N° 313

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 18 octobre 2017

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET LOI de financement de la sécurité sociale pour 2018 (n° 269),

 

par M. Éric ALAUZET,

Député.

 

 

 

 


 


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  SOMMAIRE

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Pages

Introduction

PremiÈre partie : lÉquilibre gÉNÉral

I. Un objectif conforté de retour À lÉquilibre général

A. Le retour À lÉquilibre des comptes sociaux : une dÉmarche avancÉe

1. La trajectoire des comptes sociaux 2012-2016 : lamélioration sensible des comptes

a. Le mouvement de réduction des déficits des comptes sociaux depuis 2012

b. Lexécution 2016 : un déficit de plus en plus concentré sur lassurance maladie et lassurance vieillesse au sens large

2. Les prévisions optimistes de la LFSS pour 2017

a. Une amélioration réelle du déficit, mais moindre que prévu

b. La révision des hypothèses déquilibre de court terme et de long terme de lassurance vieillesse

c. Des choix fiscaux et comptables contestables

d. Les hypothèses du Gouvernement pour lexécution 2017

B. La consolidation de lobjectif dÉquilibre des comptes de la sÉCURITÉ sociale à lhorizon 2020

1. Léquilibre du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse à horizon 2019

2. Une extinction programmée de la dette sociale à ne pas remettre en cause

a. La structure de la dette sociale : la dette reprise par la Caisse damortissement de la dette sociale et les déficits cumulés de lAgence centrale des organismes de sécurité sociale

b. Penser dès maintenant à lavenir des ressources affectées à la CADES

II. lÉvolution fondamentale du mode de financement de la sÉCURITÉ sociale : valoriser le travail, favoriser la compÉTITIVITÉ

A. Laugmentation de la CSG et les baisses de cotisations pour les salariés et les indÉpendants

1. Valoriser le travail par une baisse de cotisations pour les salariés et les indépendants

a. La baisse des cotisations maladie et chômage des salariés : un gain de pouvoir dachat

b. Pour les travailleurs indépendants : la quasi-suppression de la cotisation famille et laccentuation de lexonération des cotisations dassurance maladie et maternité

2. Asseoir davantage le financement de la protection sociale sur la fiscalité

a. La CSG : caractéristiques et enjeux budgétaires

b. Le principe de la réforme

c. Les modalités de compensation de la hausse de CSG pour les agents publics

d. Laugmentation de la CSG pour 60 % des retraités environ

B. La transformation du CrÉdit dimpÔt compÉTITIVITÉ emploi en allÉgements gÉNÉraux de cotisations et la suppression du crÉdit dimpÔt de taxe sur les salaires

1. Le CICE : un outil visant à favoriser lemploi et la compétitivité

a. Le mécanisme du CICE

b. Un dispositif utile, mais des insuffisances soulignées

2. La suppression du CICE et du CITS et le renforcement des allégements de cotisations sociales

III. Les autres mesures en recettes du PLFSS pour 2018

A. La hausse de la fiscalitÉ sur le tabac

1. Augmenter la fiscalité sur le tabac pour diminuer la consommation

2. Limpact financier

B. Le verdissement du barÈme de la taxe sur les vÉhicules de sociÉTÉ

1. Les caractéristiques de la taxe sur les véhicules de société

2. Conférer à nouveau un caractère incitatif à la taxe sur les véhicules de société

3. La réévaluation du barème

a. La révision des tarifs

b. Lélargissement de lassiette

c. Les conséquences financières

C. La fusion de la contribution sociale de solidaritÉ des sociÉTÉs et de sa contribution additionnelle et la suppression de la contribution supplÉmentaire

IV. Ladossement du rÉgime social des indÉpendants au rÉgime gÉNÉral

A. Les raisons de la proposition dadosser le Régime social des indépendants au régime général

B. Les modalités de ladossement progressif du régime social des indépendants au régime général

V. Les transferts financiers entre lÉtat et la sÉCURITÉ sociale et entre branches de la sÉCURITÉ sociale

A. Létat des lieux des compensations dexonérations et de réductions des recettes sociales par lÉtat

B. Les transferts proposés par le PLFSS

seconde partie : une dÉpense sociale maÎTRISÉe et plus efficace

I. Les efforts de maÎtrise de la dÉpense sociale

A. La branche maladie : des efforts passÉs en dÉpense significatifs, mais exagérés par des biais de présentation

1. Lengagement résolu dans une démarche de maîtrise des dépenses de santé sans altération de notre modèle de sécurité sociale

a. Des efforts significatifs pour mieux maîtriser la dépense sociale

b. Des sous-objectifs de dépenses inégalement respectés

2. Des astuces de présentation et de méthode ont toutefois permis dexagérer les économies réalisées

B. La branche vieillesse : un retour progressif à lÉquilibre

C. La branche famille : des réformes aux effets redistributifs massifs

II. Le PLFSS pour 2018 : des efforts de maÎtrise de la dÉpense et un soutien particulier aux plus modestes et aux familles

A. Un objectif ambitieux de maÎtrise des dÉpenses dassurance maladie

1. La construction de lONDAM pour 2018

2. Les principales mesures du PLFSS pour 2018 pour la branche maladie

a. La vaccination obligatoire

b. Encourager la télémédecine

c. Lexpérimentation pour linnovation dans le système de santé

d. Les autres mesures concernant la branche maladie

B. La branche vieillesse et le fonds de solidaritÉ vieillesse

1. Les prévisions de dépenses de la branche et du FSV pour 2018

2. La revalorisation du minimum vieillesse

3. Les effets du changement de la date de revalorisation des pensions

C. La branche famille : la poursuite du recentrage des prestations sur les mÉnages qui en ont le plus besoin

1. Un soutien accru aux familles monoparentales

2. Lalignement de la PAJE sur le complément familial pour les enfants nés à partir du 1er juillet 2018

3. Les dépenses de la branche famille sont quasiment stables

D. Le renforcement de la lutte contre la fraude

EXAMEN en commission

Liste des personnes auditionnées PAR LE RAPPORTEUR


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   Introduction

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2018 propose de traduire dans la loi certains des engagements de campagne les plus emblématiques du Président de la République et de la majorité. Ces mesures ne doivent pas être regardées comme indépendantes de celles contenues dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2018, mais comme formant un tout cohérent. De même, un certain nombre de réformes vont entrer en vigueur graduellement et leurs effets ne sauraient être analysés pour la seule année 2018.

Le PLFSS s’inscrit d’abord dans la démarche nécessaire de rétablissement de la situation des finances de la sécurité sociale. La dette sociale, qui est une anomalie dès lors qu’elle devient structurelle, s’est élevée à 155,7 milliards d’euros en 2016 ([1]). L’assainissement rapide des comptes sociaux est un impératif, dans un contexte d’amélioration de la conjoncture économique. Le projet du Gouvernement consolide donc l’objectif de retour à l’équilibre des comptes sociaux en fixant des objectifs ambitieux de maîtrise de la dépense. En 2017, le déficit de l’ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS) et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) devrait passer sous le seuil des 5 milliards d’euros. Il s’établirait à 2,2 milliards d’euros en 2018. Ces régimes deviendraient excédentaires en 2019 (+ 0,6 milliard d’euros). Cette amélioration des déficits affermirait l’objectif d’apurement total de la dette de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) en 2024. Le déficit de trésorerie de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) serait progressivement annulé par l’accumulation d’excédents. Il convient dès aujourd’hui d’engager une réflexion sur l’avenir des recettes aujourd’hui affectées à la CADES (estimées à 17 milliards d’euros en 2017).

L’atteinte de l’équilibre des ROBSS et du FSV nécessite une maîtrise sérieuse de la dépense des organismes de sécurité sociale, qu’il convient de replacer dans la perspective plus globale d’une diminution du poids de la dépense publique dans le PIB, en conformité avec le projet de loi de programmation des finances publiques 2018-2022. Le Gouvernement vise une baisse de 3 points de PIB du ratio des dépenses publiques rapportées au PIB. S’agissant des administrations de sécurité sociale (ASSO) ([2]), le projet de loi de programmation prévoit que les dépenses augmenteront en volume de 0,6 % en 2017 et de 0,9 % en 2018. Les mesures d’économies prévues en 2018 concerneront en premier lieu la branche maladie : l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) augmenterait de 2,3 % entre 2017 et 2018, le tendanciel de l’augmentation des dépenses d’assurance maladie étant estimé à 4,5 %.

Les mesures fortes en dépenses du PLFSS concernent en particulier les plus modestes et les familles. L’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) sera ainsi revalorisée de 100 euros pour une personne seule (passage de 803 à 903 euros) et de 155 euros pour un couple (passage de 1 246,97 euros à 1 402 euros) en trois ans. S’agissant des familles, le projet du Gouvernement est de renforcer l’effort en faveur des familles monoparentales : le plafond du complément de libre choix du mode de garde (CMG) sera ainsi majoré de 30 % pour ce qui les concerne.

L’objectif général de retour à l’équilibre s’accompagne d’une évolution du mode de financement de la sécurité sociale – et plus globalement de la protection sociale – qui ne se réduit pas à un enjeu purement financier. Il accentue également une évolution de fond vers un financement de la protection sociale reposant moins sur le travail que sur la fiscalité. Elle va de pair avec une conception plus universelle de certaines prestations. Relevons d’ailleurs que pour la première fois, les baisses de cotisations concerneront l’assurance chômage, le manque à gagner étant compensé par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

Ce PLFSS poursuit la tendance à l’augmentation de la part de la fiscalité dans le financement de la sécurité sociale par la majoration des taux de la contribution sociale généralisée (CSG) applicables à certains revenus de 1,7 point. Parallèlement, le Gouvernement propose, comme le Président de la République s’y était engagé, de valoriser davantage le travail par une baisse de certaines cotisations, à la fois pour les salariés et pour les travailleurs indépendants. De cette manière et compte tenu des différences d’assiette entre la CSG et les cotisations salariales, le pouvoir d’achat de l’ensemble des salariés du secteur privé s’améliorera. Il en ira de même pour 75 % des travailleurs indépendants, tandis que la « bascule » sera neutre pour les 25 % restants.

Le projet du Gouvernement favorise également la compétitivité des entreprises par la transformation du crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE) et du crédit d’impôt de taxe sur les salaires (CITS) en renforçant les allégements de cotisations patronales. Le CICE a eu des effets positifs, mais il n’en comportait pas moins certains défauts, liés en particulier à sa complexité. Sa mutation en baisse de cotisations est une forme de pérennisation du dispositif. Elle corrige également le problème du décalage dans le temps entre la constitution du droit à créance pour les entreprises et la perception de l’aide fiscale.

Outre le mode de financement, l’organisation de la gestion des droits des assurés connaîtra un changement important avec l’adossement progressif du régime social des indépendants (RSI) au régime général, au terme d’une période transitoire de deux ans. La responsabilité des dysfonctionnements passés n’incombe pas aux gestionnaires, mais à un défaut du système d’information. Certaines spécificités de la gestion des indépendants seront conservées, en particulier les missions relatives au régime complémentaire d’assurance vieillesse et d’invalidité décès.


   PremiÈre partie : l’Équilibre gÉNÉral

I.   Un objectif conforté de retour À l’Équilibre général

A.   Le retour À l’Équilibre des comptes sociaux : une dÉmarche avancÉe

1.   La trajectoire des comptes sociaux 2012-2016 : l’amélioration sensible des comptes

a.   Le mouvement de réduction des déficits des comptes sociaux depuis 2012

Après un point bas de – 29,8 milliards d’euros en 2010, dans un contexte de crise économique majeure, le solde agrégé des régimes de base et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) s’est progressivement rétabli. Engagé dès 2011, le processus de retour à l’équilibre a été poursuivi par la précédente majorité, grâce à des efforts de gestion qui ont permis aux comptes sociaux de reprendre une trajectoire financière vertueuse.

Trajectoire du solde agrÉGÉ des rÉgimes de base et du fsv de 2012 À 2017

Source : commission des finances, à partir du rapport présenté à la commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2017).

Depuis 2014, les régimes de base autres que le régime général sont excédentaires, lorsqu’on les considère dans leur ensemble.

S’agissant du régime général et du FSV, les efforts entrepris par le Gouvernement précédent ont eu pour effet d’améliorer sensiblement le solde. De 17,5 milliards d’euros en 2012, le déficit s’est réduit pour atteindre 7,8 milliards d’euros en 2016 et, selon la prévision présentée à la commission des comptes de la sécurité sociale, 4,4 milliards d’euros en 2017.

Solde du rÉgime gÉNÉral et du FSV

(en milliards d’euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017 (p)

Maladie

– 5,9

– 6,8

– 6,5

– 5,8

– 4,8

– 4,1

Accidents du travail

– 0,2

0,6

0,7

0,7

0,8

1,0

Retraite

– 4,8

– 3,1

– 1,2

– 0,3

0,9

1,3

Famille

– 2,5

– 3,2

– 2,7

– 1,5

– 1,0

0,3

Régime général

– 13,3

– 12,5

– 9,7

– 6,8

– 4,1

– 1,6

FSV

– 4,1

– 2,9

– 3,5

– 3,9

– 3,6

– 3,6

Régime général + FSV

 17,5

– 15,4

 13,2

 10,8

 7,8

 5,2

Source : annexe B au PLFSS pour 2018.

Hors FSV, le déficit du régime général s’établirait à 1,6 milliard d’euros en 2017. L’ensemble des branches contribuerait à la résorption du déficit, par une croissance des dépenses inférieure à celle des recettes.

Entre 2012 et 2017, les dépenses du régime général ont augmenté de 16 %, soit 4,6 points de pourcentage de moins que ses recettes ([3]). Cette tendance témoigne de l’amélioration structurelle des comptes du régime, dans chacune des branches. Il faut toutefois garder à l’esprit que le raisonnement par branches a toutefois perdu de sa pertinence, tant leurs circuits de financement sont enchevêtrés.

b.   L’exécution 2016 : un déficit de plus en plus concentré sur l’assurance maladie et l’assurance vieillesse au sens large

En 2016, le déficit consolidé du régime général et du FSV était de 7,8 milliards d’euros, contre 10,8 milliards d’euros en 2015. Toutes les branches et le FSV ont vu leur solde s’améliorer. Ce déficit est nettement meilleur que celui prévu par la LFSS pour 2016 (– 9,2 milliards d’euros), en raison d’un effet de base favorable résultant d’une exécution 2015 elle-même meilleure que prévue. Toutefois, l’écart à la prévision est négatif lorsque l’on prend comme référence la LFSS pour 2017 dans sa partie relative à l’exercice 2016 (– 7,1 milliards d’euros) et, a fortiori, lorsque l’on soustrait la recette de CSG indûment perçue par la branche maladie (voir infra).

Seules les branches maladie (– 4,8 milliards d’euros) et famille
(– 1,0 milliard d’euros) du régime général présentent des comptes déficitaires en 2016. Le déficit de la branche maladie compte pour 62 % du déficit agrégé du régime général et du FSV (contre 49 % en 2014). Il ne s’est réduit que d’un milliard d’euros par rapport à 2015 (– 5,8 milliards d’euros). Encore a-t-il été artificiellement minoré par des choix comptables contestables et soulignés par la Cour des comptes.

Cette dernière considère en effet que le déficit de la branche maladie de la sécurité sociale pour 2016 se serait établi à 5,5 milliards d’euros en 2016 (au lieu des 4,8 milliards d’euros affichés) si l’on exclut un produit exceptionnel de CSG de 0,74 milliard d’euros qui n’aurait pas dû être comptabilisé en recette de la branche maladie ([4]).

L’amélioration du solde provient d’une croissance des recettes plus forte que celle des dépenses, liées notamment aux transferts de recettes de compensation dont la branche maladie a bénéficié après le transfert de l’ensemble des recettes assises sur les revenus du capital qu’elle percevait vers le FSV, à la suite de l’arrêt De Ruyter.

S’agissant de l’assurance vieillesse au sens large, c’est-à-dire l’agrégat constitué de la branche vieillesse et du FSV, l’ensemble est en déséquilibre de 2,8 milliards d’euros en 2016. L’excédent de la branche vieillesse (0,9 milliard d’euros), ne compense pas le déficit persistant du FSV (3,6 milliards d’euros). Les produits de la branche ont bénéficié d’une recette supplémentaire de 1,1 milliard d’euros, effet de la progression des taux de cotisations vieillesse (+ 0,1 point également réparti entre cotisations employeurs et cotisations salariés), comme l’a prévu la loi du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites ([5]).

Les comptes d’exécution du régime général et du FSV en 2016 étant désormais connus, deux points de vigilance doivent être soulignés. En premier lieu, la majeure partie du déficit 2016 est dorigine structurelle. La Cour des comptes l’estime à 4,5 milliards deuros, en reprenant les hypothèses de la Commission européenne et à 3,8 milliards deuros d’après les hypothèses de l’actuel Gouvernement. Autrement dit, la majeure partie du déficit du régime général et du FSV ne se résorbera pas par le seul effet de la conjoncture. Des mesures nouvelles en recettes ou en dépenses sont donc nécessaires pour ne pas continuer à alimenter une dette sociale dont l’existence même pose un problème de principe.

