—  1  —

N° 4527

______

ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 octobre 2021.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2022 (n° 4482)

TOME XIV

PLAN DE RELANCE

PAR Mme Anne-France BRUNET

Députée

——

 

 

 

 

 Voir les numéros : 4482 et 4524 (Tome III, Annexe 46).

 


—  1  —

SOMMAIRE

___

Pages

introduction

premiÈre partie : description des crédits

I. La mission « plan de relance » : un dispositif d’envergure inédite au service de la reprise économique

A. prÉsentation de la mission « plan de relance »

B. La structuration opérationnelle des crédits de la mission

II. UN PREMIER BILAN TRÈS POSITIF DU PLAN DE RELANCE

A. Une exécution ambitieuse conforme aux objectifs fixés

B. Une conception qui repose sur une logique de relance par l’offre

C. UN PILOTAGE ET UNE MISE EN ŒUVRE SOUPLES

1. Réactivité, lisibilité et souplesse : les trois clefs de la réussite de France Relance

2. Un pilotage fin et efficace

3. Une mise en œuvre encore perfectible

SECONDE PARTIE :  TROIS VOLETS DU PLAN DE RELANCE SOUMIS à EXAMEN

I. LE VOLET « agriculture et forêt »

A. Un plan ambitieux co-construit avec les acteurs de la filière

1. Plus d’un milliard d’euros pour relancer l’agriculture en 2 ans

2. Un plan co-construit avec les acteurs de la filière

B. Un déploiement rapide et efficace des mesures

1. Un niveau global d’engagement et de décaissement des crédits de la relance satisfaisant

2. Une demande forte sur les principaux dispositifs mis en place

3. De rares dispositifs encore « en retrait »

C. points de vigilance pour une relance AGRICOLE pleinement efficace

II. LE VOLET « RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE »

A. le premier poste budgÉtaire de la mission « plan de relance »

B. MaprimerÉnov’ : un succÈs remarquable en dÉpit d’une rÉelle dÉception sur les copropriÉtÉs

1. Un succès important pour le dispositif MaPrimeRénov’ destiné aux propriétaires occupants et aux propriétaires bailleurs

2. Un échec en l’état pour MaPrimeRénov’ Copropriétés

C. une rÉnovation des bÂtiments publics qui progresse

D. Une incitation À la rénovation ÉnergÉtique du parc social qui a bien fonctionné

III. LE VOLET « NUMÉRIQUE »

A. DES MESURES AMBITIEUSES

B. un financement du déploiement des rÉseaux d’initiative privÉe (RIP) conforme aux attentes des acteurs

C. Une dynamique soutenue de transformation de l’action publique

D. Une action en faveur de la numÉrisation des entreprises qui doit être approfondie

Conclusion

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES auditionnÉes

Contributions écrites

 


—  1  —

    

   introduction

Notre pays a connu une crise inédite avec l’épidémie de la covid-19, dont les conséquences économiques ont été fortes sur l’économie française. Face à ce défi, le Gouvernement et la majorité ont rapidement réagi en mettant en œuvre, dans un premier temps, un ensemble de mesures économiques d’urgence visant à soutenir les entreprises et à les accompagner pendant la crise.

Le plan de relance est venu prolonger cet engagement. Doté de 100 milliards d’euros (Md€) et mis en place à l’automne 2020, il visait un double objectif : soutenir l’activité afin de retrouver le sentier de croissance, alors que les conséquences de la crise sanitaire continuaient de se faire sentir, et préparer l’avenir en investissant dans les secteurs clefs de notre économie. Sa conception s’est fortement appuyée sur l’ensemble des travaux déjà menés avant la crise sanitaire.

Un an après son lancement, il convient d’en dresser un premier bilan. Les montants engagés, inédits, et l’exigence légitime d’une efficacité maximale de la dépense publique, l’imposent. C’est ce travail que votre Rapporteure a entrepris, dans des délais restreints, et alors que le comité d’évaluation du plan de relance était lui-même en train de finaliser ses travaux sur ce sujet.

Votre Rapporteure a souhaité adopter une approche en deux temps : faire un bilan global du plan de relance, tant sur les aspects quantitatifs que qualitatifs ; approfondir ensuite certains de ses volets. Son choix s’est porté sur les trois thèmes suivants : la transition agricole, la rénovation énergétique, et, enfin la transition numérique.

Les travaux menés, plus de trente auditions, ont démontré l’existence d’un fort consensus autour de France Relance. Un an après son lancement, les mesures du plan de relance sont fortement plébiscitées, et la qualité d’écoute des administrations publiques saluée. Au niveau budgétaire, dans le cadre de la mission « Plan de relance », les résultats apparaissent satisfaisants puisque le niveau d’engagements et de décaissements des crédits votés en LFI 2021 est élevé, en dépit des montants importants concernés.

Le projet de loi de finances pour 2022 vient en ce sens poursuivre cette dynmique.1,2 Md€ sont prévus en AE, via des redéploiements pour conserver un budget total de France Relance de 100 Md€, et 12,9 Md€ en CP ont prévus, pour satisfaire aux engagements votés en 2021.

Votre Rapporteure émet un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Plan de relance ».

 


—  1  —

   premiÈre partie : description des crédits

À titre préliminaire, on rappellera simplement que la mission « Plan de relance » nouvellement créée dans l’architecture du budget de l’État en 2021 est l’un des principaux vecteurs de financement du plan de relance, mais certainement pas le seul.

Pour mémoire, ce plan comporte, en effet, d’autres mesures qui :

– soit ne constituent pas une charge pour l’État (organismes de sécurité sociale ([1]) et d’assurance chômage, etc. : 14,2 milliards d’euros) ;

– soit sont des actions mises en œuvre dès 2020 dans le cadre de missions « classiques » (16,5 milliards d’euros) ;

– soit sont des mesures d’ordre fiscal, telles que la baisse des impôts de production examinée dans le cadre de la première partie du PLF 2021 (20 milliards d’euros) ;

– soit sont des dépenses mises en œuvre dans le cadre du Programme d’investissements d’avenir (PIA), par nature non incluses dans la nomenclature traditionnelle des lois de finances (11 milliards d’euros).

Diverses actions, telles que les plafonds de prêts participatifs de Bpifrance (2 milliards d’euros), sont également venues compléter le dispositif sans être intégrées dans la mission « Plan de relance ».

En somme, la mission « Plan de relance », ne porte, en pratique, qu’un petit peu plus d’un tiers des crédits de « France relance ».

En outre, cette mission, créée par faciliter le suivi du financement du « Plan de relance » par le Parlement sera, par nature, temporaire. Elle n’a pas vocation à être pérennisée au-delà de la mise en œuvre effective du plan de relance.

I.   La mission « plan de relance » : un dispositif d’envergure inédite au service de la reprise économique

A.   prÉsentation de la mission « plan de relance »

Les autorisations d’engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) de la mission « Plan de relance » inscrits dans la loi de finances pour 2021 s’élevaient, pour rappel, respectivement à 36,18 milliards d’euros et 21,83 milliards d’euros, ce qui est considérable au regard des crédits relevant des autres « grandes » missions du projet de loi de finances.

Le projet de loi de finances pour 2022 prévoit des ouvertures d’AE à hauteur de 1,2 Md€, et de CP à hauteur de 12,9 Md€.

Toutes les AE de la mission « Plan de relance » ayant été ouvertes au sein de la loi de finances pour 2021, les nouvelles ouvertures prévues pour l’année prochaine seront compensées par une révision à la baisse du besoin prévisionnel au titre du dispositif de garantie de l’État apportée aux prêts participatifs et par mobilisation des dispositifs de prêts du Plan climat mis en œuvre par Bpifrance inférieurs aux prévisions.

