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PREMIÈRE PARTIE
Les crÉdits du compte d’affectation spÉciale pensions et de la mission rÉgimes sociaux et de retraite

Les crédits du compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, fixés à 61,1 milliards d’euros en 2022, connaissent une importante hausse (+ 5,33 %) pour s’établir à 64,3 milliards d’euros dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2023. Les crédits de la mission Régimes sociaux et de retraite sont, eux, en très légère hausse (+ 0,57 %), passant de 6,1 milliards d’euros en 2022 à 6,13 milliards en 2023.

En préambule, le rapporteur souligne que les programmes composant ces deux missions connaissent, sauf lorsque cet effet est composé par la baisse du nombre de bénéficiaires, une forte hausse imputable à la revalorisation anticipée des retraites de 4 % intervenue en juillet 2022 en vertu de la loi dite « Pouvoir d’achat » ([1]).

La présentation des crédits relevant de ces deux missions n’a toutefois pas vocation à se substituer à l’analyse exhaustive effectuée par le rapporteur spécial de la commission des finances, saisie au fond.

I. Les crÉdits du compte d’affectation spÉciale Pensions

Créé en 2006, le compte d’affectation spéciale Pensions regroupe les crédits des régimes de retraite et d’invalidité dont l’État a la charge, qu’il s’agisse des fonctionnaires civils, des ouvriers de l’État ou des militaires. Comme tout compte d’affectation spéciale, il est soumis à une obligation d’équilibre : son solde budgétaire cumulé, correspondant à la différence entre la somme des recettes et la somme des dépenses depuis la création du compte, doit toujours être excédentaire. Ce résultat est obtenu par une gestion précise des recettes, lesquelles se composent des contributions employeurs, des cotisations salariales et, en tant que de besoin et sans limitation, de versements complémentaires issus du budget général.

Ses crédits sont répartis en trois sections correspondant chacune à un programme. Leur forte hausse est essentiellement imputable à la revalorisation anticipée des retraités de 4 % intervenue en juillet 2022. Le surcoût lié à cette mesure est en effet estimé, pour l’ensemble de la mission, à 1,09 milliard d’euros.

L’impact de l’augmentation de 3,5 % de la valeur du point d’indice de la fonction publique intervenue, à la même date, en vertu du décret n° 2022-994 du 7 juillet 2022 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l’État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d’hospitalisation est, lui, moins marqué. Cette hausse a en effet plusieurs conséquences :

– une hausse des traitements de l’ensemble des fonctionnaires, donc des cotisations salariales, des contributions des employeurs et, in fine, des recettes ; cette hausse est estimée à 965,77 millions d’euros en 2022 et 1,9 milliard d’euros en 2023 ;

– une hausse plus modeste des dépenses, la revalorisation n’affectant que les pensions liquidées postérieurement ; cette hausse s’élève à 10,56 millions d’euros en 2022 et 59,47 millions d’euros en 2023.

A. Le programme 741 pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invaliditÉ

Le programme 741 rassemble les crédits relatifs au versement des prestations de retraite des fonctionnaires civils de l’État, de celles des militaires et de l’allocation temporaire d’invalidité (ATI). Il rassemble la majeure partie des dépenses retracées dans le CAS Pensions (94,8 %). Ses crédits, rapportés à ceux adoptés dans la loi de finances pour 2022, connaissent une forte augmentation (+ 5,74 %).

1. Fonctionnaires civils

Les crédits des pensions des fonctionnaires civils sont en forte hausse (+ 6,08 %).

En ce qui concerne les effectifs, les sorties demeurent toujours inférieures aux entrées, y compris en prenant en compte le surcroît de mortalité observé en 2020 :

Affiliés civils	Affiliés non retraités (A) Compte actif *	Affiliés retraités (B)	Rapport démographique (A/B)	Nouveaux retraités	Décès de retraités	Montant de la pension moyenne des retraités (B)
2020	1 736 075	1 606 453	1,08	54 915	43 309	2 134
2021	1 707 276	1 618 059	1,06	56 233	42 826	2 149
2022	1 652 499	1 631 466	1,01	57 963	42 029	2 162
2023 (prévisions)	1 642 402	1 647 400	1,00	56 968	43 141	2 280
2024 (prévisions)	1 633 111	1 661 227	0,98	56 665	44 334	2 302
2025 (prévisions)	1 623 804	1 673 558	0,97	54 971	45 611	2 411
2026 (prévisions)	1 615 115	1 682 918	0,96	54 130	46 973	2 483

Source : DGFiP, Service des retraites de l’État, base des affiliés, base des pensions, modèles PABLO et PACO pour les prévisions.

Champ : affiliés civils du régime des retraites de l’État.

* Compte actif : affilié non retraité en activité dont le compte individuel retraite est régulièrement alimenté par l’employeur, assimilable à la notion de cotisant.

2. Militaires

Cette enveloppe est elle aussi en forte hausse. Malgré une très légère hausse des départs en retraite, les effectifs demeurent stables :

Affiliés militaires	Affiliés non retraités (A) Compte actif *	Affiliés retraités (B)	Rapport démographique (A/B)	Nouveaux retraités	Décès de retraités	Montant de la pension moyenne des retraités (B)
2020	321 086	392 479	0,82	11 453	9 829	1 701
2021	323 534	394 103	0,82	11 847	9 647	1 705
2022	322 109	396 303	0,81	13 436	9 030	1 707
2023 (prévisions)	322 109	400 709	0,80	12 509	9 027	1 794
2024 (prévisions)	322 109	404 191	0,80	12 810	9 021	1 806
2025 (prévisions)	322 109	407 980	0,79	12 483	9 001	1 888
2026 (prévisions)	322 109	411 462	0,78	12 650	8 977	1 941

Source : DGFiP, Service des retraites de l’État, base des affiliés, base des pensions, modèles PABLO et PACO pour les prévisions.

Champ : affiliés militaires du régime des retraites de l’État.

* Compte actif : affilié non retraité en activité dont le compte individuel retraite est régulièrement alimenté par l’employeur, assimilable à la notion de cotisant.

3. Allocations temporaires d’invalidité

Les crédits des allocations temporaires d’invalidité, qui ne représentent qu’une très faible part des crédits du programme 741 (0,2 %), connaîtront une hausse modérée en 2023 (+ 2,36 %). En effet, la baisse du nombre d’allocataires et du taux moyen d’invalidité est neutralisée par la revalorisation des prestations versées.

B. Le programme 742 Ouvriers des Établissements industriels de l’État

Le programme 742 retrace les dépenses et recettes de deux fonds consacrés aux prestations de retraite et d’invalidité versées aux ouvriers de l’État : le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE) et le fonds gérant les rentes d’accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM), tous deux gérés par la Caisse des dépôts et consignations.

Les crédits du FSPOEIE au titre des risques vieillesse (92 % des pensionnés) et invalidité (8 %) sont en hausse (+ 4,73 %), tout comme les crédits alloués au fonds RATOCEM (+ 7,55 %).

C. Le programme 743 Pensions militaires d’invaliditÉ et des victimes de guerre et autres pensions

Ce programme finance, d’une part, les pensions versées au titre du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (PMIVG) et, d’autre part, les pensions, rentes et allocations de régimes de retraite ou équivalents dont l’État est directement redevable, notamment au titre d’engagements historiques et de reconnaissance de la Nation.

À la différence des autres programmes du CAS Pensions, ces différentes dépenses sont financées exclusivement par la solidarité nationale et non selon une logique contributive. Chaque action est le miroir d’une action d’un des programmes ministériels du budget général, dit programme support, qui en supporte exclusivement les dépenses. Il s’agit du seul programme dont les crédits baisseront en 2023 (– 10,12 %).

Ce programme se décline en sept actions, recouvrant une diversité de pensions et de rentes.

1. Reconnaissance de la Nation

Cette action représente 38,3 % du montant du programme.

a. La retraite du combattant

Versée en témoignage de la reconnaissance nationale, la retraite du combattant s’élève à 782,60 euros annuels, depuis sa revalorisation par l’article 42 du projet de loi de finances pour 2022. 797 887 pensionnés en bénéficient au 31 décembre 2021. La baisse de cet effectif, estimée à 7 % par an environ, justifie la baisse des dépenses en 2023 (509,42 millions d’euros).

b. Les traitements attachés à la Légion d’honneur et à la médaille militaire

La modestie de ces traitements parfois non réclamés explique le très faible montant des dépenses afférentes (0,8 million d’euros). Les bénéficiaires étaient, au 31 décembre 2021, au nombre de 115 768.

2. Les autres actions du programme 743

Ces actions sont présentées dans le tableau ci-après :

Action	Intitulé	Bénéficiaires	Part des crédits du programme	Évolution des crédits	Effectifs	Justification de l’évolution
02	Réparation	– Militaires victimes d’accidents imputables au service ou à des faits de guerre ; – victimes civiles de guerre ou d’actes de terrorisme.	56,7 %	– 6,64 %	Au 1er janvier 2022 : 171 750.	Baisse du nombre de bénéficiaires.
03	Pensions d’Alsace-Moselle	Ministres de certains cultes.	1,2 %	Identiques	Au 31 décembre 2021 : 849.	Baisse du nombre de bénéficiaires.
04	Allocations de reconnaissance des anciens supplétifs	Anciens membres des formations supplétives en Algérie – les harkis – et leurs conjoints (allocation viagère).	2,9 %	– 3,67 %	Prévisions pour 2023 : – allocation de reconnaissance : 3 471 ; – allocation viagère : 1 767.	Baisse du nombre de bénéficiaires, malgré leur hausse prévue concernant l’allocation viagère ; le doublement des montants versés a donné lieu au dépôt d’un amendement majorant les crédits de cette action lors de la discussion du PLF 2022.
05	Anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien		0,002 %	– 36,89 %	Au 31 décembre 2021 : 4 ([2]).
06	Sapeurs‑pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d’accident ou de maladie imputable au service	Sapeurs‑pompiers volontaires, leurs conjoints ou leurs enfants.	0,9 %	– 0,77 %	Inconnus.	Prévision de dépense identique à celle du PAP 2022 à défaut de transmission par la Caisse des dépôts de la prévision actualisée pour 2023, 2024 et 2025.
07	Pensions de l’Office de radiodiffusion-télévision française (ORTF)	Anciens employés de cet Office : – rentes d’accident du travail ; – allocations sur‑complémentaires de retraite.	0,01 %	– 14 %	– Rentes d’accident du travail : 4 au 31 décembre 2021 ; – allocations sur-complémentaires de retraite : 29 au 1er juillet 2022.	Baisse du nombre de bénéficiaires.

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II. Les crÉdits de la mission rÉgimes sociaux et de retraite

La mission Régimes sociaux et de retraite regroupe un grand nombre de régimes spéciaux de retraite se caractérisant par une création ancienne – souvent antérieure à la sécurité sociale – et un fort déséquilibre démographique. Celui-ci rendant impossible l’autofinancement, il est compensé par le versement de crédits de l’État au titre de la solidarité nationale.

Les règles applicables à ces régimes se sont progressivement rapprochées de celles de la fonction publique, la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire ayant, elle, mis en extinction le régime spécial de la SNCF.

Pour l’année 2023, les crédits des trois programmes de cette mission s’élèveront à 6,1 milliards d’euros et seront donc quasiment identiques à ceux de la loi de finances pour 2022 (+ 0,57 %).

A. Le programme 198 RÉgimes sociaux et de retraite des transports terrestres

Ce programme regroupe 69,7 % des crédits de la mission. Ceux-ci financent pour l’essentiel les régimes de retraite du personnel de la SNCF et de la RATP et, dans une bien moindre mesure, d’autres régimes ou dispositifs tel que le congé de fin d’activité (CFA).

