N° 337

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 19 octobre 2022

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2023 (n° 273),

 

TOME I

 

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT

 

Action de la France en Europe et dans le monde ;

Français à l’étranger et affaires consulaires

 

PAR M. Vincent Seitlinger

Député

——

 

 Voir le numéro : 273

 

 

 


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SOMMAIRE

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 Pages

Introduction

Propositions

I. Loin du « réarmement » promis, le budget du quai d’orsay pour 2023 se limite au colmatage de notre diplomatie

A. Le Quai d’Orsay fait l’expérience d’une gestion budgétaire agitée en 2022

B. Plutôt que des choix forts, le budget traduit un « saupoudrage » des moyens nouveaux alloués au ministère

1. Déduction faite de l’inflation et du change, les hausses de crédits sur le programme 105 ne permettront pas de donner de l’ampleur aux nouvelles priorités

a. Les hausses de crédits en faveur de la communication et des contributions internationales, bien que limitées, vont dans le bon sens

b. Pour produire ses effets, la consolidation des soutiens de l’action diplomatique et consulaire doit se confirmer de façon pluriannuelle

2. Malgré des crédits en légère hausse, les indicateurs sur lesquels repose le programme 151 sont perfectibles

a. Les indicateurs de gestion et de performance du programme 151 sont en décalage avec la nature des tâches consulaires

b. Le MEAE connaît mal la situation des communautés françaises de l’étranger

i. Le plan de soutien des communautés françaises de l’étranger pour faire face aux conséquences de la pandémie mondiale était mal calibré

ii. En l’absence de données fiables sur la situation des Français de l’étranger, les crédits évolueront peu en 2023

II. Après les réductions massives d’effectifs, la réforme de la haute fonction publique a fait entrer le MEAE dans une crise profonde

A. Le PLF pour 2023 ne rEmédiera pas au mal-être qui s’est emparé du MEAE

1. Pendant des années, des efforts déraisonnables ont été exigés du Quai d’Orsay

2. Le PLF pour 2023 se situe très en deçà de ce qui est nécessaire au réarmement de notre diplomatie

a. La hausse des effectifs permettra, au mieux, de colmater certaines brèches

b. Le plan de modernisation des ressources humaines du ministère est peu lisible

3. Sans un effort plus conséquent, la situation du ministère continuera en se dégradant

a. Les conditions de travail des personnels se dégradent rapidement

b. Le réseau consulaire fait partie des points de vulnérabilité

B. La suppression du corps diplomatique est vécue comme le coup de grâce par les personnels du ministère

1. La réforme de l’encadrement supérieur de l’État n’a fait l’objet d’aucune discussion à l’Assemblée nationale

2. La réforme a des effets profondément perturbateurs sur la psyché du ministère

a. Le métier de diplomate est une vocation et ne peut s’exercer de manière intermittente

b. Les diplomates ne sont pas interchangeables

c. Le Quai d’Orsay est d’ores et déjà un ministère très ouvert

d. La réforme ouvre la voie à des nominations politiques

e. La carrière des secrétaires des affaires étrangères ne doit pas être sacrifiée

3. La réforme doit être suspendue dans l’attente des conclusions des États généraux de la diplomatie

III. Outre les questions relatives aux ressources humaines, Le Quai d’Orsay doit être attentif à plusieurs sujets structurants pour l’avenir de notre diplomatie

A. Pour être efficace, la lutte contre la désinformation exige certaines compétences

B. Le modèle des postes de présence diplomatique est utile mais il est nécessaire de remédier à certaines fragilités

C. Les contributions internationales de la France doivent s’insérer dans une stratégie globale et volontariste

D. La politique immobilière du MEAE restera problématique tant que son financement s’appuiera en partie sur les produits de cessions

Travaux de la commission

I. Audition de Mme catherine coloNna, ministre de l’Europe et des affaires étrangères

II. présentation de l’avis devant la commission des affaires étrangères et examen des crédits

Annexe n° 1 : liste des personnes auditionnées par le rapporteur pour avis


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   Introduction

À l’occasion de la conférence des ambassadrices et des ambassadeurs, la ministre Catherine Colonna avait annoncé, non sans force : « le temps du « réarmement » de notre diplomatie est venu ». Pour autant, le projet de budget du ministère de l’Europe et des affaires étrangères pour 2023 est-il à la hauteur de cette annonce ? Pour le rapporteur pour avis, la réponse est simple : loin du réarmement promis, ce budget se limite au « colmatage » de notre diplomatie.

En 2023, la mission Action extérieure de l’État verra ses crédits augmenter de 160 millions d’euros. Cette hausse est néanmoins en trompe-l’œil. D’une part, une grande partie de ces crédits ne servira qu’à absorber les effets de l’inflation mondiale et du change, et non à financer de nouvelles actions. D’autre part, le Gouvernement préfère « saupoudrer » les moyens plutôt que de faire des choix forts en faveur de telle ou telle priorité. Il est ainsi difficile d’identifier un poste de dépense qui croît, en valeur réelle, de plus de quelques millions d’euros.

La grande annonce de ce budget est cependant la création d’une centaine d’équivalents temps plein (ETP), une première depuis trente ans pour le ministère. S’il faut s’en réjouir, cette création de postes n’est pas une révolution. 100 ETP, cela reste marginal au regard des milliers de postes supprimés au Quai d’Orsay au cours des trois dernières décennies. De manière révélatrice, la vingtaine d’ETP dont l’administration consulaire devrait bénéficier seront pour l’essentiel des missionnaires de renfort, ce qui montre bien les limites de l’effort entrepris. En tout état de cause, ce projet de budget risque de ne pas suffire à enrayer la dégradation rapide des conditions de travail au sein du ministère.

Dans ce contexte déjà très difficile, la suppression du corps diplomatique est vécue comme le coup de grâce par les personnels du ministère. Sur la forme, cette réforme, qui découle d’une ordonnance, contourne la représentation nationale. Sur le fond, elle pourrait, en remettant en cause l’idée même d’une diplomatie professionnelle, avoir des conséquences graves pour le rayonnement de notre pays. Le rapporteur pour avis appelle, à l’instar du Sénat, à suspendre la réforme dans l’attente des conclusions des États généraux de la diplomatie.

Outre les questions relatives aux ressources humaines, le Quai d’Orsay doit être attentif à plusieurs sujets structurants pour l’avenir de notre diplomatie. Tel est le cas de la lutte contre la désinformation et les discours hostiles à la France. Si celle-ci bénéficie de moyens nouveaux, la communication du ministère doit aussi reposer sur une politique des compétences, qui passe par le recrutement de spécialistes des réseaux sociaux et de locuteurs de langues ouest-africaines. Il est également nécessaire d’accentuer l’effort de remontée du niveau de nos contributions volontaires dans un contexte marqué par le décrochage, en dix ans, de notre pays du sixième au dixième rang dans le classement des contributeurs internationaux. Enfin, malgré l’engagement pris par le Gouvernement d’augmenter les crédits consacrés à l’immobilier, le financement de cette politique reste erratique. À cause d’un vaste imbroglio administratif, ces crédits n’ont pas augmenté cette année, avec pour effet de remettre en cause des opérations pourtant jugées impératives.

Compte tenu des efforts réalisés comme des carences qui caractérisent ce budget, le rapporteur pour avis s’abstiendra sur le vote de la mission Action extérieure de l’État du projet de loi de finances pour 2023.


   Propositions

15 propositions pour assurer la pérennité de l’outil diplomatique et consulaire

1) Renforcer la politique de communication du Quai d’Orsay par le recrutement de spécialistes des réseaux sociaux et de locuteurs de langues ouest-africaines.

2) Accentuer l’effort de remontée du niveau de nos contributions volontaires dans un contexte marqué par le décrochage de notre pays dans le classement des contributeurs internationaux.

3) Dans les pays dans lesquels la France ne dispose que d’un poste de présence diplomatique (PPD), envisager de nouveaux accords de représentation avec des pays européens, notamment dans le domaine consulaire.

4) À court terme, rester vigilant à la mise à disposition du MEAE des 36 millions d’euros sur le CAS 723, en veillant à ce que l’intégralité des crédits promis soient mis à disposition au plus tard à la fin 2023 et que le versement ne soit pas conditionné à des cessions supplémentaires de la part du Quai d’Orsay. 

5) À moyen terme, réduire le CAS 723 à une ressource d’appoint pour le financement de la politique immobilière du Quai d’Orsay.

6) Ajuster les moyens humains des antennes immobilières régionales à la hausse des moyens budgétaires consacrés à l’immobilier.

7) Lancer une évaluation des indicateurs de gestion et de performance du programme 151 qui reflètent mal la réalité des tâches consulaires.

8) Améliorer l’état des connaissances sur la situation des communautés françaises de l’étranger afin de fonder une appréciation plus rigoureuse des crédits nécessaires au soutien de nos compatriotes de l’étranger.

9) Lors des prochains exercices budgétaires, confirmer et amplifier la hausse des effectifs pour pouvoir vraiment parler de « réarmement » de notre diplomatie. 

10) Cibler une part non négligeable des créations de postes, envisagées et à venir, sur le réseau consulaire, actuellement sous très forte tension.

11) Revenir en arrière sur la politique de conversion, sur des postes de travail à l’étranger, de titulaires en agents de droit local (ADL).

12) Inscrire à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale une proposition de loi autorisant la ratification de l’ordonnance du 2 juin 2021 portant réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique de l'État, afin de débattre de cette réforme majeure.

13) Suspendre la réforme du corps diplomatique dans l’attente des conclusions des États généraux de la diplomatie.

14) Dans le cadre des États généraux de la diplomatie, s’assurer que les sujets de discussion soient déterminés par les personnels du ministère eux-mêmes, et non par une volonté venue d’en haut, et que ce moment de réflexion collective implique toutes les parties prenantes, y compris les parlementaires.

15) Garantir aux secrétaires des affaires étrangères (SAE) que, lorsque ces derniers accèderont au corps des administrateurs de l’État, ceux-ci puissent être exemptés d’une scolarité à l’INSP et puissent demeurer au MEAE.

 

 

 


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I.   Loin du « réarmement » promis, le budget du quai d’orsay pour 2023 se limite au colmatage de notre diplomatie

« Le temps du « réarmement » de notre diplomatie est venu » : c’est ainsi que Mme Catherine Colonna, ministre de l’Europe et des affaires étrangères, commentait, à l’occasion de la conférence des ambassadrices et des ambassadeurs de l’été, les grands arbitrages rendus sur les moyens de son ministère pour 2023.