Ces ouvertures d’autorisations d’engagement visent à accroître :

– le soutien de l’État à l’emploi (0,5 Md€) via le renforcement des dispositifs de formation professionnelle ;

– la prise en charge de plusieurs dépenses concourant à la modernisation et aux investissements du ministère de l’intérieur (pour 0,4 Md€) ;

– l’effort d’investissement à destination des infrastructures de transport, notamment fluvial et ferroviaire (0,2 Md€), et, enfin, l’effort de soutien à la recherche civile et militaire (0,1 Md€).

L’ouverture de crédits de paiement, à un niveau substantiel avec 12,9 Md € pour 2022, répond à la nécessité de couvrir les engagements adoptés. Le plan de relance est en effet rapidement entré en pleine phase opérationnelle.

B.   La structuration opérationnelle des crédits de la mission

La mission « Plan de relance » est une création entièrement nouvelle au sein de l’architecture de la loi de finances.

À l’instar de toute mission budgétaire, le « Plan de relance » est structuré en programmes, qui sont au nombre de trois :

 un programme « Écologie » (362), dans lequel figurent, entre autres, l’aide à la rénovation thermique des bâtiments publics et privés, l’accélération de la transition agro-écologique et la nouvelle stratégie nationale Hydrogène : 139 millions d’euros (M€) en AE et 5,69 Md€ en CP pour 2022 ;

 un programme « Compétitivité » consacré à diverses mesures de soutien des entreprises, telles que le renforcement des fonds de garantie de Bpifrance, ou la numérisation des administrations publiques et des très petites, petites et moyennes entreprises (TPE-PME) ainsi que des entreprises de taille intermédiaire (ETI) : 547,2 millions d’euros en AE et 2,7 milliards d’euros en CP pour 2022 ;

 un programme « Cohésion » qui rassemble le dispositif d’aide à l’activité partielle de longue durée (APLD) mis en place pendant la première phase de la crise sanitaire et qui a vocation à être prolongé jusqu’en 2022, ou encore l’élargissement du « service civique », la mise en place d’une aide à l’embauche des jeunes de moins de 26 ans ainsi que le versement de l’allocation Garantie jeunes : 555 M€ en AE et 4,4 Md€ en CP pour 2022.

Les actions de la mission « Plan de relance » qui entrent dans le champ de compétences de la commission des affaires économiques représentent 558,2 M€ en AE (44,97 % du total de la mission) et 6,99 Md€ en CP (54,19 % du total de la mission). Elles sont énumérées dans le tableau ci-après :

Actions DE LA MISSION « plan de relance » entrant dans le champ de compétences de la commission des affaires économiques

Programme

Détail par action

PLF 2021

 

PLF 2022

 

AE

CP

 

AE

 

 

CP

Écologie

01

Rénovation énergétique

 6 295 000 000 €

 2 825 300 000,00 €

 

0 €

 

1 505 800 000 €

Écologie

02

Biodiversité, lutte contre l’artificialisation

 1 250 000 000 €

 426 500 000 €

0 €

528 212 343 €

Écologie

03

Décarbonation de l’industrie

 1 000 000 000 €

 281 000 000 €

0 €

288 000 000 €

Écologie

05

Transition agricole

 1 124 000 000 €

 390 000 000 €

0 €

730 319 812 €

Écologie

06

Mer

 250 000 000 €

 44 760 000 €

0 €

95 150 000 €

Écologie

08

Énergie et technologies vertes

 3 732 000 000,00 €

 323 800 000 €

0 €

1 008 294 779 €

Compétitivité

01

Financement des entreprises

 904 000 000 €

 757 000 000 €

0 €

147 000 000 €

Compétitivité

02

Souveraineté technologique et résilience

 1 567 000 000 €

 923 000 000 €

140 019 167 €

870 919 167 €

Compétitivité

03

Plan de soutien à l’export

 103 900 000 €

 69 600 000 €

0 €

14 800 000 €

Compétitivité

04

Mise à niveau numérique de l’État, des territoires et des entreprises

 1 828 699 491 €

 1 109 877 751 €

 

407 230 000 €

 

1 224 948 750 €

Cohésion

05

Recherche

 428 000 000 €

 286 000 000 €

0 €

142 000 000 €

Cohésion

07

Cohésion territoriale

 1 290 000 000 €

 413 000 000 €

11 000 000 €

438 400 000 €

TOTAL

 19 772 599 491,00 

 7 849 837 751,00 

558 249 167 €

6 993 844 851 €

Source : Programmes annuels de performances 2021 et 2022

La répartition thématique des crédits prévus en son sein est la suivante :

Source : dossier de presse – PLF 2022

II.   UN PREMIER BILAN TRÈS POSITIF DU PLAN DE RELANCE

Dans son avis budgétaire précédent, votre Rapporteure avait insisté sur les conditions du succès de la relance, en mettant l’accent sur la nécessité de décaisser rapidement ses crédits et de prévoir un pilotage efficace des dispositifs concernés. Près d’un an après le lancement de France Relance, elle souhaite effectuer un premier bilan de son exécution à date.

A.   Une exécution ambitieuse conforme aux objectifs fixés

Les données fournies à votre Rapporteure par le Gouvernement indiquent qu’à la fin du mois d’août 2021, 47 % des fonds du plan de relance avaient été engagés, et qu’une cible à 70 % des fonds engagés à la fin de l’année était privilégier.29 % des crédits de la relance ont été consommés, en outre, un an après son lancement.

Les échanges menés avec le secrétariat du comité d’évaluation du plan de relance confirment un niveau d’engagement et de décaissement élevés des crédits sur les trois volets du plan de relance, soit le volet « Écologie » (30 Md€), « Compétitivité » (34 Md€) et « Cohésion » (36 Md €).

Dans le périmètre plus restreint de la mission « Plan de relance », les niveaux d’engagement et de décaissement des crédits apparaissent très satisfaisants. On observe en effet un niveau important d’engagement et de décaissement des crédits au sein de ces trois programmes, avec une moyenne de 59,7 % des AE et de 57,1 % des CP qui ont été engagés. L’exécution semble donc avoir été rapide et efficace.

Consommation des crÉdits de la mission « plan de relance » - pÉrimÈtre mission « plan de relance ».

(€)

Programme

AE

CP

362 - « Écologie »

  7 673 383 447  

  2 383 420 654  

363 - « Compétitivité »

        3 912 300 979  

        2 059 020 790  

364 - « Cohésion »

  10 021 723 791  

  8 040 734 405  

Total

21 607 408 217

12 483 175 849

Proportion sur enveloppe totale de la mission « Plan de relance » (%)

59,7

57,1

(*)

Source : réponses budgétaires.

Au niveau global, votre Rapporteure considère que la cible des 70 % de crédits engagés à fin 2021 (sur les 100 Md € prévus), soit 70 Md€, est réaliste, sous réserve du maintien de la dynamique actuelle.

B.   Une conception qui repose sur une logique de relance par l’offre

Le plan de relance français a été organisé autour de deux objectifs : permettre de retrouver le « sentier de croissance » et préparer l’économie française aux enjeux de demain. Il s’articule autour de trois piliers : produire en France, travailler en France, s’engager en France.

Son montant total de 4,1 points de PIB, c’est-à-dire 100 Md€, se situe dans la moyenne des plans de relance mis en œuvre par les États membres de l’Union européenne. Ceux de l’Allemagne et du Royaume-Uni représentent ainsi respectivement 3,7 et 3,9 points de PIB. Si les efforts de relance de l’Espagne et de l’Italie sont supérieurs (5,6 points PIB en Espagne, 12,4 points en Italie), il apparaît néanmoins que ces pays risquent de rencontrer, des difficultés pour exécuter de façon effective leurs enveloppes respectives.

La logique économique du plan France Relance repose sur la volonté de soutenir l’offre plutôt que la demande, en raison de la hausse importante de l’épargne des ménages, conséquence de la crise sanitaire. Les montants attribués aux différentes actions ont, en outre, été pondérées en fonction de la possibilité de décaisser plus ou moins rapidement les crédits concernés.