1. Les pensions des anciens agents de la SNCF

Cette action regroupe 80,6 % des crédits de ce programme, pour un montant en forte hausse (+ 4,98 %), s’élevant à 3,45 milliards d’euros. Ils correspondent à la subvention d’équilibre versée par l’État à la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la Société nationale des chemins de fer français (CPRPSNCF).

En 2021, ce régime compte 121 788 cotisants pour près de 243 560 retraités. Ce ratio démographique particulièrement défavorable se dégradera du fait de la fermeture du régime et de l’arrêt du recrutement au statut, malgré la baisse du nombre de départs à la retraite et bien que le nombre de cotisants ne diminuera que progressivement.

2. Les pensions des anciens agents de la RATP

Selon les mêmes modalités que pour la SNCF, cette action correspond à la contribution de l’État permettant d’assurer l’équilibre de la Caisse de retraite du personnel de la Régie autonome des transports parisiens (CRP RATP).

Représentant 18,95 % des crédits du programme, les dépenses correspondantes augmentent fortement (+ 7,54 %).

Ce régime comptait, en 2021, 50 064 pensionnés pour 42 444 cotisants.

3. Autres régimes

La très forte diminution (– 89,12 %) de ces dépenses résulte du transfert vers le programme 203 de la mission Écologie, développement et mobilité durables des crédits afférents au congé de fin d’activité des conducteurs routiers (CFA), évalués, pour 2023, à 152 millions d’euros. Demeurent dans le champ de cette action les régimes présentés ci-dessous :

Intitulé	Bénéficiaires	Effectifs
Complément de retraite des conducteurs routiers	– Complément de pension aux salariés partis à la retraite avec un nombre insuffisant de trimestres pour bénéficier d’une pension complète du régime général ; – remboursement des trimestres manquants aux salariés sortant d’un congé de fin d’activité.	Estimation pour 2023 : 794.
Pensions des anciens agents des chemins de fer d’Afrique du Nord et d’outre-mer	– Chemins de fer d’Afrique du Nord et du Niger-Méditerranée ; – transports urbains tunisiens et marocains ; – chemin de fer franco-éthiopien.	Estimation pour 2023 : 2 607.
Pensions de certains anciens agents des chemins de fer secondaires d’intérêt local ([3])	Anciens affiliés à la affiliés de l’ex-CAMR ([4]).	Estimation pour 2023 : 48.

B. Le programme 197 RÉgimes de retraite et de sÉcuritÉ sociale des marins

Il rassemble les financements accordés par l’État au régime de sécurité sociale des marins et des gens de mer d’une part et la subvention versée à l’Établissement national des invalides de la marine (Enim) au titre de ses charges de service public d’autre part. Les crédits adoptés dans la loi de finances pour 2022 sont reconduits à l’identique en 2023 (802 millions d’euros).

Ce régime recouvre une branche vieillesse, une branche maladie, accident, invalidité maternité et décès et des actions sanitaires et sociales. Il présente une démographie très déséquilibrée propre à la profession des marins, laquelle rend nécessaire une contribution de la solidarité nationale à hauteur des trois quarts des dépenses de la branche vieillesse. En 2023, 102 914 pensions devraient être versées contre 104 705 en 2022.

C. Le programme 195 RÉgimes de retraite de la SEITA et divers

En baisse en 2023 (– 3,61 %) il finance quatre régimes spéciaux fermés, tous en rapide déclin démographique, voire quasiment éteints.

1. Le fonds spécial de retraite de la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines

Ce régime, fermé depuis 2010, se caractérise par un déséquilibre démographique majeur (193 000 pensionnés pour 878 cotisants en 2023). Il devrait s’éteindre en 2100. Ses effectifs sont en diminution régulière, de même que les crédits qui lui sont alloués (– 4,11 % en 2023), lesquels représentent 87,6 % des dépenses du programme 195. Ils s’établissent, pour 2023, à 925 millions d’euros. Ce régime est géré par la Caisse des dépôts.

2. Les autres régimes du programme 195

Intitulé	Bénéficiaires	Effectifs	Évolution des crédits
SEITA		Au 1er janvier 2022 : 6 284 pensionnés.	+ 0,24 %
Caisse des retraites des régies ferroviaires d’outre-mer	Anciens agents du personnel de coopération technique ferroviaire ou des régies ferroviaires d’outre-mer.	Au 31 décembre 2021 : 53 ([5]).	– 17,18 %

Seconde partie
Les démarches des particuliers en matière de retraite : plus de transparence, plus d’accès, plus d’information

I. LA QUALITÉ DU DROIT À L’INFORMATION

A. l’information jusqu’À la Liquidation : un impÉratif de fiabilitÉ

1. Le droit à l’information est un enjeu identifié par les pouvoirs publics pour limiter le risque de rupture ou de non-recours aux droits...

24 % des assurés ne liquident pas l’ensemble de leurs droits à la retraite ce qui représente une perte moyenne de 40 euros bruts par mois ([6]). D’autre part, d’après un rapport de la Cour des comptes, une pension de retraite liquidée sur sept est considérée comme entachée d’une erreur dans son calcul ([7]). Certains, faute d’informations correctes en la matière, la liquident tardivement et subissent alors une perte financière correspondant aux périodes pendant lesquelles ils auraient pu percevoir ces prestations. Si les causes de ce phénomène sont multiples, il est certain que les difficultés que peut rencontrer un assuré dans l’accès aux informations qui le concernent en matière de retraite ne peuvent que contribuer à l’accroître.

Le droit à l’information est essentiel du fait de la coexistence de nombreux régimes de retraite entre lesquels les droits ne sont pas portables. La quasi-totalité des assurés relèvent en outre de plus d’un régime de retraite : 3,2 pensions de retraite sont versées en moyenne à chaque assuré et 25 % des assurés relèvent, en matière de droits directs, d’au moins quatre régimes différents ([8]).

Les articles L. 161‑17 et suivants du code de la sécurité sociale consacrent donc le droit à l’information (DAI) des assurés en matière de retraite. Cette information doit être consolidée et personnalisée. Ce droit à l’information prend notamment la forme :

– d’une obligation de transmettre tous les cinq ans aux assurés, à partir de 35 ans, un relevé de leur situation individuelle (RIS), lequel peut en outre être demandé à tout âge par voie électronique ;

– d’une obligation de transmettre aux assurés, à partir de 55 ans, une estimation indicative globale (EIG) ;

– sur demande, dès 45 ans, d’un entretien information retraite (EIR) ;

– d’une information générale sur le système de retraite par répartition adressée obligatoirement à l’ensemble des nouveaux assurés (INA), mentionnant notamment la possibilité de créer un compte retraite en ligne.

Le RIS rassemble les éléments suivants, pris en compte dans la liquidation des retraites auxquelles l’assuré peut prétendre :

– les régimes auprès desquels il a acquis des droits ;

– la durée d’assurance par régime, et le nombre de points acquis le cas échéant ;

– les éléments de rémunération enregistrés ;

– d’autres éléments ayant une incidence sur l’âge d’ouverture des droits ou le montant de la retraite servie.

À ces éléments, l’EIG ajoute, pour chacune des retraites, auxquelles l’assuré peut prétendre, une estimation de leur montant en fonction de l’âge de départ.

Lors de son audition, M. Philippe Charlin, conseiller privé en liquidation de retraite, a toutefois indiqué au rapporteur une dégradation de la lisibilité des RIS à la suite d’une modification de leur présentation supprimant, par exemple, la distinction claire entre les points acquis, antérieurement à leur fusion, auprès de l’AGIRC d’une part et de l’ARRCO d’autre part. Si cette information demeure disponible en ligne, elle est ainsi devenue moins accessible.

Actif depuis 2016, le compte personnel retraite, inclus dans le portail commun inter-régimes (PCI) géré par le GIP Union Retraite ([9]) sous le nom

« Mon compte retraite », est la matérialisation principale de cette obligation d’information unique. Accessible en ligne et, depuis peu, par le biais d’une application, il permet à toute personne d’avoir accès à une multitude d’informations relatives à sa retraite, notamment aux droits acquis dans les régimes auxquels il a cotisé. Outre ce relevé de carrière, il peut réaliser des estimations du montant de retraite qu’il percevra en fonction de son âge de départ.

La forte augmentation du nombre de comptes retraite ouverts traduit le succès de ce dispositif :

Source : GIP Union Retraite.

2. ... ainsi que par les caisses allant désormais au‑devant de leurs assurés...

a. Renoncer à la quérabilité ? L’amorce d’un changement de paradigme louable demeurant néanmoins résiduel et laborieux

La quérabilité demeure un principe cardinal de la gestion des régimes de retraite : une retraite se demande et n’est, en l’absence de cette démarche, pas mise en liquidation. Ce principe exige donc du retraité une démarche active, rendue néanmoins complexe par la multiplicité des régimes de retraite, par la difficulté d’accéder aux informations en la matière, notamment pour identifier les régimes auprès desquels des droits ont été acquis, et par la numérisation croissante des procédures.

Le manque à gagner pour les personnes n’ayant pas fait liquider tous leurs droits étant d’environ 40 euros bruts par mois ([10]), le non-recours pourrait s’expliquer par l’absence de volonté des assurés d’entreprendre des démarches de liquidation compliquées pour obtenir un montant de retraite considéré comme faible ([11]). Parallèlement, le coût des démarches de liquidation s’avère pour les caisses, dans de tels cas, très important comparé au montant de retraite servi. Ce non-recours volontaire s’avère néanmoins parfois bloquant lorsque le versement de certaines prestations est conditionné au principe de subsidiarité, c’est-à-dire à l’obligation pour l’assuré d’avoir liquidé l’ensemble des retraites auxquelles il a droit (cf. infra). Le rapporteur a ainsi reçu des témoignages de situations bloquées au titre de la loi dite « Chassaigne » pour quelques euros de pension non demandés.

Face à ce constat, le principe de quérabilité ne devrait-il pas être remis en cause, ou, a minima, connaître des inflexions à même d’éviter aux assurés d’omettre de liquider les retraites auxquelles ils ont droit ?

L’idée, évoquée notamment lors de l’audition des responsables de la CNAV et de l’AGIRC-ARRCO, pourrait être celle d’une mise en paiement automatique des retraites complémentaires dès lors que la retraite principale aurait été liquidée. Également évoquée, l’extension du versement des petites retraites sous forme de capital se heurte parfois, quant à elle, aux difficultés des assurés à gérer sur la durée l’utilisation d’une somme versée en une fois.

En toute hypothèse, le rapporteur souligne qu’une telle liquidation « automatique » ne devrait avoir lieu qu’en dessous d’un certain montant – en deçà duquel il ne serait pas raisonnable, pour les caisses, de procéder à l’intégralité des opérations de liquidation – et à partir d’un certain âge, notamment afin de ne pas « imposer » une liquidation à un assuré qui aurait choisi de ne pas la percevoir, quelle qu’en soit la raison (telle que la volonté de ne pas dépasser le seuil au-delà duquel un taux de CSG plus élevé est appliqué).

À titre de comparaison, il est utile de mentionner l’obligation, introduite par la « loi Labaronne » ([12]), pour les régimes supplémentaires de retrouver l’ensemble de leurs bénéficiaires. Cette obligation prend la forme de l’ajout dans le portail « Mon compte retraite », sous la supervision du GIP Union Retraite, d’un module intitulé : « Mon épargne retraite ».

b. Simplifier le front office en allant vers une logique de guichet unique pour les assurés et les proches aidants : le rôle du GIP Union Retraite dans l’amélioration du droit à l’information des usagers

Le groupement d’intérêt public (GIP) Union Retraite est l’acteur central de coordination du droit à l’information en matière de retraite. Créé par la loi n° 2014‑40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites et regroupant « l’ensemble des organismes assurant la gestion des régimes de retraite légalement obligatoires, la Caisse des dépôts et consignations ainsi que les services de l’État chargés de la liquidation des pensions en application du code des pensions civiles et militaires de retraite », il a pour mission d’assurer « le pilotage stratégique de l’ensemble des projets de coordination, de simplification et de mutualisation ayant pour objet d’améliorer les relations des régimes avec leurs usagers » ([13]), notamment en matière d’information.

