte contre les dérèglements climatiques des projets dont l’objet de départ n’est pas nécessairement celui-là. Le fait que les cent milliards de dollars de financements climat que la communauté internationale s’est engagée à réunir chaque année à partir de 2020 ne soient pas réunis au sein d’un fonds unique et identifiable comme le Fonds vert, mais en partie constitués de dépenses diverses qui seront comptabilisées comme « dépenses climat » n’est pas en soi problématique, mais suppose une attention permanente de notre part, en particulier en ce qui concerne la contribution française dont le montant doit atteindre dix milliards de dollars.

B. Mettre en valeur l’aide de territoire à territoire

L’expansion du champ thématique de l’aide publique au développement qui se manifeste à travers l’adoption des ODD implique des actions plus diverses et plus ciblées que ne l’ont été les politiques de coopération traditionnelles. Ces dernières, impliquant la plupart du temps des actions d’État à État, conservent toute leur pertinence, mais les nouvelles thématiques de l’aide impliquent souvent des actions à l’échelon local que les États sont moins à même de mener que les collectivités territoriales.

L’importance de la gouvernance territoriale est en outre renforcée par la faiblesse croissante de beaucoup d’États centraux. Beaucoup d’États parmi les moins développés parviennent difficilement à se manifester en dehors de leur capitale. Les collectivités territoriales deviennent alors les seules structures capables d’administrer et de protéger la population, mais avec des moyens extrêmement réduits.

Mais la coopération décentralisée permet également d’envisager l’aide au développement sous un angle géographique plutôt que sectoriel, puisqu’elle permet de concentrer des moyens et surtout du savoir-faire sur un territoire particulier, chaque échelon étant le mieux à même d’intervenir au niveau qu’il connaît le mieux. Un projet de coopération visant à l’aménagement urbain d’une grande ville africaine peut ainsi, par exemple, faire appel aux compétences d’une commune française de taille comparable et bénéficier d’une gamme complète de compétences tout en assurant plus facilement la coordination entre des projets relevant de secteurs différents.

1. Une activité en diminution

Le recours à l’expertise des collectivités territoriales en matière d’aide au développement, bien qu’ancien, pèse peu et a longtemps été contraire aux habitudes des Nations Unies et des États.

Bien qu’il soit difficile d’évaluer le montant total de la coopération décentralisée française, L’aide publique au développement des collectivités territoriales, comptabilisée dans l’Atlas de la coopération décentralisée ([4]) tenu à jour par la Délégation pour l’action extérieure des collectivités territoriales (DAECT), s’élevait à 57,2 millions d’euros en 2015, contre un maximum de 88 millions d’euros en 2008.

Ces chiffres sont en partie sous-estimés car les collectivités territoriales ne fournissent pas toujours les données devant nourrir ces statistiques. Toutefois, l’effritement observé a lieu malgré les campagnes de relances de la délégation et l’augmentation supposée du taux de réponse des collectivités territoriales.

Les raisons qui président à cette diminution peuvent tenir aux orientations politiques des municipalités comme elles peuvent avoir des causes d’ordre financier. Un problème de fond qui demeure est cependant la difficulté, voire l’impossibilité, de piloter une activité par nature décentralisée à laquelle s’applique le principe de libre administration des collectivités territoriales et la clause de compétence générale, maintenue en matière internationale par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRe). Quels que soient les efforts faits ou envisagés pour améliorer la cohérence du pilotage politique de l’aide, la coopération décentralisée peut difficilement se conformer à un ordre de bataille précis. L’État ne peut pas empêcher que les projets de coopération décentralisée tendent à laisser à l’écart certaines zones tout en étant parfois redondants dans d’autres.

Il est cependant possible d’améliorer la coordination de ces actions, ce à quoi s’emploient notamment l’État, l’Agence française de Développement ainsi que d’autres organismes tels que Cités-Unies France.

2. La coordination du Ministère des Affaires étrangères

Le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères agit en étroite collaboration avec les associations représentatives des collectivités territoriales, qui siègent à la Commission nationale de la coopération décentralisée (CNCD), instituée par l’article L. 1115-6 du code général des collectivités territoriales.

La concertation s’étend au-delà des réunions plénières de la CNCD (deux par an) et des groupes de travail et « chantiers » pilotés par la DAECT qui en assure le secrétariat général. Ainsi les ateliers de travail (en 2015 : inclusion sociale, jeunesse et mobilité, Francophonie économique, « 1 % déchets » ; en 2016, tourisme et action extérieure des collectivités, numérique et coopération décentralisée) permettent la production de recommandations ou de guides pratiques tandis que le Comité économique a pour mission la mise en réseau. Cela dynamise le potentiel économique des coopérations menées par les collectivités locales et renforce l’attractivité des territoires français.

