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PREMIÈRE PARTIE : UN ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE INATTEIGNABLE À COURT ET LONG TERMES RENDANT NÉCESSAIRE
UNE RÉFORME DU SYSTÈME DE RETRAITE

Le système de retraite est composé de différents ensembles, aux principes et règles de fonctionnement divers. Les projections relatives aux dépenses, aux recettes et au solde du système de retraite sont donc construites à partir des projections de chacun des trente principaux régimes de base et complémentaires, ainsi que des projections du FSV.

Les lois de financement de la sécurité sociale ne portent en revanche que sur les régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS, cf. supra), lesquels ne constituent qu’une partie des régimes de retraite, qui comprennent également des régimes de retraite complémentaire et des organismes de retraite additionnelle.

RÉgimes de retraite de base, complÉmentaires et additionnels

	Retraite de base	Retraite complémentaire	Retraite additionnelle
Salariés
Salariés agricoles	MSA	AGIRC-ARCCO
Salariés de l’industrie, du commerce et des services	CNAV
Enseignants du privé			RETREP
Agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques		IRCANTEC
Personnel navigant de l'aéronautique		CRPN
Ouvriers de l’État	FSPOEIE
Salariés relevant d’entreprises ou de professions à statut particulier	Banque de France, retraite des mines, CNIEG (gaz et électricité), CRPCF (Comédie française), CRPCEN (clercs et employés de notaires), ENIM (marins), CROPERA (Opéra de Paris), Port autonome de Strasbourg, CRP RATP, CRP SNCF
Fonctionnaires
Fonctionnaires de l’État, magistrats et militaires	Service des retraites de l’État (SRE)		RAFP
Fonctionnaires territoriaux et hospitaliers	CNRACL
Fonctionnaires du Parlement	Caisse de retraite des agents de l’Assemblée nationale, Caisse de retraite des agents du Sénat
Non-salariés
Exploitants agricoles	MSA	RCO
Artisans, commerçants et industriels	CNAV	RCI
Gérants de débits de tabacs			RAVGDT
Artistes, auteurs d’œuvres originales		IRCEC
Professions libérales	CNAVPL	CRN (notaires), CAVOM (officiers ministériels), CARMF (médecins), CARCDSF dentistes et sages-femmes), CAVP (pharmaciens), etc.
Avocats	CNBF
Marins du commerce, de la pêche et de la plaisance	ENIM
Membres des cultes	CAVIMAC	AGIRC-ARCCO
Députés, sénateurs et conseillers du CESE	Caisse de pensions des députés et des anciens députés, Caisse des retraites des anciens sénateurs

Source : commission des finances à partir du rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites, janvier 2023.

Le système de retraite français, tous régimes compris, est durablement déficitaire, principalement en raison d’évolutions démographiques déjà à l’œuvre et qui devraient s’amplifier au cours des décennies à venir (I). Le PLFRSS pour 2023 porte plusieurs dispositions visant à préserver la soutenabilité de ce système tout en garantissant son équité vis-à-vis des assurés (II).

I. Le solde durablement DÉgradÉ du systÈme de retraite français

Le solde du système de retraite tous régimes compris est structurellement déficitaire depuis le début des années 2000. La caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) l’est par exemple depuis 2002, et son déficit n’a cessé de se creuser entre 2002 et 2010, sous l’effet de dépenses plus dynamiques que les recettes (les premières ont cru de 2,8 % par an en moyenne, tandis que les secondes ont cru de 1,8 % en moyenne). Le solde s’est progressivement amélioré à compter de 2010, grâce aux mesures d’âge de la réforme de 2010 (cf. infra) et d’une augmentation des ressources permise notamment par une augmentation des taux de cotisation.

Si le déficit des régimes de retraite complémentaires (AGIRC-ARRCO, IRCANTEC, RCI et CRPNPAC) est moindre que celui de la branche vieillesse des ROBSS, il a été constant entre 2009 et 2018.

solde observÉ du systÈme de retraite

(en pourcentage du PIB)

Source : Conseil d’orientation des retraites, rapport annuel de septembre 2022.

L’amélioration du solde du système de retraite s’est interrompue en 2020 en raison du contexte économique et sanitaire lié au covid-19 et de la baisse marquée des recettes qu’il a entraînée. Le besoin de financement du système de retraite a alors atteint 14 milliards d’euros (dont 4,9 milliards d’euros pour la CNAVTS). La reprise économique dynamique de l’année 2021 a au contraire permis de dégager un excédent de 900 millions d’euros. En 2022, cet excédent atteindrait 3,2 milliards d’euros.

Cette période d’embellie devrait toutefois prendre fin dès l’année 2023, au cours de laquelle le système de retraite serait à nouveau déficitaire (– 0,01 % du PIB). Ce déficit se creuserait ensuite, et atteindrait 0,4 point de PIB en 2027 ([4]), soit 12,4 milliards d’euros.

Le Conseil d’orientation des retraites (COR), pour établir ses prévisions relatives à l’équilibre du système de retraite, retient à la fois une convention de calcul – convention « équilibre permanent des régimes » (EPR) – et des hypothèses de croissance. Les quatre hypothèses de croissance annuelle moyenne de la productivité du travail retenues sont, de la plus à la moins favorable, 1,6 %, 1,3 %, 1 % et 0,7 %. Selon les projections du COR, le solde du système de retraite serait durablement déficitaire jusqu’en 2070 dans trois des quatre scénarios de croissance retenus.

Les conventions utilisées par le COR

Le COR utilise deux conventions pour présenter ses projections, permettant de neutraliser ou non la contribution de l’État au régime de retraite de la fonction publique de l’État (FPE) et à certains régimes spéciaux.

La convention dite « équilibre permanent des régimes » (EPR) est fidèle aux dispositions applicables au système de retraite, selon lesquelles l’État assure l’équilibre de certains régimes spéciaux par une contribution d’équilibre et assure l’équilibre du régime de la FPE par une sur-cotisation. Cette convention permet donc de traduire l’évolution de la situation financière de ces régimes en incluant les effets de la dépense publique consacrée à leur rééquilibrage. Elle ne permet pas, en revanche, de traduire dans le solde du système de retraite l’évolution réelle des besoins de financement des régimes équilibrés par l’État. Par conséquent, l’amélioration du solde en convention EPR peut traduire une dégradation du solde des finances publiques, les dépenses de l’État consacrées aux rééquilibrages de certains régimes augmentant.

La convention dite « effort de l’État constant » (EEC) repose sur l’hypothèse du gel de la contribution de l’État au système de retraite, en part du PIB. Par conséquent, le solde résultant de la convention EEC traduit l’écart entre l’effort actuel de financement de l’État et le niveau des dépenses futures. L’évolution du solde en convention EEC dépend donc principalement de l’évolution des dépenses futures, appréciées en part du PIB. Cette convention ne peut toutefois constituer qu’une projection virtuelle, étant donné qu’elle prend pour acquise la part du financement des retraites assuré par l’État, alors que le poids représenté par l’équilibrage des régimes spéciaux rapporté au PIB décroît structurellement.

Comme l’a indiqué M. Pierre-Louis Bras, président du COR, lors de son audition conjointe par la commission des finances et la commission des affaires sociales le jeudi 19 janvier 2023, la convention EEC n’est utilisée qu’à titre pédagogique : elle ne correspond ni à l’état du droit ni à la réalité économique du système de retraites. Pour cette raison, les analyses ci-après se fondent sur la convention EPR.

Plusieurs facteurs expliquent la dégradation continue du solde du système de retraite dans les décennies à venir.

● D’une part, les dépenses de retraite rapportées au PIB tendent à se stabiliser. En effet, les dépenses de retraites représentaient 13,8 % du PIB en 2021. Elles devraient représenter entre 12,1 % et 14,4 % du PIB en 2070, selon l’hypothèse de croissance de la productivité du travail retenue.

part des dÉpenses de retraite dans le pib

(en pourcentage du PIB)

Source : COR, rapport annuel de septembre 2022.

Cette stabilisation des dépenses de retraite dans le PIB résulte de la baisse progressive du niveau de vie relatif des retraités à droit constant, appréhendé par le montant des pensions rapporté au montant des rémunérations des actifs. En effet, les générations qui arrivent à la retraite aujourd’hui liquident leur retraite à des taux de remplacement plus faibles, contribuant à freiner le poids des dépenses de pensions dans le PIB. Plusieurs éléments expliquent cette tendance, le premier étant l’indexation sur l’inflation des droits acquis et des pensions : cette modalité d’indexation contribue à creuser l’écart entre les pensions et les revenus du travail, l’hypothèse retenue étant que les salaires tendent à augmenter plus vite que l’inflation. Les derniers accords de l’AGIRC-ARRCO contribuent également à la diminution du rendement des droits acquis au titre de ce régime, et ce jusqu’en 2033 au moins, aux termes du dernier accord conclu en 2019 ([5]). Enfin, dans le régime de la fonction publique, la part croissante des primes dans la rémunération des fonctionnaires contribue à limiter le taux de remplacement lors de la liquidation de la retraite.

● Toutefois, la stabilisation de la part des dépenses de retraite dans le PIB ne suffira pas à empêcher la dégradation du solde du système de retraite, qui pâtit de la diminution des ressources qui lui sont affectées en proportion du PIB.

À ce titre, la dégradation du ratio entre la population active et la population retraitée est l’une des principales explications des déficits à venir.

En effet, le rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités connaît une baisse tendancielle depuis plusieurs années et diminuerait sensiblement sur la période de projection retenue par le COR. Cette évolution prend en compte l’évolution de l’âge conjoncturel moyen de départ à la retraite, qui correspond à l’âge moyen de départ à la retraite observé pour une génération (distinct des dispositions applicables concernant l’âge légal de départ à la retraite). Cet âge devrait augmenter, passant de 62,3 ans en 2020 à près de 64 ans à partir de la fin des années 2030.

La dégradation du ratio entre les cotisants et les retraités ne s’explique pas par l’évolution de l’âge de départ en retraite observé, qui augmente nettement depuis 2000, mais bien par des évolutions démographiques structurelles défavorables.

Âge moyen conjoncturel de dÉpart à la retraite

Source : COR, rapport annuel de septembre 2022.

En effet, la proportion des personnes en âge d’être à la retraite augmente depuis plus de trente ans : au 1er janvier 2023, 21,3 % des habitants ont 65 ans ou plus et l’indicateur conjoncturel de fécondité français devrait se stabiliser autour de 1,8 enfant par femme ([6]). Dès lors, la baisse du rapport de la population d’âge actif (20-59 ans) à la population âgée de 60 ans et plus devrait se poursuivre jusqu’au début des années 2030, en raison de l’arrivée à l’âge de 60 ans des générations du baby-boom. Par voie de conséquence, le nombre de retraités de droit direct progresserait sur toute la période de projection, passant de 16,8 millions de personnes en 2020 à 20,3 millions en 2040, soit une hausse de 21 %. Ce nombre continuerait ensuite à croître pour atteindre 23,1 millions en 2070.

Dans le même temps, la population active continuerait de progresser au cours des vingt années à venir, mais toutefois, à un rythme ralenti : 20 000 actifs supplémentaires devraient entrer chaque année en moyenne sur le marché du travail jusqu’en 2040. À compter de 2040, la tendance s’inverserait, et la population active diminuerait de 50 000 personnes par an jusqu’en 2050, puis la diminution s’établirait entre 30 000 et 40 000 actifs par an entre 2050 et 2070. D’après les données du COR, le nombre de cotisants augmenterait donc de 28,8 millions en 2021 à 30,8 millions en 2040, soit une hausse une 7 % dans le scénario central. Le nombre de cotisants serait en 2070, à l’issue de la période de projection, de 28,9 millions, un niveau proche du niveau actuel mais inférieur de 6,2 % au niveau observé en 2040.

La baisse de la population active est bien due à la diminution de la population en âge de travailler, et non à une baisse du taux d’activité des personnes en âge de travailler : ce taux d’activité devrait croître de 2,3 points entre 2021 et 2070.

Cette évolution de la pyramide des âges entraîne nécessairement une dégradation du ratio entre la population active, qui recouvre l’ensemble des personnes de 15 ans ou plus susceptibles de contribuer à la production nationale, et la population des retraités : il passerait de 1,7 cotisant par retraité de droit direct en 2020 à 1,2 en 2070 ([7]). Le rapport entre les dépenses et les ressources du système de retraite s’en trouve déséquilibré de manière durable.

Au-delà de ces raisons démographiques, trois raisons principales expliquent la diminution en part du PIB des ressources du régime de retraites, raisons évoquées par le président du COR lors de son audition du 19 janvier 2023 :

– l’État est tenu d’équilibrer le régime de retraite de la fonction publique d’État et d’autres régimes spéciaux structurellement déficitaires. Or, les dépenses liées à ces compensations vont diminuer au cours des années à venir, en raison de l’évolution démographique de ces régimes. Par conséquent, la compensation de l’État va diminuer en part du PIB, tirant à la baisse les recettes du système ;

– le taux de cotisation de la CNRACL est supérieur à celui des autres régimes. Or, pour des raisons démographiques également, la part des rémunérations dépendant de ce régime diminue par rapport à l’ensemble des rémunérations, orientant également à la baisse les ressources du système ;

– enfin, les contributions de la branche famille et de l’Unédic à la branche vieillesse de la sécurité sociale devraient décroître en raison de la stabilisation de la natalité et des projections d’un faible taux de chômage de long terme.

En se fondant sur une hypothèse de croissance de la productivité du travail de 1 % et sur une hypothèse de taux de chômage de long terme de 4,5 % – qui restent des hypothèses favorables, comme l’indique l’avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) relatif au projet de loi ([8]), le système de retraite serait déficitaire à horizon 2030 de 0,4 % du PIB, soit 13,5 milliards d’euros environ. Ce déficit serait de plus en plus important au cours des années suivantes, pour atteindre 0,5 % du PIB en 2040, soit 23,7 milliards d’euros, puis 0,8 % du PIB en 2060, soit 56,4 milliards d’euros. Ce niveau de déficit serait maintenu pendant l’intégralité de la période de projection, soit jusqu’en 2070.

solde prÉvisionnel du systÈme de retraite,
sous l’hypothÈse d’une croissance de LA productivitÉ
du travail de 1 % et d’un taux de chÔmage de long terme de 4,5 %

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances à partir des données du COR.

Le système de retraite ne serait équilibré qu’au milieu des années 2040 et sous l’hypothèse d’une croissance de la productivité du travail de 1,6 % et d’un taux de chômage de long terme de 4,5 %, ce qui constitue l’hypothèse la plus favorable retenue par le COR. Dans cette hypothèse très optimiste et peu réaliste, le solde ne sera excédentaire que de 0,4 % du PIB en 2070. Dans l’ensemble des autres scénarios, il reste déficitaire à cette date.

solde prÉvisionnel du systÈme de retraite
en convention epr en fonction de la croissance
de la productivitÉ avec une hypothÈse de chÔmage de long terme de 4,5 %

(en pourcentage du PIB)

	2027	2030	2035	2040	2050	2060	2070
1,6 %	– 0,4 %	– 0,4 %	– 0,3 %	– 0,1 %	0,0 %	0,3 %	0,4 %
1,3 %	– 0,4 %	– 0,4 %	– 0,4 %	– 0,3 %	– 0,3 %	– 0,2 %	– 0,1 %
1 %	– 0,4 %	– 0,4 %	– 0,5 %	– 0,5 %	– 0,7 %	– 0,8 %	– 0,8 %
0,7 %	– 0,4 %	– 0,4 %	– 0,7 %	– 0,8 %	– 1,2 %	– 1,4 %	– 1,6 %

Source : commission des finances à partir des données annexées au rapport annuel du COR de septembre 2022.

En conclusion, si les projections dépendent fortement du niveau de croissance et de la convention retenue, le système de retraite sera durablement et nettement déficitaire pour les années à venir. La rapporteure pour avis souligne la nécessité d’agir dans un contexte par nature incertain : les prévisions économiques à long terme ne peuvent épouser l’intégralité des événements susceptibles de se produire d’ici là. Il apparaît néanmoins de manière certaine que quel que soit le scénario retenu, « le système de retraite serait déficitaire en moyenne sur les 25 prochaines années » ([9]) et très probablement jusqu’en 2070 au moins.

II. Les effets du projet de loi sur l’Équilibre du systÈme de retraite

Un système de retraite déséquilibré ne peut tenir ses promesses : son financement nécessite le recours à un endettement dont le coût est croissant, il fait peser le poids des retraites actuelles sur les générations futures, alors qu’un régime par répartition repose par principe sur les cotisations des travailleurs actuels pour financer les retraites servies, et il présente in fine le risque d’un défaut de paiement des pensions.

La réforme proposée par le projet de loi, dont les mesures sont détaillées dans le présent rapport pour ce qui est de leur application aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale, aura des effets significatifs sur l’équilibre du système de retraite.

● Tout d’abord, les moindres dépenses permises par le projet de loi sont intégralement dues à l’augmentation de l’âge légal et à la hausse de la durée d’assurance permettant de disposer d’une retraite à taux plein : 5,3 milliards d’euros de moindres dépenses en 2025, 17,7 milliards d’euros de moindres dépenses en 2030 ([10]).

Ces mesures conduisent en premier lieu à une baisse des dépenses de retraite, ainsi qu’à une hausse des recettes, permettant une amélioration du solde de 8,2 milliards d’euros en 2027 et de 14,1 milliards d’euros en 2030.

La rapporteure insiste sur le caractère complémentaire de ces deux mesures relatives à l’âge légal et à la durée d’assurance : une seule de ces mesures ne suffirait pas pour revenir à une situation équilibrée ou proche de l’équilibre. Il convient par ailleurs de noter que le cumul de ces deux mesures permet d’éviter de devoir porter le recul de l’âge légal à 65 ans, motif de satisfaction pour la rapporteure.

Le choix de ces deux leviers permet également de ne pas toucher à deux autres leviers : celui, injuste, du niveau des pensions, et celui du niveau des prélèvements obligatoires, déjà très élevé au regard des comparaisons avec les pays voisins. En effet, d’après le COR ([11]), pour équilibrer le système de retraite, sans les mesures relatives à l’âge légal et à la durée d’assurance, il conviendrait alternativement de :

1° diminuer les pensions de 1,4 point par rapport à leur valeur projetée en 2027 (49,8 % du revenu d’activité moyen d’activité), et de 2,8 points par rapport à la valeur projetée en 2070 (39,4 % du revenu moyen d’activité) ;

2° augmenter les prélèvements obligatoires, pour équilibrer le système de retraite de 0,8 point par rapport à leur valeur projetée en 2027 à droit constant (30,2 % des revenus d’activités), et de 2,3 points par rapport à leur valeur projetée en 2070 (28,3 % des revenus d’activités).

● Les mesures visant le rééquilibrage du système de retraite s’accompagnent de nombreuses autres dispositions, présentées dans le présent rapport pour avis, dont l’objet est de limiter les effets de la réforme pour les assurés les plus exposés à la pénibilité, les plus vulnérables en raison des spécificités de leur carrière, ou dont les parcours de vie doivent être pris en compte dans un système de retraite équitable. La rapporteure pour avis souligne la nécessité que, sans pouvoir réparer toutes les inégalités de la vie, le système de retraite doit contribuer à les atténuer.

Enfin, 1,7 milliard d’euros supplémentaires seront affectés au financement du système de retraite en 2030, une partie provenant de transferts entre branches et une partie provenant de la hausse du taux de cotisations de la CNRACL.

L’ensemble de ces mesures permet au système de retraite de retrouver une situation d’équilibre en 2030, alors qu’un déficit de 13,5 milliards d’euros aurait été observé au cours de la même année en l’absence de réforme.

incidence budgÉtaire des mesures
du projet de loi sur le solde du systÈme de retraite

(en milliards d’euros)

	2027	2030
Déficit prévisionnel du système de retraite, en l’absence de réforme	– 12,37	– 13,50
Mesures de rééquilibrage
Relèvement de l’âge légal et accélération de la durée de cotisation	+ 10,30	+ 17,70
Mesures d’accompagnement
Création d’un âge de départ anticipé pour les assurés inaptes ou invalides	– 1,70	– 3,10
Renforcement du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue	– 0,40	– 0,60
Augmentation du minimum contributif pour les nouveaux et les anciens retraités	– 1,50	– 1,70
Développement de la retraite progressive	–0,20	– 0,10
Attribution de nouveaux droits en cas de cumul emploi retraite	– 0,10	– 0,03
Diversification des possibilités d’usage du C2P	– 0,00	–0,02
Assouplissement de l’accès à la retraite pour incapacité permanente	– 0,07	– 0,08
Recours accru au dispositif de départ anticipé pour inaptitude dans le cadre du suivi médical renforcé pour les métiers pénibles	– 0,15	– 0,31
Relèvement du seuil de récupération sur succession de l'ASPA	– 0,10	–0,10
Validation des trimestres pour les aidants (financement par la branche autonomie)	0,10	0,20
Validation des trimestres pour les travailleurs ayant réalisé des stages de la formation professionnelle	– 0,03	– 0,04
Total des mesures d’accompagnement	– 4,15	– 5,87
Augmentation de 0,12 point du taux de cotisations vieillesse, par transfert de la branche AT-MP	+ 0,90	+ 10
Augmentation d’un point du taux de cotisation de la CNRACL	+ 0,60	+ 0,70
Solde prévisionnel après mesures	– 4,72	+ 0,03

Source : commission des finances à partir du rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites, janvier 2023.

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Seconde partie : les mesures du PLFRSS pour 2023

Il convient ici d’aborder le solde et les ressources (I), puis les mesures en dépenses du projet de loi (II). Enfin, le projet rectifie, en application de l’article L.O. 111-3-11 du code de la sécurité sociale, les objectifs de dépenses des différentes branches des ROBSS (III).

I. L’Équilibre gÉnÉral et les recettes

Les développements ci-après portent sur l’article liminaire (A) et les articles 1er à 6 du PLFRSS pour 2023. Suivant le plan classiquement retenu par les avis de la commission des finances, la rectification des tableaux d’équilibre (B) est abordée avant les mesures concernant l’affiliation aux régimes (C) et leurs ressources (D).

A. L’article liminaire

En application de l’article 1er H, précité, de la LOLF, l’article liminaire de la LFRSS présente un tableau de synthèse mentionnant, pour l’ensemble des administrations publiques (APU) et dans certains cas, chacun de leurs sous-secteurs, les prévisions des soldes structurel et effectif, des dépenses, des prélèvements obligatoires et de l’endettement. Comme l’ont rappelé les travaux préparatoires ([12]) à la révision des trois lois organiques relatives aux lois financières, il est logique que la portée de l’article liminaire de la LFRSS soit plus large que celui de la LFSS de l’année : celle-là peut être un véhicule rectificatif autonome, tandis que celle-ci est déposée et entre en vigueur concomitamment avec la loi de finances de l’année.

● L’exposé des motifs de l’article liminaire du PLFRSS souligne sa grande proximité avec les sous-jacents du projet de loi de finances (PLF) et de la loi de finances (LFI) pour 2023, ainsi que du projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) pour les années 2023 à 2027.

Le solde public et le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO) demeurent respectivement évalués à – 5,0 % et + 0,8 % du produit intérieur brut (PIB) en 2023.Si elle s’inscrit dans un scénario macroéconomique inchangé, cette stabilité est la conséquence de la compensation de plusieurs mouvements. Le coût des mesures nouvelles, décidées au cours de l’automne 2022, en faveur des entreprises et des collectivités territoriales concernées par la hausse du prix de l’énergie et celui des allègements concernant l’impôt sur le revenu (IR) et l’impôt sur les sociétés (IS) seraient compensés par la mise en place d’une contribution sur les rentes inframarginales des producteurs d’électricité et par la révision favorable du produit des prélèvements obligatoires, d’abord par la seconde loi de finances rectificative (LFR) pour 2022, puis au titre de la clôture de cet exercice.

PrÉvisions initiales et actualisÉes pour 2023

(en points de produit intérieur brut et en valeur)

	PLF pour 2023	PLPFP (sur 2023)	LF pour 2023	PLFRSS pour 2023
Solde structurel	– 4,0	– 4,0	– 4,0	– 4,0
Solde conjoncturel	– 0,8	– 0,8	– 0,8	– 0,8
Solde des mesures ponctuelles et temporaires	– 0,2	– 0,2	– 0,2	– 0,2
Solde effectif	– 5,0	– 5,0	– 5,0	– 5,0
Dette au sens de Maastricht	111,2	111,2	111,2	111,2
Taux de prélèvements obligatoires (nets)	44,7	44,7	44,9	44,9
Dépense publique (hors crédits d’impôts)	56,6	56,6	56,9	56,9
Dépense publique (hors crédits d’impôts)	1 564 Md€	1 564 Md€	1 572 Md€	1 572 Md€
Solde des administrations publiques centrales	– 5,6	– 5,6	– 5,8	– 5,8
Solde des administrations publiques locales	– 0,1	– 0,1	0,0	0,0
Solde des administrations de sécurité sociale	+ 0,8	+ 0,8	+ 0,8	+ 0,8
Dépenses des administrations de sécurité sociale	721 Md€	721 Md€	721 Md€	722 Md€

Source : PLF pour 2023 ; article liminaire de la loi de finances pour 2023 ; PLFRSS pour 2023.

L’augmentation des dépenses des ASSO en 2023 à hauteur d’un milliard d’euros (de 721 à 722 milliards d’euros) résulte de la réforme des retraites proposée par le PLFRSS : l’effet des mesures d’accompagnement pour les assurés dont la carrière a été longue ou hachée et qui ont été exposés à des facteurs d’usure professionnelle sera immédiat, tandis que celui du rehaussement de l’âge d’ouverture des droits et de la durée de cotisation sera progressif.

● L’annexe A du PLFRSS rappelle que « les dépenses liées à la crise sanitaire diminueraient sensiblement cette année, tandis que le contexte de forte inflation conduirait à l’inverse à une hausse des prestations ». Le Gouvernement maintient ses hypothèses de croissance de 1 % pour l’année en cours puis de 1,6 % en 2024, 1,7 % en 2025 et 2026 – dépassant dès 2024 son rythme potentiel –, ainsi que de hausse des prix de 4,3 % pour l’année en cours, puis de 3 % en 2024, 2,1 % en 2025 et 1,75 % en 2026.

hypothÈses macroÉconomiques du Gouvernement pour 2020 À 2027

(en pourcentage ; sauf mention contraire)

	2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026	2027
Évolution du PIB	– 7,8 %	+ 6,8 %	+ 2,7 %	+ 1,0 %	+ 1,6 %	+ 1,7 %	+ 1,7 %	+ 1,8 %
Évol. du PIB potentiel	+ 1,35 %	+ 1,35 %	+ 1,35 %	+ 1,35 %	+ 1,35 %	+ 1,35 %	+ 1,35 %	+ 1,35 %
IPC hors tabac (IPCHT)	+ 0,2 %	+ 1,6 %	+ 5,4 %	+ 4,3 %	+ 3,0 %	+ 2,1 %	+ 1,75 %	+ 1,75 %
Masse salariale ([13])	– 5,7 %	+ 8,9 %	+ 8,6 %	+ 5,0 %	+ 3,9 %	+ 3,6 %	+ 3,4 %	3,4 %

Source : 2020 à 2026 – annexe A du PLFRSS pour 2023 ; 2027 – rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation (RESF) annexé au PLF pour 2023 ([14]).

Saisi en application du V de l’article 61 de la LOLF, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), a jugé « élevée » la prévision de croissance, mais « un peu faible » celle de l’indice des prix et « un peu basse » celle de la masse salariale pour 2023, compte tenu des travaux des prévisionnistes de référence ([15]).

Le HCFP a noté qu’une « accélération de l’activité au cours de l’année […] ne peut pas être exclue, car des signaux positifs existent : […] l’économie française fait preuve de résilience, l’emploi demeure dynamique, le risque d’une rupture des approvisionnements en électricité et en gaz paraît désormais limité […], les tensions sur les prix de l’énergie s’atténuent », mais que « la Banque mondiale a révisé le 10 janvier ses prévisions de croissance […] de 3 % à 1,7 % » et que « le durcissement des politiques monétaires devrait se poursuivre ».

hypothÈseS macroÉconomiques des instituts de prÉvision pour 2023

(en pourcentage)

	PIB	IPC
Fonds monétaire international	+ 0,7 %	n. c.
Observatoire français des conjonctures économiques	+ 0,6 %	+ 4,6 %
Commission européenne	+ 0,4 %	n. c.
Organisation de coopération et de développement économiques	+ 0,6 %	n. c.
Centre de recherche pour l’éco. et le développement des entreprises	– 0,2 %	+ 5,2 %
Consensus forecast	+ 0,2 %	+ 4,8 %

Sources : notes de conjoncture du FMI (11 octobre 2022), de l’OFCE (12 octobre 2022), de la Commission européenne (11 novembre 2022), de l’OCDE (22 novembre 2022), de Rexecode (14 décembre 2022), de la Banque de France (17 décembre 2022) et du Consensus forecast (9 janvier 2023).

Tout en y intégrant l’exercice 2025, la Banque de France a révisé défavorablement ses estimations par rapport à leur état de septembre 2022 : pour l’année en cours, les cibles sont ramenées de 0,5 % à 0,3 % quant à la croissance, de 4,7 % à 6,0 % pour l’indice des prix ([16]), de 0,8 % à 0,5 % quant au salaire moyen, seul le taux de chômage s’améliorant de 7,8 % à 7,5 %.

hypothÈses macroÉconomiques de la Banque de France pour 2019 À 2025

(en pourcentage)

	2022	2023	2024	2025
Évolution du PIB	+ 2,6 %	+ 0,3 %	+ 1,2 %	+ 1,8 %
IPC harmonisé (IPCH)	+ 6,0 %	+ 6,0 %	+ 2,5 %	+ 2,1 %
Solde commercial Importations Exportations	+ 8,9 % + 7,7 %	+ 4,1 % + 4,8 %	+ 3,4 % + 4,7 %	+ 2,6 % + 3,4 %
Demande intérieure Investissement des ménages Consommation des ménages Pouvoir d’achat Investissement des entreprises Investissement public	+ 1,1 % + 2,4 % – 0,3 % + 3,0 % + 4,9 %	– 1,3 % + 0,3 % – 0,2 % + 1,8 % – 0,3 %	– 1,9 % + 1,1 % + 1,5 % + 1,2 % – 0,2 %	– 0,1 % + 1,7 % + 1,0 % + 2,6 % + 4,8 %
Taux d’épargne des ménages	16,5 %	16,1 %	16,5 %	15,9 %
Taux de marge	31,4 %	30,5 %	30,5 %	31,4 %
Salaire moyen par tête	+ 0,5 %	+ 0,5 %	+ 2,0 %	+ 1,5 %
Taux de chômage	7,3 %	7,5 %	8,2 %	8,3 %

Source : projections macroéconomiques de la Banque de France (17 décembre 2022).

B. La rectification des comptes sociaux

Sont mises à jour les prévisions de recettes et de dépenses des ROBSS et du FSV pour l’année en cours (1) et les trois années suivantes (3) ; les cibles d’amortissement de la dette et de mise en réserve de recettes sont maintenues (2).

1. Le solde des régimes obligatoires de base pour 2023

L’article 4 du PLFRSS envisage que les branches des ROBSS aient en 2023 un résultat négatif à hauteur de 8,8 milliards d’euros, réduit à 7,5 milliards d’euros en y agrégeant le résultat du FSV.

Par rapport à la prévision de la LFSS initiale pour 2023, ce déficit prévisionnel est dégradé de 0,4 milliard d’euros.

Il demeure nettement moins élevé que celui anticipé pour 2022, lequel est chiffré à – 20,7 milliards d’euros (– 18,9 milliards d’euros avec le FSV).

SOlde des branches du ROBSS et du FSV pour 2023

(en milliards d’euros)

	Prévision PLFSS pour 2023	Prévision LFSS pour 2023	Prévision PLFRSS pour 2023
Maladie	– 6,5	– 7,1	– 7,2
Accidents du travail et maladies pro.	+ 2,2	+ 2,2	+ 2,2
Vieillesse	– 3,5	– 3,6	– 3,9
Famille	+ 1,3	+ 1,3	+ 1,3
Autonomie	– 1,2	– 1,2	– 1,3
Régimes obligatoires de base	– 7,6	– 8,4	– 8,8
Fonds de solidarité vieillesse	+ 0,8	+ 1,3	+ 1,3
ROBSS + FSV	– 6,8	– 7,1	– 7,5

Source : annexes B du PLFSS et de la LFSS pour 2023 ; annexe A du PLFRSS pour 2023.

En particulier, le déficit de la branche vieillesse passerait de 3,6 milliards d’euros à 3,9 milliards d’euros, en raison de la revalorisation des pensions et des premiers effets de la réforme : ses recettes augmenteraient de 4 % et ses dépenses de 4,5 %.

Le déficit de la branche maladie et celui de la branche autonomie seraient également dégradés, à hauteur de 100 millions d’euros chacun, également en raison des effets de la réforme.

L’évolution du solde pour 2023 pour l’ensemble des branches des ROBSS tiendrait à un coût net de la réforme des retraites estimé à 0,4 milliard d’euros.

D’une part, elle se traduirait par 0,6 milliard d’euros de dépenses supplémentaires dès 2023 (+ 2 % par rapport à 2022), principalement imputées à la branche vieillesse (+ 0,4 milliard d’euros) et dans une moindre mesure aux branches maladie et autonomie (+ 0,1 milliard d’euros chacune). D’autre part, elle engendrerait de moindres dépenses à hauteur de 0,2 milliard d’euros dès 2023, liées au relèvement de l’âge légal d’ouverture des droits à pension.

