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MESDAMES, MESSIEURS,

Pour la première fois, la commission des Lois a décidé de se saisir pour avis, dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances, de la mission « Pouvoirs publics ».

Il s’agit là d’une mission particulière d’un double point de vue.

D’abord, elle regroupe en son sein les dotations des pouvoirs publics constitutionnels, qui relèvent très directement du champ de compétence de la commission des Lois. Elle réunit ainsi les dotations de la Présidence de la République, de l’Assemblée nationale, du Sénat, ainsi que de la Chaîne parlementaire, du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République. Aussi apparaissait-il opportun que la commission se saisisse du sujet.

Ensuite, il s’agit, en application de l’article 7 de la Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), d’une « mission spécifique » qui regroupe les crédits des pouvoirs publics qui ne sont pas soumis à toutes les obligations issues de la LOLF. Le principe de séparation des pouvoirs implique en effet l’autonomie financière des pouvoirs publics, qui reçoivent chaque début d’année une dotation globale. L’annexe au projet de loi de finances présentant les crédits de cette mission développe le montant des crédits par dotation, mais la LOLF ne prévoit pas de projet annuel de performances à l’appui de cette présentation.

Le projet de budget pour 2025 a fait l’objet d’une polémique, largement reprise dans les médias, fondée sur la hausse de dotation demandée par la Présidence de la République et les assemblées parlementaires. Ces hausses consistaient en l’indexation sur l’inflation des dotations, qui constituent l’immense part des ressources des pouvoirs qui sont au cœur du fonctionnement institutionnel. Néanmoins, dans un contexte budgétaire d’austérité et compte tenu des efforts demandés aux administrations et donc aux Français et aux Françaises, votre Rapporteur pour avis salue la décision de ces pouvoirs publics de renoncer à ces augmentations.

Toutefois, dans le cas de la présidence de la République, votre Rapporteur propose d’aller plus loin et de respecter la volonté du chef de l’État qui a fait savoir, dans un communiqué, qu’il souhaitait que « la présidence de la République donne l’exemple ».

Ainsi, dans une démarche d’exemplarité et de partage de l’effort, il apparaît utile et nécessaire que la Présidence de la République réduise sa dotation à proportion égale de l’effort demandé aux Français et aux Françaises. Votre Rapporteur veillera, au cours de l’examen du projet de loi de finances, à l’adoption des amendements qui permettront une stricte proportionnalité entre l’effort demandé à l’ensemble des administrations et à la Présidence de la République.

Outre l’analyse de l’évolution des crédits des pouvoirs publics, le présent avis comporte une partie thématique consacrée à la dotation de la présidence de la République, et plus spécifiquement à la question du recours aux cabinets de conseil et aux commandes d’études d’opinion. Ces deux sujets ont pu soulever de légitimes interrogations ces dernières années et ces derniers mois. Aussi votre Rapporteur a-t-il jugé utile de cerner les pratiques élyséennes en la matière.

Première partie : les crédits de la Mission pouvoirs publics pour 2025

Les six dotations composant la mission Pouvoirs publics sont examinées par le rapporteur pour avis.

Tableau récapitulatif des crédits ouverts en loi de finances pour 2024 et dans le projet de loi de finances pour 2025

	LFI 2024	PLF 2025	Variation LFI 2024 / PLF 2025
(en euros)	AE et CP	AE et CP	AE et CP
Présidence de la République	122 563 852	125 662 386	+ 2,53 %
Assemblée nationale	607 647 569	617 977 578	+ 1,70 %
Sénat	353 470 900	359 479 900	+1,70 %
La chaîne parlementaire	35 245 822	35 552 822	+ 0,87 %
Conseil constitutionnel	17 930 000	16 850 000	- 6,02 %
Cour de justice de la République	984 000	984 000	=
TOTAL	1 137 842 143	1 156 506 686	+ 1,64 %

Source : documents budgétaires.

À l’exception de la Cour de justice de la République et du Conseil constitutionnel, les pouvoirs publics ont initialement sollicité des dotations en augmentation, comprise entre 0,87 % pour la chaîne parlementaire, et 2,53 % pour la présidence de la République. Dans le projet de loi de finances, les crédits des pouvoirs publics s’élèvent ainsi en 2025 à 1,156 milliard d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, ce qui correspond à une hausse de 1,64 %.

Toutefois, à la suite des annonces gouvernementales relatives à la situation budgétaire du pays, la présidence de la République, l’Assemblée nationale et le Sénat ont indiqué qu’ils renonceraient, en cours de débat parlementaire, à l’augmentation sollicitée de leurs dotations.

I. La Présidence de la République

Les crédits initialement demandés par la présidence de la République pour l’année 2025 sont en augmentation de 2,53 % par rapport à ceux demandés en 2024. Cette hausse, qui peut sembler modérée, doit néanmoins être replacée dans son contexte. Il s’agit, d’abord, de la plus forte demande d’augmentation des dotations de la mission. Elle intervient, ensuite, un an après une hausse significative de la dotation, passée de 110,50 M€ en LFI pour 2023 à 122,60 M€ en 2024, soit une augmentation de 10,96 % entre 2023 et 2024.

La présidence de la République a initialement indiqué solliciter une hausse conforme aux orientations fixées par le Gouvernement en limitant l’évolution de la dotation 2025 à l’application d’un taux d’inflation de 1,6 % sur les dépenses de fonctionnement et d’investissement, et de 3,1 % sur les dépenses de personnel. Néanmoins, ces contraintes – l’inflation et l’impact des mesures indiciaires et gouvernementales sur les dépenses de personnel – s’exerceront tout autant sur d’autres acteurs publics à qui des efforts sont par ailleurs demandés.

Dans ces conditions, votre Rapporteur considère que l’effort proposé par la Présidence de la République n’était pas à la hauteur de ceux demandés aux autres acteurs publics.

Face à l’émoi suscité dans l’opinion publique, la Présidence de la République a annoncé renoncer à l’augmentation de sa dotation.