Outre les ministères concernés par l’action extérieure, les interlocuteurs représentés à la CNCD sont en premier lieu les grandes associations de collectivités ou d’élus : Association des maires de France (AMF), Assemblée des départements de France (ADF), Régions de France, Association France urbaine, Association Internationale des Maires Francophones (AIMF), Association Internationale des Régions Francophones (AIRF), ainsi que les deux associations spécialisées à l’international que sont Cités Unies France (CUF) et l’Association française du Conseil des Communes et Régions d’Europe (AFCCRE),. Mais les relations sont également actives avec les villes moyennes, les petites villes, les intercommunalités, etc., ainsi qu’avec des réseaux thématiques ou spécialisés (environ 120).

Une collaboration renforcée dans ce domaine s’est engagée suite aux recommandations du Rapport Laignel (2013), dans le cadre d’une « nouvelle contractualisation ». Les relations de travail avec les deux associations « transversales » (tous niveaux de collectivités) et spécialisées dans l’action internationale que sont l’Association française du Conseil des Communes et Régions d’Europe (AFCCRE, pour les pays européens) et Cités Unies France (CUF pour les pays extra-européens) sont logiquement les plus denses. Les Assises des coopérations décentralisées que ces associations animent, constituent des temps forts de bilan et de mise en perspective créative qui viennent dynamiser les flux permanents de coopération. Le Livre Blanc « Diplomatie et Territoires » adopté à l’unanimité par la CNCD du 23 novembre 2016 préconise le renforcement des liens entre le MEAE et les associations de collectivités. En 2017, le MEAE a signé des conventions de coopération assorties de plans d’action conjoints pour le développement de l’internationalisation des territoires avec l’ensemble des associations d’élus représentées à la CNCD.

La séance plénière de la CNCD, tenue le 4 juillet 2016 sous la présidence du Ministre, a engagé un processus d'élargissement de cette instance. L’objectif est de tenir compte de la reconnaissance et de la montée en puissance des métropoles, pour mieux intégrer les enjeux de Francophonie et pour faire une place appropriée aux opérateurs de l'État, dont les missions au regard de l'action extérieure des collectivités territoriales se sont précisées. Un décret en Conseil d'État (décret n° 2017-939 du 10 mai 2017 modifiant la partie règlementaire du code général des collectivités territoriales) en a fixé les principes

3. Cités Unies France

En ce qui concerne Cités Unies France, ce partenaire, affilié à Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU) ([5]) , outre les services et formations qu’il dispense à ses adhérents en tant que tels, anime 33 groupes pays qui rassemblent, chacun sous la présidence d’un élu et sur la base du volontariat, les collectivités impliquées dans un pays donné, même si elles ne sont pas adhérentes, en lien avec le MEAE et souvent avec l’ambassade du pays concerné. Cités Unies France peut aussi se voir confier l’organisation de rencontres/assises bilatérales de la coopération décentralisée, de même que la mise en place de guides pratiques et documents d’information. L’association organise chaque année un forum ou des rencontres de l’action internationale des collectivités (Rencontres de l’internationalisation des collectivités territoriales les 9 et 10 octobre 2017 à Paris). Au titre de ses missions de service public, Cités Unies France est signataire avec le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères d’une convention triennale d’objectifs. Ce partenariat fait l’objet d’une évaluation périodique.

4. L’Agence française de développement (AFD)

L’Agence française de développement (AFD) développe des partenariats avec les collectivités territoriales françaises depuis les années 1990, dans la perspective de promotion des dynamiques territoriales de développement. Pour cela, elle s’appuie sur le rôle souvent important joué par nos collectivités territoriales dans le cadre des schémas de gouvernance et du conseil à la maîtrise d’ouvrage. Depuis une dizaine d’années, ces partenariats se traduisent par des opérations conjointes, comme des cofinancements de projets, des financements parallèles ou de l’échange d’informations techniques.

La période récente est marquée par une intensification des relations avec les collectivités territoriales françaises et leurs réseaux/associations. Cette coopération avec les collectivités françaises concerne aujourd’hui l’ensemble des géographies et de nombreux secteurs d’intervention de l’AFD.

De nouveaux partenariats naissent, grâce à des outils spécifiques et mieux adaptés : ainsi le FEXTE (Fonds d'expertise technique et d'échange d'expériences dans les pays à revenu intermédiaire) créé en 2013, et la FICOL (Facilité de financement des collectivités territoriales françaises), programme créé par l’AFD en 2014 et destiné à financer les initiatives portées par des collectivités françaises au bénéfice des collectivités du Sud. Au conseil et à l’accompagnement de renforcement des capacités des collectivités locales à l’étranger auxquels contribue la Délégation pour l’action extérieure des collectivités territoriales (DAECT) par ses appels à projets déposés par les collectivités territoriales françaises, peuvent succéder, par la suite, les aides à l’investissement du FICOL de l’AFD. Les deux services siègent chacun au comité décisionnel de l’autre. Depuis son lancement jusqu’en 2016, la FICOL a soutenu 13 projets pour un montant total de cofinancement de 6,8 millions d’euros (depuis 2016, les collectivités ultramarines ont déposé un nombre élevé de projets). Ce programme connaît une diffusion de plus en plus large auprès des collectivités, d’autant que le seuil d’accessibilité a été abaissé à 200.000€ d’aide.