Comme l’écrit le GIP Union Retraite, le droit à l’information désigne certes « la possibilité donnée à tout actif de connaître précisément les droits qu’il a acquis dans le cadre de sa carrière passée pour sa future retraite », mais aussi « la possibilité donnée à tout actif d’estimer le montant de sa pension en fonction de son âge de départ à la retraite » ([14]).

Ces deux aspects du droit à l’information correspondent à deux services mis en place sous l’égide du GIP et ayant vocation à fournir aux assurés, en un même et unique lieu, les informations auxquelles ils peuvent prétendre :

– le service en ligne « ma carrière », alimenté depuis une base de données unique inter-régimes et support du RIS chronologique ;

– le service en ligne « mon estimation retraite », qui s’est substitué, en novembre 2021, au simulateur M@rel et à l’EIG.

Ces services en ligne ne remplacent pas les envois obligatoires de documents prévus par la loi, mais la mise en forme de ces derniers est désormais conçue pour que leur présentation soit identique à celle des documents obtenus en ligne.

Le portail inter-régimes administré par le GIP Union Retraite sous la forme du site « Mon compte retraite » offre un grand nombre de services aux assurés comme aux retraités :

Source : GIP Union Retraite.

Au nombre de ces services, la possibilité pour les assurés, depuis 2019, de demander simultanément la liquidation de l’ensemble des retraites auxquelles ils peuvent prétendre via le dispositif de demande de retraite inter-régimes en ligne (DRIL) est une importante mesure de simplification. En effet, presque tous les assurés ont été affiliés à plus d’un régime de retraite, puisqu’ils relèvent au minimum, à quelques rares exceptions près, à la fois d’un régime de base et d’un régime complémentaire. Grâce à ce service, le demandeur est assuré de la transmission de sa demande à l’ensemble des régimes dont il relève, ce qui est de nature à réduire les risques de non-recours. En 2020, 63 % des demandes de liquidations ont été faites par le biais de cette procédure.

Cette logique s’applique a fortiori en matière de réversion, les droits dérivés se caractérisant par une grande complexité liée à la diversité des règles d’une part et par la difficulté pour le conjoint survivant d’identifier l’ensemble des régimes dont relevait l’allocataire principal. La mise en place d’un service de demande unique de réversion, transmise ensuite à l’ensemble des régimes, est donc un important progrès en matière de simplification de l’information et des démarches.

Créée par la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites, insérant dans le code de la sécurité sociale un nouvel article L. 173‑1‑2, la liquidation unique des régimes alignés (LURA) relève, elle, d’une intégration plus poussée, dans la mesure où c’est la liquidation, et non la simple demande, qui devient unique pour l’ensemble des régimes concernés. Depuis le 1er juillet 2017, l’assuré n’a qu’un seul interlocuteur tout au long du processus de liquidation, de la demande à la mise en paiement. Le régime compétent est, en principe, le dernier régime d’affiliation. Depuis la disparition du Régime social des indépendants (RSI), cette procédure ne concerne plus que le régime général et la MSA-salariés.

Un prochain objectif pourrait être d’élargir le recours à la LURA en matière de réversion, accessible actuellement uniquement lorsque le droit principal avait lui-même été liquidé par ce biais, la diversité des règles en matière de réversion rendant difficile une unification de la liquidation. La montée en charge de l’usage de ce dispositif en matière de droits dérivés est donc, relève la MSA, « très lente et progressive » ([15]), ce que révèlent les chiffres concernant ses propres affiliés :

Le GIP Union Retraite a en outre développé un mécanisme automatique de détermination, pour les demandes de réversion, du régime principal de contact. Un tel dispositif ne peut qu’être utile aux assurés, mais également aux agents des caisses, ainsi libérés de l’application de règles de priorité parfois complexes et du temps nécessaire à la coordination entre caisses.

Si l’extension de la logique du guichet unique ne peut qu’être saluée et encouragée, pour l’ensemble des outils gérés par le GIP, elle connaît néanmoins quelques limites.

Ainsi, lors de son audition, la Défenseure des droits a évoqué des difficultés générées par certaines règles dérogatoires confiant, dans le cadre de la LURA, la liquidation de tout ou partie de la retraite à un autre organisme que le dernier régime auquel l’assuré a été affilié. Une étude réalisée en 2017/2018 par des élèves de l’École nationale supérieure de sécurité sociale (EN3S) évoque, au titre de ces règles de compétences dérogatoires, la priorité du régime général pour valider la majoration de durée d’assurance (MDA) pour enfants ([16]). La complexité de ces règles et leur mauvaise maîtrise par les agents des caisses peuvent entraîner des retards voire des erreurs dans la liquidation des retraites. Cette complexification croissante des règles rend plus difficile la formation des agents chargés de les appliquer, ce d’autant plus que le personnel des caisses tend à se renouveler plus rapidement que par le passé.

De plus, la logique de guichet unique trouve ses limites dans la nécessité de prendre en compte la diversité des régimes et des règles qui leur sont applicables. Ainsi, l’intégration dans un simulateur unique d’un plus grand nombre de régimes peut induire des erreurs dues à l’impossibilité – notamment lorsque son coût est trop élevé – de prendre en compte l’ensemble des cas de figure de l’ensemble des régimes, alors que cela aurait été possible dans un simulateur limité à un nombre plus réduit de régimes.

À l’inverse, le fait que ce portail inter-régimes coexiste toujours avec d’autres portails, tel le site « Ma retraite publique », regroupant les régimes gérés par la Caisse des dépôts et consignations, ou l’environnement ENSAP (espace numérique sécurisé de l’agent public) pour les retraites de l’État, peut être source de confusion, notamment au moment de la demande de liquidation ([17]).

Concernant l’aide pouvant être apportée à l’assuré, le succès du service de demande de réversion en ligne, quel que soit l’âge du demandeur, comparé aux statistiques sur la maîtrise des outils numériques tend à indiquer que nombreux sont ceux qui bénéficient de l’aide de leur entourage. Le rôle de « tiers de confiance » que remplissent parfois les agents des maisons France Services devrait également être reconnu et facilité. 13 % des personnes qui effectuent une démarche en ligne ont en effet besoin de l’assistance d’un tiers ([18]).

Une difficulté demeure, a indiqué la CNAV lors de son audition, en matière de tutelle ou de curatelle ; le déploiement du dispositif « Aidants connect », pour l’instant en phase expérimentale, pourrait permettre de la résoudre. Ainsi, il est semble-t-il plus facile à un proche d’aider un membre de sa famille en utilisant ses identifiants de façon officieuse qu’à un tuteur ou un curateur, pourtant investi officiellement de ce rôle, d’accomplir des démarches au nom et pour le compte de la personne protégée...

3. ... tout en amplifiant en back office leur dialogue inter-régimes

a. L’importance des dispositifs d’échange de données entre les caisses

La difficulté des caisses à reconstituer les carrières de leurs assurés demeure l’une des principales causes d’erreurs dans la liquidation de leurs droits, que la mise en place du RGCU (cf. infra) devrait contribuer à résoudre.

D’autres dispositifs d’échange d’information entre caisses sont néanmoins essentiels pour assurer la bonne information des assurés autant que la bonne liquidation de leurs droits, soit que les règles rendent nécessaire une coordination entre les régimes, soit qu’il faille permettre l’échange entre caisses des informations dont elles disposent sur les assurés pour permettre la bonne application du principe « Dites-le nous une fois ».

Plusieurs systèmes d’information ont donc été mis en place dans le champ de la protection sociale :

– le système « échanges inter-régimes de retraite » (EIRR), qui mentionne notamment, conformément à l’article R. 161‑69‑2 du code de la sécurité sociale, la liste des régimes d’affiliation du bénéficiaire et de ses conjoints ou ex-conjoints décédés, le montant des avantages de retraite servis et la mention qu’il a fait valoir tous les droits auxquels il peut prétendre ;

– le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS), qui regroupe l’ensemble des informations concernant la protection sociale des individus (caisses et régimes d’affiliation, prestations et soutiens perçus, montant des prestations) ;

– le dispositif de ressources mensuelles (DRM) regroupant les données de salaires et de revenus de remplacement de l’ensemble de la population, agrégés par le biais des flux transmis dans le cadre du prélèvement à la source.

Ce dernier dispositif, destiné notamment à « l’appréciation du montant des ressources des demandeurs de pensions de réversion » ([19]) a été utilisé avec succès, début 2020, pour revaloriser de façon différenciée les retraites en fonction du montant total tous régimes de retraites perçues.

Dans un rapport portant sur le RNCPS ([20]), l’Inspection générale des affaires sociales souligne néanmoins la multitude d’outils de partage d’information qui coexistent au sein des régimes de la protection sociale. Si la volonté d’assurer la protection des données personnelles en évitant les croisements entre fichiers ou la constitution de bases de données trop importantes a pu motiver l’absence d’unification de ces bases d’information, la création du RGCU dans le cadre d’une vaste coopération inter-régimes d’une part et la généralisation, dans le cadre de la mise en place du prélèvement à la source, d’échange de données relatives aux actifs d’autre part pourraient justifier la rationalisation des systèmes d’information relatifs aux assurés en matière de retraite.

Le référentiel national des individus (RNI), quant à lui, est le système d’information de l’AGIRC-ARRCO, alimenté notamment par des flux en provenance de la CNAV signalant à ce régime complémentaire les demandes de retraites ou les liquidations auprès du régime général. Ce flux et sa précision, notamment quant au type de prestation versée par le régime général, sont importants car ils indiquent à l’AGIRC‑ARRCO les situations dérogatoires dans lesquelles le coefficient de solidarité ([21]) n’est pas appliqué malgré l’absence de report de l’âge de départ à la retraite. Or, comme l’a souligné M. Philippe Charlin lors de son audition, des retards subsistent en la matière, conduisant parfois à une minoration erronée de la retraite versée par l’AGIRC‑ARRCO, dont les équipes ont elles-mêmes soulevé ce point auprès du rapporteur.

L’importance des échanges avec l’administration fiscale – au-delà des flux créés dans le cadre de la mise en place du prélèvement à la source – doit enfin être soulignée, notamment pour l’application des taux de contribution sociale généralisée (CSG), qui dépendent du revenu fiscal de référence du retraité ([22]). À cet égard, l’AGIRC‑ARRCO a exprimé auprès du rapporteur son regret de ne pas disposer d’un flux d’échange avec les services fiscaux, ce qui l’oblige à obtenir les justificatifs afférents directement auprès des retraités. L’application du bon taux de CSG n’est donc pas automatique, les retraités subissant le risque de ne pas bénéficier du taux médian, du taux réduit ou de l’exonération auxquels ils ont pourtant droit. Cette situation génère parfois des indus, toujours difficiles à régulariser pour des retraités modestes.

L’AGIRC-ARRCO a indiqué au rapporteur avoir, à plusieurs reprises, demandé à pouvoir enrichir le RNI avec les adresses issues du fichier de la Caisse nationale de l’assurance maladie (CNAM) et utilisées dans le cadre du DAI obligatoire, sans obtenir une suite favorable à cette demande de la part de la CNAM ni du GIP Union Retraite.

b. L’effectivité du respect du principe de subsidiarité

Le principe de subsidiarité conditionne l’accès aux minima de pension (tel le minimum contributif [MICO]) et aux majorations de réversion du régime général et du régime des non-salariés agricoles, de base et complémentaire à la liquidation, par l’assuré de l’intégralité de ses pensions de retraite. Il implique donc un échange d’informations conséquent entre caisses et avec l’assuré qui peut être source de nombreuses difficultés administratives.