Extraits reproduits dans la presse du communiqué de presse de la présidence de la République

« Dans le cadre de la présentation du projet de loi de finances 2025, le gouvernement a annoncé de nombreuses économies. Dans ce contexte, le chef de l’État souhaite que la présidence de la République donne l’exemple. Aussi, l’Élysée annonce qu’elle ne sollicitera pas d’augmentation de la dotation de la présidence l’année prochaine. »

Source : Le Figaro.fr

Un amendement gouvernemental devrait être déposé lors de l’examen à l’Assemblée nationale du projet de loi de finances pour 2025 afin de porter la dotation 2025 au niveau de la dotation 2024. Votre rapporteur sera très attentif aux modifications apportées à la dotation en cours de débat parlementaire.

Avant que ne débute l’examen des crédits de la mission pouvoirs publics, la présidence de la République lui a communiqué une présentation actualisée du budget pour 2025, dans laquelle elle indique que « malgré le contexte inflationniste et les mesures structurelles affectant les dépenses de personnel, la présidence maintient sa dotation au niveau de 2024, afin de participer aux efforts budgétaires du gouvernement ».

Cette présentation tient compte du renoncement à l’augmentation de la dotation, ces chiffres diffèrent donc de ceux figurant dans les annexes au projet de loi de finances.

Dans sa version révisée, le projet de budget indique des recettes en progression de 0,4 % au lieu de 2,9 % dans le projet de budget initial. Cela s’explique par le renoncement de l’augmentation de la dotation, qui se maintiendra à 122,6 M€, et par une légère augmentation des produits propres, qui passeront de 2,5 M€ à 3 M€ (+ 19,2 %).

En conséquence de l’augmentation moindre des recettes, la présidence de la République annonce limiter les dépenses totales à 125,6 M€ (contre 128,7 dans le projet initial), afin que le budget soit à l’équilibre sans prélèvement sur trésorerie.

Prévisions actualisées des dépenses de la présidence de la République, après renoncement à l’augmentation de la dotation

Source : Réponse actualisée de la Présidence de la République au questionnaire budgétaire, au 17 octobre 2024

A. Les dépenses de personnel

● Les crédits des dépenses de personnel s’élèvent dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2025 à 78,79 millions d’euros en AE et en CP, soit une augmentation de 3,9 %.

La présidence de la République indique appliquer l’augmentation de 3,1 % notifiée par le ministère de l’économie, qui doit permettre d’absorber les mesures structurelles tenant à la revalorisation du point d’indice des fonctionnaires et à la mise en œuvre de la politique de rémunération des militaires.

Les effectifs de la présidence de la République restent globalement stables et s’élèvent à 816 équivalents temps plein travaillés (ETPT) au 1er juillet 2024 (598 fonctionnaires et 218 contractuels) contre 802 ([1]) en 2023. Sont à signaler quelques créations d’ETPT, notamment 7 (pour un montant de 400 000 euros) destinés au fonctionnement de la Maison Élysée, et 3 (pour un montant de 200 000 euros) pour l’internalisation des services du « help desk ».

● Dans le projet de budget actualisé, la présidence indique limiter l’augmentation des dépenses de personnel à 1,3 % (76,8 M€). Votre rapporteur n’a toutefois pas d’indication sur la façon dont l’augmentation sera contenue, en dépit des mesures structurelles indiquées plus haut.

B. Parmi les dépenses de fonctionnement, celles liées à l’activité diplomatique du Président connaissent une hausse conséquente

L’ensemble des dépenses de fonctionnement de la présidence de la République s’élèvent à 20 millions d’euros (en AE et en CP) dans le projet de loi de finances pour 2025. Elles s’élèvent à 21,3 millions d’euros dans le projet actualisé. Cette augmentation peut étonner dans l’optique d’une diminution de la dotation. L’explication réside dans l’importante diminution des dépenses d’investissement à laquelle consent la présidence de la République pour réduire le montant global de la dotation. La décision semble avoir été prise en conséquence de récupérer une partie de la diminution des crédits d’investissement au profit des dépenses de fonctionnement, tout en faisant atterrir la demande de dotation au niveau de 2024.

1. Les dépenses de fonctionnement liées à l’administration de la présidence se maintiennent à un niveau stable

● Les dépenses de fonctionnement rattachées à l’administration de la présidence comprennent l’administration générale, les moyens généraux, la gestion immobilière, les télécommunications, l’informatique et le numérique, les frais de sécurité, et les frais d’action sociale. Au total, ces dépenses passent de 15,7 M€ en LFI 2024 à 15,9 M€ dans le PLF 2025, soit une augmentation de 0,8 %.

Parmi les différentes dépenses composant cette catégorie, la présidence de la République parvient à faire sensiblement diminuer (-34,4 %) les frais de gestion immobilière, tandis que les moyens généraux augmentent de 13,7 %. Pour parvenir à ce résultat, la présidence indique poursuivre ses efforts de maîtrise et de rationalisation des coûts sur les postes de dépenses tels que le parc automobile et la téléphonie.

Il convient en outre de noter que cette augmentation faible des coûts de fonctionnement se fait en intégrant les charges de fonctionnement supplémentaires liées à l’ouverture, en juillet 2024, de l’espace muséal « La Maison Élysée », dont l’accès est gratuit.

● Le complément d’informations sur le budget actualisé accentue l’augmentation des dépenses de fonctionnement, qui passeraient à 16,8 M€.

2. Les dépenses de fonctionnement liées aux activités présidentielles augmentent sensiblement

Ces dépenses correspondent aux réceptions organisées au palais de l’Élysée dans le cadre de l’activité diplomatique et nationale du Président de la République.

Elles s’élèvent à 3 549 274 € dans le PLF pour 2025 contre 3 327 023 € dans la LFI 2024, soit une augmentation de 6,7 % qui provient essentiellement de la hausse conséquente des crédits demandés s’agissant des frais de fonctionnement de l’activité diplomatique (+ 26,5 %), contre une diminution de 0,3 % pour les frais de fonctionnement de l’activité hors diplomatie.

