N° 1990

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DIX-SEPTIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 22 octobre 2025

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2026 (n° 1906),

 

 

  TOME II

 

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT

 

Diplomatie culturelle et d’influence – francophonie

PAR M. Frédéric PETIT

Député

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Voir le numéro : 1906.

SOMMAIRE

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 Pages

Introduction

I. Dans un contexte budgétaire contraint, la modernisation du réseau de coopération culturelle doit se poursuivre

A. Une période pré-budgétaire propice à la réflexion sur une influence française renforcée

1. Renforcer la cohérence de l’action de la France dans le monde autour du réseau diplomatique et consulaire

2. Renforcer en particulier la cohérence de tous les dispositifs de coopération éducative

3. Réformer de manière structurelle le modèle de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger

B. Une nouvelle contribution à l’effort de redressement des finances publiques

1. Un nouvel ajustement budgétaire sur le programme 185

2. Un réseau culturel et scientifique dynamique et de plus en plus intégré

a. Un réseau qui évolue pour s’adapter aux spécificités locales

b. Le maintien de l’appui au réseau culturel malgré l’effort de redressement des finances publiques

c. La diversification des sources de financement, un levier indispensable pour assurer la pérennité du réseau culturel

d. Un effort d’intégration des têtes de réseau qui se poursuit

3. L’enseignement français à l’étranger et l’enseignement bilingue francophone : un modèle à refonder pour répondre au développement du réseau

a. Une contribution importante des subventions publiques au budget du réseau de l’enseignement français à l’étranger

b. Un réseau qui connaît un développement certain, mais loin des ambitions affichées

c. Un modèle économique de l’AEFE à refonder

d. Des leviers d’intervention à diversifier pour préserver l’attractivité de l’enseignement du français à l’étranger

4. Le soutien à l’internationalisation des industries culturelles et créatives : une politique à fort effet de levier

5. La politique d’attractivité étudiante : une approche qualitative à consolider

II. La diplomatie culturelle de l’union européenne : une opportunité à saisir pour renforcer l’influence de la France dans le monde

A. L’Union européenne, une puissance d’influence en devenir

1. L’affirmation d’une stratégie de l’UE dans le domaine des relations culturelles internationales

2. Un effort de coordination de la diplomatie culturelle de l’Union européenne autour du Service européen pour l’action extérieure

3. Une diplomatie culturelle qui s’appuie sur une présence importante à travers le monde pour projeter la diversité européenne à l’international

4. Une action culturelle et d’influence de l’UE à géométrie variable

B. Une politique de développement qui favorise l’émergence d’une diplomatie non-gouvernementale à l’échelle de l’Union européenne

1. L’UE, premier donateur d’aide publique au développement dans le monde

2. Des programmes internationaux qui contribuent à l’émergence d’une diplomatie non-gouvernementale de l’Union européenne

3. Un fort effet de levier pour les opérateurs français en charge des politiques de développement et de coopération internationale

4. Une approche plus stratégique de la politique de développement et de coopération internationale européenne

C. Les programmes européens, des instruments à fort effet de levier pour les opérateurs culturels français à l’étranger

1. Erasmus+, un programme ouvert à l’international et fortement décentralisé

a. L’instrument Mobilité internationale de crédit en faveur de la mobilité entrante et sortante des étudiants et du personnel

b. Les Masters conjoints Erasmus Mundus : des programmes d’excellence pour attirer les jeunes talents en Europe

c. Les projets de renforcement des capacités dans l’enseignement supérieur

2. Le programme Europe Créative : un rôle de projection des ICC à l’international

3. Le programme Horizon Europe : vers une approche plus stratégique de la recherche européenne à l’international

4. La mobilisation des fonds européens, un enjeu pour l’influence de la France dans le monde

D. Capitaliser sur la capacité de coordination de l’union européenne pour multiplier l’influence de la France à l’international

1. Le réseau des EUNIC, un instrument important de coordination des diplomaties culturelles des États membres

2. L’approche Équipe Europe : vers une action intégrée de l’UE et des États membres à l’étranger

3. Une capacité de coordination qui reste à consolider

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. Audition de M. Jean-Noël Barrot, ministre de l’Europe et des affaires étrangères

II. Présentation de l’avis devant la commission des affaires étrangères et examen des crédits

Annexe n° 1 : liste des personnes auditionnées par le rapporteur pour avis

Annexe n° 2 : liste des sigles utilisés

 

   Introduction

Dans son discours du 18 juillet 2025 en ouverture des Ateliers de l’Institut français, le ministre de l’Europe et des affaires étrangères Jean‑Noël Barrot invitait la France à assumer pleinement son statut de puissance culturelle d’influence. De fait, la coopération culturelle, éducative et scientifique demeure plus que jamais au cœur de l’action extérieure de la France. Alors que les stratégies d’influence se font plus offensives et que s’aiguisent les « armes de l’esprit », cette « diplomatie des sociétés civiles », complémentaire à la diplomatie gouvernementale, doit permettre de nouer des relations durables avec nos partenaires.

Depuis 2017, la diplomatie française s’est structurée autour d’une stratégie d’influence plus cohérente, transversale et décloisonnée. Présentée en 2021, la Feuille de route de l’influence fixe désormais des priorités déclinées par les chefs de nos postes diplomatiques, véritables « chefs d’orchestre » du réseau de coopération culturelle.

La France peut également s’appuyer sur l’émergence d’une diplomatie culturelle à l’échelle de l’Union européenne (UE). En favorisant la mise en synergie des réseaux culturels nationaux, l’UE contribue non seulement à projeter la diversité européenne dans le monde, mais également à rapprocher les sociétés civiles partenaires des valeurs fondamentales de l’UE. Dans un contexte où se déploient des narratifs concurrents aux frontières de l’Europe, l’Union européenne constitue un véritable amplificateur de notre influence dans le monde.

 

I.   Dans un contexte budgétaire contraint, la modernisation du réseau de coopération culturelle doit se poursuivre

A.   Une période pré-budgétaire propice à la réflexion sur une influence française renforcée

● Par l’intermédiaire du Premier ministre, puis du ministre de l’Économie et des finances, le gouvernement a annoncé dès le début de l’année 2025 une plus grande association du Parlement aux travaux budgétaires. Conformément à cette volonté, la commission des affaires étrangères a exceptionnellement désigné le rapporteur pour avis sur les crédits du programme 185 dès le mois de mars 2025. Cette nomination anticipée a permis au rapporteur pour avis de réaliser un important travail pré-budgétaire, consistant à rencontrer les différents acteurs du programme et à leur présenter les mesures qu’il juge structurantes, indépendamment des annonces chiffrées, pour renforcer la présence active de la France dans le monde.

Au cours de ses auditions, le rapporteur pour avis s’est entretenu avec des interlocuteurs qui, sans relever directement du programme 185, contribuent à l’action d’influence de la France tels que le Centre national d’enseignement à distance (CNED) ou France Éducation international (FEI).

À la suite de ces auditions, onze mesures concrètes ont été présentées au gouvernement en faveur d’une influence française renforcée. Ces mesures se structurent autour de trois axes :

– renforcer la cohérence de l’action de la France dans le monde autour du réseau diplomatique et consulaire ;

– renforcer en particulier la cohérence de tous les dispositifs de coopération éducative ;

– réformer de manière structurelle le modèle de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE).

1.   Renforcer la cohérence de l’action de la France dans le monde autour du réseau diplomatique et consulaire

● Malgré les efforts mis en œuvre depuis 2017, l’action en faveur de la promotion de la langue française reste encore cloisonnée entre les différents acteurs. Face à ce constat, le rapporteur pour avis propose de systématiser les plans pays « écoles éducation » des postes diplomatiques comme base unique de développement du réseau de l’Enseignement français à l’étranger (EFE). Ces plans permettraient de consolider l’action de tous les organismes concourant à l’EFE, et notamment les associations Français langue maternelle (FLAM), le CNED, France Éducation international, les écoles bilingues locales ainsi que le développement du « LabelFrancEducation ».

● La seconde mesure concerne la synchronisation des contrats d’objectifs et de moyens (COM) et des contrats d’objectifs et de performance (COP) de l’ensemble des opérateurs intervenant au nom de la France dans le monde.

Aujourd’hui, les COM et les COP se rapportent à des périodes de programmation différentes et ne font pas nécessairement référence à des enjeux communs ou des stratégies partagées, alors que l’action des opérateurs entre pleinement dans le champ de la Feuille de route de l’influence définie en décembre 2021.

Plutôt que d’adopter une loi de programmation qui n’aurait que peu d’effet compte tenu du faible niveau de dépenses pilotables du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE), le rapporteur pour avis propose de prolonger les contrats en cours jusqu’au 31 décembre 2027 et de les faire tous commencer en 2028, pour une durée uniforme de cinq ans. Le Parlement, qui doit en tout état de cause être saisi sur ces contrats, pourrait ainsi à intervalle régulier se prononcer sur une trajectoire générale de notre diplomatie.

● Enfin, le rapporteur pour avis considère que l’existence de deux chaînes hiérarchiques dans la délivrance des visas et des titres de séjour nuit à la cohérence de la stratégie d’attractivité de la France. Afin de clarifier l’articulation entre la mise en œuvre de la politique migratoire par le ministère de l’Intérieur et les objectifs de rayonnement relevant du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, un commissaire exécutif aux mobilités d’influence entrantes et sortantes, doté du pouvoir de statuer sur la délivrance des visas, pourrait être nommé par décret du Premier ministre, après avis commun des deux ministères sur la personne choisie.

2.   Renforcer en particulier la cohérence de tous les dispositifs de coopération éducative

● Le rapporteur pour avis propose le transfert de la commission centralisée des bourses scolaires pour les Français vers la Direction des Français à l’étranger et de l’administration consulaire (DFAE). Ces bourses sont aujourd’hui gérées par l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger, ce qui complexifie une procédure pourtant coordonnée sur le terrain par les conseils consulaires. Mettre fin à cette exception et replacer cette mission au sein de la DFAE serait non seulement cohérent, puisqu’il s’agit de la gestion du programme budgétaire 151 Français à l’étranger et affaires consulaires, mais également bien plus efficace, comme ce qui existe pour le dispositif de soutien au tissu associatif des Français à l’étranger (STAFE).

● Le rapporteur pour avis souhaite porter une remise à plat des aides à la scolarité. L’inclusivité et la promotion de la mixité sociale au sein de l’enseignement français à l’étranger constituent en effet de véritables leviers d’influence pour la France, encore insuffisamment exploités. Il s’agirait, d’une part, de supprimer les aides à la scolarité pour les Français dont les enfants ne sont pas réellement inscrits dans un lycée français et, d’autre part, d’attribuer des aides pour les enfants des personnes engagées dans l’action de la France, afin d’intensifier l’intégration de nouveaux élèves dans le réseau. Ces aides seraient versées directement aux lycées français où ils sont inscrits et seraient étendues progressivement aux salariés de droit local.

● Lors de ses auditions, le rapporteur pour avis a également présenté l’idée d’une convention entre la DFAE et le CNED pour permettre un accès facilité à l’enseignement français à distance. Cette mesure contribuerait, d’une part, à pallier les difficultés d’accès au réseau pour les familles qui y renoncent actuellement pour des raisons économiques, familiales ou géographiques et, d’autre part, à assurer un enseignement français en cas d’insuffisance des bourses.

3.   Réformer de manière structurelle le modèle de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger

● Afin de renforcer la légitimité et la responsabilité de l’AEFE, le rapporteur pour avis souhaite d’abord que la direction générale de l’AEFE soit nommée après un avis public des commissions permanentes compétentes de chaque assemblée, à l’image de la procédure prévue à l’article 13, alinéa 5 de la Constitution. Le Parlement serait ainsi en mesure de s’assurer que le projet présenté par le candidat est conforme aux ambitions de la France en matière d’enseignement français à l’étranger.

● Le rapporteur pour avis considère ensuite que l’AEFE doit engager une transformation profonde de ses modes d’intervention en appui de l’ensemble des établissements homologués.

En premier lieu, le poids toujours prépondérant des questions liées à l’administration des établissements en gestion directe (EGD) ne permet pas à l’agence de hiérarchiser les enjeux et d’assumer ses missions d’animation et de développement de l’ensemble du réseau. Le rapporteur pour avis souhaite distinguer plus strictement les deux missions de l’AEFE : la gestion des 68 lycées administrés directement par l’AEFE et qui scolarisent environ 70 000 élèves d’une part, le développement et l’animation d’un réseau qui compte aujourd’hui près de 400 000 élèves, dont seulement un tiers de Français, répartis dans près de 560 établissements d’autre part.

Le rapporteur pour avis propose à cet égard de séparer sur le plan comptable les missions qui relèvent de la gestion des établissements dont l’AEFE reçoit des frais de scolarité, de celles qui relèvent du développement et de l’animation du réseau. Cette réforme interne de l’agence pourrait être complétée par une séparation de la subvention pour charges de service public versée à l’AEFE en deux actions distinctes sur le programme 185 : l’une destinée au soutien à la gestion des lycées dont l’agence a la complète responsabilité, l’autre destinée au soutien du réseau.

En second lieu, la rigidité du cadre actuel de conventionnement des établissements homologués contraint fortement la capacité de l’AEFE à piloter l’évolution du réseau en fonction des besoins. En effet, les conventions établies par l’agence suivent toutes le même format en rendant, par exemple, obligatoire la présence d’un proviseur que l’établissement ne choisit pas et dont il ne connaît pas le coût exact avant son arrivée.

Dès lors, le rapporteur pour avis appelle non plus à un conventionnement général de tous les établissements homologués, mais à un conventionnement plus flexible, négocié au cas par cas et adapté aux caractéristiques et aux besoins de chaque établissement et de chaque pays. Une campagne de conventionnement entre l’opérateur et tous les gestionnaires des établissements homologués pourrait être lancée à cet effet.

Enfin, la mue de l’AEFE de gestionnaire en véritable animateur du développement du réseau suppose selon le rapporteur pour avis une meilleure coordination avec d’autres acteurs concourant à l’enseignement du et en français à l’étranger. À cet égard, l’AEFE pourrait conclure :

– une première convention avec la Fédération internationale des associations FLAM, qui serait reconnue d’utilité publique, afin de lui déléguer les objectifs de développement du réseau FLAM et les moyens afférents, ce qui permettrait du reste à l’agence de réaliser des économies immédiates ;

– une seconde convention avec France Éducation international pour une coopération sur le développement et l’animation du réseau : certaines compétences et certaines tâches font double emploi entre ces deux opérateurs.

B.   Une nouvelle contribution à l’effort de redressement des finances publiques

1.   Un nouvel ajustement budgétaire sur le programme 185

● L’action du ministère de l’Europe et des affaires étrangères en faveur de la coopération culturelle, scientifique et éducative repose sur les crédits du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence de la mission Action extérieure de l’État. Le projet de loi de finances (PLF) pour 2026 dote ce programme de 605,9 millions d’euros, contre une prévision d’exécution de 638,7 millions d’euros pour 2025 ([1]), soit une baisse de 32,8 millions d’euros (- 5,1 %).

Ces crédits n’incluent pas les dépenses de personnel, regroupées depuis plusieurs exercices au sein du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde, ce qui traduit l’effort de mise en cohérence de notre action extérieure autour des postes diplomatiques sous l’autorité des ambassadeurs. Cette évolution contribue à casser les initiatives « en silos », parfois redondantes, que le rapporteur pour avis a régulièrement dénoncées. Il convient également de souligner que la hausse du plafond d’emplois de la mission Action extérieure de l’État se poursuit malgré le contexte contraint. Les 49 emplois à équivalent temps plein (ETP) supplémentaires prévus dans le PLF 2026 font du MEAE l’un des rares ministères à voir son plafond d’emplois augmenter.

La diminution des crédits prévue en 2026 s’ajoute à une première baisse de 64,8 millions d’euros (- 9,2 %) entre la prévision d’exécution en 2025 et les crédits consommés en 2024. Ces deux diminutions successives marquent un infléchissement par rapport à l’effort de réarmement de la diplomatie culturelle engagé en 2022 puis poursuivi en 2024 à la suite des États généraux de la diplomatie. Ainsi, comme l’indique le tableau suivant, le total des crédits inscrits pour 2026 est inférieur de près de 100 millions d’euros aux 703,5 millions d’euros consommés en 2024, soit une baisse de 13,8 % en deux ans. Les crédits du programme retrouvent en définitive un niveau comparable à celui de 2021, en neutralisant les effets de périmètre liés au transfert sortant des crédits du tourisme qui ne figurent plus sur l’action 07 du programme 185 depuis 2023 ([2]).

● Afin de prendre la juste mesure des crédits dévolus à la diplomatie culturelle et d’influence, il convient en outre de tenir compte des crédits d’intervention portés par le programme 209 Solidarité envers les pays en voie de développement de la mission Aide publique au développement. Ces dotations financent les Fonds Équipe France (FEF) mis à la disposition des services de coopération et d’action culturelle des ambassades dans les pays éligibles à l’aide publique au développement, pour un montant de 80 millions d’euros dans le PLF 2026 ([3]).

Le rapporteur pour avis tient à souligner une nouvelle fois l’intérêt de ces Fonds Équipe France. Ils favorisent la fin des initiatives « en silos » menées par les opérateurs à Paris sans réelle adéquation à la situation régionale ou locale. Ce transfert des dotations d’intervention s’inscrit dans un mouvement de réarmement de la diplomatie consistant à mettre fin au « saupoudrage » des crédits ([4]).

Le rapporteur pour avis réitère également son appel à poursuivre la mise en cohérence de notre diplomatie économique, dont les dimensions « économique » et « extérieure » sont insuffisamment coordonnées entre les centres de décisions au niveau central. Notre retard par rapport à nos voisins en Ukraine dans ce domaine appelle à la vigilance et à l’action.

En définitive, le montant total des crédits consacrés à la diplomatie culturelle et d’influence a progressé de 15 millions d’euros entre 2021 et 2026, soit une augmentation de 2,2 %.

Évolution des CrÉdits du programme 185, rÉpartis par actions (en AE = CP)

Montants en millions d’euros

	Exécution 2021	Exécution 2022	Exécution 2023	Exécution 2024	LFI 2025	PLF 2026	Évolutions 2025-2026		Évolutions 2021-2026
01 Appui au réseau	40,9	43	41,3	49	44,9	44,9	0	0 %	+ 4
02 Coopération culturelle et promotion du français	68,5	69,4	70,8	82,9	75,5	69,9	- 5,6	- 7,4 %	+ 1,4
03 Objectifs de développement durable	1,4	1,9	1,6	1,2	1,7	0	- 1,7	- 100 %	- 1,4
04 Enseignement supérieur et recherche	71,5	95,7	98,8	109,5	107,9	92,9	- 15	- 14 %	+ 21,4
05 Agence pour l’enseignement français à l’étranger	423,9	420,3	439,3	445,5	416,6	391,6	- 25	- 6 %	- 32,3
06 Dépenses de personnel	66,8	70,3	78,3
07 Diplomatie économique et développement du tourisme	6,3 ([5])	6,6 ([6])	10,3	15,4	5	6,6	+ 1,6	+ 32 %	+ 1,3
TOTAL (hors  action 06)	612,5	636,9	662,1	703,5	651,7	605,9	- 45,8	- 7 %	- 6,6

Source: Commission des affaires étrangères, d’après les documents budgétaires.

Évolution des CrÉdits du programme 209 consacrÉs aux fonds Équipe France (en AE = CP)

Montants en millions d’euros

	Exécution 2021	Exécution 2022	Exécution 2023	Exécution 2024	LFI 2025	PLF 2026	Évolutions 2025-2026		Évolutions 2021-2026
Crédits des Fonds Équipe France (P. 209)	58,4	59	105,8	126	135	80	- 55	-40,7 %	+ 21,6
Total des crédits diplomatie culturelle et d’influence (P. 185 et P. 209)	670,9	695,9	767,9	829,5	786,7	685,9	-100,8	-12,8 %	+ 15

Source: Commission des affaires étrangères, d’après les documents budgétaires.