À cet égard, il convient de saluer la révision par le Gouvernement de ses estimations de croissance potentielle et, partant, décarts de production pour les années à venir. Certes, ces notions macroéconomiques reposent sur des bases fragiles. Il n’en demeure pas moins que la France ne pouvait continuer à sous-estimer la part structurelle de ses déficits publics, alors que les hypothèses sur lesquelles se fondait ce diagnostic étaient peu vraisemblables, comme l’a noté le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) ([6]).

Le solde structurel des administrations publiques

Le solde public a une composante qui s’explique par la position de l’économie dans le cycle appelée « solde conjoncturel » et une composante dite « solde structurel » qui correspond à la part du solde structurel qui ne dépend pas de la situation économique.

Le solde structurel correspond donc également au solde public d’un État dans la situation où son PIB serait égal à son PIB potentiel, autrement dit, dans la situation où les capacités de production seraient utilisées à leur maximum, sans qu’il y ait de tensions inflationnistes ou déflationnistes.

L’estimation du solde structurel se déduit de l’estimation du solde conjoncturel. On obtient ce dernier en évaluant le montant des recettes conjoncturelles, auxquelles on déduit les dépenses conjoncturelles.

Par convention, on estime que les recettes conjoncturelles sont les prélèvements obligatoires (PO). Les recettes non fiscales sont considérées comme indépendantes de la position de l’économie dans le cycle. Des hypothèses conventionnelles d’élasticité à la croissance sont établies par grande catégorie de recettes. S’agissant des dépenses, seules les dépenses d’assurance chômage sont jugées dépendantes du cycle économique.

Une fois obtenu le solde conjoncturel, on obtient, par déduction, le solde structurel. Une ultime correction est ensuite établie afin d’exclure du champ du solde structurel les mesures exceptionnelles et temporaires qui n’affectent pas durablement le solde public.

Il est possible de décomposer les soldes des secteurs d’administration publique (l’État et les organismes divers d’administration centrale, les administrations de sécurité sociales et les administrations publiques locales).


En second lieu, le régime général et le FSV bénéficient chaque année de recettes exceptionnelles dont le caractère non pérenne ne permet pas d’améliorer structurellement le déséquilibre des comptes. Tel a été le cas en 2014, avec le versement au FSV des réserves non affectées de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et le transfert à la CNAMTS des réserves de la caisse d’assurance maladie des industries gazières et minières (CAMIEG) qui ont apporté au total 1,2 milliard d’euros de ressources exceptionnelles. Tel a également été le cas en 2015, où les réserves non affectées de la C3S ont été affectées au FSV et les versements des prélèvements sociaux par les caisses de congés payés ont été avancés, avec un effet de 1,1 milliard d’euros sur les recettes. En 2016, comme évoqué, un produit exceptionnel de CSG a été comptabilisé à tort en recettes dans la branche famille pour un montant de 0,74 milliard d’euros.

Dans le champ plus large des régimes obligatoires de base (ROB), le déficit a atteint 4,1 milliards d’euros en 2016, en amélioration de 2,3 milliards d’euros par rapport à 2015.

2.   Les prévisions optimistes de la LFSS pour 2017

a.   Une amélioration réelle du déficit, mais moindre que prévu

La LFSS pour 2017 tablait sur un quasi-retour à l’équilibre du régime général dès 2017 (solde de – 0,3 milliard d’euros), avant le dégagement d’excédents en 2018 (+ 1,9 milliard d’euros). Toutefois, lorsque l’on intègre les comptes du FSV à cet ensemble, le déficit agrégé devait atteindre 4,1 milliards d’euros en 2017. Selon ces hypothèses, à l’horizon 2019, le régime général et le FSV devaient parvenir à l’équilibre.

Ces objectifs ou prévisions se sont cependant révélés optimistes : le PLFSS pour 2018 estime que le déficit 2017 du régime général s’établirait à 1,6 milliard d’euros (contre 0,3 milliard d’euros), soit une dégradation de 1,3 milliard d’euros. Il s’agirait toutefois d’une réduction de 2,5 milliards d’euros du déficit entre 2016 et 2017. Elle s’explique par une croissance des recettes (+ 3,3 %) plus rapide que celle des dépenses (+ 2,4 %), hors réintégrations par le Gouvernement de l’impact des mesures nouvelles sur l’exercice 2017 (voir infra).

S’agissant des dépenses, leur dynamisme est soutenu, d’une part, par les prestations entrant dans le champ de l’ONDAM (+ 3,2 %) qui contribueraient pour deux tiers environ à la hausse et, d’autre part, par les prestations vieillesse. Ces dernières, bien qu’évoluant à un rythme modéré (+ 1,8 %), contribuent pour environ un tiers à l’augmentation des dépenses. Quant aux recettes, leur hausse ferait plus que compenser celle des dépenses grâce à la progression de la masse salariale du secteur privé (+ 3,3 %).

Trajectoires comparÉes des comptes du rÉgime gÉNÉral et du fsv

(en milliards d’euros)

 

 

2016

2017 (p)

2018 (p)

2019 (p)

2020 (p)

2021 (p)

Solde du régime général (toutes branches)

LFSS 2017

– 3,4

– 0,3

2,1

4,6

7,4

 

PLFSS 2018

– 4,1

– 1,6

1,2

3,5

6,6

10,3

Solde du FSV

LFSS 2017

– 3,8

– 3,8

– 2,6

– 1,3

0,3

 

PLFSS 2018

– 3,6

– 3,6

– 3,4

– 2,7

– 1,4

– 0,8

Solde RG + FSV

LFSS 2017

– 7,2

– 4,1

– 0,5

3,3

7,7

 

PLFSS 2018

– 7,8

– 5,2

– 2,2

0,8

5,2

9,5

Note : en grisé, les soldes positifs.

Source : rapport présenté à la commission des comptes de la sécurité sociale et annexe B du PLFSS pour 2018.

b.   La révision des hypothèses d’équilibre de court terme et de long terme de l’assurance vieillesse

Lévolution tendancielle du solde du système de retraites est moins favorable quescomptée par la LFSS pour 2017, à la lumière notamment des dernières projections du Conseil d’orientation des retraites (COR) ([7]) dont ne bénéficiait pas le précédent Gouvernement lors de la programmation.

Sur la base des nouvelles hypothèses retenues, le comité de suivi des retraites ([8]) a indiqué que l’objectif de pérennité financière du système de retraites était rendu plus difficile. À court terme d’abord, il estime que le solde de l’ensemble des régimes de base et du FSV pour 2020 s’établira à – 0,4 % du PIB, contre – 0,2 % dans la précédente projection. Aussi, s’agissant du régime général uniquement, le déficit de la branche vieillesse serait en dégradation de 1,6 milliard d’euros en 2018, hors mesures nouvelles.

À plus long terme, le comité de suivi souligne que le système de retraites ne retrouvera pas l’équilibre si la croissance de la productivité est inférieure à 1,5 % par an.

c.   Des choix fiscaux et comptables contestables

Plusieurs mesures non pérennes et des choix comptables contestables présentés ont eu pour effet d’améliorer la prévision pour 2017 du PLFSS 2017.

Elle avait tout d’abord comptabilisé dans les recettes 2017 du régime général la compensation de lintroduction du crédit dimpôt de taxe sur les salaires (0,6 milliard deuros), alors que celle-ci devait faire l’objet d’une disposition dans le cadre des prochaines lois financières.

 

De même, le régime général a bénéficié en 2017 du produit de lacompte de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C4S) versé par les entreprises réalisant un chiffre d’affaires supérieur à 1 milliard d’euros. L’objectif qui a présidé à la création de la C4S était financier. Celle-ci avait permis d’améliorer ponctuellement les comptes du régime général en 2017.

Enfin, la LFSS pour 2017 a transféré une recette exceptionnelle de 876 millions deuros à destination de lassurance maladie en provenance de lancienne section III du FSV. Cette dernière a été présentée comme la dotation initiale du fonds de financement de l’innovation pharmaceutique (FFIP). Or, il ne peut en être ainsi puisqu’elle a été utilisée pour réduire le déficit de l’assurance maladie. Le transfert de ces réserves de l’ancienne section III du FSV à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) a eu pour effet d’augmenter les recettes de la branche maladie de 0,9 milliard d’euros, sans pour autant que le FSV enregistre une charge à due concurrence. Il permet également de faciliter le respect de l’ONDAM 2017 en sortant de son champ des dépenses qui, in fine, pèsent sur la branche maladie (voir infra).

d.   Les hypothèses du Gouvernement pour l’exécution 2017

Le Gouvernement fait preuve de réalisme en rehaussant la prévision de déficit 2017 à 5,2 milliards deuros. L’écart par rapport aux estimations présentées à la commission des comptes s’explique par quatre mesures qui ont un impact sur l’exercice 2017, conformément au principe de comptabilité en droits constatés.

Tout d’abord, la suppression de la C4S entraîne une perte de recettes de 0,48 milliard d’euros pour la CNAMTS imputée sur l’exercice 2017.

Ensuite, la suppression du crédit d’impôt de taxe sur les salaires (CITS), qui concerne la taxe sur les salaires due au titre de 2017, entraîne une perte pour le régime général de 0,6 milliard d’euros.

La diminution de 150 millions d’euros de la dotation de la branche ATMP au Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA) aurait également un impact sur les comptes du régime général, mais positif.

Enfin, la réaffectation de la taxe de solidarité additionnelle (TSA) du fonds couverture maladie universelle (CMU) à la CNAMTS a également un impact comptable. L’exposé des motifs de l’article 3 du PLFSS pour 2018 indique que le montant de l’affectation de la taxe au fonds est supérieur à ses besoins de financement. La CNAMTS va donc bénéficier d’une recette de 150 millions d’euros environ.

 

passage de la prÉvision de la CCSS à la prÉvision de la LFSS pour 2018 des comptes du rÉgime gÉNÉral et du fsv pour 2017

(en milliards d’euros)

 

Maladie

AT-MP

Vieillesse

Famille

RG

FSV

RG+FSV

Soldes CCSS

 3,6

0,8

1,5

0,5

 0,8

 3,6

 4,4

Suppression C4S

– 0,48

– 0,48

– 0,48

Non-compensation CITS

– 0,14

– 0,23

– 0,23

– 0,6

– 0,6

Dotation FIVA

0,15

0,15

0,15

Réaffectation TSA

0,15

0,15

0,15

Soldes PLFSS

 4,1

1,0

1,3

0,3

 1,6

 3,6

 5,2

Source : Direction de la sécurité sociale (DSS).

B.   La consolidation de l’objectif d’Équilibre des comptes de la sÉCURITÉ sociale à l’horizon 2020

Dans la trajectoire de l’annexe B du présent projet de loi, le Gouvernement vise le retour à l’équilibre des comptes sociaux en 2019.

1.   L’équilibre du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse à horizon 2019

Le PLFSS pour 2018 prévoit une amplification de la réduction du déficit des comptes sociaux en 2018.

Sans mesures nouvelles (et donc avant l’adoption du PLFSS pour 2018), le déficit de la sécurité sociale augmenterait de 4,4 milliards d’euros en 2018 pour atteindre 8,6 milliards d’euros si l’on prend comme hypothèses macroéconomiques celles présentées dans le PLFSS et dans le PLF pour 2018 ([9]). Outre l’évolution de la branche vieillesse décrite supra, le déficit de la branche maladie augmenterait de 4,3 milliards d’euros sans mesures nouvelles, tandis que les branches ATMP et famille verraient leur solde s’améliorer pour atteindre respectivement 1,0 et 1,1 milliard d’euros.

Tenant compte de ces évolutions spontanées, le Gouvernement fixe une cible de réduction du déficit de 3 milliards d’euros en 2018 sur le champ du régime général et du FSV pour atteindre 2,2 milliards d’euros de déficit. Il convient de relever que l’effort de 3 milliards d’euros de rétablissement du solde résulte pour partie du choix du Gouvernement de ne pas comptabiliser certaines recettes dont l’impact sur les comptes 2017 est contestable (voir supra).

D’après les prévisions du Gouvernement, le régime général contribuerait à hauteur de 2,8 milliards d’euros à la réduction du déficit entre 2017 et 2018, tandis que le solde du FSV s’améliorerait de 0,2 milliard d’euros. Le redressement concernerait en particulier la branche maladie, dont le déficit se réduirait de 3,3 milliards d’euros. La branche famille contribuerait positivement à l’amélioration du solde du régime général (+ 1,0 milliard d’euros). À l’inverse, les branches ATMP et vieillesse verraient leur solde se dégrader respectivement de 0,5 et 1,1 milliard d’euros.

En 2018, les régimes obligatoires de base pris dans leur ensemble seraient à nouveau excédentaires (+1,2 milliard d’euros).

Trajectoire des rÉgimes de base et du FSV selon le PLFSS pour 2018

(en milliards d’euros)

 

 

2014

2015

2016

2017 (p)

2018 (p)

2019 (p)

2020 (p)

2021 (p)

Régime général

Maladie

– 6,5

– 5,8

– 4,8

– 4,1

– 0,8

1,0

3,8

6,6

ATMP

0,7

0,7

0,8

1,0

0,5

0,8

1,3

1,7

Famille

– 2,7

– 1,5

– 1,0

0,3

1,3

2,4

3,6

5,0

Vieillesse

– 1,2

– 0,3

0,9

1,3

0,2

– 0,8

– 2,0

– 3,0

Total

– 9,7

– 6,8

– 4,1

– 1,6

1,2

3,5

6,6

10,3

Ensemble des régimes de base

Maladie

– 6,5

– 5,8

– 4,7

– 4,1

– 0,8

1,0

3,8

6,6

ATMP

0,7

0,8

0,8

1,1

0,5

0,9

1,3

1,8

Famille

– 2,7

– 1,5

– 1,0

0,3

1,3

2,4

3,6

5,0

Vieillesse

– 0,8

0,2

1,6

1,5

0,1

– 1,0

– 2,4

– 3,9

Total

– 9,3

– 6,3

– 3,4

– 1,3

1,2

3,3

6,3

9,3

FSV

– 3,5

– 3,9

– 3,6

– 3,6

– 3,4

– 2,7

– 1,4

– 0,8

Régime général et FSV

 13,2

 10,8

 7,8

 5,2

 2,2

0,8

5,2

9,5

Régimes de base et FSV

 12,8

 10,2

 7,0

 4,9

 2,2

0,6

4,8

8,6

Note : en blanc, les soldes positifs.

Source : annexe B du PLFSS pour 2018.

L’objectif du Gouvernement de retour à l’équilibre des comptes sociaux en 2019 se traduit par un excédent de 0,6 milliard d’euros de l’ensemble des régimes de base et du FSV. À noter que la branche vieillesse présenterait de nouveau un déficit (– 0,8 milliard d’euros pour le régime général, – 1,0 milliard d’euros pour l’ensemble des régimes de base).

2.   Une extinction programmée de la dette sociale à ne pas remettre en cause

L’existence d’une dette de long terme des comptes de la sécurité sociale pose un problème de principe. Agrégés, les déficits cumulés de l’ACOSS et la dette restant à amortir par la CADES ont atteint 155,7 milliards d’euros en 2016. Elle décroîtrait en 2017 pour s’établir à 140,9 milliards d’euros. Sur le champ des régimes de base, du FSV, de la CADES et du FRR, la dette nette de la sécurité sociale, mesurée par ses capitaux propres négatifs qui représentent le cumul des déficits passés restant à financer s’élevait à 101,4 milliards d’euros au 31 décembre 2016, soit 4,5 points de PIB ([10]).

Depuis 2014, la dynamique de réduction de la dette nette s’est enclenchée, avec une accélération en 2016. Pour la troisième année consécutive, le résultat annuel de la CADES et les bons résultats du portefeuille du FRR ont fait plus que compenser les déficits des régimes.

La perspective prochaine du dégagement d’excédents par les régimes de base ne doit pas rendre moins pressante la nécessité d’apurer la dette sociale, conséquence des déficits accumulés ces dernières années.

a.   La structure de la dette sociale : la dette reprise par la Caisse d’amortissement de la dette sociale et les déficits cumulés de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale

Le passif financier des organismes de sécurité sociale est essentiellement composé de la dette restant à amortir par la CADES et de l’endettement de l’ACOSS non repris par la CADES. L’ACOSS assure en effet la gestion commune et centralisée de la trésorerie du régime général. Concrètement, les branches disposent d’un compte commun ouvert auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Pour couvrir ses besoins de financement, l’ACOSS est autorisée à recourir à des avances de trésorerie et prêts auprès de la CDC, ainsi qu’à émettre directement sur les marchés financiers des titres négociables.