Aux deux comités d’avril et juillet 2017, 17 projets ont été présélectionnés, pour 6,7 millions d’euros de demande de co-financement par l’AFD. Ces projets donneront lieu à instruction plus poussée avant sélection finale.

Ces outils devraient permettre de mieux mobiliser et valoriser les savoir-faire français, dans un souci de complémentarité avec les instruments de la coopération décentralisée mis en place au ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE) par la DAECT ou la Commission européenne, qui ciblent principalement des actions d’appui institutionnel.

Il convient enfin de mentionner que l’AFD est l’un des seuls bailleurs, voire le seul, à accepter de prêter aux collectivités territoriales des pays en développement, sans qu’une garantie de l’État destinataire ne soit nécessaire, lorsque la situation des collectivités est suffisamment saine. Or, c’est souvent le cas en Afrique, continent où les États sont souvent fortement endettés mais où les collectivités territoriales le sont beaucoup moins.

C. Les objectifs de paix et de sécurité

À l’autre extrémité du spectre, la France continue de poursuivre des objectifs liés à ses priorités traditionnelles sectorielles et géographiques, au premier rang desquelles figure la stabilisation des États francophones d’Afrique de l’Ouest et du Sahel. Les politiques suivies dans ce domaine, bien qu’elles répondent à des préoccupations figurant dans les ODD, qui visent à couvrir l’ensemble des thématiques de l’aide au développement, répondent à des problématiques plus traditionnelles de stabilisation politique et de lutte contre la pauvreté, même si les outils mis en œuvre ont évolué.

L’aide publique au développement retrouve ici son rôle traditionnel d’outil de politique étrangère visant des finalités politiques autant qu’économiques et sociales. La stabilisation de l’Afrique occidentale et centrale a été une préoccupation constante de la France depuis la décolonisation, et celle de la Méditerranée orientale, avec la guerre civile syrienne et l’afflux massif de réfugiés qui en a été l’une des conséquences, s’y est ajoutée.

L’aide publique au développement joue sur ces sujets un rôle de consolidation des éventuels acquis politiques, que ces derniers reposent sur des interventions militaires comme celle qui a eu lieu au Mali depuis 2012 ou sur des négociations complexes comme au Moyen Orient. Le développement est l’élément qui permet d’éviter que les mêmes causes ne produisent à nouveau les mêmes effets. Une stratégie cohérente dans la région doit par conséquent reposer sur les « trois D » (défense, diplomatie, développement), ce qui suppose d’une part une coordination efficace et profonde entre les organismes mettant en œuvre chacun de ces trois piliers de notre politique, d’autre part que chacun d’entre eux dispose des moyens et de la cohérence nécessaire pour que ses effets sur le terrain soient perceptibles.

Votre rapporteur n’est chargé de se pencher que sur le troisième de ces piliers, le développement, et ne peut que constater son inadéquation à la mission qui lui est confiée.

1. Des dons bilatéraux insuffisants

En premier lieu, même s’il convient de demeurer nuancé dans le débat opposant d’une part le prêt au don, et d’autre part le multilatéral au bilatéral, un constat simple s’impose : au fil des années, l’aide française a favorisé de façon croissante le prêt et le multilatéral. L’utilité de ces outils n’est certainement pas nulle et il ne s’agit pas ici de préconiser leur abandon, mais il importe au moins de se demander si cette évolution repose sur une analyse des moyens et des besoins ou si elle résulte d’un phénomène d’inertie.

Or, les auditions conduites par votre rapporteur conduisent à la conclusion que cette évolution est principalement une conséquence des économies budgétaires faites année après année, qui ont à chaque fois obligé les administrations à réduire les dépenses là où elles le pouvaient. Les engagements multilatéraux étant généralement pluriannuels, les seules lignes budgétaires sur lesquelles une marge de manœuvre existait étaient donc la plupart du temps celles consacrées à l’aide bilatérale.

Il en va d’ailleurs ainsi cette année, puisque le décret n° 2017-000 du 20 juillet 2017 qui a annulé 136,2 millions d’euros en crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale pour 2017 a principalement touché les dons-projets de l’AFD. Cette dernière, voyant ses autorisations d’engagement baisser, a dû renoncer à certains projets prévus jusqu’à la fin de l’année 2017.

Le tableau suivant montre l’augmentation rapide de la proportion d’aide multilatérale dans l’aide publique au développement française, notamment à partir de 2007.