● Le programme 185 couvre trois grandes catégories de dépenses :

– les crédits de fonctionnement et d’intervention destinés à l’animation du réseau culturel et de coopération, constitué des services de coopération et d’action culturelle (SCAC), des instituts français constitués en établissements à autonomie financière (EAF), des instituts français de recherche à l’étranger (IFRE‑UMIFRE) ainsi que des subventions versées aux alliances françaises conventionnées ;

– les subventions pour charges de service public (SCSP) versées aux trois opérateurs relevant du programme que sont l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger, l’Institut français de Paris (IF) et Campus France ;

– les financements des mobilités étudiantes au moyen des bourses du gouvernement français (BGF).

● La maquette de présentation des crédits du programme 185 évolue dans le PLF 2026, afin d’améliorer la lisibilité de l’allocation des crédits entre l’administration centrale du MEAE d’une part et le réseau culturel et de coopération d’autre part.

ventilation des CrÉdits du programme 185 suivant la nouvelle nomenclature en plf 2026

Montants en millions d’euros

	Exécution 2024	LFI 2025	PLF 2026	Évolutions 2025-2026
08 Réseau culturel et de coopération	132,8	108,8	103,4	- 5,4	- 5 %
09 Mobilités étudiantes	65,5	70	56,3	- 13,7	- 19,5 %
10 Opérateurs	473,9	446,5	420,5	- 26	- 5,8 %
11 Crédits centraux	31,3	26,4	25,7	- 0,7	- 2,6 %
TOTAL	703,5	651,7	605,9	- 45,8	- 7 %

Source: Commission des affaires étrangères, d’après les documents budgétaires.

Cette nouvelle nomenclature permet de constater que l’effort porte en premier lieu sur les crédits consacrés aux bourses de mobilité, en baisse de 13,7 millions d’euros par rapport à 2025, soit une diminution d’environ 20 %.

Afin de dissiper tout malentendu, le rapporteur pour avis souhaite rappeler deux états de fait.

D’une part, l’augmentation du nombre d’étudiants étrangers en France constitue une politique publique à part entière, regroupée sous le label « Bienvenue en France » et soutenue depuis plusieurs années par la commission des affaires étrangères de façon transpartisane. Le rapporteur pour avis se réfère aux débats des années 2018-2020, qui déploraient le recul de notre pays dans le classement de la mobilité étudiante dans le monde, et qui ont conduit à fixer un objectif national de 500 000 étudiants étrangers en France à l’horizon 2027. Le rapporteur pour avis soutient fermement cette politique publique, largement comprise et soutenue par les gouvernances des établissements. La qualité de notre enseignement supérieur dépend en effet de son attractivité et de sa capacité d’échanges avec des étudiants de tous les pays. Cette approche correspond à la tradition d’ouverture de notre pays, comme le rappelle la Cité internationale universitaire de Paris créée en 1925.

D’autre part, lier les objectifs de cette politique publique aux seuls étudiants boursiers, et donc aux seules dotations du programme 185, procède d’une analyse erronée. En effet, les crédits de ce programme ne concernent que les bourses gérées par l’opérateur Campus France pour le compte du MEAE, soit 12 000 étudiants en 2024. Qu’elle soit en hausse ou en baisse, la politique de bourses du programme 185 n’affecte donc qu’à la marge la stratégie « Bienvenue en France ».

La contribution au redressement des finances publiques repose, en second lieu, sur une diminution des subventions pour charges de service public versées aux trois opérateurs, lesquelles représentent à elles seules 69 % de la dotation globale du programme. L’AEFE porte le principal effort, à hauteur de - 25 millions d’euros, soit une SCSP définie à 391,6 millions d’euros. L’Institut français est mis à contribution à hauteur de - 1 million d’euros, avec une SCSP fixée à 25,5 millions d’euros.

Évolution des subventions pour charges de service public versÉes aux opÉrateurs sur le programme 185

Montants en millions d’euros

	Exécution 2023	Exécution 2024	LFI 2025	PLF 2026	Évolutions 2025-2026
AEFE	439,3	445,5	416,6	391,6	- 25	- 6 %
Institut français	26,9	26,3	26,5	25,5	- 1	- 3,7 %
Campus France	3,4	2	3,4	3,4	0	0 %
Total SCSP versées aux opérateurs	469,7	473,9	446,5	420,5	- 26	- 5,8 %

Source : Commission des affaires étrangères, d’après les documents budgétaires.

● Le rapporteur pour avis souligne que, sans remettre en cause les dynamiques engagées en faveur du réarmement de notre diplomatie culturelle, cette réduction des moyens nécessite une réévaluation des niveaux d’engagement et un effort de priorisation. Il convient de cibler davantage les dispositifs qui contribuent à la réalisation de la Feuille de route de l’influence définie en 2021 par le MEAE d’une part, et qui présentent un effet de multiplicateur de la dépense publique d’autre part.

2.   Un réseau culturel et scientifique dynamique et de plus en plus intégré

a.   Un réseau qui évolue pour s’adapter aux spécificités locales

● Le rayonnement international du modèle culturel français peut s’appuyer sur un réseau qui continue d’évoluer pour répondre aux besoins du terrain. À l’été 2025, le réseau culturel et de coopération se compose de :

– 137 services de coopération et d’action culturelle et 5 services pour la science et la technologie (SST) au sein des ambassades ;

– 101 établissements à autonomie financière, dénommés instituts français et rattachés aux services culturels des ambassades ;

– 22 instituts français de recherche à l’étranger – unités mixtes des instituts français de recherche à l’étranger et 5 unités de recherche intégrées à des instituts français ;

– 5 centres culturels franco-étrangers situés en Afrique subsaharienne et à Oman ;

– 824 comités de l’Alliance française, structures de droit local, présents dans 135 pays dont 381 sont conventionnés avec le MEAE.

● En dépit de la fermeture de certaines antennes du réseau du fait de situations de crise ou de guerre (Libye, Algérie), le réseau demeure vivant. Deux instituts français ont par exemple ouvert en Albanie et au Kosovo en 2024. Un institut français a également vu le jour en 2025 en Arabie Saoudite. Le MEAE soutient en outre la création ou la labellisation de nouvelles Alliances françaises. 49 nouvelles antennes ont vu le jour depuis 2018 et, malgré la fermeture de 6 Alliances en 2024, le bilan reste positif avec 11 ouvertures sur l’année.

b.   Le maintien de l’appui au réseau culturel malgré l’effort de redressement des finances publiques

● Malgré la contribution du programme 185 à l’effort de redressement des finances publiques, les dotations de fonctionnement aux EAF restent inchangées en 2026, à hauteur de 45,7 millions d’euros. Ces dotations couvrent les charges courantes nécessaires au bon fonctionnement des instituts français et des IFRE‑UMIFRE. Ce maintien fait suite à une hausse exceptionnelle de 8,3 millions d’euros des crédits inscrite dans la LFI 2024 et décidée à la suite des États généraux de la diplomatie de 2022-2023.

Ces crédits permettront, d’une part, de poursuivre le processus de convergence des cadres salariaux entre les agents de droit local (ADL) des instituts français et les personnels des ambassades et, d’autre part, de mettre en œuvre des dispositifs de protection sociale au profit des ADL dans les pays où la couverture complémentaire santé et retraite est trop faible. Comme le rapporteur pour avis le relève depuis plusieurs années, ces mesures contribuent à une « diplomatie de l’exemplarité » de la part de l’État au titre de ses fonctions d’employeur.

● En deuxième lieu, le PLF 2026 sanctuarise les subventions accordées aux Alliances françaises (AF) et à la Fondation des Alliances françaises, pour un total de 7,8 millions d’euros, soit un niveau supérieur aux 7,6 millions d’euros de crédits décaissés en 2023. Ces crédits recouvrent les subventions versées aux AF conventionnées pour soutenir leurs activités linguistiques et culturelles ainsi que les dotations spécifiques destinées à la sécurisation des AF ou l’accompagnement des établissements en difficulté. Ce soutien financier s’ajoute à la mise à disposition par le ministère de personnels expatriés, représentant un total de 208 emplois à équivalent temps plein en 2024.

● Enfin, la stabilisation des emplois du ministère, affectés à la politique culturelle et d’influence, doit permettre de soutenir l’action du réseau dans la durée.

Après une hausse de 5,7 millions d’euros, soit 5,5 % entre 2024 et 2025, les dépenses de personnel concourant à la diplomatie culturelle et d’influence connaîtront une augmentation modérée, de l’ordre de 3,5 %, passant de 90,3 à 93,5 millions d’euros ([7]).

Le plafond des emplois concourant au programme 185 s’élève quant à lui à 935 emplois dans le PLF 2026. Il couvre les emplois de la direction générale de la mondialisation (DGM) d’une part et les emplois du réseau du ministère dans les pays non éligibles à l’aide publique au développement d’autre part. Les emplois budgétaires des réseaux culturels et de coopération dans les pays éligibles à l’aide publique au développement relèvent en revanche du programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement de la mission Aide publique au développement.

Afin de mieux apprécier l’évolution d’ensemble des effectifs des réseaux de coopération et d’action culturelle, le tableau suivant présente l’évolution de la répartition des emplois affectés à la politique culturelle et d’influence pour les deux programmes budgétaires. Il permet de constater une légère augmentation du nombre d’emplois au sein du réseau, portée par les emplois ministériels des services des ambassades et de leurs EAF. Les postes mis à disposition d’alliances françaises conventionnées et les postes d’experts techniques détachés financés par le ministère connaissent, quant à eux, une très légère diminution.

emplois des rÉseaux de coopÉration et d’action culturelle

	Programme	Alliances françaises	SCAC	EAF	ETI(1)	TOTAL
2022	185	55	207	323	2	587
	209	185	447	413	13	1 058
	Total	240	654	736	15	1 645
2023	185	40	224	350	1	615
	209	171	458	380	11	1 020
	Total	211	682	730	12	1 635
2024	185	40	315	355	3	713
	209	168	622	374	9	1 173
	Total	208	937(2)	729	12	1 886
2025	185	38	319	356	3	716
	209	167	629	379	7	1 182
	Total	205	948	735	10	1 898

(1) ETI : Experts techniques internationaux.

 (2) Jusqu’en 2023, les agents comptables et les secrétaires généraux de service culturel n’étaient pas comptabilisés dans les emplois du réseau de coopération et d’action culturelle. Ils le sont depuis 2024, ce qui explique la différence avec les données des années précédentes.

Source : Réponses du MEAE au questionnaire du rapporteur pour avis.

Concernant les emplois rémunérés par les EAF, bien qu’ils ne relèvent pas des plafonds d’emplois ministériels, la loi de finances fixe depuis 2009 un plafond global des emplois de droit local assimilables à des contrats à durée indéterminée. Ce plafond s’établit à 3 411 emplois dans le PLF pour 2026, inchangé depuis 2020. Comme pour les autres opérateurs ayant des activités à l’étranger et en droit local, le rapporteur pour avis reste très critique du principe même de plafond d’emplois des contrats locaux, financés hors argent public français : ces décisions et leur contrôle sont selon lui trop complexes.

c.   La diversification des sources de financement, un levier indispensable pour assurer la pérennité du réseau culturel

● Malgré le maintien des dotations budgétaires dans le PLF 2026, le rapporteur pour avis appelle à la vigilance sur la dégradation de la situation financière des EAF (IF et IFRE-UMIFRE). Cinquante-neuf EAF ont ainsi affiché un résultat négatif en 2024. Pour 2025, les budgets initiaux des EAF prévoient une augmentation de 15 % des dépenses de fonctionnement par rapport aux dépenses exécutées en 2024, à laquelle s’ajoute une hausse de 8,8 millions d’euros des charges salariales du fait de la poursuite de la revalorisation accordée aux agents de droit local.

● Au-delà de la maîtrise des dépenses de fonctionnement, le rapporteur pour avis insiste sur l’importance pour les EAF de poursuivre leur recherche de sources de financements externes. Ce financement externe partiel n’est pas seulement important sur le plan strictement financier, mais il traduit surtout une plus grande coopération et des stratégies locales d’intégration avec les programmes et les acteurs locaux. Le programme annuel de performance (PAP) du programme 185 annexé au PLF 2026 comporte un objectif 4 visant à Dynamiser les ressources externes. Cet indicateur permet de mesurer l’importance de l’autofinancement parmi les ressources du réseau culturel.

Comme le montre le tableau suivant, les ressources propres prévisionnelles des EAF en 2025 sont supérieures aux recettes encaissées en 2024. Du fait d’une augmentation des dépenses supérieure aux recettes, le taux d’autofinancement des EAF est cependant orienté à la baisse, passant de 76 % en 2023 à 68 % en 2024, et le PAP prévoit des cibles en légère diminution d’une année sur l’autre à partir de 2025.

  PRINCIPALES RESSOURCES PROPRES D’ACTIVITÉs des EAF

Montants en millions d’euros

	Exécution 2024	Recettes prévisionnelles 2025
Prestations de services dont cours	54,3	59,7
Billets de manifestations vendus	2,1	2,4
Autres ventes	2,2	1,9
Locations, parrainage, sponsors	9,7	10,9
Dons et legs	1,2	3,3
Certifications et tests de langue	75,7	82,3
Total	145,2	160,5

Source: Commission des affaires étrangères, d’après les documents budgétaires.

d.   Un effort d’intégration des têtes de réseau qui se poursuit

● Le ministère poursuit ses efforts pour coordonner son action avec les têtes de réseaux, que sont :

– l’Institut français de Paris (IF), établissement public à caractère industriel et commercial, véritable opérateur de référence de l’action culturelle extérieure de la France. S’il ne constitue pas la tête de pont du réseau des instituts français locaux, qui relèvent du MEAE, il appuie néanmoins le réseau culturel français à l’étranger ;

– la Fondation des alliances françaises (FAF), reconnue d’utilité publique et à laquelle le MEAE attribue une subvention.

● Le rapporteur pour avis se félicite du rapprochement fonctionnel entre la FAF et l’Institut français, annoncé en 2017 par le président de la République et formalisé par une convention tripartite signée avec le MEAE en octobre 2019 puis renouvelée en juillet 2023.

L’IF assure désormais des missions au bénéfice des deux réseaux : professionnalisation des agents, diffusion culturelle, mise en œuvre de la démarche qualité. Cette mutualisation des ressources permet à la FAF de recentrer son action sur l’animation du réseau des alliances françaises et sur la promotion de sa marque en France et dans le monde. L’intégration institutionnelle des deux têtes de réseau se traduit par la présence de l’IF au conseil d’administration de la FAF, et inversement. La FAF participe par ailleurs régulièrement à plusieurs commissions d’appels à projets de l’IF à destination du réseau culturel (programmes « Plan d’appui à la formation », « Fonds langue française »).

Cette mise en cohérence a permis d’améliorer la complémentarité de l’offre culturelle française, en évitant les phénomènes de concurrence d’une part et en consolidant le maillage territorial du réseau de coopération d’autre part.

● Le rapporteur pour avis suggère de poursuivre cet effort d’intégration du réseau par l’élaboration de véritables « plans pays » dans le domaine culturel, sur le modèle de ceux élaborés par les postes diplomatiques en matière d’enseignement du français ou d’aide publique au développement.

3.   L’enseignement français à l’étranger et l’enseignement bilingue francophone : un modèle à refonder pour répondre au développement du réseau

a.   Une contribution importante des subventions publiques au budget du réseau de l’enseignement français à l’étranger

● Près des deux tiers (64 %) des crédits du programme 185 sont alloués à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger, établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du MEAE.

La subvention pour charges de service public inscrite dans le PLF 2026 s’établit à 391 millions d’euros, soit une baisse de 25 millions d’euros par rapport à la LFI pour 2025 (- 6 %). Si la subvention pour charge de service public diminue pour la deuxième année consécutive, le rapporteur pour avis rappelle que son montant reste supérieur de 35,8 millions d’euros à son niveau de 2017, soit + 9 %.

● Les dotations publiques de l’AEFE, incluant la subvention pour charges de service public et divers transferts, représentent 45,4 % de ses ressources en 2025, le budget rectificatif de l’agence pour l’année 2025 prévoyant un total de 1,17 milliard d’euros de recettes. Les 54,6 % de ressources propres proviennent des trois catégories d’établissements du réseau d’enseignement français à l’étranger :

– les 68 établissements en gestion directe, services déconcentrés de l’agence et qui procurent 430 millions d’euros de frais de scolarité en 2025 ;

– les 158 établissements conventionnés, gérés par des associations de droit privé – des associations de parents d’élèves formant un comité de gestion le plus souvent. Liés à l’AEFE par une convention administrative, financière et pédagogique, ces établissements versent 132 millions d’euros en 2025, notamment pour participer à la rémunération des agents titulaires de l’éducation nationale qui leur sont affectés ;

– 389 établissements partenaires liés à l’agence par un accord de partenariat qui concerne uniquement les questions pédagogiques et la formation des enseignants. Ces établissements disposent d’une pleine autonomie de gestion et recrutent eux-mêmes leurs personnels d’encadrement et d’enseignement.

● En 2025, sur les plus de 45 000 emplois du réseau, l’AEFE rémunère un total de 10 584 emplois équivalent temps plein, dont 224 personnels au siège, 902 personnels expatriés ou détachés sur des fonctions d’encadrement ou de formation, 4 316 personnels résidents ou détachés sur des fonctions d’enseignement et 5 120 recrutés locaux. Après une première baisse de 15 ETP en 2025, les plafonds d’emplois fixés par le PLF 2026 connaissent une nouvelle diminution, passant de 5 579 à 5 561 emplois.

subventions publiques pour l’enseignement français À l’Étranger

Montants en millions d’euros

Source : Commission des affaires étrangères, d’après les documents budgétaires.

Évolution du budget de l’aefe entre 2021 et 2025

Montants en millions d’euros

	Exécution 2021	Exécution 2022	Exécution 2023	Exécution 2024	Budget rectificatif 2025
Total des recettes	1 056	1 086	1 136	1 185	1 169
- dont SCSP	412,4	420,3	439,4	445,5	411
- dont écolages EGD	364,5	383,7	388,7	413,6	431,2
Total des dépenses	1 029	1 987	1 121	1 158	1 247
- dont dépenses de personnel des établissements	176,4	185,4	199,6	213,5	228,7
- dont dépenses de personnel des services centraux	585	613,6	621,2	546,9	661,3

Source : Commission des affaires étrangères, d’après les réponses de l’AEFE au questionnaire du rapporteur pour avis.

 

effectifs des Établissements d’enseignement français À l’Étranger

	Rentrée 2018	Rentrée 2019	Rentrée 2020	Rentrée 2021	Rentrée 2022	Rentrée 2023	Rentrée 2024	Rentrée 2025
Établissements sous contrôle de l’agence (EGD)
Établissements	72	71	71	68	68	68	68	68
Effectifs	74 305	74 937	73 948	75 483	75 667	75 180	73 935	NC
Établissements autonomes (conventionnés et partenaires)
Établissements	425	451	472	484	499	512	532	544
Effectifs	281 629	293 747	294 041	301 412	311 926	317 180	324 173	NC
TOTAL
Établissements	497	522	543	552	567	580	600	612
Effectifs	355 934	368 684	367 989	376 895	387 593	392 360	398 108	NC

Source : Commission des affaires étrangères, d’après les réponses de l’AEFE au questionnaire du rapporteur pour avis.

b.   Un réseau qui connaît un développement certain, mais loin des ambitions affichées

● Les effectifs du réseau sont en augmentation, comme le rappelle le tableau ci-dessus.

L’objectif d’un doublement du nombre d’élèves scolarisés dans l’enseignement français à l’étranger à l’horizon 2030, fixé par le président de la République dans le plan pour la langue française et le plurilinguisme de 2018, et réaffirmé par la feuille de route de l’influence en 2021, devrait être atteint, à condition que cet objectif structure l’organisation des dispositifs et des moyens mis en œuvre.

c.   Un modèle économique de l’AEFE à refonder

● Alors que le réseau continue de se développer sur des bases plutôt solides, le modèle économique de l’AEFE demeure fragile. Comme plusieurs rapports parlementaires l’ont relevé ([8]), l’activité de l’agence est trop concentrée sur la seule mission d’administration d’un petit nombre de lycées, soit les 68 établissements sur 560 gérés intégralement par l’État. La dimension de diplomatie culturelle, qui suppose de dégager des moyens et des compétences pour réellement développer et animer le réseau au service de l’excellence de nos établissements, est à l’inverse trop souvent délaissée. C’est la raison pour laquelle le rapporteur pour avis préconise dans ses mesures pré-budgétaires une séparation claire de ces deux missions dans l’organisation financière et administrative de l’agence. Cela permettrait de mieux contrôler l’efficience des ressources publiques mises en œuvre.