Le choix de la relance est apparu opportun pour tirer les leçons de la crise de 2008 et tirer profit d’un contexte économique où le coût de l’endettement pour l’État restait faible et le niveau des multiplicateurs budgétaires élevé en période de récession. En outre, la mise en œuvre coordonnée de plans de relance en Europe et dans le monde a limité l’effet d’éviction qui peut se manifester lorsque cette politique est menée à rebours des politiques économiques de nos partenaires.

L’impact ex ante du plan de relance attendu selon les études se situerait entre 1 et 1,1 point de PIB en 2021, et de 0,3 à 0,5 point de PIB en 2025 (chiffres de la DG Trésor et de l’OFCE). Selon l’INSEE, la croissance au 3ème trimestre 2021 serait de - 0,6 % en écart à 2019, et devrait revenir à son niveau d’avant‑crise en fin d’année.

Plus généralement, les données économiques récentes démontrent une amélioration de la situation française. L’emploi salarié dépasse désormais son niveau d’avant-crise, avec une hausse de 0,4 % dans le privé et de 1 % dans le public. Le chômage a suivi la même dynamique, en s’établissant à 8 %, soit également son niveau d’avant-crise. Enfin, côté entreprises, le baromètre Bpifrance‑Rexecode de septembre 2021 souligne que seules 20 % des PME/TPE continuent de juger leur situation de trésorerie difficile. L’indicateur le plus satisfaisant reste le taux d’investissement, dont le niveau dépasse, en volume, celui atteint avant la période de la pandémie, alors même que le PIB lui est encore inférieur.

L’ensemble de ces éléments autorise un niveau de confiance élevé dans la réalisation de l’objectif de 6 % de croissance fixée pour la fin de l’année.

Entendu par votre Rapporteure, le secrétariat du comité d’évaluation du plan de relance a néanmoins insisté aussi sur l’existence de risques économiques spécifiques à la situation actuelle. Si le retour d’un peu d’inflation confirme le bon redémarrage de la machine économique, ce phénomène doit être contenu pour éviter, à terme, une action restrictive des banques centrales et une exposition accrue de l’État français au risque de taux d’intérêt.

Votre Rapporteure souhaite enfin mettre la lumière sur les tensions qui gagnent le marché du travail : la part des entreprises qui se déclarent en pénurie de main d’œuvre, y compris qualifiée, tend à augmenter. La DARES rapporte en effet une hausse de 2 points à la date du 31 août par rapport à la fin du mois de juillet. Ce sujet doit être pris en compte.

 


—  1  —

C.   UN PILOTAGE ET UNE MISE EN ŒUVRE SOUPLES

Les auditions menées font apparaître un niveau de satisfaction élevé des acteurs économiques vis-à-vis de la mise en œuvre du plan de relance. Les principes d’organisation et le pilotage d’ensemble ont fait preuve d’une belle efficacité, même si la mise en œuvre du plan doit encore être améliorée, ce qui n’est guère surprenant pour un dispositif d’une telle ampleur.

1.   Réactivité, lisibilité et souplesse : les trois clefs de la réussite de France Relance

La France a bénéficié d’un avantage comparatif sur les autres pays dans l’élaboration de son plan de relance. En effet, les travaux réalisés en 2019 dans le cadre du Pacte productif ont permis au Gouvernement de se poser les bonnes questions avec un temps d’avance. Les grandes orientations ainsi que la stratégie du plan de relance se sont largement appuyées, à raison, sur les travaux conduits. Elles ont été définies, en outre, en collaboration étroite avec les parties prenantes du plan, dès l’été 2020, dans le cadre d’un processus avancé d’échange et de consultation. Ce travail a été précieux pour articuler rapidement tous les maillons de la chaîne de la relance, et faire de ce plan une action rigoureuse.

Par ailleurs, certaines réformes pré-crise du Gouvernement, comme la baisse des impôts de production ou les lois travail, ont également favorisé la relance. Elles ont incontestablement participé au redémarrage rapide de l’économie (dès la mi-mai) et à la bonne dynamique d’investissement observée aujourd’hui.

Parmi les points forts de « France Relance » figurent :

– la rapidité de mobilisation des enveloppes annoncées ainsi que leur renouvellement pour les aides qui ont rencontré le plus fort succès – comme les subventions à l’industrie du futur par exemple. Cette forte demande témoigne de l’adéquation entre le contenu des actions mises en œuvre et les attentes des acteurs économiques (fonds friches, numérisation des TPE/PME, Plan Protéines, renouvellement forestier, MaPrimRénov’…) ;

– l’accessibilité des aides, grâce à un vrai effort de simplification des démarches et des dossiers d’appels à projets (AAP) ou à manifestations d’intérêt (AMI). Les outils de communication – tels que les guichets pédagogiques, les fiches, les pages dédiées sur le site du ministère de l’économie, des finances et de la relance, les annonces sur les réseaux sociaux du lancement des AAP et AMI –, se sont révélés précieux ;

– la transparence du déploiement des mesures, grâce à des outils de suivi par mesure, secteur et territoire (baromètre des mesures, réunions de crise du lundi…).

Votre Rapporteure salue l’attention portée aux PME dans les appels à projets afin que cette catégorie d’entreprises puisse elle aussi bénéficier de certains soutiens.

Plus généralement, votre Rapporteure souligne que le plan de relance aura été un signal psychologique salvateur pour l’ensemble de l’économie, notamment pour les PME/ETI, objets d’une attention particulière. Ce signal positif a contribué à permettre aux entreprises de renouer avec la confiance. Les acteurs du secteur privé consultés ont salué la qualité et l’intensité des échanges qu’ils ont eus avec les représentants de l’État, l’écoute du Gouvernement ainsi que la flexibilité des marges d’ajustement des aides et de leur progression.

2.   Un pilotage fin et efficace

La crise a en effet été mise à profit pour recréer du lien, et ceci à tous les échelons : entre le public et le privé, les collectivités territoriales et l’État, et entre les préfets régionaux et départementaux.

Les sous-préfets à la relance ont joué un rôle pivot dans la mise à l’échelle territoriale du plan. Un bon partage s’est rapidement mis en place entre les sous-préfets à la relance des différentes régions et départements pour mutualiser leurs impressions, expériences et conseils. La circulation de l’information a aussi été de qualité entre le ministère de l’intérieur et les préfets. La relance a donc été une belle occasion de moderniser le fonctionnement de l’État, par exemple en généralisant les comités de pilotage ou en renforçant la régularité des communications entre l’État et les parlementaires. Les canaux de communication les plus simples (adresse électronique générique entre les préfets, groupe WhatsApp réunissant les sous-préfets à la relance) se sont révélés les plus efficaces. La qualité des interactions entre les préfets et leurs directions territoriales a aussi permis de donner un bon coup d’accélérateur dans la mise en place du plan.

Le Secrétariat général au plan de relance (SGPR), placé sous l’autorité du Premier ministre et du ministre en charge de la relance, a permis un pilotage fin et efficace des fonds de la relance. Son rôle d’autorité de coordination du plan national de relance et de résilience (PNRR) a été essentiel. Votre Rapporteure a utilisé, dans le cadre de ses travaux, certaines données utilement mises en open data.

La mise en place d’un comité d’évaluation du plan de relance, séparé des tâches de suivi du plan, et donc SGPR, doit également être saluée. Elle témoigne d’une dynamique d’évaluation de l’efficacité des politiques publiques qui doit être prise en exemple.

Les organisations professionnelles entendues par votre Rapporteure ont apprécié les modalités, aux échelons national et territorial, de l’orientation des entreprises vers les dispositifs les plus adaptés du plan de relance ainsi que la réorientation vers des solutions alternatives pour celles qui n’étaient pas retenues. L’action des acteurs relais, tels que les chambres de commerce et d’industrie ou les chambres d’agriculture régionales, stimulée par des objectifs chiffrés, s’est révélée précieuse à cet égard.