En 2023, parmi les réceptions les plus coûteuses qui se sont déroulées au palais de l’Élysée figurent, d’après la Cour des comptes ([2]), l’exposition du Fabriqué en France (233 000 €), la fête de la musique (210 000 €), les journées européennes du patrimoine (208 000 €), et la rencontre avec les maires de France (144 000 €). Deux réceptions particulièrement coûteuses s’ajoutent à cela, même si elles intègrent la rubrique « déplacements » du budget parce qu’elles n’ont pas eu lieu au palais de l’Élysée. Il s’agit du dîner d’État organisé en l’honneur du premier ministre indien Narendra Modī au musée du Louvre (412 000 €), et du dîner d’État organisé en l’honneur du roi Charles III au château de Versailles (474 851 €).

Les informations complémentaires relatives au budget actualisé révèlent une augmentation de ces dépenses, qui s’élèveraient à 4 500 000 €, soit une hausse conséquente de 35,3 %. Faute d’élément explicatif complémentaire, votre Rapporteur s’étonne de cette augmentation forte de la dépense au regard des chiffres inscrits dans le projet de loi de finances.

C. Les dépenses de déplacements présidentiels et des missions qui s’y rapportent maintenues à un niveau élevé

Le coût des déplacements internationaux de la présidence de la République a particulièrement augmenté ces dernières années. Dans son analyse des comptes pour 2024, la Cour des comptes ([3]) , qui a examiné les activités de la direction des opérations (DIROP) et s’est à ce titre intéressée à l’organisation des déplacements présidentiels, relève que les déplacements internationaux ont coûté 17,24 M€ en 2023, contre 12,05 M€ en 2022 et 8,44 M€ en 2019.

Le coût total des déplacements du Président de la République (déplacements internationaux et nationaux) a été retracé par la présidence de la République en réponse au questionnaire budgétaire.

Coût des déplacements du Président de la République en 2023

La liste des déplacements effectués en France et à l’étranger au cours de l’année 2023

TOTAL DES DÉPLACEMENTS ANNÉE 2023
Dépenses par type de déplacement		Nombre	AE consommés	Dont ET60 (AE)	CP consommés	Dont ET60 (CP)	Remboursement/participation (Y compris ministère)	Dépenses nettes (CP)
Dépenses par type de déplacement (dont ET60)	Déplacements Europe	24	4 515 868	1 170 387	4 201 541	1 105 507	69 096	4 132 444
	Déplacements étrangers hors Europe	19	11 502 015	6 467 502	8 842 655	4 014 450	139 839	8 702 816
	Sommets internationaux en France	1	147 315		147 315	0	0	147 315
	Déplacements Paris-province	68	4 146 791	848 829	4 041 507	732 147	52	4 041 454
	Déplacements en outre-mer	1	1 610 871	970 167	1 608 313	970 167	11 548	1 596 765
	Autres déplacements et dépenses *		2 527 612	582 631	4 356 349	582 631	5 816	4 350 533
TOTAL		113	24 450 470	10 039 516	23 197 679	7 402 902	226 352	22 971 328

Principalement Missions individuelles

Source : Réponse de la présidence de la République au questionnaire budgétaire

Coût des déplacements du Président de la République au premier semestre 2024

Source : réponse au questionnaire budgétaire

La Cour des comptes, dans le rapport précité, a identifié certains critères accentuant le coût des déplacements, parmi lesquels figurent « la typologie et la structure des déplacements » ([4]) . Ainsi, la Cour relève que la proportion de déplacements européens et internationaux augmente, mais aussi qu’il est plus fréquent que des tournées internationales soient menées (par exemple en Océanie), afin d’optimiser l’agenda présidentiel. Toutefois, cela complexifie l’organisation des déplacements, augmente le nombre de missions préparatoires simultanées et augmente le nombre de personnes composant la délégation officielle. La Cour relève à ce titre que « parmi les cinq déplacements les plus coûteux en 2023, seul celui en Chine (1,8 M€) est mono-destination, les quatre autres étant des tournées internationales : la tournée présidentielle en Océanie (Nouvelle-Calédonie, Vanuatu, Papouasie) a ainsi coûté 3,0 M€, celle en Afrique (Congo, Angola, Congo, RDC) 1,90 M€, la visite au Japon pour le sommet du G7 couplée à un déplacement en Mongolie 1,8 M€ et le déplacement en Inde et au Bangladesh 1,3 M€ » ([5]) . Pour réduire les coûts de ces déplacements, la Cour des comptes suggère qu’au-delà de la question de la stabilisation de l’agenda présidentiel en amont des déplacements, « il pourrait être nécessaire de normer davantage les déplacements et, en particulier, de plafonner la taille des délégations officielles et non officielles par type de destination ou de déplacement, sur le modèle de ce qu’imposent les sommets internationaux pour lesquels les accréditations ne sont accordées qu’en nombre limité » ([6]) . Votre rapporteur souscrit à ces préconisations susceptibles de contribuer efficacement à la maîtrise du budget de la présidence de la République compte tenu du niveau de dépenses consacrées aux déplacements.

La demande de dotation pour 2025 est en faible baisse (- 100 000 €, soit une baisse de 0,5 %) pour les dépenses consacrées aux déplacements présidentiels, dont la plus grande part relève des déplacements diplomatiques (14,8 M€).

Il faut néanmoins souligner que dans le cadre de la LFI 2024, les crédits de déplacements augmentaient de 31,87 %, après avoir augmenté de 6,67 % entre 2022 et 2023. L’importante augmentation de ces crédits dans la loi de finances pour 2024 avait été justifiée par les répercussions de l’inflation sur le coût de chaque déplacement, mais aussi par la part importante (estimée à 30 %) de déplacements imprévisibles, car liés à l’actualité, et dont le coût est élevé.

La Présidence de la République indique que cette redéfinition réalisée dans le cadre de la construction du budget en 2024 s’était avérée justifiée au regard des dépenses déjà réalisées et de celles prévisibles d’ici la fin de l’année 2024. Elle soutient qu’en 2025, l’agenda stratégique présidentiel restera impacté par « des facteurs exogènes et conjoncturels ». Il est évident que l’inflation et le caractère imprévisible de l’agenda international continueront d’avoir un impact sur les dépenses liées aux déplacements.