Recettes et dÉpenses des branches du ROBSS et du FSV pour 2023

(en milliards d’euros)

	Prévision LFSS pour 2023		Prévision PLFRSS pour 2023
	Recettes	Dépenses	Recettes	Dépenses
Maladie	231,2	238,3	231,2	238,4
Accidents du travail et maladies pro.	17,0	14,8	17,0	14,8
Vieillesse	269,7	273,3	269,7	273,7
Famille	56,7	55,3	56,7	55,3
Autonomie	36,2	37,4	36,3	37,5
Régimes obligatoires de base	593,2	601,6	593,2	602,1
Fonds de solidarité vieillesse	20,6	19,3	20,6	19,3
ROBSS + FSV	594,8	601,9	594,9	602,4

Source : annexe B de la LFSS pour 2023 ; annexe A du PLFRSS pour 2023.

Le HCFP a jugé « réaliste » l’incidence de 0,4 milliard d’euros du PLFRSS pour 2023, répartie entre 0,2 milliard d’euros de moindres dépenses et 0,6 milliard d’euros de dépenses supplémentaires, dont 0,4 milliard d’euros pour la hausse du minimum contributif prévue par l’article 10 du PLFRSS et 0,2 milliard d’euros pour les mesures en faveur de la compensation de la pénibilité ou des carrières longues et des transitions entre l’emploi et la retraite prévues par ses articles 9 et 13 ([17]).

Pour la branche maladie, la réforme a une incidence en raison de la création, par le même article 9, du fonds de prévention de l’usure dans les établissements publics de santé et médico-sociaux (ESMS). Les branches AT-MP et autonomie sont respectivement associées à la réforme des retraites au travers de l’amélioration, par l’article 12 du PLFRSS, des compensations de la pénibilité et de la validation de trimestres au titre du congé des proches aidants.

Incidences respectives des mesures du PLFRSS pour 2023 sur le solde

(en milliards d’euros)

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Source : annexe 1 du PLFRSS pour 2023.

2. Les objectifs assignés aux trois plus importants satellites

Aux termes de l’article 5 du PLFRSS, sont inchangées les cibles prévues par l’article 24 de la LFSS pour 2023 : la CADES devrait rembourser 17,7 milliards d’euros et les recettes affectées au FRR et au FSV seraient nulles.

La rapporteure pour avis rappelle qu’entre la création de la CADES par l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 et la fin de l’année 2023, les passifs déjà apurés et ceux demeurant à son bilan atteindraient 241,6 et 146,1 milliards d’euros, rendant crédible, toutes choses égales par ailleurs, une extinction de cette dette publique d’ici à 2033.

3. Les projections jusqu’en 2026

Une nouvelle trajectoire pour les comptes des ROBSS et du FSV entre 2024 et 2026 est présentée par l’article 6 du PLFRSS et son annexe A.

Sans la réforme, la branche vieillesse pourrait connaître un déficit de 3,6 milliards d’euros en 2023, lequel atteindrait 15,7 milliards d’euros en 2026.

Le PLFRSS garantit le service des pensions en remettant les comptes de la branche vieillesse sur une trajectoire plus soutenable, quoique ne résorbant pas le besoin de financement : une fois passé un creusement de 300 millions d’euros en 2023 (– 3,9 milliards d’euros), son déficit serait ramené à 8,3 milliards d’euros en 2024, puis 12,6 milliards d’euros en 2025 et 14,9 milliards d’euros en 2026.

Par ailleurs, l’excédent du FSV serait rehaussé de 1,7 à 1,8 milliard d’euros en 2024 et son niveau serait inchangé jusqu’en 2026.

Solde effectif et projetÉ des ROBSS et du FSV de 2008 À 2026

(en milliards d’euros)

Note : histogrammes – soldes effectif, projeté et rectifié pour les ROBSS et le FSV ; courbes – branche vieillesse, hors FSV.

Source : LFSS pour 2008 à 2023 ; annexe A du PLFRSS pour 2023.

La croissance des recettes des ROBSS et du FSV, à hauteur de 24,7 milliards d’euros (4,2 %) en 2024, puis de 19,3 milliards d’euros (3,1 %) en 2025 et de 19,2 milliards d’euros (3 %) en 2026, serait ainsi dans un premier temps inférieure à celle de leurs dépenses, avec 26,1 milliards d’euros (4,3 %) en 2024 et 23,1 milliards d’euros (3,7 %) en 2025), avant de devenir supérieure à cette dernière (15,8 milliards d’euros (2,4 %) en 2026.

Même si la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 constitue une référence caduque et que le projet de LPFP pour les années 2023 à 2027 n’a pas été adopté par le Parlement à l’heure de l’examen du PLFRSS pour 2023, le HCFP a souligné que :

– « les informations communiquées par le Gouvernement permettent de constater que l’impact de la réforme sur le solde des régimes obligatoires de base et du FSV est proche, à l’horizon 2026, de ce qui était prévu dans la LFSS pour 2023, a priori cohérente, en matière de contenu de la réforme des retraites, avec le projet de LPFP, mais légèrement moins favorable (de 0,7 milliard d’euros) » ;

– « la trajectoire de dette inscrite dans le projet de LPFP intégrait déjà les conséquences de la mise en œuvre d’une réforme des retraites », de sorte qu’il est cohérent que soit maintenue la prévision d’une dette publique atteignant 111,2 points de PIB en 2023 puis 110,9 points en 2027 ([18]).

C. La fermeture de cinq rÉgimes spÉciaux de retraite

L’article 1er du PLFRSS fait converger les règles d’affiliation au système de retraite de plusieurs catégories d’assurés avec celles de droit commun.

● Un régime désigne l’ensemble des droits (prestations) et devoirs (cotisations) d’une population (les affiliés et leurs ayants droit), déterminée suivant des critères professionnels (par exemple, les avocats) ou catégoriels (par exemple, les salariés du secteur privé) face à tout ou partie des risques sociaux.

Chacun des régimes comprend une ou plusieurs branches (par exemple, la branche maladie), lesquelles sont chargées de couvrir un ou plusieurs risques (par exemple, les risques liés à la maladie, à la maternité, à l’invalidité et au décès).

En pratique, ainsi que le résume le tableau ci-après, certains régimes assurent à la fois une population pour l’ensemble des risques et des populations tierces pour certains risques seulement, d’autres régimes ne gèrent qu’un nombre limité de risques, parfois sans qu’ils constituent une branche complète ([19]).

● Indépendamment de la question des affiliations multiples en fonction de la carrière des assurés, la branche vieillesse est celle qui illustre le mieux la différence entre le régime général, géré par la Caisse nationale d’assurance vieillesse, et les autres régimes.

Parmi ces derniers, toujours en ne retenant que les différences concernant la branche vieillesse, l’usage a consacré une nouvelle division entre :

– le régime des salariés agricoles et celui des exploitants agricoles, gérés par la Mutualité sociale agricole (MSA) ;

– les deux régimes des indépendants, gérés par la Caisse nationale des barreaux français (CNBF) pour les avocats et par la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) pour une dizaine de groupes professionnels non-salariés, à savoir les médecins (CARMF), les chirurgiens-dentistes et sages-femmes (CARCDSF), les infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes, pédicures-podologues, orthophonistes et orthoptistes (CARPIMKO), les vétérinaires (CARPV), les agents généraux et mandataires non-salariés de l’assurance et de la capitalisation (CAVAMAC), les experts-comptables et commissaires aux comptes (CAVEC), les huissiers de justice, greffiers près des tribunaux de commerce, commissaires-priseurs judiciaires, commissaires-priseurs de ventes volontaires et administrateurs et mandataires judiciaires (CAVOM), les pharmaciens (CAVP), les notaires (CPRN), et divers métiers comme les architectes, agréés en architecture, ingénieurs, géomètres, consultants, etc. (CIPAV) ;

– une vingtaine de régimes spéciaux, pour moitié publics et pour moitié privés, caractérisés par leur institution avant l’ordonnance n° 45-2250 du 4 octobre 1945 portant organisation de la sécurité sociale.

RÉgimes de base de sÉcuritÉ sociale (hors branches famille et autonomie)

Note n° 1 (direction de la sécurité sociale) : pour simplifier la lecture, les tableaux reposent sur la notion de branche, non de risque. Par conséquent, les prestations effectivement prises en charge peuvent varier entre les régimes identifiés comme disposant d’une même branche. Il en résulte aussi que le risque d’invalidité est conventionnellement inclus dans la branche maladie pour les personnes avant l’âge légal de départ à la retraite et dans la branche vieillesse après.

Certains régimes d’assurance vieillesse servent des pensions d’invalidité ou des rentes (pensions de réforme). Lorsque ce sont les seules prestations incluses dans les comptes de la branche, la case est notée du symbole ○. Lorsque le régime assure la couverture des risques correspondant à la branche, la case est notée du symbole ●. Lorsque les risques ne sont pas couverts par ce régime, la case est vide. Par exemple, les fonctionnaires civils de l’État sont assurés au régime général au titre de l’assurance maladie. Ils sont affiliés à un régime spécial pour les branches vieillesse et AT-MP.

Note n° 2 : manquent le régime de l’Office de radio-télévision française (ORTF), fermé en 1936, et celui CESE.

Légende : sont grisés les régimes spéciaux déjà fermés ou dont la fermeture est envisagée par le PLFRSS pour 2023.

Source : annexe 1 du PLFSS pour 2023.

Si cette ordonnance fondatrice proclame que « l’organisation de la sécurité sociale assure dès à présent le service des prestations prévues par les législations concernant […] l’allocation aux vieux travailleurs salariés » et que « des ordonnances ultérieures procéderont à l’harmonisation desdites législations et pourront étendre le champ d’application de l’organisation de la sécurité sociale à des catégories nouvelles de bénéficiaires » ([20]), la loi a précisé, via ce qui est aujourd’hui l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale, que « parmi celles jouissant déjà d’un régime spécial le 6 octobre 1945, demeurent provisoirement soumises à une organisation spéciale de sécurité sociale, les branches d’activités ou entreprises énumérées par un décret en Conseil d’État » ([21]).

● La rapporteure pour avis soutient les objectifs du Gouvernement en termes d’équité, d’universalité et de lisibilité du système de retraite : l’existence de certains des régimes spéciaux chargés de l’assurance vieillesse ne paraît plus pertinente, compte tenu à la fois du rapprochement considérable des conditions de travail des assurés qui en relèvent avec ceux relevant du régime général ou de ceux déjà alignés sur lui et du déséquilibre démographique qui les caractérise parfois, obligeant l’État à compenser leur déficit.

En matière de retraite, tel est le cas des régimes des industries électriques et gazières (CNIEG), lesquelles couvrent singulièrement le personnel des sociétés Électricité de France (EDF), Engie, Enedis et de leurs réseaux de transport (RTE, GRDF, etc.), de la Régie autonome des transports parisiens (RATP), des clercs et employés de notaire (CRPCEN), de la Banque de France et des membres du Conseil économique, social et environnemental (CESE).

Par exemple, les cotisations de la RATP représentaient 489 millions d’euros en 2021, tandis que la dotation de l’État atteignait 737 millions d’euros.

Dans ces cinq régimes spéciaux, l’âge légal de départ à la retraite est fréquemment plus bas que 62 ans (cf. infra) : la durée de versement de la pension y est donc plus longue.

À compter du 1er septembre 2023, les assurés recrutés dans les entreprises ou organismes concernés seront affiliés à la branche vieillesse du régime général, ce qui d’ailleurs fluidifiera le marché du travail et ouvrira aux intéressés le bénéfice du compte personnel de prévention (C2P) pour l’exposition à certains risques.

En revanche, si les salariés et agents recrutés avant cette date demeureront rattachés aux régimes en question, ils se verront appliquer le décalage de deux ans l’âge légal et l’accélération de l’allongement de la durée de cotisation. Cette extinction progressive des affiliations (clause dite du grand-père), qui a déjà été appliquée dans le passé (par exemple récemment pour le régime de la SNCF) évite des transitions complexes pour les assurés et l’administration.

Effectifs et charges des rÉgimes spÉciaux en 2021

(en nombre, en milliards d’euros et en années)

	IEG	CRPCEN	RATP	Banque de F.	CESE
Stock de cotisants	135 427	62 854	42 444	8 392	175
Flux de nouveaux affiliés	4 607	7 606	1 033	120	n. c.
Prestations vieillesse	5,2 Md€	0,8 Md€	1,2 Md€	0,5 Md €	n. c.
Durée de versement Femmes (moy. : 23,9 ans) Hommes (moy. : 19,6 ans)	30,1 ans 26,5 ans	23,9 ans 20 ans	29,7 ans 26,9 ans	35 ans 25,9 ans	n. c.
Âge légal	55 à 62 ans	60 à 62 ans	52 à 62 ans	55 à 62 ans	62 ans

Note : pour la Banque de France et pour la durée de versement, les chiffres datent de 2020.

Source : annexe 2 du PLFRSS ; pour l’âge légal – documentation des régimes concernés.

Comme le précise l’exposé des motifs de l’article 1er du PLFRSS, les personnels embauchés à compter du 1er septembre 2023 « conserveront toutefois les statuts existants et demeureront couverts par ces régimes spéciaux pour les autres risques de sécurité sociale (maladie, maternité, accidents du travail et maladies professionnelles, décès et invalidité pour la RATP et les IEG, maladie, maternité, décès et invalidité pour les clercs de notaire, invalidité pour la Banque de France), à l’exception des membres du CESE dont le régime spécial concerne uniquement le risque vieillesse ; en conséquence, pour la retraite complémentaire, les salariés nouvellement embauchés dans les secteurs ou les organismes concernés seront affiliés à l’Association générale des institutions de retraite complémentaire des cadres et à l’Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (AGIRC-ARRCO), à l’exception des membres du CESE qui seront affiliés à l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC) ».

Les particularités qui subsistent dans les métiers des ressortissants des autres régimes spéciaux invitent à les exclure de la réforme.

● Il reviendra à la mission Régimes sociaux et de retraite de la loi de finances pour 2024 et à la LFSS pour le même exercice de tirer les conséquences de cette intégration à la CNAV.

Dans un premier temps, la dégradation du ratio démographique appellera un effort de compensation supplémentaire par l’État.

Incidence financiÈre de la fermeture de cinq rÉgimes spÉciaux

(en milliards d’euros)

	2023	2024	2025	2026	2027
Branche vieillesse	– 3	– 11	– 20	– 28	– 37
État	– 7	– 27	– 48	– 68	– 88
AGIRC-ARRCO	+ 7	+ 28	+ 49	+ 70	+ 92

Source : annexe 2 du PLFRSS.

D. Deux ajustements en matiÈre de recettes

Le PLFRSS vise à faire la transparence sur la présence de salariés âgés dans les entreprises (1) et revient sur l’extension des prérogatives des organismes de recouvrement du régime général (2).

1. Une incitation à la transparence sur l’emploi des seniors

L’article 2 du PLFRSS crée un index sur l’emploi des personnes âgées, que les entreprises devront publier, faute sinon de s’acquitter d’une contribution.

La création de cette dernière et l’affectation de son produit aux organismes de sécurité sociale doivent permettre de justifier l’introduction d’une disposition de ce type dans une loi de financement de la sécurité sociale.

● Selon la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) des ministères chargés des affaires sociales, le taux d’emploi des seniors en France est à son plus haut depuis 1975, mais il reste nettement moindre que chez nos partenaires européens.

L’INSEE définit le taux d’emploi comme le rapport entre le nombre de personnes occupant effectivement un emploi et le nombre total de personnes.

Il faut distinguer cette notion du taux d’activité, qui rapporte le nombre d’actifs, c’est-à-dire à la fois celui des personnes en emploi et celui des chômeurs, à la population en âge de travailler.

Le Bureau international du travail (BIT), pour sa part, fait débuter cet âge à 15 ans et retient comme chômeurs les personnes :

– sans emploi durant une semaine donnée ;

– disponibles pour travailler sous deux semaines ;

– et ayant soit effectué, dans les quatre dernières semaines, des démarches actives pour trouver un emploi ou accepté d’en commencer un sous trois mois.

Chez les personnes de 55 à 64 ans, le taux d’emploi est de 56 % en 2021.

Le ratio a donc progressé de 7,7 points depuis 2014.

Aux yeux du Gouvernement comme à ceux de la rapporteure pour avis, cela confirme l’évidence suivant laquelle les réformes de 2010 et 2014 ayant allongé la durée de travail avant le départ à la retraite, loin de faire basculer les individus concernés parmi les allocataires de l’Union nationale de l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNÉDIC) ont été favorables à l’emploi.

En 2021, leur taux de chômage atteignait 6,3 %, contre 7,9 % pour l’ensemble des actifs.

Taux d’activitÉ et d’emploi des seniors de 1957 À 2021

(en pourcentage ; pour le graphique de gauche : taux d’activité en rouge et taux d’emploi en bleu)

Légende : à gauche – taux d’activité en rouge et taux d’emploi en bleu (55-64 ans) ; à droite – taux d’emploi.

Source : DARES, janvier 2023.

La situation est cependant très hétérogène à l’intérieur de cette classe d’âge, avec un taux d’emploi passant d’environ 80 % à 55 ans à environ 15 % à 64 ans.

Situation des seniors en 2021

(en pourcentage)

Source : DARES, janvier 2023.

En fonction de la classe d’âge, à savoir de 55 à 64 ans ou de 60 à 64 ans, le taux d’emploi européen moyen dépasse de 12 ou de 27 points celui de la France.

Taux d’emploi des seniors (55-64 ans) en France et dans l’Union europÉenne

(en pourcentage)

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Source : DARES, janvier 2023 (chiffres de 2021).

Taux d’emploi des seniors (60-65 ans) en France et dans l’Union europÉenne

(en pourcentage)

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Source : DARES, avril 2022 (chiffres de 2020).

● La réforme des retraites proposée comprend des mesures pour lutter contre ce « talon d’Achille de l’économie française » qu’est la faible employabilité des seniors, laquelle s’expliquerait notamment par de « fortes incitations à ne pas travailler au-delà de l’âge » légal ou à plus forte raison de l’âge du taux plein. Dans le système actuel, les nouveaux droits constitués sont marginalement moins intéressants que le bénéfice des prestations déjà acquises, tandis que perdurent des représentations inexactes chez les employeurs, par exemple sur la priorité qu’il conviendrait de donner aux actifs plus jeunes.

Au nombre des solutions figurent « l’amélioration des conditions de travail et des actions à l’échelle des entreprises […] pour les 55 ans et plus, la promotion de la souplesse dans le choix des horaires de travail, […], des compléments de salaire en cas de réembauche à un salaire moindre, […] et des programmes de recherche et de développement pour […] comprendre les causes […] que des maladies professionnelles et des accidents du travail » ([22]).

C’est le sens des dispositions sur la prévention de l’usure et sur l’acquisition de droits supplémentaires en cas de cumul entre l’emploi et la retraite.

● Deux nouveaux articles L. 5121-6 et L. 5121-7 du code du travail introduits par l’article 2 du PLFRSS prévoient ainsi que les employeurs d’au moins 300 salariés publient chaque année un index concernant l’emploi des salariés âgés et les actions le favorisant, selon des modalités qu’un décret préciserait après concertation avec les syndicats.

L’article L. 2242-20 du même code serait complété de sorte que ces données servent tous les trois ans dans la « négociation sur la gestion des emplois et des parcours professionnels et sur la mixité des métiers ».

En cas de méconnaissance de cette obligation, les entreprises pourraient se voir appliquer par l’autorité administrative, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d’État, une pénalité dont le montant varierait selon l’effort constaté dans chacune d’entre elles et selon les motifs de méconnaissance de l’obligation. Le montant de cette pénalité serait donc modulable, dans la limite d’un plafond édicté par le législateur et correspondant à 1 % des rémunérations et gains versés aux salariés au cours de l’année précédente.

Son produit, estimé à 13,3 millions d’euros en 2023 et 15 millions d’euros en 2024 – sous l’hypothèse d’un assujettissement de 10 % des entreprises, à un taux moyen de 0,5 % et sur une assiette salariale de 177 milliards d’euros en 2023 puis de 267 milliards d’euros en 2024 – serait affecté à la CNAV.

Ce produit diminuerait ensuite à mesure que le taux de publication de l’index sur l’emploi des seniors se rapprocherait de 95 %.

La disposition s’appliquerait à compter du 1er novembre 2023 pour les entreprises d’au moins de 1 000 salariés et du 1er juillet 2024 pour les entreprises d’au moins 300 salariés.

2. Un aménagement du recouvrement des cotisations

L’article 3 du PLFRSS annule le transfert du recouvrement de certaines contributions et cotisations au réseau piloté par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

● Constatant que l’éclatement de la collecte des prélèvements sociaux nuisait autant à sa lisibilité pour les assurés qu’aux comptes publics, car il augmente les frais de gestion et les risques d’erreur, le législateur a engagé un mouvement de centralisation au profit des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et, de façon subsidiaire, des caisses locales de la MSA ou des caisses générales de sécurité sociale (CGSS) en ce qui concerne l’outre-mer.

En 2020, le rapprochement a concerné les cotisations et contributions dues à la Caisse d’assurance maladie des industries électriques et gazières (CAMIEG), ainsi qu’au titre de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés (OETH).

La démarche s’est poursuivie en 2021 avec les recettes de l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM) et en 2022 avec celles la CNIEG, ainsi que la contribution à la formation professionnelle et la taxe d’apprentissage, dont le produit est centralisé par France compétences.

Enfin, l’année 2023 verra l’intégration aux missions des URSSAF et des CGSS de l’appel des prélèvements bénéficiant à la CRPCEN, à la Caisse d’assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes (CAVIMAC) et à la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d’assurance vieillesse des professions libérales (CIPAV).

Il était prévu que l’unification touche aussi :

– l’AGIRC-ARRCO ;

– quatre régimes gérés par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), à savoir la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière (CNRACL), l’IRCANTEC, le Fonds pour l’emploi hospitalier (FEH) et l’Établissement pour la retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP).

Des interrogations quant à l’interopérabilité des systèmes d’information et une certaine réticence des organisations syndicales et patronales avaient conduit à repousser cette dernière étape de 2022 à 2023 puis 2024 pour l’AGIRC-ARRCO et à 2025 pour les régimes adossés à la CDC.

● Le Gouvernement, dans l’exposé des motifs de l’article 3 du PLFRSS, reconnaît qu’en dépit de la réussite technique des précédentes étapes, « les inquiétudes des partenaires gestionnaires du régime [de retraite complémentaire du secteur privé] n’ont pas pu être levées » et qu’un travail apaisé sur la simplification des déclarations par les entreprises et la fiabilisation des droits des assurés implique pour l’heure de « retirer » les deux derniers chantiers.

D’une part, sont rétablies plusieurs dispositions des articles L. 213-1, L. 213-1-1, L. 243-6-3, L. 243-6-6, L. 243-6-7 et L. 921-2-1 du code de la sécurité sociale dans leur avant-dernière rédaction.

D’autre part, sont supprimées certaines coordinations figurant à l’article 18 de la LFSS pour 2020, issues de cette dernière ou de ses modifications par les articles 6 et 7 de la LFSS pour 2023.

Ce retour à l’état antérieur du droit garantira aussi aux employeurs que leurs demandes de délais de paiement ou de plans d’apurement de leur dette sociale, ainsi que la fiabilisation de leurs déclarations sociales nominatives (DSN) seront traitées par leur interlocuteur actuel et non par l’organisme qui devait s’y substituer.

L’absence de transfert du recouvrement aurait une incidence légèrement positive sur les comptes des ROBSS en 2023 : estimée à un million d’euros, elle tiendrait à l’abandon des travaux techniques engagés.

À partir de 2024 en revanche, la mesure aura un coût de 25 à 40 millions d’euros par an, du fait de la renonciation aux gains d’efficience escomptés, avec le maintien d’effectifs doubles.

II. Les mesures en dÉpenses

Sont abordés ci-après les articles 7 à 13 du PLFRSS.

Si les deux principales mesures du projet sont celles portant sur le recul de l’âge d’ouverture des droits à la retraite et sur l’accélération de l’allongement de la durée de cotisations permettant de liquider la retraite à taux plein (A), le projet de loi comporte d’autres mesures, à savoir l’aménagement et le renforcement des possibilités de départs anticipés à la retraite (B), des mesures de prévention et de réparation de l’usure professionnelle (C), des dispositifs de revalorisation des petites pensions (D), la validation de périodes d’assurance assimilées au titre de stages de la formation professionnelle (E), la création d’une assurance vieillesse pour les aidants (F) et la facilitation des transitions entre l’activité et la retraite (G).

A. LES MESURES RELATIVES À l’Âge lÉgal et À la durÉe de cotisations

Les deux principaux paramètres d’un régime de retraite sont l’âge légal de départ à la retraite et la durée de cotisation nécessaire pour pouvoir liquider sa retraite à taux plein.

Le droit existant repose sur des dispositions entrées en vigueur au cours de la dernière décennie (1), que le projet de loi propose de modifier (2).

1. Le droit existant

Les dispositions applicables aux départs en retraite actuels résultent de deux réformes : depuis la réforme de 2010, l’âge légal à partir duquel un assuré peut partir à la retraite, appelé l’âge d’ouverture des droits (AOD), est de 62 ans pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1956 ([23]).

Il était de 60 ans avant cette réforme.

Néanmoins, s’il est possible de liquider sa retraite dès cet âge, le taux de remplacement qui est calculé dépend du fait d’avoir cotisé un nombre de trimestres suffisant pour atteindre le « taux plein ».

Un mécanisme dit de décote consiste, en cas de départ à la retraite sans avoir un nombre de trimestres cotisés correspondant au taux plein, à appliquer une pénalité (en pourcentage de la pension de retraite), laquelle n’est annulée qu’à compter d’un âge de référence. La réforme de 2010 a porté cet âge de référence à compter duquel la décote est annulée à 67 ans.

Malgré ces évolutions, l’âge minimal de départ à la retraite reste nettement moins élevé en France que dans les autres pays de l’OCDE.

Âge minimal de dÉpart à la retraite dans les pays de l’ocde

Source : COR, rapport annuel de septembre 2022 (figure 5. II.).

La durée de cotisation nécessaire pour pouvoir liquider sa retraite à taux plein a été augmentée par l’adoption de la loi dite Touraine (loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraite), dont les effets portant sur la durée de cotisations ont débuté en 2020. Avant l’entrée en vigueur de cette loi, la durée d’assurance requise était fixée par décret chaque année, selon le principe d’un allongement de la durée d’assurance parallèle à l’allongement de la durée moyenne de retraite. Le décret n° 2012-1487 du 27 décembre 2012, le dernier paru sous ce régime, a ainsi fixé la durée d’assurance exigée pour l’ouverture du droit à pension au taux plein des assurés nés en 1956 à 166 trimestres (41,5 ans).

La loi de 2014 a pour effet d’allonger progressivement la durée cotisée nécessaire pour obtenir le taux plein, à raison d’un trimestre tous les trois ans de 2020 à 2035. À l’issue de cette période, pour la génération née en 1973 et les générations suivantes, le nombre de trimestre requis pour obtenir une pension à taux plein est de 172 trimestres, soit 43 années ([24]).

Évolution de la durÉe d’assurance permettant d’obtenir
une retraite À taux plein en application de la rÉforme de 2014

Génération	Durée du taux plein exprimée en trimestres	Durée du taux plein exprimée en annuités
Assurés nés entre le 1er janvier 1958 et le 31 décembre 1960	167	41,75
Assurés nés entre le 1er janvier 1961 et le 31 décembre 1963	168	42
Assurés nés entre le 1er janvier 1964 et le 31 décembre 1966	169	42,25
Assurés nés entre le 1er janvier 1967 et le 31 décembre 1969	170	42,5
Assurés nés entre le 1er janvier 1970 et le 31 décembre 1972	171	42,75
Assurés nés à partir du 1er janvier 1973	172	43

Source : commission des finances à partir de l’article L. 161-17-3 du code de la sécurité sociale.

En application de la réforme de 2014, les premiers départs à la retraite concernés par l’exigence de cotisation pendant 172 trimestres pour obtenir le taux plein se feront en 2035, lorsque la génération née en 1973 atteindra l’âge de 62 ans.

Les réformes de 2010 et de 2014 :
des effets massifs sur les dépenses et les ressources du système de retraite

D’après le rapport annuel du COR de septembre 2022, les réformes menées depuis les années 1990 et l’indexation des pensions sur les prix et non plus sur les salaires ont fortement contribué à faire diminuer la part des retraites dans le PIB à horizon 2070. Sans ces réformes, les dépenses du système de retraite représenteraient 18,9 % du PIB en 2070. Ces réformes permettent de porter cette part à 12 % (4,2 points de pourcentage pour l’indexation sur l’inflation et 2,7 points de pourcentage pour les différentes réformes).

En effet, les réformes successives, et en premier lieu celles de 2010 (loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites) et de 2014 (loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites), couplées à des entrées sur le marché du travail plus tardives pour les générations les plus jeunes, ont eu pour effet principal de repousser l’âge conjoncturel de départ à la retraite. Le report de l’âge légal de 60 à 62 ans en 2010, l’augmentation progressive de la durée d’assurance requise pour le taux plein et le report de l’âge d’annulation de la décote de 65 à 67 ans ont ainsi entraîné un recul continu de l’âge conjoncturel moyen de départ à la retraite : il était de 60,7 ans en 2000, il atteint 62,4 ans en 2020 et devrait atteindre 63,9 ans en 2070.

Du point de vue des économies réalisées, le décalage de deux ans de l’âge d’ouverture des droits résultant de la réforme de 2010 a permis de réaliser 18,9 milliards d’euros d’économie en 2020. En 2040, l’économie résultant de cette réforme ne serait toutefois plus que 12,2 milliards d’euros ([25]).

La réforme de 2010 a également eu un impact sur les recettes : le maintien en activité de certains travailleurs s’est traduit par un surcroît de cotisations et de CSG, à hauteur de 4,2 milliards d’euros sur la période allant de 2011 à 2019. Le relèvement progressif des taux de cotisations dans les régimes de retraite des fonctionnaires, et notamment à la CNRACL, a par ailleurs permis de rapporter 1,2 milliard d’euros de ressources supplémentaires aux régimes de retraite concernés ([26]).

La montée en charge des économies permises par la réforme de 2014 est plus progressive : le déploiement de l’allongement de la durée de cotisations permettant de liquider sa retraite à taux plein, pour les actifs concernés entre 2020 et 2035, devrait réduire la masse des pensions de 5,5 milliards d’euros en 2030 et de 10,2 milliards d’euros en 2040 ([27]).

La réforme de 2014 comprenait également des mesures en recettes : les taux de cotisations d’assurance vieillesse ont été relevés progressivement entre 2014 et 2017, pour un rendement total de 4,2 milliards d’euros ([28]).

Ces réformes et leurs effets ne sont pas dupliquables à l’identique au projet de loi et aux économies qu’il permettra de réaliser à terme. Toutefois, ils révèlent le caractère massif des effets des variations dites paramétriques.

2. Le droit proposé

Afin de rétablir l’équilibre du système de retraite pour les années à venir, le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 propose de modifier les deux paramètres que sont l’AOD (âge d’ouverture des droits) et le moment de plein effet de l’allongement de la période de cotisation nécessaire pour bénéficier d’une retraite à taux plein.

Il convient de noter que si les dispositions législatives étudiées visent les régimes de base dont les paramètres sont définis au niveau législatif, les régimes complémentaires devraient également être concernés par ces modifications, car les textes qui leur sont applicables renvoient en général aux dispositions du régime général.

a. Le relèvement de l’âge d’ouverture des droits et le maintien des dispositions applicables à certaines professions

Le projet de loi propose tout d’abord de relever l’AOD de 62 à 64 ans pour l’ensemble des assurés nés à compter du 1er janvier 1968 et mentionnés à l’article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale, soit les assurés du régime général de la sécurité sociale, de la sécurité sociale agricole dont le régime de protection sociale est régi par le code rural et de la pêche maritime, et les fonctionnaires civils dont la pension est liquidée en application du code des pensions civiles et militaires.

Pour les générations nées entre 1961 et 1967, l’âge de départ en retraite sera progressivement relevé à raison de trois mois par génération.

Évolution de l’Âge lÉgal d’ouverture des droits À la retraite

1er janvier 1961 au 31 août 1961	62 ans
1er septembre au 31 décembre 1961	62 ans et 3 mois
1962	62 ans et 6 mois
1963	62 ans et 9 mois
1964	63 ans
1965	63 ans et 3 mois
1966	63 ans et 6 mois
1967	63 ans et 9 mois
1968	64 ans

Source : commission des finances à partir du dossier de presse du PLFRSS.

Il convient toutefois de noter que la modification de l’AOD n’entraîne pas une modification équivalente de l’âge d’annulation de la décote, à partir duquel les assurés n’ayant pas validé suffisamment de trimestres pour bénéficier du taux plein acquièrent automatiquement ce dernier. Cet âge d’annulation de la décote restera fixé à 67 ans, comme dans le droit actuel (la période de décote sera donc de trois années et non plus de cinq années). Ce maintien est favorable aux femmes ou aux personnes ayant eu des carrières hachées : pour la génération 1950, 19 % des femmes ont liquidé leur retraite à taux plein grâce à l’atteinte de l’âge d’annulation de la décote, contre 10 % des hommes.

Ces dispositions concernent également la fonction publique : pour les fonctionnaires sédentaires, l’AOD sera également fixé à 64 ans et l’âge d’annulation de la décote à 67 ans.

Certains agents publics bénéficient d’un régime dérogatoire au titre de leur appartenance à une catégorie dite active. En application du droit en vigueur, la liquidation de la pension intervient à 57 ans si la personne a accompli au moins 17 ans de service dans des emplois de catégorie active.

Le projet de loi applique aux catégories actives le recul de l’AOD : la liquidation de leur retraite pourra intervenir cinq ans avant le droit commun, soit à l’âge de 59 ans. En outre, la condition d’exercice de 17 ans est maintenue.