Dette consolidÉe de l’ACOSS et de la CADES

(en milliards d’euros)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Déficit moyen de trésorerie ACOSS

33,3

14,4

8,1

19,0

22,2

26,4

19,9

19,9

Dette restant à amortir CADES

86,7

142,8

137,5

132,7

130,2

126,7

135,8

121,0

Dette sociale ACOSS + CADES

120,0

157,2

145,6

151,7

152,4

153,1

155,7

140,9

Source : commission des finances, d’après les données de la commission des comptes de la sécurité sociale et de la CADES.

i.   La dette portée par la CADES : consolider la prévision d’extinction en 2024

Créée en 1996 ([11]), la CADES a pour mission de financer et d’éteindre la dette sociale française, c’est-à-dire la dette constituée par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) correspondant au financement des déficits accumulés par le régime général de sécurité sociale. Ce mécanisme d’apurement de la dette sociale par la CADES répond à trois principes :

– la CADES bénéficie de ressources affectées ([12]) ;

– la durée de l’apurement de la dette transférée la CADES est limitée dans le temps ;

– tout nouveau transfert de dette à la CADES doit s’accompagner de l’affectation de ressources nécessaires à son remboursement ([13]).

Conséquence mécanique de la croissance de la dette sociale depuis 1996, la durée de vie de la CADES na cessé de sallonger depuis sa création. Initialement fixée à treize ans et un mois par l’ordonnance de 1996 précitée, l’existence de la CADES a été prorogée par la loi du 19 décembre 1997 de financement de la sécurité sociale pour 1998 ([14]) jusqu’en 2014. La loi du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie ([15]) a d’ailleurs acté que la CADES perdurerait jusqu’à l’extinction de ses missions, rendant ainsi ordinaire ce qui devait être exceptionnel.

Si un verrou de niveau organique permet de contenir l’allongement de la durée d’amortissement de la dette sociale, tout nouveau transfert de dette à la CADES devant en effet s’accompagner d’une augmentation des produits d’impositions de toute nature, afin de ne pas accroître sa durée, ce principe a pu faire l’objet de dérogations, par l’adoption de dispositions organiques. C’est ainsi que la loi organique du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale ([16]) a autorisé des transferts de dette, auxquels a procédé la loi du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011 ([17]).

En 2016, conformément au décret du 4 février 2016 ([18]), pris en application de la loi du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 ([19]), la CADES a repris 23,6 milliards d’euros de déficits cumulés. Pour ce faire, la LFSS pour 2016 a dû supprimer le plafond annuel de reprise de dette de 10 milliards d’euros fixé par la loi du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011 ([20]).

Le schéma de reprise de dette par la CADES à compter de 2011

La loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale a autorisé, à titre dérogatoire, un schéma de reprise de dette susceptible d’allonger de quatre années la durée de vie prévisionnelle de la CADES.

La LFSS pour 2011 a prévu un plafond de 130 milliards d’euros de dette supplémentaire transférable à la CADES selon les modalités suivantes :

– en 2011, la CADES a repris les déficits cumulés du régime général hors ATMP et du FSV pour 2009 et 2010, ainsi que les déficits prévisionnels pour 2011 des branches maladie et famille du régime général, dans la limite de 68 milliards d’euros. La reprise de 65,3 milliards d’euros, dans ce cadre, a été financée par l’affectation à la CADES de 0,28 point de CSG supplémentaire ;

– à compter de 2012, la CADES reprend progressivement les déficits de 2011 à 2018 de la branche vieillesse du régime général et du FSV dans la double limite d’un plafond annuel de 10 milliards d’euros et d’un plafond total de 62 milliards d’euros. Le financement de ce transfert est assuré par une ressource annuelle de 2,1 milliards d’euros en provenance du FSV.

La LFSS pour 2016 a supprimé le plafond annuel pour tenir compte des conditions de financement favorables à moyen et long termes. Elle a rendu possible une saturation du plafond de 62 milliards d’euros dès 2016 et une reprise anticipée de 23,6 milliards d’euros par le décret du 4 février 2016.

Source : commission des comptes de la sécurité sociale.

L’année 2016 a été marquée par le transfert anticipé de 23,6 milliards d’euros de dette (voir encadré supra), saturant ainsi le plafond de 62 milliards d’euros établi par la LFSS pour 2011.

En 2016, la CADES a amorti 14,4 milliards d’euros de dette sociale. Elle estime qu’à la fin de l’année 2017, elle aura amorti 139,5 milliards d’euros depuis sa création. Il lui resterait alors à apurer 121 milliards d’euros.

Trajectoire prÉvisionnelle d’apurement de la dette sociale par la cades

(en millions d’euros)

Source : CADES.

Au 31 décembre 2018, il devrait rester à la CADES 105,8 milliards d’euros à amortir. Fixer à 2024 la date de lextinction de la dette portée par la CADES est tout à fait réaliste.

ii.   La gestion très performante de la trésorerie de l’ACOSS, portée par des conditions exceptionnelles

Alors que la CADES, qui a pour mission d’apurer la dette sociale, peut emprunter à moyen et à long termes, tel n’est pas le cas de l’ACOSS qui contracte des emprunts destinés à financer la trésorerie du régime général. En moyenne, sur l’année 2016, le besoin de financement de l’ACOSS ont atteint 19,9 milliards deuros.

La persistance d’un déficit de trésorerie élevé de l’ACOSS est une anomalie par principe. En revanche, dun point de vue technique, sa gestion ne pose aucun problème dans un contexte où lACOSS couvre les besoins de trésorerie par des emprunts à court terme.

En effet, afin de couvrir ce besoin, l’ACOSS a eu majoritairement recours aux financements de marché, par le biais d’émissions de titres de créances négociables (81 % du financement sur l’année 2016). Dans les circonstances particulières de taux dintérêt négatifs, son résultat net de trésorerie a été positif, à 91,7 milliards deuros en 2016 (après + 16,4 millions d’euros en 2015). L’ensemble des émissions de titres a été réalisé à des taux négatifs, pour un taux annuel moyen de – 0,458 %.

En 2017, selon les prévisions de la direction de la sécurité sociale et de l’ACOSS, le résultat net de trésorerie pourrait encore s’améliorer pour atteindre 134 millions d’euros, comme le montre le tableau ci-après.

Soldes de trÉsorerie et rÉsultat net de trÉsorerie de l’ACOSS en 2016

(en milliards d’euros)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Cumul des déficits ACOSS

33,3

14,4

8,1

19

22,2

26,4

19,9

19,9

Résultat net de trésorerie

– 0,324

– 0,142

– 0,015

– 0,026

– 0,0279

– 0,0164

0,0917

0,134

Source : les comptes de la sécurité sociale, commission des comptes de la sécurité sociale, tome 2, p. 103.

Compte tenu des conditions de marché et de la trajectoire prévisionnelle des comptes de la sécurité sociale, il ne serait pas opportun de transférer tout ou partie des déficits de trésorerie de l’ACOSS à la CADES.

Selon la Cour des comptes ([21]), sur la base des hypothèses macroéconomiques du programme de stabilité 2017-2020 (révisées par le présent PLFSS dans un sens favorable), les déficits cumulés de l’ACOSS non repris par la CADES atteindraient 29,5 milliards d’euros en 2019, en l’absence de mesures supplémentaires.

De lavis du rapporteur, il est important de ne pas transférer de nouveaux déficits à la CADES. Le solde de trésorerie de lACOSS devra être amélioré par les excédents futurs.

Notons néanmoins que le résultat financier de l’ACOSS est sensible aux variations des taux d’intérêt, compte tenu de la maturité courte des emprunts contractés. Une hausse des taux courts de 100 points de base aurait un impact négatif de 200 millions d’euros sur son résultat de trésorerie.

b.   Penser dès maintenant à l’avenir des ressources affectées à la CADES

Engagée depuis 2015, la réduction nette de la dette sociale devrait se poursuivre. Les objectifs du Gouvernement en matière de redressement des comptes sociaux sont tout à fait crédibles.

Aussi, il convient dès à présent d’évoquer la question de l’avenir des financements de la CADES, à savoir :

– la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), d’un montant de 7 milliards d’euros en 2016 ;

– une quote-part de la CSG représentant 7,7 milliards d’euros ;

– un transfert annuel de 2,1 milliards d’euros en provenance du Fonds de réserve pour les retraites (FRR).

Le montant total des ressources de la CADES est de 16,8 milliards d’euros en 2016 ; il est prévu qu’il s’établisse à 17,0 milliards deuros en 2017.

Les ressources de la cades

(en millions d’euros)

Capture Graph PLFSS

Source : CADES.

Une fois l’objectif d’apurement de la dette sociale satisfait, tout ou partie des ressources de la CADES pourraient être mobilisées pour conforter le financement de la sécurité sociale. Ces recettes pourraient également ne pas être pérennisées et contribuer à une baisse des prélèvements obligatoires.

En tout état de cause, la perspective du crépuscule de la CADES oblige à régler la question de l’affectation de ces ressources. Maintenant que le calendrier est connu, il serait opportun de mettre en place une instance de concertation entre l’État, les organismes de sécurité sociale (en particulier la CADES et l’ACOSS) et le Parlement pour préparer avec sérénité l’avenir de ces recettes.

II.   l’Évolution fondamentale du mode de financement de la sÉCURITÉ sociale : valoriser le travail, favoriser la compÉTITIVITÉ

Le PLFSS présenté par le Gouvernement propose d’accentuer le financement de la sécurité sociale par la fiscalité, via une augmentation de la CSG compensée par une diminution concomitante des cotisations sociales salariales. Il propose également, et c’est une rupture, de changer le mode de financement de l’assurance chômage. Le projet du Gouvernement vise à soutenir le pouvoir d’achat des actifs par les baisses de cotisations salariales. Il favorise également la compétitivité en pérennisant les avantages du crédit d’impôt compétitivité emploi par sa conversion en allégements de cotisations patronales.

A.   L’augmentation de la CSG et les baisses de cotisations pour les salariés et les indÉpendants

L’idée sous-jacente à cette mesure est d’asseoir une partie du financement de la sécurité sociale sur la CSG, dont l’assiette est plus large que les cotisations sociales, de manière à permettre des baisses de cotisations salariales et de cotisations des indépendants pour améliorer leur pouvoir d’achat. L’article 7 du PLFSS traduit cet engagement du Président de la République. Son programme dressait le diagnostic d’une protection sociale encore trop financée par des cotisations, qui ne pèsent que sur les revenus du travail. C’est la raison pour laquelle il proposait de baisser les cotisations sociales tout en augmentant les recettes de la CSG.

1.   Valoriser le travail par une baisse de cotisations pour les salariés et les indépendants

a.   La baisse des cotisations maladie et chômage des salariés : un gain de pouvoir d’achat

La Gouvernement propose que la suppression des cotisations salariales maladie (actuellement au taux de 0,75 %([22])) et des cotisations chômage (actuellement au taux de 2,40 %) s’exerce en deux temps.

Au 1er janvier 2018, la totalité des 0,75 % de cotisations salariales maladie sera supprimée. S’y ajoutera la suppression de 1,45 point des 2,40 % de cotisations chômage. À ce stade, les salariés bénéficieront donc d’une réduction de 2,20 points de cotisations, alors que la hausse de la CSG sera de 1,7 point (sur une assiette similaire).

Au 1er octobre 2018, le reste des cotisations chômage dues par les salariés sera supprimé, soit 0,95 point.

Pour un salarié au SMIC, au salaire brut de 1 480 euros mensuels, cette mesure entraînera un gain net annuel de 132 euros en 2018. En année pleine, c’est‑à-dire à partir de 2019, ce gain se portera à 263 euros. À un salaire brut mensuel de 2 000 euros correspondra une augmentation annuelle de pouvoir d’achat de 355 euros en année pleine.

Exemples de l’effet des mesures csg/cotisations
pour diffÉrents types de revenus

Niveau de revenus

Hausse de CSG (par mois)

Suppression de la cotisation salariale maladie

(par mois)

Suppression de la cotisation salariale chômage

(par mois)

Gain net mensuel

Gain net annuel

1 SMIC, soit 1 151 euros nets par mois

+ 24,7 euros

– 11,1 euros

– 35,5 euros

21,9 euros

263 euros

2 SMIC, soit 2 302 euros nets par mois

+ 49,4 euros

– 22,2 euros

– 71 euros

43,8 euros

525 euros

4 000 euros nets par mois

+ 86 euros

– 38,6 euros

– 123,4 euros

76 euros

913 euros

7 000 euros par mois

+ 150,3 euros

– 67,5 euros

– 216 euros

133,2 euros

1 598 euros

N.B. : leffet de la mesure serait moindre au-delà de 4 « plafonds de sécurité sociale » (soit un salaire mensuel supérieur à 13 076 euros), du fait du plafonnement de la cotisation chômage à ce niveau de revenus.

Source : commission des finances.

L’impact budgétaire en rythme de croisière de la baisse des cotisations salariales maladie et chômage ne sera pas atteint en 2018 compte tenu du calendrier de mise en œuvre de la mesure. Son coût, estimé à 14,2 milliards deuros en 2018, sera donc réévalué pour 2019.

b.   Pour les travailleurs indépendants : la quasi-suppression de la cotisation famille et l’accentuation de l’exonération des cotisations d’assurance maladie et maternité

Parallèlement, le Gouvernement propose d’alléger les cotisations des travailleurs indépendants. Sans déterminer les modalités exactes de la mesure, le PLFSS dessine le cadre de ces allégements en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de fixer par décret les modalités de la réduction de la cotisation famille, dans la limite de 5,25 points et, en particulier, le seuil de revenus d’activité au-delà duquel les travailleurs indépendants n’y sont pas éligibles.

Actuellement, le taux de la cotisation d’allocations familiales est égal à :

– 2,15 % pour un revenu d’activité annuel inférieur ou égal à 110 % du plafond annuel de la sécurité sociale (Pass), soit 43 151 euros en 2017 ;

– 5,25 % pour un revenu d’activité annuel supérieur à 140 % de ce plafond, soit 54 919 euros en 2017.

Les allégements de la cotisation famille permettront de neutraliser, pour tous les niveaux de revenus, les effets de la hausse de la CSG.

Pour améliorer le pouvoir d’achat des indépendants, le Gouvernement propose par ailleurs de renforcer l’exonération dégressive des cotisations d’assurance maladie et maternité. Le nouvel article L. 621-3 du code de la sécurité sociale prévoirait en effet que le taux de ces cotisations ferait l’objet d’une réduction dans la limite de 5 points, pour les travailleurs dont les revenus sont inférieurs à un seuil fixé par décret. Cette exonération serait dégressive et les cotisations d’assurance maladie-maternité resteront acquittées dans leur totalité à partir de 110 % du Pass, soit 43 151 euros.

En définitive, pour environ 75 % des travailleurs indépendants, la conjugaison de la hausse du taux de CSG et de la baisse des cotisations aura un effet positif sur le pouvoir dachat. Pour les 25 % restants (ceux dont le revenu est inférieur à trois fois le Pass), leffet serait neutre.

En 2018, le montant des moindres recettes pour la sécurité sociale engendrées par les mesures en faveur des indépendants est estimé à 1,9 milliard deuros ([23]).

S’agissant des exploitants agricoles, la même exonération que pour les travailleurs indépendants est proposée par le Gouvernement. Elle remplacerait l’exonération de 7 points de la cotisation maladie dont ils avaient bénéficié en 2016 ([24]). Cette exonération n’étant pas soumise à des conditions de ressources, elle était mal ciblée. Actuellement, 50 % du montant total de cette exonération bénéficie aux 15 % des exploitants dont les revenus sont les plus élevés.

2.   Asseoir davantage le financement de la protection sociale sur la fiscalité

a.   La CSG : caractéristiques et enjeux budgétaires

i.   Un impôt proportionnel, des assiettes larges et divers taux en fonction des catégories de revenus

À la différence de l’impôt sur le revenu, la CSG est un impôt proportionnel, c’est-à-dire qu’il consiste en l’application d’un taux fixe à une base imposable. Le taux de CSG applicable varie toutefois en fonction des types de revenus et, pour certains types de revenus, du RFR du contribuable ou de son éligibilité à des dispositifs de solidarité.

L’assiette de la CSG est large, puisqu’elle est constituée, d’une part, des revenus d’activité et des revenus de remplacement (pensions de retraite, allocations chômage…) des personnes fiscalement domiciliées en France et, d’autre part, des revenus du capital des personnes fiscalement domiciliées en France et des revenus du capital des non-résidents sur leurs revenus fonciers et plus-values immobilières de source française. Les sommes engagées ou produits réalisés à l’occasion des jeux sont également imposables à la CSG.

S’agissant des salaires et assimilés, le principe est l’alignement de l’assiette de CSG sur l’assiette des cotisations de sécurité sociale. En réalité, l’assiette de la CSG est plus large que celle des cotisations, car des éléments exonérés de cotisations sont soumis à la CSG, notamment concernant l’épargne salariale. De même, l’assiette de la CSG sur les revenus professionnels non‑salariés est proche de l’assiette des cotisations de sécurité sociale, quoique plus large. L’assiette de la contribution est diminuée, dans la limite de quatre fois le plafond annuel de la sécurité sociale (Pass), d’un abattement représentatif des frais professionnels de 1,75 % ([25]). Le taux de CSG applicable à ces types de revenus est de 7,5 %.