3.   Une mise en œuvre encore perfectible

Plusieurs éléments apparaissent perfectibles pour garantir une efficacité maximale de la relance.

L’abondement des guichets initiaux semble avoir été souvent insuffisant. Leur fermeture rapide à cet égard (après seulement quelques heures parfois) a généré des frustrations de la part de certains acteurs, particulièrement au sein des petites structures, qui sont celles qui ont le plus de difficulté pour élaborer des dossiers solides. L’éclatement et le nombre important d’aides ont parfois pu donner le sentiment d’une forme de saupoudrage.

Si l’on peut se féliciter du nombre de petites et moyennes entreprises qui a bénéficié des mesures du plan de relance, certaines n’ont néanmoins pas pu se porter candidates, faute de temps ou d’information. Les chefs d’entreprise demandent à cet égard davantage de simplicité (mise en place d’un dossier type) et de transparence (explications sur le rejet des dossiers). Les efforts menés en ce sens sont donc à poursuivre.

Des disparités territoriales sur le plan de l’organisation des acteurs et du niveau d’appropriation des aides par les entreprises ont également été observées. Si elles peuvent s’expliquer par les caractéristiques et besoins propres de chaque territoire, elles ne doivent pas être excessives.

La nomination des trente sous-préfets, utiles dans certains territoires, s’est parfois révélée décevante, lorsque leur compétence a fait doublon avec celle des préfets attitrés. Il ressort ainsi des auditions que les sous-préfets cumulant un rôle régional et départemental ont souvent rencontré plus de difficultés dans leurs actions que les sous-préfets ne disposant que d’une seule « casquette ».

Enfin, en guise de conclusion, votre Rapporteure souhaiterait insister sur les points suivants.

De manière générale, la plupart des acteurs du plan de relance rapportent qu’ils ont dû gérer des abondements budgétaires très considérables, à équivalents temps plein (ETP) constants. Cet objectif doit être conjugué avec une approche réaliste de la mise en œuvre de la relance.

Enfin, des efforts doivent être consentis pour faire connaître les dispositifs, les simplifier si besoin, et surtout, mettre en place des outils, par exemple des kits d’accueil, à destination des entreprises qui s’installent dans les territoires. L’enjeu est désormais, de passer d’une phase d’information sur les dispositifs du plan à une phase plus structurée d’accompagnement.

Bilan de l’exécution du plan de relance – région Pays de la Loire

 Le plan de relance a permis à la région Pays de la Loire de bénéficier, tous secteurs confondus, d’un appui important à son activité économique pendant la crise.

Au 3 septembre 2021, plus de 2 Md € d’euros ont été engagés en son sein, dont 542 M€ sur le volet « écologie », 767 M€ sur le volet « cohésion » et 767 M€ sur le volet « compétitivité ». Ces montants, destinés aux différents publics du plan de relance (particuliers, associations, collectivités locales, entreprises) ont été distribués via des guichets ou des appels à projets.

Le tableau ci-dessous résume la répartition du budget en Pays de la Loire, avec un éclairage sur la proportion du budget national qu’il représente pour chaque volet :

Une image contenant table

Description générée automatiquement

 Au sein des Pays de la Loire, la relance s’est notamment traduite par :

– un abondement exceptionnel de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) qui a atteint un total de 62,9 M€ sur deux ans ;

– 94,55 M€ attribués aux communes, intercommunalités, départements et à la Région pour la rénovation énergétique de leurs bâtiments ;

– 11 M€ pour requalifier des friches. Cette dotation budgétaire va permettre la création de plus de 140 000 m² de logements et 54 000 m² de surface économique qui dynamiseront et renforceront l’attractivité des territoires retenus ;

– 15 M€ pour la rénovation lourde de logements locatifs sociaux.

– un soutien spécifique à destination des particuliers, qu’il s’agisse des primes pour embaucher des apprentis, des jeunes, des emplois francs, etc.

Source : auditions.

 


—  1  —

   SECONDE PARTIE :
TROIS VOLETS DU PLAN DE RELANCE SOUMIS à EXAMEN

I.   LE VOLET « agriculture et forêt »

A.   Un plan ambitieux co-construit avec les acteurs de la filière

1.   Plus d’un milliard d’euros pour relancer l’agriculture en 2 ans

Le plan de relance comprend un volet « agriculture, alimentation et forêt » visant à soutenir la modernisation et la transition écologique de l’agriculture française. Les montants engagés en son sein sont ambitieux, avec 1,3 milliard d’euros au total, sur un ensemble de 22 mesures (25 en comptant les mesures « pêche »), soit 25 % du budget annuel du ministère de l’agriculture et de l’alimentation. Sa mise en œuvre, au niveau du ministère, a été effectuée à moyens constants.

Ce plan se décline selon les trois axes suivants :

– consolider et renforcer l’indépendance et la souveraineté alimentaire françaises ;

– accélérer la transition agroécologique pour disposer d’un système agricole et alimentaire durable ;

– accompagner l’adaptation de l’agriculture et de la forêt françaises aux conséquences du changement climatique.


MESURES DU « VOLET AGRICULTURE ET FORÊt » DU PLAN DE RELANCE

Reconquérir

notre souveraineté alimentaire

Plan protéines végétales

Campagne grand public sur les métiers et formations de l’agriculture et l’agroalimentaire

Formation à la négociation collective des organisations de producteurs

Plan de modernisation des abattoirs

Pacte « bio-sécurité – bien-être animal » en élevage

Plan de soutien à l’accueil des animaux abandonnés et en fin de vie

Aaccélérer la transition agroécologique au service d’une alimentation saine, durable et locale pour tous les Français

Crédit d’impôt pour la certification HVE (création)

« Bon bilan carbone »

Plan de structuration des filières agricoles et alimentaires & Renforcement du Fonds Avenir Bio

Prime à la conversion des agroéquipements

Accélérateur pour les entreprises d’agroéquipement et de biocontrôle

Programme « Plantons des haies ! »

Plan de soutien aux cantines scolaires des petites communes

Partenariat État/collectivité au service des projets d’Alimenation Territoriaux (amplification)

Opération « 1000 restaurants durables »

Initiative « jardins partagés »

Opération « paniers fraîcheur »

Accompagner l’agriculture et la forêt françaises dans l’adaptation au changement climatique

Aide aux investissements de protection face aux aléas climatiques

Plan de reboisement des forêts françaises et de soutien à la filière bois

Source : Ministère de l’agriculture et de l’alimentation

Son financement est porté au sein des actions n° 5 « Transition agricole » et n° 6 « Mer » du programme n° 362 « Écologie » de la mission « Plan de relance » des projets de loi de finances pour 2021 et 2022. Il convient cependant de préciser que pour la mesure « pacte biosécurité – bien-être animal », 88 millions d’euros (M€) des 90 M€ que représente la mesure sont transférés sur le programme 149.

La loi de finances pour 2021 a ouvert l’ensemble des autorisations d’engagement (AE) concernant le volet agricole, à savoir, pour les actions n° 5 et n° 6, un total de 1,174 million d’euros, dont 50 M€ affectés à l’action n° 6 « Mer », soit un total attribué à l’action n° 5 « Transition agricole » de 1,124 milliard d’euros (Md€).

De ce total, une taxation interministérielle destinée à assurer des dépenses de communication transversales doit toutefois être déduite, pur un montant de 231 400 €. À l’inverse, 1,5 M€ ont été transférés de l’action n° 6 vers l’action n° 5 pour permettre des synergies d’organisation pour la promotion de métiers relevant des secteurs de l’agriculture et de la pêche.