La révision à la hausse des effectifs et des crédits du Quai d’Orsay mérite en effet satisfaction. Si l’on laisse de côté la question des effectifs, qui sera traitée dans la deuxième partie de cet avis, les dotations du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) s’élèveront en 2023 à 6,65 milliards d’euros en crédits de paiement, ce qui représente une augmentation de 542,6 millions d’euros (+9 %) par rapport à la loi de finances initiales (LFI) de 2022. Sans évoquer les crédits de l’aide publique au développement qui, comme les années passées, absorbent la plus grande partie de l’augmentation des moyens du ministère, ceux de la mission Action extérieure de l’État bénéficient d’une augmentation de 159,5 millions d’euros (+5,2 %) et atteignent un budget global de 3,22 milliards d’euros.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT
DE LA MISSION ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT EN 2023

(en millions d’euros)

Programme

LFI 2022

PLF 2023

Évolution

Total pour la mission

3 059

3 218

5,21 %

dont P.105 Action de la France en Europe et dans le monde

1 954

2 083

6,61 %

dont P.151 Français de l’étranger et affaires consulaires

374

391

4,64 %

dont P.185 Diplomatie culturelle et d’influence

731

744

1,77 %

Source : projet annuel de performances (PAP) Action extérieure de l’État, projet de loi de finances pour 2023.

Pour le rapporteur pour avis, il est cependant excessif d’annoncer le « réarmement » de notre diplomatie. Si la ministre compare, dans son discours aux ambassadeurs, l’effort budgétaire en faveur du Quai d’Orsay avec celui dont a bénéficié et bénéficie encore le ministère des armées, nos forces militaires bénéficieront cette année d’une augmentation des crédits à hauteur de 3 milliards d’euros, soit une augmentation six fois supérieure et qui fait suite à des années de hausse de crédits, ce dont n’a pas bénéficié le MEAE ces dernières années.

Surtout, la hausse des crédits de la mission Action extérieure de l’État sera beaucoup moins structurante qu’elle ne l’est présentée. D’abord, parce qu’une part substantielle de ces moyens nouveaux sont destinés à prendre en compte les effets de l’inflation mondiale et du change, notamment vis-à-vis du dollar, sur les moyens de l’action diplomatique et consulaire. Ces hausses de crédits permettront de continuer à financer l’existant mais, par définition, les moyens nouveaux ne participeront pas au financement des nouvelles priorités du ministère. En outre, le Gouvernement a préféré « saupoudrer » les hausses de moyens en valeur réelle plutôt que de faire des choix forts en faveur de telle ou telle priorité. Il est en effet difficile de trouver, dans le projet de budget, un poste de dépense qui augmente, en valeur réelle, de plus de quelques millions d’euros. Le rapporteur estime donc que, loin du réarmement de notre diplomatie, ce budget permettra, au mieux, de colmater certaines brèches.

A.   Le Quai d’Orsay fait l’expérience d’une gestion budgétaire agitée en 2022

Si l’exécution budgétaire a encore été marquée, cette année, par les effets de la pandémie mondiale de coronavirus, ce sont principalement les répercussions de la guerre en Ukraine qui ont pour conséquence des dépenses imprévues, dont :

        une dépense de 2,2 millions d’euros réalisée par le centre de crise et de soutien (CDCS) pour gérer le retour des ressortissants français et de leurs ayants droit en Ukraine et, dans une moindre mesure, pour prendre en charge les frais de mission des agents venus en renfort dans les pays frontaliers et le fonctionnement de la cellule de crise ;

        une dépense conséquente liée à la réévaluation du montant des contributions internationales engendrée par la dépréciation de l’euro par rapport au dollar, qui s’est traduite par une perte au change estimée à 25 millions d’euros, et la nécessité d’abonder le budget de plusieurs organisations internationales, dont le Conseil de l’Europe après le départ de la Russie, la Cour pénale internationale pour lui permettre de mener à bien des enquêtes et la Facilité européenne pour la paix (FEP) dans le cadre des mesures d’assistance apportées à l’Ukraine ;

        la hausse des frais des ambassades et des dépenses de voyages et de missions sous l’effet de l’augmentation du coût de l’énergie et des transports ainsi que, de manière plus générale, de l’inflation globale et du change. D’après la direction des affaires financières (DAF) du Quai d’Orsay, le poste aux États-Unis a par exemple demandé, à la mi-gestion, un abondement de 600 000 euros, alors qu’il restitue habituellement environ 400 000 euros ;

        l’augmentation du budget d’un certain nombre d’opérations immobilières en France et à l’étranger, compte tenu de la hausse du coût de l’énergie et des matériaux de construction.

Interrogée par le rapporteur pour avis sur la capacité du ministère à faire face à l’ensemble de ces dépenses imprévues sous le plafond des crédits prévu par la LFI pour 2022, la DAF du ministère a répondu que le choix allait être fait de solliciter le dégel de la réserve de précaution mais qu’il ne paraissait pas nécessaire d’ouvrir des crédits exceptionnels par le biais d’une loi de finances rectificative (LFR).

B.   Plutôt que des choix forts, le budget traduit un « saupoudrage » des moyens nouveaux alloués au ministère

1.   Déduction faite de l’inflation et du change, les hausses de crédits sur le programme 105 ne permettront pas de donner de l’ampleur aux nouvelles priorités

Le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde, qui regroupe les moyens de l’action diplomatique aussi bien que de ses soutiens, devrait voir ses crédits hors masse salariale (« hors titre 2 ») croître de 77,8 millions d’euros (+5,9 %) pour s’établir à 1,31 milliard d’euros en 2023. Ces nouveaux moyens paraissent limités au regard de l’instabilité croissante du contexte international, qui est marqué par la multiplication des crises et l’affrontement croissant entre grandes puissances.

 

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 105

Action

HT2

LFI

2022

T2

LFI

2022

Total

LFI

2022

HT2

PLF

2023

T2

PLF

2023

Total

PLF

2023

Évolution

FDC et ADP

2022

FDC et ADP 2023

01– Coordination de l’action diplomatique

24,9

73,2

98,1

28,3

78,4

106,7

+8,85 %

0

0,1

02 – Action européenne

132,1

11,7

143,8

122,3

12,5

134,8

-6,27 %

-

-

04 – Contributions internationales

652,2

-

652,2

707,5

-

707,5

+8,47 %

-

-

05 – Coopération de sécurité et de défense

36,3

73,7

110,0

36,4

79,0

115,4

+4,88 %

5,4

-

06 – Soutien

124,4

135,7

260,1

133,0

145,3

278,3

+6,97 %

0,4

0,4

07 – Réseau diplomatique

260,4

429,1

689,5

280,8

459,5

740,3

+7,36 %

2,9

4,6

Total

1 230,4

723,4

1 953,8

1 308,3

774,7

2 083,0

+6,61 %

8,7

5,1

Source : PAP Action extérieure de l’État, projet de loi de finances pour 2023.

a.   Les hausses de crédits en faveur de la communication et des contributions internationales, bien que limitées, vont dans le bon sens

L’action 1 du programme 105 regroupe les dépenses dites « d’état-major » du ministère : fonctionnement des cabinets, protocole, communication, presse et protection de nos ressortissants à l’étranger grâce à l’action du CDCS. Ces crédits augmenteront de 3,4 millions pour s’établir à 28,3 millions d’euros hors titre 2. Ces moyens nouveaux permettront de financer deux priorités que le rapporteur pour avis partage :

        la consolidation de la réserve pour crise du CDCS, qui est portée de 0,9 à 1,5 million d’euros, afin de répondre aux situations rencontrées par nos concitoyens et leurs ayants droit qui se retrouvent sur des zones de conflit, comme en Ukraine ;

        le renforcement de la politique de communication dont les moyens sont augmentés de 2,5 millions d’euros, c’est-à-dire quasiment doublés, ce qui est salutaire dans un contexte marqué par la prolifération de la désinformation et des narratifs antifrançais, en particulier sur le continent africain (cf. infra).

Les actions 2 et 4 regroupent les dépenses réalisées au titre des contributions européennes et internationales, qui représentent les deux tiers des crédits hors titre 2 du programme 105. Les contributions européennes et internationales devraient augmenter de 45,5 millions pour atteindre 829,8 millions d’euros en 2023. Si la guerre en Ukraine a pour effet de rehausser le montant de certaines contributions obligatoires ([1]), les contributions internationales de la France, qui sont payées pour l’essentiel en dollar, augmentent principalement en raison de l’effet change.

Si les contributions européennes et internationales obligatoires de la France ont eu tendance à baisser ces dernières années, compte tenu de la réduction de la quote-part française, elle-même liée à la réduction relative du poids économique de la France dans le monde, notre pays a entrepris d’accroître le montant de ses contributions volontaires pour continuer à peser dans le système international. De 29,8 millions d’euros en 2022, les contributions volontaires seront portées à 58 millions d’euros en 2023, si l’on inclut le million d’euros supplémentaire consacré au dispositif des jeunes experts associés (JEA), destiné à accroître la présence française dans les organisations internationales. Comme nous le verrons plus loin, la France a tout de même décroché par rapport à ses principaux partenaires dans le classement des principaux contributeurs aux organisations internationales.

L’action 5 porte les crédits de la direction de la coopération de sécurité et de défense (DCSD), qui met en œuvre des projets destinés à renforcer les capacités de nos partenaires à lutter contre le terrorisme et la criminalité organisée. Ces moyens sont nominalement stables, à 36,4 millions d’euros, par rapport à 2022, après une baisse de quasiment deux millions d’euros décidée l’année précédente.

b.   Pour produire ses effets, la consolidation des soutiens de l’action diplomatique et consulaire doit se confirmer de façon pluriannuelle

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2023 poursuit le plan de consolidation des soutiens de l’action diplomatique et consulaire engagé en 2020. Dans des domaines – le numérique, l’immobilier et la sécurité – où les opérations coûtent cher, les quelques millions dégagés ne suffiront pas à rattraper le retard accumulé pendant des années. Faute de moyens substantiels, l’effort doit être maintenu sur la durée, ce qui n’est déjà pas le cas en matière immobilière.

L’action 6 du programme 105 finance le fonctionnement de l’administration générale, les dépenses liées à la gestion des ressources humaines et aux systèmes d’information et de télécommunication, ainsi que la politique immobilière et les opérations de sécurisation des emprises situées en France. Les crédits hors titre 2 de l’action 6 augmentent de 8,6 millions pour atteindre 133 millions d’euros.

Dans la continuité de la stratégie pluriannuelle sur le numérique mise en œuvre par le MEAE depuis 2020, la transition numérique du ministère bénéficiera d’une hausse de crédits de 4,4 millions permettant d’atteindre un budget global de 52,2 millions d’euros. Ces moyens nouveaux seront notamment consacrés au développement des outils de mobilité, à la lutte contre les cyberattaques et à la refonte de certaines applications, dont la plateforme « Diplomatie » qui héberge la correspondance des notes diplomatiques. Le rapporteur salue l’augmentation continue des crédits alloués au numérique ces dernières années, dans un contexte où la pandémie mondiale de coronavirus a mis en évidence le besoin d’un effort de modernisation massif des infrastructures numériques du ministère, ne serait-ce que pour répondre aux besoins engendrés par le télétravail. Les auditions ont révélé que la situation tendait à s’améliorer sur ce plan, malgré le manque persistant d’outils de mobilité. Alors que les crédits alloués à cette stratégie pluriannuelle sur le numérique devraient commencer à diminuer les prochaines années, le rapporteur appelle à rester vigilant quant aux besoins qui pourraient émerger des évolutions de l’environnement numérique.