L’âge d’annulation de la décote est fixé à 62 ans pour ces fonctionnaires de catégories actives, de la même manière que dans le droit actuel. Ainsi, si l’AOD augmente de deux ans, l’âge de la décote reste identique, de la même manière que pour l’ensemble des assurés des régimes alignés.

En outre, le projet propose d’inscrire et de regrouper à l’article L. 24 du code des pensions civiles et militaires les dispositions relatives à l’âge de départ en retraite des catégories dites « super-actives », qui peuvent dans le droit actuel liquider leur retraite à l’âge de 52 ans.

Ces fonctionnaires des catégories super-active pourraient toujours liquider leur retraite dix ans avant l’âge légal, soit à 54 ans et non plus 52 ans. Sont concernés les identificateurs de l’institut médico-légal de la préfecture de Paris, les fonctionnaires des réseaux souterrains des égouts, les personnels de surveillance de l’administration pénitentiaires et les fonctionnaires actifs de la police nationale. Des conditions de durée d’assurance s’appliqueront également.

Pour ces agents publics, l’âge d’annulation de la décote sera fixé à 57 ans.

Enfin, les officiers de carrière et sous contrat ainsi que les militaires non-officiers peuvent actuellement liquider leur retraite à l’âge de 52 ans à condition d’avoir accompli 15 ans de service.

Le projet de loi propose de porter cet âge à 54 ans, tout en maintenant la condition de durée de service.

Il convient enfin de noter que le projet de loi propose de supprimer la dégressivité des bonifications du cinquième du temps de travail des fonctionnaires actifs et des militaires, afin d’encourager la prolongation de carrière, et de tenir compte des services réalisés en tant que contractuel au titre de la durée de service ouvrant droit à un départ anticipé.

En somme, l’ensemble des catégories d’agents publics seront concernées par l’évolution de l’AOD, tout en continuant à bénéficier, pour certains d’entre eux, d’un régime de départ anticipé par rapport au droit commun.

b. L’accélération de l’allongement de la durée de cotisation permettant de liquider la retraite au taux plein

Le projet de loi propose d’accélérer l’augmentation de la durée d’assurance nécessaire pour obtenir une pension à taux plein.

durÉe de cotisation par gÉnÉration
pour pouvoir liquider une pension À taux plein
dans le droit en vigueur et dans le droit proposÉ (rÉgime gÉnÉral)

Génération	Durée de cotisation dans le droit actuel	Durée de cotisation dans le droit proposé	Nombre de trimestres supplémentaires nécessaires
1er janvier 1961 au 31 août 1961	168 trimestres	168 trimestres	0
1er septembre au 31 décembre 1961	168 trimestres	169 trimestres	1
1962	168 trimestres	169 trimestres	1
1963	168 trimestres	170 trimestres	2
1964	169 trimestres	171 trimestres	2
1965	169 trimestres	172 trimestres	3
1966	169 trimestres	172 trimestres	3
1967	170 trimestres	172 trimestres	2
1968	170 trimestres	172 trimestres	2
1969	170 trimestres	172 trimestres	2
1970	171 trimestres	172 trimestres	1
1971	171 trimestres	172 trimestres	1
1972	171 trimestres	172 trimestres	1
1973	172 trimestres	172 trimestres	0

Source : commission des finances à partir du dossier de presse du PLFRSS.

Ainsi, le plein effet de la réforme dite Touraine est avancé à la génération née en 1965, qui devra cotiser 43 annuités pour obtenir un taux plein, et non 42,25 annuités. Pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1973, le projet de loi est sans incidence sur la durée de cotisation permettant d’obtenir le taux plein.

D’après le Gouvernement, l’application à tous les assurés de l’allongement de la durée de cotisation permettant de liquider la retraite à taux plein permettrait de générer une économie de 2,3 milliards d’euros en 2025 et de 4,7 milliards d’euros en 2030 ([29]).

3. Les effets de la réforme pour les assurés et pour l’équilibre du système de retraite

Le relèvement de l’AOD et de la durée de cotisation permettant de liquider une retraite à taux plein doivent permettre de restaurer l’équilibre du système.

a. Les effets budgétaires des mesures de relèvement de l’âge d’ouverture des droits et d’allongement de la durée de cotisation permettant de liquider une retraite à taux plein

Les moindres dépenses permises par ces deux mesures sont évaluées par le Gouvernement en 2023 à 180 millions d’euros sur le champ des ROBSS. Ces économies devraient ensuite augmenter, pour atteindre 2,12 milliards d’euros en 2024, 3,38 milliards d’euros en 2025 et 4,88 milliards d’euros en 2026 ([30]).

Il convient toutefois de noter que les effets seront plus larges : à l’échelle du système de retraite, incluant donc les régimes complémentaires et les dotations et subventions à la charge de l’État au titre de l’équilibrage de certains régimes, les économies atteindraient 270 millions d’euros en 2023, et augmenteraient pour atteindre 7,47 milliards d’euros en 2026.

incidence budgÉtaire des mesures d’Âge
et de durÉe de cotisation de l’article 7 du PLFRSS

(en millions d’euros)

	2023	2024	2025	2026
Assurance vieillesse des régimes obligatoires de base	180	2 120	3 380	4 880
Contributions et subventions versées par l’État	20	280	450	530
Régimes de retraite complémentaires	70	930	1 490	2 060
Total	270	3 330	5 320	7 470

Source : commission des finances à partir de l’annexe 2 du PLFRSS.

L’effet de ces mesures étant croissant avec le temps, les moindres dépenses seraient de plus en plus importantes : d’après les éléments apportés par le Gouvernement, l’économie permise par ces dispositions est estimée à 10,3 milliards d’euros en 2027, et à 17,7 milliards d’euros en 2030.

b. Les effets attendus pour les assurés

Le premier des effets de ces mesures devrait être un allongement la période d’activité des assurés : d’après le Gouvernement, « le nombre de personnes en emploi âgées de 55 à 64 ans augmenterait ainsi de plus de 100 000 en 2025 et atteindrait 300 000 en 2030 » ([31]). Le taux d’emploi des personnes âgées de 60 à 64 ans augmenterait donc de 2 points en 2025 et de 6 points à partir de 2030.

Un tel effet avait d’ores et déjà été observé lors de la mise en œuvre de la réforme des retraites de 2010 : pour les hommes, la probabilité d’être à la retraite entre 60 et 62 ans a diminué de 27 points (elle est passée de 57 % à 30 %).

Cette évolution s’explique entre autres à hauteur de 14 points par une entrée dans l’emploi à temps plein et à hauteur de 3 points par une entrée dans l’emploi à taux partiel ([32]).

Au-delà des effets sur l’emploi, l’étude de l’âge conjoncturel de départ à la retraite peut permettre d’estimer les effets de la réforme sur l’âge effectif de départ à la retraite des assurés.

L’âge conjoncturel de départ à la retraite est l’indicateur qui permet de connaître pour une année donnée l’âge moyen de départ d’une génération fictive qui aurait, à chaque âge, la même probabilité d’être à la retraite que la génération qui atteint cet âge au cours de l’année d’observation.

Cet indicateur renseigne donc sur l’âge effectif de départ en retraite probable, indépendamment de l’âge légal d’ouverture des droits. L’âge conjoncturel moyen de départ à la retraite a fortement augmenté depuis 2010, passant de 60,5 ans à 62,4 ans en 2020. Il reste plus élevé pour les femmes (62,6 ans) que pour les hommes (62 ans). Cette augmentation traduit principalement le relèvement de l’âge minimum légal d’ouverture des droits issu de la réforme de 2010.

Cette augmentation de deux ans est similaire quelle que soit la catégorie socio-professionnelle considérée, même si elle est un peu plus faible pour les plus diplômés (+ 1,9 an pour les personnes ayant un diplôme du supérieur long) que pour les moins diplômés (+ 2,2 ans pour les personnes n’ayant aucun diplôme) ([33]).

En extrapolant ces résultats au PLFRSS examiné dans le présent rapport, il semble donc probable que les évolutions proposées aient une incidence sur tous les assurés, indépendamment de leur catégorie socio-professionnelle, toutes concernées par un départ moyen compris entre 62 ans et 64 ans. L’examen des différences d’âge conjoncturel moyen de départ en retraite entre les catégories socio-professionnelles confirme en grande partie cette analyse.

Âge conjoncturel moyen de dÉpart en retraite et durÉe en emploi
et hors emploi selon les catÉgories socio-profesionnelles

Catégorie socioprofessionnelle	Âge conjoncturel de départ à la retraite	Proportion de retraités à 61 ans	Durée moyenne en emploi (hors cumul)	Durée moyenne sans emploi ni retraite
9 – Toutes CSP confondues	62,4	31 %	9,5	2,9
1 – Agriculteurs exploitants	63,2	36 %	12,4	0,8
5 – Employés	62,4	24 %	8,8	3,6
6 – Ouvriers	62,0	38 %	7,8	4,2
2 – Artisans, commerçants et chefs d’entreprise	63,5	22 %	10,7	2,7
3 – Cadres et professions intellectuelles supérieures	63,1	24 %	11,7	1,4

Source : commission des finances à partir des données en open source de la DREES.

L’âge conjoncturel moyen de départ à la retraite est supérieur à 62 ans pour toutes les catégories socio-professionnelles, excepté les ouvriers. Il est compris entre 63,1 ans et 63,5 ans pour les cadres et professions intellectuelles supérieures, les artisans, commerçants et chefs d’entreprises et les agriculteurs exploitants.

En outre, les départs avant l’âge de 64 ans représentent plus de la moitié des départs quelle que soit la catégorie socio-professionnelle considérée ([34]), ce qui confirme que toutes seraient concernées par le relèvement de l’AOD. En effet, en 2020, 36 % des nouveaux retraités ont liquidé leur retraite au cours de leur soixante-deuxième année et 36 % au cours de leur soixante-troisième année ou après ([35]).

B. L’amÉnagement et le renforcement des possibilitÉs de dÉparts anticipÉs À la retraite

Le système de retraite comprend différents dispositifs permettant aux assurés de liquider leur pension avant l’âge d’ouverture des droits ou de bénéficier d’une retraite à taux plein à l’âge d’ouverture des droits sans avoir besoin de justifier de la période de cotisation de droit commun.

les principaux dispositifs de retraite anticipÉe dans le droit existant

Note : l’acronyme « RACL » signifie « retraite anticipée pour carrière longue ».

Source : rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites du Gouvernement.

Le PLFRSS propose de conserver et d’aménager ces différents dispositifs dans le sens d’une meilleure prise en compte des spécificités des assurés.

Le coût de ces mesures est estimé en 2023 à 90 millions d’euros pour le système de retraite dans son ensemble, dont 60 millions d’euros au titre des régimes obligatoires de base. En 2026, le coût estimé de ces mesures est de 1,6 milliard d’euros pour l’ensemble du système de retraite, dont 1,1 milliard d’euros sur le seul champ des régimes obligatoires de base.

Dans le cadre du PLFRSS, sont concernés par les dispositifs de retraite anticipée les assurés ayant eu une carrière longue (1), les travailleurs handicapés (2), les travailleurs en situations d’inaptitude ou d’invalidité (3) et les assurés titulaires d’un compte professionnel de prévention (4).

1. Les assurés éligibles à une retraite anticipée pour carrière longue

● Les assurés ayant eu une carrière longue et ayant accompli une durée totale d’assurance (ou de périodes reconnues équivalentes) ayant donné lieu à cotisations à la charge de l’assuré, peuvent dans le droit existant bénéficier d’un âge de liquidation de la retraite anticipé ([36]). Les paramètres de ce dispositif sont précisés par voie réglementaire ([37]).

En pratique, l’assuré doit avoir commencé à travailler au moins avant l’âge de 20 ans pour pouvoir de liquider sa retraite avant l’AOD. Dans le droit en vigueur, deux conditions de durée d’assurance doivent être remplies pour pouvoir en bénéficier :

– pour pouvoir liquider sa retraite à 58 ans, l’assuré doit avoir cotisé 180 trimestres (45 annuités) dont 4 ou 5 trimestres à la fin de sa seizième année ([38]). Il doit donc cotiser deux ans de plus que les assurés de droit commun pour bénéficier d’une retraite à taux plein ;

– pour pouvoir liquider sa retraite à 60 ans, l’assuré doit avoir cotisé 172 trimestres (43 ans), dont 4 ou 5 à la fin de sa vingtième année. Le même nombre de trimestres que pour les assurés de droit commun est donc demandé.

Les départs pour carrière longue représentent en 2016, pour les retraités de la génération 1950, 12 % des départs en retraite. Cette part est plus importante chez les hommes (18 % des départs en retraite) que chez les femmes (5 %).

● L’article 8 du PLFRSS propose plusieurs évolutions de ce dispositif.

Tout d’abord, il propose que soient désormais comptabilisées comme périodes cotisées les périodes validées au titre de l’assurance vieillesse du parent au foyer (AVPF) ainsi que pour les bénéficiaires de l’assurance vieillesse des aidants (AVA) pour lesquels un dispositif spécifique est créé par le projet de loi (cf. infra). Ces dispositions faciliteront l’accès des assurés au dispositif de retraite anticipée pour carrière longue.

La prise en compte des durées comptabilisées au titre de l’AVPF bénéficie, d’un point de vue statistique, en premier lieu aux femmes : à titre d’exemple, cette mesure permettrait à 3 000 femmes nées en 1966 de partir plus tôt à la retraite, ainsi qu’à 200 hommes. Le Gouvernement estime par ailleurs que le montant de la pension moyenne des femmes liquidant leur retraite au titre de la carrière longue serait augmenté de 250 euros environ sous l’effet de cette mesure ([39]).

En outre, le projet de loi propose de remplacer ce dispositif articulé autour de deux âges de départ et de deux âges de début de carrière par un dispositif articulé autour de trois âges distincts. Il convient toutefois de noter que les paramètres de ce nouveau dispositif ne peuvent trouver leur place dans ce projet de loi, étant de rang réglementaire. Un décret devra donc venir compléter ces dispositions législatives.

Il ressort néanmoins des informations fournies par le Gouvernement que dans le futur régime de la retraite anticipée pour carrière longue :

– les personnes qui ont commencé à travailler avant 16 ans pourront toujours partir à la retraite à 58 ans, en cotisant une année de plus que les assurés de droit commun, et non plus deux ;

– les personnes ayant commencé à travailler entre 16 et 18 ans pourront liquider leur retraite à 60 ans, à condition d’avoir cotisé 44 ans. L’âge de départ est donc maintenu, mais une année supplémentaire de cotisation sera demandée ;

– les personnes ayant commencé à travailler entre 18 ans et 20 ans pourront liquider leur retraite à 62 ans, avec une durée de cotisation de 43 ans : la même exigence de durée de cotisation est maintenue, mais les assurés concernés devront liquider leur retraite deux ans plus tard que dans le droit actuel. Les dispositions proposées maintiennent tout de même la possibilité de liquider sa retraite deux ans avant l’âge d’ouverture des droits de droit commun.

En prenant en considération l’ensemble des dispositions annoncées, tant de rang réglementaire que de rang législatif, le coût de cette mesure devrait atteindre 10 millions d’euros en 2023 et devrait augmenter par la suite, jusqu’à atteindre 180 millions d’euros en 2026 pour les régimes obligatoires de base. À l’échelle du système de retraite, le coût de cette mesure devrait atteindre 280 millions d’euros en 2006 et environ 300 millions d’euros en 2027.

2. La retraite anticipée des travailleurs handicapés

● Les personnes handicapées bénéficient d’un droit au départ à la retraite anticipée fixé par décret à 55 ans au minimum, sous certaines conditions ([40]) :

– justifier d’un nombre minimum de trimestres d’assurance retraite dont un nombre minimum de trimestres cotisés. Pour les personnes nées à compter de 1973, une durée d’assurance de 132 trimestres dont 112 cotisés est requise pour partir à 55 ans ;

– justifier pendant ces périodes d’assurance d’une condition de handicap à taux d’incapacité de 50 % au moins.

Si ces conditions sont remplies, la pension est alors versée à taux plein, quand bien même la personne n’a pas cotisé 172 trimestres.

● Le projet de loi propose de maintenir la possibilité de liquider la retraite avant l’AOD de droit commun, et il propose de faciliter l’accès à la retraite des personnes en situation de handicap à deux égards :

– il supprime la condition relative au nombre de trimestres validés, pour ne conserver que la condition relative au nombre de trimestres cotisés ;

– il diminue de 80 % à 50 % le taux d’incapacité nécessaire pour saisir, lors de la liquidation de la retraite, la commission dont le rôle est de décider de la reconnaissance administrative de l’incapacité au cours de périodes validées par l’assuré mais au cours desquelles il ne peut attester de la reconnaissance de son incapacité. L’objectif de cette disposition est donc de faciliter la reconnaissance rétroactive de la validation de trimestres.

L’assouplissement des conditions d’éligibilité devrait représenter un coût de 10 millions d’euros en 2023, puis de 30 millions d’euros pour les années suivantes.

3. Les travailleurs en situation d’inaptitude et les travailleurs en situation d’invalidité

● L’inaptitude est le fait de ne pas pouvoir effectuer les missions de son poste en raison de son état mental ou physique. Dans le droit actuel, la retraite au titre de l’inaptitude n’ouvre pas de droit à un départ anticipé mais permet d’obtenir une retraite au taux maximum de 50 % dès 62 ans, quel que soit le nombre de trimestres validés. L’inaptitude au travail doit être reconnue par le médecin conseil de la caisse.

Certaines personnes sont considérées comme inaptes et ne sont donc pas soumises à contrôle médical. Ce sont :

– les personnes reconnues invalides avant 62 ans ;

– les titulaires d’une pension vieillesse de veuf ou veuve ;

– les titulaires de l’allocation aux adultes handicapés ;

– les titulaires de la carte d’invalidité reconnaissant au moins 80 % d’incapacité permanente.

Le régime de l’inaptitude est également appliqué aux travailleurs invalides.

À l’âge légal de la retraite, la pension pour invalidité versée par la CPAM prend fin. Elle est remplacée par la retraite au titre de l’inaptitude au travail ([41]). La substitution entre les deux prestations est automatique, sauf si la personne exerce une activité professionnelle ou est en recherche d’emploi.

Si le droit actuel était maintenu, les assurés inaptes devraient également liquider leur retraite à 64 ans, ce qui ne semble pas approprié à leur état de santé et à l’objectif d’équité poursuivi par le projet de loi.

● Ce dernier propose donc de créer un nouvel article L. 351-1-5 du code de la sécurité sociale dont l’objet est de permettre aux personnes invalides de bénéficier d’un droit au départ anticipé à la retraite, dans des conditions fixées par décret. D’après les informations communiquées par le Gouvernement, ce dernier souhaite maintenir l’âge de départ des travailleurs inaptes et invalides à 62 ans : ainsi, alors qu’actuellement leur âge légal d’ouverture des droits est identique à celui des travailleurs de droit commun, il sera inférieur de deux ans en application de la réforme. Il s’agit donc d’un régime plus favorable.

Le coût de cette mesure serait limité en 2023, atteignant 30 millions d’euros pour les branches vieillesse des régimes obligatoires de base. Son incidence budgétaire devrait cependant progressivement croître pour atteindre 860 millions d’euros en 2026. À l’échelle du système de retraite dans son intégralité, cette mesure représente 1,3 milliard d’euros de dépenses supplémentaires en 2026.

4. Les titulaires d’un compte professionnel de prévention

Le compte professionnel de prévention (C2P) est ouvert dès lors qu’un salarié acquiert des droits au titre de la pénibilité au-delà d’un niveau défini par décret. Outre la mobilisation des droits par les bénéficiaires ( pour la prise en charge de frais de formation par exemple), « les assurés titulaires d’un compte professionnel de prévention […] bénéficient […] d’une majoration de durée d’assurance » ([42]).

Cette majoration permet d’anticiper le départ à la retraite de deux ans au plus par rapport à l’âge légal d’obtention de la retraite. En effet, l’âge légal d’obtention de la retraite est abaissé à due concurrence du nombre de trimestres de majoration de durée d’assurance du compte prévention pénibilité qui ont été attribués ([43]), dans la limite de huit trimestres ([44]).

Le projet de loi précise que la baisse de l’âge d’ouverture des droits à la retraite au titre des droits acquis au titre du C2P est fixée par décret et ne peut excéder deux ans par rapport à l’âge de départ de droit commun.

C. La prÉvention et la rÉparation de l’usure professionnelle

Si des dispositifs de prise en compte de la pénibilité existent dans le droit actuel (1), le projet de loi propose de les renforcer et de les diversifier (2).

1. Les dispositifs actuels de prise en compte de la pénibilité

Parmi les dispositifs en vigueur de lutte contre l’usure professionnelle, deux sont particulièrement importants.

● Le compte professionnel de prévention (C2P) permet aux travailleurs exposés à des facteurs de pénibilité de cumuler des points pouvant être utilisés de plusieurs manières :

– la prise en charge de tout ou partie des frais de formation en vue d’accéder à un emploi moins exposé ;

– le financement de la réduction de l’activité à temps partiel ;

– le financement d’une majoration de durée d’assurance vieillesse et d’un départ en retraite avant l’âge légal de départ en retraite de droit commun ([45]). L’âge de départ à la retraite est abaissé à concurrence du nombre de trimestres attribués au titre de cette majoration, dans la limite d’une réduction de deux ans au maximum.

Malgré ces possibilités, le C2P et ses possibilités restent peu exploitées. À titre d’exemple, à la fin de l’année 2021, 13 600 salariés avaient demandé des conversions de points, alors que 1,9 million de C2P ont été ouverts au total ([46]). L’utilisation pour majoration de durée d’assurance reste toutefois l’usage le plus plébiscité : 9 600 des salariés ayant converti leurs points C2P l’ont fait à cet usage.

● La retraite anticipée pour incapacité permanente, définie comme le fait d’être incapable de travailler, en raison d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle de façon irréversible, est le second outil de prise en compte de la pénibilité et de ses conséquences pour la retraite.

Dans le droit actuel, l’incapacité permanente permet de partir à taux plein de manière anticipée « lorsque cette incapacité est reconnue au titre d’une maladie professionnelle […] ou au titre d’un accident de travail […] ayant entraîné des lésions identiques à celles indemnisées au titre d’une maladie professionnelle » ([47]) :

– l’assuré peut alors liquider sa retraite à 60 ans à taux plein à condition de justifier d’une incapacité permanente de 20 % ;

– il peut également liquider sa retraite à 60 ans si son incapacité permanente est au moins égale à 10 %, à condition de remplir deux conditions : s’il a été exposé, pendant 17 ans à un ou plusieurs facteurs de risques professionnels et s’il est établi que l’incapacité permanente dont il est atteint est directement liée à l’exposition à ces facteurs de risques professionnels. Une commission pluridisciplinaire est chargée de valider les modes de preuve apportés par l’assuré et d’apprécier l’effectivité du lien entre l’incapacité permanente et l’exposition aux facteurs de risques professionnels ;

– enfin, l’assuré peut liquider sa retraite à 55 ans si son incapacité permanente est d’au moins 50 % et qu’il a validé un certain nombre de trimestres.

Ce dispositif se caractérise également par un faible taux de recours : en 2021, moins de 4 000 départs à la retraite concernaient ce dispositif alors que pour la même année 21 000 assurés bénéficient d’une rente au titre d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle avec un taux d’au moins 10 %.

2. Les évolutions proposées par le projet de loi

L’article 9 du PLFRSS porte plusieurs dispositions relatives à l’usure professionnelle, à sa prévention et à sa prise en compte dans la liquidation des droits à la retraite.

a. La création d’un fonds d’investissement dans la prévention de l’usure professionnelle

Tout d’abord, le projet de loi porte la création d’un fonds d’investissement dans la prévention de l’usure professionnelle, placé auprès de la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles au sein de la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM).

Ce fonds sera financé par une dotation de la branche AT-MP du régime général, dont le montant sera fixé annuellement par arrêté. Toutefois, d’après l’étude d’impact du projet de loi, ce montant serait d’environ un milliard d’euros entre 2023 et 2027, soit 200 millions d’euros par an. Ses dépenses devraient atteindre 30 millions d’euros en 2023.

Ce fonds aura pour mission de participer au financement d’actions de sensibilisation et de prévention, de formation, de reconversion et de prévention de la désinsertion professionnelle au bénéfice des salariés exposés à des facteurs de risque.

Un fonds pour l’usure distinct sera créé également pour la prévention de l’usure au sein des établissements publics de santé et médico-sociaux. Sa dotation annuelle serait de 30 millions d’euros en 2023, puis de 100 millions d’euros par an par la suite. Cette adaptation du fonds au secteur public hospitalier est particulièrement utile au regard de la sinistralité de ce secteur : 12 % des infirmiers, 18 % des aides-soignants et 25 % des agents des services hospitaliers sont en situation de maladie au moment de la liquidation de leur retraite ([48]).

b. L’assouplissement des conditions d’accès à la retraite anticipée pour incapacité permanente

Le projet de loi propose d’assouplir les conditions d’accès à la retraite anticipée pour incapacité permanente, dans le régime général et dans le régime des non-salariés agricoles, de deux manières :

– suppression de la condition selon laquelle les lésions entraînées par un accident du travail doivent être identiques à celles indemnisées au titre d’une maladie professionnelle pour pouvoir bénéficier de la retraite anticipée ;

– introduction d’une dérogation pour les assurés dont l’incapacité permanente est reconnue au titre d’une maladie professionnelle, qui ne seront plus tenus de passer devant la commission pluridisciplinaire chargée de valider les preuves et d’apprécier l’effectivité du lien entre l’incapacité permanente et l’exposition aux facteurs de risques professionnels.

En outre, il est prévu de simplifier les conditions d’accès à la retraite pour incapacité permanente, notamment en réduisant de 17 à 5 ans la condition de durée d’exposition. Ces dispositions sont néanmoins de rang réglementaire et ne figurent donc pas dans le projet de loi.

Enfin, le projet de loi prévoit une obligation d’information des bénéficiaires d’une rente d’incapacité quant au bénéfice de la retraite anticipée pour incapacité permanente.

L’ensemble de ces mesures, y compris réglementaires, devrait entraîner une augmentation du nombre de bénéficiaires estimée à 1 700 assurés par an, pour un coût de 22,2 millions d’euros en 2023 et de 70 millions d’euros en 2024.

c. L’enrichissement et l’amélioration du C2P

Le projet de loi propose d’introduire une nouvelle modalité d’usage du C2P, afin de permettre aux assurés d’utiliser leurs droits acquis pour le financement des frais de formation, de bilan de compétences et de validation des acquis de l’expérience dans le cadre d’un projet de reconversion professionnelle. Il prévoit également de pouvoir utiliser ces droits pour financer un congé de reconversion professionnelle dont le but est d’accéder à un emploi moins exposé. Les congés de reconversion professionnelle devraient entraîner 2,6 millions d’euros de dépenses supplémentaires en 2023, puis atteindre 19 millions d’euros de dépenses supplémentaires annuelles en 2030.

En outre, il est proposé d’une part de supprimer le plafonnement du nombre de points C2P pouvant être accumulés par les assurés et d’autre part d’aménager les modalités spécifiques pour la prise en compte de l’exposition simultanée à plusieurs risques. Actuellement, un salarié exposé à au moins deux risques acquiert huit points, quel que soit le nombre de facteurs simultanés. Ces modalités nouvelles d’acquisition des points seront définies par décret et devraient permettre l’accélération de la constitution de droits. L’incidence budgétaire des modifications dans la prise en compte de la poly-exposition ne devrait atteindre que 100 000 euros de dépenses supplémentaires en 2023, mais devrait représenter 3 millions d’euros en 2030.

Plusieurs autres mesures sont citées par l’étude d’impact du projet de loi, mais ne peuvent y trouver leur place en raison de leur nature réglementaire : c’est par exemple le cas de la modification des seuils d’acquisition des points et de leur valeur.

d. La mise en œuvre d’un suivi individuel pour les salariés exposés

L’article 9 du PLFRSS prévoit également que les salariés exerçant des métiers particulièrement exposés bénéficient d’un suivi individuel comprenant une visite médicale de mi- carrière pouvant donner lieu à des mesures individuelles d’aménagement ou d’adaptation du poste de travail. En outre, une visite médicale est organisée entre le soixantième et le soixante et unième anniversaire du salarié, au cours de laquelle il lui est indiqué s’il peut bénéficier ou non d’une pension d’inaptitude. Ce suivi individuel devrait engendrer des dépenses supplémentaires à hauteur de 95 millions d’euros en 2026.

D. La revalorisation des petites pensions et l’amÉlioration du recours À l’aspa

Le niveau de vie relatif des retraités est en amélioration depuis le début des années 2000 et le taux de remplacement des retraités français s’avère plus élevé que dans les pays voisins : le taux de remplacement net du salaire moyen est de 74 % en France, soit 10 points de plus que le taux de remplacement net de la moyenne de l’Union européenne. En outre, le taux de pauvreté est de 8,7 % parmi les retraités, contre 14,6 % pour l’ensemble de la population.

Malgré ces constats positifs, de fortes inégalités persistent entre les retraités : en 2016, 37 % des retraités résidant en France (54 % des femmes et 16 % des hommes) perçoivent une pension de droit direct inférieure ou égale à 1 000 euros bruts par mois ([49]). Parmi ces retraités, deux catégories apparaissent surreprésentées :

– sur dix retraités modestes, sept ont eu une carrière incomplète, en raison d’une entrée tardive sur le marché du travail, de difficultés de santé, ou d’une carrière hachée ;

– les femmes sont également plus nombreuses que les hommes à percevoir une petite pension : 52 % d’entre elles perçoivent une pension modeste, alors que c’est le cas de 20 % des hommes ([50]). La maternité et ses conséquences sont la première explication de cette différence.

Le minimum contributif (MICO) (1) et l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) (2) sont les deux principaux dispositifs de lutte contre la pauvreté des retraités. Le projet de loi propose des évolutions pour chacun de ces dispositifs, ainsi que la prise en compte de trimestres supplémentaires pour les parents au foyer (3), dans le but de soutenir le pouvoir d’achat des retraités.

1. La revalorisation du MICO et l’indexation sur le SMIC

● Le minimum contributif (MICO) est un dispositif permettant aux assurés ayant cotisé sur de faibles revenus et bénéficiant d’une pension à taux plein du régime général de bénéficier d’un montant minimum de retraite ([51]). Bénéficient du MICO les assurés dont la retraite de base du régime général à taux plein est inférieure à 8 209,61 euros par an en 2023, soit 684,13 euros par mois. La retraite est alors portée à hauteur de ce plancher.

Ce montant plancher est majoré si le bénéficiaire réunit au moins 120 trimestres cotisés au régime général : le MICO atteint alors 8 970,86 euros brut par an, soit 747,57 euros brut par mois ([52]).

Si la durée d’assurance au régime général est inférieure au nombre de trimestres nécessaires pour obtenir une retraite à taux plein, autrement dit, si le taux plein a été atteint par une autre condition que celle de la durée d’assurance (l’atteinte de l’âge d’annulation de la décote par exemple) le montant du MICO est réduit proportionnellement à la durée d’assurance manquante au régime général.

Toutefois, l’attribution de ce minimum contributif ne peut pas conduire à porter le total des pensions de retraite (de base et complémentaires, tous régimes confondus) au-delà du plafond mensuel des retraites personnelles. Ce plafond est fixé à 1 322,87 euros par mois depuis le 1er janvier 2023 ([53]). Il est révisé aux mêmes dates et dans les mêmes conditions que le SMIC.

Dès lors, si le total des retraites personnelles dépasse le plafond autorisé après attribution du MICO, le montant de ce dernier est réduit et l’assuré n’en perçoit qu’une partie, de sorte que le total de ses retraites reste inférieur ou égal au plafond des retraites personnelles.

Des dispositifs équivalents existent pour les régimes alignés, dont la pension majorée de référence (PMR) pour les exploitants agricoles.

Le montant du MICO majoré a été conçu en 2003 de telle sorte qu’un salarié ayant eu une carrière complète, à temps complet et au SMIC, puisse bénéficier d’une pension équivalente à 85 % du montant du SMIC net. Cet objectif n’est toutefois plus respecté aujourd’hui : un décalage entre le montant du MICO majoré et le montant correspondant à 85 % du SMIC net est désormais constaté, en raison de l’indexation du MICO sur l’inflation seulement, et non sur l’évolution des salaires.

● Le projet de loi porte des mesures de revalorisation du MICO :

– il prévoit tout d’abord d’indexer le montant du MICO majoré sur le SMIC, afin de ne pas créer de nouveaux écarts entre le niveau du SMIC et celui du MICO ;

– il prévoit un rattrapage à compter du 1er septembre 2023 en revalorisant le montant du MICO et celui de la PMR (aligné sur celui du MICO) jusqu’à 100 euros par mois pour les nouveaux retraités justifiant d’une carrière complète.

Ce rattrapage, dont les modalités seront déterminées par décret, permettra d’atteindre 85 % du SMIC net pour les assurés liquidant leur pension au 1er septembre 2023. Concrètement, cette revalorisation sera de 25 euros pour le MICO et de 75 euros pour la majoration. Ces deux revalorisations étant cumulatives, la revalorisation totale du MICO majoré atteindra 100 euros.

La revalorisation du MICO s’appliquera en 2023 à 54 000 nouveaux retraités. Ce nombre devrait être de 180 000 à 200 000 au cours des années suivantes. Sous l’effet de cette mesure, environ 30 % des femmes et 17 % des hommes de la génération 1962 devraient par exemple voir le montant de leur pension augmenter d’en moyenne 400 euros par an ([54]). Le coût pour la sécurité sociale devrait représenter 80 millions d’euros en 2024, 200 millions d’euros en 2025 puis 300 millions d’euros en 2026.