Par ailleurs, aux mesures budgétaires du Plan de relance s’ajoute la mesure fiscale « crédit d’impôt HVE », destinée aux entreprises agricoles bénéficiant de la certification « haute valeur environnementale ». L’évaluation du coût de cette mesure fiscale est de 76M€.

Le projet de loi de finances pour 2022 prévoit exclusivement l’ouverture de crédits de paiement, à hauteur de 730,3 millions d’euros. En fonction du niveau de réalisation effectif en fin d’année 2021, le schéma de fin de gestion 2021 (abondements complémentaires et reports de crédits), associé à l’ouverture de CP complémentaires en loi de finances 2022, permettra de compléter les besoins budgétaires dus de l’action n° 5.

2.   Un plan co-construit avec les acteurs de la filière

Votre Rapporteure a souhaité interroger les différents acteurs du monde agricole sur la genèse du plan de relance et son adéquation avec leurs attentes, en situation de crise. En effet, la réussite du plan de relance reposait très largement sur la définition de mesures adaptées aux besoins des filières et suffisamment simples et lisibles pour être incitatives. Si le plan de relance est intervenu, comme chacun le sait, dans un second temps, c’est-à-dire après la mise en place de mesures d’urgence, il avait néanmoins le double objectif de permettre une relance de l’activité, en particulier dans les secteurs les plus touchés, tout en soutenant un objectif légitime de développement et de modernisation des différentes filières, afin de sortir « plus forts » de la crise.

De ce point de vue, les auditions menées par votre Rapporteure font apparaître une satisfaction des acteurs du monde agricole quant à la genèse et à la co-construction de ce plan entre les services de l’État et les représentants institutionnels, syndicaux et associatifs de ce secteur d’activité. L’ensemble des acteurs du monde agricole a été consulté et continue de l’être, en lien avec les opérateurs et acteurs chargés de la mise en œuvre effective du plan, qu’il s’agisse de FranceAgrimer, des chambres d’agriculture ou encore des syndicats agricoles, dont le rôle est important dans la transmission de l’information.

Votre Rapporteure souhaite saluer cette méthode et insister sur la nécessité de pérenniser ces pratiques de consultation et d’écoute, qui ont permis à la puissance publique de proposer rapidement aux acteurs en difficulté des solutions co‑construites. Le constat d’un rapprochement entre des acteurs qui ne se parlaient pas suffisamment, au profit d’une efficacité renforcée, est fortement ressorti des auditions, au-delà même des sujets agricoles.

B.   Un déploiement rapide et efficace des mesures

1.   Un niveau global d’engagement et de décaissement des crédits de la relance satisfaisant

Le plan de relance présenté par le Gouvernement en septembre 2020 reposait sur une exigence forte : engager et décaisser les crédits le plus rapidement possible, tout en conservant une logique de dépense efficace et exigeante. Ce critère permet ainsi de contrôler l’adéquation des mesures avec les besoins de leurs destinataires.

Les données fournies à votre Rapporteure par le ministère de l’agriculture et de l’alimentation confirment une vraie dynamique d’engagement et de décaissement des crédits sur la grande majorité des mesures mises en œuvre, comme l’indique le tableau suivant :

Programmation des crédits – action n° 5 « Transition agricole » du programme 362 « Écologie »

Source : ministère de l’agriculture et de l’alimentation

On observe, que, pour la grande majorité des mesures, la programmation des AE dès 2021 est ambitieuse. Elle prévoit, en effet, le décaissement en année n° 1 de 37 % des crédits de paiement. À date, 580 M€ ont été engagés, soit 45 % des fonds du volet agricole du plan, et plus de 25 000 projets ont été soutenus.

La dynamique apparaît particulièrement forte sur certaines mesures comme le renouvellement des agroéquipements (338 M€ en AE, contre 244 M€ d’AE adoptées en LFI 2021), ainsi que comme le renouvellement forestier (140 M€ d’AE engagées dès 2021, sur les 150 millions d’euros d’AE votées en LFI 2021). Cela a conduit le Gouvernement, au cours de l’année 2021, à renforcer le volet agricole à hauteur de 280 M€, en ajoutant 80 M€ sur la mesure « prime à la conversion des agroéquipements », 100 M€ à l’enveloppe consacrée à la protection contre les aléas climatiques, et 100 M€ pour le volet « forêt ».

2.   Une demande forte sur les principaux dispositifs mis en place

Les auditions menées font apparaître une demande forte sur les principaux dispositifs mis en place, ce qui témoigne de leur adéquation avec les attentes des acteurs économiques de ce secteur.

Parmi les dispositifs ayant rencontré le succès le plus important, on peut citer la prime à la conversion des agroéquipements. Plus de 16 477 dossiers ont été engagés à ce titre, pour un montant de 197,2 M€, et une enveloppe totale de 215 M€. La cible de nombre de bénéficiaires fixée par le Gouvernement, à savoir 15 000, était en passe d’être atteinte dès la fin du mois d’août dernier, avec un total de 14 621 bénéficiaires à cette date. La cible de surface agricole utile devant être couverte par des investissements de réduction d’intrants est, par ailleurs, d’ores et déjà atteinte ([2]). Ce succès s’explique notamment par un travail préparatoire de qualité mené avec les acteurs du monde agricole, ainsi que du côté des vendeurs de matériels, très actifs avant l’ouverture des guichets. L’atteinte des objectifs fixés laisse entrevoir un ciblage de l’aide plutôt efficace.

Le plan protéines a lui aussi connu une très bonne dynamique, à la fois sur le guichet « agroéquipements et semences » et sur les appels à projets mis en œuvre.

Dans son volet A (soutien en amont aux investissements des agriculteurs dans le matériel agricole nécessaire chez les producteurs de cultures oléoprotéagineuses et les éleveurs), un premier appel à projets (AAP), clôturé le 12 janvier 2021, a conduit au dépôt de 3 898 demandes de subvention, pour un montant estimé à 64,9 M€, alors que l’enveloppe initiale était dotée de 20 M€. 1 170 dossiers ont été engagés par FranceAgriMer pour le montant total de l’enveloppe.

Un second guichet, ciblé sur la culture des oléoprotéagineux et le sursemis de légumineuses fourragères, et lancé le 17 mai 2021, a connu un succès identique en devant être rapidement fermé, après le dépôt de 1 288 dossiers pour un montant de 22,6 M€ de demandes de subventions. 1 269 dossiers ont été engagés pour un montant total de 19,5 M€ incluant le rattrapage de 201 dossiers, représentant 3,1 M€, de la première vague.

La dynamique actuelle sur le guichet spécifique pour les semences permettant d’effectuer du sursemis pour enrichir les prairies en légumineuses est également positive, avec, à ce jour, 1 413 dossiers déposés pour un montant d’aides demandées de 1,5 M€ et 1 233 dossiers ont été engagés pour 1,3 M€ pour une enveloppe totale de 2 M€.

Dans son volet B, consacré à la structuration des filières, la demande a également excédé l’offre initiale proposée. L’AAP pour la structuration des filières de protéines végétales (enveloppe de 50 M€), ouvert le 4 décembre 2020, a en effet enregistré au total 109 dossiers déposés pour 71 M€ au 1er septembre 2021. 44 projets ont été sélectionnés, et 18 dossiers ont été engagés à date pour 8,3 M€, dont 6 ont fait l’objet d’une avance pour 0,6 M€.

Le succès des mesures « France Relance » concernant les protéines s’explique, d’après le groupe Avril, par le fait que pour la première fois, sont mis en place « des moyens synergiques entre le public et le privé ». Votre Rapporteure partage cette analyse et se réjouit que la France, qui n’est pas en mauvaise position, au niveau européen, dans ce domaine, puisse renforcer encore davantage son autonomie à moyen terme vis-à-vis des importations de ces produits.