L’action 7 regroupe les dépenses de fonctionnement et d’investissement des postes diplomatiques et consulaires, des frais de représentation aux véhicules, en passant par l’immobilier et la sécurisation des emprises. Les crédits hors titre 2 de l’action 7 sont portés à 280,8 millions d’euros par le biais d’une hausse de 20,4 millions.

L’entretien lourd à l’étranger bénéficiera d’une hausse de crédits de 8,5 millions et sera ainsi porté à 50,5 millions d’euros. À ces crédits budgétaires, il faut ajouter la mise à disposition de 36 millions d’euros de crédits supplémentaires non remboursables sur le compte d’affectation spéciale (CAS) 723, qui est alimenté par les recettes des cessions immobilières sur le patrimoine de l’État. Au risque d’une certaine insincérité, la présentation des documents budgétaires donne l’impression que le MEAE bénéficiera, en 2023, de ces 36 millions d’euros en plus des 36 millions qui lui avaient déjà été promis sur le CAS 723 en 2022, alors qu’il s’agit en réalité d’une seule et même enveloppe. À ce jour, le ministère n’a cependant perçu qu’un tiers des 36 millions d’euros promis en 2022 compte tenu d’un imbroglio administratif avec la direction de l’immobilier de l’État, qui gère le CAS 723 (cf. infra). Contrairement aux annonces du Gouvernement, les moyens consacrés à l’entretien lourd à l’étranger n’ont donc pas réellement augmenté entre 2021 et 2022, remettant en cause des opérations urgentes qui étaient programmées.

En complément, la sécurisation des emprises immobilières à l’étranger bénéficiera d’une dotation supplémentaire de 4 millions d’euros par rapport à 2022. Cette hausse de crédits paraît assez modeste lorsque l’on prend conscience que le MEAE est gestionnaire de 1 800 emprises, que les besoins de sécurisation sont très importants et en augmentation, en particulier s’agissant de la protection du réseau culturel et éducatif, et que ces opérations sont le plus souvent très coûteuses. Les dommages liés aux manifestations antifrançaises survenues au Burkina Faso dans la foulée du coup d’État début octobre, qui représentent un coût de 2 millions d’euros pour l’ambassade, montrent l’importance d’investir dans la sécurité des postes. Le ministère a par ailleurs perdu plusieurs véhicules blindés à la suite de la chute de Kaboul, en août 2021, et doit pouvoir reconstituer ses stocks.

Également compris dans l’action 7, les moyens de fonctionnement des ambassades sont en légère hausse, de 2,5 millions d’euros, non pas pour dégager des marges de manœuvre mais pour tenir compte des effets de l’inflation mondiale.

2.   Malgré des crédits en légère hausse, les indicateurs sur lesquels repose le programme 151 sont perfectibles

Le programme 151 rassemble les crédits qui financent les affaires consulaires. Hors élections, qui ont conduit le MEAE à bénéficier cette année d’une dotation exceptionnelle de 13,5 millions d’euros au titre de l’organisation des élections présidentielles et législatives à l’étranger, les crédits de ce programme progressent de 12,6 millions en 2023 pour atteindre 141,1 millions d’euros hors titre 2. Le rapporteur pour avis estime cependant que les indicateurs qui orientent les évolutions des crédits du programme d’une année sur l’autre doivent être revus.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 151

Action

HT2

LFI

2022

T2

LFI

2022

Total

LFI

2022

HT2

PLF

2023

T2

PLF

2023

Total

PLF

2023

Évolution

FDC et ADP

2022

FDC et ADP 2023

01 – Offre d’un service public de qualité aux

Français

à l’étranger

44,8

179,5

224,3

33,6

193,6

227,2

1,29 %

-

-

02 – Accès des élèves français au réseau AEFE

95,5

-

95,5

105,7

-

105,7

+10,71 %

-

-

03 – Instruction des demandes de visa

1,6

52,6

54,2

1,7

56,7

58,4

+7,84 %

-

-

Total

142,0

232,0

374,0

141,1

250,3

391,4

+4,64 %

-

-

Source : PAP Action extérieure de l’État, projet de loi de finances pour 2023.

a.   Les indicateurs de gestion et de performance du programme 151 sont en décalage avec la nature des tâches consulaires

Depuis plusieurs années, l’administration consulaire poursuit d’importants efforts de dématérialisation qui devraient se traduire par de nouveaux progrès l’an prochain. Le premier semestre 2023 verra la dernière étape d’ouverture du registre de l’état-civil numérique, qui permettra d’établir des actes signés électroniquement. « Service France Consulaire », une plateforme téléphonique établie en France dans l’objectif de décharger les consulats des questions et des sollicitations les plus simples des Français de l’étranger, sera déployée à plus vaste échelle avec l’objectif de couvrir, en 2023, l’ensemble des pays européens (contre treize pays d’Europe actuellement), soit la moitié des Français de l’étranger.

Le rapporteur pour avis salue cet effort de modernisation de l’administration consulaire mais appelle à bien s’assurer qu’elle est conforme aux attentes des usagers comme des agents. Il a entendu les inquiétudes de certaines organisations syndicales et professionnelles du ministère, qui craignent notamment que « Service France Consulaire » ne soit qu’un intermédiaire sans valeur ajoutée entre les Français de l’étranger et les postes consulaires dans la mesure où cette plateforme ne peut répondre qu’aux questions les plus banales et les plus standardisées et uniquement aux horaires d’ouverture, entre 9 heures et 17 heures. Des agents des services visas ont par ailleurs expliqué au rapporteur que le nouveau logiciel « France Visas » se traduisait par un temps d’instruction supplémentaire, incompatible avec la situation à flux tendu de la plupart des services consulaires. Enfin, faute de payer leurs impôts ou de bénéficier de l’Assurance maladie en France, certains Français de l’étranger ont du mal à se connecter à « France Connect », point d’entrée d’un nombre croissant de procédures dématérialisées.

Surtout, la dématérialisation de l’administration consulaire a ses limites. Le service consulaire est, par essence, une activité profondément humaine. Seul un individu est en mesure de rendre visite à un Français en prison, d’apporter une aide à une femme victime de violences ou d’effectuer une visite à domicile pour mettre à jour des abus aux prestations sociales comme des situations sociales difficiles.

Or, ces tâches consulaires sont aussi les plus chronophages, les plus difficilement quantifiables et donc également les plus difficilement budgetisables. Il en découle une frustration légitime des personnels à l’égard des indicateurs de gestion, qui mesurent par exemple le nombre d’appels reçus, et qui sont en décalage avec le cœur de l’activité consulaire. Les indicateurs de performance – le nombre de documents délivrés par agent, par exemple –, qui orientent l’évolution des crédits budgétaires d’une année sur l’autre, souffrent des mêmes défauts. Alors que, pour la première fois, lors du PLF pour 2023, les objectifs et indicateurs pourront être amendés au cours de la procédure d’examen parlementaire, le rapporteur appelle à lancer une évaluation des indicateurs de performance du programme 151.

Proposition : Lancer une évaluation des indicateurs de gestion et de performance du programme 151 qui reflètent mal la réalité des tâches consulaires.

b.   Le MEAE connaît mal la situation des communautés françaises de l’étranger

i.   Le plan de soutien des communautés françaises de l’étranger pour faire face aux conséquences de la pandémie mondiale était mal calibré

Afin de soutenir les Français de l’étranger confrontés aux conséquences économiques et sociales de la pandémie de coronavirus, la troisième loi de finances rectificative (LFR) pour 2020 avait ouvert, au-delà du socle budgétaire, 100 millions d’euros additionnels sur le programme 151, dont 50 millions pour l’aide à la scolarité et 50 millions pour le financement de l’aide sociale. Si le rapporteur reconnaît qu’il était difficile de prévoir l’incidence de la pandémie mondiale sur les Français de l’étranger, l’on peut aujourd’hui affirmer que les besoins ont été surévalués et que l’argent a été dépensé à des fins utiles mais différentes de ce pour quoi il a été voté.

Les 50 millions d’euros de réserve sur les bourses scolaires n’ont ainsi été que très partiellement consommés. L’excédent est venu alimenter la « soulte » de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), qui verse les bourses scolaires à l’étranger. Compte tenu du versement de dotations supérieures à la dépense effective des bourses, la soulte de l’AEFE a atteint un niveau sans précédent – 71,7 millions d’euros fin 2020 – qu’il a ensuite été nécessaire de résorber. Pour y parvenir, la subvention à l’AEFE a été revue à la baisse en 2021 – à 80,5 millions d’euros, soit 20 millions de moins que les crédits disponibles sur les bourses scolaires –, les crédits alloués en LFI pour 2022 ont été ponctuellement réduits – à 95,5 millions d’euros, soit 10 millions de moins que les crédits disponibles en 2021 –, une ponction de 10 millions d’euros a été effectuée au profit des établissements français au Liban et la délivrance de bourses cette année promet de dépasser les crédits votés en 2022, ce qui exigera une nouvelle ponction dans la soulte de l’AEFE. Cette soulte, qui s’établissait à 49,5 millions d’euros fin 2021, devrait revenir, a minima, à 15,5 millions d’euros fin 2022.

Le même constat peut être fait pour les 50 millions d’euros d’aide sociale exceptionnelle votés en 2020 pour aider les Français de l’étranger dans le contexte pandémique. Du fait d’une surévaluation des besoins des Français de l’étranger, mais aussi d’un manque de communication et de conditions d’octroi restrictives au début du dispositif, 25 millions sur les 50 millions d’euros de « secours occasionnel de solidarité » (SOS Covid) ont été reportés en 2021. À nouveau, faute d’avoir entièrement consommé l’enveloppe à la fin de l’année 2021, 6 millions d’euros d’aide sociale exceptionnelle ont été reportés en 2022, avant de prendre fin définitivement le 31 août dernier. Outre l’aide sociale, ces crédits auront aussi été mobilisés pour financer les campagnes de vaccination des Français de l’étranger et le dispositif de conversion en passe sanitaire. Les Français de l’étranger dans le besoin en raison des conséquences économiques et sociales que la pandémie continue de produire sont aujourd’hui invités à solliciter une aide sociale classique.

ii.   En l’absence de données fiables sur la situation des Français de l’étranger, les crédits évolueront peu en 2023

Retracés à l’action 2 du programme 151, les moyens destinés à favoriser l’accès des élèves au réseau de l’AEFE remonteront à 104,4 millions d’euros après la diminution ponctuelle de 10 millions d’euros décidée en 2022 pour résorber la soulte de l’AEFE. Fixés à 1,3 million d’euros, les crédits de l’accompagnement à la scolarité d’élèves en situation de handicap (ASESH) sont par ailleurs reconduits à l’identique. Même si la soulte de l’AEFE est désormais réduite, le MEAE estime qu’il pourra en exploiter le reliquat pour compléter la dotation budgétaire prévue, ce qui pourrait s’avérer nécessaire dans un contexte qui reste marqué par une situation économique dégradée et une forte inflation mondiale.