● Le rapporteur pour avis se félicite de la constitution d’un groupe de travail interministériel en 2025 afin de réfléchir à une évolution du modèle économique de l’AEFE. Ses conclusions, attendues d’ici la fin de l’année 2025, doivent permettre à l’opérateur de retrouver une stabilité budgétaire à court terme et de développer un modèle pérenne à moyen et long termes.

d.   Des leviers d’intervention à diversifier pour préserver l’attractivité de l’enseignement du français à l’étranger

● Outre le développement du réseau des établissements d’enseignement français à l’étranger, l’AEFE doit renforcer son action en faveur de l’attractivité de l’enseignement du français dans les systèmes locaux, dans un contexte international fortement concurrentiel.

À cet égard, le rapporteur pour avis salue le développement de l’enseignement bilingue francophone via le label « LabelFrancEducation ». Créé en 2012 et géré par l’AEFE, ce label distingue les établissements étrangers qui proposent des enseignements bilingues ou enseignent le français.

Le réseau des établissements labellisés connaît une évolution dynamique. Soixante-deux établissements supplémentaires ont été labellisés « LabelFrancEducation » entre 2024 et 2025. On compte 778 établissements labellisés dans 66 pays à la rentrée en 2025, ce qui confirme le dépassement de l’objectif fixé par le président de la République de 500 filières labellisées en 2022. Le développement du réseau doit se poursuivre dans les prochaines années. Le projet annuel de performance annexé au PLF 2026 fixe ainsi un objectif de 220 000 élèves inscrits dans une section « LabelFrancEducation » et de 840 établissements labellisés en 2026.

effectifs des Établissements labellisÉs labelfranceducation

Rentrée	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025	Évolution 2018-2025
Établissements	285	393	456	523	587	651	716	778	173 %
Pays	53	58	60	62	62	63	67	66	20 %
Effectifs (en milliers)	110	140	160	184	204	182	199	200	82 %

Source: Commission des affaires étrangères, d’après les réponses de l’AEFE au questionnaire du rapporteur pour avis.

● Au-delà de la croissance quantitative, le rapporteur pour avis souligne l’importance pour l’AEFE de consolider le réseau labellisé, véritable vivier de futures homologations. Le rapporteur pour avis a prévu dans ses mesures pré-budgétaires une coopération plus étroite avec l’opérateur France Éducation international et le Réseau Canopé, dont l’expertise pourrait être davantage sollicitée.  L’objectif est désormais d’accompagner la formation des enseignants, de développer une offre de ressources pédagogiques numériques ou encore de renforcer l’environnement francophone pour les élèves.

Par ailleurs, le rapporteur pour avis relève que l’AEFE est en retard sur ses objectifs de croissance en matière d’accompagnement financier des associations de français langue maternelle (FLAM) ([9]). Après un pic en 2022, notamment pour soutenir activement les associations existantes dans un contexte post-Covid marqué par une forte inflation mondiale, le nombre d’associations accompagnées est revenu à un niveau relativement stable par rapport aux années précédentes (60-70 demandes d’accompagnement). Comme expliqué précédemment, le rapporteur pour avis propose de valoriser la récente « fédération mondiale des associations FLAM », afin de rendre ce dispositif à la fois plus dynamique et plus cohérent.

4.   Le soutien à l’internationalisation des industries culturelles et créatives : une politique à fort effet de levier

● Le rapporteur pour avis tient à rappeler l’importance que revêt à ses yeux l’accompagnement des entreprises françaises du secteur des industries culturelles et créatives (ICC) sur les marchés étrangers. Représentant 3 % de notre PIB et près d’un million d’emplois, le secteur des ICC constitue un levier important d’attractivité et de rayonnement de la France à l’international. Le dispositif de performance du programme 185 contient à cet égard un objectif spécifique dédié à l’accroissement de la performance du dispositif d’aide à l’export.

● L’accompagnement des entreprises exportatrices peut s’appuyer sur la Team France Export, partenariat piloté par Business France et qui regroupe depuis 2018 les régions, les chambres de commerce et d’industrie et Bpifrance. Le rapporteur pour avis souligne le caractère extrêmement positif de ce regroupement pour favoriser les synergies entre les acteurs et simplifier l’accompagnement des entreprises.

● En plus de contribuer au rayonnement de la France à l’étranger, le soutien à l’internationalisation des entreprises génère également un important effet multiplicateur de la dépense publique. La subvention pour charges de service public versée à Business France à partir du programme 134 Développement des entreprises et régulations exerce en effet un effet de levier important sur l’activité des entreprises accompagnées. Alors que la SCSP représentait 96 millions d’euros en 2024, les entreprises soutenues par Business France ont ainsi réalisé un chiffre d’affaires additionnel à l’export de l’ordre de 1,8 milliard d’euros, tous secteurs confondus. Comme l’illustre l’encadré suivant, d’autres dispositifs spécifiques développés par Business France contribuent à l’internationalisation des entreprises françaises tout en exerçant un fort effet de levier.

5.   La politique d’attractivité étudiante : une approche qualitative à consolider

● Présentée par le Premier ministre en 2018, la stratégie interministérielle d’attractivité étudiante « Bienvenue en France » (BEF) a fixé un objectif de 500 000 étudiants étrangers par an à compter de 2027, contre 325 000 en 2017. En 2024-2025, près de 443 000 étudiants internationaux étaient inscrits dans un établissement français, plaçant la France au 7e rang mondial des pays d’accueil d’étudiants en mobilité internationale.

Afin de mener sa politique d’attractivité envers les mobilités étudiantes, le MEAE peut s’appuyer sur de nombreux leviers :

– Campus France, établissement public industriel et commercial et opérateur relevant du programme 185, est au cœur de la stratégie d’attractivité de la France. L’opérateur est chargé de promouvoir les formations supérieures françaises à l’étranger, de contribuer à l’accueil des étudiants et des chercheurs étrangers et de gérer la grande majorité des bourses relevant du MEAE. Le rapporteur pour avis se félicite des initiatives déployées par Campus France pour renforcer la visibilité de son action. La « Stratégie alumni » a par exemple permis la création d’une journée mondiale pour les anciens étudiants ;

– les postes diplomatiques peuvent s’appuyer sur les 276 « espaces Campus France » déployés dans 134 pays. Ces services, qui emploient plus de 550 personnes, permettent d’accueillir et d’orienter les candidats étrangers aux études en France ;

– la plateforme « Études en France », dont la gestion relevait jusqu’en 2024 de l’administration centrale et qui a été transférée à Campus France, permet de gérer l’ensemble des démarches d’inscription dans un établissement d’enseignement supérieur, jusqu’à la demande de visa. Ce service dématérialisé a vocation à devenir l’équivalent de Parcoursup pour les étudiants étrangers ;

– les bourses du gouvernement français portées par le programme 185 et attribuées par les postes diplomatiques ou relevant de programmes centraux du ministère constituent un levier important d’attractivité de la France à destination des étudiants étrangers, dans un contexte de forte concurrence internationale.

● La stratégie « Bienvenue en France » a prévu de doubler le nombre de BGF, pour le porter à 14 000 bourses en 2027, contre 7 000 en 2019. En 2024, 11 977 BGF ont été attribuées par le MEAE sur le programme 185, soit une augmentation de 3 % par rapport à 2023. Ce chiffre regroupe à la fois les bourses attribuées pour les études (71 % du total) et pour les stages (29 %). Deux tiers de ces bourses, soit 8 737, comprennent le versement d’une allocation de vie par le MEAE. Le tiers restant des BGF se limite à une dispense des frais d’inscription et à la prise en charge de la couverture sociale, mais sans versement d’une allocation régulière.

● Dans un contexte budgétaire contraint, le rapporteur pour avis appelle à renforcer l’approche qualitative des mobilités étudiantes.

Comme le relevait la Cour des comptes dans son rapport de mars 2025 relatif à la politique d’attractivité française pour les étudiants internationaux ([10]), cela implique de privilégier les masters et doctorats, de diversifier les pays d’origine des étudiants et de mieux valoriser les bourses d’excellence.

Cette stratégie de priorisation est déjà engagée et porteuse de résultats. Deux tiers des 443 000 étudiants accueillis sont ainsi de niveau master et près de 40 % des doctorants sont internationaux. Le rapporteur pour avis se félicite également de la poursuite des efforts de consolidation des programmes de bourses sous la marque « France Excellence », qui permet de renforcer la visibilité de cet instrument d’attractivité à l’international.

En tout état de cause, le rapporteur pour avis insiste sur l’importance de placer cette stratégie en faveur des mobilités internationales vers la France au cœur de la stratégie d’influence du Quai d’Orsay. En plus de constituer un atout pour les universités et l’économie française, les mobilités internationales étudiantes permettent en effet de véhiculer les valeurs de la France et de nouer des liens durables avec les sociétés civiles, dans un contexte de concurrence internationale accrue.

Le rapporteur pour avis souligne enfin l’importance de mieux articuler le développement de l’enseignement français à l’étranger avec les établissements d’enseignement supérieur français. En 2024, le taux de bacheliers étrangers issus de l’enseignement français à l’étranger poursuivant leurs études en France s’établit à 51,5 %. Si le taux d’attractivité de l’enseignement supérieur français atteint même 62 % pour les bacheliers issus de l’EFE du continent africain, seuls 26 % des élèves issus du continent asiatique poursuivent leurs études en France. La montée en charge du dispositif de bourse France Excellence Major, qui récompense des bacheliers non français issus d’un lycée international français, devrait contribuer à renforcer l’attractivité de l’enseignement supérieur français. Le nombre de boursiers sera ainsi porté à 1 000 étudiants par année académique d’ici 2028, contre 880 en 2024 et 910 en 2025.

II.   La diplomatie culturelle de l’union européenne : une opportunité à saisir pour renforcer l’influence de la France dans le monde

A.   L’Union européenne, une puissance d’influence en devenir

1.   L’affirmation d’une stratégie de l’UE dans le domaine des relations culturelles internationales

● Le développement d’une diplomatie culturelle et d’influence de l’Union européenne s’est réalisé de manière très progressive. En 1958, les traités ne reconnaissent à l’UE aucune compétence en matière culturelle. Historiquement, les grandes initiatives en la matière ont donc été initiées par le Conseil de l’Europe (Convention culturelle européenne de 1954, Charte européenne du patrimoine architectural de 1975) ou par les États membres (capitales européennes de la culture avec une première session à Athènes en 1985, Label du patrimoine culturel européen en 1985).

Une première évolution intervient en 1992 avec la signature du traité de Maastricht, qui élargit le champ de compétences de l’Union européenne aux affaires culturelles. L’action de l’UE en la matière reste cependant doublement limitée. D’une part, la culture n’est alors pas perçue comme un instrument de projection de l’influence de l’UE dans le monde et la dimension internationale de l’action culturelle demeure résiduelle. Les politiques culturelles de l’UE s’adressent en effet d’abord à l’espace interne européen, dans une perspective essentiellement économique de développement du marché unique. D’autre part, le rôle de l’Union européenne en matière culturelle reste limité à une compétence d’appui et de coordination des initiatives des États membres, conformément à l’article 6 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

Face à un environnement international de plus en plus concurrentiel, l’UE a engagé depuis 2016 un virage stratégique de sa politique culturelle. Afin de renforcer la place de la culture dans les relations extérieures de l’UE, la Commission européenne et la Haute représentante pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ont publié en 2016 une communication conjointe intitulée « Vers une stratégie de l’UE dans le domaine des relations culturelles internationales ». Cette initiative a été prolongée par les Conclusions du Conseil sur une approche stratégique et un cadre d’actions de l’Union européenne dans le domaine des relations culturelles internationales en 2019.

Réciproquement, l’agenda européen de la culture de 2018, qui constitue le document programmatique de l’action de l’Union européenne en matière culturelle, identifie l’action extérieure de l’UE comme un axe prioritaire de développement. Le renforcement des relations culturelles internationales de l’UE s’articule autour de trois objectifs :

– le soutien à la culture en tant que moteur d’un développement social et économique durable ;

– la promotion de la culture et du dialogue interculturel afin de renforcer les relations pacifiques entre les communautés ;

– le renforcement de la coopération dans le domaine du patrimoine culturel.

● Le rapporteur pour avis souligne l’intérêt que revêt à ses yeux le développement du concept de « relations culturelles internationales » au niveau européen.

D’une part, cette notion décline une approche résolument géopolitique de l’action culturelle, dans un contexte international où s’aiguisent les « armes de l’esprit » pour reprendre l’expression du ministre de l’Europe et des affaires étrangères Jean-Noël Barrot ([11]). La « Boussole culturelle européenne », document programmatique présenté par la Commission européenne en mars 2025 et en cours de finalisation, traduit à cet égard un effort pour articuler l’action culturelle avec les intérêts stratégiques de l’UE. Le rapporteur pour avis remarque que cette initiative fait écho à la présentation par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères français d’une Feuille de route de l’influence en 2021.

D’autre part, le concept de « relations culturelles internationales » permet de s’affranchir d’une perspective bilatérale de projection de l’influence vis-à-vis des partenaires étrangers au profit d’une démarche de partenariat avec les acteurs locaux, contribuant ainsi à une « diplomatie des sociétés civiles » que le rapporteur pour avis appelle de ses vœux.

2.   Un effort de coordination de la diplomatie culturelle de l’Union européenne autour du Service européen pour l’action extérieure

● Parallèlement à cet effort de conceptualisation, la politique d’influence de l’Union européenne s’est structurée sur le plan institutionnel avec la création du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) en 2011. Composé de fonctionnaires du Conseil et de la Commission, ainsi que de diplomates nationaux détachés par les administrations centrales des États membres, le SEAE coordonne l’action des institutions de l’UE et des services diplomatiques des États membres pour mettre en œuvre la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC).

Le SEAE est placé sous l’autorité du Haut représentant de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (HRAEPS), qui préside les réunions du Conseil des affaires étrangères et assume également la vice-présidence de la Commission européenne. Cette double fonction permet une plus grande fluidité dans les rapports entre le Conseil et la Commission, ce qui est déterminant pour la cohérence et l’efficacité de l’action extérieure de l’UE.

En effet, si les orientations stratégiques et politiques sont définies par le Haut-représentant puis mises en œuvre par le SEAE, les programmes de financement dépendent quant à eux des divers services de la Commission européenne compétents :

– la direction générale de l’éducation, de la jeunesse, du sport et de la culture (DG-EAC) assure la gestion des programmes Erasmus+ et Europe Créative, ouverts aux pays candidats à l’adhésion, aux États du voisinage ainsi qu’à certains pays tiers non associés. Elle est appuyée par une agence exécutive (EACEA) ;

– la direction générale des partenariats internationaux (DG-INTPA) est responsable de la politique de développement et des partenariats avec les pays tiers ;

– les directions régionales : DG-MENA pour l’Afrique du Nord et le Moyen-Orient ; DG-ENEST pour la politique d’élargissement et le voisinage oriental.

● Malgré ces efforts de coordination, le rapporteur pour avis a pu constater lors de son déplacement à Bruxelles l’articulation parfois délicate entre les politiques culturelles de la Commission européenne et les instruments de financement de l’action extérieure de l’Union européenne. L’insuffisance du dialogue entre les services compétents risque de marginaliser la place de la culture comme relai d’influence de l’UE à l’étranger, au profit d’une approche strictement interne à l’espace européen fondée sur le développement économique.

Les relations sont en revanche plus fluides entre les services de la Commission en charge des partenariats internationaux et le SEAE. Ce dernier joue un rôle important dans la programmation de l’aide et la définition des priorités en matière de coopération internationale, qui relève d’un accord interinstitutionnel avec la Commission européenne. Réciproquement, les services de la DG-INTPA dans les pays tiers sont placés sous l’autorité du chef de la délégation de l’UE à l’étranger, dont la gestion relève du SEAE.

● En dépit de ces difficultés de coordination, le rapporteur pour avis souligne que l’UE sait se montrer réactive face à des situations de crises, comme l’illustre l’exemple de l’Ukraine. Afin de soutenir les secteurs culturels et créatifs ukrainiens, la Commission européenne a publié en octobre 2024 un appel à projets spécial dans le cadre du programme Europe Créative, doté d’un budget initial de 5 millions d’euros. Un financement complémentaire de 2 millions d’euros a été annoncé en juillet 2025 lors de la Conférence sur la reconstruction de l’Ukraine.

3.   Une diplomatie culturelle qui s’appuie sur une présence importante à travers le monde pour projeter la diversité européenne à l’international

● La diplomatie culturelle et d’influence de l’Union européenne peut s’appuyer sur le plus important réseau diplomatique du monde. Les représentations de l’Union européenne et de ses États membres constituent un réseau de près de 1 500 délégations. L’universalité de ce réseau permet à l’Union européenne de maintenir le dialogue, y compris dans des pays confrontés à des situations de crise ou de conflit armé. Alors que les États membres ne sont plus représentés en Afghanistan, l’Union européenne maintient par exemple une représentation dans ce pays.

Les délégations européennes ont un rôle essentiel de coordination et de coopération entre les acteurs locaux d’une part et les ambassades des États membres et leurs instituts culturels d’autre part. Elles sont particulièrement bien placées pour recenser les besoins et les opportunités locales, en garantissant que les actions s’intègrent dans le contexte culturel local tout en servant les objectifs stratégiques de l’Union européenne.

Comme l’ont relevé les représentants du MEAE auditionnés par le rapporteur pour avis, l’information des délégations de l’Union européenne sur les projets menés par les ambassades est indispensable. Les réunions des conseillers de coopération et d’action culturelle (COCAC) européens et des chefs de postes des États membres organisées par les délégations de l’UE permettent en particulier une meilleure coordination des actions en matière culturelle.

4.   Une action culturelle et d’influence de l’UE à géométrie variable

● La diplomatie d’influence de l’Union européenne s’articule autour de plusieurs cadres géographiques de coopération, ce qui constitue à la fois une force et une faiblesse. En effet, si cette déclinaison géographique permet de prioriser les moyens et les instruments en fonction des contextes locaux, elle exige une coordination renforcée entre des services différents chargés de leur mise en œuvre.

La diplomatie culturelle de l’UE est d’abord étroitement liée à la politique d’élargissement. En tant que pays candidats ou candidats potentiels, les Balkans occidentaux ([12]) revêtent une importance particulière pour la diplomatie d’influence de l’UE. Les politiques de l’UE dans le domaine de la culture font en effet partie de « l’acquis communautaire » que les pays candidats doivent mettre en œuvre dans le cadre des négociations d’adhésion avec la Commission européenne. Ces États reçoivent à ce titre une aide de l’Instrument d’aide à la pré-adhésion (IPA III). L’UE soutient en particulier des projets culturels dans les Balkans occidentaux visant à promouvoir le dialogue interculturel, la réconciliation et le développement socio-économique. Ces pays sont en outre intégrés aux programmes Europe Créative et Erasmus+.

L’action culturelle de l’UE constitue ensuite une composante à part entière de la politique européenne de voisinage (PEV). Mise en œuvre par la Commission européenne, la politique de voisinage s’appuie sur une approche bilatérale différenciée de chaque pays partenaire, complétée par des initiatives régionales de coopération dans le partenariat méditerranéen (Algérie, Égypte, Jordanie, Liban, Maroc, Palestine, Syrie et Tunisie) et oriental (Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, Moldavie et Ukraine). Certains de ces États sont intégrés aux programmes Europe Créative et Erasmus+.

B.   Une politique de développement qui favorise l’émergence d’une diplomatie non-gouvernementale à l’échelle de l’Union européenne

1.   L’UE, premier donateur d’aide publique au développement dans le monde

● L’UE et ses États membres constituent le premier fournisseur d’aide publique au développement (APD) dans le monde (42 % de l’APD mondiale en 2022 et 2023). L’APD collective de l’UE ([13])  représentait 95,9 milliards d’euros en 2023, soit 0,57 % du Revenu national brut (RNB) de l’UE en 2023. Malgré la baisse observée par rapport aux 0,59 % de RNB de l’UE pour l’année 2022, elle reste supérieure au 0,49 % constaté en 2021. Ce chiffre reste toutefois inférieur à l’objectif fixé dans le cadre du Nouveau consensus européen pour le développement signé en 2017 de consacrer 0,7 % du RNB à l’APD à horizon 2030.