En principe, les revenus de remplacement sont assujettis à la CSG, qu’il s’agisse :

– des pensions de retraite ou dinvalidité, des rentes viagères à titre gratuit, au taux 6,6 % ;

– des allocations de chômage et de préretraite, des indemnités d’activité partielle et des indemnités et allocations diverses, au taux de 6,2 % ([26]).

Toutefois, les titulaires de ces catégories de revenus peuvent bénéficier d’un taux réduit de CSG de 3,8 %, voire d’une exonération.

L’exonération de CSG est applicable aux pensions de retraite ou d’invalidité dont le bénéficiaire est titulaire d’un avantage de vieillesse ou d’invalidité non contributif servi par un régime de base de sécurité sociale sous condition de ressources ([27]) et financé par le FSV ou le Fonds spécial d’invalidité.

Sont également exonérées de CSG les pensions de retraite ou d’invalidité et les allocations chômage et indemnités d’activité partielle des personnes dont le RFR de l’avant-dernière année n’excède pas 10 996 euros pour la première part de quotient familial, majorés de 2 936 euros pour chaque demi-part supplémentaire ([28]).

Le taux réduit de 3,8 % est applicable à ces mêmes types de revenus aux personnes dont le RFR est compris entre 10 996 euros pour la première part majorés de 2 936 euros par demi-part supplémentaire (seuil de l’exonération) et 14 375 euros pour la première part majorés de 3 838 euros pour chaque demi-part supplémentaire. Au-delà de ce dernier seuil, le taux de 6,6 % sapplique.

Sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, le taux de CSG applicable est de 8,2 %. Les revenus du patrimoine assujettis sont plus précisément les revenus fonciers, les rentes viagères constituées à titre onéreux, les revenus taxés à l’impôt sur le revenu au barème progressif ou à un taux proportionnel ([29]), les gains de levées d’options attribuées avant le 28 septembre 2012, les gains d’acquisition d’actions gratuites attribuées avant le 28 septembre 2012 et les revenus entrant dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), des bénéfices agricoles (BA) ou des bénéfices non commerciaux (BNC) lorsqu’ils n’ont pas été assujettis à la CSG et à la CRDS au titre des revenus professionnels.

Le champ des produits de placement imposables à la CSG recouvre la plupart des revenus mobiliers, y compris ceux exonérés d’impôt sur le revenu, les plus-values immobilières et les plus-values sur certains biens meubles des particuliers taxées à l’impôt sur le revenu à un taux proportionnel lors de la cession.

Enfin, les produits réalisés à loccasion des jeux sont également soumis à la CSG. Elle s’applique au taux de 9,5 % sur une fraction égale à 68 % du produit brut des jeux automatiques des casinos et au taux de 12 % sur tous les gains d’un montant supérieur ou égal à 1 500 euros, réglés par les joueurs par des bons de paiements manuels.

ii.   Un rendement élevé affecté au financement de la sécurité sociale

Son rendement est dynamique, puisque ses recettes représentaient 94,3 milliards d’euros en 2015, et devaient atteindre 97 milliards d’euros en 2016.

Évolution du produit de la CSG depuis 2010

(en millions deuros)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017 (p)

CSG brute sur

84 006

86 677

90 413

91 176

92 526

95 064

97 457

98 308

Revenus d’activité

59 514

60 773

63 262

63 814

64 813

66 341

67 573

68 588

Revenus de remplacement

15 101

15 552

16 142

16 891

17 652

18 515

18 845

18 995

Revenus du capital

8 779

9 822

10 420

9 910

9 509

9 670

10 440

10 446

Jeux

400

349

351

349

346

355

365

370

Majorations et pénalités

212

181

238

212

205

183

234

241

CSG nette

(après consolidation et reprises)

83 054

86 551

89 906

90 483

91 702

94 258

97 001

97 939

Source : rapports présentés à la commission des comptes de la sécurité sociale.

Destinées au financement de la sécurité sociale, les ressources de la CSG sont affectées au régime général à hauteur de 82 % (72 pp à la CNAMTS et 10 pp à la CNAF) ; au FSV à hauteur de 10 % ([30]) et enfin à la CADES à hauteur de 8 %.

La répartition des affectations de recettes de CSG a été modifiée en 2016, afin de tirer toutes les conséquences de l’arrêt De Ruyter de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) du 26 février 2015 ([31]). La Cour a en effet remis en cause la faculté d’assujettir aux prélèvements sociaux les revenus du capital perçus par des personnes rattachées à un régime de sécurité sociale d’un autre État membre de l’Union européenne si ces prélèvements financent les prestations d’assurances sociales. Voilà pourquoi la LFSS pour 2016 a affecté la quasi-totalité des prélèvements sociaux sur le capital (CSG incluse) au financement du FSV et, dans une moindre mesure, à celui de la CNSA et de la CADES. En contrepartie, les parts de CSG sur les revenus d’activité et de remplacement, de forfait social, de contribution sociale de solidarité (C3S) et de taxe sur les salaires précédemment affectées au FSV ont été transférées aux différentes branches du régime général, ces redéploiements étant initialement neutres sur les recettes de chaque branche et de chaque organisme. En revanche, ces transferts ont des effets sur l’évolution des soldes des différentes branches, du FSV de la CNSA et de la CADES en raison des différences de dynamisme de leurs bases et de leurs élasticités à la conjoncture.

La nouvelle ventilation des recettes de la CSG a principalement profité à la CNAMTS. Elle a bénéficié en 2016 de 70,2 milliards d’euros issus de la CSG contre 57,1 milliards d’euros en 2015 (+ 22,9 %).

b.   Le principe de la réforme

i.   Une hausse de 1,7 point des taux de CSG, à l’exception du taux réduit de 3,8 % et du taux de 6,2 % applicable aux allocations chômage

L’effort financier des administrations publiques en faveur du pouvoir d’achat des actifs est compensé par une augmentation de 1,7 point des taux de CSG applicables :

– aux revenus d’activité, actuellement imposés au taux de 7,5 % ;

– aux pensions de retraite et pensions d’invalidité dès lors qu’elles sont actuellement imposées au taux de 6,6 % ;

– aux revenus issus des jeux de hasard, lesquels sont actuellement imposés au taux de 6,9 % sur une fraction des sommes misées sur les jeux exploités par La Française des jeux, de 9,5 % sur une fraction du produit des jeux automatiques des casinos et de 12 % sur les gains des jeux de casinos d’un montant supérieur ou égal à 1 500 euros.

– aux revenus du capital, actuellement imposés au taux de 8,2 %.

Sont donc exclus du champ de l’augmentation de 1,7 point du taux de CSG :

– les revenus de remplacement imposés au taux réduit de 3,8 % applicables aux ménages dont les revenus fiscaux de référence (RFR) n’excèdent pas certains seuils (voir infra) ;

– les revenus de remplacement exonérés de CSG également sous conditions de RFR ;

– les allocations chômage actuellement imposées au taux de 6,2 %.

Taux de csg par catÉgories de produits

 

Taux de CSG en vigueur

Taux de CSG proposé

Revenus dactivité

7,5 %

9,2 %

Revenus de remplacement

Pensions de retraite, pensions d’invalidité

6,6 %

8,3 %

Allocations chômage, indemnités journalières de sécurité sociale

6,2 %

6,2 %

Revenus de remplacement des foyers fiscaux dont le revenu fiscal de référence (RFR) est inférieur à un certain seuil (14 375 euros pour un célibataire, 22 051 euros pour un couple) et supérieur au seuil conditionnant lexonération (cf ligne suivante)

3,8 %

3,8 %

Revenus de remplacement des foyers fiscaux dont le RFR est inférieur à un certain seuil (10 996 euros pour un célibataire, 16 868 euros pour un couple)

0 %

0 %

Revenus du capital (revenus du patrimoine et produits de placement)

8,2 %

9,9 %

Revenus issus des jeux de hasard

6,9 % 9,5 %

12 %

8,6 %

11,2 %

13,7 %

En italiques, les revenus pour lesquels le taux de CSG resterait inchangé.

Source : commission des finances, d’après le code de la sécurité sociale et le PLFSS pour 2018.

ii.   Le rendement de la mesure

La recette supplémentaire induite par la hausse du taux de CSG n’est que partiellement compensée par la baisse des cotisations salariales et des indépendants. Le solde net s’établit à 5,9 milliards deuros pour la sécurité sociale en 2018, comme l’illustre le tableau ci-dessous. L’excédent sera réévalué à la baisse en 2019 pour tenir compte de l’impact financier en année pleine de la suppression de la cotisation salariale chômage. Son coût sera de 13,1 milliards d’euros en année pleine.

Cet excédent est restitué à l’État sous forme de transferts, pour financer des mesures de compensation à la hausse de CSG.

Impact en 2018 pour les finances publiques de la hausse du taux de csg compensÉe par des baisses de cotisations pour la sÉCURITÉ sociale

(en milliards d’euros)

Mesure

Impact financier pour la sécurité sociale

Augmentation de 1,7 point du taux de CSG

+ 22,4

Baisse de la cotisation salariale maladie

– 4,8

Compensation par l’ACOSS à l’UNEDIC de la baisse de la cotisation salariale chômage

– 9,4

Baisse des cotisations maladie et famille des travailleurs indépendants

– 2,3

Mesures de compensation dans la fonction publique

– 0,6

Impact sécurité sociale

+ 5,4

Autres effets (dont la non compensation des baisses de cotisations sur les exploitants agricoles)

+ 0,4

Transfert à lÉtat au titre de la mesure CSG

+ 5,9*

* Après arrondi.

Source : annexe 10 du PLFSS pour 2018.

Le surplus sera utilisé pour mettre en œuvre les mesures de compensation (voir infra).

Le Gouvernement propose parallèlement que le 1,7 point supplémentaire de CSG soit entièrement déductible de l’impôt sur le revenu, par l’article 38 du PLF pour 2018. La déduction s’appliquerait également pour la détermination du RFR. Il s’agit, par cette initiative, de ne pas limiter le gain de pouvoir d’achat que les actifs tireront des baisses de cotisations.

Actuellement, la CSG sur les revenus d’activité est déductible à hauteur de 68,0 %. Le taux de déductibilité est de 63,6 % sur les pensions de retraite ou d’invalidité soumises au taux de 6,6 %, de 61,3 % sur les allocations chômage et de 62,2 % sur les revenus du capital. Enfin, la CSG applicable aux revenus de remplacement assujettis au taux réduit de 3,8 % est intégralement déductible de l’impôt sur le revenu.

Part dÉductible de la csg par catÉgorie de revenus

(en points de pourcentage)

Catégories de revenus

CSG déductible

CSG non déductible

Total

Revenus dactivité

5,1

2,4

7,5

Revenus de remplacement

Pensions de retraite, préretraite et invalidité

4,2

2,4

6,6

Autres revenus de remplacement

3,8

2,4

6,2

Revenus de remplacement-taux réduit

3,8

0

3,8

Revenus de remplacement-exonération

0

0

0

Revenus du capital

5,1

3,1

8,2

Source : commission des finances, d’après l’article 154 quinquies du code général des impôts.

Concernant la CSG due au titre des revenus du capital, la déduction est adaptée à la mise en place éventuelle d’un prélèvement forfaitaire unique sur certains revenus du capital. Enfin, la déductibilité de la CSG du patrimoine afférente à certains revenus ouvrant droit à abattement serait limitée, afin d’éviter les effets d’aubaine.

Le choix que propose le Gouvernement d’une déductibilité totale de l’augmentation de 1,7 point de CSG aura un impact négatif de 3,9 milliards deuros sur les recettes de l’État à compter de 2019, ce qui représente donc un montant équivalent de gain de pouvoir d’achat pour les contribuables soumis à la hausse de la CSG.

c.   Les modalités de compensation de la hausse de CSG pour les agents publics

Non soumis aux cotisations maladie et chômage, les revenus d’activité des agents publics et des salariés d’employeurs publics et parapublics sont toutefois assujettis à la CSG. L’augmentation de la CSG sur leurs revenus d’activité sera compensée par divers moyens, de manière qu’ils ne perdent pas en pouvoir d’achat du fait de cette mesure.

Tout d’abord, le Gouvernement propose la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité (CES), mesure figurant à l’article 47 du PLF pour 2018. En vertu de l’article L. 5423-6 du code du travail, les agents publics versent la CES, assise sur la rémunération nette totale ([32]) au taux de 1 %. Recouvrée par le fonds de solidarité, elle est ensuite reversée à Pôle emploi et participe au financement l’allocation de solidarité spécifique (ASS).

Tous les agents publics ne sont pas soumis à cette contribution : sont exonérés ceux dont la rémunération mensuelle nette est inférieure au traitement mensuel brut afférent à l’indice majoré 313 de la fonction publique, soit 1 466,73 euros.

La suppression de la CES pour les agents qui y sont soumis constitue une première forme de compensation à la mesure de hausse de la CSG. Remarquons, par ailleurs, qu’elle est cohérente avec la mesure de suppression des cotisations salariales chômage, puisque la CES est une contribution des agents et salariés du secteur public au financement de la solidarité envers les chômeurs. En 2016, les recettes issues de la CES se sont élevées à 1,4 milliard deuros.

La seule suppression de la CES ne constituera pas une compensation intégrale des pertes de revenu net engendrées par la hausse de la CSG pour les agents publics, d’autant plus que, comme indiqué, tous les agents publics ne sont pas redevables de la CES. D’après l’évaluation préalable de l’article 47 du PLF pour 2018, sa suppression permettra de compenser la hausse de la CSG de 15 à 20 euros par mois pour un agent de catégorie C, de l’ordre de 25 euros par mois pour un agent de catégorie B et d’une trentaine d’euros pour un agent de catégorie A.

Le Gouvernement ayant chiffré la recette de CSG supplémentaire venant du secteur public à 3 milliards d’euros, une compensation supplémentaire de 1,6 milliard deuros serait nécessaire pour éviter toute perte de pouvoir d’achat pour les agents publics. Le Gouvernement a annoncé vouloir engager des discussions à l’automne avec les organisations syndicales pour définir d’autres vecteurs de compensation.

d.   L’augmentation de la CSG pour 60 % des retraités environ

i.   Un effort demandé aux retraités pour mieux récompenser le travail

Laccentuation du financement de la protection sociale (et notamment de la sécurité sociale) par la fiscalité a pour conséquence de diminuer la part du financement qui pèse sur les revenus du travail. De manière corollaire, cette charge est répartie sur un champ plus étendu de revenus (revenus du patrimoine, pensions de retraite) et de contribuables (les retraités, par exemple). En proposant la mesure – quil est nécessaire dappréhender comme un bloc – consistant à supprimer ou à diminuer certaines cotisations des salariés ou des indépendants en augmentant dans le même temps de 1,7 point certains taux de la CSG, le Gouvernement demande un effort aux retraités, justifié par lobjectif de mieux valoriser et récompenser le travail, tout en préservant les plus modestes dentre eux.

Il se fonde en particulier sur le constat d’une détérioration du niveau de vie moyen des actifs relativement aux retraités. L’augmentation du niveau de vie des retraités, en moyenne, par rapport au reste de la population est une tendance de long terme qui s’explique en particulier par la montée en charge des régimes de base et complémentaires, des réformes de calcul des droits ou des dispositifs visant à lutter contre la pauvreté. Le taux moyen du niveau de vie des retraités par rapport au reste de la population est ainsi passé de 70 % en 1970 à 106 % en 2014 ([33]). Encore cet indicateur de niveau de vie ne prend-il pas en compte l’effet sur le niveau de vie d’une éventuelle propriété du logement qui, en moyenne, à un effet positif de 4,5 points ([34]).

C’est également une tendance de court terme tenant aux récentes crises économiques depuis 2009. Entre 2010 et 2014, le niveau de vie de l’ensemble de la population s’est dégradé de 2,7 % pour l’ensemble de la population contre 0,5 % pour les retraités. Sur la même période, la pension moyenne des retraités a augmenté plus rapidement que le revenu d’activité moyen. Elle est passée de 62,7 % à 66,1 % de celui-ci ([35]).

Rapport entre le niveau de vie des retraités et celui de l’ensemble
de la population

Source : Conseil dorientation des retraites, Évolutions et perspectives des retraites en France, figure 2.20b, p. 89, juin 2017.

ii.   Environ 40 % des retraités du régime général ne sont pas concernés par l’augmentation de la CSG sur leurs pensions

D’après les chiffres que l’ACOSS a transmis au rapporteur, 8,2 millions de pensionnés du régime général sont soumis au taux maximal, soit 58,3 % des titulaires dune pension. Le Gouvernement estime que la hausse de la CSG sur les revenus de remplacement engendrera une recette de 4,5 milliards deuros en 2018.

Comme décrit supra, les pensions de retraite ou d’invalidité sont soumises à la CSG, soit au taux de 6,6 %, soit au taux de 3,8 % sous conditions de RFR, soit au taux de 0 %, dès lors que le titulaire de la pension répond à des critères de RFR ou est bénéficiaire de certaines allocations.

Le RFR est calculé par l’administration à partir des montants nets des revenus et plus-values retenus pour le calcul de l’impôt sur le revenu de l’année précédente. Ce montant est ensuite augmenté :

– de certains revenus exonérés d’impôt, comme la rémunération des salariés détachés à l’étranger, ou soumis à un prélèvement libératoire, comme les revenus des capitaux mobiliers ;

– de certains abattements et charges déductibles du revenu.