Un exemple en est fourni par la loi n° 2020-839 du 3 juillet 2020 visant à assurer la revalorisation des pensions de retraite agricoles en France continentale et dans les outre-mer, dite « loi Chassaigne ». Ce texte porte le montant des pensions des exploitants agricoles à hauteur de 85 % du SMIC net agricole pour une carrière complète. Néanmoins, pour bénéficier du complément différentiel créé à cette fin, les personnes concernées doivent, conformément à l’article L. 732‑63 du code rural et de la pêche maritime, avoir « fait valoir l’intégralité [de leurs] droits en matière d’avantage de vieillesse auxquels elles peuvent prétendre auprès des régimes légaux ou rendus légalement obligatoires, de base et complémentaires, français et étrangers, ainsi qu’auprès des régimes des organisations internationales ». Cette disposition implique donc que l’assuré connaisse précisément l’ensemble des retraites auxquelles il peut prétendre pour en demander la liquidation. Or, et malgré l’extension continue du champ des dispositifs d’information, cette connaissance est encore fortement problématique et peut amener, in fine, au refus du bénéfice de cette prestation au motif de l’absence de liquidation de retraites de très faible montant, ce donc le rapporteur a lui-même été témoin. Ce problème concerne notamment les situations dans lesquelles des retraités continuent à cotiser à certains régimes au titre des mandats qu’ils exercent : si l’article 11 de la loi n° 2022‑1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat est venu résoudre les difficultés rencontrées du fait de l’exercice d’un mandat local, un autre problème se pose concernant l’exercice d’un mandat au sein d’une chambre d’agriculture.

Le principe de subsidiarité est donc au nombre des règles imposant aux caisses de disposer de procédures d’échange et de coordination.

B. ... qui Implique un dialogue mutuel et multicanaux entre l’assurÉ et les caisses

1. La nécessité de conserver différents modes de communication pour éviter le « tout numérique »

Le numérique, malgré les progrès indéniables qu’il permet en matière d’accès aux droits, peut parfois constituer, au contraire, un obstacle supplémentaire pour les assurés, dans le cadre d’une démarche présentant déjà de nombreux facteurs d’anxiété, puisque :

– la liquidation d’une retraite à des conséquences majeures et durables, car elle détermine généralement les ressources financières de son bénéficiaire pour le reste de sa vie ;

– la demande de liquidation est généralement une expérience unique, et l’on ne peut donc pas s’appuyer sur les erreurs passées pour « s’améliorer » lors de la demande suivante.

Dans son rapport « Dématérialisation des services publics : trois ans après, où en est-on ? » ([23]), la Défenseure des droits préconise donc de laisser à chaque usager le choix de son mode de relation avec l’administration, y compris avec les organismes de la protection sociale. La dématérialisation doit laisser ouverte la possibilité de « contacts humains », notamment téléphoniques, ou dans le cadre des maisons France Services, ces dernières ne pouvant néanmoins pas constituer le seul mode de communication alternatif au numérique. Selon ce rapport, « la procédure dématérialisée devrait devenir une alternative aux autres modes de communication, au libre choix de l’usager, et non un carcan imposé à tous ». Enfin, en matière d’usage du numérique, la Défenseure des droits recommande de généraliser la réversibilité du consentement : l’usager doit pouvoir « revenir, à tout moment, sur son consentement aux échanges dématérialisés, de façon définitive ou temporaire ».

La convention d’objectifs et de gestion applicable à la Caisse de retraite du personnel de la RATP (CRP RATP) pour la période 2022–2026 comporte, en matière de modes de communication avec les usages, des indicateurs et des objectifs intéressants : traitement des appels téléphoniques reçus, rappels de rendez-vous physiques par SMS, développement des rendez-vous en visioconférence.

Le rapporteur souligne enfin la situation particulière du Service des retraites de l’État, qui n’a pas d’accueil physique, mais s’appuie sur les services des ressources humaines des administrations de l’État.

2. ... qui soient accessibles sur l’ensemble du territoire : l’apport des maisons France Services

Les maisons France Services ont succédé en 2020 aux maisons de services au public (MSAP). Elles ont pour objectif de permettre aux usagers d’obtenir, en un seul lieu, des renseignements relatifs à plusieurs organismes administratifs, sous la forme d’un guichet unique proposant un accueil de niveau 1 se limitant à une assistance à l’accomplissement des démarches administratives et à une orientation vers le service compétent. En matière de retraite, les organismes participant à ce dispositif sont la Mutualité sociale agricole (MSA) et la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV). Chaque Français doit normalement se trouver à moins de 30 minutes d’une des 2 055 maisons France Services ([24]). Ce dispositif est piloté par l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), auditionnée par le rapporteur.

Selon l’ANCT, les demandes concernant les retraites représentent 15 % de l’ensemble des demandes que ces maisons reçoivent. Il s’agit donc d’un des principaux sujets qu’elles ont à traiter, souvent en assistant le demandeur dans la constitution de l’ensemble du dossier, sans se limiter strictement, donc, à un accueil de niveau 1. En conséquence, les agents acquièrent rapidement des compétences dans ce domaine, certains étant même officieusement identifiés comme disposant d’une expertise particulière en la matière. Si ce phénomène appelle la mise en place de formations spécifiques assurées par les régimes participants à destination des agents des maisons France Services – voire une certaine forme de spécialisation, à condition qu’elle soit validée par les régimes participant – ceux-ci ne peuvent néanmoins pas se substituer aux agents des caisses de retraite.

Les agents des maisons France Services devraient donc toujours pouvoir, sans difficulté, planifier directement des rendez-vous entre les usagers et les régimes de retraite. Ces rendez-vous doivent notamment pouvoir prendre la forme de visioconférences organisées dans les murs de la maison France Services : cela permet en effet de faciliter les démarches des citoyens sans leur imposer, en particulier en zone rurale, de se déplacer pour remplir leurs démarches, mais en leur offrant néanmoins une aide technique à la manipulation des outils informatiques nécessaires. Ces agents doivent, de plus, toujours disposer d’un accès direct à un interlocuteur local au sein des régimes participants. L’organisation de permanences régulières des régimes de retraite dans les maisons France Services est également souhaitable.

De façon plus générale, une stratégie globale relative à la prise en charge des demandes concernant les retraites dans les maisons France Services reste à définir. Il serait notamment souhaitable que l’AGIRC-ARRCO, régime complémentaire d’un très grand nombre de Français ([25]), s’associe à cette démarche.

Le rapporteur est très favorable au développement des maisons France Services, notamment en matière de retraite, et observe que ce dispositif permet, dans un certain nombre de cas, d’assurer le droit à l’information en matière de retraite d’assurés éloignés des structures administratives, voire de résoudre des problèmes rencontrés par eux au moment, notamment, de la liquidation de leurs droits.

3. ... mais pouvant être complexes dans certains cas de figures

Les contrôles d’existence annuels exigés des retraités résidants à l’étranger ([26]) ou des bénéficiaires de pensions de réversion peuvent poser de nombreuses difficultés, pouvant aller jusqu’à entraîner l’interruption du versement de la retraite. Pour simplifier ces procédures, les contrôles d’existence ont été mutualisés en un dispositif unique, dénommé « Mutualisation des contrôles d’existence » (MCE), mis en place sous l’égide du GIP Union Retraite conformément à l’article L. 161‑24‑3 du code de la sécurité sociale. Ce service, qui a fait l’objet d’un audit et d’améliorations en 2021 ([27]), réduit le nombre de démarches à accomplir par les assurés tout en fiabilisant l’envoi du certificat d’existence. L’article 104 de la loi de finances pour 2021 a autorisé le recours, pour accomplir cette procédure mutualisée, à la biométrie, ce qui dispense les assurés d’un déplacement, parfois laborieux, auprès de l’autorité habilitée à compléter le certificat de vie. Le GIP Union Retraite a donc conduit, auprès de 371 retraités et dans cinq pays, une expérimentation prenant la forme d’une « application leur permettant de télécharger une photo de leur pièce d’identité et un selfie. L’application permet ensuite de « vérifier la correspondance entre les deux ». 2023 verra la généralisation de cette procédure, sans toutefois que l’alternative papier disparaisse ([28]).

Une autre difficulté, évoquée par la CNAV lors de son audition, réside dans l’application de l’article 9 de la loi n° 2019‑1480 du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille, privant de droit à une retraite de réversion le conjoint condamné pour des faits de violence conjugale. La mise en œuvre de cette disposition implique en effet la transmission aux régimes concernés – c’est‑à‑dire aux régimes auxquels est affilié l’allocataire principal – par le ministère de la justice des décisions de justice concernées, transmission qui a lieu actuellement par courriel.

Le rapporteur souligne enfin l’importance de la mise à jour des coordonnées, notamment postales, des assurés et des retraités, qui devrait être assurée par un large échange d’informations entre les régimes de retraite et par des dispositifs systématiques d’alerte en cas d’incohérence ou d’anomalie.

II. LA FIABILITÉ DU MONTANT DE PENSION

A. Reste globalement satisfaisante grÂce À de nombreux contrÔles internes et externes...

Le décret n° 2013‑917 du 14 octobre 2013 a introduit, dans le code de la sécurité sociale, l’obligation, tant pour la CNAV dans son plan national de contrôle interne annuel, que pour les organismes locaux dans la déclinaison du plan national, de mesurer, grâce à certains indicateurs, le risque financier résiduel après supervision de l’ordonnateur et contrôle de l’agent comptable.

À travers le contrôle d’un échantillon représentatif de dossier, ces indicateurs permettent de connaître :

– le taux de dossiers entachés d’une erreur ayant une incidence financière ;

– le taux d’incidence financière des erreurs, c’est-à-dire le rapport entre le montant des erreurs (au bénéfice ou au détriment des assurés) et le montant total des prestations versées, dans l’échantillon contrôlé et, par extrapolation, sur l’ensemble des dossiers liquidés au cours de la période examinée.

Ce risque financier résiduel correspond donc aux risques qui demeurent postérieurement aux contrôles internes, dont les modalités ont été présentées au rapporteur par les responsables des régimes auditionnés. Il est donc un indicateur de la qualité de ces contrôles internes.

En ce qui concerne le régime général, une retraite sur sept liquidée en 2021 présentait une erreur. Si ce taux pourrait être plus important au regard de la complexité des règles applicables, il n’en reste pas moins élevé. Le taux de dossiers comportant une erreur ayant une incidence financière au sens du risque financier résiduel s’est de plus dégradé ces dernières années, ne retrouvant qu’en 2021 sa valeur de 2018 :

2018	2019	2020	2021
1/7	1/5	1/6	1/7

Source : Cour des comptes, Rapports annuels de certification des comptes du régime général de la sécurité sociale.

En 2020, ces erreurs représentaient 1,9 % du montant des prestations nouvelles versées en 2020, contre 0,9 % en 2016.

L’impératif de maîtrise du taux d’incidence financière fait partie des obligations imposées aux régimes de retraite dans les conventions d’objectifs et de gestion signées par l’État, telles, pour les plus récentes, celles concernant l’Établissement national des invalides de la marine (Enim) et la CRP RATP. En effet, leur incidence doit être appréciée sur l’ensemble de la période de versement des prestations, en évaluant leur impact financier cumulatif. Ainsi, l’impact financier cumulatif des erreurs intervenues sur les retraites liquidées en 2020 par le régime général s’élève à 1,6 milliard d’euros ([29]).

B. ... Mais souffre de limites importantes

1. Des erreurs attribuables aux caisses

Le calcul de la retraite dépend d’un grand nombre de paramètres et donc d’un grand nombre d’informations dont la mention dans les dossiers des assurés présente parfois des lacunes. Ainsi des informations relatives aux enfants (naissance, adoption, éducation), alors même qu’elles ont, notamment pour les femmes, une grande importance dans le calcul de la retraite. Ce point est d’autant plus problématique que les règles de compétences déterminant le régime chargé d’attribuer à l’assuré les droits auxquels il peut prétendre au titre de ses enfants, ainsi que celles répartissant ces droits, le cas échéant, entre les deux parents, impliquent nécessairement une coordination entre régimes de retraite. Pour résorber ces lacunes, un service unique « Déclarer mes enfants » a été conçu par le GIP Union Retraite pour permettre aux assurés de mettre à jour, à compter de fin 2022, le « référentiel enfant » de cet organisme. Ce référentiel sera automatiquement alimenté par les données de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) en ce qui concerne les enfants nés après 2019.