La contribution de la France à l’APD financée par le budget de l’UE est en augmentation constante. En 2023, 17,5 % de l’aide publique au développement française sont ainsi destinés aux instruments de coopération de l’Union européenne.

contribution de la France À l’apd financÉe par le budget de l’UE entre 2019 et 2024

(en millions d’euros)

	2019	2020	2021	2022	2023	2024
Montants	1 451	1 658	1 948	2 486	2 495	3 116

Source : Document de politique transversale Politique française en matière de développement.

 

Depuis 2021 et l’intégration du Fonds européen de développement (FED) dans l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (IVCDCI – Europe dans le monde), la contribution française à l’aide publique au développement européenne transite uniquement par sa contribution au budget général de l’UE. La contribution française à l’APD européenne étant désormais considérée comme une ressource propre de l’UE, elle est directement indexée sur la contribution française au budget de l’UE. Sur un plan comptable, cela signifie que la part de la contribution de la France à l’APD mise en œuvre par l’UE est comptabilisée dans le chiffre d’APD de la France calculé par l’OCDE.

2.   Des programmes internationaux qui contribuent à l’émergence d’une diplomatie non-gouvernementale de l’Union européenne

● La politique de développement est mise en œuvre par la DG-INTPA de la Commission européenne. Son financement s’appuie sur IVCDCI.

● Le rapporteur pour avis insiste sur le rôle fondamental de l’aide publique au développement de l’UE dans l’émergence d’une diplomatie non‑gouvernementale.

Un programme thématique de l’instrument Europe dans le monde est ainsi dédié au soutien des organisations de la société civile. Doté de 1,5 million d’euros sur la période de programmation 2021-2027, ce dispositif vise à soutenir les organisations de la société civile dans les pays tiers, en tant qu’acteurs indépendants du développement et de la gouvernance.

L’action en faveur des sociétés civiles peut également s’appuyer sur la grande décentralisation de l’instrument Europe dans le monde. Conformément au principe de subsidiarité, 75 % des fonds sont ainsi gérés par les délégations de l’UE à travers des allocations par pays. Les délégations lancent ensuite des appels à proposition et sélectionnent les acteurs locaux de la société civile. Les crédits restants sont gérés au niveau central à travers des accords-cadres avec des organisations de société civile signés pour 3 ans. Une vingtaine d’organisations ou de consortiums ont été identifiés pour soutenir des actions en matière de lutte contre la peine de mort ou en faveur de la liberté des médias par exemple.

3.   Un fort effet de levier pour les opérateurs français en charge des politiques de développement et de coopération internationale

● Les financements européens concourant à la politique de développement et de coopération constituent un instrument à fort effet de levier pour les opérateurs nationaux. La mise en œuvre du programme Europe dans le monde est en effet déléguée à des organismes nationaux sélectionnés par la Commission européenne, en fonction de leur expertise et des besoins exprimés par les pays partenaires.

L’Agence française de développement (AFD) constitue à ce titre un partenaire de premier plan de l’Union européenne. La participation de l’AFD à la mise en œuvre de la coopération européenne prend différentes formes : dialogue politique avec les pays partenaires, renforcement de leurs capacités, instruments financiers comme des subventions, prêts ou garanties ou encore des délégations de fonds qui permettent un effet de levier important.

L’agence bénéficie d’une accréditation auprès de l’Union européenne depuis 2008, ce qui lui permet de gérer des fonds européens pour le compte de la Commission. Entre 2014 et 2022, la Commission lui a délégué la gestion de 4 milliards d’euros, permettant le cofinancement de 275 projets dans 74 pays à travers le monde. Ces projets concernent principalement le voisinage européen (30 % des fonds européens délégués à l’AFD) et l’Afrique subsaharienne (52 % des fonds).

Une coopération européenne, portée par la DG-INTPA, a par exemple été initiée pour favoriser la coopération muséale en Afrique subsaharienne. Dotée d’un budget total de 20 millions d’euros sur la période 2025-2029, elle mobilise Expertise France, filiale du groupe AFD, et le Goethe-Institut, en lien également avec d’autres co-financeurs européens (Belgique et Pays-Bas).

4.   Une approche plus stratégique de la politique de développement et de coopération internationale européenne

● Traditionnellement fondée sur la réponse aux besoins des pays partenaires, la politique européenne de développement et de coopération internationale s’oriente depuis 2022 vers une approche plus stratégique fondée sur la prise en compte des intérêts de l’UE. Lancée en 2022, la stratégie Global Gateway témoigne ainsi d’une approche plus géopolitique de l’UE dans son action extérieure et dans le développement des partenariats internationaux. Cette nouvelle stratégie part de deux constats :

– d’une part, l’atteinte des objectifs de développement durable (ODD) suppose d’importants investissements, que l’aide publique au développement ne parviendra pas à apporter à elle seule. Dès lors, l’APD doit pouvoir exercer un effet de levier et agir comme un catalyseur pour apporter d’autres financements issus du secteur privé ;

– d’autre part, l’UE est confrontée à une stratégie de développement plus offensive de la part de certains États, comme en témoigne la Belt and Road Initiative (BRI) développée par la Chine, qui risque de renforcer la dépendance aux chaînes d’approvisionnement. La stratégie Global Gateway vise donc à proposer une offre alternative aux pays partenaires, afin d’assurer leur autonomie tout en développant la résilience des chaînes d’approvisionnement de l’Union européenne.

● Sur le terrain, la stratégie se concrétise par un effort de coordination et le financement de projets d’infrastructures d’envergure (« Global Gateway flagships »), identifiés comme prioritaires par la Commission, les États membres et les institutions financières européennes.

L’UE joue un rôle d’impulsion et de coordination, en s’appuyant sur les opérateurs nationaux des États membres. En 2023, l’AFD était par exemple impliquée dans 17 projets « Global Gateway flagships », sur 87 projets identifiés par la Commission européenne.

● Si elle concerne principalement les projets d’infrastructures de réseaux, la stratégie Global Gateway inclut également une dimension culturelle, qui permet de projeter l’influence de l’Union européenne à travers une démarche partenariale avec les pays tiers. La Facilité régionale pour les enseignants en Afrique (RTIA), dotée de 100 millions d’euros sur 6 ans, vise par exemple à encourager la mobilité et la formation des enseignants en Afrique subsaharienne en réponse au besoin, pour l’Afrique, de disposer de 15 millions d’enseignants qualifiés à l’horizon 2030. L’initiative, coordonnée par Expertise France, repose sur un partenariat tripartite composé d’agences de deux autres États membres (Enabel pour la Belgique et EDUFI pour la Finlande).

C.   Les programmes européens, des instruments à fort effet de levier pour les opérateurs culturels français à l’étranger

La politique d’influence de l’Union européenne repose non seulement sur le volet culturel des politiques de développement et de coopération internationale, mais également sur les programmes culturels internes de l’Union européenne qui incluent une dimension internationale (Erasmus+, Europe Créative, Horizon Europe). Ces trois programmes partagent un mode de gestion fortement décentralisé reposant sur les opérateurs nationaux des États membres.

Ces financements européens constituent autant d’instruments sur lesquels peuvent s’appuyer les postes diplomatiques et les opérateurs pour renforcer l’impact de l’action d’influence de la France à travers le monde. Cela suppose une stratégie de maximisation de l’utilisation de ces programmes.

1.   Erasmus+, un programme ouvert à l’international et fortement décentralisé

● Erasmus+ est un programme européen, doté de 26 milliards d’euros sur la période 2021-2027 et qui accompagne le développement des mobilités pour construire un espace européen de l’éducation et de la formation. La gestion du programme est fortement décentralisée. 95 % des fonds destinés à la France sont ainsi gérés par l’Agence nationale Erasmus+.

Le règlement 2021/817 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2021 ([14]), qui constitue la base légale du programme, invite à développer les synergies entre Erasmus+ et les instruments de l’UE pour l’action extérieure, tels que l’IVCDCI – Europe dans le monde ou l’instrument d’aide de pré-adhésion. 2,2 milliards d’euros sont ainsi dédiés à l’action internationale du programme dans le cadre du CFP 2021-2027.

Le rapporteur pour avis relève à cet égard que les actions internationales d’Erasmus+ présentent un double intérêt. D’une part, le renforcement du dialogue entre l’UE et le reste du monde contribue à l’attractivité des systèmes d’éducation nationale des États membres. D’autre part, le programme Erasmus+ soutient les priorités de la Commission européenne en matière d’action extérieure.

L’action internationale d’Erasmus+ s’appuie sur trois dispositifs en particulier : la promotion des mobilités d’étudiants et de personnels académiques ou administratifs vers les pays Erasmus+33, les masters conjoints Erasmus Mundus et les projets de renforcement des capacités des établissements d’enseignement supérieur étrangers.

a.   L’instrument Mobilité internationale de crédit en faveur de la mobilité entrante et sortante des étudiants et du personnel

● Depuis 2015, Erasmus+ permet des mobilités de courte durée d’étudiants et de personnels académiques ou administratifs en provenance de différentes régions du monde vers les pays Erasmus+33 ([15]). À travers l’instrument International Credit Mobility (ICM), les établissements d’enseignement supérieur peuvent nouer des partenariats avec leurs partenaires à travers le monde pour envoyer et recevoir des étudiants ou des personnels administratifs ou académiques. Concrètement, il existe des budgets distincts pré‑alloués pour les différentes régions du monde et le budget global est divisé entre les pays d’Erasmus+33. Les établissements de ces pays développent ensuite des projets de partenariats bilatéraux avec les universités des États tiers non-associés.

La France est l’un des États membres les plus actifs dans la promotion des mobilités internationales.

ParticipatioN DE LA France À L’ICM du PROGRAMME ERASMUS+

	2014-2020	2021-2027	2022	2023	2024
Université partenaires en France	-	-	375	319	386
Étudiants et personnels se rendant en France	27 096	9 894	3 453	3 232	3 209
Étudiants et personnels quittant la France	14 471	4 603	1 668	1 459	1 476

Source : Commission européenne.

b.   Les Masters conjoints Erasmus Mundus : des programmes d’excellence pour attirer les jeunes talents en Europe

● Les Masters conjoints Erasmus Mundus (EMJM) attribuent des bourses financées par l’UE à des étudiants en master provenant du monde entier. D’une durée d’un à deux ans, les programmes permettent aux bénéficiaires d’étudier dans au moins deux pays Erasmus+ différents et d’obtenir un diplôme conjoint. Chaque établissement d’enseignement supérieur partenaire reçoit un financement de l’UE afin d’attribuer les bourses, couvrant les frais de scolarité, les frais de voyage et une allocation de subsistance.

Les établissements d’enseignement supérieur français sont les plus représentés sur les masters Erasmus Mundus. Comme l’illustre le tableau suivant, ils participent ainsi à près de 70 % des Mundus sélectionnés en 2024, et en cordonnent en moyenne plus d’un quart sur la période 2021-2024.

ParticipatioN DE LA France aux projets erasmus mundus

	2021	2022	2023	2024	2021-2024
Total des EMJM sélectionnés dans le cadre de l’appel	27	30	34	34	125
ENJM sélectionnés impliquant la France	17	15	19	23	74
ENJM sélectionnés coordonnés par la France	8	6	9	12	35
Ratio d’ENJM sélectionnés impliquant la France	62 %	50 %	55 %	67 %	59 %
Ratio d’ENJM sélectionnés coordonnés par la France	29 %	20 %	26 %	35 %	28 %

Source : Commission européenne.

● Ces bourses permettent de renforcer l’attractivité de l’enseignement supérieur des États membres, dans un contexte international fortement concurrentiel. Alors que les mobilités étudiantes n’ont jamais été aussi nombreuses dans le monde (6,9 millions d’étudiants en mobilité diplômante en 2025), de nouveaux pays d’accueil progressent dans leur attractivité comme la Corée du Sud ou les Émirats arabes unis.

Dans ce contexte, l’Europe constitue la première région d’accueil des étudiants en mobilité, et apparaît comme une alternative attractive et un espace de stabilité face aux restrictions portées par l’administration américaine sur les visas étudiants. L’espace européen apparaît en particulier bien placé pour bénéficier d’un éventuel report des mobilités qui se détourneraient des pays anglo-saxons aux politiques plus restrictives qu’autrefois (États-Unis, Royaume-Uni, Australie, Canada).

● Le rapporteur pour avis relève que les étudiants étrangers sont toutefois confrontés à des obstacles persistants dans l’obtention de visas ou de titres de séjour pour venir étudier en Europe. À cet égard, si la directive européenne 2016/801 ([16]) permet d’octroyer un visa « étudiant programme de mobilité » pour une durée de 2 ans, des difficultés subsistent, en particulier concernant la réservation d’un rendez-vous en consulat ou les délais d’instruction des demandes.

Dans une note conjointe datée de septembre 2025, les directeurs généraux EAC et HOME de la Commission européenne invitent les représentations permanentes des États membres à prendre des mesures pour réduire les délais d’instruction des demandes de visas ou de titres de séjour et de faciliter l’accès aux consulats dans les pays tiers.

Le rapporteur pour avis salue cette initiative, qui s’inscrit dans la continuité de ses réflexions sur le besoin d’une clarification de l’articulation entre la politique migratoire relevant du ministère de l’Intérieur et les objectifs de rayonnement et d’attractivité fixés par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères.

c.   Les projets de renforcement des capacités dans l’enseignement supérieur

● Les projets de renforcement des capacités appuient la modernisation et l’internationalisation des établissements d’enseignement supérieur des pays partenaires. Ces partenariats représentent un levier d’influence important pour l’Union européenne et les États membres.

D’une part, en plus de répondre aux besoins des pays tiers non associés, les projets soutiennent également les priorités géopolitiques de l’UE, en lien avec la stratégie Global Gateway. Des enveloppes spécifiques sont prévues pour chaque région sur la période de programmation 2021-2027. Les financements sont principalement destinés à l’Afrique subsaharienne (160 millions d’euros), à l’Asie (121 millions d’euros) et aux Balkans occidentaux (73 millions d’euros).

D’autre part, les projets de partenariats entre établissements s’inscrivent dans une approche Équipe Europe. Pour être éligible aux financements d’Erasmus+, le projet doit réunir au moins quatre établissements d’enseignement supérieur dont deux venant de deux pays membres du programme et deux venant d’un même pays tiers non associé. Le projet SEBA visant à améliorer les capacités techniques et managériales d’experts en charge de la lutte antimicrobienne implique par exemple sept partenaires venant de France, de Finlande, du Bénin et du Burkina Faso.

2.   Le programme Europe Créative : un rôle de projection des ICC à l’international

● Europe Créative est un programme dédié aux secteurs culturels, créatifs et audiovisuels. Doté d’un budget de 2,44 milliards d’euros sur la période 2021‑2027, il vise à encourager la diversité culturelle européenne et renforcer la compétitivité des secteurs culturels, créatifs et audiovisuels européens.

Si le programme s’adresse d’abord aux États membres en contribuant au renforcement du marché intérieur, il comporte également une dimension internationale. En plus des 27 États membres, Europe Créative associe trois États membres de l’Espace économique européen (Islande, Norvège et Lichtenstein), les États candidats à l’adhésion (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Géorgie, Moldavie, Monténégro, Macédoine du nord, Serbie, Ukraine) et des États du voisinage (Arménie et Tunisie). La Turquie s’est retirée du programme en 2024.

Le programme fonctionne à partir de subventions par appels à projets, permettant de financer :

– des actions horizontales pour accompagner les secteurs de la culture et de la création grâce à des projets de collaboration transnationale, de mise en réseaux, de mobilité des artistes et des œuvres ;

– des actions sectorielles visant à renforcer la diversité culturelle et à alimenter le dialogue interculturel (soutien aux capitales européennes de la culture, prix culturels de l’UE, journées européennes du patrimoine…).

● La mise en œuvre des crédits d’Europe Créative relève à près de 85 % d’une gestion décentralisée. Ce mode de gestion indirect permet de rapprocher le programme de ses bénéficiaires et d’adapter les modalités d’action à la diversité de chaque pays. La Commission européenne délègue ainsi l’exécution budgétaire aux bureaux Europe Créative désignés par les États membres et les pays tiers associés au programme. En France, l’association Relais Culture Europe (RCE) est chargée de mettre en œuvre le programme en travaillant avec les ministères de la culture et de l’Europe et des affaires étrangères d’une part et avec les opérateurs français concernés d’autre part.

 

3.   Le programme Horizon Europe : vers une approche plus stratégique de la recherche européenne à l’international

● Doté d’un budget de 95,5 milliards d’euros, Horizon Europe est le programme-cadre de l’Union européenne de soutien à la recherche et à l’innovation pour la période de 2021 à 2027.

Le programme contient plusieurs clusters thématiques. Le cluster 2 est par exemple dédié à la culture, la créativité et la société inclusive. Doté de 2,5 milliards d’euros sur la période de programmation 2021-2027, ce cluster permet notamment de financer des actions en faveur de la préservation et de la valorisation du patrimoine culturel européen ainsi que le soutien aux industries culturelles et créatives.

Les points de contact nationaux d’Horizon Europe sont chargés de diffuser l’information et de sensibiliser la communauté de scientifiques et de chercheurs aux programmes européens.

● Le programme Horizon Europe est ouvert à la coopération internationale :

– au-delà des 27 États membres, Horizon Europe associe des pays tiers éligibles aux financements européens. L’association est proposée non seulement aux pays candidats à une adhésion à l’UE et aux pays du voisinage, mais également à tout pays doté d’une forte capacité de recherche et d’innovation et partageant les valeurs européennes. La collaboration avec les pays tiers s’appuie sur des consortiums de recherche, composés d’au moins 3 participants de différents États membres ou pays associés, dont au moins l’un d’eux provenant d’un État membre ;

– le Conseil européen de la recherche (ERC) finance également des projets de recherche exploratoire. Il a notamment conclu des accords internationaux avec plusieurs agences de financements émanant de pays tiers non associés afin d’aider des scientifiques en début de carrière à rejoindre une équipe de chercheurs en Europe.

4.   La mobilisation des fonds européens, un enjeu pour l’influence de la France dans le monde

● L’amélioration du taux de retour sur les programmes européens constitue un enjeu politique et budgétaire majeur. Dans le prolongement de la Présidence française du Conseil de l’Union européenne en 2022, une cellule de mobilisation des fonds européens a été constituée en 2023 auprès du Secrétariat général pour les affaires européennes (SGAE). Cette cellule accompagne la stratégie interministérielle d’amélioration du « taux de retour », notamment s’agissant du programme-cadre pour la recherche et l’innovation Horizon Europe.

 

 

● Au-delà de ce travail interministériel, le rapporteur pour avis appelle les opérateurs gestionnaires de fonds européens à moderniser leurs méthodes de travail afin de renforcer leur positionnement sur les appels à projets de l’UE. L’Institut français de Paris a par exemple créé un Pôle dédié aux partenariats européens, doté de 3 ETP. Comme le souligne l’encadré ci-dessous, cet effort doit être poursuivi à travers l’obtention de l’accréditation PACA à horizon 2027.

 

D.   Capitaliser sur la capacité de coordination de l’union européenne pour multiplier l’influence de la France à l’international

Dans le champ de l’influence, le défi pour l’Union européenne réside dans sa capacité à agir dans le plein respect des compétences des États membres, en vertu du principe de subsidiarité et de la compétence d’appui et de coordination que lui reconnaissent les traités.

L’UE agit à cet égard comme un catalyseur afin d’encourager les synergies et la coopération entre les États membres. Au-delà de la compétence subsidiaire de l’UE, le travail en Équipe Europe permet d’engager les sociétés civiles pour que les relations se tissent de manière plus profonde et durable.

1.   Le réseau des EUNIC, un instrument important de coordination des diplomaties culturelles des États membres

● Le réseau des EUNIC (European Union National Institutes for Culture) occupe une place importante dans la coordination de l’action des États membres en matière d’influence et de diplomatie non gouvernementale. Créé en 2006, il regroupe les instituts culturels européens et vise à favoriser les synergies entre États membres pour mettre en œuvre des coopérations culturelles en lien avec les pays partenaires.

Le réseau se structure à deux niveaux :

– la maison mère, EUNIC global, est une association de droit belge qui regroupe 39 instituts nationaux. La France y est représentée par le MEAE, l’Institut français de Paris et la fondation des alliances françaises ;

– les clusters EUNIC relaient cette action au niveau local. Ils regroupent au moins trois membres du réseau EUNIC, des représentants des délégations européennes ainsi que des acteurs locaux issus de la société civile. Il existe aujourd’hui 143 clusters EUNIC répartis dans 109 pays. La France est membre de 80 clusters et occupe actuellement la présidence des clusters à Cuba, en Nouvelle‑Zélande, à Singapour, en Thaïlande et au Qatar.