Compte tenu de cette conjoncture difficile pour les communautés françaises de l’étranger, les crédits des affaires sociales bénéficieront d’une hausse d’un million et atteindront 21,5 millions d’euros en 2023. La direction des Français de l’étranger et de l’administration consulaire (DFAE) anticipe en effet une hausse des demandes d’aides sociales classiques liée à la fin du dispositif d’aide exceptionnelle adopté en réponse à la pandémie et, compte tenu du contexte inflationniste, des demandes dans certains pays de réévaluation des taux de base qui servent au calcul des aides.

Le rapporteur pour avis partage également le sentiment d’une paupérisation des communautés françaises de l’étranger. Il regrette cependant le manque de données sur la situation des Français de l’étranger qui permettraient de fonder une appréciation plus rigoureuse des crédits nécessaires au soutien de nos compatriotes. Il ne conteste pas le choix de mettre fin au dispositif de secours occasionnel de solidarité qui se justifie par la reprise de l’activité observable partout dans le monde, par la diminution tendancielle des aides servies et par la levée, depuis un certain temps, de l’aide équivalente à destination des Français en métropole touchés par les conséquences économiques de la pandémie. Le rapporteur pour avis s’inquiète néanmoins d’une évaluation au « doigt mouillé » des demandes d’aide sociale et d’aide à la scolarité anticipées en 2023. L’inflation mondiale fait notamment craindre une sous-évaluation de l’aide sociale, dont les crédits augmentent certes d’un million d’euros, mais qui, pour la première fois depuis 2020, ne sera pas abondée par le report d’un montant d’aide sociale exceptionnelle.

Proposition : Améliorer l’état des connaissances sur la situation des communautés françaises de l’étranger afin de fonder une appréciation plus rigoureuse des crédits nécessaires au soutien de nos compatriotes de l’étranger.

 

II.   Après les réductions massives d’effectifs, la réforme de la haute fonction publique a fait entrer le MEAE dans une crise profonde

A.   Le PLF pour 2023 ne rEmédiera pas au mal-être qui s’est emparé du MEAE

1.   Pendant des années, des efforts déraisonnables ont été exigés du Quai d’Orsay

Ministère peu connu de la majorité des Français et parfois critiqué pour son prétendu faste, le MEAE a subi des réductions massives de personnels pendant des années. Comme le rappelait la ministre à l’occasion de son audition devant la commission des affaires étrangères, le 4 octobre 2022, les effectifs du ministère « ont baissé de 30 % sur les deux dernières décennies » alors même que le périmètre des missions diplomatiques et consulaires ne s’est pas réduit. Le schéma d’emploi est aujourd’hui arrivé à un seuil critique. Dans les ambassades, les diplomates sont souvent devenus minoritaires par rapport aux personnels de la mission de défense ou du service économique. Alors que le Quai d’Orsay est « à l’os », chaque effort supplémentaire qui est demandé au ministère a un coût pour le rayonnement de la France qui est absolument hors de proportion avec les économies réalisées.

Afin de préserver un maximum de moyens humains dans un contexte de réduction budgétaire, le MEAE a notamment mené une politique de conversion, sur des postes de travail à l’étranger, de titulaires en agents de droit local (ADL), souvent qualifiée d’« ADL-isation ». Cette politique a permis au ministère de réaliser des économies tout en limitant les suppressions de postes car les ADL coûtent en principe moins cher que les personnels expatriés qui bénéficient de plusieurs indemnités, dont l’indemnité de résidence à l’étranger (IRE).

Alors que les ADL représentent désormais le tiers des personnels du MEAE, le rapporteur pour avis estime que le ministère est allé trop loin en la matière. S’il n’est pas question ici de remettre en cause la loyauté de la grande majorité des ADL, ces derniers ne présentent pas toujours les mêmes garanties de sécurité que les personnels expatriés. C’est particulièrement le cas dans certains pays autoritaires, où ces agents locaux peuvent faire l’objet de pressions de la part des autorités, ou sur certains postes, qui conduisent à traiter des sujets sensibles. Dans le domaine consulaire, l’habilitation des ADL sur l’instruction des dossiers des demandeurs de visa peut également favoriser la fraude. Par ailleurs, les postes d’ADL ne se traduisent pas toujours par des économies pour le ministère car la masse salariale des recrutés locaux est beaucoup plus dynamique que celle des personnels expatriés. Dans les pays où l’inflation est très élevée, le ministère est aujourd’hui exposé à de nombreuses demandes des ADL portant sur le rebasage de leurs rémunérations.

Proposition : Revenir en arrière sur la politique de conversion, sur des postes de travail à l’étranger, de titulaires en agents de droit local (ADL).

 

2.   Le PLF pour 2023 se situe très en deçà de ce qui est nécessaire au réarmement de notre diplomatie

a.   La hausse des effectifs permettra, au mieux, de colmater certaines brèches

Après trois décennies de réduction des effectifs du Quai d’Orsay, c’est à l’ancien ministre Jean-Yves Le Drian que revient le mérite d’avoir stoppé l’hémorragie des emplois du ministère en 2021 et 2022. En recréant des emplois pour la première fois depuis 1993, le PLF pour 2023 représente une rupture, qui était d’autant plus attendue que l’instabilité internationale s’accroît et que les moyens de nos principaux partenaires ont cru ces dernières années. Le projet de budget prévoit ainsi la création de 100 équivalents temps plein (ETP) pour répondre à des besoins prioritaires du ministère, ainsi que celle de 6 ETP pour doter la nouvelle délégation ministérielle à l’encadrement supérieur qui mettra en œuvre la réforme du corps diplomatique. Au total, en incluant cette augmentation de 106 ETP, le plafond d’emplois du ministère s’établira à 13 634 équivalents temps plein travaillés (ETPT).

S’agissant de l’allocation des moyens humains nouvellement prévus l’année prochaine, la ministre a assuré qu’il n’y aurait pas de saupoudrage mais qu’elle ferait des choix assumés en faveur de certaines priorités. D’après la direction des ressources humaines du ministère, seront privilégiés, dans le réseau :

        les postes qui correspondent aux priorités diplomatiques françaises, notamment dans l’Indopacifique et en Europe de l’Est ;

        les postes dans lesquels il existe des besoins de sécurité et des besoins importants dans le domaine cybernétique ;

        les postes dans lesquels la charge de travail en chancellerie est trop significative ;

        les postes dans lesquels les secrétaires généraux d’ambassade (SGA) ont plusieurs casquettes et dont il est nécessaire de re-dédoubler les attributions ;

        les postes dans lesquels existent des besoins qui découlent du traitement des affaires consulaires (visas et administration des Français de l’étranger) ;

Des créations de postes auront également lieu en administration centrale pour répondre :

        aux besoins dans le domaine cybernétique ;

        aux besoins de communication.

Sur les 100 postes créés, le programme 105 devrait bénéficier d’environ 80 ETP supplémentaires tandis que le programme 151 en percevra une vingtaine.

Le MEAE souhaitant pourvoir les créations de postes au plus vite, dès début 2023, les nouveaux effectifs ne seront pas recrutés par concours, dont l’organisation est trop lente, mais par contrat ou dans le cadre de mobilités entrantes. Il est en revanche exclu de recruter des apprentis comme cela a été le cas en 2022 pour faire face à la présidence française de l’Union européenne (PFUE).

S’il faut se satisfaire de chaque création de poste au Quai d’Orsay, ces 106 effectifs supplémentaires n’en apparaissent pas moins marginaux une fois rapportés aux milliers de postes supprimés au cours des trois dernières décennies. Il faut bien mesurer que 106 ETP, c’est moins que les 160 ETP que le ministère a supprimés sur la seule année 2019, un an avant que la stabilisation des effectifs soit actée. Preuve s’il en est que ces créations de postes ne permettront que de traiter l’urgence, la plupart des ETP supplémentaires dont bénéficiera le programme 151 seront des missionnaires de renfort, affectés dans un nouveau centre de soutien spécialisé. Le rapporteur pour avis appelle donc à confirmer et amplifier la hausse des effectifs, afin de pouvoir vraiment parler de « réarmement » de notre diplomatie.

Proposition : Lors des prochains exercices budgétaires, confirmer et amplifier la hausse des effectifs pour pouvoir vraiment parler de « réarmement » de notre diplomatie. 

b.   Le plan de modernisation des ressources humaines du ministère est peu lisible

En 2023, les crédits de masse salariale hors CAS pensions du MEAE devraient s’établir à 1,062 milliard d’euros, ce qui représente une hausse de 51,7 millions d’euros (+ 4,9 %) par rapport à la LFI pour 2022.

Cette augmentation est tirée en large partie, non par des mesures de rémunération, mais par l’évolution tendancielle de la masse salariale dont 13,7 millions au titre du glissement vieillesse technicité (GVT) et 24 millions d’euros au titre de la prise en compte de l’inflation sur la rémunération des agents à l’étranger.

S’agissant des mesures catégorielles, le budget prévoit le parachèvement d’un « plan de modernisation des ressources humaines du ministère » doté de 20 millions d’euros sur la période 2021-2022. Peu lisible, ce plan correspond peut-être à ce qui a pu être préservé de la réforme du ministère initiée par l’ancien ministre Jean-Yves Le Drian avant que celle-ci ne soit percutée par la réforme de la haute fonction publique voulue par le chef de l’État (cf. infra). Ses principales mesures sont indemnitaires et incluent la convergence des rémunérations entre agents contractuels et titulaires et la revalorisation des cadres salariaux des ADL.

D’après les organisations syndicales et professionnelles du ministère, aucune concertation, ni consultation, ni communication n’a eu lieu sur ce plan de modernisation des ressources humaines du Quai d’Orsay.

3.   Sans un effort plus conséquent, la situation du ministère continuera en se dégradant

a.   Les conditions de travail des personnels se dégradent rapidement

Les variables d’ajustement de l’écart grandissant entre l’importance des missions et la faiblesse des moyens sont les personnels du ministère eux-mêmes, qui ont de plus en plus de difficultés à épuiser toutes les commandes. Le malaise est particulièrement palpable en administration centrale et dans les postes en tension.

La dégradation des conditions de travail au MEAE se reflète au travers de plusieurs indicateurs parmi lesquels :

        le nombre d’heures supplémentaires et de congés non pris. Comme a pu l’entendre le rapporteur, il y a beaucoup d’agents, y compris de catégories B et C, pour lesquels la charte du temps de travail est une plaisanterie ;

        le nombre de remontées auprès des psychologues du ministère ;

        le nombre de missions de renfort, qu’elles soient déclenchées par une charge de travail excessive ou un besoin de remplacement pour cause de congé maladie ou maternité. D’après la direction des ressources humaines du ministère, les missions de renfort ont été multipliées par deux par rapport à 2021 et tous les besoins ne sont pas satisfaits ;

        le nombre de demandes de disponibilité pour des congés de formation professionnelle, qui traduisent la volonté de certains agents de se réorienter.

b.   Le réseau consulaire fait partie des points de vulnérabilité

Sous très forte tension, le réseau consulaire demeure dans une situation de sous-effectif chronique. De 2008 à 2021, le programme 151 a perdu 11 % de ses effectifs, soit 375 ETPT, alors que le nombre de Français inscrits au registre progressait de 12,4 % sur la période. En ne prévoyant qu’une vingtaine d’effectifs supplémentaires sur le programme 151, le PLF pour 2023 ne changera pas la donne.