Le plan de structuration des filières a, pour sa part, fait l’objet de plusieurs AAP qui ont également enregistré une forte demande. Un premier appel à projets, doté de 45 M€ a été ouvert le 4 décembre 2020. À la date du 1er septembre, 151 dossiers étaient déposés pour un montant d’aides sollicitées de 118,5 M€. 47 lauréats ont été désignés depuis le premier comité de pilotage (COPIL) de mars, pour un montant global de subventions de plus de 34 M€. Un deuxième AAP, doté de 5 M€ a été ensuite ouvert le 11 janvier 2021 pour cibler plus spécifiquement les besoins en recherche et innovation pour la culture de la betterave sucrière. Au 1er septembre, 15 dossiers y ont été déposés pour un montant d’aides sollicitées de 3,9 M€.

Plusieurs autres mesures, qui représentent des volumes de crédits plus faibles, ont également connu une dynamique forte qui mérite d’être soulignée :

 la mesure « Plantons des haies », dotée de 50 M€, qui est mise en œuvre à travers les programmes de développement rural des régions (PDRR). Elle repose sur deux appels à projets permettant de subventionner des actions d’animation, et des actions d’investissement.

Concernant son volet animation, au 3 septembre, 166 dossiers avaient été déposés pour un montant d’aides demandées de 9,6 M€ et 127 dossiers avaient été engagés pour 6,4 M€. Les auditions menées et les résultats des AAP témoignent d’un potentiel de plantation élevé et bien supérieur aux enveloppes disponibles dans plusieurs régions (PACA, GE, NAQ, Corse).

Pour son volet Investissement, lancé dans un second temps, les appels à projets sont encore en cours, ce qui limite les possibilités d’analyse à date. À ce jour, 433 dossiers ont été déposés pour plus de 5 M€ d’aides demandés dont 74 sont déjà engagés pour 2,8 M€. La mesure devrait connaître sa pleine dynamique à l’automne ;

 le plan de modernisation des abattoirs, doté de 115 M€, dont le guichet, ouvert le 15 décembre 2020, a permis le dépôt de 207 dossiers pour 147 M€ de demandes à la date du 1er septembre. Au total, à la date du 1er septembre dernier, 110 dossiers ont été engagés par FranceAgriMer pour 64,5 M€, dont 52 ont fait l’objet d’une avance pour 19,3 M€. Cette mesure a été fortement saluée pendant les auditions, même si certains acteurs ont parfois regretté que le partage des fonds entre petites et grandes structures soit intervenu trop favorablement au bénéfice de ces dernières ;

 la mesure « bilan carbone », dont l’intégralité des AE est engagée en 2021, et 1,8 M€ payés au profit de l’ADEME pour la mise en œuvre de cette mesure. Une première « tranche », d’un montant de 8 M€ d’euros, a été contractualisée avec les lauréats (représentant environ 4 200 « bons »). Au 1er juillet, 71 diagnostics étaient engagés, dont 20 achevés. La dynamique de réalisation de ces diagnostics va s’accélérer à compter de cette rentrée 2021, notamment avec la validation de la méthode « Grandes cultures » du label bas-carbone. L’objectif est de réaliser entre 4 000 et 5 000 « bons » sur 2021-2022. Le recours à des services civiques pour aller porter la mesure « dans les cours de ferme » apparaît utile et opportun.

Enfin, le plan de relance porte une ambition forte pour la filière forêtbois française, qui souffre d’un sous-investissement important et d’une structuration insuffisante.

La principale mesure du volet forêt, qui porte sur le renouvellement forestier (150 millions d’euros), a fait l’objet d’un niveau de demande important. Lors de l’ouverture d’un premier guichet, le 1er février 2021, 335 millions d’euros de demandes de financement ont été recensées. À la date du 6 septembre 2021, 1 512 dossiers sont comptabilisés pour 40,5 M€. Parmi ces 1 512 dossiers, 1 282 ont été déposés par les lauréats de l’appel à manifestation d’intérêts (AMI)correspondant à 33,3 M€. À ce jour, 983 dossiers sont en cours d’instruction avec un montant engagé de 12,2 M€. En outre, dans le cadre de cette mesure, une première convention a été signée avec l’ONF pour le renouvellement de la forêt domaniale à hauteur de 30 M€. L’indicateur « Pilote relance » indique cependant que l’essentiel du chemin reste à parcourir : fin août, seules 4 507 ha de forêts ont été améliorées, régénérées ou reconstituées, pour une cible de 75 000 ha.

Il en est de même pour les besoins exprimés pour les deux autres mesures du volet forestier.

Pour la mesure « aides à la filière graines et plants », 131 dossiers ont été déposés pour un montant d’aides demandé de 9,1 M€. À date, 87 dossiers ont été retenus pour un montant d’aide de 5,3 M€.

Enfin, la mesure destinée à l’aval de la filière bois, sous un angle modernisation et compétitivité, a fait l’objet de 60 M€ de besoins de subvention. À date, 52 entreprises ont été retenues pour un montant total de 16,7 M€, soit l’intégralité de l’enveloppe dédiée.

 

Fonds Avenir Bio et Plan de relance

Le fonds Avenir Bio a été créé en 2008 après une vague de scandales alimentaires (crise de la vache folle, poulet aux dioxines…). Il s’agit d’un dispositif unique en Europe. Sa gestion est confiée à l’Agence Bio. Son budget est d’environ 2 M€.

Son objectif est de financer des projets visant structurer la filière agricole biologique française, via des appels d’offres. Depuis 2008, 23 appels à projets ont été formulés et 50 M€ ont été distribués pour soutenir 150 projets, créant ainsi de nouvelles filières, ou mettant certaines à l’échelle.

Le plan de relance a permis de soutenir l’accélération de la transition agro-écologique via un financement du fonds Avenir Bio de 10 M€ sur deux ans (2021-2022).

L’abondement de 5 M€ sur l’année 2021 a porté le budget total du fond à 13 M€ (8 M€ de budget initial auxquels s’ajoutent les 5 M€ du Plan de relance). À la date du 27 septembre 2021, l’intégralité des 5 M€ en AE abondés par le Plan de relance pour 2021 étaient engagés, et 50 % de ces AE étaient décaissés – soit 2,5 M€.

Source : Ministère de l’agriculture et à l’alimentation.

3.   De rares dispositifs encore « en retrait »

Les auditions menées par votre Rapporteure indiquent, qu’à ce stade, deux dispositifs apparaissent réellement décevant dans leur mise en œuvre. Il s’agit d’une part, du plan de soutien destiné à aider les petites communes à investir pour la mise en place des mesures issues de la loi EGALIM, dans leur service de restauration scolaire (investissements matériels, des investissements immatériels et des prestations intellectuelles), et, d’autre part, de la mesure « appui aux organisations de producteurs », dotée de 4 M€.

Pour la mesure « cantines scolaires », à fin août, 866 dossiers éligibles avaient été déposés pour un montant demandé de 13,6 M€, dont 30 dossiers pour les départements et régions d’outre-mer (DROM). Ces 866 dossiers représentaient 926 communes. En métropole, 396 dossiers ont été instruits (soit 47 % des dossiers reçus) et 327 notifications d’attribution (39 % des dossiers reçus) envoyées pour un montant de subventions total de 3,8 M€. Outre-mer, 23 dossiers sont actuellement instruits (soit 75 % des dossiers reçus) et 19 notifications d’attribution envoyées pour un montant de subventions total de 889 000 €.

Au total, 419 dossiers ont ainsi été acceptés, et 346 notifiés (1 dossier notifié peut correspondre à plusieurs communes) pour 4,7 M€. L’indicateur « Pilote relance » indique que 437 communes avaient été soutenues dans ce cadre, pour une cible initialement fixée à 2 000.