● Comme le soulignait déjà le rapporteur dans son avis budgétaire sur le PLF 2023, le réseau EUNIC constitue un vecteur de déploiement d’une diplomatie culturelle européenne en voie de construction.

Le réseau est en effet pleinement intégré à la stratégie d’influence de l’Union européenne. La stratégie de l’UE en matière de relations culturelles internationales publiée en 2016 identifie les EUNIC comme des partenaires de mise en œuvre. En 2017, EUNIC a signé un accord de partenariat avec la Commission européenne et le SEAE, dans lequel les trois parties s’engagent à initier des projets communs pour renforcer la coopération entre les délégations de l’Union européenne et les clusters EUNIC. Cet engagement a été confirmé en 2021 par une déclaration conjointe entre le SEAE et EUNIC global.

● Les projets de coopération du réseau EUNIC reposent sur deux instruments principaux :

– le « fonds pour les clusters » constitue l’instrument financier le plus important du réseau EUNIC. Il est financé par des contributions volontaires des membres du réseau, dont l’Institut français, à hauteur de 300 000 euros annuels. Depuis son lancement en 2012, 206 projets ont été soutenus, pour un budget total de 1,6 million d’euros. En 2025, le fonds co-finance 21 projets pour un total de 356 000 euros. La France participe à hauteur de 30 000 euros à ce programme ;

– les Espaces européens de la culture, co-fondés avec la DG-EAC de la Commission européenne, et financés par des crédits du programme Europe Créative depuis 2014. Fondés sur une approche ascendante (bottom-up), ils réunissent le réseau des EUNIC, les délégations de l’UE et des acteurs locaux et permettent de financer des projets communs de coopération. Une enveloppe de 500 000 euros est mise à disposition pour financer une dizaine de projets jusqu’à 60 000 euros et incluant au moins trois membres d’EUNIC, la délégation de l’UE concernée et au moins trois acteurs culturels locaux partenaires.

● Malgré l’apport significatif du réseau EUNIC à la coopération entre les opérateurs culturels des États membres, le rapporteur pour avis considère que les potentialités du réseau pourraient être mieux exploitées. Les moyens financiers mis en œuvre restent d’abord limités et ne permettent pas d’initier des projets d’ampleur en matière de coopération culturelle. Les États membres ne partagent ensuite pas tous la même approche de l’influence et des priorités en la matière, qu’elles soient thématiques ou géographiques. Enfin, l’implication des délégations européennes à l’étranger reste souvent trop hétérogène et dépend en grande partie du bon vouloir des chefs de délégations. Une amélioration sur ce point a toutefois été apportée par le SEAE, qui a mis en place une formation des représentants de l’UE à l’étranger sur l’importance d’une approche coordonnée en matière d’influence lors de leur prise de poste.

2.   L’approche Équipe Europe : vers une action intégrée de l’UE et des États membres à l’étranger

● Afin de mieux articuler l’action de l’Union européenne avec les initiatives bilatérales des États membres, l’UE a développé une approche « Équipe Europe ». Conçue initialement pour garantir une réponse coordonnée face à la pandémie de Covid-19, cette méthode a été étendue à la mise en œuvre de la politique de développement et de coopération internationale.

L’approche Équipe Europe se concrétise par la mise en place d’Initiatives Équipe Europe, qui réunissent les services de l’UE, les agences et opérateurs des États membres ainsi que la Banque européenne d’investissement et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement.

Cette approche conjointe et la coordination des acteurs européens contribuent non seulement à l’efficacité de la politique de développement mais elle permet également de rendre l’action de l’UE plus lisible et visible pour les partenaires sur le terrain, en renforçant les synergies entre les programmes.

3.   Une capacité de coordination qui reste à consolider

● Le rapporteur pour avis relève que la coordination reste très variable selon les ressources et les capacités de la délégation de l’UE d’une part, et selon l’intensité des liens noués avec les autres États membres d’autre part. En définitive, la coordination des agendas culturels s’effectue plutôt entre les postes des États membres et le développement des synergies concerne au premier chef les relations franco-allemandes, particulièrement intenses dans le champ culturel.

Parmi les exemples de cette coopération renforcée, le fonds franco‑allemand, mis en place en 2003, vise à encourager et soutenir les projets artistiques et culturels franco-allemands conduits dans des pays tiers par les réseaux diplomatiques et culturels de nos deux pays. Par le biais d’un appel à projet annuel, le MEAE incite le réseau culturel français à travailler avec l’Institut Goethe pour concevoir et mettre en œuvre des projets aux effets démultipliés. Une quarantaine de projets ont été financés pour un budget annuel de 500 000 euros en 2022 et 2021 et de 33 projets pour un budget de 400 000 euros en 2024. Le nombre croissant de postes déposant un projet (de 56 en 2022 à 71 en 2024) montre que le réflexe du travail en synergie avec l’Allemagne est désormais bien ancré.

● Le rapporteur pour avis appelle donc à poursuivre les efforts de coordination en matière de diplomatie culturelle, tant il est vrai que la collaboration avec nos homologues européens et les délégations de l’Union européenne démultiplie l’influence dans le monde.

   TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.   Audition de M. Jean-Noël Barrot, ministre de l’Europe et des affaires étrangères

Lors de sa réunion du 21 octobre 2025, la commission a entendu M. Jean‑Noël Barrot, ministre de l’Europe et des affaires étrangères, sur le projet de loi de finances pour 2026.

M. le président Bruno Fuchs. Nous accueillons monsieur Jean-Noël Barrot, ministre de l’Europe et des affaires étrangères, que je félicite pour sa reconduction au gouvernement. Nous sommes heureux de poursuivre notre relation de travail avec vous, monsieur le ministre, car vous avez démontré un attachement permanent à associer autant que possible la représentation nationale à votre action, nouant ainsi un lien réel de débat, de dialogue et de confiance. Vous avez ainsi accepté de revenir devant cette commission le 5 novembre prochain, afin d’aborder plus spécifiquement les derniers développements de l’actualité internationale, notre réunion d’aujourd’hui étant consacrée, quant à elle, à la question du budget.

Après des lois de finances pour 2023 et 2024 plutôt satisfaisantes pour les affaires étrangères, celle pour 2025 a inversé la tendance et le projet de loi de finances (PLF) pour 2026 s’inscrit visiblement dans un contexte de maîtrise des dépenses et de contraintes très fortes, avec des réductions budgétaires attendues. Dans cette épure, les crédits de la mission Action extérieure de l’État resteront toutefois stables, à 3,46 milliards d’euros. Les moyens de notre diplomatie devraient donc être préservés et le schéma des emplois semble plutôt épargné, avec 13 941 équivalents temps plein travaillés (ETPT).

Dans le détail, si le programme 105, Action de la France en Europe et dans le monde, paraît globalement conforté, avec des dotations en hausse de 1,8 %, il en va différemment des programmes 185, Diplomatie culturelle et d’influence, et 101, Français à l’étranger et affaires consulaires, soumis respectivement à des baisses de 7,03 % et 0,97 %. Les dotations inscrites dans le programme 209 de la mission Aide publique au développement se verront, quant à elles, amputées de 435 millions d’euros en crédits de paiement, soit une baisse de 22 %, pour un montant total s’établissant à 1,54 milliard d’euros. Il s’agit d’un effort substantiel, après une année déjà marquée par une forte contraction. Notre commission est attachée à ce que la France reste active dans ce domaine, qui participe de la capacité du pays à rayonner dans le monde et à nouer des interactions avec toutes sortes de publics.

J’ai enfin lu avec intérêt dans la documentation explicative du PLF que le gouvernement entendait expérimenter l’an prochain un dispositif de prêts de l’Agence française de développement (AFD) « bénéficiant directement aux entreprises françaises et reposant sur des procédures de mise en concurrence restreintes à ces entreprises », ce qui fait écho à une demande formulée de longue date par notre commission.

M. Jean-Noël Barrot, ministre de l’Europe et des affaires étrangères. Je suis très heureux de vous retrouver alors que s’amorce le dialogue budgétaire, exercice que j’apprécie tout particulièrement puisqu’il nous a permis, au moment où des économies nous ont été demandées par le Premier ministre, de jeter ces derniers mois un regard nouveau sur les missions dont nous avons la responsabilité et sur la manière d’agir le plus efficacement possible au service de la France et des Français.

Le ministère fait beaucoup avec peu : le réseau diplomatique fonctionne en effet avec un budget équivalent à celui de l’Opéra de Paris, tandis que nos effectifs correspondent à ceux de la métropole de Toulouse. Le travail effectué par les quelque 14 000 agents du ministère de l’Europe et des affaires étrangères concourt pourtant à répondre aux attentes de nos compatriotes établis à l’étranger ou sur le territoire national.

En 2024, la cellule de crise du Centre de crise et de soutien a ainsi traité 7 000 appels. Le nombre atteint en 2025 sera très largement supérieur, puisque pendant la guerre des douze jours entre Israël et l’Iran, environ 12 000 appels ont été reçus et traités par le centre.

Nous avons mis en sécurité, en 2024, près de 1 000 de nos compatriotes et délivré 14 000 passeports d’urgence et laissez-passer, dans des circonstances tendues. Nous avons émis plus de 500 000 documents d’identité, ce qui fait du ministère de l’Europe et des affaires étrangères la première mairie de France. Lorsque la demande nous en est faite à l’étranger, nous délivrons les passeports en vingt-deux jours, ce qui nous vaut de la part des usagers du service public à l’étranger un taux de satisfaction particulièrement élevé.

La France s’est en outre distinguée en 2024, pour la sixième année consécutive, comme première destination européenne pour les investissements étrangers. La politique de diplomatie économique menée par le ministère n’y est pas pour rien.

L’année dernière, le ministère a aussi examiné 443 extraditions.

Grâce aux actions menées notamment avec l’aide publique au développement (APD), nous avons évité l’émission d’environ 10 millions de tonnes équivalent carbone.

S’agissant de sa mission d’information, le ministère a produit en 2024 quelque 30 000 notes diplomatiques permettant d’éclairer les autorités françaises. La rubrique « conseils aux voyageurs » du site France diplomatie a enregistré 22 millions de consultations.

Notez enfin que soixante-huit accords et traités ont été signés par la France, dont treize ayant fait l’objet de projets de loi.

Ces quelques éléments montrent l’impact et la diversité de l’action que nous menons avec des moyens somme toute assez restreints.

Le contexte international réclame que nous renforcions notre diplomatie, sur nos sites français comme à l’étranger. En effet, les trois missions dont nous avons la responsabilité – protéger nos compatriotes à l’étranger ; défendre les intérêts de la France et des Français dans toutes les enceintes internationales ; informer nos concitoyens de ce qu’il advient dans le reste du monde et le reste du monde des positions françaises – s’exercent dans un environnement qui évolue et devient plus brutal. Pour que notre diplomatie reste à la pointe, comme elle l’est depuis des décennies, nous devons donc nous transformer.

Concernant tout d’abord la protection de nos compatriotes à l’étranger, il faut que nous conservions les moyens de répondre à nos concitoyens lorsqu’ils ont besoin de notre aide, du fait des conséquences du dérèglement climatique ou de tensions géopolitiques. J’ai en cet instant une pensée pour nos compatriotes détenus arbitrairement ou retenus otages à l’étranger, dont les cas mobilisent nos équipes de manière constante. Nous avons accueilli en 2025 avec beaucoup de soulagement trois libérations qui sont le fruit de la mobilisation sans relâche du ministère.

La défense des intérêts de la France et des Français, tant dans le dialogue bilatéral que dans les enceintes européennes ou multilatérales, s’exerce dans un monde beaucoup plus transactionnel et plus dur qu’auparavant. Cela suppose que nous soyons, si je puis dire, sur tous les ballons, afin que les priorités des Français en matière d’emploi, d’immigration, de santé ou de transition écologique soient défendues dans ces différentes enceintes.

Pour ce qui est enfin de notre troisième mission, chacun voit à quel point le champ des perceptions s’est modifié, au fil des années, dans l’espace de l’information. Le Quai d’Orsay ne peut plus se contenter d’émettre de temps à autre des communiqués de presse en espérant que la voix de la France soit ainsi entendue : nous devons amplifier cette voix afin qu’elle soit entendue là où elle doit l’être et nous donner les moyens de riposter contre les attaques dirigées à l’étranger contre l’image de la France, dans le but de nuire à nos intérêts.

La force et le poids de notre diplomatie à l’extérieur dépendent sans aucun doute de notre force à l’intérieur : notre force militaire, économique, morale, mais aussi bien évidemment budgétaire. Selon les mots employés par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale, « les seuls qui se réjouiraient d’une crise, d’une panne budgétaire en France, ne sont pas les amis de la France ». Dans un monde où les rivalités sont plus brutales et désinhibées que jamais, plus nous serons forts sur le plan budgétaire et financier, plus nous parviendrons à nous défendre.

Cela explique les économies demandées par le Premier ministre à ce ministère. Je vais vous expliquer comment nous avons choisi de les réaliser à la suite des échanges que nous avons pu avoir avec vous et avec certains des rapporteurs spéciaux de la commission des finances.

La loi de finances pour 2025 fait apparaître pour ce ministère un budget de 5,4 milliards d’euros. Comme souvent lorsque des efforts sont nécessaires, l’économie demandée est considérable, puisqu’elle s’élève à 434 millions d’euros. Il m’est donc demandé de passer de 5,4 milliards d’euros à 4,9 milliards d’euros environ, charge à moi de répartir l’économie à réaliser, en dialogue avec les parlementaires.

J’ai commencé par décomposer le budget 2025 en dépenses pilotables et non pilotables. Il serait vain en effet de chercher à réaliser des économies sur des dépenses non pilotables, correspondant à des obligations prises vis-à-vis d’agents du ministère ou dans le cadre d’engagements internationaux de la France. J’ai rapidement constaté que mes marges de manœuvre étaient assez limitées, puisque sur les 5,4 milliards d’euros du budget du ministère, 4,1 milliards d’euros ne sont pas pilotables. Les économies demandées ne peuvent donc être effectuées que sur le 1,3 milliard d’euros de dépenses pilotables restant, seule part du budget sur laquelle j’ai la main. Les dépenses non pilotables étant amenées à progresser légèrement cette année, passant de 4,1 à 4,2 milliards d’euros, je ne dois, en réalité, pas trouver 434 millions d’euros à économiser mais plutôt 500 millions d’euros pour répondre à la commande du Premier ministre. Il m’est donc demandé de baisser les dépenses pilotables de 40 %.

Au sein des dépenses pilotables, j’ai ensuite distingué les dépenses d’investissement et les dépenses de fonctionnement. Ma principale priorité étant de conserver un outil de travail en bonne et due forme, je souhaite, dans toute la mesure du possible, préserver les dépenses d’investissement. Ce ne sera pas très difficile : sur le 1,3 milliard d’euros de dépenses pilotables, les dépenses d’investissement ne représentent que 20 millions d’euros environ.

La préservation des dépenses d’investissement va nous permettre de nous réarmer dans la guerre informationnelle, puisque certains de nos adversaires investissent plus de 1 milliard d’euros par an dans les attaques informationnelles et les cyberattaques visant la France. Il nous faut investir dans des outils de veille afin d’anticiper et de comprendre ces attaques. Rien de tout cela n’est gratuit. Nous allons consacrer à cette fin 10 millions d’euros sur le programme 105 et autant sur le programme 209, sachant que nous resterons malgré cela dans un rapport de 1 à 100 avec des acteurs comme la Turquie ou Israël, qui ont fait de l’influence une priorité.

Les dépenses d’investissement permettent aussi de poursuivre le travail de transformation et de modernisation du ministère pour répondre toujours mieux aux préoccupations des Français. Chaque euro de budget que vous accordez doit en effet avoir un impact positif sur la vie quotidienne de nos compatriotes. Les crédits de modernisation seront préservés et renforcés. Il est question ici de quelques millions d’euros.

Le budget de la direction du numérique va augmenter de 5 millions d’euros pour continuer à développer des outils d’intelligence artificielle et renforcer nos dispositifs de sécurité, sachant que nous sommes le ministère le plus attaqué.

L’essentiel des 500 millions d’euros d’économies seront donc à trouver dans les dépenses de fonctionnement. Dans ce cadre, il convient de distinguer les dépenses du ministère, celles des opérateurs et les contributions diverses – vous me pardonnerez de m’extraire de cette façon du cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

En 2025, sur le 1,3 milliard d’euros de dépenses pilotables à notre main, le ministère représente 410 millions d’euros, les opérateurs 360 millions d’euros et les contributions 500 millions d’euros. Mon choix, éclairé par les discussions que nous avons eues ensemble, consiste à solliciter les contributions et les opérateurs avant le ministère, afin de ne pas trop dégrader l’outil de travail. J’entends ainsi demander 16 millions d’euros d’économies au ministère, 136 millions d’euros aux opérateurs et 317 millions d’euros aux contributions. On aboutit ainsi à des dépenses de fonctionnement de 394 millions d’euros pour le ministère, 224 millions d’euros pour les opérateurs et 181 millions d’euros pour les contributions.

Revenons sur les 317 millions d’euros d’économies demandés aux contributions. De nombreux parlementaires nous ont indiqué avoir la désagréable impression que certaines contributions, notamment multilatérales, n’étaient pas assez « bleu, blanc, rouge ». Ils considèrent qu’il n’est pas normal, lorsque la France consacre des crédits à l’action internationale, que les bénéficiaires ne s’en aperçoivent pas. Nous avons donc mené des actions sur le plan de la communication. J’étais ainsi la semaine dernière, avec le président de votre commission, au Nigéria, à Lagos, où a été inauguré un projet de l’AFD qui va permettre de créer un réseau de transport fluvial. Nous avons pu vérifier à cette occasion que le drapeau français était désormais, comme nous en avions fait la demande, apposé en gros sur les projets que nous soutenons, ce qui est la moindre des choses.

En 2025, les contributions bilatérales représentaient 185 millions d’euros et les contributions multilatérales 313 millions d’euros. Ce déséquilibre attirait la critique de certains parlementaires, qui estimaient que le volet multilatéral était beaucoup trop important relativement à la dimension bilatérale. J’ai donc fait le choix, pour parvenir aux 317 millions d’euros d’économies sur les contributions, de rééquilibrer le dispositif en prenant 100 millions d’euros sur le volet bilatéral et 217 millions sur le volet multilatéral.

Voici comment les choix ont été faits. Vous comprendrez dès lors comment nous déterminerons les avis du gouvernement sur les amendements ou modifications proposés. De la même manière que nous nous sommes astreints à certains principes pour atteindre les 434 millions d’euros d’économies, nous donnerons à vos amendements, par cohérence, des avis relevant des mêmes principes : en matière de contributions, privilégier le bilatéral sur le multilatéral ; en matière de dépenses de fonctionnement, faire porter les économies sur les contributions, puis auprès des opérateurs et ensuite seulement sur le ministère ; concernant enfin l’équilibre entre investissement et fonctionnement, privilégier autant que possible l’investissement. Autrement dit, si des propositions d’amendements viennent limiter l’investissement au profit du fonctionnement, je donnerai plutôt un avis défavorable. Il en ira de même si elles viennent dépouiller le ministère au profit des contributions ou réduire le bilatéral au profit du multilatéral.

Mme Nadège Abomangoli (LFI-NFP). Il n’y a donc pas besoin de débat parlementaire dans ce cas.

M. Jean-Paul Lecoq (GDR). Ce n’est même pas la peine de discuter dans ces conditions.

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Est-ce un budget idéal ? Non. Il s’agit d’un budget d’efforts, de renforcement budgétaire national. Nous faisons déjà de grandes choses avec un tout petit budget. Si ce dernier était doublé ou triplé, nous ferions évidemment beaucoup plus. Ce n’est toutefois pas l’objectif premier : nous cherchons d’abord une forme de consolidation budgétaire, afin de retrouver du muscle, ce qui nous permettra je l’espère, dans les prochaines années, de reprendre un certain nombre de contributions ou d’investissements auprès des opérateurs.