Répartition de l'APD nette de la France Versements (millions d’euros)
Année	APD totale	APD bilatérale		APD multilatérale
		Total	%	Total	%	dont aide européenne
		Total	%	Total	%	CE	FED	Total
1990	5 643	4 421	78%	1 222	22%	308	294	602
1991	5 975	4 669	78%	1 306	22%	369	356	725
1992	6 389	4 869	76%	1 520	24%	307	392	699
1993	6 757	5 253	78%	1 504	22%	335	378	713
1994	7 138	5 574	78%	1 564	22%	341	432	772
1995	6 459	4 918	76%	1 541	24%	353	401	753
1996	5 870	4 533	77%	1 337	23%	436	228	665
1997	5 565	4 215	76%	1 350	24%	486	291	778
1998	5 134	3 741	73%	1 392	27%	381	318	699
1999	5 293	3 874	73%	1 419	27%	482	268	750
2000	4 454	3 069	69%	1 385	31%	586	272	859
2001	4 688	2 898	62%	1 789	38%	722	442	1 165
2002	5 821	3 836	66%	1 985	34%	769	595	1 365
2003	6 420	4 615	72%	1 806	28%	714	446	1 161
2004	6 820	4 481	66%	2 339	34%	842	658	1 500
2005	8 067	5 825	72%	2 243	28%	830	628	1 457
2006	8 445	6 309	75%	2 136	25%	881	663	1 544
2007	7 220	4 572	63%	2 648	37%	877	698	1 575
2008	7 461	4 562	61%	2 899	39%	962	767	1 729
2009	9 071	5 173	57%	3 898	43%	1 248	839	2 088
2010	9 751	6 082	62%	3 669	38%	1 100	909	2 009
2011	9 348	6 109	65%	3 238	35%	1 056	686	1 742
2012	9 358	6 169	66%	3 189	34%	1 052	576	1 631
2013	8 542	5 123	60%	3 419	40%	1 072	638	1 711
2014	8 005	4 909	61%	3 095	39%	1 130	640	1 771
2015	8 149	4 649	57%	3 499	43%	1 153	598	1 751
2016*	8616	5015	58%	3600	42%	1519	703	2222

Source : OCDE (CAD1) et DG Trésor

* De 1990 à 2015, les données sont validées par les services du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, tandis que 2016 correspond aux données définitives consolidées par la DG Trésor en cours de validation par les services du CAD.
NB : la somme des sous-totaux peut différer légèrement des totaux, compte tenu des arrondis.

Source : OCDE, CAD 1 et CAD 2a

Le budget 2018 semble toutefois marquer un tournant dans la bonne direction, puisque les autorisations d’engagement de la ligne « dons projets (AFD, FSP et ONG) », qui figure dans l’action n° 2 du programme 209, passent de 367,3 à 433,8 millions d’euros. Les autorisations d’engagement sont ce qui permet à l’AFD d’initier dès cette année des projets que les crédits de paiement ultérieurs permettront de solder. Leur augmentation actuelle est donc nécessaire si la trajectoire fixée par le président de la République est effectivement mise en œuvre dans les années à venir.

Un élément appelant toutefois une correction prochaine de la part du gouvernement est la part des dons-projets allouée au guichet « droit d’initiative des ONG », qui permet de financer des projets dont les ONG sons les initiatrices. Outre le fait que la part de l’aide transitant par les ONG est particulièrement faible en France, laisser les ONG, françaises comme des pays destinataires, définir une partie des actions à mener permet de mieux appliquer le principe d’appropriation de l’aide. Le guichet « droit d’initiative » a subi une baisse d’environ 16 millions d’euros, soit 20% de son enveloppe, en raison de la diminution des crédits du mois de juillet. L’AFD devrait cependant s’efforcer de compenser cette baisse en utilisant une partie des recettes de la taxe sur les transactions financières qui lui seront directement allouées.

L’AFD devrait en effet pouvoir bénéficier des 270 millions d’euros de recettes de la taxe sur les transactions financières dont l’affectation à l’agence serait maintenue grâce à un amendement voté par l’Assemblée nationale lors de l’examen de la partie « recettes » du projet de loi de finances 2018.

2. Une aide à mieux diriger

Encore faut-il pouvoir extraire de ces données ce qui constitue l’outil réellement utile à notre stratégie de stabilisation en Afrique de l’Ouest, c’est-à-dire le don bilatéral. Pour être utile, l’aide à des États comme le Mali ou le Niger doit en effet répondre à certaines conditions.

Elle doit d’abord être concentrée sur les objectifs stratégiquement prioritaires à court et à long terme.

À long terme, il s’agit de répondre au défi démographique présenté par la région, en renforçant principalement l’éducation primaire et le secteur agricole. Le renforcement de l’éducation primaire doit permettre aux enfants du Sahel non seulement d’acquérir les connaissances de base auxquelles tous les enfants devraient avoir droit, mais également de limiter les phénomènes de radicalisation qui menacent la région. L’aide au secteur agricole doit quant à elle prolonger cet objectif en renforçant un secteur économique dont l’importance est cruciale en termes d’emploi. À court terme, il s’agit de renforcer les administrations et les États du Sahel avec pour objectif direct leur stabilité politique.

Or, l’aide au développement française se heurte dans ces différents domaines à plusieurs obstacles dont certains pourraient être surmontés par de meilleurs choix stratégiques.