Ces résultats décevants ont conduit le ministère à lancer une mission spécifique sur ce dispositif, pilotée par le conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) au mois de juin dernier afin d’analyser les raisons de la dynamique du printemps en retrait des prévisions initiales. À l’issue de cette mission, plusieurs mesures ont été mises en œuvre pour accélérer le déploiement de cette mesure, dont la création, par l’Agence de service et de paiement (ASP), d’un dispositif d’assistance téléphonique aux demandeurs, l’élargissement des communes éligibles aux communes attributaires de la dotation de solidarité rurale (DSR) cible en 2021 et la réduction du délai de consultation des préfets à 8 jours au lieu de 15.

Pour la mesure « appui aux organisations de producteurs », dotée de 4 millions d’euros, ses résultats décevants s’expliquent notamment, d’après les éléments transmis, par une ouverture tardive du dispositif, des délais de validation des projets soumis par les structures concernées, et, enfin, par de faibles moyens mis en œuvre pour la constitution des dossiers concernés.

Les données budgétaires communiquées à votre Rapporteure laissent également apparaître une dynamique moins forte sur le déploiement des pactes biosécurité et bien-être animal (BEA) et l’aide aux investissements de protection face aux aléas climatiques. Concernant les aléas climatiques, la prise en charge des investissements à conduire semble insuffisante.

C.   points de vigilance pour une relance AGRICOLE pleinement efficace

Les auditions menées font apparaître plusieurs points de vigilance sur lesquels votre Rapporteure souhaite insister.

Une vigilance accrue s’impose, d’abord, vis-à-vis de la territorialisation du plan de relance et de l’égalité entre les territoires. En effet, les mesures mises en œuvre doivent être adaptées aux besoins des territoires, en particulier en outre-mer. Lors du lancement du dispositif de renouvellement des agroéquipements, le guichet outre-mer n’a pas connu le succès escompté, faute d’adaptation des listes de matériels pris en charge. Ce sujet a désormais été pris en compte par les pouvoirs publics et le ministère de l’agriculture et de l’alimentation, afin de garantir un déploiement complet de la relance agricole, y compris en outre-mer – même si ces territoires disposent, en général, d’un niveau d’aide plus important au niveau européen, ce qui peut diminuer l’attractivité des guichets France Relance.

La vigilance évoquée ci-dessus doit également être de mise entre régions métropolitaines, afin d’éviter des écarts trop importants d’accès à certaines mesures, tout en prenant en compte les différences de situation et de besoins de chaque territoire. Sur ce point, des efforts ont été consentis grâce au travail de suivi mis en œuvre par le Secrétariat général pour la relance (SGPR).

Il est également indispensable que les guichets des mesures « France Relance » soient dotés de fonds suffisants, ce qui n’était pas le cas de plusieurs dispositifs en phase de lancement initial. Votre Rapporteure conçoit, certes, qu’il était difficile de trouver le bon équilibre entre des montants trop importants, qui pourraient renforcer un effet d’aubaine, et des montants trop faibles, peu incitatifs pour les acteurs concernés. Il n’en demeure pas moins que la fermeture rapide de certains guichets a pu parfois susciter une forme de frustration chez les acteurs entendus, en plus de renforcer l’inégalité structurelle liée au processus de l’appel à projets ([3]). Votre Rapporteure observe néanmoins que cette problématique semble avoir été rapidement prise en compte, via le ré-abondement des guichets concernés. Pour votre Rapporteure, au-delà de cette question, l’enjeu principal doit être désormais d’instruire les dossiers déposés dans des délais raisonnables et d’ouvrir, le cas d’échéant, de nouveaux appels à projets. La simplicité d’accès et la rapidité de traitement des dossiers doivent évidemment continuer de prévaloir.

La dimension numérique du volet agricole du plan de relance doit également être renforcée. En l’état, le volet agricole du plan de relance soutient essentiellement la modernisation des équipements agricoles, sans promouvoir le recours aux outils numériques, alors que les outils d’aide à la décision ont vocation à occuper une place croissante au sein des activités agricoles. S’il est vrai qu’un certain nombre d’initiatives sont en cours (AgDataHub) en parallèle du plan de relance, cette dimension reste, à cette heure, insuffisamment prise en compte au sein du volet agricole de France Relance. La question de la maîtrise et de la valorisation des données récoltées par les agriculteurs sera essentielle à l’avenir.

Plusieurs évolutions ponctuelles ont été, en outre, sollicitées par les acteurs sur certains des dispositifs actuellement mis en œuvre.

Enfin, votre Rapporteure souhaite conclure cette partie en insistant sur la nécessité de donner aux acteurs du monde agricole une visibilité sur ce que sera la période post-relance, à partir de 2023, même si, en pratique, certains décaissements se poursuivront à mesure du déploiement des projets financés. En effet, si le plan de relance, par nature, n’a pas vocation à durer dans le temps, les mesures d’investissement doivent être néanmoins pérennisées, pour ne pas créer de choc négatif de confiance. À titre d’exemple, la mesure de renouvellement des forêts s’inscrit évidemment dans une temporalité longue, de même, que l’ambition du plan Protéines ([4]). Le contenu du plan France 2030, actuellement discuté, devra répondre à ces attentes. Il devra notamment prendre en compte le financement des mises au norme par les agriculteurs (sanitaire, bio, etc.).

Au-delà de la relance, votre Rapporteure relève que, lors de ses travaux, la question de la transmission des fermes, dans un contexte de vieillissement démographique du secteur agricole, est revenue à plusieurs reprises. Elle constitue un enjeu majeur pour l’avenir de notre agriculture, qui devra être traité.

II.   LE VOLET « RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE »

A.   le premier poste budgÉtaire de la mission « plan de relance »

La rénovation énergétique est une priorité du plan de relance afin de réduire l’impact environnemental des logements ainsi que le coût de la consommation d’énergie pour les ménages.

Le plan de relance comprend plusieurs dispositifs visant à intervenir sur l’ensemble du parc de logements français, pour un investissement total de 6,7 Md€, à savoir :

– une aide à la rénovation énergétique des bâtiments privés, MaPrimeRénov’ (MPR). Elle est pilotée par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), pour une enveloppe annuelle totale de 2 Md€ (LFI 2021) ;

– un dispositif de soutien à la rénovation thermique des bâtiments publics, de l’État et des collectivités (4 Md€) ;

– un dispositif ciblant la réhabilitation lourde et la rénovation énergétique des logements locatifs sociaux, qui repose à la fois sur un soutien aux opérations de rénovation lourde, et un appel à projets dédié, MassiRéno (500 M€) ;

– un dispositif d’aide à la transition écologique du parc des entreprises TPE/PME, doté de 200 millions d’euros. Ce dernier fait intervenir Bpifrance, l’Agence de la transition écologique (ADEME) et le ministère de la transition écologique (MTE).

La rénovation énergétique est le premier poste budgétaire de la mission « Relance » du PLF 2022 (1,5 Md€ en CP pour 2022, soit 12 % des crédits de la mission). MaPrimeRénov’ et le dispositif consacré à la rénovation thermique des bâtiments publics concentrent, à eux seuls, 70 % des crédits du programme.

Dans le cadre de ses travaux, votre Rapporteure a souhaité expertiser les trois dispositifs destinés à la rénovation des bâtiments privés et publics. Elle présente ses principales conclusions ci-après.

Deux éléments conjoncturels ressortent des auditions et pourraient affecter l’efficacité des mesures de rénovation énergétiques : les effets inflationnistes des dispositifs d’aide et la pénurie des matériaux. À noter que sur ces derniers points, les acteurs divergent sur l’évaluation.

B.   MaprimerÉnov’ : un succÈs remarquable en dÉpit d’une rÉelle dÉception sur les copropriÉtÉs

1.   Un succès important pour le dispositif MaPrimeRénov’ destiné aux propriétaires occupants et aux propriétaires bailleurs

Le 1er janvier 2020, la prime MaPrimeRénov’ a succédé au crédit d’impôt transition énergétique (CITE) afin de mieux cibler les versements sur les ménages les plus modestes. Le CITE était en effet mal calibré puisque 40 % des montants du CITE étaient captés par les deux derniers déciles de la population française en termes de revenus, ce qui n’était pas compatible avec la volonté des pouvoirs publics de massifier l’action de rénovation énergétique et de cibler les passoirs thermiques.