M. le président Bruno Fuchs. On observe, dans le cadre de l’équilibre budgétaire proposé à la discussion en commission, une augmentation des crédits destinés à la défense de plus de 6 milliards d’euros, en même temps qu’une contraction très forte des crédits alloués au ministère des affaires étrangères. N’y a‑t-il pas là une forme de contradiction ? Dans des contextes de guerre hybride, il semblerait en effet plus logique de privilégier les deux piliers et pas uniquement celui de la défense, puisque la résolution des crises est également une question de politique et de négociation.

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Nous devrions en effet tous plaider spontanément pour le principe simple du « 1 % diplo » : lorsque les dépenses de défense augmentent, il faudrait assurer parallèlement un épaulement diplomatique.

Le champ informationnel, qui est désormais un lieu de conflictualité, suppose des investissements certes moins massifs que ceux envisagés en matière militaire mais dont il est néanmoins important de tenir compte. Lorsque l’on se réarme pour se défendre, c’est que le monde devient plus brutal : cela implique aussi de se préparer à défendre nos intérêts de manière plus agile, plus robuste, donc d’investir dans l’outil diplomatique.

Comme l’a indiqué le président de la République au sommet de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) à La Haye, nous avons décidé de nous engager à ce que nos dépenses militaires atteignent 3,5 % de notre richesse nationale à l’horizon 2035. Mais l’objectif en 2035 ne sera pas de passer de 3,5 % à 7 % : il consistera à retrouver une architecture de sécurité et des logiques de désarmement permettant de stabiliser la situation, voire de l’améliorer, comme nous avons réussi à le faire voici soixante-quinze ans lorsque nous avons progressivement créé des protections, avec l’OTAN et l’Union européenne (UE). L’idée est de retrouver une architecture de sécurité susceptible de nous prémunir contre une augmentation à l’infini de nos dépenses militaires. Qui va s’occuper de cela, sinon les diplomates ? À mesure que nous nous réarmons, il faut réarmer la diplomatie. Telle est l’intention de l’agenda de transformation du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, dans le cadre duquel nous sommes très attentifs à la préservation de ses crédits.

M. Jean-Paul Lecoq (GDR). Eh bien c’est raté !

M. le président Bruno Fuchs. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

M. Arnaud Le Gall (LFI-NFP). Vous venez de nous expliquer avec talent la manière dont vous ventilerez les nouvelles coupes budgétaires subies par le ministère des affaires étrangères, qui constituent à mes yeux une erreur majeure, a fortiori s’agissant d’un ministère dont nous savons tous qu’il a connu une austérité drastique depuis les années 2000. Les effectifs ont diminué de 30 %, faisant passer le réseau diplomatique français de la deuxième à la cinquième place mondiale. Des zones entières, pourtant stratégiques pour la France, sont très mal couvertes. Nos diplomates ne peuvent pas agir partout : je pense en particulier au Sahel et à une grande partie de l’Afrique et de la zone asiatique. C’est d’autant plus une erreur que nous savons que ce ministère n’a pas besoin d’énormément d’argent pour produire un effet de levier d’influence.

J’avais corédigé un rapport contre la suppression des corps diplomatiques, énième erreur majeure de M. Macron, dans lequel je proposais une loi de programmation. Cela n’a pas été suivi d’effet.

Je souhaite pourtant vous interroger sur un autre point, puisque notre commission est directement concernée par un scandale d’État. Une question au gouvernement posée tout à l’heure à ce propos a reçu une réponse indigente : « Circulez, y’a rien à voir ». Mon collègue Carlos Bilongo s’est rendu en 2023 à la COP28 dans le cadre d’une mission parlementaire de cette commission. Nous savons depuis hier qu’à la demande d’une puissance étrangère, parce que le rapport ne plaisait pas aux Émirats arabes unis qui accueillaient cette COP, une cabale a été organisée contre lui depuis Tracfin. Ce représentant de la nation a été accusé de fraude fiscale, information immédiatement reprise par la presse. Deux ans plus tard, la justice l’a totalement blanchi, dans le silence le plus total. Cinq chaînes de validation existent au sein de Tracfin : il ne s’agit donc pas d’une erreur. Et l’on nous dit « Circulez, y’a rien à voir ».

Les preuves sont là. Les agents de Tracfin ont collaboré avec la journaliste et des personnes travaillant de façon plus ou moins éloignée avec l’ambassade des Émirats arabes unis ont témoigné. Et l’on nous dit « Circulez, y’a rien à voir ». Ce n’est pas acceptable. Notre commission et la représentation nationale sont directement concernées. Avez-vous une autre réponse à nous fournir ?

M. le président Bruno Fuchs. La parole est libre mais je rappelle que l’audition est consacrée à la question budgétaire. Même si je comprends l’interrogation, je souhaite que l’on respecte au maximum la thématique initiale.

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Comme l’a indiqué ma collègue Amélie de Montchalin lors des questions au gouvernement, nous croyons à la séparation des pouvoirs. Il ne m’appartient pas d’entrer dans le détail de ce dossier dont l’autorité judiciaire est saisie et sur laquelle elle a conduit une enquête préliminaire durant deux ans.

Tracfin est une cellule de renseignement financier qui ne peut pas s’autosaisir ; elle travaille sur la base de déclarations de soupçons qui lui sont adressées par des entités économiques françaises assujetties aux obligations de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. Tracfin saisit l’autorité judiciaire quand l’enquête démontre des soupçons fondés et le parquet décide seul de l’opportunité des poursuites.

Ces principes ont été respectés dans le cas que vous soulevez. Tracfin n’a pas travaillé à la demande d’une autorité étrangère et l’identité de l’auteur de cette déclaration ne peut être révélée ; ce serait un délit. Soyez assuré que le traitement appliqué par Tracfin dans cette affaire est en tout point similaire à celui appliqué à d’autres signalements.

M. Pierre Pribetich (SOC). Alors que l’ordre international est en profonde mutation et que les crises humanitaires se multiplient, la diplomatie française est, hélas, encore fragilisée par le projet de loi de finances que vous nous présentez.

À rebours des engagements pris lors des états généraux de la diplomatie en mars 2023, le réarmement diplomatique reste uniquement un slogan, sans traduction budgétaire réelle. En effet, si les crédits alloués dans différentes enveloppes stagnent sur le papier, ils baissent en réalité en raison de l’inflation. Le président de la République, qui s’était engagé à créer 700 emplois sur quatre ans au ministère des affaires étrangères, n’en a finalement créé que très peu : en 2025, seuls 75 postes ont vu le jour sur les 150 prévus et 49 sont mentionnés dans le PLF 2026 au lieu des 200 annoncés.

La France recule dans le classement mondial des diplomaties : elle y occupait la cinquième place en 2024, après avoir été troisième en 2022, désormais devancée non seulement par les États-Unis et la Chine mais aussi par le Japon et la Turquie.

Parallèlement, l’aide publique au développement est lourdement amputée. Le PLF pour 2026 prévoit une nouvelle coupe budgétaire de 700 millions d’euros. En deux ans, l’APD aura ainsi perdu plus de la moitié de son budget et l’enveloppe relative à la coopération multilatérale aura baissé de 74 %. La suppression de l’affectation des recettes des taxes solidaires a privé l’aide publique au développement d’un financement stable, pérenne et utile à la mise en place de projets structurants.

Ces coupes budgétaires successives – c’est ici la cinquième depuis 2024 – constituent un double renoncement, d’une part à nos engagements internationaux, d’autre part au soutien apporté au tissu humanitaire, dans un contexte caractérisé par une baisse de 83 % des moyens de l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) et par une diminution de l’aide fournie par l’Union européenne.

Alors que 66 % des Français soutiennent l’action de la France en faveur de la solidarité internationale, quelles sont selon vous les conséquences concrètes du décalage observé entre l’ambition et le discours, d’une part, et l’impact de la réalité budgétaire, d’autre part, sur l’influence de la France et sur son image dans le monde ?

Notre groupe entend proposer de réaffecter les recettes des taxes solidaires au financement de la solidarité internationale, afin de garantir des ressources stables, prévisibles et pérennes. Partagez-vous cette orientation ? Êtes-vous prêt à soutenir ce retour à un financement durable de notre aide au développement, indispensable à la crédibilité et à l’efficacité de notre politique étrangère ?

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Je tiens à signaler que très peu de ministères ont vu leur plafond d’ETP progresser à la hausse en 2025. Nous étions donc plutôt satisfaits d’avoir réussi à éviter une stagnation ou une baisse des effectifs, comme cela a été le cas pour l’essentiel des ministères.

L’image de la France à l’étranger dépend évidemment de notre situation budgétaire, mais pas uniquement. Dix ans après l’accord de Paris et l’accord sur le nucléaire iranien, la France a montré qu’elle était encore capable de peser sur la scène internationale. Je pense par exemple à la Conférence des Nations unies sur l’océan, à Nice, qui a permis de faire aboutir l’accord sur la haute mer en un temps record. Je pense également, plus récemment, à l’initiative que nous avons développée avec l’Arabie saoudite pendant un an, qui a culminé à New York avec la déclaration qui a clairement servi d’appui au plan de paix du président Trump. En dépit d’un exercice budgétaire plus difficile que ceux de certaines années antérieures, nous conservons, grâce au talent de nos diplomates, une capacité à peser durablement sur la scène internationale.

Cette capacité dépend toutefois également de l’équilibre de nos finances publiques. Dans ce contexte, des choix doivent s’opérer. J’attends avec impatience d’entendre le responsable d’un parti politique français dire au Premier ministre que sa priorité absolue serait qu’il relève l’APD. Je sais combien est vive dans cette enceinte la conscience de l’importance de disposer d’un réseau diplomatique robuste et d’instruments comme l’aide publique au développement pour tenir le rang de la France et servir ses intérêts. Ce n’est toutefois jamais le premier aspect mentionné lorsque, consultés par le Premier ministre, les responsables des partis politiques français expriment leurs priorités.

M. Pierre Pribetich (SOC). Cela a été dit par notre groupe.

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Pas toujours très clairement.

Quant à la réaffectation que vous évoquez, il reviendra au Parlement d’en débattre : le Premier ministre l’a indiqué très clairement. Le gouvernement émettra sans doute un avis plutôt défavorable, puisqu’il est tenu par la loi organique qui rend désormais difficile, sauf exception, l’affectation des taxes à des usages spécifiques.

M. Michel Herbillon (DR). L’examen du projet de loi de finances pour 2026 se déroule dans un contexte budgétaire particulièrement dégradé, qui nous oblige à la responsabilité afin de garantir la stabilité financière de notre pays ainsi que notre souveraineté.

Dans une situation géopolitique internationale extrêmement tendue, je veux saluer la stabilité des crédits alloués à l’action extérieure de la France et à l’action consulaire. Ce choix responsable mérite d’être souligné. Nous avons en effet connu, ces dernières années, un début de réarmement de notre diplomatie et il aurait été extrêmement dangereux de renouer avec d’anciennes pratiques de suppression de moyens et de postes, alors même que notre sécurité collective est menacée. Je saisis l’occasion pour remercier les 14 000 agents du ministère ainsi que les agents des opérateurs, qui portent et défendent chaque jour la voix de la France partout dans le monde.

J’ai noté, au sein du programme 105, que le budget de la direction de la communication serait rehaussé de 10 millions d’euros afin de renforcer nos moyens dans le domaine de la lutte informationnelle. Face aux nombreuses attaques dont la France est l’objet, je salue cette orientation offensive. Pourriez-vous nous indiquer comment cette action résolue contre la désinformation et les ingérences ou influences étrangères va se traduire concrètement ?

Nous constatons par ailleurs dans le budget que vous présentez une baisse sensible des moyens alloués à la mission Aide publique au développement. Nous la déplorons et aurions tous souhaité que notre pays soit en mesure de maintenir son ambition en la matière, conformément à la loi votée sans opposition à l’Assemblée nationale en 2021. Le groupe Droite républicaine lance l’alerte depuis de très nombreuses années au sujet de la dégradation notoire de nos finances publiques. Nous en voyons les conséquences concrètes, qui nécessitent de diminuer ce budget afin de soutenir d’autres politiques publiques utiles à nos concitoyens, dans les domaines de la santé, de la sécurité ou de l’éducation.

Pour autant, cela ne doit pas conduire à relâcher l’attention portée au nécessaire contrôle de notre APD, dont nous avons vu qu’elle finançait parfois des projets dans des pays ouvertement hostiles à la France. Je vous demande par conséquent de remettre en ordre la conditionnalité de notre aide publique au développement, en fonction du taux de délivrance des laissez-passer consulaires, documents impératifs pour exécuter les obligations de quitter le territoire français (OQTF), mais aussi de la qualité de la relation diplomatique que nous entretenons avec les pays bénéficiaires. J’attends de vous une vraie réponse, au-delà des considérations techniques habituelles.

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Je vous remercie pour vos mots à l’attention des agents du ministère de l’Europe et des affaires étrangères. On a parfois l’impression qu’ils ont la belle vie mais il arrive à beaucoup d’entre eux de se trouver dans des situations qu’aucun agent public ne devrait avoir à vivre. J’ai ainsi une pensée pour les agents qui ont dû, suite aux décisions brutales et infondées des autorités algériennes, quitter en quarante-huit heures l’Algérie où ils étaient en poste. Je songe aussi aux agents de nos postes à Tel-Aviv, à Jérusalem, au Caire, en Arménie, en Turquie, en Iran, qui se sont mobilisés pendant la guerre des douze jours pour tenter d’apporter des solutions à nos compatriotes qui, par milliers, cherchaient à rentrer en France. Je pense enfin à ceux qui, envoyés dans des postes sensibles, y vivent éloignés de leur famille pendant des mois car ils considèrent que cela relève de leur devoir et que, ce faisant, ils servent la France et les Français.

Vous m’interrogez sur la guerre informationnelle. Parmi les aspects non budgétaires de la question, nous allons, au ministère mais aussi dans l’ensemble du réseau, coordonner et synchroniser tous les éléments concourant à la fonction d’influence. Nous avons en effet besoin que nos messages soient entendus, donc distribués par tous les canaux par lesquels nous pouvons atteindre leurs destinataires. Cela concerne la direction de la communication et de la presse mais aussi notre formidable réseau culturel, qui peut contribuer à véhiculer valeurs et messages, ainsi que le centre d’analyse, de prévision et de stratégie (CAPS), centre de réflexion interne du ministère qui nous représente dans diverses enceintes. Nous allons veiller à ce que ces différents services se coordonnent.

Nous allons également faire en sorte qu’à l’échelle des ambassades, des « comités influence », sous l’autorité de l’ambassadeur, se réunissent fréquemment afin de mettre en commun les objectifs et les moyens de la politique d’influence. Cela concerne le chargé de communication, l’attaché de défense, l’attaché de sécurité intérieure ou encore le conseiller de coopération et d’action culturelle (Cocac) : tous contribuent d’une manière ou d’une autre à cette influence, qui doit désormais être mieux coordonnée et synchronisée.

Sur le plan budgétaire, nous devons améliorer notre capacité de détection lorsque des attaques nous visent. Cela suppose de disposer de personnels en mesure d’identifier les messages et de les qualifier. Il nous faut également des moyens de production et de diffusion des contenus de riposte. Il s’agit de moyens nouveaux, qui ont des implications budgétaires mais aussi humaines. Nous allons ainsi être particulièrement attentifs à cette dimension lors du recrutement de nouveaux profils au sein notamment de la direction de la communication et de la presse et privilégier des candidats présentant une expertise nous permettant de répondre à cette attente.

Nous aurons aussi besoin d’outils numériques nouveaux, afin notamment de décharger les personnes de tâches susceptibles d’être automatisées – comme la réalisation de la revue de presse par exemple –, et de leur permettre de dégager ainsi du temps pour la détection des attaques et éventuellement la production de ripostes. C’est là tout un art : il faut à la fois être suffisamment sérieux, puisque l’on porte la parole de la France, mais aussi savoir manier l’ironie pour que le contenu puisse être viral et surpasser la viralité de celui de l’agresseur.

Il faut enfin parvenir à distribuer ces ripostes, ce qui suppose d’identifier et de cultiver des relais permettant à ces messages d’être véhiculés dans le champ des perceptions et dans l’ensemble de l’espace informationnel.

Concernant l’APD, nous mettons en œuvre des moyens visant à ce que le contrôle parlementaire puisse être plus serré et veillerons à ce que les commissaires du gouvernement y prennent leur part.

Lors du conseil présidentiel pour les partenariats internationaux, le président de la République a arbitré et décidé que, dans le portefeuille de prêts de l’AFD, qui s’élève à quelque 7 milliards d’euros, 1 milliard serait consacré à de l’aide liée, ne répondant plus aux caractéristiques de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) mais venant soutenir des projets à condition qu’ils soient confiés à des entreprises françaises. Ainsi, 15 % du portefeuille de prêts de l’AFD vont devenir de l’aide liée, en particulier sur le sujet de la participation des entreprises françaises aux projets de développement.

M. Michel Herbillon (DR). Vous n’avez pas répondu à la deuxième partie de ma question.

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Je me tiens à votre disposition pour évoquer plus en détail les sujets migratoires. Je puis simplement vous dire que dans bien des pays avec lesquels nous sommes en lien, non seulement l’APD est naturellement incluse dans le dialogue bilatéral, au sein duquel j’ai veillé ces derniers mois à ce que le niveau de priorité des questions migratoires soit relevé, mais aussi que l’AFD contribue à financer des projets qui concourent directement à la maîtrise de l’immigration irrégulière. Peut-être faudra-t-il augmenter la proportion des projets de l’AFD consacrés directement à cette priorité. C’est dans le cadre du dialogue entre le gouvernement et les parlementaires, au conseil d’administration de l’AFD, que nous pourrons avancer dans cette direction.

Mme Dominique Voynet (EcoS). L’année 2026 sera à nouveau difficile pour notre aide au développement et notre diplomatie, donc pour l’influence de la France dans le monde. Les agents ne sont pas en cause : ils sont engagés mais aussi inquiets, et nous alertent car les baisses de crédits se répètent depuis plusieurs exercices.

Je pense notamment au programme 185, qui voit ses autorisations d’engagement baisser de 45 millions d’euros. La mise à zéro du budget consacré aux objectifs de développement durable hors APD constitue également un signal particulièrement inquiétant.

Dans les affaires consulaires, on observe une baisse de 41 % du budget alloué à l’instruction des demandes de visas. Faut-il y voir une chute de la demande ou un recours accru à des prestataires privés, comme c’est le cas pour certaines demandes particulièrement difficiles émanant notamment de femmes afghanes ?

S’agissant de l’APD, la baisse est brutale. Je n’insisterai pas sur ce point ; Pierre Pribetich a parfaitement décrit la situation. Contrairement à ce qu’annonçait le président de la République en 2021, l’aide au développement ne représentera en 2026 que 0,38 % du produit intérieur brut (PIB).

Le programme 110 voit quant à lui ses autorisations d’engagement baisser de 45 % du fait d’une forte réduction de la contribution française au fonds Vert pour le climat, qui constituait pourtant un engagement fort de la France.

On pourrait donner d’autres exemples.

Nous le savons : la situation budgétaire est contrainte. Mais la vraie question demeure : travailler avec moins, pourquoi pas mais pour faire quoi ? C’est bien là que réside le cœur du problème.

Comme l’a souligné la mission d’information commune sur les moyens consacrés au volet diplomatique de notre réorientation stratégique portée par notre groupe, notre politique étrangère souffre d’un manque de lisibilité et de cohérence. Nous n’avons plus de cadre clair pour notre action extérieure. Le dernier Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France date de 2008. Vous ne manquez jamais de nous répéter que « le président de la République a décidé ». Nos institutions lui donnent certes un rôle particulier sur les questions internationales mais ne lui permettent pas pour autant de décider de tout, en passant par-dessus le Parlement et nos engagements antérieurs.

Ne serait-il pas temps d’engager une révision stratégique concertée associant parlementaires, diplomates, experts et société civile pour redéfinir les objectifs de notre action extérieure à moyen et long termes ? Ce serait, selon moi, une manière efficace d’assurer la cohérence entre nos ambitions internationales, nos valeurs et les moyens budgétaires que nous y consacrons.

M. Jean-Noël Barrot, ministre. La réponse est oui : je pense que le temps est venu pour cela et que le rapport de Sophie Mette et Karim Ben Cheikh constituera une bonne base de départ pour cette réflexion. Bien qu’il faille définir le contour de cette revue stratégique, elle me paraît pertinente car le monde a, disons, quelque peu évolué depuis 2008.