Le respect de conditions de RFR permet aux contribuables de bénéficier de certains avantages fiscaux et sociaux. Sous certaines conditions, le RFR des contribuables lui-même peut être minoré. C’est le cas, par exemple, des contribuables de plus de 65 ans qui, à revenu net égal, ont un RFR minoré. Ainsi, à revenus égaux, un contribuable de 65 ans peut bénéficier d’avantages fiscaux et sociaux (comme le taux de 3,8 % de CSG sur les pensions de retraite), auquel un contribuable de moins de 65 ans n’est pas éligible. En effet, en vertu de l’article 157 bis du code général des impôts, le contribuable âgé de plus de 65 ans peut déduire de son revenu global net 2 352 euros si ce revenu est inférieur à 14 750 euros et 1 176 euros s’il est compris entre 14 750 euros et 23 760 euros.

Le tableau ci-dessous récapitule les seuils de RFR entraînant l’exonération de CSG ou l’application de taux réduits. Il convertit également ces seuils en revenu net global imposable, en partant de l’hypothèse que les revenus des contribuables en question sont uniquement constitués de pensions de retraite ou d’invalidité.

Seuils de RFR annuel et de revenu mensuel en-DEÇÀ desquels les contribuables bÉNÉficient du taux rÉduit ou de l’exonÉration de CSG

 

 

RFR annuel

Revenu mensuel

 

 

65 ans ou moins

Plus de 65 ans

Personne seule

Exonération

10 996 euros

1 018 euros

1 236 euros

Taux réduit (3,8 %)

14 375 euros

1 331 euros

1 440 euros

Couple

Exonération

16 868 euros

1 562 euros

1 780 euros

Taux réduit (3,8 %)

22 051 euros

2 042 euros

2 200 euros

Hypothèses :

– les contribuables perçoivent exclusivement des pensions de retraite ou d’invalidité ;

– les couples de personnes de plus de 65 ans sont composés de deux individus de plus de 65 ans éligibles aux conditions d’abattement spécifiques ;

– le revenu mensuel est défini ici comme le revenu net global annuel (revenu déclaré à l’impôt sur le revenu) divisé par 12.

Source : commission des finances.

Les retraités dont les revenus de pensions sont concernés par la hausse proposée de 1,7 point du taux de CSG (passage de 6,6 à 8,3 %) perçoivent des revenus mensuels supérieurs à 1 331 euros pour une personne de 65 ans ou moins, de 2 042 euros pour un couple. Pour les plus de 65 ans, ces seuils s’élèvent respectivement à 1 440 euros et 2 200 euros.

iii.   L’exonération progressive de taxe d’habitation réduira l’impact de la hausse de la CSG

Conformément au programme de campagne du Président de la République, le PLF pour 2018 propose l’exonération de la taxe d’habitation (TH) au titre de la résidence principale pour environ 80 % des ménages qui l’acquittent. Celle-ci sera mise en œuvre en trois étapes, tous les ménages concernés par l’exonération verront le montant de leur TH diminuer dès 2018, puis une nouvelle fois en 2019, avant d’être totalement exonérés en 2020.

La TH est établie au nom des personnes physiques ou morales qui ont la disposition ou la jouissance des locaux imposables, que ce soit en qualité de propriétaire, de locataire ou à tout autre titre ([36]). L’impôt est dû si le contribuable a la possibilité d’occuper à tout moment le local meublé. À noter que les pensionnaires des maisons de retraite gérées sans but lucratif ne sont pas passibles de la TH pour les chambres ou studios dont ils disposent dès lors que des restrictions sont apportées au libre usage du logement par la réglementation de l’établissement.

La base d’imposition est la valeur locative cadastrale (VLC) des locaux et de leurs dépendances, éventuellement diminuée, s’il s’agit de l’habitation principale, d’abattements à la base ou pour charges de famille.

Le montant de la taxe s’obtient en multipliant la base par les taux fixés par les conseils municipaux et les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

Un abattement obligatoire et des abattements laissés à la discrétion des collectivités territoriales bénéficiaires sont prévus. Le logement affecté à l’habitation principale du contribuable fait l’objet d’un abattement obligatoire pour charges de famille égal à 10 % de la VLC moyenne des habitations de la collectivité en question pour chacune des deux premières personnes à charge et à 15 % pour chacune des suivantes ([37]). Ces taux peuvent être majorés par le conseil municipal et l’organe délibérant de l’EPCI d’un ou plusieurs points sans excéder 10 points.

La base peut également être diminuée de deux abattements facultatifs, l’un général, l’autre en faveur des personnes disposant de faibles revenus. S’agissant de l’abattement général, les communes et EPCI à fiscalité propre qui décident de son application peuvent fixer son taux entre 1 % et 15 % de la VLC moyenne des habitations situées dans leur ressort. S’agissant de labattement facultatif en faveur des personnes de condition modeste, les communes et EPCI à fiscalité propre peuvent instituer un abattement représentant de 1 à 15 % de la valeur locative moyenne des habitations. Il bénéficie aux contribuables dont le montant des revenus de l’année précédente n’excède pas le seuil de RFR précisé infra et dont l’habitation principale a une valeur locative inférieure à 130 % de la valeur locative moyenne des habitations situées dans le ressort de la collectivité considérée, ce pourcentage étant augmenté de 10 points par personne à charge.

Par ailleurs, sous condition de ressources, les personnes âgées de plus de 60 ans ou les veufs ou veuves, quel que soit leur âge, peuvent bénéficier d’une exonération de TH ([38]). Sont exonérées ou dégrevées totalement de la TH les personnes âgées de plus de 60 ans ou les veufs ou veuves, quel que soit leur âge, sous réserve qu’ils ne soient pas redevables de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et que leur RFR de l’année précédente n’excède pas 10 708 euros pour la première part de quotient familial et 2 859 euros pour chaque demi-part supplémentaire ([39]).

Cette exonération est subordonnée à la condition que les intéressés habitent :

– soit seuls ou avec leur conjoint ;

– soit avec des personnes qui sont à leur charge.

Enfin, les contribuables non éligibles à l’exonération peuvent bénéficier, sous condition de ressources, d’un dégrèvement partiel de la TH afférente à leur habitation principale pour la fraction de leur cotisation excédant un certain seuil. Il agit comme un plafonnement du montant de la TH par un seuil de RFR.

Ainsi, pour les impositions établies au titre de 2017, le dégrèvement est accordé aux contribuables dont le RFR 2016 n’excède pas la somme de 25 180 euros pour la première part de quotient familial, majorée de 5 883 euros pour la première demi-part supplémentaire, puis 4 631 euros par demi-part supplémentaire.

Ce dégrèvement est en principe égal à la fraction de la cotisation de taxe qui excède 3,44 % de ce revenu, diminué d’un abattement fixé à 5 641 euros pour la première part, 1 580 euros pour les quatre premières demi-parts supplémentaires et 2 793 euros pour les autres demi-parts.

Ainsi, un retraité seul sans personne à charge peut bénéficier du dégrèvement au titre de 2017 si ses revenus de 2016 n’excèdent pas 25 180 euros. Pour le calcul du dégrèvement, ces revenus font l’objet d’un abattement de 5 641 euros.

Un couple de retraités sans personne à charge peut bénéficier du dégrèvement si ses revenus n’excèdent pas 35 694 euros. Pour le calcul du dégrèvement, ces revenus font l’objet d’un abattement de 8 801 euros.

Toutefois, le montant du dégrèvement fait l’objet de réductions liées, d’une part à l’évolution du taux de la taxe depuis 2000 et, d’autre part, aux éventuelles modifications apportées depuis 2004, par les collectivités bénéficiaires, aux abattements visés.

CaractÉristiques de la TH

Redevables

Personnes physiques ou morales qui ont la disposition ou la jouissance des locaux imposables, que ce soit en qualité de propriétaire, de locataire ou à tout autre titre.

Base

Valeur locative (VL).

Abattement sur la base

– Abattement obligatoire pour charges de famille de 10 % de la VL moyenne de la collectivité pour chacune des deux premières personnes à charge, puis de 15 % pour chacune des suivantes ;

– Abattements facultatifs (sur décision de la collectivité) :

– abattement général de 1 à 15 % de la VLM moyenne

– abattement en faveur des personnes de condition modeste de 1 à 15 % si RFR < seuils pour l’exonération totale (voir infra) et si la VL < 130 % de la VL moyenne de la collectivité.

Taux

Fixé par les communes et les EPCI à fiscalité propre.

Exonération totale

Personnes âgées de plus de 60 ans ou veufs ou veuves
– dont RFR < 10 708 euros pour une personne seule ou RFR < 16 426 euros pour un couple sans personne à charge ;
– ou si le contribuable a bénéficié du maintien de l’exonération en 2014, si RFR < 13 567 euros pour une personne seule ou RFR < 19 285 euros pour un couple sans personne à charge.

Plafonnement en fonction du revenu

Bénéficiaires : contribuables dont RFR < 25 180 euros pour une personne seule ou RFR < 35 694 euros pour un couple sans personne à charge.
Montant du dégrèvement : 3,44 % du RFR diminué d’un abattement de 5 641 euros pour une personne seule ou 8 801 euros pour un couple.
Le montant du dégrèvement fait également l’objet de réductions liées à l’évolution des taux de la TH depuis 2000 et aux éventuelles modifications apportées depuis 2004 par les collectivités bénéficiaires.

Source : commission des finances.

La réforme de la TH conduira à exonérer 80 % des ménages qui l’acquittent, sans distinguer selon les actifs et les retraités, et aura pour conséquence d’atténuer voire de surcompenser la perte de revenus que subiront certains retraités liée à l’augmentation de 1,7 point du taux de CSG de 6,6 % sur les pensions de retraite ou d’invalidité.

Actuellement, sur les 29 millions de résidences principales, environ 3,8 millions (14 %) bénéficient d’une exonération de TH et 1,2 million (4 %) d’une TH nulle. À l’issue de la réforme, 17,2 millions de foyers seront nouvellement exonérés de TH au titre de leur résidence principale. Ils représenteront environ 60 % des foyers qui n’auront pas de TH à acquitter ([40]).

Larticle 3 du PLF pour 2018 prévoit en effet linstauration dun dégrèvement de la TH afférent à la résidence principale, sous conditions de ressources. Ce dégrèvement doffice sajoute à lexonération existante. Bénéficieront de ce dégrèvement les contribuables dont le RFR nexcède pas 27 000 euros pour une part, majorés de 8 000 euros pour les deux demi-parts suivantes, soit 43 000 euros pour un couple, puis 6 000 euros par demi-part supplémentaire.

Un dispositif de lissage est prévu pour les foyers dont les ressources se situent entre ces limites et celles de 28 000 euros pour une part, majorés de 8 500 euros pour les deux demi-parts suivantes, soit 45 000 euros pour un couple, puis 6 000 euros par demi-part supplémentaire. Le droit à dégrèvement sera dégressif.

Les deux premières années, le taux du dégrèvement sera de 30 %, puis de 65 % et il s’appliquera après l’éventuel plafonnement auquel sont éligibles les ménages dont le RFR n’excède pas 25 180 euros. En 2020, le plafonnement n’existera plus, puisque l’ensemble de ses bénéficiaires sera exonéré de TH, le seuil du plafonnement étant inférieur au seuil du nouveau dégrèvement.

La CSG et la TH sont deux impositions aux caractéristiques différentes. Elles diffèrent en particulier par leur assiette, la CSG étant une imposition sur le revenu et la TH une imposition sur la valeur locative. Elles diffèrent également en ce que les collectivités territoriales disposent d’un pouvoir sur le taux de la taxe et sur l’assiette, puisqu’elles peuvent accorder des abattements.

Néanmoins, elles ont pour point commun que des dispositifs particuliers d’allégements de la charge de l’impôt existent, pour chacune de ces deux taxes, sous des conditions de RFR. Le tableau ci-dessous présente une vision comparée de ces régimes.

Seuils de revenus conditionnant les mÉcanismes d’exonÉration et d’allÉgement de la CSG et de la TH pour une personne retraitÉe seule entre 60 et 65 ans

 

Situation actuelle

Situation après réforme en 2020

Seuils de RFR

Seuils de revenus mensuels (pensions de retraite déclarées)

TH

acquittée

Taux

de CSG

TH

acquittée

Taux

de CSG

RFR ≤ 10 708 euros

Pension ≤ 991 euros

0

0 %

0

0 %

10 708 euros < RFR ≤ 10 996 euros

991 euros ≤ Pension ≤ 1 018 euros

TH plafonnée

0 %

0

0 %

10 996 euros < RFR ≤ 14 375 euros

1 018 euros < Pension ≤ 1 331 euros

TH plafonnée

3,8 %

0

3,8 %

14 375 euros < RFR ≤ 25 180 euros

1 331 euros < Pension ≤ 2 331 euros

TH plafonnée

6,6 %

0

8,3 %

25 180 euros < RFR ≤ 27 000 euros

2 331 euros < Pension ≤ 2 500 euros

TH intégrale

6,6 %

0

8,3 %

RFR > 27 000 euros

Pension > 2 500 euros

TH intégrale

6,6 %

TH intégrale

8,3 %

Source : Rapport de M. Joël Giraud sur le projet de loi de finances pour 2018, tome II, p. 119.

Notons tout d’abord qu’aucun retraité actuellement exonéré totalement de TH (RFR ≤ 10 708 euros) ne subira de hausse de CSG sur sa pension de retraite ou d’invalidité, cette hausse s’appliquant aux contribuables dont le RFR est supérieur à 14 375 euros.

Pour une personne âgée de plus de 65 ans dont le revenu fiscal de référence s’établit à 15 000 euros, soit 1 498 euros de revenu mensuel net, la hausse de la CSG représentera un coût annuel de 325 euros, soit environ 27 euros par mois. Dans de très nombreux cas, ce surcoût sera plus que compensé par l’exonération de TH. En moyenne, pour les retraités dont le revenu fiscal de référence est compris entre 15 000 euros et 17 500 euros, la baisse de la TH s’élèvera à 445 euros. En partant de l’hypothèse qu’il acquitte ce montant de TH, un retraité dont le RFR est égal à 15 000 euros aura un gain net annuel de 120 euros à horizon 2020.

Il convient d’ajouter à ce montant l’effet positif des revalorisations de pensions qui interviendra dès 2018. Selon l’étude d’impact, le triple effet de la hausse de la CSG, de l’exonération progressive de la TH et de la revalorisation annuelle des pensions aboutira à un gain mensuel de 58 euros pour un contribuable au RFR de 15 000 euros acquittant une TH de 445 euros.

Variation mensuelle du revenu disponible aprÈs TH induite
par les diffÉrentes mesures

(montants cumulés par rapport au 1er janvier 2017)

Source : Direction de la sécurité sociale

B.   La transformation du CrÉdit d’impÔt compÉTITIVITÉ emploi en allÉgements gÉNÉraux de cotisations et la suppression du crÉdit d’impÔt de taxe sur les salaires

Le PLFSS prévoit une transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en allégements de cotisations patronales pour les entreprises.

Cette proposition partait des constats suivants :

– le coût du travail au niveau du salaire minimum de croissance (SMIC) est encore trop élevé en France ;

– l’efficacité du CICE n’est pas optimale en raison du décalage temporel entre son versement et la réalisation de l’exercice auquel il se rattache ;

– une aide financière de l’État sous la forme du crédit d’impôt est moins gage de stabilité et de pérennité qu’une diminution des cotisations.

L’article 8 du PLFSS pour 2018 donne une traduction législative à ces engagements. Il prévoit la suppression du CICE à partir de 2019 et la diminution concomitante des cotisations. Le secteur de l’économie sociale et solidaire, qui ne bénéficiait pas du CICE, mais d’un crédit d’impôt de taxe sur les salaires (CITS), profitera également d’une diminution de cotisations et de la suppression du CITS.

1.   Le CICE : un outil visant à favoriser l’emploi et la compétitivité

a.   Le mécanisme du CICE

Créé par la loi du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 ([41]) et codifié à l’article 244 quater C du code général des impôts (CGI), le CICE est un crédit d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés calculé sur le montant des rémunérations que les entreprises versent à leurs salariés au cours de l’année civile dans la limite de 2,5 fois le SMIC, calculé pour un an sur la base de la durée légale du travail augmentée des heures supplémentaires sans prise en compte des majorations qu’elles engendrent. À noter que l’assiette du CICE est identique à celle de l’allégement général.

Initialement fixé à 4 %, son taux a augmenté à 6 % pour les rémunérations versées en 2014, 2015 et 2016, puis 7 % pour les rémunérations versées à compter du 1er janvier 2017 ([42]). L’article 48 du PLF pour 2018 propose d’abaisser le taux du CICE d’un point pour le ramener à 6 %.