Néanmoins, et comme le souligne d’ailleurs la présidence de la République dans les documents budgétaires, des leviers sont encore mobilisables pour maîtriser certains coûts. Sont notamment cités l’optimisation des déplacements dans le cadre de sommets internationaux (qui se caractérisent par des tensions sur l’offre d’hébergement), une meilleure anticipation des réservations, et un encadrement des formats des missions préparatoires.

La Cour des comptes, dans son analyse précitée, a confirmé que des améliorations étaient intervenues : l’organisation pour les réunions internationales tend par exemple à être plus normée et donc mieux anticipée. Toutefois, la Cour a également constaté qu’un certain nombre de marges d’améliorations subsistent. En particulier, elle relève que l’anticipation doit encore être améliorée, que les missions de préparation doivent être moins tardives, que le pôle diplomatique doit être mieux sensibilisé à l’impact des changements de programme, et que les dépenses de transport, qui sont le poste principal de dépense pour chaque déplacement, doivent pouvoir être rationalisées.

Votre rapporteur estime primordial que la présidence de la République poursuive et intensifie son engagement dans le suivi de ces différentes recommandations formulées par la Cour des comptes.

Par ailleurs, la situation politique française et la perte de légitimité du Président de la République liée au contexte de cohabitation résultant des élections législatives anticipées rendent cette nécessité plus impérieuse encore, alors même que l’activité du président de la République sur la scène internationale pourrait être plus importante qu’auparavant.

À cet égard, il constate avec satisfaction que le projet de budget actualisé accentue ses efforts de maîtrise de cette dépense, qui s’élèverait à 20 M€ en 2025, soit une baisse de 5,2 % par rapport à la LFI 2024, et appelle à maintenir cette trajectoire en utilisant tous les leviers précités.

D. Les dépenses d’investissement, en très légère baisse dans le projet de loi de finances, font l’objet d’une baisse importante dans la version actualisée des projets de dépense

● L’enveloppe consacrée aux dépenses d’investissement s’élève dans le PLF 2025 à 9,1 M€ en AE et CP.

Elle doit permettre de réaliser les opérations d’investissement courant (acquisition de matériel de sécurité, mais aussi de matériel informatique ou de téléphonie, et des véhicules).

Elle intègre également les investissements immobiliers, qui entrent dans le cadre d’une politique pluriannuelle d’investissements immobiliers 2024-2027.

Les axes du schéma directeur immobilier 2023-2027

En 2023, la présidence a finalisé le nouveau schéma directeur immobilier 2023-2027 qui s’articule autour de quatre axes :

– L’adaptation au réchauffement climatique, l’amélioration de la sobriété énergétique des bâtiments et l’empreinte verte des équipements, l’accroissement des actions en faveur du développement durable ;

– L’optimisation des surfaces et l’amélioration de la qualité de vie au travail ;

– La mise aux normes techniques des emprises ;

– L’entretien patrimonial clos et couvert.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Ces dépenses d’investissement, en particulier celles relatives à l’amélioration de la sobriété énergétique, représentent un coût réel mais sont ensuite sources d’économies. Ainsi, si la mise en place de la géothermie à l’hôtel d’Évreux a représenté un investissement important (692 k€ en 2023 pour le forage, 120 k€ en 2024 pour le raccordement au chauffage urbain des emprises d’Évreux et de Marigny, et 1 600 k€ pour la concession relative à la géothermie en 2024), ces travaux permettront à terme de réduire l’impact carbone de la présidence et seront sources d’économies de fonctionnement.

● Ce sont toutefois principalement ces dépenses d’investissements qui font l’objet d’un effort important pour tenir compte de l’absence d’augmentation de dotation en 2025. Dans le projet actualisé, la présidence rapporte ces dépenses pour 2025 à 7 465 667 €, soit une diminution de 18,1 %.

Votre rapporteur s’interroge néanmoins sur la fluctuation de ces dépenses d’investissement qui, pour être pertinentes et être menées en temps utile, avant que le patrimoine ne se dégrade, doivent faire l’objet d’une planification de moyen et de long terme. En ce sens, même si le principe de séparation des pouvoirs implique que les pouvoirs publics disposent d’une autonomie financière, il s’interroge sur les conséquences potentiellement dommageables de cette autonomie s’agissant des dépenses d’investissement. Celles-ci pourraient ainsi être soumises aux aléas de l’alternance politique, et le patrimoine de l’État pourrait être dégradé si un Président décidait de geler des dépenses d’investissement nécessaires afin de compenser des dépenses de fonctionnement non maîtrisées. Il s’agit là d’une question qui, au regard des enjeux en présence, mérite d’être posée.

II. Les dotations des assemblées parlementaires

En application de l’article 7 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des Assemblées parlementaires, « les crédits nécessaires au fonctionnement des assemblées parlementaires font l’objet de propositions préparées par les questeurs de chaque Assemblée et arrêtées par une commission commune composée des questeurs des deux assemblées. Cette commission délibère sous la présidence d’un président de chambre à la Cour des comptes désigné par le premier président de cette juridiction. Deux magistrats de la Cour des comptes désignés par la même autorité assistent à la commission ; ils ont voix consultative dans ses délibérations ».

La Commission commune ayant arrêté le montant des crédits des assemblées parlementaires dans le projet de loi de finances pour 2025 s’est réunie le 17 septembre 2024.

Ces crédits sont répartis, au sein de la mission « Pouvoirs publics », en trois dotations : celle de l’Assemblée nationale, celle du Sénat qui comporte trois actions (action n° 1 pour le Sénat, action n° 2 pour le Jardin du Luxembourg et action n° 3 pour le Musée du Luxembourg), et celle de « La Chaîne Parlementaire », qui comporte deux actions (action n° 1 LCPAN et action n° 2 Public Sénat).

Dans le projet de loi de finances pour 2025, les crédits demandés par l’Assemblée nationale et le Sénat s’élèvent respectivement à 618 millions d’euros (+ 10,3 millions d’euros par rapport à 2024) et 359,5 millions d’euros (+ 6 millions d’euros par rapport à 2024), soit une augmentation de 1,70 %. La dotation demandée au titre des chaînes parlementaires représente 35,5 millions d’euros, en augmentation de 0, 87 %.