Proposition : Cibler une part non négligeable des créations de postes, envisagées et à venir, sur le réseau consulaire, actuellement sous très forte tension.

Cette situation a des conséquences importantes pour les agents comme pour les usagers. Les personnels consulaires, malgré leur sens du service public, subissent une fatigue intense et des risques psychosociaux croissants. En retour, les usagers subissent une augmentation des délais de délivrance des titres d’identité et de voyage en même temps qu’une certaine dégradation du contact humain lorsqu’ils recourent au service public consulaire.

La reprise de la demande de visas à l’échelle mondiale a révélé que les services des visas des consulats étaient aujourd’hui particulièrement fragiles. De l’Inde jusqu’au Sénégal, plusieurs consulats éprouvent d’importantes difficultés à délivrer les visas dans des délais raisonnables. D’après la direction des ressources humaines du Quai d’Orsay, outre la baisse continue des effectifs, les personnels ont perdu certains repères, pendant la pandémie, pour traiter le plus efficacement possible les demandes de visas dans un contexte où, par ailleurs, les possibilités de se rendre en France pour suivre des formations se sont réduites. Il faut ajouter à cela que le nouveau logiciel « France Visa » se traduit par un temps d’instruction des demandes un peu plus long qu’auparavant et que la part des demandes de visas de long séjour, dont le traitement est plus chronophage, se serait légèrement accru.

À New Delhi, un consulat en détresse

En Inde, le réseau consulaire est composé de quatre consulats généraux, à Bangalore, Bombay, Calcutta et Pondichéry, et d’une section consulaire à New Delhi.

Les moyens de la section consulaire à New Delhi ont été fortement réduits ces dernières années. Le consulat a perdu plusieurs postes d’agents expatriés. Le consulat a récemment dû licencier deux ADL à la suite de la découverte d’une fraude aux visas. Malgré sept demandes de renfort formulées sur une année, seule l’une d’entre elles a été satisfaite, pour une durée de deux mois seulement.

Fortement sous dotée, la section consulaire à New Delhi peine aujourd’hui à remplir l’ensemble de ses missions. Le service de l’état-civil est partiellement fermé et ne répond plus qu’aux urgences. Le consul a par ailleurs dû reporter plusieurs fois ses tournées consulaires à Katmandou. En parallèle, le service des visas a été submergé par l’importance de la demande de visas au cours de l’été 2022. Fin septembre, en raison du manque d’agents instructeurs, le consulat avait accumulé un retard dans l’instruction de 3 000 demandes de visas.

Dans un contexte où les ADL ne peuvent plus, pour des raisons de sécurité, être habilités pour instruire les demandes de visas et où il ne semble plus être possible de recruter des volontaires internationaux sur des tâches consulaires, la création de postes d’expatriés semble être la seule option envisageable pour renforcer le consulat à New Delhi.

B.   La suppression du corps diplomatique est vécue comme le coup de grâce par les personnels du ministère

1.   La réforme de l’encadrement supérieur de l’État n’a fait l’objet d’aucune discussion à l’Assemblée nationale

La loi n° 2019-828 de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 a initié un mouvement de réforme reposant sur trois composantes : le développement de la contractualisation, celui de l’interministérialisation et la fonctionnalisation des emplois.

En septembre 2020, l’ancien ministre Jean-Yves Le Drian avait lancé une réforme des métiers diplomatiques et consulaires, qui visait tous les agents et toutes les catégories. Dans ce cadre, il avait confié à l’ambassadeur Jérôme Bonnafont une mission de réflexion et de proposition sur l’organisation des carrières diplomatiques dont le rapport, qui n’a pas été rendu public, a été remis au ministre au premier semestre 2021. La réforme des métiers diplomatiques et consulaires de l’ancien ministre Le Drian reposait ainsi sur trois priorités :

        l’ouverture du ministère, par le développement de la contractualisation, y compris sur des postes de catégorie A, le développement de la mobilité et le renforcement de la parité ;

        le renforcement de la formation tout au long de la carrière, par la création d’une école diplomatique et consulaire regroupant plusieurs dispositifs de formation ;

        la dynamisation de la gestion des carrières, par l’accélération des promotions et la convergence indemnitaire des rémunérations des personnels.

Annoncée par le président de la République à l’occasion de la convention managériale de l’État du 8 avril 2021, la réforme de l’encadrement supérieur de l’État a largement remis en cause la réforme interne du Quai d’Orsay, qui ne semble avoir survécu qu’au travers d’un plan de modernisation des ressources humaines du ministère aux contours flous et à l’ambition limitée (cf. supra).

La réforme voulue par le chef de l’État a pour objectif de rendre la haute fonction publique :

        plus ouverte, ce qui sous-tend la création du dispositif « Talents du service public » et la création, pour les élèves des « Prépas Talents », d’une nouvelle voie d’accès à différents concours de la haute fonction publique, dont celui de l’institut national du service public (INSP) ;

        mieux formée, avec le remplacement de l’école nationale de l’administration (ENA) par l’INSP, qui a vocation à assurer la formation initiale des hauts fonctionnaires qui rejoindront le corps des administrateurs de l’État, à assurer la formation de troncs communs des élèves de quatorze écoles d’encadrement supérieur de la fonction publique et de coordonner et assurer le suivi de la formation continue pour l’ensemble des cadres supérieurs de l’État ;

        mieux gérée, en améliorant le déroulement des carrières des cadres supérieurs de l’État. Cette ambition se traduit, d’une part, par la création du corps interministériel des administrateurs de l’État et, concomitamment, la mise en extinction d’une quinzaine de corps existants dont, pour le MEAE, les corps des conseillers des affaires étrangères et des ministres plénipotentiaires ; elle se traduit aussi, d’autre part, par l’objectif d’une gestion des ressources humaines plus stratégique et davantage individualisée, animée par la nouvelle délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE).

Dans cette nouvelle architecture interministérialisée et fonctionnalisée, tous les fonctionnaires appartenant au nouveau corps des administrateurs de l’État seront amenés à servir au sein d’une succession de ministères, selon un parcours plus fluide, déterminé par les compétences, que chaque agent devra construire en se portant candidat aux offres de postes à pourvoir quand il le souhaitera.

Dans le domaine diplomatique, la réforme prévoit que, au-delà des seuls postes d’ambassadeurs sur lesquels le président de la République dispose déjà d’un pouvoir de nomination discrétionnaire, tous les postes jusqu’ici réservés aux corps des conseillers des affaires étrangères et des ministres plénipotentiaires auront désormais vocation à être pourvus par des administrateurs de l’État.

Le rapporteur pour avis regrette que cette réforme, dont les conséquences sont profondes, n’ait fait l’objet d’aucune réelle discussion à l’Assemblée nationale. La réforme a en effet été menée par ordonnance grâce à l’autorisation donnée par l’article 59 de la loi de la transformation publique de 2019. L’ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État qui en est issue a été déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale dans le délai imparti, avec pour effet de lui donner force juridique, mais n’a pas été inscrite à l’ordre du jour. Pour débattre de cette réforme d’importance, une proposition de loi proposant la ratification de cette ordonnance a été déposée au Sénat, qui l’a rejetée le 30 septembre 2021, exprimant ainsi ses profondes réserves à l’égard de la réforme de la haute fonction publique telle que menée par le Gouvernement.

Proposition : Inscrire à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale une proposition de loi autorisant la ratification de l’ordonnance du 2 juin 2021 portant réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique de l'État, afin de débattre de cette réforme majeure.

2.   La réforme a des effets profondément perturbateurs sur la psyché du ministère

La réforme du corps diplomatique a suscité des débats et des résistances importantes au sein du Quai d’Orsay, qui ont d’ailleurs trouvé à s’exprimer dans la presse ([2]). Fait relativement inédit pour le ministère, une grève très suivie a eu lieu le 2 juin dernier. Si elle a été encouragée par une majorité de syndicats, cette grève s’est caractérisée par un élément de spontanéité échappant en large partie à ces derniers. Au-delà des diplomates, cette réforme fait l’objet de critiques de la part de responsables politiques de tous bords, à l’exception sans doute des responsables de la majorité dont peu s’aventurent cependant à la défendre.

Reconnaissant « le trouble » qu’elle a suscité à l’occasion de la conférence des ambassadrices et des ambassadeurs, le président de la République a estimé que cette réforme était « bonne, en particulier pour le Quai d’Orsay », en ce qu’elle permettrait de rendre notre diplomatie « encore plus agile, encore plus experte, encore plus forte ». Sur un ton plus offensif, le chef de l’État a également expliqué aux ambassadeurs que « défendre un métier […] n’a jamais signifié défendre un corps ». Le rapporteur pour avis estime a contrario que la suppression du corps diplomatique telle qu’envisagée dans le cadre de cette réforme est une attaque portée au métier de diplomate et met en danger l’idée d’une diplomatie professionnelle.

a.   Le métier de diplomate est une vocation et ne peut s’exercer de manière intermittente

Caractérisé par l’expatriation, dont la pandémie a montré qu’elle était loin d’une sinécure, le choix de la carrière diplomatique conduit les personnels à accepter des sacrifices importants dans leur vie privée, dont la contrepartie est notamment de pouvoir faire l’ensemble de leur carrière au Quai d’Orsay.

Le rapporteur pour avis a bien entendu les déclarations des acteurs de la réforme selon lesquels celle-ci n’empêcherait nullement ceux qui le souhaitent – vraisemblablement la majorité – de faire l’ensemble de leur carrière au MEAE. Il n’ignore pas non plus que la réforme représentera, pour certains agents, une opportunité de s’oxygéner dans une autre administration pendant quelques années.

Mais, pour ceux qui s’aventureront à l’extérieur, rien ne garantit que le ministère saura garantir leur retour et la valorisation de leurs expériences. Surtout, la réforme conduira à un élargissement du vivier et à une concurrence accrue pour l’accès aux fonctions d’encadrement du Quai d’Orsay, qui est un ministère attractif. Dans ce contexte, comment garantir aux agents qu’ils pourront dérouler leur carrière au ministère si les administrateurs de l’État entrant au MEAE souhaitent y rester ?

Cette réforme représente une rupture du contrat de confiance entre le MEAE et les personnels qui y sont entrés dans l’idée d’y consacrer leur vie, de la même manière qu’elle dissuadera vraisemblablement de jeunes talents de se tourner vers la diplomatie s’ils n’ont pas la garantie d’avoir la carrière que ce choix leur promet.

b.   Les diplomates ne sont pas interchangeables

Estimer que les diplomates sont interchangeables, c’est ne pas croire à l’idée d’une diplomatie professionnelle et prendre le risque d’une diplomatie du service minimum. Sans préjuger des réflexions qui seront conduites sur ce sujet à l’occasion des états généraux de la diplomatie, le rapporteur pour avis estime que les diplomates ont des compétences spécifiques qui doivent être préservées.

Parmi ces spécificités, les diplomates sont des experts de la médiation. Ils exercent un métier de relations humaines, qui exige de savoir engager le dialogue avec l’autre, y compris avec des personnes qui représentent des pays inamicaux, et ce faisant de s’efforcer de rapprocher les positions des uns et des autres. Par ailleurs, même si tous les diplomates ne maîtrisent pas de langues rares, ils ont pour la plupart des connaissances linguistiques et culturelles qui les distinguent.