Venant diminuer le montant d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés des entreprises éligibles, le CICE, calculé sur les rémunérations de l’année N, s’impute sur l’impôt dû au titre de l’année N, c’est-à-dire en N+1. Dans le cas où le montant du CICE excède le montant de l’impôt dû, l’excédent est utilisé pour payer l’impôt des trois années suivantes. Ce délai passé, l’éventuel solde de créance est remboursé. Un dispositif spécifique de remboursement immédiat est toutefois accordé aux petites et moyennes entreprises aux entreprises nouvelles, aux entreprises en difficulté et aux jeunes entreprises innovantes.

En 2016, le montant total d’assiette potentielle estimée était de 318 milliards d’euros ([43]), ce qui représente une créance potentielle de 19,1 milliards deuros. Depuis sa création, 62,2 milliards d’euros de créances ont été déclarés par les entreprises redevables de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt sur les sociétés.

Larticle 88 de la loi de finances pour 2017 ([44]) a par ailleurs ouvert au secteur non lucratif le bénéfice dun crédit dimpôt de taxe sur les salaires (codifié à larticle 231 A du CGI). Sinspirant du CICE dont le secteur non lucratif ne pouvait bénéficier, il est assis sur la même base à laquelle est appliqué un taux de 4 %.

b.   Un dispositif utile, mais des insuffisances soulignées

Parallèlement à la mise en place du CICE, un comité de suivi a été installé de manière à évaluer le plus précisément possible les résultats de cette aide fiscale. Le 3 octobre 2017, le comité a remis son cinquième rapport annuel ([45]).

Les résultats positifs du CICE y sont soulignés. Tout d’abord, le comité constate que le CICE a contribué à redresser les marges des entreprises, bien qu’il soit malaisé de procéder à un bilan quantitatif, pour des raisons méthodologiques. Sans établir de lien de causalité entre l’instauration du CICE et le relèvement du taux de marge des entreprises, on constate que le taux de marge des entreprises au sens de l’INSEE a progressé de 2 points entre 2013 et 2016. Au plus bas depuis 1985 en 2013 (29,9 %), il s’est relevé pour atteindre 31,9 % en 2016, sans toutefois rejoindre son niveau de 2008 (33,1 %).

S’agissant de l’emploi, le comité conclut à « un effet positif, mais modéré, concentré sur les entreprises les plus exposées au CICE ». Il estime qu’environ 100 000 emplois auraient été sauvegardés ou créés sur la période 2013-2015. Il n’est toutefois pas possible de décomposer l’effet du CICE sur l’emploi par niveaux de qualification.

Si le bilan du CICE est globalement positif, il présente certaines imperfections intrinsèques au fonctionnement du mécanisme lui-même. D’une part, il est perçu avec un décalage d’une année par rapport au calcul de son montant et ne constitue pas un gain immédiat pour les entreprises, ce qui implique des efforts de gestion de trésorerie. D’autre part, le dispositif présente une certaine complexité, ce qui peut favoriser le non-recours.

2.   La suppression du CICE et du CITS et le renforcement des allégements de cotisations sociales

Le PLF pour 2018 supprime à la fois le CICE (article 42) et le CITS (article 43). Parallèlement, l’article 8 du PLFSS pour 2018 instaure une réduction forfaitaire de la cotisation patronale maladie de 6 points, en compensation de la suppression d’un CICE ramené à 6 % pour les revenus 2018 et d’un élargissement du champ des charges de l’allégement général.

Cette transformation vise à corriger les imperfections du CICE évoquées supra et à renforcer l’allégement de cotisations au niveau du SMIC au voisinage duquel ils seraient les plus efficaces pour l’emploi (voir notamment l’encadré
ci-dessous).

Éléments théoriques sur les effets des exonérations
de cotisations sociales sur lemploi

Les effets des exonérations de cotisations sociales sur l’emploi sont d’autant plus forts, par définition, que l’offre et la demande de travail sont élastiques à son coût.

Du côté de loffre de travail, l’existence d’un salaire minimum implique une offre parfaitement élastique pour le travail faiblement qualifié. L’incidence d’une baisse des cotisations sociales ne sera donc pas une hausse du salaire net, mais une baisse du coût du travail et une augmentation de la demande de travail. Aux niveaux de rémunération des salariés qualifiés (par exemple, 2,5 fois le SMIC ([46])), une exonération réduisant a priori le coût du travail se traduit en partie par un accroissement des salaires.

Du côté de la demande de travail, les travaux d’estimation ex ante de référence ([47]) indiquent que, dans l’ensemble, l’élasticité est plus élevée pour le travail faiblement qualifié que pour le travail qualifié. Cela tient à la complémentarité du travail qualifié et du capital (il faut des ingénieurs pour faire fonctionner des machines), lesquels sont ensemble substituables au travail peu qualifié.

Source : Encadré inspiré du manuel collectif Politique économique, d’Agnès Bénassy-Quéré, Benoît Cœuré, Pierre Jacquet et Jean Pisani-Ferry, 2013.

La clôture du CICE interviendra au 1er janvier 2019, date à laquelle seront mis en œuvre les allégements de charge. Le taux du CICE est ramené à 6 % pour les rémunérations versées en 2018, afin de contenir la dépense fiscale. L’évaluation préalable indique que la réduction du taux représente un coût moindre de 3,1 milliards deuros pour les finances publiques.

Compte tenu du décalage de perception déjà évoqué, labaissement du taux de CICE dun point en 2017 naura dimpact en trésorerie quà partir de 2019.

L’évaluation préalable de l’article 42 du PLF indique qu’en régime de croisière, l’économie engendrée par cette mesure se chiffre à 5 milliards deuros, compte tenu de l’augmentation des recettes d’impôt sur les sociétés qui résulte de la baisse des cotisations patronales. Il faut en effet avoir à l’esprit que les cotisations sociales patronales sont déductibles de lassiette de limpôt sur les bénéfices. Mécaniquement, la baisse de cotisations patronales a donc pour effet une augmentation de l’assiette imposable à hauteur de 22 milliards d’euros.

Il y a lieu de replacer cette augmentation de l’assiette de l’impôt sur les bénéfices dans un contexte d’allégement de la fiscalité pesant sur les entreprises, qui se traduit dans le PLF pour 2018 par la diminution du taux d’impôt sur les sociétés et la suppression de la taxe de 3 % sur les revenus distribués.

Sous la précédente législature, la diminution programmée du taux d’impôt sur les sociétés avait été actée. L’actuel gouvernement a précisé la trajectoire de baisse qu’il entend mettre en œuvre : le taux atteindra 25 % en 2022 selon le rythme suivant :

– en 2018, il sera de 28 % sur les 500 000 premiers euros de bénéfices et de 33,3 % au-delà ;

– en 2019, il passera de 33,3 % à 31 % ;

– en 2020, il sera abaissé à 28 % sur l’entièreté de l’assiette ;

– en 2022, il sera de 25 %.

La perte de recettes pour l’État sera de 4,1 milliards deuros à terme.

De plus, le Gouvernement a annoncé la suppression de la contribution de 3 % sur les revenus distribués déclarée contraire au droit de l’Union européenne ([48]) et contraire à la Constitution ([49]) pour un coût de 1,8 milliard deuros.

Ajoutons enfin que les entreprises éligibles bénéficieront en 2019 d’une année double, puisqu’elles pourront percevoir les créances de CICE constituées au titre de l’année 2018.

Le dispositif présenté par le PLFSS pour 2018 en remplacement du CICE est double, comme évoqué supra. Il s’agit :

– d’une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation patronale maladie au titre des salariés dont la rémunération n’excède pas 2,5 SMIC ;

– d’un allégement renforcé de 3,9 points au niveau du SMIC (soit un total de 9,9 points), dégressif jusqu’à 1,6 SMIC.

Le taux de cotisation maladie fixé par voie réglementaire est actuellement de 12,89 % ([50]). Il s’agit donc ici de le ramener à 6,89 %, ce qui représenterait un coût global de 19 milliards deuros selon l’étude d’impact.

Parallèlement, il est proposé de renforcer l’allégement général au voisinage du SMIC, par l’inclusion dans son champ des cotisations patronales de retraite complémentaire et d’assurance chômage. Il s’agit, pour les régimes complémentaires, des régimes de retraite obligatoires, à savoir : l’AGIRC (Association générale des institutions de retraite des cadres), l’ARRCO (Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés) et l’AGFF (Association pour la gestion du fonds de financement de l’AGIRC et de l’ARRCO). Pour l’assurance chômage, il s’agit des contributions à la charge de l’employeur, au taux de 4,05 % ([51]), plafonnée à 4 fois le Pass. C’est la première fois que des allégements de cotisations portent sur l’assurance chômage.

Au niveau du SMIC, il résultera de ces deux mesures un allégement de cotisations de 9,9 points.

Pour ce qui est du CITS, les bénéficiaires de cette aide fiscale bénéficieraient d’un allégement de cotisations supérieur au taux du CITS (4 %). Dans sa présentation à la presse du PLFSS, le Gouvernement indique que ces mesures représenteront un gain de 1,4 milliard deuros pour le secteur non lucratif, soit trois plus que l’impact actuel du CITS.

Le rapporteur soutient ces mesures visant à améliorer les dispositifs existants de soutien de l’emploi et de la compétitivité des entreprises. Il se réjouit également de l’aide particulière apportée au secteur non lucratif par la transformation du CITS en allégements de cotisations.

III.   Les autres mesures en recettes du PLFSS pour 2018

A.   La hausse de la fiscalitÉ sur le tabac

1.   Augmenter la fiscalité sur le tabac pour diminuer la consommation

Le tabac est responsable, chaque année, du décès prématuré de 80 000 personnes, d’après l’Organisation mondiale de la santé (OMS). Or, il est démontré qu’il existe un lien direct entre une forte hausse de la fiscalité, une forte hausse du prix et une baisse effective de la consommation. Le Gouvernement souhaite une augmentation du prix du paquet de cigarettes. Celui-ci sera progressivement porté à 10 euros en 2020 selon le rythme suivant :

– une augmentation d’1 euro au 1er mars 2018 ;

– deux augmentations de 0,50 euro au 1er avril et au 1er novembre 2019 ;

– deux augmentations, de 0,50 et 0,40 euro au 1er avril et au 1er novembre 2020.

Dans le même temps, la fiscalité sur les tabacs à rouler et sur les cigares et cigarillos sera augmentée de façon plus accentuée que celle des cigarettes, pour diminuer l’effet de substitution entre produits. L’objectif d’augmentation des prix est de 25 % par rapport au prix moyen constaté sur les derniers mois du premier semestre 2017 (contre + 20 % pour les cigarettes). L’augmentation prévue pour les autres produits sera équivalente à celle sur les cigarettes. Enfin, le Gouvernement souhaite augmenter la fiscalité sur les produits de tabac vendus en Corse, pour l’aligner sur la fiscalité applicable sur le continent.

À cette fin, l’article 12 du PLFSS pour 2018 modifie les articles 575, 575 A et 575 E bis du CGI.

Les prix des produits vendus aux consommateurs sont librement fixés par les fabricants, mais leur niveau dépend fortement de la fiscalité sur les tabacs. Les prix des paquets de cigarettes doivent toutefois respecter la règle du prix unique. La fiscalité est donc un moyen indirect d’augmenter le prix du tabac. Il est donc possible de cibler un objectif de prix, par une augmentation de la fiscalité, en supposant que les fabricants vont répercuter l’augmentation fiscale sur les prix et non sur leurs marges.

L’étude d’impact explique la méthode d’estimation de l’augmentation nécessaire des droits à la consommation pour parvenir au prix cible du Gouvernement. En partant d’un prix moyen à la vente constaté de 6,80 euros en septembre 2017, en 2018, l’augmentation prévue du taux proportionnel et de la part spécifique conduiraient à ce que le prix moyen pondéré du paquet de cigarettes atteigne 8,10 euros en mars 2018, 8,60 euros en avril 2019, 9,10 euros en novembre 2019, 9,60 euros en avril 2020 et enfin 10 euros en novembre 2020.

Le tableau ci-dessous, extrait de l’étude d’impact de l’article, récapitule les objectifs d’augmentation des prix.

Objectif d’augmentation du prix des principaux produits du tabac

 

2017

2018

2019

2020

 

Prix moyen pondéré actuel

Nov.

Mars

Novembre

Avril

Novembre

Avril

Novembre

Prix cible des cigarettes

(prix moyen pondéré en €)

6,8

7,1

8,1

8,1

8,6

9,1

9,6

10,0

augmentations (€)

 

≈0,35

1,00

0,00

0,50

0,50

0,50

0,40

Prix cible de la blague de tabac à rouler (prix moyen pondéré en €)

8,6

8,8

10,8

10,8

11,7

12,6

13,5

14,4

augmentations (€)

 

≈0,15

2,01

0,00

0,90

0,90

0,90

0,90

Prix cible des cigares et cigarillos (prix moyen pondéré en €)

0,4

0,4

0,5

0,5

0,5

0,6

0,6

0,7

augmentations (€)

 

ε

0,10

0,00

0,04

0,04

0,04

0,04

Source : étude d’impact de l’article 12.

Les tabacs manufacturés et vendus au détail sont soumis à un droit de consommation qui se décompose, pour chaque groupe de produits en :

– une part proportionnelle au prix de vente au détail ;

– une part spécifique exprimée pour 1 000 unités ou 1 000 grammes, quel que soit le prix de vente de chaque groupe de produits. La part spécifique est un montant fixe exprimé en euros.

Par ailleurs, un montant du droit de consommation minimum existe (le minimum de perception) pour tous les produits du tabac, à l’exception du tabac à mâcher et à priser.

La hausse de la fiscalité proposée consiste en une augmentation du tarif proportionnel pesant sur tous les produits du tabac et en une hausse du droit de perception. L’augmentation la plus importante sera opérée en mars 2018 et succédera au relèvement maximal par arrêté des minima de perception en novembre 2017.

La répartition actuelle des poids de la part proportionnelle (portant sur le prix) et de la part spécifique (montant pour 1 000 unités) dans la fiscalité n’évoluera pas, contrairement aux années suivantes. Les minima de perception augmenteront proportionnellement aux prix cibles, en maintenant constant le rapport entre le minimum de perception et la fiscalité applicable au prix moyen du produit en question.

Le tableau suivant décrit l’augmentation par étapes des taux proportionnels et des montants des parts spécifiques qui résulterait de l’adoption de cet article en l’état.


 

 

PROPortionnel et part spÉcifique par produit proposÉs par le PLFSS pour 2018

 

 

Taux proportionnel
(en %)

Part spécifique
(en euros)

 

1er janvier
2017

1er mars
2018

1er avril
2019

1er novembre 2019

1er avril
2020

1er novembre
2020

1er janvier
2017

1er mars
2018

1er avril
2019

1er novembre 2019

1er avril
2020

1er novembre 2020

Cigarettes

49,7

50,8

51,7

52,7

53,6

54,6

48,8

59,9

61,1

62,0

62,5

62,7

Cigares et cigarillos

23,0

30,5

32,3

33,8

33,8

35,9

19,0

31,4

38,5

46,2

54,4

63,3

Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes

37,7

44,5

45,6

46,7

46,7

48,7

67,5

68,5

72,5

76,2

79,3

82,1

Autres tabacs à fumer

45,0

48,1

49,0

49,9

49,9

51,3

17,0

21,5

23,4

25,3

27,2

29,1

Tabacs à priser

50,0

53,8

55,0

56,2

56,2

58,0

Tabacs à mâcher

35,0

37,6

38,5

39,3

39,3

40,6

Source : article 12 du PLFSS pour 2018.

 

 

 

 

 

 

 


—  1  —

À compter du 1er novembre 2020, soit après la hausse de fiscalité, un mécanisme d’indexation des parts spécifiques et des minima de perception sur l’indice des prix à la consommation générale et des produits du tabac est prévu. Les montants applicables à chaque catégorie seront relevés chaque année du taux de croissance le plus élevé des deux indices constatés en N-2.

2.   L’impact financier

Le rendement des droits sur le tabac dépend de l’élasticité de la consommation au prix. On l’estime de manière conventionnelle. Les différentes études économiques estiment cette élasticité entre – 0,3 et – 0,5. Compte tenu de l’importance de l’augmentation proposée et de son étalement dans la durée, l’effet prix sur la consommation sera sans doute plus élevé, comme le suppose l’étude d’impact (entre – 0,6 et – 0,8). L’augmentation de la fiscalité sur les tabacs du début des années 2000 et la hausse du prix du tabac à rouler d’environ 15 % confortent cette analyse. Le Gouvernement a donc décidé de retenir une élasticité prudente pour les finances publiques de – 0,75.

En 2017, les droits sur le tabac devraient rapporter, au total, 11,8 milliards d’euros.

Pour 2018, le Gouvernement a estimé à 577 millions deuros les recettes supplémentaires induites par cette mesure pour les administrations publiques, se décomposant de la façon suivante :

– un gain de 510 millions deuros pour les administrations de sécurité sociale (ASSO) ;

– un gain de 66 millions deuros pour lÉtat, lié aux recettes induites de taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

En année pleine, les recettes auraient un impact positif de 604 millions d’euros pour les ASSO et de 79 millions d’euros pour l’État, soit un total de 683 millions deuros.