Enfin, le projet de loi prévoit d’étendre cette revalorisation aux assurés ayant déjà liquidé leur pension. Cette extension devrait bénéficier à 1,8 million de retraités, dont 60 % de femmes, pour une moyenne de 680 euros de pension supplémentaire par an. Cette mesure représente un coût supplémentaire de 1,3 milliard d’euros en 2026.

2. La hausse du plancher de récupération sur succession au titre de l’ASPA

Les sommes versées au titre de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) sont récupérées sur la succession de l’assuré décédé si son actif net dépasse 39 000 euros. Ce montant est fixé par décret, sauf pour les collectivités territoriales de l’article 73 de la Constitution, pour lequel il est fixé par le code de la sécurité sociale à 100 000 euros jusqu’au 31 décembre 2026 ([55]). Le montant de droit commun, fixé en 1982 par décret, n’a pas évolué avec l’inflation, conduisant à augmenter la part de personnes concernées.

Or, cette prestation se caractérise par un non-recours particulièrement élevé. En 2016, 50 % des personnes seules éligibles au minimum vieillesse n’y recourent pas, soit plus de 300 000 personnes. Ces assurés qui ne recourent pas à l’ASPA alors qu’ils y sont éligibles percevraient 205 euros en moyenne par mois ([56]). Si la méconnaissance est le premier motif de non-recours, l’existence du recours sur succession est le deuxième motif d’après une étude menée par la CNAV en 2021 ([57]).

En application des dispositions du projet de loi, le montant de la limite de récupération sera indexé sur l’inflation de manière pérenne. En outre, il devrait être porté par décret à 100 000 euros dès le 1er septembre 2023. Les assurés des collectivités territoriales de l’article 73 de la Constitution seront par ailleurs rattachés au droit commun : le montant du plafond de récupération sur succession sera également fixé par décret pour eux et revalorisé sur l’inflation.

Sous l’hypothèse d’une progression du taux de recours à l’ASPA de trois points d’ici 2030, les dépenses liées à cette prestation augmenteraient de 60 millions d’euros. En parallèle, les montants récupérés sur succession diminueraient de 50 %, entraînant une baisse de 70 millions d’euros des recettes des régimes de retraite. En sens inverse, l’augmentation du MICO entraînerait mécaniquement une baisse des dépenses d’ASPA, cette dernière étant une prestation différentielle. L’effet cumulé de ces différentes mesures est estimé à 100 millions d’euros environ par an à compter de 2024 ([58]).

3. La prise en compte de trimestres pour les parents au foyer

Le projet de loi propose de comptabiliser des trimestres d’assurance vieillesse pour le parent au foyer comme des trimestres cotisés, permettant un accès facilité au MICO majoré, dans une limite fixée par décret. D’après les éléments fournis par le Gouvernement, dans la génération 1962, la proportion des femmes bénéficiaires de la mesure passerait de 27 % à 29 %, pour une augmentation moyenne de la pension de 130 euros par an.

E. La validation des pÉriodes de stage

Certains stages de la formation professionnelle indemnisés par l’État, aujourd’hui disparus, donnaient par le passé lieu à une cotisation sur la base d’une assiette forfaitaire réduite, ne permettant pas toujours aux assurés de valider des trimestres. C’était notamment le cas des bénéficiaires de travaux d’utilité collective (TUC). Ces stages étaient destinés aux jeunes sans emploi et étaient proposés par des associations ou des personnes morales chargées d’une mission d’utilité publique.

L’article 11 du PLFRSS porte sur cinq dispositifs de stage de la formation professionnelle : les TUC, les stages en entreprises du plan Barre (1977-1988), les stages « jeunes volontaires » (1982-1987), les stages d’initiation à la vie professionnelle (1985-1992) et les programmes d’insertion locale (1987-1990).

D’après les éléments du Gouvernement, 1,7 million d’assurés ont participé à des TUC et environ 1,5 million de personnes ont pris part à l’un des quatre autres dispositifs.

Ces stages étaient plus proches de dispositifs d’intégration à l’emploi que de stages de formation professionnelle : à ce titre, un traitement spécifique permettant aux assurés de valider des trimestres semble devoir leur être appliqué.

L’article 11 du PLFRSS prévoit ainsi de tenir compte de ces périodes dans la durée d’assurance, afin de ne pas pénaliser les assurés en les empêchant de liquider leur retraite à taux plein, et de rapprocher la prise en compte de ces stages du droit commun. En effet, depuis le 1er janvier 2015, 50 jours de stages de formation professionnelle mentionnés à l’article L. 6 342-3 du code du travail, à savoir les stages financés par l’État, la région ou un opérateur de compétences, ouvrent droit à la validation d’une période d’assurance retraite.

Le coût de cette disposition sera pris en charge par l’État, sur son budget général : ce coût atteindrait 3 millions d’euros en 2023, et devrait croître par la suite pour atteindre 31 millions d’euros en 2026.

F. La crÉation d’une assurance vieillesse pour les aidants

● Les périodes non travaillées ou travaillées à temps partiel par les aidants de parents ou d’enfants peuvent être prises en compte pour la retraite, via l’affiliation à l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF). Ce dispositif, initialement créé pour les parents aux foyers, a été progressivement étendu aux aidants. Dans ce cadre, l’assuré n’a pas à verser de cotisations durant cette période, mais il acquiert tout de même des trimestres d’assurance : la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) ou la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) se substitue à lui et verse les cotisations dues à la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV).

Plusieurs catégories d’assurés bénéficient de ce dispositif :

– les personnes bénéficiaires de l’allocation journalière de présence parentale au titre de la charge d’un enfant atteint d’une maladie, d’un handicap ou victime d’un accident grave rendant indispensable une présence soutenue et des soins contraignants ;

– les personnes bénéficiaires de l’allocation journalière de proche aidant et les personnes en congé de proche aidant pour les périodes pour lesquelles elles ne bénéficient pas de l’allocation ;

– les personnes ayant la charge d’un enfant handicapé dont l’incapacité permanente est au moins égale à 80 % et qui n’a pas atteint l’âge limite d’attribution de l’AAH (20 ans) ;

– les personnes ayant un adulte de leur famille handicapé à charge au sein du foyer de l’aidant, si la personne aidée est reconnue handicapée à au moins 80 % et nécessite l’assistance ou la présence d’une tierce personne.

Ce dispositif présente toutefois des limites. Tout d’abord, il vise deux publics très différents et repose sur des prises en charge de cotisations par la branche famille et la branche autonomie, en fonction de la situation de l’assuré. La lisibilité de cette prestation s’en trouve réduite. En outre, alors que 8 à 11 millions de personnes soutiennent au quotidien un proche en situation de perte d’autonomie, la majorité de cette aide ne se déroule pas au domicile de l’aidant. D’après les éléments fournis par le Gouvernement, « 70 % des aidants sont en activité et ne vivent pas au domicile de leur aidé » ([59]). Ils ne sont donc pas éligibles à la prise en charge au titre de l’AVPF.

Enfin, la prise en compte de la situation des parents d’un enfant en situation de handicap est source d’iniquité et de confusion : ces assurés sont affiliés à l’AVPF si le taux d’incapacité de leur enfant est égal ou supérieur à 80 %. Par conséquent, les parents bénéficiaires d’un complément de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH), qui vise à compenser une réduction ou une cessation d’activité du parent, ou de la prestation de compensation du handicap (PCH) « enfant », accessibles aux parents d’enfants dans le handicap est inférieur à 80 %, ne peuvent être affiliés à l’AVPF.

● Afin de répondre à ces difficultés et de proposer aux proches aidants un dispositif ad hoc et plus proche de la réalité des situations, le projet de loi propose la création d’une assurance vieillesse des aidants (AVA), permettant de réunir tous les assurés entrant dans la catégorie des aidants.

Ils bénéficieront donc d’un dispositif distinct de celui des parents au foyer. Les cotisations versées au titre de l’affiliation à l’AVA seront financées par la branche autonomie. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) remboursera donc à la CNAF les cotisations acquittées.

Tout d’abord, les bénéficiaires de l’ancien dispositif, mentionnés ci-dessus, sont intégrés dans le nouveau dispositif.

En outre, le périmètre de l’AVA est élargi à des situations jusque-là non prises en compte :

– les parents d’un enfant en situation de handicap ayant un taux d’incapacité inférieur à 80 % et éligible au complément de l’AAH ou de la PCH accordés pour l’enfant atteint d’un handicap dont la nature ou la gravité exige des dépenses particulièrement coûteuses ou nécessite le recours fréquent à l’aide d’une tierce personne ;

– les aidants qui ne cohabitent pas avec la personne aidée ;

– les aidants qui n’ont pas de lien familial avec la personne aidée.

Ainsi, les conditions de cohabitation et de lien familial sont supprimées.

D’après les informations fournies par le Gouvernement, 40 000 nouveaux bénéficiaires seront ainsi inclus dans le dispositif. Au total, plus de 100 000 aidants pourront bénéficier d’une validation de trimestres au titre de l’aide qu’ils apportent à une tierce personne.

La création de l’AVA entraîne plusieurs conséquences budgétaires. Tout d’abord, la prise en charge des bénéficiaires existants sera transférée de la CNAF ou de la MSA à la branche autonomie, entraînant pour cette dernière un surcroît de dépenses de 170 millions d’euros en 2024. Le coût de ce transfert sera compensé par l’attribution de nouvelles recettes à la CNSA, via une modification de la répartition de la taxe sur les salaires.

Outre ce mouvement entre branches, neutre pour l’ensemble des ROBSS, l’ouverture du dispositif à de nouveaux publics devrait engendrer 140 millions d’euros de dépenses supplémentaires chaque année à partir de 2024.

G. Les transitions entre l’activitÉ et la retraite

L’article 13 du PLFRSS doit permettre d’améliorer les fins de carrières en favorisant une mise à la retraite progressive et la constitution de droits en cas de reprise d’une activité alors que la retraite a été liquidée.

En effet, si la règle générale veut que l’assuré remplissant les conditions de la retraite à taux plein rompe tout lien avec son employeur ou cesse toute activité pour pouvoir liquider sa pension, lui sont ouvertes deux facultés, distinctes de la possibilité de continuer à travailler en repoussant la date de liquidation pour bénéficier d’une surcote : celle de liquider seulement une fraction de sa pension en poursuivant une activité à temps partiel, par le mécanisme de la retraite progressive (1) ; celle de liquider intégralement sa retraite tout en la cumulant avec des revenus d’activité (2).

La rapporteure pour avis estime particulièrement opportun que ceux qui souhaitent travailler plus longtemps puissent bénéficier d’une augmentation de leur pouvoir d’achat.

Comme le Gouvernement, elle juge que « favoriser le maintien dans l’emploi des salariés âgés apparaît indispensable pour éviter que le décalage de l’âge légal de départ se traduise par un report de la retraite sur l’inactivité et d’autres prestations sociales (allocations chômage, indemnités journalières, pensions d’invalidité, etc.), au préjudice des assurés, mais également du système de protection sociale, atténuant d’autant le rendement financier de la réforme ».

Or, ne concernant respectivement que 23 300 salariés en 2020 et 500 000 personnes en 2022, la retraite progressive et le cumul entre l’emploi et la retraite sont sur une trajectoire haussière mais restent trop peu attractifs.

1. La retraite progressive

Avec la réforme, la retraite progressive devrait être un levier beaucoup plus facile d’accès pour les assurés.

● Créée en 1988, la retraite progressive permet de travailler à temps partiel tout en bénéficiant d’une fraction de sa pension de base et complémentaire et tout en continuant à acquérir des droits.

Elle est ouverte aux salariés, y compris agricoles, aux agents non titulaires de l’État et de collectivités territoriales, aux agents des établissements publics de l’État et aux fonctionnaires territoriaux dont la durée de travail hebdomadaire est inférieure à 28 heures.

Au cas général, trois conditions sont requises : être âgé d’au moins 60 ans – la condition d’atteinte de l’âge légal a été supprimée en 2015 –, justifier d’une durée d’assurance de 150 trimestres et travailler entre 40 % et 80 % de la durée légale, ce qui exclut les cadres ayant conclu une convention de forfait en jours.

La fraction de pension versée pendant cette période d’activité correspond à la différence entre 100 % du montant de la pension qui serait versée en cas de retraite définitive et la durée du travail qui est ainsi poursuivi. Cette fraction est donc forcément comprise entre 20 % (en cas de travail à 80 % de la durée légale) et 60 % (en cas de travail à 40 % de la durée légale).

nombre de bÉnÉficiaires de la retraite progressive de 2009 À 2020

(en milliers)

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Note : les trois séries correspondent à la fraction de pension servie ; avant 2015 – taux fixes (30 %, 50 % et 70 %).

Source : REPSS sur les retraites annexé au PLFSS pour 2023.

Le projet de réforme du système de retraite généralise la retraite progressive à tous les assurés, en l’étendant notamment aux salariés ayant conclu une convention de forfait en jours, aux fonctionnaires et aux libéraux et indépendants.

Il ajuste également la plupart des caractéristiques de la retraite progressive :

– son ouverture sera fixée à deux ans avant l’âge légal, soit 62 ans à terme ;

– l’obligation d’une durée hebdomadaire de travail minimale de 24 heures sera supprimée ;

– deux nouveaux articles L. 3121-60-1 et L. 3123-4-1 du code de la sécurité sociale disposeront qu’« à défaut de réponse dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande, l’accord de l’employeur est réputé acquis » et que la demande ne pourra être refusée que si le refus est « justifié par l’incompatibilité de la durée souhaitée avec l’activité économique de l’entreprise », ce qui renverse le principe actuel ;

– le bénéfice d’indemnités journalières pour arrêt maladie pour les personnes en retraite progressive, actuellement limité à 60 jours, sera déplafonné ;

– le groupement d’intérêt public d’union des institutions et services de retraite (GIP union retraite) assurera aux assurés, dès leurs 55 ans puis tous les cinq ans, une simulation de leurs droits en cas de recours au dispositif.

Un doublement du nombre d’assurés en retraite progressive est attendu.

Effectifs projetÉs des bÉnÉficiaires de la retraite progressive de 2023 À 2027

Source : direction de la sécurité sociale.

Sous cette hypothèse et avec un taux de recours de 80 % pour les fonctionnaires déjà à temps partiel et de 4 % pour les fonctionnaires à temps complet, les dépenses afférentes à la retraite progressive croîtraient de 45 à 160 millions d’euros par an entre 2023 et 2026, dont 10 à 50 millions d’euros pour la branche vieillesse.

CoÛt du dÉveloppement de la retraite progressive de 2023 À 2026

(en millions d’euros)

	2023	2024	2025	2026
Branche vieillesse	10	30	40	50
État	30	60	100	100
Régimes complémentaires	5	10	10	10

Source : annexe 2 du PLFRSS.

Dans son rapport sur les objectifs de la réforme, le Gouvernement fournit une estimation élargie à l’ensemble du système de retraite : exprimée en euros courants, la hausse du coût de ce dispositif jusqu’en 2027 tiendrait à un taux de recours croissant au dispositif, puis la baisse de son coût s’expliquerait par la combinaison de la stabilisation du taux de recours et d’une moindre inflation.

2. Le cumul entre l’emploi et la retraite

Après la liquidation de l’ensemble de ses pensions, un assuré peut reprendre une activité professionnelle, tout en cumulant sa pension de retraite :

– soit avec l’intégralité de ses revenus d’activité, sous réserve d’avoir atteint l’âge légal ainsi que la durée d’assurance requise pour bénéficier du taux plein ou l’âge d’annulation de la décote ;

– soit, sinon, avec des revenus plafonnés à 160 % du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) ou au montant de son dernier salaire perçu avant la première liquidation, suivant le référentiel le plus favorable, de sorte que la pension de retraite soit écrêtée à due concurrence du dépassement de ce plafond.

Actuellement, l’activité reprise est soumise à cotisations, mais ces dernières ne génèrent aucun droit d’assurance vieillesse (principe de cristallisation).

Nombre de bÉnÉficiaires du cumul emploi-retraite de 2009 À 2020

(en milliers)

Note : régime général seulement.

Source : REPSS sur les retraites annexé au PLFSS pour 2023.

Le Gouvernement propose de rendre le cumul entre l’emploi et la retraite générateur de droits contributifs, dès lors que – comme aujourd’hui – les assurés observeront un délai de carence de six mois après leur première liquidation s’ils reprennent une activité auprès de leur dernier employeur.

Le Gouvernement indique aussi que « cette condition vise à décourager des liquidations prématurées au détriment de la recherche du taux plein ou de la surcote ».

L’article L. 161-22-1 du code de la sécurité sociale viendra préciser que, d’une part, « ces nouveaux droits sont sans incidence sur le montant de la pension de vieillesse » déjà perçue et que, d’autre part, la seconde pension « bénéficie du taux plein ou du pourcentage maximal ».

Lors des premières vagues de lutte contre l’épidémie de covid-19, s’était fait jour le besoin de rappeler des personnels retraités dans le secteur hospitalier. Pour favoriser ce type de rappel, l’article L. 161-22-1-4 du même code prévoira que le délai de reprise d’activité et le plafonnement du cumul en cas de demande avant l’atteinte de l’âge du taux plein pourront être « suspendus par décret pour une durée qui ne peut excéder un an et qui peut être renouvelée pour une durée ne pouvant excéder six mois, lorsque des circonstances exceptionnelles nécessitent, en urgence, la poursuite ou la reprise d’activités par des assurés susceptibles de les exercer ».

Le Gouvernement estime l’incidence de la mesure à 50 millions d’euros en 2023 et 240 millions d’euros en 2026. Ce calcul repose sur la triple hypothèse d’un taux de recours supérieur de 10 % en 2026, d’une durée de recours identique à celle observée aujourd’hui et d’une pleine application par les régimes complémentaires qui, gérés de façon paritaire, sont libres de transposer la mesure ou non.

CoÛt de l’attribution de nouveaux droits
au titre le cumul emploi-retraite de 2023 À 2026

(en millions d’euros)

	2023	2024	2025	2026
Branche vieillesse	30	80	130	150
Régimes complémentaires	20	50	80	90

Source : annexe 2 du PLFRSS.

Enfin, les dispositions applicables aux pensions militaires sont adaptées, en matière de cumul avec une activité reprise après une première liquidation, mais aussi en matière de réversion, au fait que l’ouverture des droits puisse intervenir à un âge jeune compte tenu des spécificités des forces armées.

III. La rectification des objectifs de dÉpenses des branches des rÉgimes obligatoires de base de sÉcuritÉ sociale

En application de l’article L.O. 111-3-11 du code de la sécurité sociale, la loi de financement rectificative de la sécurité sociale doit fixer « les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base, par branche, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que leurs sous-objectifs approuvés dans la précédente loi de financement de la sécurité sociale ».

Les articles 14 à 20 du PLFRSS proposent donc des objectifs de dépenses rectifiés ou maintenus à l’identique.

objectifs de dÉpenses des branches
des rÉgimes obligatoires de base de la sÉcurité sociale

	LFSS pour 2023	PLFRSS pour 2023
Branche maladie, maternité, invalidité et décès	238,3	238,4
ONDAM et ses sous-objectifs	244,1, avec une répartition identique
Branche accidents du travail et maladies professionnelles	14,8
Branche famille	55,3
Branche autonomie	37,4	37,5
Branche vieillesse	273,3	273,7

Source : commission des finances à partir de la LFSS pour 2023 et du PLFRSS.

La croissance de l’objectif de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité et décès s’explique par l’intégration des dépenses dues à la création du fonds de prévention de l’usure professionnelle pour les établissements publics de santé et médico-sociaux. La rapporteure pour avis note que, pour la première fois depuis plusieurs années, la situation sanitaire n’entraîne pas de rectifications des objectifs de dépenses de la branche maladie, et s’en réjouit.

Les dépenses de la branche autonomie intègrent la prise en charge par la branche de la validation de trimestres pour les bénéficiaires de l’AVA, créée par le projet de loi.

Enfin, la branche vieillesse porte l’essentiel des effets budgétaires de la réforme. La croissance de son objectif de dépenses souligne le poids des mesures compensatoires du projet de loi : leur coût, net de l’incidence du recul de l’âge légal et de l’allongement de la durée de cotisation, atteint 400 millions d’euros en 2023.

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Examen en commission

I. audition du président du haut conseil des finances publiques

Lors de sa réunion du mercredi 25 janvier 2023 à 15 heures, la commission entend M. Pierre Moscovici, premier président du Haut Conseil des finances publiques sur l’avis du Haut Conseil sur le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.

M. le président Éric Coquerel. Nous accueillons, en sa qualité de président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), monsieur Pierre Moscovici afin qu’il nous présente l’avis du Haut Conseil sur le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) pour 2023, rendu public ce lundi 23 janvier au moment du dépôt du projet de loi sur le bureau de l’Assemblée nationale.

Je rappelle que, conformément à l’article 61 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), le Haut Conseil est chargé d’émettre un avis sur les prévisions macroéconomiques que le Gouvernement retient pour l’élaboration du PLFRSS et sur la cohérence de ce projet, notamment de son article liminaire, au regard des orientations pluriannuelles de soldes structurels fixés par la loi de programmation des finances publiques (LPFP).

Par ailleurs, et il s’agit d’une innovation, la loi organique de 28 décembre 2021 prévoit que le Haut Conseil doit également donner son avis sur le réalisme des prévisions de recettes et dépenses du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Étant donné que cette réforme des retraites passe par un PLFSS, il était naturel de donner la parole au président du Haut Conseil.

M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques. Je vous remercie de m’avoir invité pour que je puisse vous présenter les principales conclusions du Haut Conseil relatives au PLFRSS pour 2023.

Je débuterai par un rappel des missions du Haut Conseil, qui a été saisi en l’application de l’article 61 de la LOLF. En effet, le Haut Conseil est appelé à donner un triple avis sur le PLFRSS pour 2023 : sur les prévisions macroéconomiques, sur le réalisme des prévisions des recettes et des dépenses et, enfin, sur la cohérence de son article liminaire à la lumière des orientations pluriannuelles de solde structurel et de dépenses des administrations publiques.

Compte tenu du rôle du Haut Conseil, celui-ci a estimé que la saisine du Gouvernement était particulièrement étroite. En effet, elle ne porte que sur l’incidence de la réforme proposée sur les finances publiques pour la seule année 2023. Au delà, le Gouvernement ne nous a transmis que des informations très partielles, à la fois en termes d’horizon, de champ et d’explication du chiffrage des différents dispositifs. Le HCFP n’a donc pas pu être en mesure d’évaluer l’incidence à moyen terme de la réforme des retraites sur les finances publiques. Ce prisme annuel est très regrettable au vu de l’incidence de la réforme proposée, qui s’étend nécessairement sur le moyen et le long termes.

Cette remarque importante étant faite, j’en viens à nos deux principaux messages relatifs au PLFRSS.

Premièrement, le scénario macroéconomique du Gouvernement pour 2023 paraît toujours optimiste, même si les dernières prévisions montrent une résilience plus forte que prévu.

Deuxièmement, la réforme des retraites aura un impact très faible sur les finances publiques en 2023, le HCFP n’ayant pas pu en estimer les conséquences à moyen terme.

S’agissant des analyses macroéconomiques, le Gouvernement n’a pas modifié son scénario par rapport à celui du PLFSS pour 2023, lequel date de septembre 2022. Pour 2023, le Gouvernement continue de prévoir un rythme de croissance du produit intérieur brut (PIB) d’un point. Or, dans le cadre de son avis sur le PLFSS pour 2023, le HCFP avait estimé que cette prévision était un peu élevée du fait de plusieurs hypothèses que nous considérions comme fragiles. En outre, les informations conjoncturelles récentes laissent à penser que la croissance s’est essoufflée en fin d’année 2022, notamment en raison de l’impact de l’inflation et de la hausse des taux d’intérêt. Le Gouvernement anticipe donc pour 2023 une accélération nette de l’activité au cours de l’année, ce qui paraît à première vue un peu contre-intuitif.

Cette hypothèse ne peut toutefois pas être exclue compte tenu des récents signaux positifs montrant une certaine résilience de l’économie française, même si elle n’est pas la plus probable. Néanmoins, le scénario de croissance du Gouvernement paraît optimiste, car l’environnement international demeure mal orienté en 2023 : le durcissement des politiques monétaires devrait se poursuivre dans la zone euro et freiner la demande au cours des prochains trimestres. L’investissement pourrait notamment pâtir de la hausse plus forte que prévu des taux d’intérêt au sein de la zone euro.

De fait, la prévision de croissance du Gouvernement se situe au-dessus de celle des instituts de conjoncture français et internationaux, ainsi que du consensus des économistes qui, en janvier 2023, anticipent une croissance de l’économie française de seulement 0,2 point en 2023, la Banque de France se situant à 0,3 point. La croissance estimée à un point correspond donc à un chiffre élevé, qu’il faudra corriger le moment venu.

Cette croissance est justifiée selon le Gouvernement par la résilience de l’économie au troisième trimestre de 2022 et par l’acquis de croissance en 2023, mais elle sous-estime pour nous les facteurs de freinage de l’activité actuellement à l’œuvre, notamment le niveau élevé de l’inflation et le durcissement en cours des politiques monétaires.

Le Gouvernement prévoit également, pour 2023, une hausse de l’indice des prix à la consommation de 4,2 % en moyenne annuelle, après une progression de 5,2 % en 2022. Les prévisions d’inflation restent dépendantes des prix de l’énergie, qu’il est aujourd’hui très difficile d’anticiper. La fin de la remise sur le carburant au 31 décembre 2022, la revalorisation de 15 % en moyenne des tarifs réglementés du gaz au 1er janvier et de l’électricité au 1er février sont à court terme plutôt des facteurs de hausse, alors que les baisses récentes du marché du gaz et du pétrole auront à l’inverse un effet baissier.

Nous avons, dans ce cadre, estimé que le reflux de l’inflation anticipé par le Gouvernement semblait rapide. Cette moyenne est en dessous des prévisions faisant consensus auprès des économistes, qui se situent à 4,8 %, et suppose un net infléchissement par rapport aux tendances récentes. Or l’indexation du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), les hausses de salaire déjà négociées ainsi que la transmission en cours des hausses passées des prix de production et d’importation sur les prix des produits alimentaires manufacturés devraient continuer à soutenir l’inflation en 2023. Au regard de ces éléments, le Haut Conseil considère que la prévision d’inflation pour 2023 est quelque peu faible.

Le Gouvernement a également maintenu sa prévision d’une progression de la masse salariale des branches marchandes non agricoles de 5 points en 2023, mais cette prévision paraît faible, notamment au regard de la sous-estimation des perspectives d’inflation.

Pour résumer cette première partie : le Haut Conseil estime que la prévision de croissance est encore élevée, même si les bonnes surprises ne sont certes pas prévisibles, et que la prévision d’inflation est un peu basse, tout comme celle de la masse salariale.

J’entre à présent dans le détail des constats du Haut Conseil concernant les finances publiques sur la base de cette saisine que nous jugeons trop étroite. Je rappelle que le mandat du Haut Conseil est d’évaluer le réalisme des recettes et des dépenses du PLFRSS et de veiller à la cohérence de texte avec les orientations pluriannuelles de finances publiques. Sur ce dernier point, la loi organique ne permet pas au Haut Conseil de se prononcer, car le projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP) présenté par le Gouvernement n’a pas été adopté à ce stade.

Cela me donne l’occasion d’insister sur un message que j’ai déjà porté et que le Haut Conseil reprend dans le cadre de son avis : la France ne peut se passer d’une LPFP. Il s’agit d’une obligation juridique, organique, européenne et surtout d’un outil de pilotage indispensable des finances publiques. L’érosion progressive de la position de la France au sein de la zone euro conjuguée aux investissements massifs auxquels notre pays fait face nécessite de redresser nos comptes publics. Pour y parvenir sans recourir à l’austérité, l’effort doit évidemment être piloté sur plusieurs années. C’est pourquoi nous avons besoin d’une programmation pluriannuelle.

Son absence pose de nombreux problèmes, tant pour le Haut Conseil que pour la Commission européenne, d’autant que nous sommes toujours sous le regard du Conseil constitutionnel. Ne sous-estimez pas les risques d’une telle absence : nous pourrions entrer dans un processus de finances publiques qui serait discontinu et incomplet – il s’agit d’un vrai sujet et j’appelle toutes les parties prenantes à ce que la France se dote d’une telle programmation et ce dès que possible.

S’agissant de l’analyse du réalisme des dépenses et des recettes présentées dans le PLFRSS, le Gouvernement n’a transmis que les incidences de la réforme des retraites pour l’année 2023 et quelques éléments généraux et peu détaillés jusqu’en 2026.

Les conséquences du projet de réforme des retraites sur les finances publiques en 2023 sont faibles, avec un coût estimé par le Gouvernement à 0,4 milliard d’euros, estimation que nous jugeons réaliste. Ce coût de la réforme en 2023 résulte en premier lieu des économies réalisées par le décalage de trois mois du départ en retraite d’environ 50 000 personnes en fin d’année 2023 et des recettes fiscales et des cotisations sociales supplémentaires liées à leur maintien dans l’emploi durant cette période.

En second lieu, il faut prendre en compte les dépenses supplémentaires entraînées par la réforme, la hausse du minimum contributif, les mesures sur la pénibilité et l’usure professionnelle et les mesures en faveur des transitions entre l’emploi et la retraite. Le coût estimé à 400 millions d’euros se comprend donc, car il se situe en amont des recettes permises générées par la réforme en fin d’année.

Plus largement, s’agissant du solde public, prévu à – 5 % du PIB en 2023, le Haut Conseil avait estimé en septembre qu’il existait des risques que le déficit soit plus dégradé que prévu. À ce jour le risque demeure, mais il est contrebalancé par la baisse récente des prix de gros du gaz et de l’électricité, qui pourrait alléger le coût des dispositifs de soutien aux ménages et aux entreprises. Une bonne surprise n’est donc pas exclue.

En ce qui concerne les incidences à plus long terme sur les finances publiques, le Haut Conseil n’a pas reçu suffisamment d’informations pour pouvoir évaluer l’incidence de la réforme des retraites, ce qui est regrettable. Tout au plus avons-nous reçu l’annexe au PLFRSS portant sur la période allant de 2023 à 2026. Nous réalisons toutefois un diagnostic qui pourrait vous intéresser : la réforme des retraites ne devrait pas améliorer grandement la trajectoire de dette que le Gouvernement avait évoquée dans le projet de LPFP présenté en septembre. Par rapport à cette présentation, il n’y a pas eu d’ambition supplémentaire dans l’effort de redressement des finances publiques, alors que nous avions estimé à l’époque que la LPFP était peu ambitieuse.

Les données fournies au Haut Conseil permettent de constater que les déficits des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS) et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) sur la période de 2023 à 2026 sont désormais un peu plus élevés dans ce PLFRSS que dans la LFSS initiale pour 2023. Autrement dit, les dépenses des retraites progressent plus rapidement au sein du projet de loi tout juste déposé que ce qui était prévu en septembre dernier. Une telle évaluation est clairement le résultat de l’intégration dans la réforme des retraites de mesures qui n’avaient pas été envisagées, ce qui entraîne une légère dégradation des comptes publics.

Enfin, je souhaiterais terminer sur l’importance d’une réforme des retraites. Je ne dis pas « la » réforme des retraites, car il ne me revient pas de déterminer son contenu et ses contours. Toutefois, en l’état, le système n’est pas soutenable et pas finançable ; une réforme est donc nécessaire. Nous savons tous que nos finances publiques ont connu une érosion progressive et qu’elles n’ont pas les marges de manœuvre pour faire face aux investissements dont le pays a besoin.

Ainsi, la France est entrée dans la zone euro avec un ratio de dette qui se situait dans la moyenne européenne et qui était exactement équivalent à celui de l’Allemagne. Nous étions alors à 58 points de dette. Vingt ans plus tard, la dette de la Belgique, qui était très élevée, a augmenté d’un point, celle de l’Allemagne a augmenté de 10 points, celle de l’Italie, qui était aussi déjà très dégradée, de 41 points. Mais celle de la France a augmenté de 55 points, soit 45 points de plus que notre partenaire allemand ! C’est un fait. Or la dette n’est plus gratuite car nous sommes sortis de l’ère des taux d’intérêt négatifs, que certains jugeaient bénie : le taux d’intérêt à dix ans a retrouvé son niveau d’il y a dix ans. Pour l’État, la charge de la dette représentait 30 milliards d’euros en 2020, 35 milliards en 2021 et elle est projetée à 44 milliards d’euros par le Gouvernement en 2023. Je vous rappelle que le budget de la mission Défense, avant même le dépôt du futur projet de loi de programmation militaire, se situe à 41 milliards d’euros, hors contribution au compte d’affectation spéciale Pensions, et à 50 milliards d’euros avec cette contribution. Nous arrivons donc dans cette zone dangereuse où c’est le remboursement de la dette qui devient le deuxième budget de l’État. Or il n’existe pas de dépense plus stérile. Tout euro que nous y consacrons à taux d’intérêt positifs est un euro perdu pour les dépenses que, les uns ou les autres, vous pouvez souhaiter pour notre pays : sécurité sociale, éducation, lutte contre le réchauffement climatique, forces armées, etc.

En outre, la France fait face à des besoins d’investissements majeurs. C’est dès aujourd’hui qu’elle doit rénover son système de santé, son système scolaire, son armée, produire sur son territoire, investir dans la recherche et développement pour se maintenir dans la compétition mondiale et, enfin, investir dans ses infrastructures et réduire les émissions de dioxyde de carbone (CO2). Un mur d’investissement et une montagne de dette posent un vrai problème et obèrent toute marge de manœuvre.