Toutefois, la principale source d’erreurs en matière de calcul des retraites concerne les carrières, l’exactitude des informations qui les concernent ayant, en conséquence, une importance primordiale pour le calcul des droits. La Cour des comptes indique en effet qu’environ « la moitié des erreurs définitives (résiduelles) affectant les prestations liquidées et mises en paiement proviennent de données de carrière absentes ou erronées » ([30]). La mise en place du RGCU (cf. supra) est donc un enjeu de premier ordre en matière d’information des usagers comme d’exactitude du montant des retraites versées.

2. Des documents qui restent encore difficilement compréhensibles

Le droit à l’information ne doit pas s’arrêter au seuil de la liquidation : il inclut aussi le droit à comprendre toutes les étapes du calcul de sa propre retraite pour en vérifier l’exactitude. Ce droit implique la possibilité pour chaque assuré de disposer de documents clairs et lisibles lui permettant de connaître les informations prises en compte lors de la liquidation de sa retraite.

Or, les documents adressés aux retraités lors de la liquidation de la retraite demeurent le plus souvent difficilement lisibles, comme a pu le constater le rapporteur en consultant les exemples de documents qui lui ont été communiqués par les régimes auditionnés. Il est toutefois difficile pour les régimes de résumer de façon suffisamment pédagogique, et dans un unique document de format nécessairement réduit un calcul dépendant d’un grand nombre de paramètres et de règles complexes ([31]). Le modèle de titre de pension délivré par le Service des retraites de l’État se distingue par sa clarté, mais ce régime a l’avantage de gérer des droits acquis auprès d’un seul et même employeur et de calculer les retraites à partir du dernier indice détenu.

Le renforcement du droit à l’information implique donc l’amélioration des documents transmis aux retraités : il ne doit pas être plus complexe pour un retraité de comprendre le calcul de sa retraite que pour un actif de comprendre le calcul de son salaire. Plus largement, et comme cela a été souligné lors de l’audition de la Défenseure des droits, c’est la lisibilité et la complétude de l’ensemble des documents transmis par les organismes de protection sociale qui doit être améliorée.

3. Les lacunes importantes de l’information des retraités postérieurement à la liquidation : pour un bulletin de retraite clair et accessible

Dans son rapport « Dématérialisation des services publics : trois ans après, où en est-on ? », la Défenseure des droits prône l’instauration du principe « d’un envoi sous forme papier des notifications d’attribution, de suppression ou de révision de droits comportant les délais et voies de recours, sauf si la personne consent expressément et au préalable aux échanges dématérialisés ». En effet, la plupart des caisses imposent désormais à leurs retraités de consulter les justificatifs relatifs à leur retraite sur un espace numérique en ligne. Si ce mode de communication permet dans la plupart des cas l’édition d’un bulletin mensuel, et pas seulement lorsque le montant de la retraite versée change, il peut sembler inadapté à une partie des retraités éloignés du numérique (cf. infra). Il devrait être possible à tout retraité d’opter simplement pour un envoi papier mensualisé de son bulletin de pension, auquel il doit avoir accès, compte tenu de sa situation, aussi simplement qu’un salarié a accès à ses bulletins de salaire.

La possibilité d’avoir accès, de façon centralisée, à ses attestations de paiement et à ses attestations fiscales sur le portail inter-régimes « Mon compte retraite » est néanmoins une avancée importante en matière d’accessibilité et de simplification.

L’exemple du Service des retraites de l’État (SRE) illustre les limites de la dématérialisation. Sauf pour les retraités nés avant 1940, les bulletins de pension ne sont en effet plus envoyés par voie postale, mais exclusivement mis à disposition en ligne sur l’environnement ENSAP. Or, dans son rapport « Dématérialisation des services publics : trois ans après, où en est-on ? », la Défenseure des droits relève la difficulté de recevoir un bulletin de pension en version papier, qualifiée, dans le cas particulier des retraités affiliés au SRE, et malgré des engagements en la matière, de « mission impossible ». Lors de son audition, le directeur du SRE a assuré au rapporteur que la rematérialisation demeurait toujours possible.

En toute hypothèse, et ainsi qu’il a été dit en ce qui concerne les documents envoyés au moment de la liquidation, la lisibilité des documents adressés aux retraités devrait être améliorée. Ayant examiné les exemples de bulletins mensuels adressés par les régimes auditionnés, le rapporteur relève qu’ils ne permettent souvent qu’imparfaitement de comprendre le détail du montant de retraite perçu mensuellement, certains documents allant jusqu’à omettre les taux de CSG appliqués, compliquant leur contrôle par les retraités. Il serait sans doute utile de rapprocher autant que possible la présentation des bulletins de retraite mensuels de celle des fiches de paie des salariés, fixée par arrêté ([32]).

La mise en place, sur le portail inter-régimes « Mon compte retraite », d’un convertisseur de pension brut-net est toutefois à saluer.

III. LES IMPACTS DE LA DÉMATÉRIALISATION

A. Sont positifs...

1. Considérant l’amélioration du droit à l’information des usagers (site internet, appli mobile, etc.)

Les différents outils numériques, présentés supra, mis en place notamment par le GIP Union Retraite, constituent assurément une utilisation du numérique à même d’assurer et de renforcer le droit à l’information des assurés et des retraités.

2. Au regard du futur RGCU

La création d’un registre unique des carrières a été consacrée par l’article 9 de la loi n° 2010‑1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, par la suite étendu aux régimes complémentaires par l’article 41 de la loi n° 2014‑40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites. L’article L. 161‑17‑1‑2 du code de la sécurité sociale, issu de ces deux textes, dispose ainsi qu’il « est créé un répertoire de gestion des carrières unique pour lequel les régimes de retraite de base et complémentaires légalement obligatoires et les services de l’État chargés de la liquidation des pensions adressent de manière régulière à [la CNAV] l’ensemble des informations concernant la carrière de leurs assurés ».

En réunissant l’ensemble des données relatives à la carrière des assurés quels que soient leurs régimes d’affiliation simultanés ou successifs, ce répertoire permet de fiabiliser les informations en la matière, d’améliorer et d’accélérer le traitement des demandes de liquidation et d’assurer, en la centralisant, une meilleure information des assurés sur les droits qu’ils ont acquis et sur les périodes nécessitant une régularisation.

Créé, en conséquence, en 2019, le répertoire de gestion des carrières unique (RGCU) a donc pour objectif de « construire une base unique et centralisée regroupant l’ensemble des informations de carrière des assurés (bases carrières) nécessaires à la définition de leurs droits » ([33]). Sa mise en place s’est faite en deux phases : une phase d’instruction et d’étude tout d’abord, permettant à l’ensemble des régimes de définir chacun les implications de la mise en place de cette base de données, puis une phase de migration des données de l’ensemble des régimes, coordonnée par la CNAV et l’AGIRC-ARRCO. Le GIP Union Retraite a un rôle de pilotage, notamment financier. L’intégration dans ce répertoire du stock de données de carrières des différents régimes s’est faite régime par régime, en plusieurs vagues, la dernière en date étant la troisième. Le RGCU est ensuite alimenté principalement par les flux en provenance des employeurs, sous la forme des déclarations sociales nominatives (DSN).

En juin 2021, le RGCU regroupait 7 milliards d’éléments de carrière pour 80 millions d’individus ([34]).

Dans son rapport de certification des comptes de la sécurité sociale pour 2021, la Cour des comptes relève que les données du RGCU sont utilisées pour les liquidations de droit depuis novembre 2021, mais que la parfaite synchronisation entre le RGCU et son prédécesseur, le système national de gestion des carrières (SNGC), avec lequel il coexistera jusqu’au remplacement de l’outil de liquidation des retraites du régime général (Outil retraite) demeure perturbée par « des incidents récurrents affectant la complétude du RGCU ».

3. Considérant les possibilités d’exploitation des informations consolidées par des algorithmes : améliorer la détection des erreurs et des informations manquantes

Dans son rapport de certification des comptes 2021, la Cour des comptes souligne la nécessité d’accroître la fiabilité des flux alimentant les données de carrière, notamment par le biais de contrôles automatiques ([35]) à même de détecter les incohérences ou les omissions. L’article L. 261-1 du code de la sécurité sociale, créé par la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021, impose en effet aux organismes de sécurité sociale de mener « toutes actions de nature à détecter les situations dans lesquelles des personnes sont susceptibles de bénéficier de droits ou de prestations et à accompagner ces personnes dans l’accès à leurs droits et au service des prestations auxquelles elles peuvent prétendre ».

Ainsi, un code couleur dans l’interface « Mon compte retraite » matérialise les périodes pour lesquelles des informations manquent, qu’il s’agisse d’une période sans information ou de l’existence d’une affiliation à un régime de base sans affiliation parallèle à un régime complémentaire. L’utilisateur est ensuite orienté vers un service de signalement et de correction, laquelle continue toutefois de relever de la responsabilité du régime concerné. La possibilité pour chaque utilisateur, à travers cette interface, de pouvoir désormais corriger sa carrière à tout moment, sans attendre la liquidation de ses droits, est un important progrès.

En regroupant les informations relatives à la carrière de chaque assuré, la création du RGCU permet d’aller plus loin en rendant les corrections automatiques en cas d’incohérence entre régimes de base et régimes complémentaires. Cela nécessitera néanmoins de définir au préalable des règles de priorité entre les différentes informations lorsqu’elles sont incohérentes.

Dans un second temps, une fois l’assuré devenu retraité, le RGCU permet d’identifier les éléments de carrière qui n’auraient pas encore été liquidés. L’automatisation de leur détection serait utile pour procéder ensuite, dans une démarche « d’aller vers », à une information ciblée à destination des assurés concernés, invités à se rapprocher des régimes dans lesquels ils détiennent des droits non liquidés.

À cet égard, le rapporteur salue l’action menée, sous l’égide du GIP Union Retraite, ayant consisté à contacter 77 000 retraités âgés de 75 ans et identifiés comme n’ayant pas liquidé l’ensemble de leurs droits. Le taux de réponse constaté, de 10 %, ainsi que les données relatives aux prestations versées aux répondants, tendent à confirmer les causes du non-recours identifiées, notamment, par la Drees ([36]) : faiblesse des droits acquis, affiliation ancienne, etc.

Ce type de démarche rejoint les recommandations du rapport « petites retraites » ([37]), qui préconisait :

– de contacter tous les assurés âgés de 45 ans dont la durée d’assurance totale est inférieure à dix années ;

– de signaler systématiquement aux assurés de plus de 70 ans leurs droits non liquidés.

Au regard des difficultés encore associées à cette mesure, il pourrait être utile de conduire une telle action en direction des assurés pouvant bénéficier des dispositions de la « loi Chassaigne ».

B. ... Mais peuvent être aussi négatifs

1. Par une incompatibilité des outils numériques avec les assurés âgés, illectroniques ou résidant en zone blanche

Selon le rapport de la Défenseure des droits intitulé : « Dématérialisation des services publics : trois ans après, où en est-on ? », la numérisation, en matière de services publics, accroît des problèmes préexistants. En effet, dans le cas particulier des personnes âgées, les principaux problèmes rencontrés dans leurs échanges avec les services publics sont la difficulté à contacter quelqu’un (28 %), le manque d’information (19 %), la mauvaise information (18 %) et enfin l’absence de réponse (18 %), difficultés qui peuvent toutes êtes accrues par le remplacement d’un contact physique (ou téléphonique) par un échange numérique. En effet, la moitié des personnes qui échouent à accomplir une démarche en ligne y arrivent finalement en se déplaçant au guichet de l’administration concernée ou par téléphone ([38]).