MaPrimeRénov’, issue de la fusion entre le CITE et l’aide « Habiter Mieux agilité » de l’ANAH est une aide financière forfaitaire versée à l’issue des travaux réalisés par ses bénéficiaires. Elle doit contribuer à l’objectif d’atteinte des objectifs de division par deux de la consommation énergétique et des émissions de gaz à effet de serre (GES), respectivement à horizon 2050 et 2030.

Dans le cadre du plan de relance, MaPrimeRénov a été ouverte à tous les propriétaires occupants, quels que soient leurs revenus, ainsi qu’aux propriétaires bailleurs et aux syndicats de copropriétés. En outre, de nouveaux financements ont été mis en place avec la création de forfaits « rénovation globale » et « accompagnement à maîtrise d’ouvrage » ainsi que des bonifications liées à la performance énergétique du logement après la réalisation des travaux (bonifications « sortie de passoire » et « rénovation BBC »). Cet élargissement a permis d’ouvrir cette aide aux six premiers déciles tout en réduisant son bénéfice pour les ménages les plus aisés (déciles 9 et 10) à un nombre réduit de gestes de rénovation énergétique.

Les auditions menées par votre Rapporteure et les données transmises par le secrétariat du comité d’évaluation du plan de relance indiquent que ce dispositif a connu un succès remarquable au regard des objectifs qui lui étaient fixés. Alors qu’un objectif de 700 000 demandes validées avait été fixé d’ici la fin de l’année 2022, celui-ci sera atteint dès 2021 avec, à l’heure actuelle, 672 000 dossiers déposés – dont 551 000 validés entre janvier 2020 et septembre 2021 pour un montant total de 1,8 Md€. Le taux de satisfaction des usagers apparaît également largement positif, avec 80 % de ménages satisfaits des délais de traitement de leur demande et 88 % satisfaits de MaPrimeRénov’ (2021).

MaPrimeRénov’ est également un succès au regard de son ciblage : ce sont bel et bien les ménages les plus modestes qui en bénéficient majoritairement. La répartition des montants de primes en 2021 le confirme : 59 % de ces montants ont été captés par les ménages très modestes, 22 % par les ménages modestes, 18 % par les ménages intermédiaires, et 1 % seulement par les ménages aisés. Le reste à charge apparaît faible pour les ménages très modestes, puisqu’il est estimé par l’ANAH à 10 % du coût des travaux et 20 % pour les ménages modestes. Enfin, 70 % des ménages interrogés ont indiqué que l’aide avait été le facteur déclenchant de leur décision de réaliser des travaux.

Ce sont les travaux des ménages les plus modestes qui contribuent aux gains énergétiques (65 % en 2020 contre 45 % en 2021). Ces gains proviennent majoritairement de l’installation de systèmes de chaleur (64 %) et des travaux d’isolation (32 %).

Répartition des travaux financés par MaPrimeRénov – 30 JUIN 2021

Source : Tableau de bord MaPrimeRénov’ – ANAH

Votre Rapporteure se réjouit du succès de ce dispositif et de la volonté des pouvoirs publics de s’adapter à cette dynamique positive. L’audition de l’Agence nationale de l’habitat a permis de constater que la montée en puissance de MaPrimeRénov’ s’était accompagnée d’effectifs supplémentaires, à raison, pour cette agence, de 30 équivalents temps plein (ETP) en 2020 et de 29 ETP en 2021. Dans le cadre du PLF 2022 est également prévue l’augmentation du plafond d’emploi de l’Agence de 33 ETP.

La pérennisation du dispositif, et le rechargement de l’enveloppe annoncé par le Président de la République, constituent d’excellents signaux. En 2021, 1 615 M€ d’autorisations d’engagement et 427 M€ de crédits de paiement ont été inscrits au budget rectificatif n° 1 de l’Agence. À fin août 782,1 M€ ont été consommés en AE et 236,2 M€ en CP, en totalité dans le cadre du plan de relance., et selon la répartition suivante :

– MPR Propriétaires occupants/bailleurs : 755 M€ d’AE et 232 M€ de CP ;

– MPR Copropriétés : 5,8 M€ d’AE ;

– plans nationaux : 18,2 M€ et 4 M€ d’AE.

Cet effort devrait permettre de suivre la dynamique des objectifs fixés dans le cadre de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE). En effet, si, sur la période 2016-2019, les travaux aidés par les aides publiques vont permettre de les respecter, ces objectifs vont progressivement se durcir. Faute d’une nouvelle accélération, il sera probablement difficile de les tenir dans la durée.

La pérennisation de MaPrimeRénov’ est donc indispensable, de même que la mobilisation des leviers d’incitation à la rénovation énergétique que sont notamment les certificats d’économies d’énergie et l’accompagnement (service FAIRE). Sur ce dernier point, la réflexion sur le juste niveau de rémunération des conseillers afférents doit se poursuivre, dans le prolongement des conclusions du rapport Sichel.

2.   Un échec en l’état pour MaPrimeRénov’ Copropriétés

L’ouverture de MaPrimeRenov’ aux copropriétés n’a pas permis d’obtenir les résultats escomptés à ce stade.

MaPrimeRénov’ Copropriétés est une aide à la pierre ouverte à toutes les copropriétés achevées depuis 15 ans au moins à la date de la notification de la décision d’octroi de subvention, et affectées de manière prépondérante à l’usage d’habitation.

Elle porte des objectifs similaires à ceux évoqués précédemment, à savoir inciter en l’espèce les copropriétés à entreprendre des travaux de rénovation énergétique.

Contrairement au dispositif MaPrimeRénov’ précédemment évoqué, cette aide est contractualisée avec les collectivités territoriales et instruite au niveau local. Sa mise en œuvre implique, en outre, un processus moins fluide que pour les ménages individuels (prise de décision collective).

Les chiffres indiqués au sein du tableau de bord de MaPrimeRénov’ mis en place par l’ANAH témoignent de ce contraste pour le moins saisissant.

Tableau de bord de MaPrimeRénov’ – 30 JUIN 2021

Source : Tableau de bord MaPrimeRénov’ – ANAH

Ce bilan trimestriel indique, en effet, que seuls 867 comptes ont été créés pour accéder à ce dispositif, 29 dossiers déposés (1 480 logements) dont 23 ont été acceptés. Le montant des sommes engagées est très faible, avec 11,2 M€ seulement effectivement engagés.

Cette lenteur problématique, de l’aveu même des pouvoirs publics, s’explique par la conjonction de plusieurs facteurs.

Il convient, d’abord, de noter que les modalités de calcul de cette aide sont moins favorables que celles appliquées pour les travaux individuels, ce qui la rend par construction moins incitative.

En outre, contrairement aux travaux individuels, les copropriétés ont tendance à ne réaliser de travaux énergétiques qu’en cas de stricte nécessité, et privilégier souvent d’autres dépenses. Les conditions d’éligibilité à cette aide sont d’ailleurs plus strictes : pour bénéficier de MaPrimeRénov’ Copropriétés, une copropriété doit réaliser des bouquets de travaux, et remplir une condition relativement ambitieuse de progrès énergétique (au moins 35 %).

Enfin, cette aide n’est, de surcroît, pas cumulable avec les certificats d’économies d’énergie, qui reviennent à l’ANAH, ni même avec les contrats de performance énergétique, qui garantissent pourtant le niveau d’économies d’énergie réalisé et peuvent permettre la mise en place d’un tiers financement.

Comparaison entre MaPrimeRenov et MaPrimeRenov Copropriétés