Réformer les retraites fait partie de l’effort collectif nécessaire pour parvenir à financer ces investissements, mais cela ne suffit pas. La France a la capacité d’examiner les qualités de la dépense dans tous les secteurs publics. Ce n’est pas toujours facile, mais tous nos partenaires le font. Ainsi, une revue annuelle de dépenses, comme l’a annoncée le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, est nécessaire – ce que la Cour des comptes appelle depuis plusieurs années –, mais cette revue de dépenses doit avoir une raison d’être, une gouvernance, un calendrier et des objectifs clairs.

Mesdames et Messieurs les députés, le temps nous appelle au sérieux et à l’ambition. Je ne voudrais pas qu’un accident nous oblige à rectifier tout à coup notre trajectoire, en coupant drastiquement dans les dépenses pour relever brutalement les impôts. Le Royaume-Uni n’est pas un pays de la zone euro, mais elle n’est pas un petit pays : son cas doit nous faire réfléchir.

M. le président Éric Coquerel. Vous nous avez déclaré que nous faisons face à un mur d’investissements à réaliser, et le chef de l’État vient d’ailleurs d’en évoquer un nouveau à travers les investissements massifs dans notre système de défense, mais nous savons que nous sommes très loin du compte concernant la planification écologique et les services publics.

Face à ces investissements se dresse le mur de la dette qui, selon vos propos, finit par être plus importante que le budget de l’État. Il s’agirait donc de prioriser les investissements ou le fait de s’endetter. Néanmoins, je ne comprends pas comment on peut réaliser des investissements à long terme sans s’endetter et j’estime que notre pays peut supporter un tel endettement. En revanche, je suis certain que notre économie ne peut pas supporter la baisse continue de la fiscalité au moyen des dépenses fiscales.

De plus, vous estimez que des baisses sont à prévoir du côté d’autres dépenses publiques, voire du côté de mécanismes de solidarité et pourquoi pas du côté de celui des retraites. J’estime que ce n’est pas au système des retraites de payer les dépenses de l’État. Je suis en effet favorable à un système de retraite fondé sur les productions de richesses dues au travail et j’implique dans ces productions le capital. Ainsi, l’équilibre du système des retraites est à rechercher du côté de nouvelles ressources, notamment des ressources adossées aux revenus du capital. Le président du Conseil d’orientation des retraites (COR) a affirmé ici la semaine dernière que les dépenses des retraites ne dérapaient pas et qu’elles étaient même annoncées en baisse dans trois des quatre scénarios présentés pour les années à venir. Vous dites vous-même que le projet de retraite représentera un coût net de 0,4 milliard d’euros pour 2023 et que, pour la suite, le HCFP n’est pas en mesure d’évaluer l’incidence de cette réforme sur les finances publiques. En outre, vous avez dit également que cette réforme ne devrait pas modifier la trajectoire de la dette dans les années à venir.

Vous avez évoqué les prévisions économiques qui varient de – 0,2 point à + 0,7 point du PIB selon les instituts. Il existe donc une problématique quant à l’hypothèse de croissance d’un point du PIB sur laquelle s’appuie le PLFRSS. Dans ce cadre, pouvez-vous nous préciser quels sont les principaux éléments d’information qui vous ont fait défaut pour évaluer à long terme l’incidence de la réforme ?

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis sur le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023. Notre commission porte évidemment une attention toute particulière aux incidences budgétaires du texte, qu’elles soient de court ou de moyen termes.

L’avis du Haut Conseil des finances publiques m’inspire trois remarques principales.

Tout d’abord, le Haut Conseil relève que l’absence d’adoption du projet de loi de programmation de finances publiques ne lui permet pas de vérifier la cohérence des prévisions de finances publiques des textes financiers avec la loi de programmation et que cette absence, contraire aux engagements européens de la France, prive les finances publiques d’une boussole indispensable à leur bonne gestion et à la préservation de la soutenabilité de la dette publique.

Il me semblait important de souligner ce point. Se doter d’une loi de programmation est un impératif pour sécuriser les expertises, éclairer nos politiques et écarter tout risque juridique. Sans prononcer l’adjectif, vous avez déclaré ce matin en audition au Sénat qu’écarter une loi de programmation des finances publiques est un exercice jugé irresponsable. Je tenais à vous le rappeler, chers collègues.

Ensuite, votre avis souligne l’obligation qui est la nôtre de réformer notre système de retraite pour assurer sa pérennité et participer au redressement de nos finances publiques.

Les prévisions du Gouvernement se fondent sur un scénario central d’un taux de chômage de long terme de 4,5 % et d’une croissance de la productivité du travail de 1 %.

Le Haut Conseil considère que cette dernière prévision de croissance est un peu ambitieuse. Je trouve pour ma part que nos efforts vers le plein emploi sont justement la marque de l’ambition forte que nous portons, inédite depuis longtemps dans notre pays. Je relève, s’agissant de la croissance, que votre avis indique qu’« une accélération de l’activité au cours de l’année […] ne peut pas être exclue, car des signaux positifs existent […], l’économie française fait preuve de résilience, l’emploi demeure dynamique, le risque d’une rupture des approvisionnements en électricité et en gaz paraît désormais limité […] et les tensions sur les prix de l’énergie s’atténuent. »

Il me paraît nécessaire à ce stade de souligner que, quelle que soit la réalité de la situation économique des années à venir, qui ne peut jamais être prédite de manière certaine, la nécessité de la réforme est évidente dans l’ensemble des scénarios envisageables.

En 2027, le déficit du système de retraite atteindra 0,4 % du PIB, quel que soit le scénario retenu. En 2037, il serait compris entre 0,2 point de PIB et 0,7 point de PIB.

Enfin, concernant à proprement parler l’incidence budgétaire du projet de loi, l’avis du HCFP souligne que la réforme présenterait en 2023 un coût net de 0,4 milliard d’euros. Vous jugez « réaliste » cette estimation. Ce coût est bien la preuve de l’importance des mesures compensatoires qui accompagnent le relèvement de l’âge d’ouverture des droits et l’allongement de la durée de cotisations permettant de liquider sa retraite à taux plein. Ces mesures d’accompagnement sont centrales et permettent de faire de la réforme qui vous est proposée une réforme de responsabilité, mais aussi de justice.

Que serait un système de retraite non financé ? Ce serait un système dans lequel les pensions ne peuvent pas être servies ou alors ne peuvent l’être qu’à un niveau réduit. Nier le besoin de réduction du déficit du système de retraite, c’est donc accepter une baisse des droits des assurés, ce à quoi le Gouvernement et la majorité ne peuvent se résoudre, mais qui semble convenir à certains d’entre nous !

Sur le plan de l’équilibre, le HCFP s’est bien entendu concentré sur l’année 2023, mais quelle analyse fait-il de la trajectoire pour les ROBSS et le FSV, ainsi que pour la branche vieillesse, d’ici à 2026 ?

S’agissant des recettes, votre avis estime que la prévision de masse salariale pour 2023 est un peu basse. C’est une observation que le HCFP avait déjà faite par le passé. S’est-elle vérifiée ? Pouvez-vous expliquer les raisons suscitant cette remarque ? Quelle projection alternative retenez-vous par rapport à la cible de 5 % ? Quel serait l’effet sur le produit des cotisations et contributions de sécurité sociale ?

Sur le plan des dépenses, vous soulignez que les effets de la hausse du minimum contributif restent incertains à ce stade. D’où proviennent ces difficultés, notamment concernant le coût de la revalorisation des pensions déjà liquidées ? Je me félicite d’ailleurs de cette intégration, fruit du dialogue entre l’exécutif et les groupes parlementaires.

Enfin, concernant l’allongement de la durée de cotisations permettant de liquider sa retraite à taux plein, disposez-vous de données quant aux premiers effets observés sur le solde public de l’entrée en application de la réforme dite Touraine en 2020 ?

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Avant de poser trois questions, je souhaiterais faire un point sur l’intervention du président de notre commission. Le HCFP étant saisi pour l’année 2023, personne ne peut savoir ce qu’aurait été son avis pour 2024 et pour les autres années.

S’agissant des prévisions, nous partageons le même point de vue : elles sont volontaristes, mais les derniers chiffres du chômage sont cohérents avec un objectif visant le retour au plein emploi à terme et une croissance relativement soutenue l’année prochaine.

Vous soulignez le handicap que représente l’absence d’une LPFP en vigueur, à la fois en termes de pilotage et de crédibilité de notre politique budgétaire et financière. Nous n’avons en effet pas voté cette loi en première lecture, mais j’espère que nous pourrons la voter lors de la nouvelle lecture et je me tiens d’ailleurs disponible pour y travailler. Vous aviez souligné qu’il manquait des informations documentant la trajectoire du projet de LPFP, en particulier en ce qui concerne les réformes engagées. La réforme des retraites vous rassure-t-elle sur la crédibilité de cette trajectoire ?

De plus, vous relevez que son effet est positif en 2023 car elle apporte sans délai des mesures de justice. Ces mesures coûteront 400 millions d’euros, mais seront synonymes de hausse des pensions minimales pour de très nombreux Français. À plus long terme, les hypothèses financières sont fondées sur un taux de productivité de 1 % sur l’ensemble de la période et un taux de chômage de 4,5 %. Ces deux hypothèses vous paraissent-elles crédibles ou optimistes ?

Enfin, s’agissant de la baisse du coût de l’énergie, on note un effet positif en crédits et un effet négatif en recettes : le solde sera-t-il selon vous positif pour les finances publiques en 2023 si le coût de l’énergie continuait à baisser ?

M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques. Je vais être décevant sur le sujet de la trajectoire, car nous ne possédons pas suffisamment d’informations. En effet le Haut Conseil n’a été saisi que sur les conséquences de la réforme des retraites pour la seule année 2023. En réponse à des demandes répétées, le Haut Conseil a fini par obtenir un complément au PLFRSS portant sur la période de 2023 à 2026 qui a permis d’établir une comparaison avec les chiffres de la LFSS pour l’année en cours. La comparaison n’est donc que partielle.

Pour aller plus loin, il eût fallu que nous puissions disposer des résultats chiffrés présentés dans le rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites, mais aussi de détails sur les hypothèses et les mécanismes concernant ces chiffrages qui ne figurent pas dans ce rapport.

Ce qui me permet de répondre tout de suite à la question du rapporteur général : sommes-nous rassurés ? Nous ne pouvons raisonner qu’en différentiel. Je peux dire que la réforme des retraites ne suffit pas à elle seule à justifier la trajectoire des finances publiques, mais qu’elle l’étaye en partie. De plus, par rapport à ce que contenait le projet de loi de programmation des finances publiques, il manque toujours 0,7 milliard d’euros en 2026 sur les régimes de base et le FSV.

Dans ce cadre, je souhaite d’emblée corriger deux illusions d’optique. Premièrement, s’agissant des 0,4 milliard d’euros : ces mesures ont un coût, mais elles rapporteront par la suite. Deuxièmement, si l’incidence sur la dette n’est pas visible, cela ne veut pas dire qu’il n’existe aucune incidence.

S’agissant de la question du président sur le mur d’investissements et la charge de la dette, j’ai bien parlé d’investissements à financer. Nous avons besoin d’investissements, mais j’estime qu’un investissement a besoin d’être financé avec des recettes et des marges de manœuvre. Dans ce cadre, la course à l’endettement n’est en aucun cas la solution. J’ajoute que nous sommes dans un moment où cet écart qui existe déjà entre nos finances publiques et celles de nos partenaires est en train de se creuser. C’est pourquoi j’ai parlé d’une trajectoire trop peu ambitieuse. Les autres pays de l’Union européenne visent l’année 2025, alors que nous visons 2027 avec une dette stagnante. Les investissements sont donc nécessaires, mais ils ne doivent pas être financés par un surcroît de dettes.

Il existe en effet d’autres solutions : les dépenses fiscales et sociales ou la hausse des impôts, même si nous ne le recommandons pas. La croissance ne répond pas non plus au problème, car nous ne devons pas nous bercer d’illusions : nous n’entrons pas dans les Trente Glorieuses.

Par ailleurs, madame la rapporteure pour avis, je ne permettrais jamais de dire à des députés ou des sénateurs qu’ils sont irresponsables. En revanche, je dis que l’absence de LPFP n’est pas anecdotique et pourrait entraîner des conséquences sérieuses, voire graves.

Enfin, ce n’est pas la première fois que le Haut Conseil annonce que la prévision de la masse salariale est basse, nous l’avions déjà fait en 2021 et elle s’est révélée plus dynamique que prévu. Cela ne veut pas dire que nos prédictions sont toujours justes. Néanmoins, si l’inflation était plus élevée que l’estimation de 4,2 % – et elle risque de l’être –, la masse salariale risque d’être également plus élevée.

S’agissant du bouclier fiscal, une baisse des prix pourrait en effet être favorable, mais les mécanismes sont complexes : le gain est probable, mais incertain dans son ampleur. Par conséquent, notre jugement sur les finances publiques pour 2023 reste nuancé. Cet automne, nous pensions que le déficit serait supérieur à 5 %, aujourd’hui je suis incapable de vous dire s’il sera supérieur, égal ou inférieur.

M. Mathieu Lefèvre (RE). C’est à mon tour de déplorer l’absence d’une loi de programmation qui nous empêche, au fond, de jouer notre rôle de contrôle de l’action du Gouvernement. Néanmoins, force est de constater que le Gouvernement a été transparent dès le début, puisque tous les textes financiers prévoyaient une réforme des retraites. En effet, l’objectif d’augmentation des dépenses publiques de 0,6 % en volume était évidemment incompatible avec une augmentation des dépenses des retraites de 1,8 % en volume. Je vous pose donc la question : ces hypothèses permettent-elles de renforcer la sincérité des prévisions ici présentées ?

Par ailleurs, nous faisons face à une impasse de financement pour équilibrer notre système de retraite à horizon 2030, sauf à faire le choix de l’endettement et donc de l’enrichissement de nos créanciers. Si la réforme des retraites est nécessaire, elle n’est d’après vous pas suffisante pour abaisser ce niveau d’endettement et faire face aux investissements futurs. Quel serait donc le coût de l’inaction, c’est-à-dire du statu quo à horizon 2030 ?

Par ailleurs, quel serait le coût, pour nos finances publiques, d’un abaissement de l’âge légal du départ en retraite à 60 ans ?

Enfin, quel est selon vous l’effet de cette réforme sur la croissance potentielle ? Peut-on considérer qu’il est positif ?

M. Frédéric Cabrolier (RN). Vous avez indiqué que le scénario macroéconomique retenu était un peu optimiste, que la prévision de masse salariale était un peu basse, que la prévision d’inflation était un peu faible et que la prévision de croissance était élevée.

Nous avons reçu, conjointement avec la commission des affaires sociales, M. Pierre-Louis Bras, président du COR, qui nous a affirmé que la réforme n’était en réalité pas une réforme du système des retraites, mais concernait la politique globale des finances publiques. Il a également rappelé que les dépenses des retraites représentaient 25 % des dépenses publiques et que si cette réforme n’était pas appliquée, elles augmenteraient de 1,8 % par an. Or, pour passer sous la barre des 3 % de déficit public à l’horizon 2027, il est nécessaire que les dépenses publiques n’augmentent pas de plus de 0,6 % par an. Il s’agit donc bien d’un problème de dette et vous affirmez vous-même que la réforme des retraites ne suffira pas à réduire cette dette.

Par ailleurs, si le coût de la réforme en 2023 est estimé à 400 millions d’euros, il ne vous est pas possible de vous projeter vers les années suivantes, faute du vote du projet de loi de programmation des finances publiques. On peut donc se poser la question : quel est l’intérêt de cette réforme des retraites si celle-ci n’améliore pas la trajectoire de la dette ? Que proposez-vous d’autre pour réduire la dette ?

M. David Guiraud (LFI-NUPES). Dans son projet de loi de finances (PLF) pour 2023, le Gouvernement avait annoncé ses intentions : « les administrations de sécurité sociale participeront à la maîtrise d’évolution des dépenses, permise notamment par la réforme des retraites. » Voici donc le but réel de la réforme : faire des économies.

Or de quoi s’aperçoit-on aujourd’hui ? D’abord, que la réforme aura un effet très faible sur nos finances publiques. Alors pourquoi fait-on subir cela aux Français ? Au delà de 2023, nous n’avons aucune idée de son incidence. Nous avançons les yeux bandés, volontairement, qui est plus est, car comme vous nous en avez alertés, les scénarios sont un peu trop optimistes.

J’ai noté que vous annonciez que 50 000 personnes verraient leur départ retardé dès l’année prochaine : confirmez-vous cette information ? Qui sera concerné par ce report et pendant combien de temps ?

Par ailleurs, avez-vous prévu le coût social de cette réforme ? L’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) parle de 277 000 chômeurs supplémentaires à horizon de dix ans pour un coût de 2,8 milliards d’euros, quand la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) estime à 3,5 milliards d’euros la conséquence d’un report de l’âge à la retraite.

Le Gouvernement affirme que le déficit du système des retraites sera de 0,7 % du PIB en 2050. C’est oublier que le PIB d’aujourd’hui ne sera pas le PIB de demain, qui sera a priori bien plus élevé en 2050 qu’en 2030. Avez-vous donc des estimations permettant de mesurer l’évolution du PIB français et celle du déficit du système des retraites ?

Enfin, s’agissant de la loi de programmation des finances publiques, vous jouez évidemment votre rôle. Je rappelle que l’Assemblée nationale a refusé en majorité ce projet de loi parce qu’il présentait des prévisions de croissance et d’inflation qui n’étaient pas sérieuses et qu’il promettait des mesures, telles que l’austérité dans nos communes, qui n’étaient pas acceptables politiquement, raison pour laquelle nous demandons à la minorité présidentielle de revenir à la raison sur ce sujet.

Mme Véronique Louwagie (LR). J’ai noté que vous ne pouviez pas répondre à un certain nombre de questions, je ne vous en poserai donc pas : je ferai état de remarques et de regrets qui susciteront peut-être des réactions.

Vous avez indiqué qu’il n’y a pas eu de modification dans ce PLFRSS des prévisions relatives la situation macroéconomique par rapport à septembre 2022. Je regrette que le Gouvernement n’ait pas ajusté ses hypothèses et que nous ayons affaire à un copier-coller. Je m’interroge toutefois sur la situation et l’impact des taux d’intérêt qui continuent à augmenter depuis septembre dernier.

S’agissant de la loi de programmation des finances publiques, je note également votre regret, comme celui de nous tous. Je regrette également que le Gouvernement n’ait pas entendu nos messages. Ces messages adressés par Les Républicains sont d’ailleurs confortés par les remarques du Haut Conseil : premièrement, dans votre avis du mois de septembre, lorsque vous souligniez l’importance de la maîtrise de la dépense publique couplée à la recherche d’une plus grande efficacité ; deuxièmement, dans votre avis de janvier, lorsque vous affirmez que la réforme des retraites ne suffit pas à atteindre à elle seule un objectif de financement des besoins d’investissements publics, liés notamment aux enjeux climatiques. Cela me fait dire que nous avons eu raison de ne pas voter en faveur du projet de loi de programmation des finances publiques tel qu’il était présenté.

Je souhaiterais également noter l’incidence sur les comptes de 2023 et la brutalité de l’impact de la réforme des retraites, puisque 50 000 personnes qui sont nées après le 1er septembre 1961 et avant le 31 décembre 1961 et qui pouvaient partir à la retraite au 1er octobre de cette année ne pourront partir qu’au 1er janvier 2024.

Enfin, je regrette que vous ne disposiez pas de données relatives à l’effet de la réforme sur les années à venir. Il n’est pas logique que le Gouvernement ne vous ait pas fourni un certain nombre d’éléments.

M. Philippe Brun (SOC). Vous me permettrez une remarque sur la loi de programmation des finances publiques. Vous êtes certes dans votre rôle sur ce sujet, mais je m’interroge à nouveau sur l’utilité de ces lois. Vous écriviez dans l’avant-dernier avis du HCFP : « non contraignante, reposant sur des hypothèses généralement optimistes et rapidement obsolètes. Les objectifs n’ont que rarement été atteints. » Quel est l’intérêt, à partir de ce constat, d’adopter un document bavard qui ne sera pas respecté ?

J’ajoute par ailleurs que les sanctions prévues par les traités et notamment l’article 8 du traité sur la stabilité, la croissance et la gouvernance (TSCG) au sein de l’Union économique et monétaire n’ont jamais été appliquées. Dans ce cadre, qu’est-ce qui empêche le HCFP d’examiner le décalage entre les budgets votés et la norme qui ressort du programme de stabilité ? Il s’agit finalement d’un document comparable à une loi de programmation des finances publiques.

Quelles sont les informations qui vous manquent et qui auraient été utiles au HCFP pour produire son avis ?

S’agissant des prévisions de croissance trop optimistes, quels facteurs de freinage de la croissance, qui n’auraient pas été pris en compte par le Gouvernement, le HCFP anticipe-t-il ?

Enfin, en ce qui concerne l’incidence très faible en 2023 de la réforme des retraites, vous notez que des incertitudes entourent la hausse du minimum contributif. Quelles sont ces incertitudes et quelle pourrait être l’ampleur des variations éventuelles pour l’année 2023 ?

Mme Félicie Gérard (HOR). Notre système de retraite connaît depuis de nombreuses années des débats sur sa soutenabilité. Selon les prévisions du COR et tous les scénarios, ce système s’achemine vers un déficit chronique à long terme. Le Gouvernement a donc annoncé une réforme pour pallier les déficits et garantir un système juste et autonome pour les futures générations. Par cette mesure de décalage de l’âge légal de départ en retraite, l’objectif est d’empêcher la fragilisation de notre système par répartition. La question de l’équilibre de nos comptes publics est en effet majeure, surtout lorsqu’il s’agit de notre système de solidarité, qui nous est à tous très cher.

Vous avez la charge de surveiller la bonne administration de nos comptes publics. Bien que vous n’ayez pu analyser en profondeur les effets de cette réforme, pourriez-vous nous indiquer si l’équilibre des comptes actuels serait soutenable à long terme sans réforme ? Êtes-vous en mesure de nous dire si cette réforme aura une incidence positive ou négative sur l’équilibre de nos finances publiques ?

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Depuis plusieurs semaines, nous ne cessons de rappeler que la réforme des retraites telle qu’elle est présentée est injuste et injustifiée. Votre avis ne modifie pas notre appréciation. En particulier, nous notons que la hausse de l’âge légal de départ dès septembre pourrait conduire 50 000 personnes à décaler leur départ, soit une personne sur quinze parmi les futurs retraités de 2023. Vous notez également que les éléments que vous a transmis le Gouvernement empêchent d’évaluer à moyen terme l’incidence de la réforme sur les finances publiques. C’est extrêmement dommageable, car ni le débat parlementaire ni l’opinion publique ne peuvent être éclairés sur la nécessité de cette réforme.

Pensez-vous acceptable que la représentation nationale et les Français souffrent d’un déficit d’informations sur une réforme d’une telle envergure ? Comment pouvons-nous nous prononcer sur un texte sans disposer des informations nécessaires à l’éclairage de notre décision ?

Vous insistez sur la nécessité de réduire la dette publique. Pensez-vous dès lors qu’il était opportun de réduire les impôts de production de 14 milliards d’euros entre 2020 et 2023 ? Ne pensez-vous pas qu’il aurait été bien plus adéquat de maintenir la contribution des entreprises aux efforts publics plutôt que d’aller chercher des économies par un report de l’âge légal dont les Français ne veulent pas ?

M. Charles de Courson (LIOT). J’ai quatre questions à vous poser.

Premièrement, vous nous indiquez que les prévisions de croissance du PIB en 2023 vous paraissent trop élevées : que se passerait-il si nous passions de 1 % à 0,2 ou 0,3 %, ce qui correspond plus ou moins au consensus actuel ?

Deuxièmement, vous jugez la masse salariale un peu basse, avec 5 %. Mais 5 % dans le cadre d’une inflation à 4,3 % correspondent encore à une augmentation du pouvoir d’achat de la masse salariale de 0,7 % et même si l’on soustrait l’augmentation des effectifs à 0,2 ou 0,3 %, nous arrivons encore 0,4 ou 0,3 %. Or les négociations salariales en cours montrent des réévaluations inférieures à la croissance des prix envisagée, soit 4,3 %. Pouvez-vous nous expliquer ces prévisions ?

Troisièmement, vous signalez une très légère baisse de la dette publique qui serait liée essentiellement à une mobilisation de la trésorerie excédentaire de l’État accumulée à la fin de l’année 2022. Pouvez-vous nous dire à quelle hauteur ? Il semble que nous nous soyons volontairement surendettés pour donner l’illusion d’un fléchissement de la dette.

Quatrièmement, s’agissant de votre avis sur les dépenses et plus particulièrement concernant l’État et les collectivités territoriales : avez-vous eu le temps d’examiner le dérapage du coût des intérêts de la dette ?

M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques. Je vais débuter ma réponse en évoquant la réforme des retraites de manière générale. Nous estimons qu’il existe un besoin de financement, qui peut être comblé par une réforme des retraites, laquelle peut toutefois prendre plusieurs voies. Ce n’est pas à moi de choisir. Néanmoins, il est clair qu’il ne s’agit pas là de payer le déficit de l’État : c’est une réforme faite pour équilibrer le système de retraite, pas pour autre chose. À partir de constat, nous arrivons à toute une série de questions que vous avez posées.

D’abord, le coût de l’inaction : il ne revient pas au Haut Conseil de se prononcer sur des choix politiques. Si la Cour des comptes a conclu sur la nécessité d’une réforme, nous n’avons pas à en prescrire les voies et les moyens.

La réforme des retraites assure-t-elle l’équilibre du régime de retraite par répartition à moyen et long termes ? Je ne peux qu’en juger au regard des mesures exposées et nous n’avons pas de certitude pour pouvoir le certifier, puisque notre information est lacunaire. Nous ne pouvons donc pas juger de l’incidence à moyen et long termes de cette réforme sur les finances publiques.

Pour répondre à la question de savoir si la réforme des retraites contribue à faire baisser la dette, là encore nous ne disons pas que cet effet n’existe pas, mais nous disons qu’il est plutôt inférieur aux prévisions antérieures. En revanche, sans réforme des retraites, la dette augmenterait d’ici à 2027.

S’agissant de la croissance potentielle, la réforme des retraites doit avoir un effet sur celle-ci, car elle influence un facteur de production : le travail. Si la quantité de travail augmente, la croissance potentielle également.

50 000 personnes vont devoir décaler leur départ à la retraite en 2023. Il s’agit d’un chiffre présenté dans les documents qui nous ont été soumis. Il y a bien 50 000 personnes qui devaient pouvoir partir en retraite à l’âge de 62 ans, sur les 200 000 personnes partant chaque année, qui devront décaler leur départ.

En ce qui concerne l’évaluation du déficit du système de retraite à 0,7 point de PIB en 2050, il ne s’agit pas du PIB d’aujourd’hui et si c’était le cas, ce chiffre serait plus important.

Où en est la charge de la dette compte tenu de la hausse des taux d’intérêt ? Pour l’État, celle-ci devrait augmenter d’un peu plus de 12 milliards d’euros en 2022, passant de 35 milliards d’euros à 47 milliards d’euros en comptabilité nationale. En 2023, le Gouvernement prévoit un reflux de la charge de la dette de 3 milliards d’euros, pour arriver à 44 milliards d’euros – reflux qui provient du repli de la charge des titres indexés en lien avec la baisse attendue de l’inflation –, mais nous ne savons pas quel sera l’effet de la hausse des taux. Compte tenu de cette incertitude et de l’inflation qui pourrait être plus élevée, ce recul de la charge de la dette n’est pas acquis.

Combien la hausse du minimum contributif coûte-t-elle ? Son coût est prévu à 0,4 milliard d’euros en 2023 par le Gouvernement. Il sera partiellement financé par une solidarité entre les branches des régimes obligatoires de base. Les contours exacts de la mesure restent à préciser.

S’agissant de la croissance et des effets sur le déficit, le scénario du Gouvernement est à un point, soit au-dessus du haut de la fourchette retenue par les prévisionnistes de référence. Nous aurions pu être plus sévères, mais nous sommes restés modérés, car nous n’écartons pas totalement la possibilité d’une bonne surprise. Néanmoins, il serait bon que le Gouvernement ajuste à un moment donné sa prévision de croissance, car s’il y avait 0,8 point de croissance en moins, cela représenterait 0,4 point de déficit en plus et donc 10 milliards d’euros d’endettement supplémentaires.

Enfin, au sujet du projet de loi de programmation de finances publiques, je ne me permettrais pas de contredire ceux qui l’ont critiqué sur le fond. Néanmoins, nous avons besoin d’une référence commune : la loi organique et les traités l’exigent. On peut toujours bricoler, mais il existe des règles et la Commission européenne les rappellera à un moment donné. Du point de vue français, le programme de stabilité n’est pas non plus équivalent à la loi de programmation. La loi organique dit d’ailleurs bien que nous devons nous prononcer par rapport à un objectif de moyen terme qui figure dans la loi de programmation de finances publiques. Il s’agit donc d’un problème juridique et constitutionnel. Je le redis : nous ne pourrons pas faire sans une loi de programmation de finances publiques.

M. Fabien Di Filippo (LR). Nous nous trouvons actuellement dans un scénario qui prévoit qu’en 2030, nous atteindrions 13,5 milliards d’euros de déficit du système de retraite si nous ne faisions rien. Toutefois, ce scénario est bâti sur une hypothèse de chômage à 4,5 %, qui paraît peu réaliste. Êtes-vous capable d’estimer cette situation si nous prenions une hypothèse plus réaliste, soit 7 ou 7,5 % ?

M. Philippe Lottiaux (RN). Il n’est pas acceptable de laisser dire ou sous-entendre qu’il est irresponsable de ne pas avoir voté le projet de loi de programmation des finances publiques. Ce qui est à notre sens irresponsable, c’est le Gouvernement qui, par arrogance, a maintenu des prévisions soit irréalistes, soit inacceptables. Je tenais à le dire.

La question, finalement, n’est pas de réformer les retraites. Il s’agit en réalité de trouver des fonds dans un pays étranglé par les prélèvements obligatoires et par la dette. Le choix du Gouvernement a donc été de faire porter ce poids sur la qualité de vie des Français. De plus, nous sommes dans un axe assez réducteur d’analyse des gains potentiels de cette retraite. Or nous savons très bien que cette réforme engendrera des coûts supplémentaires pour l’assurance chômage, l’assurance maladie, notamment au titre de l’invalidité, pour les collectivités territoriales, singulièrement les départements via le revenu de solidarité active (RSA) ou les communes. Quelle est donc l’incidence des charges complémentaires de cette réforme comparée aux gains ?

M. Damien Maudet (LFI-NUPES). S’il est nécessaire pour vous de reporter l’âge de départ à la retraite, cela signifie en réalité que vous demandez à celles et ceux qui ont tenu le pays pendant la crise du covid-19 d’en faire plus. Autrement dit, ceux qui nous ont sauvés nous coûteraient aujourd’hui presque trop cher. Or on ne s’intéresse jamais à ceux qui nous entourent : je vais donc me faire un devoir de vous prendre comme exemple. Entre votre salaire et vos retraites, la France vous verse chaque mois 22 000 euros, soit 260 000 euros par an. Ne voyez-vous pas ici un problème moral ? C’est toujours à ceux qui font marcher le pays de faire des sacrifices supplémentaires.

M. Michel Castellani (LIOT). Pensez-vous que la situation de stagflation soit durable ? Le poids de la dette publique par rapport au PIB reste en réalité très relatif. La dette est certes en hausse constante, mais il faut la rapporter au niveau de taux d’intérêt imposé par les marchés, aux données du commerce extérieur qui est un désastre pour la France et au niveau de croissance très faible, ainsi qu’au rythme d’inflation qui se relance. Cette conjoncture morose vous paraît-elle durable ?

M. David Amiel (RE). Au sein du débat sur les retraites, certains préconisent des hausses importantes de prélèvements obligatoires. La Cour des comptes prenait une position forte sur ce sujet, dans une publication d’octobre 2021 intitulée Continuer à adapter le système de retraite pour résorber les déficits et renforcer l’équité, en indiquant que « les marges de manœuvre pour de nouvelles hausses des taux de cotisation apparaissent restreintes dès lors que la France a déjà le taux de prélèvement obligatoire le plus élevé de l’Union européenne ». Pouvez-vous donc nous préciser quels effets économiques seraient à attendre en cas de hausses importantes des cotisations ?

M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques. S’agissant des prévisions et du chiffrage du déficit du système de retraite selon l’hypothèse retenue pour le taux de chômage, nous ne sommes pas une instance de prévision : il s’agit là du rôle du COR.

Comme je l’ai déjà dit, je ne permettrais jamais de parler d’irresponsabilité parlementaire, mais je souhaite redire qu’une loi de programmation n’est pas optionnelle : elle est obligatoire et son absence est un problème grave pour le pays. Respectueux des députés et des sénateurs, il me semble toutefois que vous devez aboutir à un résultat.

Vous m’interrogez sur les dépenses publiques et les prélèvements obligatoires : nous avons en France quelques paradoxes qui doivent tous nous frapper. Nous avons le niveau de dépenses publiques le plus élevé de l’Union européenne, 58 %, nous sommes un des pays qui a le niveau de prélèvements obligatoires le plus élevé, au-dessus de 44 %, mais nous n’avons pas pour autant des services publics qui donnent une totale satisfaction, autant dans la perception que dans la réalité – notamment le logement et l’éducation nationale, avec des dépenses élevées et des performances plutôt faibles.