Cette mesure permettra également, à long terme, des économies pour les finances publiques. Le coût de la prise en charge des pathologies liées à la consommation de tabac, net du rendement des recettes fiscales qui lui sont liées, est de 13,9 milliards d’euros, selon l’étude d’impact.

B.   Le verdissement du barÈme de la taxe sur les vÉhicules de sociÉTÉ

1.   Les caractéristiques de la taxe sur les véhicules de société

La taxe sur les véhicules de société (TVS) a pour objet d’encourager l’usage de véhicules propres. Elle s’impose aux sociétés qui possèdent ou ont la disposition de véhicules de tourisme ayant un établissement en France, quels que soient leur forme et leur régime fiscal ([52]).

Elle s’applique aux voitures particulières au sens de l’annexe II à la directive 2007/46/CE du 5 septembre 2007 et aux véhicules à usages multiples destinés au transport de voyageurs utilisés en France, quel que soit leur État d’immatriculation et à ceux qu’elles possèdent et immatriculés en France.

Sont donc exclus du champ d’application de la taxe les véhicules conçus pour une activité exclusivement commerciale ou industrielle, comme les camions, les camionnettes, les véhicules de transport en commun et les véhicules spéciaux.

Les véhicules hybrides, les véhicules exclusivement électriques et ceux combinant l’essence à du gaz bénéficient de certaines exonérations. Certains véhicules échappent totalement à la taxe. Il s’agit des véhicules destinés exclusivement à la vente ou à la location.

Liquidé chaque trimestre, le montant de la taxe est calculé en fonction du nombre des véhicules possédés par la société au premier jour du trimestre ou utilisés par elle au cours du trimestre en tenant compte selon les véhicules de leur émission de CO2 et de leur mode de carburation. Le taux trimestriel est égal au quart du taux annuel.

Pour la période du 1er octobre 2016 au 30 septembre 2017, le montant de la taxe, qui sera acquittée en janvier 2018, est égal à la somme de deux tarifs.

– les véhicules ayant fait l’objet d’une réception communautaire, dont la première mise en circulation intervient à compter du 1er juin 2004 et qui n’étaient pas possédés ou utilisés par la société avant le 1er janvier 2006, appelés ci-dessous véhicules type 1 par souci de simplicité ;

– les autres véhicules, que l’on appellera véhicules de type 2.

Premier Tarif pour les vÉhicules de type 1

Taux démission de dioxyde de carbone

Tarif applicable par gramme de dioxyde de carbone

Jusqu’à 50 g/km

0 €

De 51 à 100 g/km

2 €

De 101 à 120 g/km

4 €

De 121 à 140 g/km

5,5 €

De 141 à 160 g/km

11,5 €

De 161 à 200 g/km

18 €

De 201 à 250 g/km

21,5 €

À partir de 251 g/km

27 €

Source : article 1010 du CGI.

Les autres véhicules se voient appliquer un barème exprimé en puissance fiscale (chevaux-vapeur).

Premier Tarif pour les vÉhicules de type 2

Puissance fiscale (en chevaux-vapeur)

Tarif

Jusqu’à 3

750 €

De 4 à 6

1 400 €

De 7 à 10

3 000 €

De 11 à 15

3 600 €

À partir de 16

4 500 €

Source : article 1010 du CGI.

En l’état actuel du droit, sont exonérés de ce premier tarif les véhicules hybrides et les véhicules combinant l’essence à du gaz naturel ou du gaz de pétrole liquéfié émettant moins de 110 grammes de CO2.

Second tarif

Année de mise en circulation

Essence et assimilé

Diesel (gazole) et assimilé*

Jusqu’au 31 décembre 1996

70 €

600 €

De 1997 à 2000

45 €

400 €

De 2001 à 2005

45 €

300 €

De 2006 à 2010

45 €

100 €

À partir de 2011

20 €

40 €

Source : article 1010 du CGI.

Les véhicules exclusivement électriques sont exonérés de ce second tarif.

2.   Conférer à nouveau un caractère incitatif à la taxe sur les véhicules de société

Le barème de la TVS n’a pas évolué depuis l’introduction de la seconde composante en 2014. S’agissant de la première composante, son barème est en vigueur depuis 2011.

Compte tenu de l’évolution du marché automobile et du parc, il est nécessaire d’actualiser le barème pour le rendre à nouveau incitatif. Il y a d’ailleurs lieu d’ajouter que la seconde composante de la taxe, qui est la plus incitative à l’acquisition des véhicules les plus propres, ne contribue que marginalement au rendement de la taxe.

De plus, les mesures nouvelles visant à accélérer l’essor des véhicules à faibles émissions de CO2 érigent en référence les seuils de 20 et de 60 g de CO2/km pour classer les véhicules en fonction de la quantité de leurs émissions ([53]).

3.   La réévaluation du barème

L’article 13 du PLFSS propose de réévaluer le barème de la TVS pour renforcer sa progressivité sous le seuil de 100 g de CO2/km et à créer une incitation au renouvellement du parc automobile vers des véhicules plus propres. Cette mesure s’inscrit également dans la logique de ne plus favoriser fiscalement le diesel par rapport à l’essence.

a.   La révision des tarifs

Sagissant de la première composante, l’article propose de créer une tranche supplémentaire pour les véhicules dont les taux d’émission sont compris entre 60 et 100 g/km. Parallèlement, le seuil d’assujettissement à la deuxième tranche serait abaissé à 20 g/km. Les tarifs applicables aux tranches pour des taux d’émission supérieurs à 100 g/km sont haussés d’1 point, de 1,5 point et de 2 points pour les tranches correspondant respectivement à des taux de 100 à 140 g/km, de 140 à 200 g/km et supérieurs à 200 g/km.

BarÈme proposé pour la premiÈre composante

Taux démission de dioxyde de carbone

(en grammes par kilomètre)

Tarif applicable par gramme de dioxyde de carbone

Inférieur ou égal à 20

0 €

Supérieur à 20 et inférieur ou égal à 60

1 €

Supérieur à 60 et inférieur ou égal à 100

2 €

Supérieur à 100 et inférieur ou égal à 120

4,5 €

Supérieur à 120 et inférieur ou égal à 140

6,5 €

Supérieur à 140 et inférieur ou égal à 160

13 €

Supérieur à 160 et inférieur ou égal à 200

19,5 €

Supérieur à 200 et inférieur ou égal à 250

23,5 €

Supérieur à 250

29 €

Source : article 13 du PLFSS pour 2018.

Sagissant de la seconde composante, la réévaluation des tranches intègre la diminution des émissions entraînée par l’introduction des normes Euro 6b et Euro 6c. Cette mesure est notamment l’une des recommandations du rapport d’information de Mme Delphine Batho d’octobre 2016 (proposition n° 25) ([54]).

BarÈme proposé pour la seconde composante

(en euros)

Année de première mise en circulation du véhicule

Essence et assimilé

Diesel et assimilé

Jusqu’au 31 décembre 2000

70 €

600 €

De 2000 à 2005

45 €

400 €

De 2006 à 2010

45 €

300 €

De 2011 à 2014

45 €

100 €

À compter de 2015

20 €

40 €

Source : article 13 du PLFSS pour 2018.

b.   L’élargissement de l’assiette

Il est proposé d’élargir le champ de l’assiette de la TVS en révisant l’exonération de la première composante dont bénéficient les véhicules hybrides dont les émissions sont inférieures à 100 g/km. Elle ne bénéficierait plus aux véhicules combinant l’énergie électrique et une motorisation au gazole. La durée d’exonération sera portée de 8 à 12 trimestres pour les véhicules combinant l’énergie électrique et une motorisation essence. L’exonération deviendra ensuite définitive pour les véhicules combinant énergie électrique et une motorisation essence dont les émissions de dioxyde de carbone sont inférieures à 60 g/km.

L’allongement de la durée de l’exonération sera compensé par une restriction de l’exonération aux seuls véhicules hybrides dont les émissions sont inférieures à 100 g/km. Ce nouveau seuil serait aligné sur les seuils usuels de classification des véhicules en fonction des émissions de CO2.

c.   Les conséquences financières

Le rendement de la TVS devrait sélever à 808 millions deuros en 2017, selon la prévision du tome I de l’annexe au PLF pour 2018 sur l’évaluation des voies et moyens. Ses recettes sont affectées à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF).

Le Gouvernement estime que l’ensemble de ces mesures relatives à la TVS apportera un rendement supplémentaire de 112 millions deuros.

Le rapporteur soutient cette proposition cohérente avec les engagements internationaux de la France, en particulier de l’accord de Paris sur le climat, et la volonté de ne plus favoriser fiscalement le diesel par rapport à l’essence.

C.   La fusion de la contribution sociale de solidaritÉ des sociÉTÉs et de sa contribution additionnelle et la suppression de la contribution supplÉmentaire

Taxe due en année N, assise sur le chiffre d’affaires de l’année N-1 au taux de 0,13 % ([55]), après un abattement de 19 millions d’euros, la contribution sociale de solidarité des solidarités (C3S) est affectée à la CNAMTS, à la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) et à la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (CCMSA). S’est ajoutée à la C3S une contribution additionnelle à la C3S, instituée à l’origine pour constituer une affectation spécifique à la CNAMTS, qui n’était alors pas encore affectataire d’une partie de la C3S au sens strict ([56]). Or, depuis 2015, les modalités d’affectation de ces deux contributions ont été unifiées, en vertu de l’article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale.

La loi de finances rectificative pour 2016 ([57]) a créé une contribution supplémentaire à la C3S, appelée C4S. Elle est due en année N par les entreprises redevables de la C3S l’année précédente ayant réalisé un chiffre d’affaires au cours de l’année N et dont le chiffre d’affaires de l’année N-1 est supérieur à 1 milliard d’euros. Assise sur le chiffre d’affaires de l’année N, son taux est de 0,04 %.

Un acompte prévisionnel de 90 % du montant prévisionnel de la contribution doit être versé au plus tard le 15 décembre de l’année au titre de laquelle la contribution est due, le solde étant versé l’année suivante.

La création de la C4S avait pour objectif initial d’anticiper le versement d’une partie de la C3S pour faire coïncider le fait générateur de l’impôt et l’année de son versement, au moyen de l’acompte de 90 %.

Lobjectif de cette mesure était de permettre une comptabilisation en droits constatés de cette contribution comme produit de lannée de la réalisation du chiffre daffaires sur lequel elle est assise. Autrement dit, le précédent Gouvernement, par cette mesure, a entendu améliorer ponctuellement les comptes 2017 en comptabilité en droits constatés, par la comptabilisation dun acompte de C3S.

Comme l’étude d’impact le précise, il ne s’agit en rien d’une mesure permettant d’améliorer durablement la situation des finances sociales, mais seulement d’un facteur de complexité supplémentaire qui s’ajoute à un ensemble qui n’en manque pas. De plus, la C4S crée des charges de trésorerie sur les entreprises.

Le PLFSS pour 2018 procède à une simplification bienvenue.

Tout d’abord, son article 4 supprime la C4S, ce qui a un impact financier dès 2017. Il rétablit ensuite, compter de 2018, l’obligation de télé-règlement de la C3S. Il vise enfin à fusionner la C3S et la contribution additionnelle, sans conséquence pour le redevable. Concrètement, la contribution additionnelle serait supprimée et le taux de la C3S serait majoré à due concurrence.

L’impact financier de la mesure serait neutre pour les années après 2017. En 2017, la suppression de la C4S aurait un impact positif net de 100 millions deuros en raison d’une hausse de produit d’impôt sur les sociétés, s’expliquant par la déductibilité de la C4S de l’assiette de l’impôt sur les sociétés dû au titre de la même année.

En revanche, en comptabilité générale, qui est une comptabilité dite en droits constatés la suppression de la C4S affecte négativement les recettes de 480 millions deuros en 2017. Il n’y aurait pas d’impact budgétaire les années suivantes, car la C4S est en général déductible pour la plupart des entreprises, de la C3S versée l’année suivante à raison du même chiffre d’affaires. L’impact serait également neutre pour les organismes de sécurité sociale affectataires de la C4S.

IV.   L’adossement du rÉgime social des indÉpendants au rÉgime gÉNÉral

A.   Les raisons de la proposition d’adosser le Régime social des indépendants au régime général

Le Gouvernement propose d’adosser le Régime social des indépendants (RSI) au régime général. Créé en 2006 par l’ordonnance du 8 décembre 2005 relative à la création du régime social des indépendants ([58]), il est le deuxième régime de protection sociale en France et assure la couverture du risque maladie et maternité de l’ensemble des travailleurs indépendants et le versement de la retraite de base de ces assurés, à l’exception des professions libérales.

Actuellement, les prestations maladie du RSI bénéficient à 4,6 millions d’assurés pour un total de 8,6 milliards d’euros de prestations versées ; 2 millions de retraités sont affiliés au RSI pour 9,2 milliards d’euros. 2,4 millions de personnes cotisent au RSI, dont 40 % sont des micro-entrepreneurs.

Depuis la mise en place de l’interlocuteur social unique (ISU), en 2008, le fonctionnement du RSI a été marqué par des dysfonctionnements récurrents et graves, qui tiennent en particulier à la conception et à la mise en œuvre des systèmes d’information. Ces difficultés, qui ont nui à la bonne gestion des prestations, ont eu des conséquences néfastes pour un grand nombre de travailleurs indépendants. Elles ont également été une source de difficultés pour les gestionnaires et les salariés du RSI, dont la qualité du travail n’est pas en cause dans ces défauts de fonctionnement. Ces derniers ont rendu leur tâche plus complexe, en suscitant une grande incompréhension chez les affiliés au régime.

Grâce à l’engagement des équipes du RSI, des améliorations notables ont été réalisées. Le Gouvernement considère néanmoins que malgré ces progrès, le RSI « reste fragilisé dans sa relation avec ses assurés et dans sa gestion » ([59]), ce qui, selon lui, justifie son adossement au régime général. En outre, une évolution de la gestion des droits des travailleurs indépendants serait cohérente avec l’évolution du marché du travail et des parcours. Ainsi, l’adossement au régime général permettrait de mieux prendre en compte le développement de la
poly-activité et des activités accessoires.

En moyenne, d’après l’étude d’impact, les travailleurs indépendants disposent d’un revenu annuel de 30 000 euros. 80 % des artisans et commerçants et la moitié des professionnels libéraux ont un revenu annuel inférieur à 40 000 euros. Un tiers des micro-entrepreneurs sont rattachés à un autre régime au titre d’une activité principale, tandis que chaque année, 400 000 travailleurs indépendants quittent le RSI par radiation et sont transférés vers le régime général. Ces constats traduisent une forme d’imbrication des périodes d’affiliation entre régime général et le RSI.

Les multiples enchevêtrements entre les deux régimes, alors même que les prestations dont bénéficient les travailleurs indépendants se sont rapprochées de celles des salariés incitent à rapprocher le RSI du régime général : les remboursements des frais de santé sont identiques, les règles en matière d’indemnités journalières sont en train de converger et les retraites de base sont calculées selon les mêmes principes de durée de cotisation, d’âge de départ à la retraite et de règles de calcul.

S’agissant plus spécifiquement des professions libérales, elles garderont leurs régimes particuliers de retraite, articulés autour de sections professionnelles.

B.   Les modalités de l’adossement progressif du régime social des indépendants au régime général

Juridiquement, le RSI serait supprimé : l’article L. 200-1 du code de la sécurité sociale tel qu’il résulterait si le PLFSS était adopté en l’état, précise que le régime général couvre non seulement les salariés pour les assurances sociales maladie, invalidité, vieillesse, décès, veuvage, maternité et paternité, mais aussi les personnes non salariées. La réforme entrera progressivement en vigueur et la nouvelle organisation sera opérationnelle au 1er janvier 2020.

Dans cette nouvelle organisation, le Gouvernement assure quil sera tenu compte de la spécificité des travailleurs indépendants, notamment par une gestion spécifique des missions propres du RSI relatives au régime complémentaire dassurance vieillesse et dinvalidité décès. Laccompagnement spécifique des travailleurs indépendants qui éprouvent des difficultés à acquitter leurs cotisations et la surveillance générale de la protection sociale des indépendants par les différents organismes seront aussi assurés. Un « Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants » sera donc créé et décliné au niveau régional pour veiller à lapplication des règles relatives à la protection sociale des indépendants. Ce conseil sera mis en place le 1er janvier 2020.

Durant une période transitoire de deux ans, la Caisse nationale du RSI (CNRSI) sera dénommée « Caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants » et les caisses locales seront les « caisses régionales déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants ». Jusquau 31 décembre 2019, ces caisses assisteront les caisses nationales et locales du régime général dans leurs missions à destination des indépendants.

Les droits et obligations constitués avant le 31 décembre 2017 (les prestations et cotisations non soldées) seront transférés de plein droit aux organismes nationaux et locaux du régime général dès le 1er janvier 2018. À cette date, la CNAM se substituera à la CNRSI dans les conventions actuelles prévoyant la délégation du service des prestations dassurance maladie à des entreprises dassurance et de mutuelle. Ces délégations seront maintenues pour le reste en totalité en 2018 et 2019 pour les travailleurs indépendants qui auront créé leur activité avant le 31 décembre 2018. Passée cette date, les droits et obligations des personnes qui créeront leur activité seront gérés par les organismes du régime général.