Surtout, l’apprentissage de la polyvalence se trouve au cœur de la carrière de n’importe quel diplomate. La maturation lente acquise par l’accumulation des expériences au sein du Quai d’Orsay est un prérequis pour l’exercice des responsabilités, a fortiori pour pouvoir devenir chef de mission diplomatique. Pour le rapporteur, il paraît très improbable qu’une personne qui n’a pas fait la majeure partie de sa carrière au Quai d’Orsay puisse faire un ambassadeur qualifié.

Les acteurs de la réforme plaident certes que les affectations au sein du nouveau corps interministériel des administrateurs de l’État seront assises sur un système de repérage et de gestion des compétences qui fera perdurer, en pratique, une « filière » diplomatique et qui fera obstacle aux nominations inadéquates.

Il s’agit toutefois d’un pari sur la capacité de l’État à gérer ses compétences sur lequel le rapporteur pour avis est pessimiste. En effet, le système de repérage des compétences et d’animation du vivier des cadres supérieurs de l’État, qui déterminera la manière dont seront gérées les carrières des diplomates, dépend de textes réglementaires qui ne sont pas encore publiés et qu’il est donc à ce stade impossible d’analyser. Mais au-delà des textes, lorsque l’on se rend compte de l’incapacité du MEAE, où l’évaluation des personnels est encore balbutiante, à gérer ses compétences, il est permis de douter que l’État puisse bâtir, à l’échelle interministérielle, une architecture de gestion des ressources humaines qui tienne ses promesses.

c.   Le Quai d’Orsay est d’ores et déjà un ministère très ouvert

La réforme voulue par le chef de l’État est fondée sur le postulat inexact selon lequel le MEAE serait une forteresse coupée du monde extérieur. Les chiffres démentent cette idée : le Quai d’Orsay est composé à 50 % de contractuels et environ 20 % des postes d’encadrement sont occupés par des personnels extérieurs. En ambassade, les diplomates travaillent en liaison étroite avec tous les services de l’État à l’étranger et développent une profonde connaissance de l’interministériel. Enfin, contrairement à l’idée reçue selon laquelle le MEAE serait un lieu de reproduction sociale, le concours d’Orient assure une forte mixité au sein du Quai.

d.   La réforme ouvre la voie à des nominations politiques

Si le président de la République dispose, en vertu de l’article 13 de la Constitution, d’un pouvoir de nomination discrétionnaire des ambassadeurs, la nomination de ces derniers demeure faiblement politisée en France, par contraste avec les États-Unis. Ceci ne signifie pas que la politisation soit totalement exclue. Nombre de diplomates ont pu, grâce à une expérience en cabinet ministériel ou à la cellule diplomatique de l’Élysée, connaître une forte accélération de carrière.

L’existence d’un corps ministériel est néanmoins une limite apportée à la politisation des nominations. Avec la réforme, certains fonctionnaires appartenant au corps interministériel des administrateurs de l’État pourront, après une expérience en cabinet ministériel, bénéficier d’une intervention d’un responsable politique pour obtenir une affectation sur un poste auparavant réservé à un diplomate de métier. La France irait alors plus loin que les États-Unis qui, hormis les postes de chef de mission diplomatique et de directeur d’administration centrale, réservent les postes au Département d’État aux personnels issus du Foreign Service.

Le rapporteur pour avis estime que le travail sur les compétences, comme les avis gardés secrets qui seront rendus par des commissions d’aptitude, sont de maigres garde-fous contre le risque de copinage sur les affectations au Quai d’Orsay.

e.   La carrière des secrétaires des affaires étrangères ne doit pas être sacrifiée

Les secrétaires des affaires étrangères, qui représentent la moitié des effectifs de catégorie A du ministère, sont la catégorie de personnels la plus mobilisée contre la réforme de l’encadrement supérieur de l’État. Les plus jeunes éprouvent, en particulier, un fort malaise par rapport à leur avenir au Quai d’Orsay.

Avant même le lancement de la réforme de la haute fonction publique, les secrétaires des affaires étrangères subissaient déjà une forme d’iniquité. S’ils sont nominalement des agents de catégorie A, ils occupent en pratique des postes de niveau A+. Contrairement à d’autres ministères qui différencient les tâches attribuées aux administrateurs civils et aux attachés d’administration centrale, au MEAE, les secrétaires et les conseillers des affaires étrangères occupent exactement les mêmes postes en début de carrière. Malgré cela, les conseillers sont mieux rémunérés que les secrétaires, à fonctions égales. Surtout, la carrière des secrétaires et des conseillers des affaires étrangères diverge au bout d’une dizaine d’années, lorsque les conseillers accèdent à des postes d’encadrement. Cette divergence de carrière se justifie, non par le mérite, mais par le concours d’entrée passé une dizaine d’années auparavant. Les secrétaires doivent quant à eux faire leurs preuves pour espérer devenir un jour conseillers et accéder, ainsi, à des fonctions d’encadrement.

La réforme crée aujourd’hui une série d’injustices nouvelles pour les secrétaires des affaires étrangères. En les laissant de côté, elle renforce le cloisonnement entre ces derniers et les nouveaux administrateurs de l’État affectés au Quai d’Orsay. En conséquence, les secrétaires éprouvent des inquiétudes sur le déroulement de leur carrière. Jusqu’ici, ils avaient la possibilité, au bout de quelques années, de passer le concours interne pour devenir conseillers, ou alors d’être promus conseillers au tour extérieur trois ans après avoir passé le principalat. Avec la réforme, rien ne garantit que, lorsqu’ils accéderont au corps des administrateurs de l’État, les secrétaires des affaires étrangères ne devront pas interrompre leur carrière pour aller se former à l’INSP et, qu’à l’issue de cette scolarité, ils ne se verront pas affectés dans un autre ministère, à l’encontre de leurs aspirations. À plus long terme, dans la suite logique de la réforme actuelle, les secrétaires des affaires étrangères craignent d’être interministérialisés avec les attachés d’administration centrale, dont ils ne sont pourtant pas les équivalents.

Pour éviter la perte d’attractivité du corps des secrétaires des affaires étrangères, liée à la remise en cause de leurs perspectives de carrière au Quai d’Orsay, le rapporteur pour avis appelle, non seulement à écarter l’idée d’une interministérialisation avec le corps des attachés d’administration centrale, mais aussi à garantir que les secrétaires des affaires étrangères accédant au corps des administrateurs de l’État seront exemptés d’une scolarité à l’INSP et pourront demeurer au MEAE.

Proposition : Garantir aux secrétaires des affaires étrangères (SAE) que, lorsque ces derniers accèderont au corps des administrateurs de l’État, ceux-ci puissent être exemptés d’une scolarité à l’INSP et puissent demeurer au MEAE.

3.   La réforme doit être suspendue dans l’attente des conclusions des États généraux de la diplomatie

Dans le contexte actuel, le rapporteur pour avis apporte son soutien à l’appel du Sénat ([3]) en faveur de « la suspension de la réforme […] le temps que les états généraux ou assises de la diplomatie, envisagés suite à la grève du 2 juin dernier, se tiennent et permettent l’écoute des personnels du Quai. »

Proposition : Suspendre la réforme du corps diplomatique dans l’attente des conclusions des États généraux de la diplomatie.

À l’occasion de la conférence des ambassadrices et des ambassadeurs, la ministre Catherine Colonna a abordé le « malaise » du ministère et confirmé la tenue « d’un moment d’écoute, de dialogue et de réflexion pour redéfinir le sens de l’action collective » au travers des « états généraux de la diplomatie » dont le principe a été approuvé par le président de la République. Ces états généraux doivent être lancés au mois d’octobre sous la conduite de M. Jérôme Bonnafont, qui en a été nommé rapporteur général. Le rapporteur pour avis appelle à faire de cette échéance un moment utile, qui ne soit pas qu’une grande célébration du métier de diplomate sans réel rendu.

Pour éviter l’échec, les états généraux de la diplomatie devront aborder la réforme de la haute fonction publique et les garanties qui doivent accompagner sa mise en œuvre.

Les garanties obtenues par l’ancien ministre Jean-Yves Le Drian

Confronté à la décision d’inclure son ministère dans la réforme globale de l’encadrement de l’État, l’ancien ministre Jean-Yves Le Drian a réussi à obtenir trois garanties pour préserver la qualité de l’outil diplomatique :

– le concours d’Orient restera une voie d’accès directe et spécifique au Quai d’Orsay ;

– les parcours et les carrières des agents qui ont rejoint le ministère comme secrétaires des affaires étrangères seront revalorisés et ces derniers pourront bénéficier de modalités de passage dans le corps des administrateurs de l’État qui seront en réalité plus favorables à celles existant aujourd’hui pour passer dans le corps des conseillers des affaires étrangères ;

– celles et ceux qui sont aujourd’hui en poste au Quai d’Orsay en tant que conseillers des affaires étrangères ou ministres plénipotentiaires et qui feront le choix de ne pas opter pour le reversement dans le corps des administrateurs de l’État, non seulement ne seront pas pénalisés mais pourront aussi poursuivre leur carrière au ministère dans des conditions satisfaisantes et au moins comparables à celles qui prévalent aujourd’hui.

Si ces aménagements sont importants, d’autres garanties devront être données pour lever les inquiétudes relatives aux conséquences de la réforme.

Mais les états généraux de la diplomatie devront aussi traiter des interrogations plus larges et plus profondes que la réforme de l’encadrement supérieur de l’État. La grève du 2 juin dernier a été catalysée par une accumulation de difficultés. Outre une incompréhension autour de la réforme, cette grève résulte d’une fatigue et d’une perte de sens liées à l’importance des économies demandées au ministère comme au renforcement des sujétions, qu’elles résultent de la charge de travail ou des contraintes de l’expatriation dans le contexte pandémique.