M. le président Bruno Fuchs. La commission élabore régulièrement des rapports sur certains éléments de la politique étrangère et poursuivra cette réflexion.

M. Frédéric Petit (Dem). Je ne reviendrai pas sur la déconnexion existant entre le réarmement militaire et celui de la diplomatie. Je suis très attaché à la diplomatie des sociétés civiles : se réarmer militairement suppose par ailleurs de réarmer notre société. L’État ne fera pas tout et ne doit pas tout faire. Il appartient également aux citoyens de se mobiliser.

Vous avez évoqué les priorités du Premier ministre. Nous y souscrivons et le soutenons dans sa recherche de stabilité et de renforcement financiers mais c’est à la nation qu’il revient de donner l’objectif. Cela ne nous exonère donc pas de réfléchir sur ce point et nous sommes nombreux dans cette commission à juger insupportable le déséquilibre entre ce que représente notre diplomatie et les efforts démesurés qui lui sont demandés.

Les opérateurs sont très souvent considérés comme des boucs émissaires. Certains sont pourtant indispensables car ils ont la capacité à gérer des éléments que nous ne savons pas traiter en interne. Nous sommes favorables à la modernisation de leur gouvernance. De nombreuses actions ont déjà été engagées. Je suis pour ma part assez satisfait de ce qui se passe depuis plusieurs années au sein de votre ministère, où l’on observe une évolution profonde des comportements, allant vers une plus grande recherche de cohérence. Je place souvent comme point charnière le discours du chef de l’État aux ambassadeurs de 2019, dans lequel il leur avait été demandé de ne plus être des virtuoses mais des chefs d’orchestre. Je trouve cette image assez belle et pertinente et j’ai le sentiment que nous avançons dans cette direction, avec les comités influence dans chaque ambassade, les plans pays, les conseils consulaires de développement. Ces éléments témoignent d’une recherche de cohérence et de coordination à l’échelle du pays.

Notre commission a envie de vous aider à reconquérir des forces, y compris budgétaires, mais pas n’importe comment. Nous recherchons de la cohérence, de l’efficacité, de la redevabilité. J’ai formulé des propositions pré-budgétaires à ce propos et souhaiterais savoir ce qu’il en est. Cela concerne en particulier une mesure de synchronisation des contrats d’objectifs et de moyens (COM) de tous les opérateurs agissant dans le champ ou en appui de la politique extérieure de la France, mesure à laquelle je suis très attaché depuis huit ans et qui me semble répondre notamment à la demande de notre collègue Le Gall sur la planification.

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Je partage votre conviction que la diplomatie des sociétés civiles joue un rôle important. Je vous remercie à ce propos de l’accueil que vous avez réservé à la délégation de résistants biélorusses dans le cadre de la réunion de l’Alliance des groupes parlementaires en soutien à la démocratie en Biélorussie, organisée récemment à Paris. Cela a beaucoup de poids et de force et je ne peux qu’encourager les membres de cette commission à prendre toute leur part dans l’animation de la diplomatie des sociétés civiles.

Concernant la question des opérateurs, je tiens tout d’abord à souligner l’évolution interne au ministère des affaires étrangères, qui se montre de plus en plus attentif aux travaux des parlementaires et à leurs préconisations. Au moment où nous réfléchissons à l’avenir de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), vos propositions à ce sujet, tout comme celles formulées par la sénatrice Samantha Cazebonne ou d’autres par le passé, ont été prises très sérieusement en considération, à ma demande, par les directrices et directeurs chargés de cette réforme.

Quant à la synchronisation des contrats d’objectifs et de moyens de tous les opérateurs, j’y suis pour ma part favorable. Cela supposerait, à un moment donné, d’en décaler certains pour qu’ils puissent se synchroniser avec les autres. Il faudrait également que la commission s’y prépare.

M. le président Bruno Fuchs. Je pense que la commission n’en souffrirait pas, puisqu’elle est à chaque fois saisie à la dernière minute ! Cela apporterait au contraire davantage de lisibilité et permettrait un travail plus en profondeur sur cette question, qui viendrait enrichir encore la réflexion et l’efficacité des moyens des opérateurs de l’État.

M. Bertrand Bouyx (HOR). Ma question porte sur la diplomatie économique française à la lumière du contexte budgétaire. Le projet de loi de finances pour 2026 prévoit une stabilisation des crédits du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, dans une situation de redressement des comptes publics. Vous avez fait le choix de préserver les moyens de notre action diplomatique et d’investir dans le numérique, la sécurité et la préparation de la présidence française du G7. Notre groupe salue cet effort.

Nous constatons toutefois dans le même temps que notre environnement commercial s’est considérablement tendu. Depuis le début de l’année 2025, l’administration américaine a rétabli ou étendu plusieurs barrières douanières, avec des droits de 25 % sur les véhicules électriques et les pièces détachées, allant jusqu’à 50 % pour certains biens intermédiaires stratégiques. Ces décisions censées relocaliser la production sur le sol américain fragilisent directement plusieurs filières françaises et européennes comme l’automobile, l’aéronautique, la chimie et les biens de consommation.

Dans ce contexte, pouvez-vous nous dire comment la diplomatie économique française entend agir avec les moyens inscrits dans le budget ? Disposez-vous d’évaluations précises des impacts de ces nouvelles barrières douanières sur nos exportations vers les États-Unis ? Plus important encore, comment comptez-vous articuler les outils du ministère, notre réseau diplomatique, les services économiques et la présidence française du G7 pour défendre une proposition européenne coordonnée face au retour du protectionnisme américain ?

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Cette question est essentielle et le Quai d’Orsay va, sur ce sujet, faire son retour dans la partie. Il s’agit en effet d’une compétence que nous partageons, dans les moindres succès si j’ose dire, avec le ministère de l’économie et des finances. Face aux décisions récentes de l’administration américaine, il nous faut réagir avec beaucoup de vigueur.

C’est dans cet esprit que nous préparons, avec le ministre délégué chargé du commerce extérieur et de l’attractivité, Nicolas Forissier, le conseil présidentiel du commerce extérieur qui devrait se tenir dans les prochaines semaines et qui va décliner notre stratégie face au regain de tensions et aux guerres commerciales, en étendant le champ de la diplomatie économique à la sécurisation de nos approvisionnements critiques. Traditionnellement, la diplomatie économique concerne essentiellement l’attractivité, c’est-à-dire les investissements étrangers en France, et l’accompagnement des entreprises françaises à l’exportation. Ces deux dimensions doivent évidemment être renforcées, afin de diversifier les marchés des entreprises qui pâtissent des augmentations des droits de douane américains sur des produits du haut de la gamme de valeur. Nous avons également besoin de nous protéger contre l’arsenalisation de certains intrants, c’est-à-dire la tentation – voire la volonté – de certains pays de concentrer des ressources rares pour pouvoir peser sur le destin des autres nations. Le spectre va donc s’élargir.

Les moyens à mettre en œuvre concernent en premier lieu notre organisation. Ces objectifs nouveaux vont nous amener à faire évoluer le dispositif de la direction de la diplomatie économique, afin d’être au plus près des besoins des entreprises. Nous allons également adapter nos instruments. Nous travaillons en lien étroit avec le ministère de l’économie et des finances pour développer de nouveaux outils financiers susceptibles de mieux accompagner les entreprises vers l’exportation. Cela est vrai des outils existants du Trésor ou de Bpifrance mais aussi des outils financiers de l’AFD, qui va libérer 1 milliard d’euros par an de prêts liés, donc contribuant à des partenariats internationaux, bénéficiant à des pays en développement tout en permettant à des entreprises françaises de porter les projets concernés.

Sur le plan européen, nous prônons la sortie de la naïveté. Je me félicite par conséquent avec vous de la proposition de la Commission européenne, que Stéphane Séjourné a présentée il y a quelques jours, pour protéger l’industrie sidérurgique européenne, avec des quotas qui, s’ils sont dépassés, nous permettront d’appliquer des droits de douane de 50 %. De façon plus générale, nous avons plaidé à de nombreuses reprises en faveur d’une mobilisation de l’instrument anticœrcition.

Sur le plan international, vous avez cité la présidence française du G7, que j’ai plutôt intégrée dans les dépenses pas totalement pilotables puisque je n’imagine pas en proposer la réduction. Peut-être certains amendements iront-ils en ce sens ; mon avis sera alors défavorable. Les nouveaux déséquilibres mondiaux et les questions commerciales se trouveront précisément au cœur de la présidence française du G7, avec pour objectif le désarmement tarifaire pour la France, l’Europe et leurs partenaires.

M. Laurent Mazaury (LIOT). La semaine dernière, lors d’une réunion conjointe avec la commission des finances, nous avons déjà pu faire un point sur les moyens consacrés à notre diplomatie et en constater la baisse, ce qui dans le contexte géopolitique actuel n’est pas une bonne nouvelle. Nous devons tous accomplir des efforts responsables face à notre dette publique mais sacrifier la diplomatie quand la guerre se poursuit en Europe et que d’autres pays, dont la Chine, continuent à financer ardemment leurs moyens d’influence mondiale ne pourra que nous conduire à un isolement que nous paierons cher plus tard, notamment dans le cadre de nos finances publiques, avec des conséquences sur les PLF du futur. Je ne reviendrai pas sur ce sujet dont nous partageons l’analyse et l’urgence et sur lequel je crois comprendre que nos amendements auront peu de chance d’aboutir.

Je souhaite vous interroger sur votre récente déclaration concernant la possible venue du président Poutine en Hongrie. Vous avez récemment affirmé que la présence du président russe sur le sol européen n’avait de sens que si elle permettait d’acter un cessez-le-feu immédiat et sans condition. Kaja Kallas, haute représentante de l’Union européenne pour les affaires étrangères, a quant à elle déclaré que voir un président sous mandat d’arrêt de la Cour pénale internationale (CPI) dans un pays européen n’était pas une bonne chose. Votre homologue lituanien a été plus direct, considérant que la seule place pour Poutine en Europe était à La Haye, devant un tribunal.

L’Assemblée nationale a voté, voici quelques mois seulement, une proposition de résolution européenne, dont j’ai eu l’honneur d’être le premier signataire, visant à renforcer notre soutien à l’Ukraine et dans laquelle nous appelions à l’exécution des mandats d’arrêt émis par la CPI contre le président Poutine et la commissaire russe aux droits de l’enfant, Maria Lvova-Belova. Je ne reviendrai pas sur les enlèvements d’enfants perpétrés en Ukraine et fomentés par la Russie. S’il faut une nouvelle fois accepter de voir violer le droit international, bafouer nos alliés européens qui sont en première ligne face à la Russie et ne pas respecter les textes votés, j’aimerais savoir si nous avons au moins une sorte de garantie que cette rencontre va permettre un réel changement en faveur de l’Ukraine. Je crains malheureusement de connaître la réponse à cette question, qui s’annonce similaire à celle obtenue lors du sommet organisé en Alaska.

La France et l’Union européenne ont-elles demandé que la rencontre soit délocalisée dans un pays situé hors de l’UE, afin de respecter nos principes fondamentaux ? Peut-être serait-il choquant de relier factuellement dans mon intervention ces éléments de droit international à nos finances publiques. Le lien n’en est pourtant pas moins évident. Cette guerre aux portes de l’Europe nous coûte cher ; nous le voyons dans le PLF. Elle pourra nous coûter plus cher encore si elle continue à se rapprocher de nous, au-delà bien évidemment des vies humaines perdues.

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Vous auriez pu citer également votre proposition de loi traitant du coût de cette guerre pour les finances publiques européennes et ukrainiennes, qui est en train de trouver une issue favorable à travers les réflexions en cours au niveau européen sur une mobilisation des avoirs russes gelés.

La Commission européenne a en effet, au retour de l’été, présenté une proposition à ce sujet, qui pourrait la conduire – si toutefois le texte est adopté – à lever un emprunt placé auprès des actifs russes ou de leurs détenteurs au sein d’Euroclear pour, à son tour, prêter les sommes à l’Ukraine, lesquelles seront remboursées par cette dernière lorsqu’elle aura reçu des réparations de la Russie. Nous soutenons cette idée dans la mesure où elle ne contrevient pas au droit international puisque la Commission européenne ne procèdera pas elle-même à la saisie des actifs. Il faudra en outre que l’usage qui sera fait par l’Ukraine des montants qui lui seront alloués contribue à renforcer l’autonomie stratégique européenne au sens large. En matière d’armement, il faudra par exemple que ces sommes soient utilisées pour acheter en priorité du matériel européen. Il serait difficile pour nous d’accepter que ces sommes soient employées en priorité pour acheter des armements américains.

Je tiens à vous féliciter pour vos initiatives convergentes avec ces démarches.

Il est important de rappeler en toutes circonstances qu’un mandat d’arrêt de la Cour pénale internationale a été émis à l’encontre de Vladimir Poutine, sur le fondement de son rôle présumé dans les déportations de centaines d’enfants ukrainiens. La France soutient la CPI, y compris lorsque celle-ci est prise à partie ou que certains de ses juges sont placés sous sanctions. Elle soutient son travail indépendant et respecte ses obligations aux termes de son appartenance au statut de la Cour pénale internationale.

Même s’il s’agit, en l’occurrence, d’une éventuelle rencontre bilatérale, il me semble que cela n’a effectivement de sens de l’organiser en Europe que si Vladimir Poutine vient y acter un cessez-le-feu immédiat et sans condition. Je considère que c’est dans son intérêt, puisque le temps commence à jouer contre lui. Le nouveau prêt, qui ne sollicitera pas les finances publiques européennes, nous donnera en effet les moyens de soutenir l’Ukraine pendant trois années supplémentaires. Je rappelle que Vladimir Poutine n’a pas progressé sur le terrain de 1 % depuis les 1 000 derniers jours. Nous allons en outre continuer, grâce à la politique de sanctions, à assécher les ressources de la Russie, que Vladimir Poutine entraîne dans sa guerre coloniale.

M. Jean-Paul Lecoq (GDR). Je m’interroge sur le principe des lois de programmation. J’observe à la lecture du budget que les objectifs de la loi de programmation militaire sont quasiment totalement respectés, voire dépassés. En revanche, la loi de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales n’a pas le même effet. Elle nous avait pourtant été présentée comme la sanctuarisation de l’action du gouvernement sur ces sujets. Cela signifie-t-il que l’un des deux ministres fait respecter sa loi de programmation, contrairement à l’autre, vous en l’occurrence ?

Comment les priorités sont-elles déterminées ? J’ai été élu, responsable de budget : j’examinais alors les priorités pour savoir si elles étaient incompressibles. Celles-ci sont essentielles à la paix. J’observe que le mot « paix » n’a pas été utilisé une seule fois, alors que nous sommes dans une audition du ministre des affaires étrangères. La diplomatie française, ses agents et vous-mêmes avez pourtant pour mission de faire en sorte que la paix revienne ou soit préservée.

Vous avez par exemple décliné dans la présentation du budget cinq priorités, dont la première est relative à la sécurité, à la stabilité et à la préservation de la paix. Comment le ministère peut-il procéder alors qu’il baisse les contributions internationales et les budgets alloués aux programmes de la mission Aide publique au développement ?

La deuxième priorité concerne « la poursuite des intérêts économiques, technologiques et stratégiques d’une Europe plus intégrée, unie et indépendante » : indépendante vis-à-vis de qui ?

Il est également question d’un « rôle de puissance d’équilibre établissant des partenariats de confiance au service d’un multilatéralisme », etc. Je ne prétendrai pas que l’on défende la démocratie en acceptant d’exfiltrer un président. Ce n’est pas le bon jour pour cela, paraît-il : nous en reparlerons la semaine prochaine.

Vous souhaitez par ailleurs « une diplomatie économique mobilisée pour l’attractivité, la réindustrialisation et la création d’emplois en France » : de quelle réindustrialisation parle-t-on ? On ne la voit pas.

Vous évoquez enfin une « diplomatie de rayonnement en investissant dans tous les domaines de l’influence au service de l’intérêt géopolitique, économique et stratégique ». Comment faire pour investir « dans tous les domaines de l’influence » en baissant nos contributions financières à la paix, parmi lesquelles l’aide publique au développement et les contributions internationales aux Nations unies ? On nous explique que nous régressons au sein des Nations unies alors que la Chine progresse mais certains pays, dont la Chine et la Turquie, augmentent les budgets qu’ils allouent aux instances internationales multilatérales et prennent ainsi davantage de place. Pourquoi la France abandonne-t-elle la sienne ?

M. le président Bruno Fuchs. La France est aussi, selon l’expression, « le chantre du multilatéralisme » et fait partie des pays qui défendent le mieux cette valeur. Il est donc important d’observer la mise en œuvre concrète de ce grand principe de plus en plus menacé.

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Vous voyez bien comment les choses se sont passées. Le réarmement s’est amorcé au ministère avec les états généraux de la diplomatie, mais aussi au niveau de l’aide publique au développement par la volonté politique. Puis, confrontée au Covid et à la guerre en Ukraine, la France a conservé certains dispositifs de protection beaucoup plus longtemps que les pays comparables. Dans ce contexte, il a fallu procéder à des ajustements, notamment sur les crédits d’intervention du ministère, dont l’aide publique au développement.

J’ai demandé aux directeurs, directrices, ambassadeurs et ambassadrices de mieux faire connaître les missions du ministère, pour que nous soyons plus soutenus dans l’opinion publique et perçus, à l’image d’autres ministères régaliens, comme un ministère qu’il faut renforcer, et non comme une variable d’ajustement. Nous commençons à voir la situation évoluer. Sans doute avez-vous entendu parler de l’événement intitulé « La fabrique de la diplomatie », que nous avons organisé en septembre 2025 à l’université Sorbonne-Nouvelle et qui a attiré quelque 20 000 personnes. Les Françaises et les Français ont envie, dans la période que nous vivons, non seulement de mieux connaître mais aussi de défendre leur diplomatie et leurs diplomates. Je vous invite à rejoindre cet effort.

Le fait que les budgets ne soient pas à la hauteur de ce que vous souhaiteriez ou de ce que je pourrais vouloir ne doit pas conduire à considérer que la France s’efface. Qui a animé la semaine de haut niveau de l’Assemblée générale des Nations unies ? C’est la France.

Concernant la paix et la sécurité, première des trois grandes missions des Nations unies, la France présidait, avec l’Arabie saoudite, la session consacrée, en ouverture de l’Assemblée générale des Nations unies, à la solution à deux États et à la Palestine.

En matière de développement durable, l’événement marquant de cette semaine de haut niveau a été la soixantième ratification de l’accord international pour la protection de la haute mer et de la biodiversité marine (BBNJ), qui lui permet d’entrer en vigueur et à la première conférence des parties à se dérouler en 2026.

Pour ce qui est des droits de l’homme, nous aurions voulu que se tienne au niveau des chefs d’États et de gouvernements l’initiative que nous avons contribué à porter avec le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) sur la défense du droit international humanitaire. Cela n’a finalement pas été possible et cette initiative se concrétisera lors du Forum de Paris pour la paix, qui va rassembler dans quelques jours tous les partisans du multilatéralisme à l’échelle mondiale. Nous accueillons enfin cette semaine la Conférence ministérielle des diplomaties féministes, qui constitue une contribution à la troisième mission des Nations unies.

L’objectif premier est bien évidemment de retrouver du muscle budgétaire en général, pour que la France soit plus forte et que sa voix porte davantage à l’extérieur. Sans doute faudra-t-il ensuite réarmer notre politique de développement. Mais que l’on ne dise pas que la France s’efface : ce n’est pas vrai. Je suis certain que vous constatez comme moi, lorsque vous vous déplacez à l’étranger, que la France compte et continue de peser.

M. le président Bruno Fuchs. Jean-Paul Lecoq évoquait le respect des engagements liés à la loi de programmation en matière d’aide publique au développement.

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Nous allons nous appuyer sur les travaux de la mission d’information évoquée par madame Voynet, sur ceux que nous avons pu conduire en interne, ainsi que sur la revue nationale stratégique qui vient d’être actualisée. Dès que nous aurons une vision claire, consensuelle et partagée des objectifs de notre diplomatie, nous pourrons bâtir un cadre programmatique.