La hausse de la dotation des assemblées sollicitée dans le projet de loi de finances se limitait à l’application du taux d’inflation. Toutefois, les présidents et les questeurs des deux assemblées ont annoncé renoncer à cette augmentation.

Communiqué de presse annonçant le renoncement des assemblées parlementaire à l’indexation sur le taux d’inflation de la dotation de l’État pour les assemblées parlementaires

Dotation de l’État pour le fonctionnement des assemblées parlementaires

Le Président du Sénat, M. Gérard Larcher, la Présidente de l’Assemblée nationale, Mme Yaël Braun-Pivet, et les questeurs des deux assemblées ont décidé, d’un commun accord, de renoncer à l’indexation sur le taux d’inflation de la dotation de l’État pour le fonctionnement des assemblées parlementaires (soit + 1,7 % en 2025).

Cette indexation avait été approuvée à l’unanimité par le Bureau du Sénat en juillet dernier et par celui de l’Assemblée nationale en septembre, soit en amont des annonces récentes du Gouvernement relatives à la préparation du projet de loi de finances pour 2025.

Les chiffres étant désormais connus, et la situation économique analysée, il est normal et indispensable que les deux assemblées participent à l’effort demandé à tous pour redresser les finances publiques de notre pays.

Lors du projet de loi de finances pour 2025, des amendements seront déposés à l’initiative des Questeurs du Sénat et de l’Assemblée nationale pour supprimer l’augmentation de la dotation de l’État aux assemblées.

Source : communiqué de presse commun de la Présidente de l’Assemblée nationale Mme Yaël Braun-Pivet et du Président du Sénat M. Gérard Larcher, signé par les questeurs des deux assemblées

Votre rapporteur pour avis partage l’analyse selon laquelle dans le contexte budgétaire actuel, il aurait été malvenu que les assemblées ne se soumettent pas aux mêmes restrictions budgétaires. Il juge donc positivement cette décision prise par les organes dirigeants des deux assemblées.

Il rappelle toutefois que l’indexation des dotations parlementaires sur l’inflation résultait d’une décision récente, prise en 2023, après une très longue période de gel des dotations au cours de laquelle les finances des assemblées s’étaient dégradées.

L’absence d’application de l’inflation aux dotations parlementaires ne saurait donc être une solution sur le long terme, étant précisé que dans une démocratie moderne, il est indispensable que le Parlement dispose de moyens suffisant pour exercer efficacement ses fonctions constitutionnelles.

Cela est d’autant plus important qu’au regard du contexte politique déjà mentionné, la mécanique justifiant une baisse des dotations de l’Élysée conduit à justifier une hausse des activités du Parlement et donc de ses dépenses. En l’absence de majorité absolue, les chambres apparaissent retrouver la plénitude de leurs prérogatives constitutionnelles. Or, comme cela a déjà été indiqué, le Parlement, contrairement à la présidence de la République, a déjà vu ses budgets être gelés pendant plusieurs années.

Sur le plan méthodologique, votre Rapporteur souligne que les analyses qui suivent sont fondées sur les chiffres présentés dans les annexes budgétaires au PLF 2025, qui ont été fixés avant la décision de renonciation à l’indexation des dotations sur l’inflation.

S’agissant de l’Assemblée nationale, il n’est actuellement pas prévu que la baisse de dotation se traduise par la présentation d’un budget rectifié, elle se financera donc en puisant dans les réserves.

La dotation de l’Assemblée nationale

Après une hausse limitée à 2,6 % de sa dotation en 2024, en application du programme de stabilité 2023-2027 présenté par le Gouvernement en avril 2023, l’Assemblée nationale a initialement sollicité pour 2025 la reconduite de la dotation 2024, seulement revalorisée du montant de l’inflation (+ 1,7 %).

Les annexes au projet de loi de finances présentent un projet de budget fondé sur cette hypothèse, avec des dépenses en hausse qui s’élèveraient à 643,19 M€, pour des recettes comprenant une dotation de 617,98 M€, et 2,13 M€ de recettes propres. Il en résulte un déficit en progression de 10,41 M€ par rapport au déficit prévu dans le budget 2024.

1. Les dépenses

Le montant total des dépenses, estimé à 643,19 M€ pour 2025 (+3,4 %), comprend 604,5 M€ de dépenses de fonctionnement, et 38,94 M€ de dépenses d’investissement.

● Les dépenses d’investissement, en hausse de 17,9 %, correspondent principalement aux investissements immobiliers qui sont budgétés à hauteur de 31,6 M€. Les investissements relatifs aux systèmes d’information sont évalués à 5,7 M€ en 2025.

Principaux investissements immobiliers de l’Assemblée nationale en 2025

Les investissements immobiliers 2025 seront principalement consacrés aux chantiers suivants :

– rénovation de l’accueil du public et création d’espaces de médiation (12,3 M€) ;

– restructuration et modernisation des 3ème et 4ème étages de la zone Colbert au Palais Bourbon, et verrière de la salle Colbert (9,1 M€) ;

– renouvellement du contrôle d’accès et des serrures (1,6 M€) ;

– opération d’amélioration de la performance énergétique des bâtiments ( 2,2 M€) ;

– renforcement de la sûreté et de la sécurité (2,3 M€).

Source : Annexes au projet de loi de finances

● Les dépenses de fonctionnement s’élèveraient à 604,25 M€, en hausse de 2,6 %, et se décomposent comme suit :

– Les charges parlementaires, qui représentent 57,7 % du total avec 348,81 M€, verraient leur augmentation contenue à 1,7 %, qui s’explique notamment par l’augmentation de la contribution et de la subvention de l’Assemblée à la Caisse de pensions des anciens députés, de la subvention au Fonds d’assurance mutuelle différentielle d’aide au retour à l’emploi (FAMDRE) et des moyens consacrés aux frais matériels des députés ; Il est à noter que ces hausses sont amplifiées par la dissolution du 9 juin 2024, bien qu’elles soient partiellement compensées par la baisse des crédits consacrés aux frais de secrétariat des députés le temps de la reconstitution de leurs équipes.