Le rapporteur pour avis suggère ici quatre grands sujets qui, outre la réforme du corps diplomatique, pourraient être évoqués à l’occasion des états généraux de la diplomatie :

        les moyens budgétaires et humains du Quai d’Orsay. Alors que le ministère a commencé à recréer des emplois pour la première fois depuis trente ans, le rapporteur estime qu’il pourrait être opportun d’adresser un signal selon lequel cette hausse des effectifs n’est pas conjoncturelle mais qu’elle est le résultat d’une prise de conscience de la nécessité d’une remontée en puissance du MEAE. Une programmation pluriannuelle pourrait être envisagée pour donner de la visibilité aux personnels ;

        l’image du Quai d’Orsay. Sauf lors de la gestion de crises, le MEAE pâtit toujours, dans l’opinion publique, d’une image de ministère privilégié qui s’accompagne de nombreux clichés. Cette image aussi négative qu’erronée explique, en partie, que ce ministère soit l’éternel perdant des arbitrages budgétaires. Les états généraux de la diplomatie pourraient être l’occasion d’imaginer les moyens de changer l’image du métier de diplomate ;

        les moyens d’équilibrer les sujétions et les compensations des agents. Ces dernières années, les personnels du MEAE ont subi une aggravation de leurs sujétions professionnelles : baisse des moyens, charge de travail en augmentation, expatriation rendue difficile dans le contexte pandémique… Ces sujétions se sont renforcées en parallèle d’une évolution sociétale conduisant les jeunes diplomates à s’interroger davantage sur le sens des tâches qui leurs sont confiées, à accepter plus difficilement certains types de rapports hiérarchiques mais aussi à accepter plus difficilement les sacrifices de leur vie privée liés à l’expatriation. Dans un contexte budgétaire contraint, qui rend difficile d’ajuster les compensations aux contraintes vécues, un nombre croissant de personnels ont l’impression que le contrat de confiance qui les lie au ministère est rompu. Même si la politique des ressources humaines du ministère ne se réduit plus à la gestion administrative des personnels, des progrès en la matière sont nécessaires, au-delà du plan de modernisation limité que contient le budget ;

        enfin, les spécificités des diplomates, les compétences que requiert ce métier et, partant, les modes de recrutement et de déroulement des carrières. Le rapporteur pour avis estime important de conduire une réflexion en profondeur sur les spécificités du métier de diplomate et sur les compétences qui le distinguent du reste des métiers occupés par les administrateurs de l’État. Cette réflexion doit intégrer les transformations du métier diplomatique et notamment deux d’entre elles. La diplomatie publique tend d’abord à occuper une part croissante de l’activité des personnels, au détriment des relations interétatiques et de la diplomatie du secret, ce qui rend important de valoriser davantage les qualités humaines et la maîtrise des outils numériques dans le recrutement et la formation des diplomates. La diplomatie tend également à devenir plus technique à mesure qu’elle intègre les sujets sanitaires, environnementaux ou scientifiques, dont les défis ne seront relevés que par la coopération internationale. Cette « technicisation » des sujets traités par les diplomates exige, peut-être, d’élargir le recrutement au-delà des profils généralistes, en privilégiant certaines compétences.

Pour le rapporteur pour avis, deux éléments conditionnent le succès des états généraux de la diplomatie. Les organisateurs de ce moment de réflexion collective doivent d’abord accepter que les sujets de discussion soient déterminés par les agents du ministère eux-mêmes et non par une volonté venue d’en haut. Ensuite, les organisateurs doivent également y associer tous ceux qui, comme les organisations syndicales et professionnelles du ministère, les chercheurs et les parlementaires, peuvent nourrir cette réflexion collective. L’état de notre diplomatie est, au final, une question qui doit concerner toute la société.

 

 

Proposition : Dans le cadre des États généraux de la diplomatie, s’assurer que les sujets de discussion soient déterminés par les personnels du ministère eux-mêmes, et non par une volonté venue d’en haut, et que ce moment de réflexion collective implique toutes les parties prenantes, y compris les parlementaires.

III.   Outre les questions relatives aux ressources humaines, Le Quai d’Orsay doit être attentif à plusieurs sujets structurants pour l’avenir de notre diplomatie

A.   Pour être efficace, la lutte contre la désinformation exige certaines compétences

Dans un contexte marqué par une extension de la compétition entre puissances à l’espace informationnel, la France est exposée à des manœuvres de désinformation et à des discours hostiles qui sont parfois le résultat de manipulations. Comme le rappelait le président de la République à l’occasion de la conférence des ambassadrices et des ambassadeurs, la diplomatie française est confrontée au « narratif russe, chinois ou turc » qui explique aux opinions publiques, particulièrement sur le continent africain, « que la France est un pays qui fait de la néo-colonisation et installe son armée sur leur sol ». S’il est difficile d’en mesurer l’impact, ces campagnes de désinformation ne sont sans doute pas étrangères aux déboires de la France au Mali et, plus récemment, au Burkina Faso.

La diplomatie française est malheureusement restée assez passive face à ces attaques contre les intérêts français. Encore aujourd’hui, les ambassades de France ne sont pas toutes présentes et actives sur Twitter. En cause : un manque de sensibilisation des ambassadeurs à ces enjeux et des services de presse qui ne sont ni toujours bien pilotés, ni toujours bien équipés pour la guerre de l’information. Par ailleurs, l’opportunité d’une riposte à une tentative de désinformation visant les intérêts français est parfois difficile à évaluer, compte tenu de la nécessité d’éviter d’exposer la France à de nouvelles campagnes encore plus agressives ou de crédibiliser les mouvements ou les individus qui sont derrière ces attaques.

Dans ce contexte, le rapporteur pour avis soutient l’orientation donnée aux diplomates par le président de la République d’« associer davantage la société civile » en étant « plus réactifs sur les réseaux sociaux », en particulier en Afrique. Le budget traduit cette orientation en renforçant les moyens de la direction de la communication et de la presse du ministère de 2,5 millions d’euros. Ces moyens permettront de mettre en œuvre le plan de renforcement de la communication stratégique du ministère, adopté en décembre 2021. Ce plan repose sur quatre axes :

        doter le Département d’une nouvelle culture de la communication stratégique et d’un meilleur pilotage de la politique de communication, à travers, notamment, la création d’une troisième sous-direction chargée de la veille et de la stratégie au sein de la direction de la communication et de la presse du ministère et d’une cellule spécifique créée au sein de la direction des affaires stratégiques ;

        dynamiser et renforcer la présence du MEAE sur les réseaux sociaux, notamment pour toucher les jeunes publics. Une chaîne vidéo à destination de la jeunesse africaine doit ainsi être créée ;

        renforcer les capacités de veille sur les réseaux sociaux, à travers l’acquisition et le développement d’outils technologiques ;

        animer et renforcer le réseau, ce qui passe par la création d’un « fonds communication » doté d’un demi-million d’euros à destination des services de presse des postes.

Ce plan de communication paraît cependant omettre que, outre des moyens financiers, la lutte contre la désinformation exige des compétences spécifiques. La détection d’une attaque informationnelle sur les réseaux sociaux suppose des outils informatiques mais aussi des personnels qui maîtrisent les langues locales dans lesquelles sont généralement véhiculés les discours hostiles à la France. Si le Quai d’Orsay compte un certain nombre de locuteurs de swahili, peu de diplomates français maîtrisent des langues ouest-africaines comme le peul ou le bambara. Le rapporteur appelle donc à intégrer dans les épreuves obligatoires du concours d’Orient, heureusement maintenu, un choix plus vaste de langues rares qu’aujourd’hui.

Outre des capacités de détection, le ministère a besoin de moyens humains pour évaluer la portée de la désinformation et bâtir un contre-discours avec le bon vecteur. Le Quai d’Orsay doit donc également recruter des spécialistes des réseaux sociaux dont la compétence doit être fertilisée avec la compétence diplomatique.

Proposition : Renforcer la politique de communication du Quai d’Orsay par le recrutement de spécialistes des réseaux sociaux et de locuteurs de langues ouest-africaines.

Au Maroc, une ambassade confrontée aux discours antifrançais

Au Maroc, chaque publication de l’ambassade sur les réseaux sociaux est victime d’un flot de commentaires hostiles à la France, une tendance qui s’est renforcée depuis que les autorités françaises ont décidé, en septembre 2021, de réduire de 50 % le nombre de visas délivrés aux ressortissants marocains en raison d’une coopération consulaire difficile.

Les ripostes organisées par l’ambassade de France à Rabat sont rares, par crainte de susciter des réactions qui donneraient un écho encore plus grand aux discours antifrançais. Récemment, l’ambassade a néanmoins démenti la publication de fausses notes de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) auxquelles beaucoup ont cru, jusque dans les pays d’Afrique subsaharienne.

Afin de ne pas se laisser entraîner dans une spirale négative, l’ambassade tente de se concentrer sur une communication « positive », qui insiste sur les succès de la relation bilatérale, comme le fait que les Marocains représentent le plus grand contingent d’étudiants étrangers en France ou que le Maroc représente le premier encours de l’Agence française de développement (AFD) dans le monde.

Conformément aux instructions du président de la République, l’ambassade à Rabat devrait prochainement se doter d’un porte-parole, traduisant la volonté d’une communication plus volontariste que ne l’incarne le conseiller presse.

La communication des ambassades pourrait également être améliorée par :

– une attention croissante portée aux pratiques des Instituts français, qui sont souvent des modèles du point de vue de la communication « positive » ;

– un renforcement de la coordination interservices en poste en matière de communication, qui pourrait être plus unifiée qu’elle ne l’est aujourd’hui ;

– une mobilisation plus fréquente du conseiller presse, qui n’est pas réservé exclusivement aux chancelleries, par les différents services pour leurs évènements.

B.   Le modèle des postes de présence diplomatique est utile mais il est nécessaire de remédier à certaines fragilités

En 2015, une réforme a conduit à réduire le format de certaines ambassades dans des pays jugés moins prioritaires au regard des intérêts français, afin de maintenir l’objectif d’universalité du réseau dans un contexte de diminution des moyens. Vingt-cinq ambassades ont ainsi été transformées en postes de présence diplomatique (PPD) ([4]). Le rapporteur pour avis s’est entretenu avec les chefs de poste au Népal et en Guinée-Bissau.

Cette réforme a permis au ministère – et c’était là son objectif principal – de faire des économies, notamment en dépenses de personnel. Alors que l’ambassade à Bissau comptait encore une trentaine de personnels à la fin des années 1990, elle ne compte plus que quatre agents expatriés et trois agents de droit local. Les suppressions de postes ne se sont pas toujours traduites par des économies et les coûts de personnel ont parfois été convertis en coûts de fonctionnement. Ainsi en a-t-il été des suppressions de postes d’agents de sécurité et de jardiniers, dont il a fallu externaliser les tâches.

Les postes dont le format a été réduit ont été contraints d’adapter leurs missions à l’évolution de leurs moyens. Au Népal, le PPD n’a plus que trois missions : l’animation des relations politiques, l’animation des relations économiques et les missions culturelles autour de l’Institut français et de l’école française. En revanche, les missions consulaires – aussi bien la délivrance de titres d’identité que de visas – ont été transférées au consulat de New Delhi, en Inde. De même, la France a renoncé à la mise en œuvre d’un programme bilatéral d’aide publique au développement au Népal, même si notre pays reste impliqué dans ce domaine par les contributions aux bailleurs européens et internationaux.

La viabilité du modèle des PPD n’est assurée que grâce aux soutiens importants dont bénéficient les postes concernés. Chaque PPD est rattaché à une ambassade mieux dotée qui lui apporte un appui, aussi bien de la part des services dits « métier » comme le consulat ou le service économique régional, que des services dits « support » comme l’antenne immobilière et le centre régional d’assistance informatique. En complément du soutien apporté par le poste de rattachement, les PPD bénéficient d’une attention particulière des administrations centrales à Paris. Enfin, les PPD bénéficient parfois d’un soutien de la part d’autres pays européens, au travers d’accords de représentation, et de l’Union européenne, qui organise des évènements permettant, lorsque le poste s’y associe, de porter la voix de la France.