Nous ne pouvons vivre durablement dans cette situation hautement insatisfaisante. Or nous connaissons les solutions : l’élévation du niveau de croissance potentielle à travers des politiques d’investissement intelligemment ciblées et la maîtrise de la dépense. J’utilise le mot de maîtrise plutôt que celui de baisse, car c’est la qualité de la dépense qui est en cause. Que ce soit dans l’éducation ou la santé, il y a sans doute à la fois des dépenses supplémentaires à consentir et des économies à faire. Nous devons être capables, dans ce pays, de soulever le capot, d’analyser ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas au sein des politiques publiques. C’est pourquoi j’appelle depuis des années, déjà comme commissaire européen, à des revues de dépenses publiques annuelles et sérieuses. Nous avons échoué dans les divers exercices précédents. Autrement, nous risquons d’engendrer un mécontentement général face à la gestion des dépenses. Les investissements soutenant la croissance potentielle vont de pair avec des modifications intelligentes et modernes des politiques publiques. C’est une question économique, financière, sociale, politique et démocratique et c’est pourquoi nous avons besoin d’une loi de programmation des finances publiques, synonyme de transparence des débats publics, lesquels ont besoin de maturité.

Concernant la stagflation, la plupart des économistes estiment que l’inflation devrait être temporaire et nous devrions donc sortir d’une situation de stagflation, même si l’atterrissage reste incertain.

Enfin, monsieur Maudet tous les citoyens doivent contribuer à la hauteur de leurs revenus, et j’ajoute que j’ai nettement dépassé l’âge de départ la retraite.

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II. Discussion générale

Lors de sa première réunion du vendredi 27 janvier 2023, la commission a examiné pour avis le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.

M. le président Éric Coquerel. Nous examinons le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) pour 2023, dont la commission des finances s’est saisie pour avis, comme elle a coutume de le faire pour chaque projet de loi de financement de la sécurité sociale, de l’année comme rectificative.

Sur ce texte, déposé sur le bureau de notre Assemblée lundi 23 janvier, nous avons nommé avant-hier, mercredi 25 janvier, Mme Marina Ferrari rapporteure pour avis.

Nous avons également entendu, en sa qualité de président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), M. Pierre Moscovici, le même jour, sur l’avis rendu sur ce texte, ainsi que, conjointement avec la commission des affaires sociales, M. Pierre-Louis Bras, président du Conseil d’orientation des retraites (COR).

Un peu plus de 400 amendements avaient été déposés devant notre commission. Leur recevabilité devait être appréciée à l’aune non seulement de l’article 40 de la Constitution, mais également à celle des exigences de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS). J’ai été amené à déclarer 78 amendements irrecevables, 47 en raison de la création ou de l’aggravation d’une charge publique, 3 parce qu’ils proposaient des pertes de ressources publiques non gagées et 28 parce que les dispositions proposées n’avaient pas leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale (LFRSS).

Sans surprise, les amendements qui proposaient de favoriser l’attribution de nouveaux droits de retraite par l’acquisition de trimestres supplémentaires ou par l’affiliation à un autre régime constituaient des charges publiques, engendrant de nouvelles dépenses pour les régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

Les amendements prévoyant la remise de rapports prospectifs étaient également irrecevables car, dans une loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), ne peuvent être demandés que des rapports portant sur l’application de dispositions figurant dans une telle loi.

Certains amendements proposaient de modifier des impôts dont le produit revient à l’État. Toutefois, s’il est possible, dans une LFSS, de créer, modifier ou supprimer toute imposition affectée aux régimes obligatoires de base ou à leurs satellites, la modification de la fiscalité affectée à l’État n’y a pas sa place.

Chaque fois qu’il était possible de privilégier une interprétation favorable à l’initiative parlementaire, je l’ai retenue, dans la ligne de ce qu’ont fait les précédents présidents de la commission des finances. Ainsi, un assez grand nombre d’amendements mettaient en jeu la jurisprudence « beurre et argent du beurre », laquelle interdit de proposer une combinaison du droit existant et du droit proposé qui aurait pour conséquence d’aggraver une charge publique ou de diminuer, sans gage, les ressources publiques par rapport à ces deux bases de référence. Il s’agissait des très nombreux amendements à l’article 7 qui proposaient de revenir, en tout ou partie, sur le rehaussement de deux ans de l’âge légal de départ à la retraite et qui, de façon indirecte, avaient pour effet d’abaisser l’âge d’annulation de la décote appliquée à la pension versée. J’ai considéré que l’intention des auteurs de ces amendements n’était pas de remettre en cause le fait que l’âge auquel la décote n’est plus applicable demeure fixé à 67 ans. L’interprétation inverse aurait largement amputé le débat fondamental sur la fixation de l’âge légal. Tout en retenant une lecture favorable, je n’ai aucunement entendu remettre en cause la jurisprudence bien établie concernant la combinaison des bases de référence.

Enfin, plusieurs amendements étaient irrecevables en ce qu’ils proposaient de repousser l’entrée en vigueur d’articles du projet de loi au delà du 31 décembre 2023. En effet, en vertu de la LOLFSS, n’ont leur place dans une LFRSS que des dispositions qui ont un effet sur les recettes ou sur les dépenses des régimes obligatoires de base pour l’année en cours. En revanche, toujours dans un sens favorable à l’initiative parlementaire, j’ai considéré recevables les amendements qui repoussaient l’entrée en vigueur d’une partie des dispositions d’un article mais laissaient subsister, même de façon très réduite, une entrée en vigueur en 2023 du reste des dispositions du même article.

Avant d’engager la discussion générale, j’exprimerai mon propre avis sur cette réforme et, plutôt que de parler de chiffres – ce que nous ne manquerons pas de faire au cours de ce débat –, je parlerai de choix de société.

Ce projet, qui vise à faire travailler les gens deux ans de plus en moyenne qu’aujourd’hui, exprime une certaine conception de la retraite. Les dispositions visant à donner, en fin de carrière, à ceux qui font un travail considéré comme pénible – ce qui est le cas de la grande majorité de nos concitoyens – un autre emploi, qui leur permettrait de continuer, d’aller jusqu’à la butée, à l’extrême bout de ce qu’un travailleur peut mettre au service de la production, quel que soit l’état dans lequel il se trouvera ensuite pour profiter de sa retraite, sont symboliques de cette réforme. Je rappelle que la moyenne d’espérance de vie en bonne santé est de 63 ans pour les hommes et de 64 ans pour les femmes.

Un retraité a le droit de profiter de sa retraite le plus longtemps possible et en bonne santé, en faisant bénéficier les associations et les relations sociales de ses apports – ce qui est particulièrement le cas dans nos régions –, ou même en consommant, puisque de nombreuses régions de France vivent aussi des retraités. Il y a donc là un choix de société. Pourquoi, puisque la richesse nationale ne cesse de croître et que la productivité des travailleurs a triplé en trente ans, revenir sur l’une des conquêtes sociales de tout le XXème siècle, qui a permis de bénéficier toujours plus longtemps de la retraite ? Si la réforme était appliquée, un retraité qui pouvait espérer profiter de sa retraite pendant 25 ans en moyenne dans le cadre de la réforme de 2010, ne pourrait plus espérer le faire que pendant 23 ans – deux années essentielles pour un grand nombre de nos concitoyens qui ont accompli des carrières longues.

Le deuxième aspect de cette réforme est qu’elle pénalise le plus ceux qui sont entrés tôt dans leur métier et ont effectué des carrières longues, de même qu’elle pèse le plus sur ceux qui travaillent à temps partiel – je pense notamment aux femmes car c’est, quoi qu’on en dise, ce que montre l’étude d’impact. La réforme est donc tout à fait injuste socialement.

Pour ce qui est des chiffres, M. Bras, président du Conseil d’orientation des retraites, nous a clairement déclaré la semaine dernière, interprétant les analyses de cet organe – et j’ai bien compris que c’est à partir de là que la Première ministre a estimé que le COR disait n’importe quoi –, que les dépenses de retraites ne dérapaient pas et que, dans trois des quatre scénarios envisagés, elles baisseraient même à partir des années 2035 à 2047 en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), seul critère objectif à retenir à moins de travailler en francs courants, ce qui serait bizarre de la part d’économistes !

Si donc les dépenses ne dérapent pas, mais que les déficits se creusent – ce que le COR ne nie pas –, la question est, selon M. Bras lui-même, celle des ressources. C’est en effet de ce côté qu’il faut chercher l’équilibre du système, et cela peut se faire selon deux axes. Le premier consiste, non pas à imposer les revenus du capital, mais à leur appliquer davantage de cotisations. Les revenus du capital ne sont, je le rappelle, que le résultat de ce qui a été produit par le travail de tous : ils disparaîtraient si, tout à coup, les travailleurs d’une usine s’arrêtaient. En appliquant à tous les dividendes du pays un même niveau de cotisations de sécurité sociale qu’aux revenus du travail, nous avons largement de quoi régler la question du déficit dans les années à venir.

Le deuxième axe est celui de l’emploi. L’égalité salariale entre hommes et femmes, par exemple, se traduirait par 5 milliards d’euros de cotisations supplémentaires par an. Pour savoir comment faire, je vous invite à aller voir avec quelles lois l’Islande est parvenue, en quelques années, à l’égalité salariale – certes avec des contraintes pour les entreprises.

On pourrait aussi – sans même parler de l’embauche nécessaire dans les services publics – intégrer les travailleurs ubérisés, qui se multiplient et sont nombreux dans mon département de la Seine-Saint-Denis. De fait, ces autoentrepreneurs ne cotisent pas comme des salariés, alors qu’ils accomplissent, en réalité un travail déguisé de salariés et que ce statut permet de les faire travailler à la tâche. Un document très intéressant qui vient d’être publié dans Alternatives économiques montre que la création d’emplois de ce type est majoritaire, par exemple, dans les quartiers populaires de Seine-Saint-Denis. Je rappelle que ce mode de travail a pu se développer grâce à un amendement voté par la majorité de l’époque au projet de loi de finances rectificative pour 2017, qui doublait le plafond autorisé pour bénéficier du régime fiscal associé au statut d’autoentrepreneur. Requalifier en salariat cette forme de travail, comme cela a été fait en différents endroits des États-Unis, ferait rentrer des cotisations.

Il existe donc deux possibilités de créer de l’emploi salarié et socialisé donnant lieu à cotisations et d’équilibrer les ressources. Telles sont les pistes sur lesquelles il faut travailler, au lieu de contraindre les gens à travailler deux ans de plus.

Je constate enfin – et je vous prie de ne pas y voir, chers collègues, d’attaques à votre encontre, car je m’englobe dans le nombre – que ceux qui estiment normal que des gens ayant eu des carrières longues et souvent pénibles travaillent deux ans de plus sont souvent des responsables économiques ou politiques, ou des éditorialistes, qui ne connaissent pas ce type de travail et parlent pour les autres de situations très dures que vivent ces derniers. Nous devrons en tenir compte dans nos échanges.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Le texte que nous examinons a pour objectif d’équilibrer et de pérenniser notre système de retraite tout en corrigeant certaines inégalités du système actuel.

À ce stade, quelques éléments de contexte me semblent nécessaires pour objectiver le débat sur cette réforme des retraites. Nous sommes confrontés à une démographie défavorable, qui pèse sur les équilibres de notre régime de retraites par répartition. Le vieillissement de notre population s’accélère. Dans sa dernière publication, l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) indique qu’au 1er janvier de cette année, 21,3 % de notre population est âgée de 65 ans ou plus. L’espérance de vie à la naissance est de 79,3 ans pour les femmes et de 85,2 ans pour les femmes et, contrairement à ce que j’ai pu entendre ces derniers jours, l’espérance de vie en bonne santé à 65 ans a augmenté ces dix dernières années de 0,8 an pour les hommes et de 0,9 an pour les femmes. Parallèlement, notre indice conjoncturel de fécondité se situe à un point bas de 1,8 enfant par femme et notre natalité est historiquement faible. De ce fait, le ratio du nombre d’actifs cotisants par rapport au nombre de retraités, sur lequel repose notre système par répartition, ne cesse de se dégrader. À ce jour, on compte 1,7 actif par retraités et ce ratio devrait descendre à 1,2 d’ici 2070.

Ce problème démographique a une incidence directe sur l’équilibre de notre système de retraite, dont les ressources reposent pour 79 % sur les cotisations, pour 12 % sur les impôts et taxes affectées, pour 7 % sur les transferts d’organismes tiers et pour 2 % sur les prises en charge de l’État pour compenser les déséquilibres de certains régimes spéciaux. Ainsi, dans l’ensemble des scénarios présentés par le COR, nous ferons face à des déficits importants dans les années à venir. En 2027, en effet, le déficit du système de retraite atteindrait 12,3 milliards d’euros, alors que l’âge conjoncturel moyen de départ en retraite était déjà, en 2020, de 62,4 ans. Le déficit se creuserait par la suite dans la quasi-intégralité des scénarios.

Dans le scénario central, retenu par le Gouvernement et qui reste, d’après le Haut Conseil des finances publiques, relativement optimiste, le déficit de notre système de retraite atteindrait 0,5 % du PIB en 2040, soit presque 24 milliards d’euros. Ce solde se dégraderait jusqu’à atteindre 0,8 % du PIB en 2070. Même dans le plus favorable des scénarios étudiés par le COR, qui est aussi le plus improbable, le système ne retrouverait un équilibre qu’au milieu des années 2040. Ces constats sont sans appel et ne devraient pas, me semble-t-il, être sujets à interprétation. À cet égard, je rappelle que la convention reposant sur l’hypothèse d’un effort de l’État constant (EEC) est utilisée par le COR à titre pédagogique et ne reflète ni la réalité de notre système juridique ni l’évolution normale et logique de la contribution de l’État au système de retraite.

Lors de l’audition du Haut Conseil des finances publiques, j’ai entendu dire ici qu’il ne revenait pas au système de retraite de réduire les dépenses de l’État. Du reste, ce projet de loi n’a pas d’autre objet que d’équilibrer notre système et d’y apporter des ressources pour financer des mesures de réduction des inégalités dans la redistribution des pensions de retraite. Pas un euro collecté par cette réforme n’ira à autre chose qu’aux retraites.

Cependant, il ne revient pas non plus à l’État – hors, bien sûr, sa contribution en tant qu’employeur –, donc aux contribuables, de payer les déficits des régimes de retraite, notamment ceux des régimes spéciaux, qui se trouvent en déséquilibre structurel. De ce point de vue, le texte recherche un principe d’équité entre nos concitoyens et propose l’alignement avec le droit commun des régimes spéciaux et de la fonction publique.

Nous allons donc examiner des mesures en recettes et en dépenses, dont une grande partie constitue des avancées. Sans pouvoir réparer toutes les inégalités de la vie, la réforme doit les atténuer. Notre assurance vieillesse est déjà fortement redistributive : il y a moins d’inégalités dans les pensions que dans les salaires. Pour préserver ce trésor, il nous faut rétablir un équilibre financier qui lui permette de perdurer.

Pour ce qui est des mesures en recettes, ce budget rectificatif de la sécurité sociale comprend un article liminaire, dont il ressort que le solde de l’ensemble des administrations publiques (APU) et celui des administrations de sécurité sociale (ASSO) demeurent respectivement évalués à – 5,0 % et + 0,8 % du PIB en 2023, la prévision de croissance de ce dernier étant elle aussi maintenue à 1 %.

Sur le périmètre plus restreint de la LFRSS, après un record de – 39,7 milliards d’euros en 2020, lié à la crise sanitaire, le solde des régimes obligatoires de la sécurité sociale et du fonds de solidarité pour la vieillesse (FSV) a été arrêté à – 24,3 milliards d’euros en 2021 et devrait s’établir à – 18,9 milliards d’euros en 2022.

En décembre dernier, la prévision était de – 7,1 milliards d’euros pour 2023. L’incidence immédiate des revalorisations du montant minimum des pensions et autres dispositifs d’accompagnement que le Gouvernement et la majorité proposent sur le solde de l’année en cours devrait porter ce dernier à – 8,8 milliards d’euros pour les régimes de base stricto sensu et à – 7,5 milliards d’euros en incluant le FSV. Autrement dit, je signale à l’attention de la partie des oppositions qui souhaite rejeter ce texte que de nouveaux droits sont ouverts immédiatement et nous permettent en même temps de remettre le système d’ensemble sur une trajectoire favorable. Le déficit de notre système de retraite serait de 12,3 milliards d’euros en 2026, contre 15,7 milliards d’euros sans la réforme, le point d’équilibre se situant vers 2030.

Le projet de loi comprend deux mesures en recettes. La première ne concerne pas la réforme proprement dite, mais l’abandon du projet de transfert aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) des prélèvements de cinq régimes, notamment l’Association générale des institutions de retraite complémentaire des cadres et l’Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (AGIRC-ARRCO). Malgré l’indéniable succès des démarches de centralisation en matière collecte des cotisations d’assurance chômage ou des cotisations d’assurance vieillesse des libéraux, il faut prendre acte du fait que les partenaires sociaux ne sont pas favorables à la poursuite de ce chantier. Fidèle à sa volonté de dialogue et de concertation, et conformément aux préconisations de plusieurs députés de la majorité et du groupe Les Républicains, le Gouvernement propose de revenir sur cette dernière étape.

La seconde mesure est la création d’un index sur l’emploi des seniors. Bien que les précédentes réformes portant report de l’âge légal de départ à la retraite ou allongement de la durée d’assurance aient été favorables au taux d’emploi des seniors, celui-ci reste inférieur à la moyenne observée dans l’Union européenne (UE) – 56 % pour l’ensemble des 55 à 64 ans et 33 % pour les 60 à 64 ans. Le texte propose plusieurs mesures pour favoriser le maintien des seniors dans l’emploi et mieux les accompagner dans leur parcours professionnel, notamment ceux qui sont exposés à la pénibilité.

J’en viens aux mesures en dépenses. Pour équilibrer le système, il aurait été possible de retenir la voie, injuste, de la diminution des pensions servies ou celle, déraisonnable au vu de notre taux de prélèvements obligatoires, de l’augmentation des cotisations sociales. Dans la première hypothèse, les baisses de pensions de retraite atteindraient en moyenne plus de 103 euros en 2023, 684 euros en 2027 et 719 euros en 2030. Dans la seconde, la hausse des cotisations salariales et patronales serait d’environ 408 euros en 2027 et 442 en 2030. Ces hypothèses réduiraient toutes deux le niveau de vie de nos concitoyens, retraités ou actifs.

Refusant d’utiliser ces leviers, le Gouvernement a préféré décaler de deux ans l’âge de départ à la retraite et accélérer les effets de l’allongement, déjà décidé par la réforme dite Touraine de 2014, de la durée de cotisation permettant de liquider une retraite à taux plein. Pour équilibrer le système, ces deux mesures sont nécessaires.

Le projet de loi ne se limite cependant pas à ces dispositions : il corrige également des inégalités de la vie. Ainsi, il pérennise certains dispositifs, comme la retraite anticipée pour les assurés ayant effectué des carrières longues ou celle des travailleurs handicapés ; il en corrige d’autres, avec la revalorisation du minimum contributif (MICO) pour les futurs retraités, au nombre de 180 000 – non 48 000, comme j’ai pu l’entendre –, comme pour le 1,8 million de retraités actuels, avec l’objectif, pour un salarié à carrière complète, à temps plein et au niveau du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), de verser une pension de retraite équivalente à 85 % du SMIC. Le montant de la pension minimale de référence sera revalorisé dans les mêmes proportions.

Il faut citer aussi le relèvement de 39 000 à 100 000 euros du plancher de récupération sur succession de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) et son indexation sur l’inflation ; la prise en compte des trimestres validés au titre de l’assurance vieillesse du parent au foyer (AVPF) pour la retraite anticipée pour carrière longue et pour le calcul du MICO ; la meilleure prise en compte de la pénibilité, avec l’abaissement des seuils pour le travail de nuit ou posté ; la prise en compte, dans le cumul entre l’emploi et la retraite, des cotisations qui généreront de nouveaux droits contributifs et la validation, pour le calcul de la retraite, des périodes travaillées en travaux d’utilité collective (TUC) et dans d’autres dispositifs de stage.

Le projet de loi crée également de nouveaux dispositifs, comme un départ à la retraite anticipé pour les travailleurs en inaptitude ou en invalidité et une assurance vieillesse pour les aidants (AVA).

Pour terminer, et parce que ces mesures nous engagent pour les décennies à venir, j’appelle de mes vœux, et avec moi les députés du groupe Démocrate (MoDem et indépendants), l’inclusion d’une clause de revoyure à l’horizon d’octobre 2027. Cette disposition nous permettrait d’évaluer les impacts financiers et sociaux de la réforme à mi-parcours et d’en tirer les conséquences.

Les deux marques d’un système de retraite juste sont l’équilibre financier, lequel permet d’assurer un versement des pensions, et le traitement le plus équitable des situations individuelles, en prêtant une attention particulière aux plus difficiles. Ce PLFRSS tend à répondre à ces deux ambitions et j’émets donc un avis favorable à son adoption.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Le projet de loi dont nous entamons l’examen est crucial pour l’avenir de notre pays. Comme nous n’avons cessé de le répéter, la réforme des retraites que ce texte propose de mettre en œuvre est nécessaire pour la survie de notre système par répartition, auquel les Français sont particulièrement attachés, raison pour laquelle nous devons le réformer afin d’en assurer la pérennité.

D’abord, la dynamique démographique s’impose à nous. Avec trois cotisants pour un retraité en 1970 contre 1,7 aujourd’hui, notre système de retraite est profondément déséquilibré. Chacun constate autour de lui que nous vivons plus longtemps, qu’il y a de plus en plus de retraités et que le nombre d’actifs ne progresse pas dans les mêmes proportions. Nul ne peut raisonnablement remettre en cause ce constat. Comme le disait ici même le président du Haut conseil des finances publiques, en l’état, notre système de retraite n’est pas finançable et pas soutenable. Le président du Conseil d’orientation des retraites, à qui certains font dire tout et son contraire, indique sans ambiguïté que le solde du système de retraite se creusera quelles que soient les hypothèses retenues. Le rapport du COR est limpide à propos de l’avenir de notre système de retraite. L’hypothèse la plus favorable prévoit un déficit pour les vingt-cinq prochaines années et les trois autres envisagent un déficit sur l’intégralité de la période, c’est-à-dire jusqu’à 2070 au minimum. L’hypothèse du COR dite centrale, retenue par le Gouvernement, fait apparaître un déficit cumulé de l’ordre de 500 milliards d’euros sur les vingt-cinq prochaines années, avec pour sous-jacents un chômage à 4,5 % et 1 % de productivité par an. Je n’ose imaginer ce que seraient ces chiffres si la décroissance prônée par certains advenait. Qui peut dire que cette hypothèse de chômage n’est pas volontariste ?

Avec cette réforme, nous rééquilibrons notre système de retraite. Contrairement aux contre-vérités que certains assènent, l’intégralité des recettes supplémentaires de cotisations ira, comme l’a dit notre rapporteure pour avis, au financement des retraites. Cent pour cent ! Cela nous permettra d’éviter la faillite de notre système par répartition.

De plus, cette réforme aura comme effet secondaire positif, dont nous devons tous nous réjouir, une hausse de notre activité économique, qui nous donnera de nouvelles marges de manœuvre pour financer nos politiques publiques. Ceux qui proposent, pour combler ce déficit, des sources extérieures de financement, remettent en cause les fondamentaux de notre système par répartition. Pour eux, il faut moins de solidarité et plus d’impôts.

Ne pas rééquilibrer le système serait donc irresponsable ; ne pas le réformer en réduisant les inégalités serait injuste. Chacun reconnaîtra que le régime de retraite est très loin de corriger toutes les inégalités de la vie. Or tout ce que contient ce projet réduit les inégalités du système et permet d’instaurer un système plus juste. Entre autres mesures, nous augmentons la pension minimale à 85 % du SMIC pour les retraités ayant une carrière complète sur toute leur vie, nous prenons mieux en compte certaines périodes de la vie, comme l’apprentissage, les TUC et les congés parentaux et nous élargissons le nombre de bénéficiaires du compte personnel de prévention (C2P) consacré à la pénibilité. Nous pouvons donc être fiers de conduire cette réforme de justice et de progrès.

Dans notre assemblée, une majorité d’idées est favorable au report de l’âge de départ à la retraite. En revanche, aucun autre projet ne fait consensus parmi nos oppositions. Certains voudraient revenir à une retraite à 60 ans, qui coûterait 85 milliards d’euros par an. D’autres nient le fait même que notre système de retraite soit menacé et préféreraient ne rien faire, ce qui n’est pas responsable. D’autres encore sont favorables à notre projet de report de l’âge mais ne s’accordent pas sur les modalités et les modifications à opérer dans ce texte, ce qui n’est pas audible. Une fois de plus, face à notre projet, se dresse une coalition de circonstance.

Dire aux Français qu’il faudra travailler un peu plus n’est pas une bonne nouvelle. Nous ne prenons pas cette mesure pour être populaires ni parce que c’est facile, mais parce qu’elle est responsable. Il faut voir la vérité en face : notre système de retraite par répartition est menacé et nous devons agir. En reportant l’âge légal du départ à la retraite, notre majorité fait le choix de dire la vérité aux Français, un choix de responsabilité et de courage politique.

S’ouvre maintenant le temps du Parlement : je m’en réjouis. À nous de nous saisir de cette réforme et de l’améliorer. Je me félicite que la commission des finances ait été saisie pour avis, tant ce texte est crucial pour nos finances publiques et l’avenir de notre pays. Ne transformons pas notre assemblée en zone à défendre (ZAD), comme certains le souhaitent, et profitons pleinement du temps de débat qui s’offre à nous, dans l’intérêt des Français.

M. Mathieu Lefèvre (RE). Voilà enfin venu le temps de démasquer les impostures ! Les discours que l’on entend, à l’instar du vôtre, monsieur le président, sont anti-travail, anti-courage et anti-vérité. Anti-travail, d’abord : non, le travail n’est pas une torture, même s’il faut évidemment prendre en compte la pénibilité de certains métiers. Le travail, ce sont aussi l’émancipation, la rencontre sociale et un projet de vie. Anti-courage, ensuite : je vous rappelle que ce ne sont pas les sondages qui ont été élus, mais le Président de la République et sa majorité parlementaire. Anti-vérité, enfin : certains considèrent que 12 milliards d’euros de déficit à l’horizon de 2030, ce n’est pas grand-chose ; or nous savons, au sein de cette commission, que c’est une somme considérable, que les dettes s’accumulent et menaceront demain – bientôt – l’équilibre de notre système de retraite. Les opposants à la réforme devront choisir : s’ils considèrent que nous nous trouvons dans une impasse de financement, ils devront chercher d’autres ressources ; dans le cas contraire, ils n’auront pas à le faire.

Face au vieillissement indéniable de la population, plusieurs solutions s’offrent à nous. D’abord, le déni, qui revient à considérer qu’il n’y a pas de problème de financement. En ce cas, on fait le choix de l’endettement et de l’enrichissement de nos créanciers, qui sont, aux deux tiers, étrangers, mais également de la retraite par capitalisation. En effet, si, demain, notre système de retraite par répartition meurt, seules les personnes qui se seront constitué un petit patrimoine pourront bénéficier de leur retraite. On peut aussi choisir d’augmenter les impôts des Français. J’entends certains plaider pour la retraite à 60 ans, ce qui coûterait 85 milliards d’euros, soit l’équivalent du produit de l’impôt sur le revenu : pensez-vous que nos concitoyens seraient favorables à son doublement ? La seule solution, si l’on ne veut ni augmenter les impôts ni baisser les pensions, est d’augmenter l’âge légal de départ à la retraite, comme l’ont fait tous nos voisins européens.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Madame la rapporteure pour avis, je conteste le fait que les scénarios du COR ou d’autres experts devraient nécessairement faire l’objet d’un consensus. De la même manière, on ne peut pas saluer l’ouverture du temps parlementaire et estimer que toute opposition, quelle qu’elle soit, est irresponsable si elle n’entre pas dans le cadre que la majorité présidentielle, très relative – et qui l’est de plus en plus –, a décidé. Vous n’avez pas saisi la perche que vous a tendue le président de la commission des finances lorsqu’il a relevé qu’il s’agissait d’un débat de société. Notre rôle de responsables politiques n’est pas de retirer ou raboter sans cesse des droits et de faire payer à la population, en particulier à ceux qui travaillent dur, les échecs collectifs des dirigeants français qui se sont accumulés depuis cinquante ans et qui ont réduit notre prospérité et affaibli nos filières industrielles. Rappelons que l’industrie assurait des gains de productivité et une richesse qui étaient à la base du pacte des retraites par répartition.

Je ne reviendrai pas sur tous les chiffres et toutes les mesures qui nourrissent notre désaccord. Nous voterons évidemment contre le texte. J’invite les responsables politiques à prendre leurs responsabilités et à réfléchir aux moyens de restaurer la prospérité et de renouer avec un véritable progrès social et humain, autrement dit à faire autre chose que gérer la pénurie. C’est à ce prix que nous rendrons à nos compatriotes leurs richesses et leurs droits.

M. Damien Maudet (LFI-NUPES). Au cœur de la crise liée à l’épidémie de covid-19, le Président de la République nous a dit : « Il nous faudra nous rappeler […] que notre pays […] tient tout entier sur des femmes et des hommes que nos économies […] rémunèrent si mal. » Eh bien, nous y sommes : après deux années de pandémie, après que les soignants ont travaillé avec des sacs-poubelles en guise de blouses, après que tout le monde est allé au travail la boule au ventre par crainte de rapporter le virus à la maison, en pleine inflation – au moins 10 % pour l’alimentaire –, qui ronge le porte-monnaie et appauvrit les Français, en pleine crise de l’énergie, avec des artisans au bord du gouffre, des factures multipliées par cinq, la voici, votre priorité : faire travailler plus.

Rien pour les salaires des caissières, des aides à domicile, des soignants : ils resteront sous le seuil de pauvreté, mais plus longtemps, jusqu’à 64 ans au minimum. Les plus mal payés et mal traités à l’heure actuelle le seront donc aussi dans le futur. Voilà comment vous remerciez les meuniers, qui vous ont fait manger, les aides à domicile, qui ont porté vos aînés, les soignants et les sapeurs-pompiers, qui vous ont secourus.

Et tout cela, pour quelle bonne raison ? Parce que, selon vous, nous connaîtrons un déficit – qui atteindrait, selon le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, 12 milliards d’euros en 2030. Admettons. Mais ce déficit, c’est vous qui l’avez creusé, en multipliant les cadeaux fiscaux aux plus riches, aux entreprises. Vous creusez un trou et, maintenant, vous venez dire aux Français : c’est à vous de le reboucher, quitte à vous tuer la santé. La vérité est que vous êtes seuls face à une majorité de Français, face à tous ceux qui exercent des métiers essentiels, qui veulent de la reconnaissance, non du mépris. Comptez sur nous, avec cette majorité de Français, pour vous faire reculer dans votre projet solitaire, injuste et injustifié.

Mme Véronique Louwagie (LR). Nous avons toujours assumé, au sein de la droite républicaine, de Jacques Chirac à Nicolas Sarkozy, la nécessité de réformer les retraites pour sauver notre système par répartition, auquel nous sommes très attachés. Nous sommes convaincus qu’une réforme des retraites est nécessaire, laquelle ne peut passer ni par une augmentation des cotisations ni par une diminution des pensions et qui implique donc le relèvement de l’âge de départ à la retraite.

Cela étant, dans un pays fracturé, en proie à une situation sociale difficile et à une forte inflation, une telle réforme doit être acceptable pour et par la population. Porter brutalement l’âge de la retraite à 65 ans, au rythme de 5 à 6 mois par an, comme l’avait imaginé le Président de la République il y a encore quelques mois, n’était pas admissible.

Le Gouvernement présente une réforme qui reprend un certain nombre de nos propositions : le recul de l’âge légal de départ à la retraite de 3 mois par an, pour arriver à 63 ans à la fin du quinquennat et à 64 ans par la suite ; l’augmentation de la retraite minimale pour la porter à hauteur de 1 200 euros pour les retraités à venir mais aussi actuels ; l’assurance que les réserves des régimes complémentaires de retraite du secteur privé ne pourront en aucun cas servir à équilibrer le budget de l’État, conformément au principe selon lequel l’argent des retraites doit aller aux retraites ; le recours facilité au cumul entre l’emploi et la retraite, mécanisme que nous soutenons de longue date ; la programmation de l’extinction des régimes spéciaux, avec un allongement de la durée du travail équivalent à celui applicable aux autres actifs.

Nous souhaitons profiter du débat parlementaire pour améliorer le dispositif du minimum de pension, assurer une meilleure prise en compte des droits familiaux, lesquels doivent être harmonisés, revoir les régimes de réversion, renforcer la prise en considération des carrières longues et supprimer les régimes spéciaux.

Nous espérons que la loi intégrera plusieurs axes : la politique familiale, qui participe à l’équilibre démographique, le travail, qui contribue à l’épanouissement et à la construction personnelle et collective et la protection des personnes les plus vulnérables.

M. Mohamed Laqhila (Dem). Je pense me faire l’interprète du groupe Démocrate tout entier en disant que nous aurions rêvé de continuer l’examen de la réforme entamée il y a trois ans, laquelle visait à instituer un système universel. Nous sommes profondément attachés à notre système de retraite par répartition et à son équilibre financier car il est essentiel, à nos yeux, de ne pas pénaliser les retraités à venir ni d’alourdir la dette de nos enfants.

La réforme que nous discutons aujourd’hui n’en est que plus nécessaire. Notre système est structurellement déficitaire. Toutes les hypothèses du COR, y compris les plus fantaisistes, prévoient un déficit pendant au moins quinze ans. Le scénario fondé sur une intervention constante de l’État se caractérise par un déficit jusqu’en 2070, à moins d’une explosion de la productivité. Certains nous vantent un équilibre chimérique, en 2022, pour affirmer que la réforme n’est pas nécessaire. Mais, en surcotisant pour son régime et pour les régimes spéciaux, l’État ne fait que transférer le déficit du système des retraites vers son budget propre, ce qui n’est pas très sain.

Loin des caricatures que certains en font, la réforme est également nécessaire pour des considérations de justice. Je pense en particulier à l’institution d’une retraite minimale à 85 % du SMIC pour une carrière complète et à la comptabilisation, pour bénéficier de cette pension minimale, de périodes consacrées à l’éducation d’un enfant ou à l’aide à un proche malade.