En premier lieu, comme l’ont fait remarquer MM. Serge Michailof et Olivier Lafourcade, entendus par votre rapporteur dans le cadre de la préparation du présent rapport, de larges sommes sont versées sous forme de dons à des organismes ou des fonds multilatéraux et sont ensuite consacrées à certaines de nos priorités, mais d’une façon qui est loin d’être optimale. Ainsi, la contribution française à l’Association internationale de Développement, c’est-à-dire à la Banque mondiale, a significativement augmenté à l’occasion de la négociation pour l’« IDA 18 » conduite en 2016 qui couvre la période 2018-2020. Les autorisations d’engagement en dons de la part de la France portent sur plus d’un milliard d’euros (1039 millions) auquel s’ajoute un prêt à taux zéro de 800 millions d’euros, avec un concours en dons à l’AID qui dépassera 345 millions d’euros. Or les conditionnalités attachées à notre concours sont restées très inférieures à ce que la France aurait pu obtenir, à la surprise d’ailleurs des négociateurs de la Banque mondiale qui étaient disposés à faire de nombreuses concessions, et se limitent à ce qu’une proportion de nos ressources soient consacrées à l’Afrique subsaharienne ou à aux PMA.

Or, l’expertise en matière de développement agricole se trouve être actuellement largement concentrée en France, et notamment au sein du Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), auquel on fait rarement appel pour des raisons liées au coût des prestations de cet organisme, lui-même insuffisamment soutenu. La Banque mondiale, de son côté, a négligé progressivement le développement agricole au cours des décennies récentes. Il aurait donc été concevable soit d’exiger de la Banque mondiale qu’une partie substantielle de la contribution française soit directement consacrée à ce secteur sous supervision française, soit, plus simplement, de rediriger une partie de ces sommes vers des dons bilatéraux dans ce domaine.

Deuxième exemple, la contribution française au FED augmente substantiellement cette année puisqu’elle atteint un peu moins de 850 millions d’euros, contre 742 millions d’euros il y a un an, le tout s’inscrivant dans le cadre de la reconstitution du 11e FED pour la période 2014-2020. Il s’agit du reste de la seule ligne budgétaire augmentant de façon notable au sein de la mission « Aide publique au développement » dans le PLF2018. Or, les procédures de gestion de ces fonds sont longues et complexes, ce qui conduit le FED à confier la gestion d’une partie d’entre eux à des opérateurs agréés, dont l’AFD, qui « récupère » ainsi en quelque sorte une partie des sommes versées par la France, mais avec des délais et sous des contraintes supplémentaires. On doit donc se demander s’il ne serait pas plus simple d’affecter directement ces sommes à l’AFD afin, par exemple, d’alimenter la Facilité pour l’atténuation des vulnérabilités et la réponse aux crises, mise en œuvre depuis un an par cette dernière.

Cette facilité, pensée et mise en place précisément pour atteindre nos objectifs de stabilisation, est aujourd’hui insuffisamment financée, puisqu’elle ne permet de réunir qu’environ 40 millions d’euros par an pour le Sahel, montant qui ne permet pas d’exercer un effet de levier significatif.

Tout se passe donc comme si la France avait décidé d’appliquer à ses objectifs de stabilisation la même méthode que celle appliquée avec plus de succès aux ODD et au climat. Les budgets sont ainsi pour l’essentiel confiés à des organismes multilatéraux au sein desquels la France espère exercer un effet de levier important et, ultimement, à plus ou moins long terme, exercer une influence lui permettant de susciter un effort commun des grands bailleurs au service de nos objectifs.

3. Des stratégies à différencier

Une telle stratégie n’est pas absurde en théorie, mais pose en pratique certains problèmes.

En premier lieu, l’aide multilatérale est un outil de long terme, adapté au traitement de problèmes globaux impliquant des politiques patientes et mobilisant d’énormes moyens. Il en va ainsi des questions environnementales, pour lesquelles l’action à l’échelle d’un seul État est souvent inadéquate, ou des problèmes posés par l’expansion démographique dans les grandes villes du Sud, sujet sur lequel la diffusion de l’expertise entre pays du Sud au travers de canaux multilatéraux joue un rôle important.

S’agissant des problèmes connus, comparativement simples et politiquement urgents auxquels sont confrontés les États du Sahel, le simple fait de devoir emprunter les canaux de financement complexes des organismes multilatéraux constitue une perte de temps souvent inacceptable.

En deuxième lieu, le cadre multilatéral, de par sa nature même, se prête assez mal au traitement de problèmes plus politiques qu’économiques, sociaux ou environnementaux, ce qui n’est guère surprenant dans la mesure où les objectifs politiques des États contributeurs sont plus susceptibles de diverger que ne le sont leurs objectifs généraux en matière de développement. Il est certes possible de donner à la « gouvernance » une place au sein d’une liste d’objectifs généraux tels que les ODD, mais le renforcement des moyens régaliens d’un État particulier, qu’il s’agisse de l’Afghanistan ou du Mali, revêt un aspect politique que les grandes organisations internationales ne sont tout simplement pas conçues pour assumer, alors que c’est souvent dans ce domaine que les mesures les plus urgentes doivent être prises.

Cela ne signifie pas que la France doive agir seule auprès des pays les moins avancés, mais il est nécessaire qu’elle dispose au moins d’une capacité d’action unilatérale minimale, qui lui fait aujourd’hui défaut. Votre rapporteur estime par conséquent qu’un renforcement de la Facilité pour l’atténuation des vulnérabilités et la réponse aux crises s’impose d’urgence. Les sommes à mobiliser pour mettre cet outil à la hauteur de ses objectifs sont relativement réduites à l’échelle de notre budget global d’aide publique au développement. Sa dotation actuelle est néanmoins insuffisante pour qu’il puisse jouer un véritable rôle.