– Les charges de personnel, qui représentent un tiers des crédits de fonctionnement, s’élèveront à 199,39 M€ (+ 5 %). Cette hausse s’explique par une révision à la hausse des prévisions d’effectifs (en raison d’une prévision à la baisse des départs à la retraite).

– Les dépenses consacrées aux services extérieurs (dépenses d’entretien et réparations courantes, locations, subventions et dépenses de communication) seraient en légère baisse (– 0,8 %), grâce, en particulier, à la mise en place d’un marché global de performance ;

– Les crédits destinés aux impôts, taxes et versement assimilés s’établiraient à 5,11 M€.

– Les achats de biens et fournitures (10,8 M€, soit + 14,9 %) sont en hausse, principalement en raison de la hausse des dépenses énergétiques, qui s’explique non seulement par la hausse des prix de l’électricité mais aussi par la croissance de la consommation en raison de l’ouverture aux usagers de l’ensemble immobilier Olympe de Gouges.

– Le projet de budget prévoit enfin, côté dépenses, une provision pour dépenses imprévues, fixée à 1 M€ pour l’année 2025, afin de faire face aux aléas pouvant affecter le budget en cours d’exercice.

2. Les recettes

Les recettes propres de l’Assemblée nationale sont très résiduelles. Elles proviennent notamment des reversements par les caisses primaires d’assurance maladie des indemnités journalières des collaborateurs et contractuels de droit public en arrêt de travail, ou de produits tels que les redevances dues en contrepartie de l’occupation de locaux de l’Assemblée. Le projet de budget pour 2025 les estime à 2,13 M€.

La principale ressource budgétaire de l’Assemblée nationale est donc la dotation versée par l’État.

Afin de mieux cerner l’impact important qu’aura la décision récente de renonciation à l’indexation sur l’inflation sur les finances de l’Assemblée nationale, votre Rapporteur souligne que de 2012 à 2021, le montant de la dotation de l’Assemblée nationale s’est établi à 517,89 M€. Durant cette période de gel de la dotation, le déficit s’est substantiellement aggravé, en particulier sous la XVe législature, atteignant en 2022 le montant de 39,3 M€. Face à une situation devenue budgétairement insoutenable, une dotation complémentaire a été versée en 2022, pour couvrir les frais du renouvellement de l’Assemblée nationale. Puis, il a été décidé en 2023 de porter le montant de la dotation à hauteur des dépenses de fonctionnement prévues, et de l’indexer, à l’avenir, sur l’inflation.

Dans l’hypothèse d’une dotation 2025 avec application de l’inflation, le budget aurait tout de même été déficitaire de 23,07 M€. Le maintien de la dotation au niveau de 2024 creusera donc potentiellement ce déficit et impliquera d’opérer un prélèvement sur les réserves de l’Assemblée, qui ne sont pas inépuisables.

B. La dotation du Sénat

Par tradition, le rapporteur spécial de la commission des finances de l’Assemblée nationale sur la mission Pouvoirs publics ne procède qu’à une analyse superficielle de la dotation d’une assemblée parlementaire dont il ne relève pas. Votre rapporteur pour avis s’inscrit dans cette même tradition, respectueuse du principe d’autonomie des assemblées parlementaires.

Le Sénat prévoit un budget pour 2025 d’un montant total de 379 M€, dont la hausse s’explique par l’évolution concomitante des crédits d’investissement et des crédits de fonctionnement. Les ressources qui financeront ces dépenses proviennent principalement ([7]) de la dotation de l’État, complétée par les produits budgétaires propres de l’institution, ainsi que par un prélèvement sur disponibilités de 4,17 M€.

La dotation demandée dans le projet de loi de finances pour 2025 s’élève à 347 675 700 euros. Toutefois, au regard du communiqué publié par les présidents des assemblées, cette dotation devrait être revue à la baisse au cours du débat parlementaire, pour s’établir, comme en 2024, à 341,9 M€.

Comme pour l’Assemblée nationale, il est utile de rappeler que la dotation du Sénat a été gelée entre 2008 et 2021. Le Sénat estime qu’en raison de l’inflation cumulée sur cette période, ce gel a été équivalent à une diminution de près de 15 % de la dotation. C’est, comme pour l’Assemblée nationale, en 2022 que la dotation a été revalorisée, pour faire face à l’inflation et aux mesures structurelles touchant les rémunérations (augmentation du point d’indice notamment).

1. L’action n° 1 : Le Sénat au titre de sa mission institutionnelle.

● Le Sénat anticipe une augmentation de 1,65 % de ses dépenses de fonctionnement, portées à 354 M€, en raison de l’inflation et des dépenses de rémunération. Ces dépenses renvoient à plusieurs catégories de dépenses :

– Les charges parlementaires, qui renvoient non seulement à l’indemnité parlementaire, mais aussi aux charges de sécurité sociale, de retraite, et aux aides à l’exercice du mandat parlementaire (dotation versée à l’association pour la gestion des assistants de sénateurs, avances pour frais de mandats). Ces charges sont globalement stables puisqu’elles n’augmentent que de 0,44 %.

– Les dépenses de personnel, qui correspondent à la rémunération des personnels (titulaires, stagiaires, contractuels et temporaires). Elles atteindraient, hors charge, 107,4 M€, soit une augmentation de 1,5 % liée aux effets en année pleine de l’attribution de cinq points d’indice, devenue effective en avril 2024, et par la hausse des effectifs moyens des contractuels ;

– Les autres dépenses de fonctionnement se rapportent aux achats (dont la hausse de 4,02 % s’explique principalement par le renchérissement des fluides), aux travaux, ou encore aux dépenses liées aux missions et réceptions ;

● Le Sénat anticipe une augmentation de 5,39 % de ses dépenses d’investissement, qui s’élèveraient à 11,2 M€. Une partie de ces dépenses s’inscrit dans la continuité d’importantes opérations de rénovation et de modernisation des bâtiments, débutées en 2017. Certaines opérations lancées en 2023, telles que la restauration des façades et des couvertures du Palais du Luxembourg, se poursuivront en 2025. L’année 2025 sera par ailleurs celle de la montée en puissance du projet de refonte du système de vidéo protection débuté en 2024 (0,74 M€ en 2025) et de la rénovation de la salle d’accueil du 15, rue de Vaugirard (2,6 M€ en 2025).