La réforme est nécessaire, enfin, pour encourager l’emploi des seniors, tout en adaptant celui-ci à la situation de chacun – ce à quoi nous veillerons, notamment concernant le cumul entre l’emploi et la retraite et une série de mesures, prévues ou à intégrer, sur la pénibilité ou l’inaptitude au travail.

Nous proposons une clause de revoyure, à mi-chemin de la réforme, pour s’assurer que l’on a atteint les objectifs, en particulier l’équilibre financier du système et le taux d’emploi des seniors, et prévoir d’éventuelles adaptations. C’est une nécessité démocratique.

M. Philippe Brun (SOC). Votre réforme, incomprise, se heurte à l’opposition écrasante des Français, qui sont 72 % à s’y déclarer défavorables. Cette majorité d’idées doit trouver, à l’Assemblée nationale, une majorité politique. La réforme que vous nous soumettez est à la fois injuste et inefficace. Injuste, parce qu’elle frappe les populations les plus précaires, celles qui ont commencé à travailler le plus tôt et sont les plus concernées par la pénibilité. Rappelons ainsi que 94 % des maladies professionnelles touchent les ouvriers et les employés. Parmi les seniors, le chômage affecte 17 % des ouvriers non qualifiés, 12 % des ouvriers et seulement 3,5 % des cadres.

La réforme sera aussi inefficace puisqu’elle coûtera, dès 2023, 400 millions d’euros de plus au budget des retraites. En effet, le report de l’âge légal entraîne la prolongation des périodes de chômage et l’application de coûteuses mesures d’accompagnement.

Il est donc urgent de lui faire échec et de rejoindre la majorité du peuple français, qui la rejette.

Mme Félicie Gérard (HOR). Notre système de retraite repose sur le principe de solidarité entre les générations : on cotise aujourd’hui pour financer la retraite de ses parents ou de ses grands-parents. Si nous voulons préserver ce système, nous devons le réformer. En effet, on compte de plus en plus de retraités et de moins en moins d’actifs. Si nous ne voulons pas nous résoudre à baisser le niveau des pensions, à augmenter les cotisations ou à creuser le déficit du système, il nous faut intervenir dès à présent. Le levier qui a été choisi est l’augmentation de l’âge légal de départ en retraite et l’accélération de la réforme dite Touraine sur le nombre d’annuités, ce qui est un choix courageux.

Cela étant, nous entendons la détresse de certains de nos concitoyens, pour qui travailler plus longtemps n’est pas supportable. Aussi, je souhaite, au nom de mon groupe, que l’examen parlementaire permette des avancées en matière de justice sociale et que les carrières longues, le travail étudiant et la situation des femmes soient mieux pris en compte.

Le groupe Horizons et apparentés votera en faveur du projet de loi.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). La semaine dernière, devant notre commission, le président du COR déclarait : « Les dépenses de retraite ne dérapent pas, elles sont relativement maîtrisées. Dans la plupart des hypothèses, elles diminuent plutôt à terme […] ». Il n’y a donc pas d’explosion des dépenses et le système de retraite n’est pas en danger. En 2021, il a été excédentaire de près de 900 millions d’euros ; en 2022, l’excédent devrait atteindre 3,2 milliards d’euros. Le rapport du COR montre que la part des dépenses consacrées aux retraites par rapport à la richesse produite restera stable, à 14,4 % à partir de 2035 et ce jusqu’en 2070. Le système de retraite redeviendrait progressivement équilibré à l’horizon de 2070.

Le déficit temporaire du système peut donc tout à fait être comblé par des sources de financement alternatives, comme une faible augmentation des cotisations patronales ou une légère hausse des prélèvements sociaux sur les revenus du capital, sans report de l’âge légal de départ, auquel 72 % des Français s’opposent. Ils ne veulent pas de cette société du « travailler plus pour produire plus ». Ils ne veulent pas du décalage de l’âge légal, parce que c’est une trappe à précarité : à l’heure actuelle, 40 % des personnes qui liquident leur retraite ne sont déjà plus en emploi. Le report de l’âge légal ne fera qu’allonger cette période de précarité. La (direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques) prévoit une hausse cumulée de 5 milliards d’euros des dépenses sociales en cas de report de l’âge légal à 64 ans.

La réforme n’a qu’un objectif : faire baisser les dépenses publiques pour respecter les objectifs du pacte de stabilité et de croissance. Il n’est pas admissible que cela se fasse au détriment de la santé et de la qualité de vie des Français. Nous allons défendre de nombreuses pistes alternatives de financement, qui permettraient d’éviter le report de l’âge légal. Je vous invite, chers collègues, à adopter ces mesures et, surtout, à écouter les Français et à renoncer aux 64 ans.

M. Jean-Marc Tellier (GDR-NUPES). La réforme qui nous est proposée se révèle injuste, brutale, dangereuse, inutile et illégitime.

Injuste car, en faisant le choix de mesures portant sur la durée des cotisations et, surtout, sur le relèvement de l’âge de départ, vous pénaliserez à coup sûr les personnes qui ont commencé à travailler tôt, malgré le pseudo-dispositif des carrières longues, qui ne fera qu’amenuiser l’effort demandé.

Brutale, car elle s’appliquera dès septembre pour les personnes de la génération de 1961 qui ont parfois déjà prévu leur pot de départ.

Dangereuse, car elle conduira à prolonger la période de chômage de nombreux seniors, alors même qu’à l’âge légal actuel de 62 ans, 25 % des travailleurs sont en incapacité et 25 % sont sans emploi. Par ailleurs, elle nie la contribution des jeunes retraités à la vie des associations.

Inutile car, comme l’a rappelé le COR, qui contredit les éléments de langage du Gouvernement, la soutenabilité du système de retraite n’a jamais été remise en cause.

Enfin, la réforme est illégitime. Non seulement une grande majorité de Français s’y oppose, mais vous avez choisi une procédure qui s’apparente à un coup de force contre le Parlement.

Au cours de l’examen du texte, notre groupe n’aura de cesse de débusquer les contre-vérités, de proposer de nouveaux modes de financement et de promouvoir des dispositions visant à améliorer notre système de retraite par répartition et de le rendre plus juste pour les premiers de corvée, pour ceux qui ont commencé à travailler tôt et pour les femmes.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Il s’agit, effectivement, d’un débat de société. Les Français sont extrêmement attachés au système par répartition, fondé sur la solidarité, qui conduit les actifs à payer pour les retraités. Il faut le pérenniser afin que les plus jeunes d’entre nous puissent percevoir une retraite.

Même s’il ne va pas corriger toutes les inégalités, ce texte propose un certain nombre de réponses aux difficultés évoquées. On ne peut donc pas dire que nous retirons des droits et que nous allons faire payer les Français. Nous avons adopté de nombreuses dispositions pour soutenir le pouvoir d’achat et aider les plus faibles à faire face à la crise. À présent, nous revalorisons, dans ce projet de loi, les plus petites pensions.

J’entends également vos arguments tirés du rapport du COR mais, madame Sas, dans trois scenarii sur quatre, cet organisme anticipe un déficit en 2070. Il faut regarder les choses de la manière la plus objective et la plus honnête possible. Les hypothèses économiques sont par définition incertaines à un tel horizon. Nous devrions éviter de tomber dans des travers qui laisseraient à penser que tout va bien.

Monsieur Tanguy, je ne crois pas avoir parlé d’irresponsabilité.

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III. Examen des articles

Lors de ses deux réunions du vendredi 27 janvier 2023, la commission a examiné les articles du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.

M. le président Éric Coquerel. Nous avons 298 amendements à examiner, qui se répartissent de la manière suivante entre les groupes politiques : 2 ont été déposés par Renaissance, 2 par le Rassemblement national, 99 par La France insoumise, 48 par Les Républicains, 5 par les Démocrates, 90 par les Socialistes, 2 par Horizons, 37 par les Écologistes et 13 par la Gauche démocrate et républicaine.

Article liminaire : Prévisions de solde public de l’ensemble des administrations publiques pour 2023

Amendements de suppression CF1 de M. Philippe Brun, CF128 de M. Fabrice Brun et CF366 de Mme Eva Sas.

M. Philippe Brun (SOC). L’article liminaire, qui rappelle les conditions de l’équilibre général de la sécurité sociale et des comptes publics au-delà de ce périmètre, se fonde sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, que nous n’avons pas adopté. Il entre en contradiction avec les termes mêmes des dispositions introduites par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Nous vous proposons de supprimer cet article inconstitutionnel, qui s’inscrit dans le cadre d’une réforme des retraites visant à équilibrer les comptes publics, à la suite de nombreux cadeaux fiscaux et sociaux.

M. Fabrice Brun (LR). Je partage les réserves exprimées par Philippe Brun quant à la constitutionnalité de cette disposition. Je voudrais également rappeler que, derrière cette réforme comptable, ces projections chiffrées plus ou moins réalistes, il y a des hommes et des femmes qui travaillent dur, des classes moyennes et populaires qui vont payer le prix fort. La réforme est injuste à plusieurs égards : pour les femmes, dans leur ensemble, car elles ont souvent des carrières hachées et des rémunérations plus faibles, pour les mères de famille, qui devront travailler deux ans de plus malgré leurs périodes de maternité, pour ce qui concerne l’extinction des régimes spéciaux, qui n’interviendra que dans quarante-trois ans et enfin pour les carrières longues : ceux qui ont commencé à travailler tôt devront cotiser quarante-quatre ans. Par ailleurs, le texte ne comporte aucune mesure sur la natalité, qui est la grande oubliée de la réforme, ni sur la fraude. Vous demandez toujours des efforts aux mêmes personnes, à ceux qui tirent la charrue, alors que l’on manque partout de bras. Le premier gisement d’heures travaillées et cotisées se trouve dans le million d’emplois non pourvus.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). L’article liminaire énonce les prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques selon la trajectoire souhaitée par le Gouvernement. Il ne traduit rien d’autre que la volonté du Gouvernement de faire décroître les dépenses publiques. En première lecture, l’Assemblée a rejeté le projet de loi de programmation des finances publiques car il ne faisait que programmer l’austérité et définir une trajectoire destructrice, notamment pour nos services publics. De la même façon, nous vous proposons de supprimer cet article pour refuser les équilibres proposés.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Monsieur Philippe Brun, la présence d’un article liminaire dans une LFRSS est obligatoire : c’est son absence qui soulèverait un problème de constitutionnalité. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel, qui a notamment été saisi par les parlementaires de la France insoumise sur les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2023, n’a pas relevé de motifs d’inconstitutionnalité.

Monsieur Fabrice Brun, le texte corrige certaines inégalités dont les femmes sont victimes. Des mesures étaient attendues, telle la revalorisation du minimum contributif, qui concernera à 60 % les femmes, l’intégration de l’AVPF et la création de l’AVA, qui profitera majoritairement aux femmes. Je partage votre préoccupation concernant la natalité mais l’examen d’une LFRSS n’est pas, à mon sens, le cadre adapté à un tel débat. S’agissant des carrières longues, je rappelle que, dans le droit actuel, on peut être amené à cotiser pendant 45 ans lorsqu’on a commencé à travailler avant 15 ans. Mon avis est défavorable.

Mme Raquel Garrido (LFI-NUPES). Un PLFSSR doit, par définition, comporter des dispositions rectificatives pour l’exercice en cours. Or, les Français ont bien compris qu’il s’agit de modifier les équilibres de financement du système de retraite à moyen et long terme. L’envergure financière des dispositions du projet de loi est considérable, de l’ordre de 18 milliards d’euros, mais les mesures proprement rectificatives sur l’exercice 2023 en représentent une proportion infinitésimale. Emprunter la procédure du PLFSSR pour modifier le système des retraites est manifestement inconstitutionnel. C’est une question que nous soulèverons devant le Conseil constitutionnel.

M. Daniel Labaronne (RE). La part de nos dépenses sociales et de nos dépenses publiques dans le PIB est parmi les plus élevées des pays développés, notre système de retraite parmi les plus généreux. Ce niveau de dépenses s’accompagne de déséquilibres dans nos comptes publics, tant en termes de dette, qui atteint 3 000 milliards d’euros, que de déficit public et de déficit du système de retraite. Pour financer ces dépenses, nous devons créer des richesses. Les prétendus cadeaux fiscaux auxquels vous faites référence sont en réalité des avantages compétitifs pour nos entreprises. Nous avons créé de la croissance, nous baissons le chômage, nous sommes le pays d’accueil des investissements directs étrangers, nous innovons. Nous voulons créer des richesses en travaillant plus, en innovant et en investissant, tandis que vous entendez distribuer les richesses, tout en les taxant toujours plus. Ce projet de réforme met bien en lumière l’opposition entre deux conceptions de la politique économique.

La commission rejette les amendements CF1, CF128 et CF366.

Elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article liminaire non modifié.

Première partie

Dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre de la sécurité sociale pour l’exercice 2023

Avant l’article 1er

Amendement CF131 de M. Fabrice Brun

M. Fabrice Brun (LR). Cet amendement rédactionnel vise à remplacer, dans l’intitulé de la première partie, les termes « aux recettes et à l’équilibre » par « au rééquilibrage ».

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Je vous invite à retirer l’amendement car le titre ne correspondrait plus au contenu de cette première partie qui doit, en vertu de la loi organique du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, aborder les sujets de l’équilibre et des recettes.

L’amendement CF131 est retiré.

Article 1er : Fermeture des principaux régimes spéciaux de retraite

Amendements de suppression CF2 de M. Philippe Brun, CF322 de M. François Ruffin et CF367 de Mme Eva Sas

M. Philippe Brun (SOC). L’article 1er prévoit de supprimer les régimes spéciaux de retraite. C’est vrai, ces régimes n’ont pas bonne presse et les caricatures qui émaillent le débat médiatique depuis de nombreuses années ont convaincu grand nombre de Français qu’ils étaient l’apanage de privilégiés. Rappelons cependant que la majorité d’entre eux sont excédentaires car ils sont financés grâce aux cotisations plus importantes que la moyenne que versent les salariés et les employeurs concernés. Ils représentent, en outre, des conquêtes sociales. La majorité présidentielle, qui se fait fort de défendre le dialogue social au sein de l’entreprise, devrait respecter les régimes spéciaux qui en sont le fruit. Adopter cet article qui prévoit de les supprimer brutalement, c’est revenir sur des avancées sociales, mais ce n’est en aucun cas rétablir l’équilibre des comptes publics.

M. Aurélien Saintoul (LFI-NUPES). Cet article doit être supprimé pour quatre raisons. Tout d’abord, il ne vise qu’à faire diversion pour masquer la mesure principale de votre projet de loi : le report de l’âge légal du départ en retraite pour tout le monde à 64 ans. D’autre part, la fin des régimes spéciaux divise les Français et les monte les uns contre les autres, en laissant penser que les bénéficiaires sont des privilégiés alors que c’est loin d’être le cas. Ensuite, cette suppression représente une régression qui porterait atteinte à la démocratie sociale. Enfin, les régimes spéciaux sont des conquêtes sociales, obtenues après d’âpres négociations : ce serait faire bon marché de toutes les mesures que le mouvement social a pu obtenir que de les supprimer.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Cet article prévoit de supprimer les régimes spéciaux en appliquant la clause du grand-père pour empêcher les nouveaux salariés d’en bénéficier. Dès l’entame de son texte, le Gouvernement pointe du doigt des catégories de salariés, selon lui trop privilégiées. C’est une stratégie de plus pour monter les salariés les uns contre les autres. Notre groupe s’oppose fermement à une telle méthode unilatérale, faussement progressive et nullement discutée avec les premiers concernés.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Deux raisons motivent cette mesure. Tout d’abord, nous voulons préserver la confiance de nos concitoyens dans leur système de retraite, ce qui implique de veiller à ce qu’il reste équitable, universel et lisible. Nos concitoyens aspirent, dans leur grande majorité, à être traités de la même manière. Ensuite, je ne peux vous laisser dire que les régimes ne sont pas déséquilibrés. Ainsi, 60 % du régime spécial de retraite de la RATP est financé par une subvention de l’État. Ce n’est pas tenable. Enfin, la clause du grand-père est une bonne mesure qui permet de garantir les droits des salariés bénéficiaires de ce régime jusqu’à leur retraite.

Vous dénoncez une mesure purement comptable mais, jusqu’à l’extinction de chaque régime spécial, l’État continuera, grâce à la clause du grand-père, à contribuer au financement de ces régimes. La mesure ne produira pas ses effets tout de suite mais nous aurons bâti un dispositif équitable, ce que bon nombre de nos concitoyens attendent. Mon avis est défavorable.

M. Benoit Mournet (RE). La suppression des régimes spéciaux répond à un enjeu d’équité et d’universalité, mais aussi à un enjeu financier. Entre les subventions de l’État et les taxes payées par les usagers, les régimes spéciaux coûtent 11 milliards d’euros chaque année. La clause du grand-père permettrait de lisser les coûts dans le temps. C’est une mesure d’équité qui n’a rien de brutal puisqu’elle ne concernera que les futurs salariés.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Nous voterons l’amendement de suppression car la majorité prend le problème à l’envers. Les régimes spéciaux ne sont pas des privilèges accordés à quelques-uns mais des mesures d’équité pour tenir compte de la pénibilité de leur travail. Depuis six ans qu’elle est aux affaires, la majorité n’a pas été capable de définir un régime qui tire les conséquences de la pénibilité de certains métiers exercés au sein de la RATP ou des industries électriques et gazières. J’en veux pour preuve les difficultés à recruter du personnel dans les transports publics. Le problème ne date pas d’un an, comme le prétend M. Beaune ! Cela fait plus de dix ans qu’on ne trouve plus personne pour conduire des bus ou des métros ! Ne prenons plus pour des privilèges des mesures avantageuses qui ne sont que la juste reconnaissance de la pénibilité de métiers très difficiles.

La commission rejette les amendements CF2, CF322 et CF367.

Amendement CF132 de M. Fabrice Brun

M. Fabrice Brun (LR). L’amendement tend à repousser d’un mois la suppression du régime spécial des salariés de la RATP pour que les nouvelles dispositions prennent effet à compter d’un nouveau trimestre.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Le décompte d’un trimestre démarre au moment de la prise de fonction. Décaler l’entrée en vigueur de cette mesure n’aurait pas de sens. Mon avis est défavorable.

M. Philippe Brun (SOC). Les amendements qui tendent à décaler la date d’entrée en vigueur de la mesure mettent en évidence l’angle mort de cette réforme, dont le journal Les Échos a fait sa une : le financement de ces régimes jusqu’à leur extinction, dont nous ne savons toujours rien puisque le Gouvernement a décidé de renvoyer le sujet à plus tard.

D’autre part, une grande partie des subventions que l’État verse à certains régimes spéciaux – tous n’en ont pas besoin –, résultent de déséquilibres démographiques et non d’un déficit structurel.

Mme Véronique Louwagie (LR). L’article 1er prévoit une mesure de justice sociale, d’égalité. La réforme sera d’autant mieux acceptée qu’elle mettra fin à des dispositifs dérogatoires. Cela ne veut pas dire que nous n’ayons pas besoin de systèmes qui sortent du droit commun pour tenir compte des particularités de certains métiers.

Monsieur Tanguy, il faut compenser la pénibilité autrement qu’au travers des régimes spéciaux sinon les cotisants qui n’entreraient pas dans le cadre d’un régime spécial seraient pénalisés.

La commission rejette l’amendement CF132.

Amendement CF133 de M. Fabrice Brun

M. Fabrice Brun (LR). L’amendement tend à repousser d’un mois l’entrée en vigueur de la réforme pour les agents de la Banque de France.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Je vous invite à le retirer et émettrai sinon un avis défavorable.

M. William Martinet (LFI-NUPES). Madame Louwagie, je suis toujours étonné de constater que, lorsque les régimes spéciaux sont en jeu, la droite de ce pays devient spontanément très attachée aux égalités sociales et tient un discours aux antipodes de ce qu’elle défend dans tous les autres domaines, en particulier pour justifier, au nom du mérite, le fait qu’un patron du CAC40 gagne 1 000 fois plus qu’un salarié de la même entreprise. Arrêtez cette hypocrisie et admettez que votre projet politique, que vous partagez avec la Macronie, est de niveler par le bas les régimes de retraite, en refusant de reconnaître la pénibilité des métiers qui bénéficient de régimes spéciaux. Sachez qu’il est usant, pour un conducteur de train, de devoir travailler la nuit et de se soumettre à des horaires décalés.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Outre que ces régimes spéciaux, qui datent de plusieurs dizaines d’années, ne sont peut-être plus pertinents, nos concitoyens nous demandent de prendre des mesures pour restaurer une certaine justice. Je regrette que les députés du Rassemblement national soient, eux aussi, favorables au maintien des régimes spéciaux. Nous avons à cœur de compenser la pénibilité de certains métiers ; aussi prévoyons-nous, dans ce projet de loi, d’augmenter le nombre de personnes qui bénéficieront du compte professionnel de prévention. On ne peut plus considérer aujourd’hui que tous les agents de la Banque de France méritent un régime spécial.

La commission rejette l’amendement CF133.

Amendement CF134 de M. Fabrice Brun

M. Fabrice Brun (LR). L’amendement tend au même objectif que les deux précédents, pour les clercs de notaire.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Même avis.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Nous voterons contre l’amendement car les métiers concernés ne peuvent pas être considérés comme pénibles. J’en profite pour clarifier mes propos : les régimes spéciaux ont permis de reconnaître la pénibilité de certains métiers et il n’est pas possible de les supprimer tant que des critères généraux de pénibilité n’auront pas été définis pour les métiers pénibles qui s’exercent encore au sein de ces entreprises, comme celui de conducteur de bus ou d’agent d’EDF car je ne suis pas certain que tout le monde soit capable de grimper à un pylône. Cette définition permettrait d’exclure des avantages qui s’y rattachent les salariés non soumis à la pénibilité et d’y inclure ceux qui, au contraire, exercent un métier pénible sans bénéficier d’un régime spécial – je pense aux chauffeurs chez Veolia.

Je ne prétends pas qu’il faille sauver tous les régimes spéciaux mais, à pénibilité égale, il faut accorder les mêmes droits aux Français, plutôt que d’essayer de nous convaincre, par pure démagogie et populisme, qu’il serait aussi facile d’être assis à un bureau que derrière le volant d’un autobus !

La commission rejette l’amendement CF134.

Amendement CF135 de M. Fabrice Brun

M. Fabrice Brun (LR). Le temps du charbon est révolu à la SNCF mais ses salariés continuent de bénéficier d’un régime spécial, contrairement à ceux qui passent leur journée derrière un guichet de la CAF ou aux aides à domicile. Le débat est complexe.

L’amendement tend à repousser d’un mois l’extinction des régimes spéciaux pour les membres des entreprises de service public de l’électricité et du gaz et des entreprises gazières.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Mon avis est défavorable.

M. David Guiraud (LFI-NUPES). Les régimes spéciaux n’ont pas seulement été obtenus pour compenser la pénibilité de métiers difficiles. Ils permettaient également de garantir un engagement tout au long de la carrière. À force de casser ces métiers, il est devenu compliqué d’embaucher du personnel. La RATP n’arrive plus à recruter parce qu’il est difficile de passer une grande partie de sa vie sous terre, dans l’ombre, sans voir le jour, sans parler de l’exposition aux particules fines ! Rappelons que durant certains hivers rigoureux, des électriciens ont escaladé des pylônes alors qu’ils étaient à la retraite. Cela ne se reproduira pas si vous continuez à déconsidérer ces métiers essentiels. Vous finirez par tuer la vocation.

Mme Patricia Lemoine (RE). Abordons ce sujet à l’article 9 du projet de loi, qui traite de la pénibilité. Beaucoup de métiers sont difficiles, comme celui des ouvriers qui interviennent sur la voirie ou dans le bâtiment. Pourquoi seraient-ils exclus des régimes spéciaux ? L’article 1er prévoit une mesure de justice sociale qui permettra de réduire considérablement la place des régimes spéciaux. Nous nous opposerons donc aux amendements qui ne répondent pas aux attentes de nos concitoyens.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Il faut rappeler que 58 % des personnes bénéficiaires des régimes spéciaux sont polypensionnées.

La commission rejette l’amendement CF135.

Amendements CF46 de M. Philippe Brun et CF138 de M. Fabrice Brun (discussion commune)

M. Philippe Brun (SOC). L’amendement tend à substituer à la date du 1er septembre 2023 une date déterminée par décret pris en Conseil d’État après concertation avec les organisations syndicales et patronales. Il est impossible de mettre fin à un régime obtenu par le dialogue social sans consulter les organisations syndicales et patronales sur les modalités de son extinction, d’autant plus que son financement, en attendant qu’il prenne fin, n’est pas prévu dans ce PLFRSS.

M. Fabrice Brun (LR). L’amendement tend à repousser en octobre l’extinction du régime spécial de retraite pour les nouveaux membres du Conseil économique, social et environnemental. Notons que les membres du Sénat bénéficient encore d’un régime spécial de retraite alors que les députés ont aligné le leur sur le régime de la fonction publique en 2018.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Monsieur Philippe Brun, quand la loi prévoit de fixer ce qui lui revient, vous proposez de renvoyer à un décret et quand la loi renvoie au règlement, vous voulez la charger de détails ! Je n’y comprends plus rien. D’autre part, pas moins de quatre ajustements réglementaires et statutaires sont prévus. Quant à la formulation que vous retenez, elle est suffisamment floue pour permettre une entrée en vigueur postérieure à 2023, ce qui exposerait le texte à la censure du Conseil constitutionnel. Mon avis est défavorable.

Monsieur Fabrice Brun, je vous invite à retirer votre amendement pour les mêmes raisons que précédemment et émettrai sinon un avis défavorable.

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Nous voterons pour ces deux amendements mais je me fais du souci pour nos collègues de la majorité présidentielle. Ils font tout ce qu’il faut pour tout le monde mais malheureusement, la grande majorité des Français n’y comprend rien et pense que le projet de loi est inacceptable. Ne prenez pas les gens pour des innocents. Ils saisissent très bien qu’en voulant supprimer les régimes, que vous appelez spéciaux mais que nous nommons pionniers, vous nivellerez les systèmes de retraite par le bas. Vous connaissez le nombre de personnes concernées : moins de 2 % des pensionnés. Allez donc au bout de votre raisonnement puisque vous n’avez peur de rien et demandez leur avis aux sénateurs. Nous verrons s’ils aligneront leur régime sur le général, comme l’ont fait les députés.

La commission rejette successivement les amendements CF46 et CF138.

Amendement CF144 de M. Fabrice Brun

M. Fabrice Brun (LR). L’amendement tend à reporter d’un mois l’extinction de tous les régimes spéciaux pour que les nouveaux travailleurs ne commencent pas leur contrat au milieu d’un trimestre.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Seuls les régimes spéciaux de retraite sont supprimés. Les travailleurs conservent la protection sociale et les conditions de travail attachées à leur régime.

Je vous invite à retirer l’amendement et émettrai sinon un avis défavorable.

M. William Martinet (LFI-NUPES). Le chaos le plus total règne dans les transports en commun, notamment en Île-de-France, parce qu’il manque des conducteurs de train et de métro. En effet, vous avez ouvert à la concurrence les transports en commun, vous avez fait disparaître le statut des cheminots et vous vous attaquez à présent à leur régime spécial de retraite. À force d’expliquer que les cheminots et les chauffeurs de la RATP sont des privilégiés qui cumulent tous les avantages et de dégrader leurs conditions de travail et bientôt de retraite, vous avez réussi à ce que ce métier extrêmement difficile n’attire plus personne.

M. Daniel Labaronne (RE). Les difficultés de recrutement frappent tous les secteurs d’activité. Je n’ai jamais rencontré un seul chef d’entreprise qui ne se soit pas plaint de ne pouvoir recruter, indépendamment de la pénibilité de l’activité. C’est peut-être la conséquence de la politique économique qui a été menée.

La commission rejette l’amendement CF144.

Amendement CF149 de M. Fabrice Brun

M. Fabrice Brun (LR). Du fait de la clause du grand-père, l’extinction des régimes spéciaux n’aura pas lieu avant quarante-trois ans, ce qui est trop lointain. L’amendement tend à prévoir un processus convergent qui permettrait de procéder à un rééquilibrage entre les régimes spéciaux de retraite et le régime général d’ici 2033, selon des conditions et un calendrier tous deux fixés par décret en Conseil d’État. La contribution des Français aux régimes spéciaux s’élève, chaque année, à 11 milliards d’euros. Nous ne sommes pas loin de la somme dont le Gouvernement aurait besoin pour rééquilibrer les finances du système de retraite.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Vous proposez de relever l’âge de départ des assurés actuels des régimes spéciaux.

Ils se verront appliquer le décalage de deux ans de l’âge légal et l’accélération de l’allongement de la durée de cotisation. L’amendement me semble satisfait. Je vous demande de retirer cet amendement.

Mme Raquel Garrido (LFI-NUPES). J’insiste une nouvelle fois sur le fait qu’il est extrêmement injuste de s’en prendre spécifiquement à certains métiers.

Je vous livre le témoignage de Cemil Kaygisiz, secrétaire général de la CGT-RATP-Bus : « On est usés par le métier. On travaille en horaires décalés. On peut ainsi se retrouver à travailler très tôt le matin pendant une semaine et la semaine suivante basculer en travail de nuit. Vous avez aussi des services mixtes, c’est-à-dire que vous faites les heures de pointe du matin et, ensuite, vous revenez le soir pour assurer les horaires de pointe de fin de journée. Vous travaillez le week-end, les jours fériés. Le service de la RATP doit être assuré pendant 365 jours de l’année puisque nous sommes un service public. À force de faire toujours les mêmes mouvements, on a beaucoup de collègues qui ont des pathologies, des troubles musculo-squelettiques. Un collègue sur cinq finit en inaptitude. C’est beaucoup. Travailler pendant plus de trente ans dans ces conditions a un impact sur la santé. Notre système de retraite n’est absolument pas un privilège, mais la compensation d’une pénibilité que l’on ne peut pas enlever. »

Je remarque que la Caisse nationale des barreaux français (CNBF) – à laquelle j’ai moi-même cotisé en tant qu’avocate – n’est pas concernée par vos projets de suppression des régimes spéciaux. Et je m’en réjouis, puisqu’elle marche et qu’elle est même excédentaire.

Vous vous en prenez toujours aux mêmes, c’est-à-dire à la classe ouvrière.

Mme Marie-Christine Dalloz (LR). Le travail posté et les horaires décalés ne concernent pas seulement ceux qui travaillent dans des entreprises comme la Société nationale des chemins de fer (SNCF) ou la RATP. Dans beaucoup d’entreprises industrielles aussi, les équipes font les trois-huit.

Soit on accorde le bénéfice des régimes spéciaux à tous ceux qui travaillent à ce rythme – mais on ne pourra pas le financer. Soit on applique à tous le régime général – qui comporte des compensations en termes de congés. C’est la solution équitable proposée par cet amendement, que je soutiens.

La commission rejette l’amendement CF149.

Amendement CF150 de M. Fabrice Brun.

M. Fabrice Brun (LR). Il s’agit de faire converger les régimes spéciaux vers le régime général en quinze ans, c’est-à-dire d’ici à 2038.

M. David Guiraud (LFI-NUPES). La clause du grand-père revient à dire aux gens qu’ils ne sont pas concernés par la réforme, mais que leurs enfants le seront.

Beaucoup de travailleurs ont participé aux dernières grandes grèves dans les transports alors que, grâce à cette clause, ils ne sont pas concernés par les changements prévus. Ces salariés ne vont pas se laisser acheter simplement parce qu’ils sont sortis de la galère. Ceux qui travaillent à la RATP ou dans les secteurs du gaz et de l’énergie ont envie d’un service public qui fonctionne. C’est la raison pour laquelle ils vont déposer des préavis de grève, y compris pour le 31 janvier.

Vous êtes tombés sur un os qui s’appelle la solidarité. Nous entendons bien entretenir ce beau sentiment.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je note que lors du vote sur l’amendement précédent, qui prévoyait de supprimer la clause du grand-père dans un délai de dix ans, les députés du groupe La France insoumise se sont abstenus.

La clause du grand-père est un dispositif extrêmement respectueux. Ceux qui relèvent actuellement d’un régime spécial continueront à bénéficier de ce statut, parce que cela faisait partie de leur motivation quand ils ont été engagés.

En revanche, une fois la réforme adoptée, personne ne sera surpris : ceux qui signeront un contrat de travail avec les entreprises concernées seront affiliés au régime général. C’est une mesure de justice. Il ne s’agit pas de lutter contre les privilèges de certains, mais d’appliquer les mêmes règles en matière de pénibilité – que nous voulons élargir – à l’ensemble de nos concitoyens.

M. le président Éric Coquerel. Je ne suis pas certain que ça soit de ce côté-là que se trouvent les privilégiés de notre société…

Suivant l’avis de la rapporteure pour avis, la commission rejette l’amendement CF150.

Amendement CF151 de M. Fabrice Brun.

M. Fabrice Brun (LR). Cet amendement propose également la suppression de la clause du grand-père, avec une convergence des régimes spéciaux vers le régime général en vingt ans, pour qu’elle soit achevée en 2043.

Avec les deux amendements qui précédaient, nous proposions bon an mal an 11 milliards d’euros de recettes supplémentaires pour équilibrer le système de retraite par répartition. Cela prouve qu’il y a d’autres solutions que de faire travailler deux ans de plus ceux qui travaillent très dur.

M. Benoit Mournet (RE). Ces amendements ne sont pas inintéressants, mais il y a eu des semaines de concertation et il faut respecter le point d’équilibre qui a été trouvé s’agissant de cette clause du grand-père.