Les difficultés à manipuler les outils numériques, voire l’illectronisme, ne concernent toutefois pas exclusivement les personnes âgées : 9 % de la population n’a pas d’accès à internet et 9 % des Français n’ont pas d’adresse de courriel personnelle ou professionnelle. Les personnes non diplômées, à faibles revenus ou habitant dans des communes rurales ont moins accès à l’internet fixe à domicile que la moyenne des Français.

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TRAVAUX DE LA COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 2 novembre 2022, la commission procède à l’examen des crédits de la mission Régimes sociaux et de retraite et du compte d’affectation spéciale Pensions du projet de loi de finances pour 2023 (n° 273) (seconde partie) (M. Nicolas Turquois, rapporteur pour avis) ([44]).

M. Nicolas Turquois, rapporteur pour avis. Créé en 2006, le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions regroupe les crédits des régimes de retraite et d’invalidité dont l’État a la charge – fonctionnaires civils, ouvriers d’État, militaires. Comme tout compte d’affectation spéciale, il est soumis à une obligation d’équilibre : son solde budgétaire cumulé correspond à la différence entre la somme des recettes et la somme des dépenses depuis la création du compte et il doit être toujours excédentaire.

Les crédits du CAS Pensions, fixés à 61,1 milliards d’euros en 2022, connaissent une importante hausse, pour s’établir à 64,3 milliards dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2023. Les crédits de la mission Régimes sociaux et de retraite n’augmenteront, quant à eux, que de 0,57 %, du fait essentiellement des effectifs.

Les programmes composant ces deux missions connaissent, hormis les effets compensés par la baisse du nombre de bénéficiaires, une forte hausse, imputable à la revalorisation anticipée des retraites à hauteur de 4 %.

Le CAS Pensions regroupe trois programmes : le programme 741 Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité, le programme 742 Ouvriers des établissements industriels de l’État, et le programme 743 Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions qui recouvre la reconnaissance de la nation exprimée par la retraite du combattant, les traitements attachés à la Légion d’honneur, les pensions d’Alsace-Moselle pour les ministres de certains cultes, l’allocation de reconnaissance des anciens supplétifs – plus connus sous le nom de harkis – et les pensions de l’Office de radiodiffusion-télévision française, c’est-à-dire des systèmes plus anciens.

La mission Régimes sociaux et de retraite regroupe, quant à elle, un grand nombre de régimes spéciaux de retraite, pour la plupart créés antérieurement à la sécurité sociale et caractérisés par un fort déséquilibre démographique. Celui-ci rendant impossible l’autofinancement, la compensation est assurée par les crédits de l’État au titre de la solidarité nationale. On retrouve dans cette mission le régime des agents de la SNCF, celui des agents de la RATP et d’autres régimes encore plus anciens, comme ceux des anciens agents des chemins de fer d’Afrique du Nord et d’outre-mer, et des anciens chemins de fer d’intérêt local. Le programme 195, enfin, concerne les retraités de la Seita, l’ancienne société des tabacs et allumettes.

Pour ce qui est de la partie thématique du rapport, j’ai choisi de traiter des questions liées aux démarches des particuliers préparant leur retraite, qui me semblent avoir du sens quelles que soient nos sensibilités politiques, dès lors qu’il s’agit de transparence, d’accès et d’information. Nos nouveaux collègues doivent le savoir, bien des gens pousseront la porte de leur permanence pour faire état des difficultés qu’ils éprouvent tant pour obtenir leur retraite que pour comprendre en quoi elle correspond à la carrière qu’ils ont eue.

La liquidation de la retraite est vécue par nombre de nos concitoyens comme une épreuve et perçue comme difficile à réaliser, en raison tant des interlocuteurs à contacter que des documents à fournir. Le résultat du calcul est généralement inférieur aux attentes, mais aussi très souvent incompris et suspecté d’être inexact. Cette perception est confortée par plusieurs études. La Cour des comptes estimait ainsi en mai 2022 qu’une pension sur sept liquidées en 2021 était entachée d’erreur. Selon un autre rapport, 24 % des assurés ne liquident pas toutes leurs retraites, ce qui se solde pour eux par un manque à gagner de 40 euros mensuels. Outre ces études, de nombreux témoignages de particuliers ou de professionnels de la retraite font état d’assurés ne disposant d’aucun revenu jusqu’à six mois après le départ en retraite, faute d’un calcul définitif de leurs droits par les caisses. Une fois la pension versée, l’incompréhension demeure quant aux éléments pris en compte et aux modalités de calcul ayant déterminé le montant de ladite pension.

Les causes de ces difficultés sont bien identifiées et documentées. On peut citer à cet égard la complexité de la reconstitution des carrières, notamment des débuts de carrière, et des carrières les plus hachées, la multiplicité des régimes et la difficile articulation de leurs règles, notamment en matière de droits liés aux enfants et, surtout, de réversion. Le principe de quérabilité des pensions, selon lequel une pension ne peut être obtenue qu’après en avoir formulé la demande, peut également empêcher de bénéficier de certains mécanismes de solidarité. Le dispositif « Chassaigne », qui devait revaloriser les retraites agricoles, a ainsi vu bloquer son application à cause de pensions non liquidées par les demandeurs. Vous serez également saisis de demandes de personnes à qui on demande de prouver qu’elles sont vivantes. Cette demande de preuve d’existence peut sembler drôle vue de l’extérieur, mais elle peut aussi être douloureuse pour des personnes âgées. Une autre cause est la difficulté d’échanger directement avec les caisses de retraite pour lever les problèmes d’illectronisme ou apaiser les tensions liées à l’incompréhension des démarches à effectuer et des calculs à réaliser.

Si toute démarche administrative est souvent source d’appréhension pour nos concitoyens, celles qui concernent la retraite ont des aspects amplificateurs de stress. De fait, ces démarches déterminent souvent l’intégralité des ressources financières du demandeur pour le reste de ses jours. Elles sont aussi une expérience unique : le plus souvent, la demande de retraite n’est faite qu’une fois – à moins d’avoir déjà accompagné un proche dans ses propres démarches – et il n’est donc pas possible de s’améliorer lors d’une demande ultérieure.

Les pouvoirs publics ont bien conscience des difficultés liées au départ en retraite et au manque d’information et de transparence qui entoure les démarches à effectuer. Le code de la sécurité sociale prévoit un droit à l’information, qui se traduit par l’envoi, au moins tous les cinq ans, à partir de l’âge de 35 ans, d’un relevé individuel de situation où doivent figurer notamment les différents régimes auxquels l’assuré a cotisé, la durée et les montants de ces cotisations. Il prévoit aussi, dès 45 ans, un entretien d’information sur la retraite et, à 55 ans, une estimation indicative globale.

Ce droit à l’information est rendu effectif par le groupement d’intérêt public (GIP) Union Retraite, qui regroupe l’essentiel des caisses de retraite de base et complémentaires et a développé un portail inter‑régimes intitulé « Mon compte retraite », que je vous invite à consulter. Ce service assez simple d’accès mais que bon nombre de nos concitoyens ne connaissent pas encore, permet à l’assuré de visualiser son relevé de carrière, en particulier les périodes problématiques, d’estimer sa retraite et, désormais, de faire simultanément la demande de liquidation de celle-ci auprès de toutes les caisses dont il a relevé.

Le législateur a également permis, voilà quelques années, la liquidation unique des régimes alignés (Lura), qui concerne les salariés du régime général et du régime agricole, ainsi que certains indépendants. Les maisons France Services sont une autre initiative soutenue par les pouvoirs publics permettant de faciliter l’échange entre les assurés et leurs caisses. Elles méritent d’être développées.

Malgré des avancées indéniables, d’autres pistes pourraient faire gagner en transparence et compréhension les démarches liées à la retraite. L’application Mon compte retraite devrait fournir une explication de la règle de calcul de la liquidation. La création d’un statut de tiers déclarant permettrait de simplifier les démarches en ligne. Paradoxalement, en effet, les demandes de réversion concernant les personnes qui ont en moyenne 90 ans se font beaucoup plus souvent en ligne que celles qui émanent de personnes de 65 ou 70 ans, car elles sont effectuées par les enfants ou petits-enfants de l’assuré. En revanche, il est très difficile d’effectuer ces démarches pour le tuteur ou le curateur de personnes sous tutelle ou curatelle, car il n’existe pas de statut de tiers déclarant consolidé qui le lui permettrait, même si le travail en ce sens est en cours.

Nous devons également nous interroger sur l’opportunité, au-delà d’un certain âge, du principe de quérabilité, c’est-à-dire de l’obligation pour l’assuré de demander sa retraite. Je citerai à cet égard le cas d’un agriculteur de 85 ans qui n’était pas éligible à la loi « Chassaigne » parce qu’on avait détecté une pension non liquidée du régime général correspondant à un emploi qu’il avait eu au début de sa carrière. Cette personne a dû mobiliser des moyens intellectuels et administratifs importants pour pouvoir bénéficier de la revalorisation « Chassaigne », qui représentait une centaine d’euros.

Nous pourrions nous interroger également sur l’unification des règles de calcul de réversion, dont l’application est source de grandes difficultés, notamment lorsqu’il y a eu plusieurs conjoints, ainsi que sur l’intégration au GIP Union Retraite de certains régimes encore extérieurs et dont l’existence rend plus complexe encore la demande de retraite pour certains de nos concitoyens.

Mme Annie Vidal (RE). La mission interministérielle Régimes sociaux et de retraite comporte les subventions de l’État qui permettent d’assurer l’équilibre financier de plusieurs régimes spéciaux de retraite dans l’incapacité de s’autofinancer en raison de leur déséquilibre démographique. Il s’agit principalement des régimes de retraite des agents du cadre permanent de la SNCF et du cadre permanent de la RATP, du régime social des marins et du régime des anciens mineurs. La mission verse également une subvention au dispositif de départ anticipé des conducteurs routiers. Les caractéristiques démographiques de ces régimes sont proches et marquées par un fort déséquilibre entre le nombre de cotisants et de pensionnés, qui atteint un niveau maximal pour des régimes fermés comme ceux de la SNCF – fermé depuis le 1er janvier 2020 –, des mines ou de la Seita. Le déséquilibre est encore très important dans les régimes des marins ou de la RATP.

Au total, le budget de la mission est de 6,14 milliards d’euros, en hausse de 3,2 % par rapport à 2022. Par ailleurs, les crédits du CAS Pensions, fixés à 61 milliards en 2022, connaissent une hausse importante, pour s’établir à 64,3 milliards dans le projet de loi de finances pour 2023. Cette augmentation est principalement due à la revalorisation de 4 % des pensions.

La mission comporte trois programmes. Le programme 198 Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres, a connu sa dernière évolution significative avec celle du régime de la SNCF, issue de la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire. Le groupe public ferroviaire a cessé de recruter au statut SNCF à compter du 1er janvier 2020, ce qui a eu pour effet de transformer la population des agents statutaires SNCF en un groupe fermé de cotisants. Depuis, les personnels recrutés par la SNCF sont affiliés au régime général Agirc-Arrco et le régime spécial des agents du cadre permanent de la SNCF est compensé par l’État des pertes de ressources résultant de la fermeture du statut. Le programme 198, d’un montant de 4,2 milliards d’euros, dont 3,45 milliards pour la SNCF, est en hausse de 1,76 % par rapport à 2022.

Le programme 197 Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins retrace la participation financière de l’État au régime spécial de sécurité sociale des marins et des gens de mer, ainsi que la subvention pour charges de service public destinée à couvrir les coûts de fonctionnement de l’Établissement national des invalides de la marine, qui en assure la gestion et qui est en cours de transfert à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale. La démographie est, là aussi, très déséquilibrée et les droits dérogatoires pour la liquidation des pensions de retraite des marins nécessitent une contribution de la solidarité nationale à hauteur des trois quarts des dépenses de la branche vieillesse. Ce programme est doté d’un montant de 802 millions, identique à son niveau de 2022.