2. L’action n° 2 : le jardin du Luxembourg

Partie intégrante du domaine immobilier géré par le Sénat, le Jardin du Luxembourg, ouvert au public, devrait avoir en 2025 un budget de 13 556 760 €, en baisse de 0,16 %.

Les dépenses de fonctionnement, qui correspondent à hauteur de 79 % aux dépenses de personnel, augmenteront faiblement (+ 1,96 %), tandis que les dépenses d’investissement seront en baisse de 13,91 %.

Les recettes proviennent principalement de la dotation - le montant initialement demandé se porte à 11 804 200 € - et des recettes propres du Jardin (générées par les produits des prises de vues, les redevances versées par les exploitants titulaires de concessions dans le Jardin, et les recettes tirées de diverses manifestations), qui devraient rester à un niveau stable, à hauteur de 796 500 € en 2025. Le prélèvement sur les disponibilités est estimé, dans le projet de budget, à 956 060 €.

3. L’action n° 3 : Le musée du Luxembourg

Le budget 2025 du Musée du Luxembourg est identique à celui de 2024.

Les dépenses, d’investissement (70 000 €) comme de fonctionnement (98 200 €), sont maintenues au même niveau. Les recettes proviennent de la redevance d’exploitation d’un montant de 155 000 €, la gestion du musée étant confiée à la Réunion des musées nationaux (RMN) dans le cadre d’une délégation de service public. En l’absence de contribution de l’État au budget du musée, le Sénat complète ces recettes en opérant un prélèvement sur les disponibilités du Sénat à hauteur de 13 200 €.

C. La Chaîne parlementaire

Les deux chaînes parlementaires (LCP-AN et Public Sénat), qui partagent le même canal de diffusion sur le réseau de télévision numérique terrestre (TNT) et peuvent coproduire des émissions, présentent deux budgets distincts. Leurs moyens ne sont pas mutualisés, qu’il s’agisse des équipements ou des personnels, en raison de la nécessité de maintenir un plateau dans chaque assemblée, et de préserver l’indépendance éditoriale de chaque chaîne.

Les dotations au titre de ces chaînes sont distinctes de celles affectées aux assemblées. Elles sont toutefois versées, par l’État, à chacune des assemblées, qui procèdent au reversement des sommes.

1. Action n° 1 : La chaîne parlementaire – Assemblée nationale

LCP-AN sollicite pour 2025 la même dotation que pour 2024, soit 17 597 822 €.

Les annexes au projet de loi de finances ne donnent aucune autre information sur la préparation de ce budget. Votre rapporteur pour avis a reçu – très tardivement – les réponses au questionnaire budgétaire adressé à la chaîne.

La chaîne a fait état du caractère atypique de l’année 2024 en raison de la nomination de son nouveau président-directeur général, qui a pris ses fonctions le 10 juin 2024, soit le lendemain de la dissolution. Cela a impliqué pour la chaîne de réviser sa grille pour couvrir les élections législatives tout en respectant les règles de décompte du temps de parole, et de préparer la couverture des soirées électorales et des débuts de la nouvelle législature. Il en a résulté une charge de 210 000 € non prévue au budget initial, ce qui a supposé certains ajustements pour mettre le budget à l’équilibre (notamment report du lancement de nouvelles émissions et diminution du nombre d’émissions enregistrées).

S’agissant du budget 2025, la chaîne n’a pas demandé d’augmentation de sa dotation en raison des contraintes financières actuelles. Elle a sollicité le maintien de sa dotation, pour la mise en œuvre du projet présenté par le nouveau PDG, dont l’objectif est d’accroître l’impact de LCP auprès des publics.

2. Action n° 2 : La chaîne parlementaire – Public Sénat

Public-Sénat sollicite en 2025 une dotation de 17 955 000 €, en progression de 1,74 %. Cette dotation représente 96 % des ressources de la chaîne, qui perçoit en outre 750 000 € de produits d’exploitation (parrainages, coproductions, commercialisation d’espaces publicitaires pour des campagnes d’intérêt général).

La chaîne présente comme suit son budget d’exploitation dans le PLF 2025 :

– Un budget d’exploitation de 18,2 M€, principalement porté par le coût de grille (qui comprend les dépenses de personnel), puis, dans une moindre mesure, par les coûts de diffusion, les frais généraux, les impôts et taxes et les frais d’amortissement.

– Un budget d’investissement stable, établi à 530 000 €, qui comprend le renouvellement du matériel technique, informatique, l’habillage de la chaîne et la mise en place d’un nouveau système d’information de gestion des ressources humaines.

III. Le Conseil constitutionnel

En 2025, le Conseil constitutionnel sollicite une dotation d’un montant de 16,8 M€, contre 17,9 M€ en 2024, soit une baisse de 6,02 %.

Cette baisse intervient toutefois après une hausse conséquente de la dotation l’année dernière : la dotation 2024 était en hausse de 34,86 % par rapport à l’exercice précédent, principalement en raison de l’octroi d’une enveloppe additionnelle exceptionnelle de 3,84 millions d’euros destinée à la rénovation du rez-de-chaussée des locaux, justifiée par des raisons de sécurité et pour permettre le raccordement du Conseil au réseau de climatisation Fraîcheur de Paris. En dehors de cette enveloppe exceptionnelle, la hausse de la dotation en 2024 était de 6,02 %.