Le déséquilibre démographique des régimes spéciaux a des conséquences sur leur financement. La compensation assurée par l’État va prendre une part croissante au fur et à mesure de leur extinction. Certains nous expliquent que le système de retraite ne doit pas être mis à contribution pour financer d’autres politiques publiques. On a là l’exemple inverse dans lequel l’impôt – c’est-à-dire la solidarité nationale – vient financer le déficit des régimes spéciaux.

Ceux-ci étaient justifiés lors de leur création, mais il faut désormais les faire converger vers le régime général pour des raisons d’équité. Certes, l’extinction des régimes spéciaux sera assez longue ; mais c’est aussi le respect que l’on doit à ceux qui savaient bénéficier de ces régimes spéciaux lorsqu’ils ont été embauchés.

Mme Véronique Louwagie (LR). L’amendement est intéressant car il faut établir le plus rapidement possible et dans les meilleures conditions des dispositifs de justice sociale et d’égalité.

Nous évoquons la remise à plat des régimes spéciaux, mais il faudrait également s’intéresser aux régimes de prévoyance, qui couvrent les risques d’invalidité et de décès. Il existe en effet des écarts importants entre les régimes de prévoyance des régimes spéciaux et celui du régime général.

Suivant l’avis de la rapporteure pour avis, la commission rejette l’amendement CF151.

Elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 1er non modifié.

Article 2 : Obligation de publication d’indicateurs relatifs à l’emploi des salariés âgés

Amendements de suppression CF368 de Mme Eva Sas et CF388 de M. Nicolas Sansu.

Mme Eva Sas. Cet amendement propose de supprimer l’article 2, lequel prévoit un index sur l’emploi des seniors – pierre angulaire de l’action du Gouvernement pour soi-disant lutter contre le sous-emploi des seniors.

Les organisations syndicales et les économistes entendus par le groupe Écologiste ont jugé unanimement qu’un tel index serait largement insuffisant pour gagner la bataille de l’emploi des seniors et pour lutter contre le chômage – principalement de longue durée – qui les frappe.

Le dispositif prévu est trop faible : la sanction ne peut aller que jusqu’à 1 % de la masse salariale de l’entreprise. En outre, elle ne peut être prononcée qu’en cas d’absence de publication de l’index : il n’est pas prévu de score minimal à atteindre. C’est dire le peu d’ambition que vous avez pour les travailleurs seniors. Cet index n’est qu’un écran de fumée pour essayer de faire passer le report de l’âge légal de départ à la retraite.

La rapporteure pour avis m’a répondu précédemment que, dans trois des quatre scénarios du COR, le régime des retraites serait déficitaire en 2070 si rien n’est fait. Sa lecture du rapport du COR est singulièrement biaisée, car avec la convention EEC trois scénarios sur quatre sont bénéficiaires à cette date. Il ne faut pas déformer les conclusions de cette belle institution qu’est le COR.

M. Jean-Marc Tellier (GDR-NUPES). Pour exiger davantage de transparence de la part des employeurs, valoriser les bonnes pratiques et identifier les mauvaises, le Gouvernement sort les grands moyens : il nous propose un index pour obliger les grandes entreprises à publier la part de seniors qu’elles emploient…

Aucune autre obligation n’est prévue.

Cette mesure de pure communication n’aura strictement aucun effet concret sur l’emploi des seniors. Nous proposons donc de supprimer cette disposition d’affichage.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. L’index a pour objet de donner une information transparente sur l’emploi des seniors ; je fais confiance aux différentes branches pour en déterminer la méthodologie.

Personne n’a essayé de faire croire qu’il serait suffisant. Il doit être enrichi.

Je note avec regret l’opposition des écologistes et des communistes sur ce point, parce que cet index constituera un outil de suivi intéressant que nous pourrons faire évoluer.

Mon avis est défavorable.

M. Sylvain Maillard (RE). Je suis très surpris par ces amendements de suppression. On peut entendre ceux qui disent qu’il faut aller plus loin et prévoir davantage de sanctions. Mais l’index d’emploi des seniors a été proposé par la Confédération française démocratique du travail (CFDT) et l’Union nationale des syndicats autonomes (UNSA).

Discutons-en et enrichissons-le. Mais le rejeter a priori en expliquant que cela ne correspond pas à la volonté des syndicats serait une ineptie. En tout cas, cela ne correspond pas à ce qui ressort des auditions des organisations syndicales.

Mme Nathalie Oziol (LFI-NUPES). C’est une proposition de certains syndicats, qui peut être une proposition de repli – de la même manière que nous présentons des amendements de repli.

Cela ne veut pas pour autant dire que la NUPES considère que le travail au delà de 60 ans est souhaité et souhaitable. Ce n’est pas forcément le cas. Les corps peuvent être cassés et les esprits usés. On peut souhaiter faire autre chose après 60 ans, comme s’occuper de sa famille ou participer à la vie associative. Cela n’est pas négligeable. Le tissu social est aussi animé par les seniors et on pourrait y réfléchir, plutôt que de voir comment on peut presser les gens comme des citrons.

La commission rejette les amendements CF368 et CF388.

Amendement CF389 de M. Nicolas Sansu.

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Cet amendement vise à remplacer l’index sur l’emploi des seniors en rétablissant deux dispositions qui figuraient aux articles L. 138-24 et L. 138-25 du code de la sécurité sociale et prévoyaient un plan d’action relatif à l’emploi des salariés âgés.

Les développements de l’étude d’impact relatifs à l’article 2 indiquent « sans objet » en ce qui concerne l’effet sur les jeunes, les personnes en situation de handicap et l’égalité entre les femmes et les hommes. On va faire travailler plus longtemps les seniors, mais cela n’aurait pas d’effet sur l’emploi des jeunes. Lors de son audition, le président du COR a été extrêmement clair. Les simulations sur l’effet en matière d’emploi des jeunes sont différentes selon qu’on utilise le modèle économétrique de simulation et d’analyse générale de l’économie (Mésange) ou l’approche comptable de la direction générale du Trésor. Avec cette dernière, plus il y a d’emploi des seniors, plus il y a d’emploi des jeunes. C’est homothétique. Franchement, il faut arrêter de se moquer du monde !

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Vous proposez d’obliger les entreprises d’au moins cinquante salariés à conclure un accord ou un plan d’action relatif à l’emploi des salariés âgés. Ces dispositions ont été supprimées par la gauche en 2013, à juste titre parce qu’elles étaient inopérantes. D’après le rapporteur socialiste de l’Assemblée nationale, seule une moitié des entreprises concernées avaient joué le jeu et les accords ou plans avaient souvent débouché sur de simples entretiens de carrière.

En outre, le seuil de cinquante salariés que vous proposez est très bas. La mesure concernerait de nombreuses entreprises, avec des difficultés de contrôle et de suivi. C’était aussi l’une des raisons qui avaient conduit à la suppression des dispositions en question.

Mon avis est défavorable.

Mme Prisca Thevenot (RE). Le marché de l’emploi n’est pas une boîte fermée, où le nombre d’emplois est figé. Les seniors sont souvent des gens qui ont entre 50 et 52 ans – et non 70 ou 80 ans –, qui ne demandent qu’une chose quand ils le peuvent : agir dans les entreprises et dans la société, pour leur pays. Leur permettre de travailler ne pénalise pas les jeunes. J’en vois pour preuve qu’au cours des six dernières années, grâce à la politique menée par le Gouvernement et par cette majorité, plus de 1,4 million d’emplois ont été créés. Cela montre bien que le marché de l’emploi est dynamique et évolue. Nous devons être capables, en tant que législateur, de le prendre en considération.

Mme Raquel Garrido (LFI-NUPES). Si vous avez la cinquantaine et que votre entreprise vous a évacué pour caducité ou pour inaptitude, que vous souffrez de cette situation et que vous voulez travailler parce vous avez le sentiment de pouvoir encore apporter quelque chose à votre pays, ce projet de loi ne fait rien pour vous.

Le Gouvernement a communiqué en disant qu’il créerait cet index sur l’emploi des seniors et qu’il y aurait une pénalité en cas de non-publication. Cela veut bien dire qu’il y a une impunité totale pour les entreprises qui mettent les salariés les plus âgés sur le banc de touche.

Pire, en allongeant la durée de cotisation et en retardant l’âge de départ à la retraite, davantage de ces personnes seront poussées vers le RSA et la misère.

C’est la raison pour laquelle il faut supprimer cet article, car il s’agit d’une opération de pur enfumage. Il n’y a aucune avancée pour les travailleurs dans ce projet de loi.

La commission rejette l’amendement CF389.

Amendement CF153 de M. Fabrice Brun et sous-amendement CF417 de Mme Marina Ferrari.

M. Fabrice Brun (LR). Cet amendement rédactionnel propose de remplacer la notion imprécise de « salariés âgés » par celle de « salariés seniors », plus valorisante.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Mon avis est favorable, sous réserve de l’adoption de mon sous-amendement rédactionnel. « Salariés seniors » est en effet plus élégant.

La commission adopte successivement le sous-amendement CF417 et l’amendement CF153 ainsi sous-amendé (amendement AS7252 et amendement 593).

Amendement CF154 de M. Fabrice Brun.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Je vous demande de retirer cet amendement. La plupart des économistes retiennent plutôt 55 ans que 49 ou 50 comme seuil de la catégorie des seniors.

La commission rejette l’amendement CF154.

Amendement CF57 de M. Philippe Brun.

M. Philippe Brun (SOC). Le dispositif proposé par l’article 2 est particulièrement flou. Il prévoit pour les employeurs des obligations qui, en fait, n’en sont pas. On crée un index sur l’emploi des salariés âgés, mais sans que l’on sache à partir de quel âge une personne fait partie de cette catégorie. Nous devons voter des normes précises et, en l’occurrence, définir l’âge à partir duquel un salarié entre dans la catégorie des seniors.

Cet amendement propose de retenir 50 ans.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Mon avis est défavorable.

Votre amendement ne tient pas compte de la réalité des métiers exercés. Un emploi administratif ne soumet pas aux mêmes contraintes qu’un travail plus physique.

La méthode retenue dans ce projet de loi est la bonne : confiance dans les branches, transparence des publications et contribution en cas de non-respect de l’obligation de publication de l’index seniors.

Il faut laisser les partenaires sociaux s’organiser par branche et définir l’âge.

Mme Stella Dupont (RE). L’index permet de suivre l’évolution de l’emploi des seniors au sein des entreprises de 300 salariés. Il faut rappeler que celles-ci emploient un peu moins de 40 % des salariés du secteur privé. Ce seuil n’est pas adapté et il faut le revoir à la baisse, car 60 % des salariés travaillent dans des entreprises de plus petite taille.

La création de cet index est une bonne chose, car la question de l’emploi des seniors est au cœur de cette réforme. Pour travailler plus longtemps, encore faut-il avoir un emploi. Il faut une révolution culturelle au sein des entreprises et des évolutions effectives pour maintenir l’emploi de ceux qui peuvent travailler.

Les premiers textes au sujet de l’emploi des seniors remontent en effet à 2006, soit il y a près de vingt ans. Je ne crois pas à l’incitation : nous devons prévoir des mesures de coercition pour les entreprises.

M. Aurélien Saintoul (LFI-NUPES). Cet amendement met en évidence toute l’hypocrisie de l’exécutif et de la majorité sur ce sujet.

On parle de l’emploi des personnes les plus âgées, celles qui en réalité approchent de l’âge de la retraite. Plus vous repoussez ce dernier, plus vous faites tomber des gens dans la pauvreté et la précarité, ce qui les éloigne encore de la possibilité de retrouver un emploi. Le taux de chômage des seniors atteint déjà 40 %.

On nous parle de publier des données en matière d’emploi des seniors, mais cette catégorie n’est pas définie et vous ne prévoyez ni objectifs, ni contraintes. C’est un écran de fumée, comme d’habitude. On prétend faire confiance aux partenaires sociaux – en fait au patronat. Comme toujours, les macronistes vont le supplier d’adopter de bonnes pratiques.

Quand il s’agit du patronat, tout est possible et tout est permis. On lui fait confiance. Mais pour les usagers et les salariés, les obligations pleuvent et les contrôles sont la règle.

La commission rejette l’amendement CF57.

Amendement CF47 de M. Philippe Brun.

M. Philippe Brun (SOC). Il propose de mieux définir la cible de l’index sur les travailleurs seniors, en retenant l’âge de 50 ans.

M. William Martinet (LFI-NUPES). Cet index seniors non contraignant est un gadget. Il n’aura aucun effet sur le taux d’emploi des seniors.

Ce n’est pas le cas des autres mesures de ce projet de loi, qui vont appauvrir des seniors en reculant l’âge de départ à la retraite et en allongeant la durée de cotisation. L’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) estime que, à l’horizon de dix ans, votre réforme va augmenter de 110 000 le nombre des personnes éligibles aux minima sociaux – dont 30 000 au revenu de solidarité active (RSA), 30 000 à l’allocation de solidarité spécifique (ASS) et 50 000 à l’allocation aux adultes handicapés (AAH). On devrait également enregistrer un supplément de 400 000 arrêts de travail pour maladie professionnelle ou accident du travail. Les personnes au chômage seront 277 000 de plus.

Il n’y a que dans le monde magique de la Macronie que tous les seniors arrivent à travailler plus longtemps quand on recule l’âge de départ à la retraite. La réalité, c’est que les gens n’arrivent pas à travailler plus longtemps et qu’ils deviennent des travailleurs pauvres ou qu’ils vivent avec les minima sociaux. Telles sont les véritables conséquences de votre réforme.

M. Mathieu Lefèvre (RE). On peut dire tout et n’importe quoi sur cette réforme. Mais en vérité l’allongement de l’âge légal de départ permet précisément aux seniors d’être davantage employés. Avant les réformes de 2010 et de 2014, 19 % des personnes entre 60 et 64 ans occupaient un emploi. Elles sont désormais 33 %. Il faut en finir avec l’argument fallacieux selon lequel décaler l’âge de la retraite pousse les seniors vers la trappe à pauvreté. C’est précisément l’inverse : on pousse les seniors vers l’emploi, c’est-à-dire vers la prospérité et l’enrichissement individuel.

Suivant l’avis de la rapporteure pour avis, la commission rejette l’amendement CF47.

Amendement CF390 de M. Nicolas Sansu ; amendements identiques CF59 de M. Philippe Brun et CF148 de M. Fabrice Brun ; amendement CF147 de M. Fabrice Brun (discussion commune).

M. Jean-Marc Tellier (GDR-NUPES). À défaut de supprimer l’index sur l’emploi des seniors, nous proposons qu’il s’applique aux entreprises d’au moins 50 salariés.

M. Philippe Brun (SOC). Il s’agit d’abaisser le seuil d’application de l’index sur l’emploi des seniors aux entreprises d’au moins 100 salariés.

M. Fabrice Brun (LR). Mes deux amendements visent à abaisser le seuil, à 100 salariés pour le premier et à 200 salariés pour le second. Pourquoi réserver l’index sur l’emploi des seniors aux seules entreprises de plus de 300 salariés ? L’emploi des seniors est un enjeu majeur pour l’avenir budgétaire de notre système de retraite par répartition. Un vrai débat doit être mené sur la contribution des salariés seniors à la richesse de ce pays et surtout à la formation des jeunes. Notre pays n’investit pas suffisamment dans la transmission des savoir-faire entre les générations : c’est l’un des angles morts de ce texte.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Mon avis est défavorable. Le seuil de 300 salariés nous paraît cohérent car il est utilisé dans la plupart des analyses économiques ainsi que pour la gestion des emplois et des parcours professionnels dans le privé. Créer de nouveaux seuils serait préjudiciable et entraînerait des lourdeurs administratives dans le suivi de cet indicateur.

M. le président Éric Coquerel. La question ne porte pas tant sur la cohérence que sur l’efficacité. Je doute que cet index règle la question de l’employabilité des seniors mais si vous le pensez vraiment, alors vous devez vous donner tous les moyens pour y parvenir. Compte tenu du poids très important des petites et moyennes entreprises (PME) dans ce pays, vous devriez leur appliquer cet index. J’ai du mal à comprendre pourquoi la majorité refuse ces amendements.

Mme Nadia Hai (RE). Je ne peux pas vous laisser dire que la majorité, avec cette proposition d’index, estime régler la question de l’emploi des seniors dans notre pays.

M. le président Éric Coquerel. Je ne le crois pas !

Mme Nadia Hai (RE). Nous non plus ! La création d’indicateurs n’est que la première étape. Un texte sera déposé très prochainement sur le plein emploi et le travail, dans lequel nous pourrons avancer sur ce sujet.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Vous qui parlez de justice… Abaisser le seuil à 50 salariés mettrait les petites entreprises en difficulté car elles n’ont pas l’ingénierie administrative suffisante pour suivre ces index. En outre, un seuil trop bas peut être inefficace en matière de suivi et de contrôle par l’administration. Je souhaite cependant que nous adoptions une clause de revoyure afin de permettre une évolution de l’index seniors.

La commission rejette successivement l’amendement CF390, les amendements identiques CF59 et CF148 et l’amendement CF147.

Amendement CF60 de M. Philippe Brun.

M. Philippe Brun (SOC). Il vise à préciser que les indicateurs sur les travailleurs seniors devront être envoyés par l’entreprise au ministère du travail ainsi qu’à Pôle emploi.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Je vous demande de retirer cet amendement car il est satisfait : l’étude d’impact prévoit une communication interne, externe et au ministère.

L’amendement CF60 est retiré.

Amendement CF61 de M. Philippe Brun.

M. Philippe Brun (SOC). Il vise à préciser que les données sources ayant permis de construire les indicateurs concernant les travailleurs seniors devront être envoyées par l’entreprise au ministère du travail ainsi qu’à Pôle emploi.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Mon avis est défavorable. Par ailleurs, votre exposé sommaire ne semble pas cohérent avec l’amendement auquel il se rapporte.

M. Philippe Brun (SOC). Je ne comprends pas très bien où est le problème : nous demandons la transmission des données sources afin que l’on puisse en vérifier la réalité.

La commission rejette l’amendement CF61.

Amendement CF228 de M. Jean-René Cazeneuve.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Ce sujet devrait nous réunir et non nous séparer. Cet index est la première phase d’une démarche qui devra être plus coercitive. Toutefois, il faut laisser le temps aux filières de s’organiser. Je propose que les entreprises dont l’un des indicateurs n’évoluerait pas favorablement sur une période de cinq ans publient les raisons qui ont conduit à cette détérioration.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Mon avis est favorable. Les justifications que les entreprises devront fournir permettront d’identifier des pistes d’amélioration.

M. David Guiraud (LFI-NUPES). Cette réforme décalera l’âge de départ à la retraite de 50 000 personnes dès cette année, mais il faudra attendre cinq ans avant que l’une de vos propositions prétendument positives ne prenne effet ! Il est compliqué de trouver un accord dans ces conditions.

M. Daniel Labaronne (RE). La France est pionnière dans la mise en place d’indicateurs liés à la responsabilité sociale et environnementale. Cet amendement s’inscrit tout à fait dans cette démarche, dont nous pouvons être fiers. J’y suis donc très favorable.

La commission adopte l’amendement CF228 (amendement AS7253 et amendement 594).

Amendement CF53 de M. Philippe Brun.

M. Philippe Brun (SOC). Il vise à fixer la liste des indicateurs par décret en Conseil d’État plutôt que par décret simple, afin que nous puissions bénéficier de l’expertise des sections consultatives du Conseil d’État.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Cet amendement, très intéressant, pose néanmoins un problème car il oublie une coordination à l’alinéa 16. Je vous demande de le retirer afin de le retravailler en vue de l’examen en séance.

M. William Martinet (LFI-NUPES). S’il est difficile de nous retrouver, monsieur Cazeneuve, c’est parce que nous ne sommes pas dupes de votre stratégie. Quand il s’agit de demander aux entreprises de maintenir les seniors dans l’emploi, il faut que ce soit non contraignant et procéder étape par étape, avec une clause de revoyure. En revanche, quand il s’agit de reporter l’âge légal de départ à la retraite de deux ans, c’est contraignant pour tout le monde ! Quand il s’agit d’allonger la durée de cotisation à quarante-trois ans, vous n’y allez pas progressivement : votre projet de loi accélère la réforme dite Touraine. Avec une telle inégalité entre ce que vous demandez aux entreprises et ce que vous demandez brutalement à tous les travailleurs de ce pays, nous aurons du mal à nous retrouver !

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je suis le premier à condamner les entreprises dont les pratiques à l’égard de leurs employés les plus âgés ne sont pas correctes. Notre responsabilité collective est de faire en sorte que les entreprises progressent en matière d’accompagnement, de formation et de transformation des postes de travail pour maintenir les seniors dans l’emploi dans les meilleures conditions possibles. Pour y parvenir, nous devons d’abord mesurer ce phénomène, qui dépend de la taille des entreprises. Il faut faire confiance aux branches professionnelles pour négocier ces indicateurs et en assurer le suivi.

M. Philippe Brun (SOC). Pourquoi ne pas sous-amender mon amendement pour modifier les alinéas concernés ?

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Cela excéderait le champ d’un sous-amendement. Il faudrait donc retirer l’amendement pour le retravailler d’ici à l’examen en séance.

L’amendement CF53 est retiré.

Amendement CF54 de M. Philippe Brun.

M. Philippe Brun (SOC). Cet amendement a pour objet de confier à un accord national interprofessionnel le soin de construire les indicateurs de l’index sur l’emploi des seniors. Nous devons faire confiance au dialogue social.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Un accord national interprofessionnel est une démarche lourde qui, en cas d’échec, nous renvoie de toute façon à la voie réglementaire. Mon avis est défavorable.

La commission rejette l’amendement CF54.

Amendement CF48 de M. Philippe Brun.

M. Philippe Brun (SOC). Nous proposons que l’index sur l’emploi des seniors comprenne un indicateur spécifique pour l’emploi des femmes, qui seront les principales perdantes de la réforme. Elles subissent la double peine d’être à la fois des femmes et âgées sur le marché du travail : nous devons donc objectiver la situation et la rendre lisible dans l’index sur l’emploi des seniors.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Je vous demande de retirer cet amendement car nous avons déjà des indicateurs sur l’égalité entre les femmes et les hommes.

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Le ministre délégué chargé des relations avec le Parlement a reconnu que les femmes seraient les plus affectées par la réforme annoncée. Quant à l’étude d’impact, elle affirme qu’il n’y aura aucune incidence sur l’égalité entre les femmes et les hommes ; or c’est absolument impossible. Nous n’avons aucune garantie qu’une quelconque étude ait été menée sur les conséquences de la réforme pour les femmes âgées de plus de 50 ans. Il serait donc utile de créer cet indicateur.

Mme Véronique Louwagie (LR). L’objectif de l’article est d’améliorer tout à la fois l’emploi des seniors et la transparence sur ce sujet – l’un de mes amendements visera d’ailleurs à donner à chaque branche la possibilité d’établir la liste des indicateurs, sans qu’il soit besoin pour cela de fixer des conditions définies par voie réglementaire. En tant que législateur, nous devons nous saisir d’un certain nombre d’éléments en matière de transparence, notamment en ce qui concerne les femmes. Je voterai donc en faveur de cet amendement.

Mme Prisca Thevenot (RE). L’égalité entre les femmes et les hommes au sein du marché de l’emploi est une problématique connue – d’où l’index que nous avons créé sous la précédente législature et qui a fait ses preuves. La question de l’âge ici posée est essentielle et mérite un débat de fond. Nous devons éviter les amendements qui pourraient être vus comme du simple marketing. Le projet de loi concerne le financement de notre système de retraite : il n’a pas vocation à régler tous les problèmes.

M. Jean-Paul Mattei (Dem). L’article 2 renvoie à un décret pour établir la liste des indicateurs et leur méthode de calcul. Soyons raisonnables : nous ne pouvons pas rédiger un décret dans un texte de loi.

La commission rejette l’amendement CF54.

Amendement CF49 de M. Philippe Brun.

M. Philippe Brun (SOC). Il vise à intégrer dans l’index un indicateur concernant l’emploi des femmes âgées ayant eu une carrière hachée.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Mon avis est défavorable : un employeur ne connaît pas forcément la carrière de ses salariées.

Mme Nathalie Oziol (LFI-NUPES). Le Gouvernement promet d’améliorer le taux d’emploi des seniors grâce à ce projet de loi infâme. Pour les cadres, il n’y a bien sûr jamais de problème mais, pour les autres, la prospérité tant vantée par le groupe macroniste n’est qu’un vœu pieux : on ne l’a pas constatée lors du report de l’âge légal à 62 ans. Celui-ci a augmenté de 16 points le taux des personnes de 60 et 61 ans qui ne sont ni en emploi ni en retraite. Autrement dit, elles sont désormais en situation de précarité – invalidité, arrêt maladie, chômage, RSA. Est-ce là ce que vous souhaitez ? L’effet a été particulièrement marqué pour les femmes ouvrières, qui bénéficient moins des dispositifs de départ anticipé de type carrière longue du fait de leur carrière hachée. Pour ces femmes, le taux de non-emploi culmine à 33 %. Il est donc pertinent de créer cet indicateur.

Mme Nadia Hai (RE). Au début de l’examen de ce projet de loi, vous nous avez appelés, monsieur le président, à beaucoup de respect les uns envers les autres. Or notre collègue vient, pour la deuxième fois, de désigner le groupe majoritaire Renaissance sous le terme de groupe « macroniste ». Nous nous garderons de qualifier votre groupe de « mélenchoniste » car nous ne souhaitons pas que cette discussion dérape. Ayez du respect pour nous, autant que nous en avons pour vous.

M. le président Éric Coquerel. À ce stade, le débat me semble globalement de bonne tenue – je vois d’ailleurs que certains de nos collègues d’autres groupes acquiescent.

La commission rejette l’amendement CF49.

Amendement CF50 de M. Philippe Brun.

M. Philippe Brun (SOC). Nous proposons la création d’un indicateur portant sur l’emploi des femmes âgées ayant eu des enfants.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Cet amendement me paraît discriminant à l’égard des femmes qui n’ont pas eu d’enfant, par choix ou par incapacité. Pour une femme, avoir des enfants est une chance et non une punition. Mon avis est défavorable.

Mme Raquel Garrido (LFI-NUPES). Je m’étonne de cet argument, car la maternité est précisément l’une des raisons pour lesquelles les femmes sont exclues de l’emploi et empêchées d’évoluer dans leur carrière. Vous ne pouvez pas vous opposer à la création d’un indicateur retraçant la discrimination contre les femmes ayant eu des enfants. Ce projet de loi est anti-femmes ! (Protestations parmi les députés du groupe RE.) Dans ma circonscription, en Seine-Saint-Denis, certaines femmes sont obligées de travailler dans le ménage ou auprès des personnes âgées ou des enfants jusqu’à 68 ans pour bénéficier de la surcote.

Plusieurs députés du groupe RE. Actuellement !

Mme Raquel Garrido (LFI-NUPES). Tous les jours, elles se rendent à Paris ou dans l’Ouest parisien pour s’occuper des personnes qui gagnent le plus : ayez un peu de respect pour les femmes de la classe ouvrière qui s’occupent de vous et des vôtres !

M. Pascal Lecamp (Dem). En Scandinavie, où j’ai vécu la moitié de ma vie, l’égalité entre les hommes et les femmes est totale. Dans ces pays, on ne rédige jamais une loi en discriminant selon le sexe. Efforçons-nous de voter une loi moderne, qui accorde les mêmes droits à tous. Je ne comprends pas que l’on crée des index spécifiques aux hommes ou aux femmes.

Mme Prisca Thevenot (RE). Je rappelle qu’une femme ne se définit pas seulement par son utérus et par sa capacité à avoir des enfants ! Oui, nous devons protéger les femmes en congé maternité ou en congé parental – ce n’est pas le cas aujourd’hui, cela le sera avec cette réforme. Mais devons-nous établir des différences entre des femmes selon qu’elles ont, ou pas, des enfants ? Il y a des femmes qui ne veulent pas ou ne peuvent pas avoir d’enfant et je sais de quoi je parle. Elles sont tout aussi respectables que les autres. Dans le combat féminin que nous devons partager, n’opposons pas les unes aux autres.

M. le président Éric Coquerel. Évitons les réactions hors micro. Si vous êtes en radical désaccord avec ce qui est dit, prenez la parole pour le dire.

M. Alexandre Sabatou (RN). Cet amendement me paraît légitime et les arguments à son encontre de mauvaise foi : un homme ne peut pas accoucher… Dans un pays qui débat de ses retraites à un moment où la natalité est trop faible et où l’on manque de cotisants, il me paraît important d’aider les femmes qui font le choix d’être mère à intégrer le marché du travail.

La commission rejette l’amendement CF50.

Amendement CF51 de M. Philippe Brun.

M. Philippe Brun (SOC). Nous avons évoqué les inégalités en matière de pension de retraite des femmes. Je note que la majorité de la commission des finances ne souhaite pas que cette question soit abordée dans l’index sur l’emploi des seniors.

Venons-en aux métiers pénibles. Les seniors qui exercent ces métiers sont ceux qui subissent le plus le chômage : 17 % des ouvriers non qualifiés sont au chômage à 60 ans contre 12 % des ouvriers, 10 % des employés et 3,5 % des cadres. Si nous ne prévoyons pas un indicateur spécifique pour les travailleurs occupant un métier pénible, nous passerons à côté de l’objectif de l’index sur l’emploi des seniors : il ne s’agit pas de discriminer, mais cet outil statistique doit être assez précis pour refléter vraiment la réalité sociale de notre pays.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Je vous demande de retirer cet amendement. J’ai déjà dit qu’il ne me semblait pas utile de surcharger le texte, d’autant qu’en l’occurrence, l’amendement me semble satisfait : l’étude d’impact indique clairement que le décret abordera au moins six thèmes : accès à l’emploi, accès à la formation, parcours dans l’entreprise, conditions de travail, départ de l’entreprise et mesures de prévention. En outre, les conventions de branche auront vocation à aller plus loin.

La commission rejette l’amendement CF51.

Amendement CF52 de M. Philippe Brun.

M. Philippe Brun (SOC). L’idée est similaire : le vrai problème que nous rencontrons, c’est celui des travailleurs qui ont commencé leur carrière tôt. Nous proposons donc un indicateur spécifique consacré à l’emploi des travailleurs ayant commencé leur carrière avant 20 ans.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Mon avis est le même que pour l’amendement précédent.

La commission rejette l’amendement CF52.

Amendement CF224 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie (LR). L’article 2 réussira ou échouera selon la façon dont il sera appliqué sur le terrain. Il nous faut certes de la transparence afin de repérer d’éventuels dysfonctionnements, mais je crois qu’il faudra aussi beaucoup de concertation. Les branches professionnelles devront pour cela jouir d’une grande liberté. Il faut éviter aussi des comparaisons entre des entreprises qui, quoiqu’appartenant à la même branche, n’ont rien en commun. Ainsi, la branche Syntec regroupe des entreprises du numérique – avec une moyenne d’âge basse – et des entreprises de formation professionnelle – où la moyenne d’âge est plus élevée.

Je vous propose donc de laisser aux branches la liberté de déterminer la liste des indicateurs mentionnés, sans qu’un décret intervienne.

Mme Marina Ferrari, rapporteure pour avis. Je vous demande de retirer cet amendement. Ne nous méprenons pas sur le sens des mots « dans des conditions définies par voie réglementaire » à l’alinéa 7. Comme le montre l’étude d’impact, le Gouvernement a bien l’intention d’accorder la plus grande confiance aux branches. Il s’agit seulement de prévoir quelques harmonisations techniques.

Mme Véronique Louwagie (LR). Je ne suis pas convaincue et maintiens l’amendement.

Mme Raquel Garrido (LFI-NUPES). Il faudrait que vous accordiez vos violons !

Quand il s’agit d’imposer – et c’est un bien grand mot – des choses aux entreprises, vous refusez la voie réglementaire et vous vous en remettez aux partenaires sociaux. Quand il s’agit de reporter l’âge légal à 64 ans et d’augmenter le nombre de trimestres nécessaires, en revanche, vous ne vous intéressez plus du tout à l’opinion des syndicats ! Absolument toutes les organisations syndicales sont opposées à votre réforme : pourquoi ne les écoutez-vous pas ?

Madame Louwagie, je sais bien que la majorité relative Renaissance souhaite dialoguer avec la droite pour faire croire à une ouverture vers les oppositions. Mais lors de la campagne pour l’élection présidentielle, vous prôniez le report de l’âge légal à 65 ans ! Vous êtes en réalité d’accord entre vous. L’ouverture, ce n’est pas de mettre une perruque à M. Ciotti pour le déguiser en Nicole Notat ! (Exclamations.)

Écoutez les syndicats et retirez votre projet de loi !

Mme Nadia Hai (RE). Encore une fois, ce que dit Mme Garrido n’a rien à voir avec l’amendement de Mme Louwagie et, encore une fois, nous avons entendu un plaidoyer en faveur de ses opinions politiques. (Exclamations.) Nous examinons un texte législatif et nous devons opposer nos points de vue de façon sérieuse et technique. Mme Garrido a manifestement décidé de parler, à propos de ce texte, de tous les problèmes de notre pays. Nous ne sommes pas d’accord. Nous sommes tous parlementaires et nous devons nous respecter.

Si M. le président ne le fait pas, je le fais : madame Garrido, je vous demande d’avoir un peu de respect pour nous toutes et tous.

M. le président Éric Coquerel. Ici, on fait de la politique, les interventions sont politiques. Nous échangeons des arguments et je ne comprends pas votre réaction. Et Mme Garrido parlait bien de l’amendement.

En revanche, j’invite chacun à essayer de rester en deçà de la polémique.

Plusieurs députés du groupe RE. Il y a une mise en cause personnelle !

M. le président Éric Coquerel. Mais non. (Exclamations.) On peut parler de M. Ciotti sans qu’il y ait une mise en cause personnelle !