Malgré tout, les PPD restent des structures fragiles. Les personnels qui y sont affectés doivent accepter une certaine solitude professionnelle et leurs analyses sont affaiblies par les faibles occasions données de confronter leurs idées. Surtout, la faiblesse des moyens exige de renoncer à certaines ambitions, ce qu’il peut être parfois difficile aux autorités hiérarchiques d’admettre. À titre d’exemple, les PPD ne pourront répondre à l’appel du président de la République d’associer davantage les sociétés civiles dans leur action, faute tout simplement d’en avoir les moyens.

Pour le rapporteur, la plus grande fragilité concerne l’action consulaire. Certes, les PPD sont en mesure de gérer l’urgence – la délivrance de laissez-passer, les visites aux détenus, l’organisation des élections – et bénéficient des tournées consulaires organisées par le poste de rattachement au bénéfice des Français sur place. Par ailleurs, pour gérer une grave crise consulaire comme celle liée au tremblement de terre à Katmandou en 2015, le PPD a besoin de soutien mais tel serait également le cas d’une ambassade dotée de plus de moyens.

Du point de vue de l’action consulaire, la principale fragilité des PPD concerne davantage l’activité courante que la gestion de l’urgence. Au Népal, les demandeurs de visa sont soumis à des délais de délivrance plus longs et des taux de refus plus élevés que les demandeurs indiens, ce qui tient en partie au fait que les agents instructeurs, basés à New Delhi, ont une moins bonne connaissance de ce pays. De leur côté, les Français résidant au Népal ne peuvent renouveler leurs titres d’identité qu’à l’occasion des tournées consulaires, qui ont été rendues impossibles pendant la pandémie mondiale et qui restent peu fréquentes en raison du niveau d’activité et de la faiblesse des moyens humains du consulat à New Delhi.

Compte tenu de ces difficultés et par soucis d’économie, d’autres pays que la France ont privilégié le modèle de l’ambassade régionale, compétente pour plusieurs pays, ou le modèle de l’ambassadeur non-résident, basé dans son pays d’origine mais effectuant des séjours fréquents dans son pays d’accréditation. Au Népal par exemple, seuls six pays européens disposent d’une ambassade : la Finlande, la Norvège, la Suisse, le Royaume-Uni, l’Allemagne et la France.

Le rapporteur pour avis estime néanmoins que le PPD, en ce qu’il permet de tendre vers l’universalité du réseau, reste le meilleur modèle dans un contexte budgétaire contraint. Résider dans un pays est en effet indispensable pour développer une connaissance fine de ses acteurs comme de ses modes de fonctionnement. C’est aussi un enjeu d’influence, les autorités locales étant naturellement plus attentives au discours d’un ambassadeur qui se déplace qu’au contenu d’une note verbale adressée depuis Paris. De façon plus inattendue, certains anciens ou actuels chefs de poste de PPD ont indiqué au rapporteur bénéficier d’une autonomie plus importante dans ces fonctions, qui favorisent la créativité et l’agilité. En définitive, le PPD présente des atouts importants, pour un coût modéré.

Pour autant, le PPD est un modèle qui peut encore être amélioré. D’abord, les administrations centrales, qui ne modulent pas toujours leurs attentes en fonction du format de chaque poste, pourraient être mieux sensibilisées sur les limites de l’action d’un PPD. Pour atténuer les effets de la solitude professionnelle, ces postes devraient par ailleurs être bien dotés en outils de mobilité. La réflexion engagée avec le ministère de l’intérieur pour envisager de donner aux PPD une compétence en matière de délivrance de titres d’identité doit aussi aboutir rapidement.

Enfin, chaque fois que cela paraît utile et à charge de réciprocité, des accords de représentation devraient être noués avec d’autres pays européens, notamment dans le domaine consulaire. En Guinée Bissau, un accord de représentation lie la France à l’Espagne, qui représente notre pays pour la délivrance de visas de court séjour. Au Népal, où la conclusion d’un accord de représentation avec la Suisse a échoué, une alternative doit être trouvée auprès d’un autre pays Schengen pour permettre la délivrance de visas depuis Katmandou.

Proposition : Dans les pays dans lesquels la France ne dispose que d’un poste de présence diplomatique (PPD), envisager de nouveaux accords de représentation avec des pays européens, notamment dans le domaine consulaire.

C.   Les contributions internationales de la France doivent s’insérer dans une stratégie globale et volontariste

Comme évoqué précédemment, le poids de l’ensemble des versements de la France au système onusien s’est progressivement réduit sur la dernière décennie. Cette réduction concerne principalement les contributions obligatoires, qui sont fonction de quotes-parts qui, dans le cas de la France mais aussi d’autres pays développés comme l’Allemagne et le Royaume-Uni, diminuent en raison du recul de notre importance relative dans l’économie mondiale. Pour continuer de peser sur le système multilatéral, la France a entrepris de rehausser le montant de ses contributions volontaires avec toutefois une ampleur beaucoup plus limitée que nos partenaires.

En moins de dix ans, la France est ainsi descendue du sixième au dixième rang dans le classement des contributeurs internationaux et se place désormais très loin de nos partenaires, dont l’Allemagne et le Royaume-Uni et a fortiori des États-Unis. Alors que, entre 2010 et 2019, les contributions de la France au système onusien ont baissé de 1,44 milliard à 1,10 milliard de dollars, sur la même période, celles de l’Allemagne (2e rang) ont augmenté de 1,73 à 4,1 milliards de dollars et celles du Royaume-Uni (3e rang), de 2,3 à 3,8 milliards de dollars. Le graphique ci-dessous illustre le décrochage de notre pays sur la dernière décennie.

 

Source : MEAE.

De façon positive, la France a récemment accentué son effort pour remonter le niveau de ses contributions volontaires. Ces cinq dernières années, le montant de nos contributions volontaires a ainsi doublé, un effort important mais qui doit être relativisé au regard du fait que les contributions volontaires ne représentent que 7 % du total des contributions de la France. En 2023, malgré l’effet de l’inflation et du change qui réduit l’importance de cet effort en valeur réelle, les contributions volontaires seront portées de 29,8 millions à 58 millions d’euros. Entre 2017 et 2023, les contributions obligatoires et volontaires de la France seront ainsi passées de 715 à 829 millions d’euros, soit une hausse d’environ 16 %. Les responsables du MEAE font ainsi valoir que la France est remontée au septième rang des contributeurs aux Nations Unies en 2020. Cette évolution est liée à l’augmentation de nos contributions volontaires mais aussi à la baisse des contributions d’autres pays dans le contexte de la pandémie, qui pourrait n’être que conjoncturelle. En tout état de cause, la France reste loin derrière l’Allemagne et le Royaume-Uni.

Le rapporteur pour avis estime que la trajectoire haussière de nos contributions volontaires n’est pas à la hauteur alors que la France aspire à continuer à peser dans le système international. Dans un rapport du Sénat publié en janvier 2022 ([5]), MM. Vincent Delahaye et Rémi Féraud appelaient eux aussi la France à « augmenter le niveau de nos contributions volontaires de sorte à réduire l’écart avec nos principaux partenaires au sein des organisations stratégiques par rapport à nos priorités. »

Proposition : Accentuer l’effort de remontée du niveau de nos contributions volontaires dans un contexte marqué par le décrochage de notre pays dans le classement des contributeurs internationaux.

Au-delà de la question des montants, la France doit également se soucier de l’allocation de ses contributions volontaires. Le Quai d’Orsay a ainsi réalisé ces dernières années une revue, qui a abouti à une évolution d’un saupoudrage à un meilleur ciblage de ses contributions volontaires relevant du programme 105, concernant plus particulièrement les organisations compétentes en matière de sécurité, le programme 209 portant quant à lui sur les contributions au bénéfice des organisations de développement. Ces contributions sont recentrées sur quatre priorités :

        le renforcement des outils de maintien de la paix et de prévention ou de médiation des conflits ;

        l’approfondissement de notre soutien aux organisations actives dans le champ de la sécurité internationale, au premier rang desquelles l’Agence internationale pour l’énergie atomique (AIEA), l’Organisation pour l’interdiction des armes chimiques (OIAC) et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ;

        le placement d’experts auprès d’organisations internationales, matérialisé par le programme des jeunes experts associés (JEA), dont le nombre aura doublé, de 20 à 40, entre 2020 et 2023 ;

        le renforcement de l’attractivité de notre territoire pour les organisations internationales.

Le MEAE est cependant loin d’être le seul ministère à verser des contributions à des organisations internationales. Faute de coordination et de consolidation interministérielle, la France ne sait même pas combien elle verse à chaque organisation internationale, qui peut bénéficier de financements de plusieurs ministères. Comme le relèvent les sénateurs, « faute d’information centralisée, d’une part, et de volonté de l’organiser, d’autre part, l’État n’exerce ni suivi ni pilotage des contributions versées aux organisations internationales ». Le rapporteur appelle à confier au MEAE ce rôle de coordinateur interministériel.

D.   La politique immobilière du MEAE restera problématique tant que son financement s’appuiera en partie sur les produits de cessions

Pendant longtemps, le MEAE a conduit une politique immobilière totalement insoutenable. Conséquence d’une dotation budgétaire réduite à l’anecdotique, le financement des opérations immobilières du Quai d’Orsay reposait quasi exclusivement sur les ressources du compte d’affectation spéciale 723, alimenté par les produits de cessions du parc immobilier de l’État.

Ce mode de financement de la politique immobilière du ministère était aussi néfaste qu’inefficace. Le MEAE était en effet contraint de vendre les « bijoux de famille » pour entretenir un parc immobilier qui se réduisait comme une peau de chagrin. Par ailleurs, les produits des cessions, ponctionnés en partie pour contribuer au désendettement de l’État, ne permettaient pas de dégager des ressources suffisantes pour assurer un entretien satisfaisant du parc. Du consulat de France à Londres jusqu’aux campus diplomatiques à Bamako ou à Niamey, l’immobilier n’est souvent plus ni adapté aux besoins des personnels qui y travaillent, ni conforme à l’image que la France doit renvoyer dans le monde. Ce défaut d’entretien courant oblige aujourd’hui à devoir envisager des opérations très lourdes et fatalement plus coûteuses.

Compte tenu de cette situation fortement dégradée, le MEAE a lancé en janvier 2020 un plan de rattrapage sur l’immobilier à l’étranger qui prévoit environ 150 opérations prioritaires à mener entre 2021 et 2025. Si les opérations conduites sont diverses, la rationalisation et la densification des sites, comme celle conduite actuellement à Tanger, font partie des opérations privilégiées.

Le regroupement entre le consulat général et l’Institut français de Tanger : une opération immobilière utile

Le parc immobilier domanial français au Maroc est le troisième plus important en superficie à l’étranger, derrière le Liban et le Royaume-Uni. Le parc est composé de 72 bâtiments représentant une superficie de 64 000 mètres carrés et se trouve valorisé à 173 millions d’euros. Dans l’ensemble et par comparaison, le parc immobilier de l’État au Maroc est plutôt entretenu.

À Tanger, la principale emprise française est un parc d’un hectare et demi en cœur de ville, qui accueille le consulat général et la résidence de France, des lieux de prestige, connus de tous et emblématiques de la présence française.

La façade du consulat général depuis la place de France à Tanger