En troisième lieu, il n’est pas du tout certain que le « choix » en faveur du multilatéral en soit véritablement un. Les réflexions menées par l’administration sur la stratégie multilatérale française ([6]) présentent un argumentaire sérieux sur l’utilité de l’aide multilatérale et sur la manière dont la France pourrait en tirer parti, mais il demeure que l’orientation prise par l’aide au développement française au fil des années en faveur du multilatéral semble s’expliquer principalement par les restrictions budgétaires successives, dont l’aide bilatérale a fait les frais parce que des économies étaient possibles de son côté, tandis que les engagements multilatéraux, pluriannuels, n’étaient pas immédiatement modifiables. Or, tirer le meilleur parti d’une situation donnée ne doit pas faire passer pour un choix stratégique ce qui n’a été qu’un compromis.

Que des contraintes budgétaires puissent apparaître certaines années, en particulier lorsque la situation économique de la France ou du monde est difficile, est malheureusement inévitable. Il est cependant regrettable que notre pays ait parfois réagi en sacrifiant à la hâte les éléments les plus vulnérables de nos budgets d’aide, et cet état de choses doit conduire à s’interroger sur le pilotage politique de notre aide publique au développement. Une aide au développement appuyée sur une véritable stratégie, avec des priorités claires et hiérarchisées, serait moins sensible aux nécessités conjoncturelles et moins susceptible d’être profondément modifiée d’année en année, au gré des coupes budgétaires ponctuelles, vers une orientation qui n’a jamais réellement été souhaitée.

Aussi semble-t-il pertinent, même dans le cadre d’un rapport budgétaire, de s’interroger sur le pilotage politique de notre aide publique au développement, dont votre rapporteur estime qu’il gagnerait énormément à trouver plus de cohérence.

— 1 —

III. Unifier le pilotage politique de l’aide publique au développement

L’aide publique au développement a fait l’objet depuis 1998 de réformes successives visant à la fois à adapter cette politique aux enjeux internationaux, eux-mêmes en constante évolution, et à créer un pilotage politique permettant la définition et l’application d’une stratégie d’aide au développement adaptée aux objectifs politiques de la France.

Ces réformes successives ne semblent cependant pas avoir atteint les objectifs visés.

A. Les réformes successives

La réorganisation institutionnelle du dispositif français d’aide publique au développement a suivi depuis 1998 quatre grandes étapes.

1. La réforme de 1998

La réforme de 1998 a mis fin au dispositif en vigueur depuis 1961, au sein duquel le ministère de la Coopération, héritier direct du ministère de l’Outre-mer, lui-même issu du ministère des Colonies, autonome administrativement et budgétairement, gérait les dons, tandis que la Caisse centrale de coopération économique, qui fonctionnait comme une banque, octroyait et gérait les prêts, les ministères des Affaires étrangères et des Finances jouant un rôle secondaire. Plusieurs rapports publiés entre 1960 et 1995 appellent à une meilleure coordination au sein du dispositif, cette réflexion aboutissant à la création en 1996 du Comité interministériel de l’aide au développement (CIAD), présidé par le Premier ministre.

La réforme du 4 février 1998 prolonge cette démarche selon trois axes :

– La fusion entre le ministère de la Coopération et le ministère des Affaires étrangères, effective le 1er janvier 1999, avec le regroupement, au sein de la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), des services de la coopération avec ceux chargés de la politique culturelle, scientifique et technique, l’objectif étant de lier institutionnellement les objectifs d’influence et de solidarité. Le ministère des Finances conserve de son côté ses anciennes compétences, notamment la représentation de la France au sein des institutions financières internationales.

– La dissociation de la fonction stratégique de conception et d’orientation de l’aide d’un côté, et de la fonction opérationnelle de mise en œuvre et de gestion des outils de l’autre. La Caisse centrale de coopération économique, devenue en 1992 Caisse française de développement, devient en 1998 l’Agence française de développement (AFD), « opérateur pivot » chargé de gérer les projets et les programmes d’aide sous la tutelle des deux ministères, l’État conservant toutefois le domaine régalien. Le ministère des Affaires étrangères conserve une fonction de gestion limitée à des domaines particuliers dans le cadre du Fonds de solidarité prioritaire (FSP).

– L’évolution des dispositifs d’orientation, d’arbitrage et de coordination entre les acteurs, avec la création du Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID), qui succède au CIAD. Un Haut Conseil de la coopération internationale placé auprès du Premier ministre est créé en 1999 afin de permettre un débat entre la coopération publique, la coopération décentralisée, les organisations non gouvernementales (ONG), les parlementaires, les membres du Conseil économique et social, les représentants de la recherche et de l’université, des syndicats et du secteur privé.

La réforme de 1998, jugé à l’époque positive, a cependant laissé en place des centres de décisions multiples et insuffisamment coordonnés.