Quant au programme 195 Régimes de retraite des mines, de la Seita et divers, il concerne d’autres régimes, qui ont eux aussi pour caractéristique commune d’être en déclin démographique, certains étant quasiment éteints. Cette situation spécifique conduit l’État à leur verser également, pour assurer leur équilibre financier, des subventions qui s’élèveront à 1 milliard en 2023, en diminution de 3,6 % par rapport à 2022, en raison notamment de la baisse tendancielle du nombre des pensionnés.

La mission Régimes sociaux et de retraite regroupe ainsi un grand nombre de régimes spéciaux de retraite caractérisés par une création ancienne et un fort déséquilibre démographique rendant de facto impossible l’autofinancement, et qui doivent, de ce fait, être soutenus par la solidarité nationale.

Monsieur le rapporteur pour avis, vous avez indiqué que, selon la Cour des comptes, une pension sur sept serait entachée d’erreurs et certains assurés ne liquideraient pas tous leurs droits, ce qui engendre un manque à gagner de 40 euros par mois. Comment faciliter la liquidation de la retraite tout en réduisant ce taux d’erreur ?

Vous préconisez que les maisons France Services, que nous avons considérablement développées sur tout le territoire, puissent faciliter l’échange entre les assurés et leurs caisses. Quelle en serait, selon vous, la bonne déclinaison opérationnelle, et à quel coût pour les finances publiques ?

Mme Bénédicte Auzanot (RN). Au mot de retraite, aujourd’hui en France, toutes les pensées se projettent immédiatement vers le sort très spécial que vous comptez imposer aux retraités et à certains de leurs régimes. Là est le débat de fond, l’actualité, le vrai sujet. Le Président de la République a redit récemment qu’il voulait la retraite à 65 ans, volonté qui n’est jamais que l’exécution docile des attentes de la Commission européenne.

Il veut également – et sa majorité, aussi relative que soumise, le suit – faire main basse sur le trésor des 90 milliards de cotisations et des 60 milliards de réserve de l’Agirc‑Arrco, la caisse complémentaire de retraite du secteur privé. L’Agirc‑Arrco, ce sont soixante-dix ans d’existence, 50 millions de Français cotisants, 2 millions d’entreprises et 13 millions de retraités – et pas de dettes. C’est une gestion exemplaire et sans heurt social ; c’est un outil qui fonctionne, ce qui n’est plus si courant dans notre pays. Medef et CGT, dans un accord qui montre que le débat n’est pas idéologique, dénoncent votre décision. Pourtant, malgré cette opposition syndicale et malgré, sans doute, celle d’une majorité de parlementaires, sans consulter les Français, une fois de plus, vous passez en force et menacez de recourir à nouveau à l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Plus généralement, votre réforme annoncée des retraites est celle de la paupérisation, de la précarisation. Imposer le travail jusqu’à 65 ans lorsque l’on mène une politique d’ubérisation économique et sociale, c’est projeter dans la misère des millions de Français. Notre pays a un taux d’emploi des plus de 60 ans parmi les plus faibles des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Or, de 2017 à aujourd’hui, hormis tenir des discours, vous n’avez rien fait pour y remédier.

Fin 2021, 43,9 % des travailleurs âgés de 55 à 64 ans n’occupaient aucun poste. Pour les plus de 60 ans, la statistique est plus terrible encore : les deux tiers n’ont pas de travail et pas encore de retraite. Tout le monde est touché, l’ouvrier comme le cadre supérieur. Début octobre, le ministre du travail annonçait la possibilité qu’un retraité cumule retraite et emploi, et que ce dernier lui ouvre des droits supplémentaires pour sa retraite. Traduction : une retraite ne garantira plus une vie décente – c’est déjà parfois le cas, mais vous allez amplifier le phénomène.

Le rapport du Conseil d’orientation des retraites (COR) de juin 2021 indique que la part des retraites dans le PIB français ne bougera guère jusqu’en 2070 : « Malgré le contexte de la crise sanitaire et le vieillissement progressif de la population française, les évolutions de la part des dépenses de retraite dans le PIB resteraient sur une trajectoire maîtrisée à l’horizon de la projection, c’est-à-dire 2070. C’était un résultat qui prévalait avant la crise sanitaire que nous traversons depuis début 2020. C’est un résultat qui demeure valable après crise. »

Fin 2019, Thierry Breton, ancien ministre de Nicolas Sarkozy nommé par Emmanuel Macron commissaire européen au marché unique, affirmait nécessaire la retraite à 65 ans, arguant de l’évolution de l’espérance de vie. Il est vrai que M. Breton gagne, à 70 ans, 270 000 euros par an, sans parler des 26 millions d’euros bruts de rémunération gagnés dans son ancien poste. Dans ces conditions, en effet, travailler jusqu’à 70 ans, pourquoi pas ?

Vous gérez les retraites comme on manipule une machine, et votre machine est celle de la privatisation, de l’ouverture des marchés et des frontières, de l’ubérisation et de la désindustrialisation. Votre politique est au service des gagnants de la mondialisation.

Pour nous, les retraites, ce sont avant tout des hommes et des femmes. Ce sont aussi une communauté nationale et des citoyens. C’est là toute la différence entre nous.

M. Hadrien Clouet (LFI - NUPES). Je m’inscris dans le sillon culturel que M. le rapporteur a ouvert pour contribuer au débat par une importante démystification. Généralement, les partisans d’un report de l’âge de départ à la retraite brandissent le prochain doublement du nombre de retraités par rapport à celui des employés comme le signe que nous sommes dans une situation quasiment pré-apocalyptique. Tout cela n’est cependant qu’un jeu de bonneteau comptable, car les employés ne financent pas seulement des retraités, mais aussi des enfants et des inactifs de différents statuts.

Pour bien saisir où va notre société, il faut voir quel est le rapport entre le nombre des personnes employées et non employées, afin de savoir comment mutualiser les solidarités. Ce rapport, dit ratio de dépendance, variable clé de nos débats, n’est pas évoqué ici car, depuis maintenant quinze ans et pour les trente ans qui viennent, il est stable : la courbe est plate. Les employés de notre pays doivent certes financer de plus en plus de retraités, mais de moins en moins d’enfants, d’inactifs et d’invalides. Une focalisation exclusive sur le rapport entre employés et retraités est donc un miroir déformant. Il faudra certes, d’ici à 2050, accroître de 40 % environ les recettes de l’assurance vieillesse, mais uniquement de 10 % l’ensemble des recettes de la protection sociale.

Nous pouvons donc non seulement souffler et aborder un peu plus tranquillement le débat, mais aussi réfléchir à différents types de solutions, comme une hausse modérée des cotisations ou un déplafonnement de la cotisation vieillesse – au-dessus de 3 428 euros, en effet, on ne contribue presque plus à cette dernière –, ou la mise à contribution de plusieurs revenus, comme la prime Macron, qui ne contribue pas à notre protection sociale et à nos régimes de retraite, comme nous l’indiquions en votant contre au mois de juillet.

Cela est d’autant plus vrai que le report que vous envisagez de l’âge de départ à la retraite pose un problème sanitaire très important : alors que le Gouvernement s’est montré incapable d’ouvrir des lits d’hôpitaux face à une épidémie, vous voulez aujourd’hui créer une nouvelle crise sanitaire en maintenant au travail jusqu’à l’âge de 65 ans des personnes qui ont généralement le dos cassé, qui tombent malade et qui sont empoisonnées par les produits qu’elles manipulent. Les chiffres sont assez clairs : après 50 ans, 40 % de nos compatriotes ont connu un épisode long de maladie, d’invalidité ou de chômage.

Quant aux régimes de retraite subventionnés par la mission Régimes sociaux et de retraite, ils sont généralement antérieurs à la construction de la sécurité sociale. Il s’agit, comme vous l’avez rappelé, des régimes des agents de la SNCF et de la RATP, des marins ou des anciens mineurs. On tente cependant aujourd’hui de les disqualifier en les accusant de coûter trop cher, en raison d’abord d’un déséquilibre démographique. C’est vrai, mais si le problème était celui du déséquilibre démographique, on pourrait rouvrir ces régimes, ce qui faciliterait le retour à l’équilibre. À ce titre, vous pourriez aussi nous dire, par exemple, que les congés de maternité coûtent trop cher parce que les bénéficiaires reçoivent plus qu’elles n’ont cotisé, et qu’il faudrait donc dissoudre ce régime.

Un tel raisonnement est problématique. D’abord, dans une société aussi complexe que la nôtre, on ne peut jamais totalement distinguer le travail des uns et celui des autres. Si nous pouvons nous réunir pour ce débat, c’est grâce à la production des micros, des tables et des écrans que nous utilisons. Ainsi, venir en solidarité à d’anciens travailleurs n’est jamais une aumône qu’on leur verse, mais toujours un investissement étalé dans le temps.

En un mot, ce que vous proposez avec cette attaque générale contre les pensions de vieillesse, quels qu’en soient les régimes, c’est une sorte de retraite pour les morts : durant les cinq années de vie comprises entre 60 et 65 ans, en effet, on compte tous les ans 30 000 décès. L’un des enjeux de la discussion que nous ouvrons aujourd’hui est donc le droit de partir à la retraite pour ces 30 000 personnes dont l’existence est menacée et pour lesquelles tout report signifierait qu’il n’y aura ni le moindre mois ni la moindre semaine de repos après une vie d’activité et de travail.

Pour conclure, le travail des personnes à la retraite reste un impensé de nos discussions. Nous débattons des taux de dépendance et de leur financement, mais nous évinçons de ce tableau le fait que des millions de retraités contribuent activement à la société par l’engagement associatif, le bénévolat et le travail domestique qu’ils assument, de telle sorte qu’ils ne sont pas uniquement des bénéficiaires de prestations, mais également des producteurs de valeur.

M. Stéphane Viry (LR). Vous l’avez dit vous-même, monsieur le rapporteur, ce n’est pas avec cette discussion que nous allons bouleverser la donne : nous devons l’avoir chaque année au moment de l’examen du PLF et il n’y apparaît globalement jamais rien de neuf.

Nous sommes tous au milieu du gué. Notre groupe LR souhaite, pour sa part, une réforme des retraites qui remette le système à plat pour en assurer la pérennité et la soutenabilité financière. Ne nous voilons pas la face, il faudra prendre des mesures courageuses et demander des efforts pour que ça passe. Par ailleurs, il nous faut profiter de ce moment pour rétablir de la justice et apporter des correctifs dans le versement des pensions, en raison de plusieurs dysfonctionnements affectant la méthodologie du versement de la pension et les droits qui peuvent être versés.

Je ne formulerai pas d’observations sur le compte d’affectation spéciale, qui est le fruit de notre cohésion sociale et la manifestation de la reconnaissance de la nation envers ceux qui ont porté les couleurs du pays, l’ont défendu ou ont contribué à sa vie – cela fait partie du pacte social.

Pour ce qui concerne les régimes spéciaux de retraite, je m’étonne que vous n’ayez pas évoqué de chiffres, car c’est là qu’est le sujet. Face aux problèmes d’autofinancement, une compensation de la part du contribuable au bénéfice de ces régimes spéciaux est nécessaire mais, puisque nous examinons le projet de loi de finances, la question est de savoir combien cela coûte et quelle est la participation de l’État. Le déséquilibre démographique est connu et il ne faut pas le taire, mais il faut le régler dès que possible, pour des raisons de cohésion nationale et d’équité. J’aurais souhaité un peu plus de transparence et de vérité dans votre rapport, et y trouver le coût de cette contribution pour l’État et le contribuable.