L’ensemble de ces dispositions sera applicable à tous les travailleurs indépendants pour l’assurance maladie et à tous ceux qui n’exercent pas une activité libérale réglementée en matière d’assurance vieillesse.

Progressivement, les entrepreneurs ne relevant pas des professions libérales au sens strict seront intégrés au nouveau dispositif. Il s’agit de poursuivre le mouvement de simplification du système de retraites et d’amélioration du service rendu aux assurés, par la mise en place d’une liquidation unique des retraites des régimes alignés et dans l’objectif de limiter le nombre d’organismes auprès desquels les travailleurs indépendants acquittent des cotisations.

Les professions du conseil et de prestation de services seront désormais rattachées à la protection sociale de droit commun des travailleurs indépendants, donc gérés par le régime général.

À noter que le Gouvernement a annoncé que tous les emplois du RSI seront préservés, qu’il n’y aura pas de mobilité forcée et que les niveaux de rémunération individuels seront garantis.

V.   Les transferts financiers entre l’État et la sÉCURITÉ sociale et entre branches de la sÉCURITÉ sociale

A.   L’état des lieux des compensations d’exonérations et de réductions des recettes sociales par l’État

En 2016, le montant total de l’ensemble des mesures d’exonération de cotisations et contributions de sécurité sociale, qu’elles soient compensées ou non, a atteint 37 milliards d’euros. Sa prévision pour 2017 s’élève à 38,7 milliards d’euros en 2017. Il devrait atteindre 46,2 milliards d’euros en 2018, la croissance s’expliquant bien sûr par les nouvelles mesures d’exonérations de cotisations.

Les mesures entraînant des pertes de recettes pour la sécurité sociale sont de trois natures différentes. On distingue : les exonérations compensées, les exonérations non compensées et les exemptions d’assiette. S’ajoutent à ces catégories les mesures que propose le Gouvernement en faveur du pouvoir d’achat des actifs.

Les exonérations compensées (33,6 milliards d’euros en 2018) ont pour principal objectif de soutenir l’emploi en diminuant le coût du travail, soit sous la forme d’exonérations cibles, soit sous la forme d’allégements généraux. Alors qu’ils représentaient environ 80 % des exonérations (compensées ou non) en 2017, les allégements généraux ne compteraient plus que pour environ 60 % de ces allégements en 2018, en conséquence de l’introduction des exonérations visant à soutenir le pouvoir d’achat des salariés.

Ces mesures introduites en PLFSS pour 2018 auraient un coût de 14,2 milliards d’euros.

Les exonérations non compensées (0,9 milliard deuros en 2018) correspondent pour la plupart à des exonérations créées avant 1994, année de l’instauration du principe de compensation des exonérations ([60]), ou des mesures postérieures ayant fait l’objet d’une disposition expresse de non-compensation. L’article 48 du PLF pour 2017 est revenu sur la non-compensation de certaines exonérations antérieures à 1994. En 2018, il restera moins de 1 milliard d’euros d’exonérations de cotisations non compensées.

Enfin, les exemptions dassiette se distinguent des exonérations d’assiette en ce qu’elles constituent des dispositifs d’exclusion de certaines rémunérations de l’assiette soumise aux prélèvements. Les sommes versées ne sont donc pas assujetties aux cotisations et contributions sociales. Les exemptions décidées avant 2004 ne sont généralement pas compensées.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution des compensations d’exonérations de cotisations depuis 2012. Le montant total de la perte de recettes est estimé à 62,5 milliards d’euros en 2018, en augmentation de 16,0 milliards d’euros par rapport à 2017, essentiellement pour les raisons détaillées supra.

Estimations du CoÛt total des exonÉrations 2012-2017

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Évolution 2017/2018

en valeur

en %

Allégements généraux (1)

20,6

20,7

20,9

25,8

29,0

30,7

33,6

+ 2,8

9,2 %

Réduction générale des cotisations patronales

20,6

20,7

20,9

21,2

21,5

22,1

22,4

+ 0,2

1,1 %

Baisse du taux de cotisations d’allocations familiales des salariés

0,0

0,0

0,0

3,6

6,5

7,6

7,8

+ 0,2

3,1 %

Baisse du taux de cotisations d’allocations familiales des travailleurs indépendants

0,0

0,0

0,0

1,0

1,0

0,9

2,6

+ 1,7

186,6 %

Baisse du taux de cotisations maladie des travailleurs indépendants

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,2

0,8

+ 0,7

454,0 %

Mesures de pouvoir dachat en faveur des actifs (2)

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

14,2

+ 14,2

na

Prise en charge de la baisse de cotisation d’assurance chômage

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

9,4

+ 9,4

na

Baisse de cotisations maladie régime général

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

4,8

+ 4,8

na

Mesures ciblées compensées (3)

6,1

3,9

3,8

3,5

4,1

6,5

6,1

 0,4

 6,2 %

Exonérations compensées (1 + 2 + 3)

26,7

24,6

24,7

29,3

33,1

37,2

53,8

+ 16,6

44,6%

Mesures ciblées non compensées

3,8

3,2

3,7

3,7

3,8

1,4

0,9

 0,5

 33,8 %

Mesures dexemption dassiette *

6,0

6,7

7,0

8,4

7,5

7,9

7,8

 0,1

 1,5 %

Total des « niches sociales »

36,5

34,5

35,4

41,4

44,3

46,5

62,5

+ 16,0

+ 34,4 %

na : non applicable.

(*) La méthodologie d’estimation des mesures d’exemption d’assiette a été modifiée dans l’annexe 5 au PLFSS 2017 afin d’appliquer à l’assiette exemptée estimée non plus la somme des taux déplafonnés dans le champ de la sécurité sociale, mais les taux effectifs. Elle a été appliquée à partir des exemptions d’assiette de 2015. Par conséquent, la comparaison de ces montants sur la période est peu pertinente.

Source : à partir des données de l’annexe 5 des PLFSS 2015, 2016, 2017 et 2018.

Rapportées aux recettes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et du FSV (496,1 milliards d’euros), les exonérations et exemptions de cotisations sociales représenteraient 12,6 % du montant total en 2018.

Le principe de compensation intégrale et le principe de neutralité en trésorerie

 

Assurant l’équilibre financier de la sécurité sociale, deux principes financiers régissent les relations financières État/sécurité sociale.

 

Fondé sur l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, le principe de compensation intégrale prévoit que l’État prend à sa charge, au moyen de recettes fiscales ou de crédits budgétaires, les pertes de recettes de la sécurité sociale relatives à :

– toute mesure de réduction ou d’exonération de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale ([61]) ;

– toute mesure de réduction ou d’exonération de contributions sociales instituée à compter de la publication de la loi précitée du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie ([62]) ;

– toute mesure de réduction ou d’abattement de l’assiette de ces cotisations et contributions instituée à compter de la publication de la loi du 13 août 2004 précitée ;

– toute mesure de transfert de charges opéré entre l’État et la sécurité sociale à compter de la même date.

Toutefois, des exceptions à ce principe peuvent être prévues de manière expresse en loi de financement de la sécurité sociale.

Les mesures d’exonération ou de réduction font l’objet d’un suivi statistique et comptable précis afin que les recettes fiscales ou les crédits budgétaires compensent exactement les pertes de recettes constatées (compensation dite « à l’euro l’euro »).

Une autre forme de compensation peut être mise en œuvre dite « pour solde de tous comptes ». Cela se traduit par l’affectation définitive d’une recette nouvelle à la sécurité sociale ou la reprise d’une dépense en compensation des pertes de recettes subies.

Cette option doit toutefois prévoir une dérogation expresse à larticle L. 131-7 du code de la sécurité sociale, même si la compensation est assurée financièrement en pratique. L’article 24 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 ([63]) a prévu cette dérogation expresse s’agissant de la baisse du taux de cotisation d’allocations familiales, du nouvel abattement de contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et des mesures prévues par la loi Croissance ([64]).

 

Le principe de neutralité en trésorerie ([65]) prévoit la neutralité en trésorerie des relations entre lÉtat et la sécurité sociale. Il a pour objet de sécuriser la gestion de la trésorerie assurée par lAgence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). La neutralité des flux financiers repose sur deux mécanismes :

– une budgétisation rigoureuse des dépenses ;

– des conventions financières conclues entre l’ACOSS et l’État encadrant les versements infra-annuels (une périodicité de versements qui ne peut être supérieure à dix jours).

B.   Les transferts proposés par le PLFSS

L’article 26 du PLF et l’article 7 du PLFSS pour 2018 proposent de procéder à des transferts de recettes de la sécurité sociale à l’État et entre les différentes branches de la sécurité sociale.

i.   L’affectation des recettes fiscales

La mesure combinant l’augmentation de certains taux de CSG et la baisse des cotisations salariales ou des cotisations des indépendants a un impact significatif sur les finances sociales et appelle un ajustement qui se traduit par de nouveaux transferts financiers entre l’État et la sécurité sociale.

La hausse de la CSG engendrera en effet un rendement supplémentaire de 22,5 milliards d’euros pour la sécurité sociale, partiellement compensé par la baisse des cotisations salariales maladie (– 4,8 milliards d’euros) et chômage
(– 9,4 milliards d’euros), la baisse des cotisations des travailleurs indépendants
(– 2,3 milliards d’euros) et les mesures de compensation dans la fonction publique (– 0,6 milliard d’euros). L’ensemble de ces mesures aura donc un impact financier négatif de 5,4 milliards d’euros et de 5,9 milliards d’euros après prise en compte des autres effets, comme la non-compensation des baisses de cotisations sur les exploitants agricoles (+ 0,4 milliard d’euros).

Pour 2018, le surplus de 5,9 milliards d’euros pour la sécurité sociale sera restitué à lÉtat, notamment pour quil compense la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité (CES) et la mise en place de primes dans la fonction publique dÉtat en contrepartie de la hausse de la CSG, pour un total de 2,1 milliards deuros.

La perte de recettes de cotisations pour l’assurance chômage est intégralement compensée par l’ACOSS. L’article 7 définit les modalités de la prise en charge des cotisations d’assurance chômage par l’ACOSS. Parallèlement, l’article 26 du PLF affecte à l’ACOSS une fraction de TVA de 5,64 % destinée à financer cette prise en charge. Il est prévu que dans le cas où un écart serait constaté en fin d’année entre les charges supportées par l’ACOSS et les recettes, il serait imputé sur les différentes branches.

Pour restituer à l’État le surplus ponctuel lié à l’entrée en vigueur progressive de l’exonération de cotisations d’assurance chômage, le prélèvement de solidarité est réaffecté à l’État.

Bilan des transferts entre l’État et la sÉCURITÉ sociale

Montant à restituer à lÉtat

Rétrocession à l’État du gain lié à la mesure CSG/baisse des cotisations

– 5,9

Compensations 2017 non pérennes à compenser à nouveau en 2018

1,3

Mesures de transfert en PLF et PLFSS pour 2018

0,3

Solde à restituer

 4,3

Modalités de la restitution

Baisse de la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale

– 1,7

Affectation à l’État du prélèvement de solidarité

– 2,6

Total

 4,3

Source : annexe 10 du PLFSS pour 2018.

Le régime de retraite complémentaires obligatoire (RCO) des non‑salariés agricoles (NSA) a connu des évolutions liées au plan de revalorisation des petites retraites agricoles (2014-2017), consistant principalement en une attribution de points gratuits de RCO aux membres de famille des chefs d’exploitation et dans le versement d’un complément différentiel de points de RCO aux anciens chefs d’exploitation leur permettant, au terme d’une carrière complète en agriculture, de bénéficier d’une retraite globale au moins égale à 75 % du SMIC.

Le financement de la mesure a reposé sur deux mesures structurelles :

– une mesure de lutte contre l’optimisation sociale pour les formes sociétaires agricoles pour un rendement estimé à 170 millions d’euros ;

– une augmentation progressive de 1,3 point du taux des cotisations des exploitants agricoles pour un rendement estimé à 130 millions d’euros.

Une mesure ponctuelle de prélèvement sur les réserves financières de la Caisse centrale de la Mutualité agricole (CCMSA) pour un montant de 160 millions d’euros.

Le rendement plus faible qu’escompté de la mesure de lutte contre l’optimisation sociale (51 millions d’euros en 2016) a déséquilibré le régime.

L’article 7 du PLFSS propose donc d’affecter la taxe sur les farines, aujourd’hui destinée au régime d’assurance vieillesse de base des exploitants agricoles, au RCO à compter de 2018. Son rendement était de 64 millions d’euros en 2018.

Cette affectation s’intègre dans le cadre de la refonte du financement du RCO. Le 30 novembre 2016, le précédent Gouvernement avait en effet retenu le principe d’un financement des nouvelles mesures partagé entre les hausses de cotisation (+ 0,5 point en 2017, puis de nouveau + 0,5 point en 2018, soit 110 millions d’euros en régime de croisière) et une contribution de l’État, qui prend la forme d’une subvention sur crédits budgétaires et d’une affectation de recettes. Pour ce dernier mode de financement, le Gouvernement a donc opté pour l’affectation de la taxe sur les farines.

Il s’agira toutefois d’être vigilant à ce que ce transfert supplémentaire ne déséquilibre pas structurellement le régime de base.

La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) est affectataire de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA) pour le financement des mesures décidées par la loi du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement ([66]) dite « loi ASV ». Or, chaque année on constate que le montant de l’affectation excède largement les besoins de financement. Par ailleurs, depuis 2014, des prélèvements ponctuels sur les fonds propres de la CNSA ([67]) ont abondé l’OGD.

Le PLFSS pour 2018 propose donc d’affecter de manière pérenne à l’objectif global de dépenses (OGD) une fraction du produit de la CASA. Il s’agit, par ce fléchage de recette, de financer le coût de la réforme de la tarification des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) qui fera progresser les forfaits soins de 363 millions d’euros, par un mode de calcul qui intégrera mieux le niveau de dépendance et les besoins en soins des résidents sur la période 2017-2023.

Les frais d’assiette et de recouvrement (FAR) ont représenté 170 millions d’euros en 2016 pour un total de 70 milliards d’euros d’impositions recouvrées par l’État pour le compte de la sécurité sociale. La base juridique sur laquelle se fondent ces frais est néanmoins fragile et confuse.

L’article 7 clarifie donc l’article 1647-III du CGI afin de systématiser l’application des FAR, pour garantir la neutralité financière de toute opération future de réaffectation d’impositions entre organismes de sécurité sociale. Un arrêté définira le taux des FAR.

Les clés de répartition de la taxe sur les salaires entre les différentes branches du régime général seront modifiées pour neutraliser l’effet des différentes mesures de transferts entre l’État et la sécurité sociale.

Cette réaffectation prend également en compte le reversement de l’actualisation du barème de la TVS à la CNAMTS (0,1 milliard d’euros). La branche famille subira enfin la non‑compensation du CITS (0,5 milliard d’euros).

ii.   Le financement du Fonds CMU

Le Fonds CMU est un établissement public à caractère administratif qui prend en charge les dépenses de CMU-c et d’aide à la complémentaire santé (ACS). Il rembourse les organismes gestionnaires des dépenses qu’ils ont pris en charge. Il verse à la CNAMTS, aux régimes d’assurance maladie et aux organismes complémentaires la compensation des dépenses qu’ils engagent au titre de la CMU-c. Le remboursement est effectué sur la base d’un forfait revalorisé chaque année en fonction de l’inflation.

Or, le coût moyen par bénéficiaire de la CMU-c diminue tendanciellement depuis 2012 : il est passé de 430 euros par bénéficiaire en 2011 à 410 euros en 2016. L’évaluation sur la base forfaitaire traduit donc mal cette évolution. En 2017, selon les prévisions, le montant du forfait devrait dépasser le coût moyen par bénéficiaire.

Le Fonds a constitué d’importants excédents au détriment des régimes obligatoires de base. Ainsi, son résultat cumulé atteignait 129 millions d’euros en 2010. Il s’est établi à 285 millions d’euros en 2016 et devrait atteindre 368 millions d’euros en 2017. Depuis la LFSS pour 2017, il est désormais exclusivement financé par le biais de la taxe de solidarité additionnelle (TSA).

En conséquence, il est proposé de revaloriser le forfait de remboursement en fonction de l’évolution du coût moyen. Le financement du Fonds lui-même sera également modifié si le projet de loi est adopté en l’état. Afin d’éviter que les variations de recettes de la TSA conduisent à abonder excessivement ou insuffisamment ses réserves, seule la fraction des recettes de la TSA nécessaire à couvrir les dépenses de l’année sera versée au Fonds ; le surplus sera reversé à la CNAMTS.

L’article opère également une ponction des réserves du Fonds à hauteur de 150 millions d’euros en 2018 au profit de la CNAMTS.

iii.   Les conséquences financières

Le tableau suivant récapitule les impacts financiers pour les caisses des dispositions proposées.

Transferts financiers entre branches et rÉgimes de la sÉCURITÉ sociale