2. La réforme de 2004 et de 2005

La seconde étape de la réforme entamée en 1998 a été décidée par les CICID du 20 juillet 2004 et du 18 mai 2005. Elle comporte deux axes principaux :

– Afin de clarifier le partage des tâches dans la définition des orientations de la politique d’aide publique au développement, la réforme conforte le rôle du CICID dans la définition de ses grandes orientations, notamment celles concernant les contours de la zone de solidarité prioritaire, les objectifs et modalités de l’aide, la cohérence des priorités géographiques et sectorielles ainsi que le suivi et l’évaluation des politiques et instruments d’APD. Du point de vue institutionnel, le pilotage de l’aide publique au développement est confié à un secrétaire d’État ou ministre délégué qui préside la Conférence d’orientation stratégique et de programmation (COSP) qui coordonne l’action de l’ensemble des ministres.

– S’inspirant des recommandations de l’examen par les pairs du CAD de l’OCDE de 2004, qui relevait que l’AFD n’était responsable de la gestion que d’environ 10 % du montant de l’aide publique au développement française cette année-là, la réforme renforce le rôle de l’AFD en répartissant les rôles par secteurs. Le ministère des Affaires étrangères conserve alors la mise en œuvre de la coopération en matière de gouvernance, de justice, de police, de sécurité, de culture, de recherche et d’enseignement supérieur, tandis que l’AFD se voit transférer le développement économique et social (agriculture et développement rural, santé, éducation de base, formation professionnelle, environnement, infrastructures et développement urbain).

3. Le décret du 5 juin 2009

À la suite des propositions du Livre blanc d’août 2008 sur la politique étrangère et européenne de la France, le décret du 5 juin 2009 modifie les missions et la gouvernance de l’AFD. Cette dernière reçoit la plupart des moyens opérationnels de l’aide au développement, avec notamment, le 1er janvier 2009, le transfert du ministère des Affaires étrangères à l’AFD du cofinancement des initiatives des ONG. Le texte crée également un Conseil d’orientation stratégique présidé par le ministre chargé de la coopération et composé des représentants de l’État au conseil d’administration de l’AFD.

4. La Loi d’orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale de 2014

Première Loi d’orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale, la loi du 7 Juillet 2014 vise à renforcer le contrôle démocratique et à améliorer l’évaluation de l’aide au développement. Du point de vue du pilotage de l’aide, la loi de 2014 crée deux nouvelles instances :

– l’Observatoire des politiques de développement, présidé par un parlementaire, réunit des représentants de l’ensemble des acteurs de la société civile et des trois directions d’évaluation du ministère des Affaires étrangères et du développement international, de la direction du Trésor du ministère de l’Économie et des finances, et de l’Agence française de développement ;

– le Conseil national du développement et de la solidarité internationale (CNDSI), instance de concertation pérenne sur les orientations de la politique d’aide au développement qui réunit les représentants du président de la République, du gouvernement, du Parlement, des ONG, des syndicats, des établissements d’enseignement supérieur et de recherche, des organismes de formation, des entreprises et des collectivités territoriales.

La loi de 2014 a également permis d’entamer le regroupement de l’expertise expertise des différents ministères au sein d’Expertise France, entrée en activité le 1er janvier 2015. Il reste cependant à parachever ce regroupement en incorporant à Expertise France l’expertise en matière de police, de justice et d’agriculture.

B. Retrouver une cohérence

Ces réformes successives semblent cependant laisser l’essentiel de côté. Après avoir scindé le pilotage politique de notre politique de coopération, il semble que nous ayons multiplié les instances de coordination et les initiatives de « clarification », dont la prolifération même rend notre politique d’aide publique au développement encore plus illisible.

Plus profondément, tout se passe comme si la complexité et la diversité croissantes des enjeux de développement avaient entraîné du côté français une dispersion de la réflexion et de l’effort, au lieu de nous conduire justement à un plus grand effort de cohérence.

1. Un ministère de plein exercice

Le rapporteur pour avis de la mission « Aide publique au développement » pour le PLF 2017, M. Jean-Claude Guibal, appelait dans son rapport à la création d’un ministère de plein exercice. Votre rapporteur souhaite joindre sa voix à cet appel et reprendre à son compte les arguments développés lors de l’exercice budgétaire d’il y a un an :

– Confier le pilotage de l’aide publique au développement à une seule instance politique au sein du gouvernement renforcera la cohérence de notre action et mettra fin, entre autres choses, à l’opposition artificielle entre les « deux » budgets de l’aide publique au développement que sont les programmes 110 et 209.

– Un tel ministère, doté d’un poids politique plus important au sein de l’appareil institutionnel français, disposera vis-à-vis de nos partenaires étrangers et multilatéraux d’une crédibilité accrue qui lui donnera plus de poids dans les relations de notre pays avec les principaux bailleurs et instruments de l’aide auxquels nous participons.

– Un tel ministère permettra en troisième lieu de donner plus de visibilité à notre action en faveur du développement et par conséquent, d’en renforcer la légitimité auprès de l’opinion publique, ce que la complexité et la dispersion des moyens actuelles ne favorisent pas.