S’agissant du paiement de la pension de retraite et sa liquidation, vous nous avez confirmé qu’il est aberrant, insupportable, anormal qu’un pensionné sur sept soit lésé quant au montant qui lui est dû parce que le système ne permet pas de verser la somme juste. Je souscris à votre diagnostic en la matière. Vous avez évoqué les incompréhensions légitimes des pensionnés. Nous recevons dans nos permanences et nos cabinets parlementaires des citoyens qui expriment leur exaspération, leur saturation ou leur mécontentement face à ce système. Vous avez raison de mettre ce sujet sur la table : il faut changer certaines façons d’être et de faire.

Au moment de procéder à ces rénovations, nous ne devrons jamais oublier qu’elles concernent des individus qui ont travaillé et produit toute leur vie. L’humanisation des procédures doit absolument être remise à l’ordre du jour. La dématérialisation ne peut pas être le maître mot pour tout, le numérique n’a pas réponse à tout et il faut savoir réserver du temps de dialogue, recevoir des hommes et des femmes pour leur reconnaître de l’importance et leur manifester de la considération humaine. La France s’est bureaucratisée et anonymisée, et c’est particulièrement insupportable pour ce qui concerne les retraites.

La fusion de l’Agirc-Arrco avec l’Urssaf, qui n’est pas un dossier récent, est peut‑être un totem pour certains de nos collègues nouvellement arrivés. Nous avons déjà été mobilisés sur cette question et avions obtenu du Gouvernement l’ajournement de cette fusion. On se doute bien qu’il y a là un agenda et des objectifs cachés. Le Gouvernement avait déposé un amendement à ce propos durant les débats budgétaires. On voit bien que la question n’est pas stabilisée. La difficulté est-elle d’ordre informatique et le système informatique est-il incapable d’apporter la solution ? S’il y a un accident industriel, ce sont, au bout du compte, des hommes et des femmes qui ne percevront plus leur pension, car il ne s’agit pas ici de recouvrer, mais de payer. Le principe de prudence doit donc s’appliquer pleinement ici : quand on ne sait pas, on ne fait pas.

Je compte sur vous, monsieur le rapporteur, pour être le porte-parole de cette vision très largement partagée.

M. Arthur Delaporte (SOC). Les crédits que nous examinons aujourd’hui connaissent une hausse de 5,3 % pour le compte d’affectation spéciale Pensions et de 0,57 % pour la mission Régimes sociaux et de retraite, après une revalorisation de 4 % des retraites au titre de la loi sur le pouvoir d’achat, revalorisation dont nous regrettons toujours qu’elle ne corresponde pas à l’inflation constatée, qui est de 6 % en octobre. Par ailleurs, l’augmentation de 3,5 % du point d’indice de la fonction publique apportera des recettes nouvelles issues de cotisations. Nous examinons donc une mission dénouée de la vision politique sur laquelle elle devrait reposer et qui applique mécaniquement des augmentations inférieures à la pression inflationniste et qui n’amélioreront donc pas le pouvoir d’achat des retraités concernés.

S’agissant du thème que vous avez choisi, monsieur le rapporteur, nous avons tous reçu de nombreux témoignages faisant état de la complexité du système de retraite et des difficultés rencontrées par les assurés pour liquider leurs droits, certains devant parfois attendre six mois ou davantage et se trouvant alors dans un dénuement total du fait qu’ils ne touchent alors ni pension ni salaire. Nous devons y veiller.

Chaque pension incomplète est une perte de chance inacceptable pour les retraités et l’État doit veiller à la régularité des versements. Encore faut-il avoir une pension, et c’est peut-être là ce qui figure en creux dans votre rapport. Vous n’avez pas voulu reprendre le même thème que votre prédécesseur l’an dernier, qui avait abordé l’âge de départ à la retraite sous l’angle de l’équité. C’est là pourtant un sujet que vous auriez pu choisir, car la question de l’âge de départ sera précisément celle qui nous occupera au cours des prochains mois. Elle est en effet la pierre angulaire de la politique d’affaiblissement du travail actuellement menée par le Gouvernement. Ce chantier inégalitaire sera entrepris très rapidement et constitue une mesure centrale, voulue par le Président de la République mais malheureusement absente de nos débats et de votre rapport, alors que le COR nous rappelle toujours que le système sera excédentaire à l’horizon 2070. Il est d’ailleurs aujourd’hui de 3,2 milliards d’euros, comme l’assurance chômage, dont l’excédent est également de 3,2 milliards d’euros.

M. Clouet rappelait tout à l’heure la nécessité de prendre en compte le ratio de dépendance pour mieux évaluer l’équilibre de l’ensemble des comptes sociaux. Vous méprisez, quant à vous, la réalité des équilibres nécessaires des régimes sociaux. Pour l’assurance chômage, par exemple, qui fait l’objet de la réforme actuelle, on nous promet une calamité, mais il se trouve que le régime de l’assurance chômage est aujourd’hui excédentaire. Vous méprisez les données et le réel, et oubliez finalement l’essentiel de ce débat.

Faut-il rappeler qu’à 62 ans, 25 % des personnes les plus pauvres sont déjà décédées ? Il faudrait donc faire travailler encore plus longtemps les bas salaires les plus précaires ? C’est peut-être ce que vous envisagez ; c’est ce que nous refusons.

Par ailleurs, les propos tenus ces dernières semaines par les ministres semblaient hors‑sol, éloignés de la réalité. Je n’évoquerai pas, puisque le ministre s’en est excusé, la référence qu’il a faite à des assistantes maternelles qui gagneraient plus de 4 000 euros par mois, soit trois fois le Smic – je ne veux pas faire de polémique avec cela.

Le choix politique que vous faites avec cette réforme est clair. Selon l’économiste Michaël Zemmour, dans le pire des scénarios envisagés par le COR, il suffirait, pour atteindre l’équilibre à l’horizon 2027, d’augmenter les cotisations de 11 euros au niveau du Smic et de 22 euros au niveau de salaire moyen : laisser les salariés travailler plus, à en mourir, plutôt que de verser 11 euros de plus de cotisations, voilà votre choix !

M. Olivier Falorni (Dem). L’examen de cette mission et de ce compte d’affectation spéciale revêt une dimension particulière dans le contexte économique que nous connaissons, alors que nos concitoyens s’inquiètent à propos de leurs retraites. Nous devons donc nous interroger tant sur la lisibilité des droits que sur la pérennité de notre système.

Cette mission et le CAS regroupent donc les pensions à la charge de l’État, dont celles des fonctionnaires civils, des militaires, des agents de la SNCF et de la RATP. Il est impératif de valider ces dépenses afin de garantir le montant des pensions de nombreux retraités et notre groupe, en responsabilité, votera donc ces crédits.

Ils augmentent substantiellement en raison de la revalorisation anticipée de toutes les retraites de base de 4 % intervenue en juillet dernier dans le cadre de la loi portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat. Ainsi les crédits du CAS augmentent-ils de 5,3 %, pour s’établir à 64,3 milliards et ceux de la mission Régimes sociaux et de retraite de 0,6 %, pour s’établir à 6,13 milliards.

Ces crédits sont caractéristiques d’un système très complexe et assez peu lisible. En effet, la mission regroupe plusieurs régimes spéciaux de retraite anciens marqués par un fort déséquilibre démographique. Ils ne peuvent plus se financer depuis longtemps et c’est donc l’État qui, au nom de la solidarité nationale, compense. Cette mission permet donc de mettre en perspective la charge de ces régimes, qui pèse près de 13 % de ses dépenses totales. Si notre économie a réussi à absorber le choc de la crise sanitaire grâce à des investissements publics massifs, il n’en demeure pas moins que les déséquilibres des régimes en ont été accentués. La solidarité nationale, même très robuste, ne pourra pas tout absorber. Le creusement des déficits, déjà conséquent avant la crise, continuera.

Nous avons tous été sollicités par nos administrés à propos des difficultés qu’ils rencontrent lors de la liquidation de leurs droits, tant en ce qui concerne la compréhension des démarches que le calcul du montant de la pension. Nous saluons votre démarche visant à dresser un état des lieux exhaustif des avancées en matière de transparence et d’accès à l’information mais, aussi, celui des trop nombreuses difficultés. Dans la perspective d’une réforme à court terme, il est donc indispensable de traiter cet enjeu de lisibilité et d’intelligibilité car il y va de l’acceptabilité de notre système. Beaucoup de travail étant encore nécessaire pour parvenir à délivrer une information claire, précise et simple, quelles pistes d’amélioration peuvent être rapidement et facilement suivies ?

M. Paul Christophe (HOR). Nos concitoyens se tournent en effet souvent vers nous en raison des difficultés liées à la liquidation et au versement des retraites. Le manque d’information sur les démarches à effectuer est patent. Certes, le droit à l’information existe dans le code de la sécurité sociale mais, selon un rapport de la Cour des comptes, 24 % des assurés ne liquident pas l’intégralité de leur retraite, ce qui représente pour eux un manque à gagner de l’ordre de 40 euros par mois.

Dans une démarche proactive, il est donc nécessaire de revoir l’accompagnement de nos concitoyens en renforçant l’« aller vers » afin qu’ils disposent d’une information fiable et de qualité. J’ai eu l’occasion de réfléchir à ce problème dans le cadre du rapport que j’ai remis au Premier ministre Jean Castex afin d’améliorer l’aide aux parents d’enfants gravement malades. Les dispositifs peuvent paraître complexes et une grande partie des retards dans l’accès aux droits s’explique le plus souvent par des dossiers incomplets ou mal renseignés.

De plus, la crise sanitaire et les confinements ont montré l’étendue de la fragilité numérique d’une partie de la population : 14 millions de Français auraient des difficultés pour utiliser ces outils. Près d’un quart d’entre eux, victime d’illectronisme, a le plus grand mal à faire valoir ses droits en utilisant un ordinateur ou une tablette, quand les équipements informatiques ne font pas tout simplement défaut. Ce que mon collègue Stéphane Viry a appelé l’« humanisation » s’impose donc.

Il convient également de prendre en compte les cotisations versées au titre des travaux d’utilité collective (TUC). De 1984 à 1990, 350 000 personnes ont conclu ces contrats aidés leur octroyant le statut de stagiaire de la formation professionnelle. Or, si ces trimestres sont bien signalés dans les relevés de carrière, ils ne sont pas pris en compte dans le calcul du minimum de trimestres cotisés pour le droit à la retraite. Ces personnes ont donc le sentiment légitime d’avoir été lésées, leur départ à la retraite étant repoussé de plusieurs années. Quelles mesures pourraient être prises en vue d’une plus grande équité ?

Mme Sandrine Rousseau (Ecolo - NUPES). En matière de retraite, certains débats sont interdits alors qu’ils sont aussi essentiels que la simplification de l’accès aux droits et l’équilibre financier des régimes spéciaux.

Il en est ainsi de la baisse structurelle de la part des cotisations dans le financement des retraites, qui a diminué de 3 points de PIB depuis 1995 sans que cela améliore la situation de l’emploi ou le financement des pensions.

Il en est de même s’agissant des critères de pénibilité, qui ont été amoindris ou supprimés tels, depuis 2018, les vibrations mécaniques ou la manutention d’agents chimiques dangereux, y compris pour les salariés des régimes spéciaux, dont la plupart existaient avant la création de la sécurité sociale pour compenser la pénibilité du travail.

Même chose s’agissant de la diminution de l’espérance de vie en bonne santé, qui emporte évidemment des conséquences en matière de retraite.

On ne parle pas davantage de l’inégalité entre les femmes et les hommes, et des pensions des premières qui sont 40 % inférieures à celles des seconds, ni non plus de l’inégalité entre les plus riches et les plus pauvres, qui s’accroît en raison de la part de plus en plus grande de l’intérim ou du travail précaire au sein même des régimes spéciaux.

J’ajoute qu’avec 56 %, le taux d’em