En dépit de sa baisse au regard de l’année n-1, la dotation 2025 est donc maintenue à un niveau élevé, ce que justifie le Conseil constitutionnel par le maintien des dépenses de fonctionnement et d’investissement à un niveau équivalent à celui de l’exercice en cours, et par la nécessité de « reconstituer une réserve minimale de précaution alors que, sous l'effet notamment de l'inflation, celle-ci s'est presque entièrement résorbée ces dernières années, au risque de le priver de moyens de fonctionnement suffisants lorsque surviennent dans la vie publique des échéances imprévues requérant son intervention ». Comme l’indique le tableau ci-dessous, le recours aux disponibilités financières est devenu systématique ces dernières années. Or, le financement du déficit sur les disponibilités financières fait peser un risque sur la gestion budgétaire, ces disponibilités étant arrivées, en 2023, à un niveau historiquement bas.

Il apparaît donc nécessaire d’opérer une appréciation plus juste des dépenses, d’autant que la revalorisation conséquente en 2024 de la dotation ne semble pas avoir mis un terme à ces prélèvements sur disponibilités.

Évolution de la situation financière du Conseil constitutionnel

	Crédits budgétés en LFI (A)	Prélèvement sur les disponibilités financières (B)	Crédits consommés (A + B)	Niveau des disponibilités financières
2019	11 719 229 €	5 073 646,89 €	16 792 875,89 €	3 124 243,45 €
2020	12 504 229 €	3 124 243,45€	15 628 472,45€	1 764 212,38 €
2021	12 019 229 €	1 764 212,38€	13 783 441,38€	1 069 833,17€
2022	15 963 000 €	1 069 833,17€	17 032 833,17€	1 390 059,77€
2023	13 295 000 €	1 390 059,77€	14 685 059,77€	236 154,53€
2024	17 930 000 €	236 154,53€

Source : Réponse du Conseil constitutionnel au questionnaire budgétaire

Le Conseil constitutionnel indique en outre tenir compte dans la demande de dotation de la perspective de la prise en charge à venir, en 2025, du contentieux électoral et du contentieux des comptes de campagne liés aux élections législatives consécutives à la dissolution du 9 juin 2024.

Dans ces conditions, les crédits budgétaires pour 2025 devraient être consommés suivant la répartition suivante :

Répartition du budget prévisionnel 2025 du Conseil constitutionnel

Source : Annexe « Pouvoirs publics » au PLF 2025

En 2025, si la rémunération des membres restera équivalente à celle de 2024 (2,15 M€), les autres dépenses connaîtront une diminution :

– Les dépenses de personnel devraient passer de 10,1 à 9,9 M€ ;

– Les dépenses de fonctionnement devraient s’élever à 3 019 000 € (contre 3 080 403) € ;

– Les dépenses d’investissement passeront de 2,6 M€ à 1,8 M€ ;

Le Conseil constitutionnel souligne néanmoins l’importance des chantiers restant à conduire au titre de son exemplarité en termes de développement durable, ainsi qu’un plan de continuité informatique qu’il s’agira de déployer à moyen terme.

Enfin, s’agissant de l’activité contentieuse du Conseil constitutionnel, outre la surcharge d’activité à venir précitée, liée au contentieux électoral, votre rapporteur souhaite souligner la charge que pourrait également constituer à l’avenir le risque d’une demande d’intervention accrue du Conseil constitutionnel en raison de l’adoption de lois que les parlementaires et le Gouvernement savent présenter un risque important d’inconstitutionnalité.

Jusqu’à présent, les saisines réalisées dans le cadre du contrôle de constitutionnalité sont à un niveau assez stable pour le contrôle a priori, et plutôt en baisse pour la question prioritaire de constitutionnalité.

Nombre de saisines du Conseil constitutionnel

Source : réponse du Conseil constitutionnel au questionnaire budgétaire

Néanmoins, votre Rapporteur a été marqué par le choix fait par la précédente majorité, sous la XVIème législature, de voter la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 « pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration », tout en sachant qu’un certain nombre de dispositions étaient inconstitutionnelles, ce qu’a confirmé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2023-863 DC du 25 janvier 2024 en censurant plus de trente articles. Or, au regard du contexte politique actuel dans lequel l’extrême droite est très représentée à l’Assemblée nationale, et dans lequel le nouveau ministre de l’intérieur M. Retailleau déclare au Journal du dimanche que « l’État de droit, ça n’est pas intangible, ni sacré », votre rapporteur s’inquiète de la démultiplication de ce type de votes au mépris du risque d’inconstitutionnalité. Votre rapporteur entend donc souligner le caractère peu responsable de ces votes et de ces propos, tant politiquement que sur le plan budgétaire.

IV. La Cour de justice de la République

La Cour de justice de la République, prévue par les articles 68-1 et 68-2 de la Constitution, juge les membres du Gouvernement qui sont pénalement responsables des crimes ou délits accomplis dans l’exercice de leurs fonctions.

Elle comprend quinze juges, douze parlementaires, élus en nombre égal par l’Assemblée nationale et le Sénat, et trois magistrats du siège à la Cour de cassation, dont l’un préside la Cour.

La Cour est saisie au terme de la procédure suivante :

– L’examen de la plainte par la commission des requêtes : toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit commis par un membre du Gouvernement dans l'exercice de ses fonctions peut porter plainte auprès d'une commission des requêtes, qui ordonne soit le classement de la procédure, soit sa transmission au procureur général près la Cour de cassation aux fins de saisine de la Cour de justice de la République.

Le procureur général près la Cour de cassation peut également saisir d’office la Cour de justice de la République sur avis conforme de la commission des requêtes.

– L’instruction est menée par la commission d’instruction composée des trois juges magistrats, qui diligentent toute mesure utile. Ils peuvent conclure qu’il n’y a pas lieu de poursuivre, ou procéder au renvoi devant la Cour ;

– Le jugement : en cas de renvoi du dossier devant la Cour, la formation de jugement, qui comprend les quinze membres de la Cour, délibère, par bulletins secrets à la majorité absolue.

En 2025, la Cour de justice de la République sollicite une dotation – qui est son unique source de financement - équivalente à celle de 2024. Elle s’élève à 984 000 €.

Prévisions budgétaires 2025 de la CJR comparée aux budgetS LFI 2024

Au 30 juin 2024

Article 61C alinéa 1

Article 61C alinéa 2

Article 61-1C

Article 54C