Ces trois arguments n’en font qu’un. Il s’agit simplement de se donner la capacité d’élaborer une véritable stratégie de l’aide publique au développement et d’être capable de la présenter à l’opinion publique comme à nos partenaires.

Il convient par ailleurs d’ajouter que les acteurs non-étatiques de l’aide au développement sont de plus en plus nombreux. Aux ONG et aux collectivités territoriales doivent en effet être ajoutés les acteurs du commerce équitable ou de l’économie sociale et solidaire, ou encore des acteurs privés telles que la Fondation Grameen-Crédit agricole, active dans le domaine de la micro-finance. Coordonner l’action de ces acteurs multiples et l’insérer dans une stratégie cohérente suppose que l’interlocuteur étatique n’agisse pas lui-même en ordre dispersé.

La stratégie française en matière d’aide publique au développement doit être pensée et hiérarchisée en fonction des finalités de la politique étrangère française et non à travers des luttes d’influence entre des directions de ministères. Comme on l'a dit, les problématiques de stabilité et de développement en Afrique francophone sont appelées à prendre une importance croissante dans notre agenda, tandis que les grandes politiques multilatérales demeurent essentielles à long terme. Par conséquent, notre pays doit être capable à la fois d'anticiper et de prévenir des crises qui ne manqueront pas de se produire, tout en poursuivant et en améliorant notre stratégie d’influence auprès des organisations multilatérales.

Ces différentes modalités d’action mettent en jeu des services différents dont les préoccupations ne sont pas moins légitimes les unes que les autres, mais sont souvent d’un ordre différent et ne font pas toujours appel aux mêmes compétences. Il est parfaitement normal que les diplomates en poste dans les pays prioritaires de l’aide aient une vision de l’aide au développement différente de celle des fonctionnaires du ministère de l’Économie travaillant auprès des grandes banques de développement, et c’est précisément pour cette raison qu’il faut plus qu’une instance de coordination interministérielle, dont les réunions ont pour l’instant été épisodiques ([7]) , pour former une véritable stratégie à partir de ces différentes expériences.

2. Un budget plus lisible

La complexité administrative du dispositif français d’aide publique au développement se reflète dans celle de la présentation budgétaire de notre action. Il est souvent difficile, même pour des personnes travaillant dans le secteur de l’aide publique au développement, de comprendre et à plus forte raison d’expliquer comment l’on passe du budget de la mission « aide publique au développement » au total de l’effort français dans ce domaine, dont nous espérons qu’il atteindra 0,7 % du revenu national d’ici quelques années.

Le simple fait que la mission « aide publique au développement » ne représente que 30 % environ du montant total de ce qui est déclaré au Comité d’aide au développement de l’OCDE incite à se demander comment il est possible de piloter une politique dont les deux tiers des dépenses sont dispersées au sein de 13 missions dont l’aide au développement n’est pas l’objet principal.

La prise en compte des prêts dans le total constitue une autre source de confusion. Le basculement en cours d’un système de calcul consistant à soustraire les remboursements des décaissements à un système plus sophistiqué visant à isoler l’élément don devrait clarifier la situation, mais la transition pourrait être désavantageuse en termes d’affichage. En effet, les montants des prêts étant actuellement en phase d’augmentation, les remboursements qui leur sont actuellement soustraits correspondent à des prêts plus anciens et par conséquent d’un montant inférieur. Les montants soustraits étant comparativement faibles, l’effort français apparaît par conséquent plus élevé qu’il ne l’est en réalité.

Par ailleurs, s’il est normal que les documents budgétaires sur lesquels votre rapporteur s’est appuyé aient un caractère technique et soient consacrés aux aspects strictement financiers des politiques d’aide, il reste que le rapport entre leur contenu et les débats en cours sur l’aide au développement peut facilement échapper au lecteur. Le fait que le « document de politique transversale » ne soit publié que très tardivement, alors que l’examen du projet de loi de finances est en cours depuis plusieurs semaines, ne facilite pas non plus la compréhension des orientations budgétaires.

([1]) Cet engagement a été formalisé par une résolution de l’Assemblée générale des Nations unies en 1970.

([2]) Serge Michailof, Africanistan, Fayard

([3]) Cette stratégie a été également adoptée par le Conseil d’administration de Proparco en mars 2012.

([4]) L’Atlas français de la coopération décentralisée et des autres actions extérieures est une base de données consultable à l’adresse suivante :

https://pastel.diplomatie.gouv.fr/cncdext/dyn/public/atlas/accesMonde.html

([5]) CGLU est un réseau basé à Barcelone qui se fixe pour objectif de défendre les intérêts des gouvernements locaux et régionaux sur la scène mondiale.

([6]) Pour une aide au développement performante, au service des plus vulnérables, Stratégie française pour l’aide multilatérale 2017-2021 »
Rapport disponible à l’adresse :

http://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/strategie_francaise_pour_l_aide_multilaterale2017-2022_cle83c731.pdf

([7]) Le Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID), qui devrait se réunir tous les ans, s’est réuni une fois sous le mandat de Nicolas Sarkozy et deux fois sous celui de François Hollande.