M. Jean-Paul Lecoq (GDR). C’est un nouvel enfumage !

M. Jean-Noël Barrot, ministre. J’essaie de faire preuve de bonne volonté, monsieur Lecoq.

M. Sébastien Chenu (RN). Vous êtes évidemment comptable de la situation budgétaire et financière globale de votre ministère.

Je souhaite attirer votre attention sur un sujet que vous n’avez pas abordé, à savoir les incidences budgétaires de l’accord qui nous lie à l’Algérie depuis 1968, au-delà de celles que nous pourrons étudier lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Cet accord migratoire est totalement dérogatoire, au bénéfice des ressortissants algériens. Il leur permet d’obtenir un titre de séjour, un regroupement familial ou l’accès à certaines aides dans des conditions plus favorables que pour toute autre nationalité. Douze mois de présence suffisent, par exemple, pour demander un regroupement familial au lieu de dix-huit mois dans le droit commun.

Mme Nathalie Oziol (LFI-NFP). C’est obsessionnel chez vous !

M. Sébastien Chenu (RN). Les regroupements familiaux concernant les Algériens représentent un quart de l’ensemble de ceux-ci, avec des conséquences budgétaires réelles. Ce régime spécial est ainsi évalué à environ 2 milliards d’euros par an, incluant 300 millions d’euros de surcoûts administratifs relatifs aux contentieux, aux procédures d’éloignement qui n’aboutissent pas.

Sur le plan diplomatique, la situation est non seulement coûteuse mais aussi insatisfaisante. Les laissez-passer consulaires ne sont presque jamais délivrés et la dette hospitalière de l’Algérie vis-à-vis de la France a explosé. Alors que nous sommes partout à la recherche d’économies, ce sujet, tel un éléphant au milieu du salon, n’est pas évoqué.

Je souhaite par ailleurs souligner l’augmentation des visas accordés aux ressortissants algériens par l’intermédiaire de Campus France, organisme placé sous votre co-tutelle, qui a validé la délivrance de 1 000 visas étudiants supplémentaires en 2025.

Incluez-vous ces dépenses, dont vous voudrez bien nous communiquer le montant exact, dans le champ des dépenses non pilotables de votre ministère ? La France dispose-t-elle d’une stratégie diplomatique prenant en compte le coût financier très élevé de cet accord ou cela procède-t-il simplement d’une sorte d’habitude, entre soumission, laxisme et clientélisme, qui coûte cher aux Français et que vous n’osez pas remettre en cause ?

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Je ne suis pas seul comptable du budget de ce ministère ! L’année dernière au Sénat, par exemple, la commission des finances voulait réaliser des économies particulièrement importantes sur ce ministère, avec un amendement qui réduisait de 50 millions d’euros les fonds alloués à notre outil de travail. Nous avions alors proposé un compromis, sous la forme d’un amendement – adopté – de 25 millions d’euros d’économies, montant déjà très important. Or en commission mixte paritaire, les 50 millions d’euros ont été ajoutés, alors que nous avions déjà encaissé les 25 millions d’euros d’économies demandés sur l’outil de travail. Il arrive ainsi que la copie du gouvernement soit dégradée par le Parlement, à la hausse ou à la baisse selon le point de vue. Nous faisons avec.

Ma responsabilité est de proposer au nom du gouvernement une copie des arbitrages. Je vous ai expliqué comment nous avions décomposé les 434 millions d’euros d’économies qu’il m’a été demandé de réaliser. C’est ensuite à vous que la décision appartiendra. Mon rôle sera alors d’exécuter vos décisions et d’en tirer le meilleur parti.

Concernant l’accord avec l’Algérie, le coût de 2 milliards d’euros a été repris dans certains médias. Permettez-moi de citer le titre de la dernière partie du rapport procédant à ce chiffrage : « Un surcoût budgétaire impossible à fiabiliser rigoureusement en l’état des données transmises mais qui peut être estimé à environ 2 milliards d’euros par an ».

Les accords de 1968 comportent-ils des éléments avantageux pour les bénéficiaires, c’est-à-dire pour les ressortissants algériens, par rapport au droit commun ? Oui. D’autres éléments en revanche le sont moins. Si cet accord était remplacé par un autre, cela ne conduirait sans doute pas à une baisse du nombre de ressortissants algériens en France mais à une modification des profils concernés. Il est par exemple probable que l’on compterait un peu moins d’immigration familiale et un peu plus d’immigration économique et étudiante, auxquelles les accords de 1968 sont moins favorables. C’est la raison pour laquelle, lorsque le président de la République s’est rendu en Algérie en 2022 et a endossé la déclaration d’Alger avec le président algérien, tous deux avaient convenu d’engager un travail conduisant à la révision de l’accord de 1968, afin de l’adapter aux réalités du temps. Plusieurs forces politiques en France demandent depuis un certain temps que cet accord soit revu ou abrogé. Les Algériens seraient eux aussi en droit de souhaiter que des évolutions soient envisagées.

Concernant les visas, vous faites référence à un message de Campus France, organisme ayant la responsabilité de mettre en relation des étudiants étrangers avec nos établissements d’enseignement supérieur, qui fait état d’une augmentation du nombre de visas étudiants délivrés d’un millier en 2025 par rapport à 2024, passant de 8 000 à 9 000. Il me semble important de replacer dans son contexte cette information dont je comprends qu’elle ait pu être mal comprise à un moment où les relations entre la France et l’Algérie sont gelées. Il faut tout d’abord savoir que les visas étudiants représentent une part minime des visas émis chaque année au bénéfice de ressortissants algériens : ce nombre fluctue ; il est passé de 10 000, il y a deux ans, à 8 000 puis à 9 000. Cela dépend du nombre de demandeurs et des places offertes par les établissements d’enseignement supérieur. Dans toutes les autres catégories de visas, le nombre de titres émis a baissé. Je m’attends sur une année complète à une baisse encore plus marquée, à la suite des mesures restrictives très fermes que nous avons prises à l’encontre des dignitaires algériens. Je précise que nous n’avons pris aucune mesure touchant la population générale.

Au cours des neuf premiers mois de 2025, le nombre de visas accordés par la France à des ressortissants algériens a baissé de 14,5 % par rapport à la même période de l’année précédente. Le taux de refus par nos services consulaires a atteint 31 % en Algérie, soit le double de la moyenne mondiale, qui est de 16 %. Cette tendance concerne l’ensemble des catégories de visas, qu’ils soient touristiques, en baisse de 21 %, économiques, de 12,6 %, ou pour motif familial, de 7,4 %. Il est vrai que le nombre de bourses étudiantes augmente mais elles suivent une logique un peu différente.

Nous avons pris le parti de ne pas prendre de mesures visant les Algériens ordinaires, en considérant que la population n’était pas responsable des décisions brutales, absurdes et infondées des autorités algériennes. Si l’on constate une baisse des visas, c’est tout d’abord parce que les autorités algériennes ont réduit notre dispositif consulaire et diplomatique sur place, ce qui limite la capacité à traiter le flux entrant. En outre, le nombre de demandes de visas formulées par des ressortissants algériens a baissé cette année, peut-être parce qu’ils ont considéré qu’un déplacement n’était pas opportun au moment où les tensions entre les deux pays atteignent un tel niveau.

C’est donc la combinaison d’une baisse de la demande et de la capacité à les accorder qui explique la diminution très marquée du nombre de visas. Elle est largement supérieure à l’augmentation de celui des bourses étudiantes, qui a fait l’objet d’une communication dont, encore une fois, je comprends qu’elle ait été incomprise. Mais cela ne doit pas masquer la réalité de l’évolution des mobilités entre nos deux pays.

M. Sébastien Chenu (RN). Vous nous dites que vous n’êtes pas responsable ; j’entends.

Vous contestez que l’accord de 1968 coûte 2 milliards d’euros. Dans ce cas, sait-on quel est vraiment son coût ? Si l’on est incapable de l’estimer, c’est grave.

Vous avez dit que l’accord comprenait des clauses qui sont moins avantageuses pour les ressortissants algériens. Je suis curieux de savoir lesquelles. Quel est leur impact financier ?

Enfin, vous n’avez pas répondu à ma question sur Campus France. Quel est le coût pour les finances publiques des bourses étudiantes accordées à des Algériens ?

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Comme je vous l’ai dit, environ 8 000 visas sont accordés à des étudiants algériens. Ils ne sont évidemment pas tous boursiers de Campus France. Je vous fournirai plus tard des éléments précis sur le coût des bourses accordées aux étudiants algériens.

S’agissant du surcoût de l’accord franco-algérien, je n’ai pas remis en cause l’évaluation figurant dans le rapport de la commission des finances : au contraire, j’ai mis en valeur ce document, qui établit que le surcoût budgétaire est « impossible à fiabiliser rigoureusement en l’état des données transmises ». Sans doute faut-il approfondir la réflexion.

L’accord de 1968 comprend des clauses qui sont moins favorables aux Algériens notamment en matière d’entrepreunariat et de statut des étudiants. Je vous fournirai des précisions complémentaires ultérieurement.

M. Sébastien Chenu (RN). Quelles sont les conséquences financières de ces clauses moins favorables ?

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Elles sont moins favorables que le droit commun pour le demandeur du visa. Si l’on revient au droit commun pour les Algériens, comme le propose le rapport, leur situation deviendrait moins favorable en ce qui concerne l’immigration familiale mais plus favorable s’agissant de l’immigration économique.

C’est la raison pour laquelle la révision de l’accord de 1968 a été abordée par les deux chefs d’Etat lorsque nous avons repris le dialogue en 2022. Il y a sans doute des ajustements à faire, même si la position de votre groupe est plutôt l’abrogation, je crois.

M. Hervé Berville (EPR). Comme le Premier ministre et vous-même l’avez dit, nous sommes à un moment particulier, marqué par une volonté de partage du pouvoir entre le Parlement et l’Exécutif.

On doit aussi respecter les lois de programmation. On respecte la loi de programmation militaire ainsi que les lois d’orientation et de programmation du ministère de la justice et pour la sécurité intérieure ; c’est une bonne chose. Je ne vois pas pourquoi on ne respecterait pas la loi de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, sachant que nous nous sommes battus pour l’obtenir précisément parce que le gouvernement considérait qu’il serait évidemment tenu de suivre le texte voté. Je ne remets pas en cause votre travail car vous avez respecté un certain nombre de dispositions de la loi, notamment en créant cette année la commission d’évaluation de l’APD. Elle nous permettra de mieux mesurer l’impact de cette dernière. Mais force est de constater que les lois de programmation sont traitées différemment, ce qui n’est pas normal.

Pour la troisième année consécutive, le budget de l’APD diminue. Sa baisse a atteint 39 % en 2025. En 2024 et 2025, les crédits de la mission Aide publique au développement ont été amputés respectivement dix fois et quatre fois plus que la moyenne des autres missions budgétaires, participant ainsi de manière disproportionnée à l’effort budgétaire. Je rappelle que la loi de programmation fixe un objectif de 0,7 % du revenu national brut consacré à l’APD en 2025. On en est très loin. En 2026, la mission figure dans la liste de celles qui sont les plus mises à contribution : elle est la quatrième si l’on raisonne en volume et la deuxième en proportion.

Un point m’a vraiment surpris : l’article 2 de la loi de programmation prévoit que les taxes affectées au Fonds de solidarité pour le développement (FSD) ne peuvent pas être inférieures à 528 millions d’euros ; or je vois dans le PLF pour 2026 que ce plancher a été transformé en plafond, soit l’inverse de ce qui est prévu par la loi de programmation. Comment va-t-on faire pour respecter la loi de programmation d’ici à 2027 ? La confusion entre plancher et plafond est-elle une coquille ? C’est un point important car cela ne signifie pas du tout la même chose s’agissant de la trajectoire financière.

Il faut se préparer à faire la guerre mais aussi à faire la paix, et pour cela nous avons besoin d’un appareil de défense et de la diplomatie, ainsi que d’une politique de développement car celle-ci améliore notre influence et notre crédibilité tout en contribuant à résoudre les grands problèmes contemporains, tels que la santé, l’éducation ou le dérèglement climatique. Ce n’est pas parce que l’on assiste à des baisses de l’APD partout dans le monde que nous devons être des suiveurs.

Vous l’avez montré avec la décision reconnaissant l’existence de la Palestine dans le cadre de la solution des deux États ou avec l’adoption de l’accord sur la haute mer : quand elle prend des initiatives, la France est suivie, crédible et fidèle à sa vocation.

M. Jean-Noël Barrot, ministre. L’aide publique au développement est confrontée à une double contrainte, je le disais.

Une contrainte budgétaire, tout d’abord : les mesures en faveur de nos concitoyens destinées à faire face aux conséquences très lourdes de la Covid-19 et de la guerre en Ukraine sur le pouvoir d’achat ont conduit, après une période de forte hausse de l’APD, à des ajustements. Cela contrevient à la loi de programmation.

Une contrainte politique, ensuite : d’une part, un certain nombre de forces politiques soutiennent davantage la loi de programmation militaire ou les lois de programmation qui concernent d’autres ministères régaliens que celle relative à l’APD ; d’autre part, des forces politiques assument de demander une baisse de l’APD, alors qu’aucune ne demande une diminution du budget des armées.

Je peux vous assurer que les couloirs de Bercy retentissent encore des hurlements que nous avons poussés la première fois que l’on nous a dit qu’il allait falloir renoncer à 434 millions sur un budget de 5,4 milliards d’euros. Mais il a fallu faire des choix et je vous ai indiqué quelles étaient les priorités que nous nous sommes fixées.

Vous posez une question très importante sur les crédits du programme 384, Fonds de solidarité pour le développement, qui prend le relais des taxes affectées. Je vous donnerai la réponse à la question de savoir s’il s’agit d’un plafond ou d’un plancher bien avant que ne démarrent les discussions sur ce programme.

M. Hervé Berville (EPR). Vous n’avez pas répondu à ma question sur la manière de respecter la trajectoire de la programmation. Pouvez-vous tracer des perspectives qui nous mettent un peu de baume au cœur, alors que nous entrons dans un hiver budgétaire ?

J’en profite pour saluer tous les agents du ministère qui travaillent sur ces questions passionnantes et qui tiennent bon, malgré les baisses de crédits des différentes agences, ainsi que les organisations non gouvernementales (ONG) et la société civile, qui continuent à soutenir cette belle politique.

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Il y a toujours des perspectives. Tout est question de volonté…

M. Jean-Paul Lecoq (GDR). Chiche ! C’est la première fois que vous le dites.

M. Jean-Noël Barrot, ministre. …et d’organisation des priorités. On ne peut pas tout faire en même temps et avoir l’APD la plus généreuse du monde.

M. le président Bruno Fuchs. Nous en venons aux interventions et questions formulées à titre individuel.

M. Michel Guiniot (RN). Le tableau figurant en annexe du PLF et présentant la répartition des crédits par ministère indique que ceux affectés au ministère des affaires étrangères baisseront de 700 millions d’euros en 2026. Quelques programmes connaissent une légère hausse, dont le programme Action de la France en Europe et dans le monde, avec + 0,1 %, et le programme Français à l’étranger et affaires consulaires, avec + 0,2 %. Celui consacré à la diplomatie culturelle et à l’influence n’augmente pas. En parallèle, la contribution de la France à l’Union européenne passe de 23,3 milliards à 28,7 milliards d’euros en un an, alors que nous étions déjà contributeurs nets pour plus de 7 milliards l’an dernier.

Comment réagissez-vous face à ce PLF qui diminue de manière drastique les fonds alloués au fonctionnement de votre ministère – donc au service des Français à l’étranger et des intérêts de la France dans le monde – alors que, dans le même temps, les fonds alloués au fonctionnement de l’UE sont augmentés de près d’un quart, soit 5,4 milliards d’euros ?

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Le prélèvement sur recettes retrace notre contribution annuelle au budget de l’Union européenne. Chaque année votre groupe l’estime supérieur à ce que nous retirons de notre appartenance à l’Union. C’est une appréciation extrêmement partielle des bénéfices que les Français tirent de leur appartenance à l’Union européenne.

Comment mesurer ces bénéfices ? Il y a une manière assez simple qui consiste à examiner l’expérience grandeur nature d’un pays qui est sorti de l’Union européenne. Que s’est-il passé au Royaume-Uni ? Avant qu’il quitte l’UE, la richesse par habitant était de 3 000 euros supérieure à la moyenne européenne, ce qui n’est pas surprenant puisqu’il faisait partie des pays les plus avancés, comme la France et l’Allemagne. Depuis sa sortie, cette richesse se situe dans la moyenne européenne. C’était il y a dix ans et je ne tiens pas compte de l’inflation. Si l’on multiplie cette perte de richesse par les 70 millions d’habitants, on peut considérer que le Royaume-Uni a perdu 210 milliards d’euros par an.

M. Arnaud Le Gall (LFI-NFP). Ce n’est pas la bonne manière de calculer ! Il faut être sérieux. Cela dépend aussi de la politique que l’on poursuit.

M. Jean-Noël Barrot, ministre. C’est au contraire la meilleure manière de calculer. Le prélèvement sur recettes représente de l’ordre de 20 milliards d’euros mais nous retirons dix fois plus de notre appartenance, comme le démontre ce qui s’est passé pour l’économie britannique après le Brexit.

M. Arnaud Le Gall (LFI-NFP). C’est ridicule.

M. Michel Guiniot (RN). Je ne doutais pas que vous présenteriez votre point de vue avec une certaine habileté.

Mme Christine Engrand (NI). Le budget qui nous est présenté donne le sentiment d’une diplomatie française sous contrainte, trop souvent dépendante de logiques extérieures à nos priorités nationales.

Le PLF pour 2026 prévoit une légère baisse des crédits mais cette évolution ne doit pas masquer une réalité : le niveau global de l’aide française au développement reste disproportionné au regard de nos moyens et des urgences qui concernent directement nos concitoyens. La France continue d’engager des montants considérables dans des programmes dont la lisibilité, l’efficacité et parfois même la pertinence interrogent. Une part importante de ces financements transite par des dispositifs multilatéraux ou européens, échappant largement à notre pilotage, alors que l’aide bilatérale – qui est la seule à garantir notre influence – s’amenuise.

Comment s’assurer que cette politique ne devienne pas une simple mécanique budgétaire, déconnectée des réalités locales et nationales, et qu’elle demeure au service d’une véritable diplomatie d’influence, au bénéfice de la France comme de ses partenaires ? Notre influence recule dans plusieurs régions du monde au profit d’autres puissances. Comment entendez-vous restaurer une diplomatie française capable d’exister pleinement face à cette concurrence et avec ce budget ?

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Vous devez être satisfaite puisque, comme je l’ai déjà expliqué, nous avons cherché à faire des économies sur les dépenses pilotables, dont prioritairement celles de fonctionnement, et au sein de ces dernières particulièrement sur les contributions.

Parmi celles-ci, nous avons porté l’effort d’économies sur les contributions multilatérales plutôt que sur les contributions bilatérales. L’an dernier, les crédits relatifs aux contributions étaient répartis à hauteur des deux tiers pour les contributions multilatérales et d’un tiers pour les contributions bilatérales. En 2026, les réductions de crédits s’élèvent à 217 millions d’euros pour les premières et à 100 millions d’euros pour les secondes. De ce fait, les deux types de contributions auront désormais le même poids. J’ai donc rééquilibré au profit du bilatéral.

M. Kévin Pfeffer (RN). Dans votre introduction, vous êtes passé un peu vite sur les dépenses que vous considérez non pilotables. On pourrait certainement y trouver des économies et nous en proposerons.

Je souhaite vous interroger une nouvelle fois sur la réforme du corps diplomatique de 2022, qui a organisé l’extinction de deux corps du ministère des affaires étrangères. Le Rassemblement national s’était fermement opposé à cette réforme, qui a détruit ces corps d’excellence aux compétences si particulières, exigeant notamment des connaissances en langues et civilisations étrangères, ainsi que des savoir-faire acquis grâce à l’expérience et aux affectations successives.

Ces compétences, un élu battu aux élections ne les a pas nécessairement. Les inquiétudes que nous avions exprimées quant à une possible politisation des nominations semblent malheureusement confirmées au vu du profil du nouvel ambassadeur de France nommé cet été au Soudan du Sud. Cet ancien député macroniste avait été défait aux élections municipales et législatives dans le Var face à des candidats du Rassemblement national. Je doute sincèrement que des personnes nommées par complaisance puissent fournir le même service que nos diplomates chevronnés.

J’ai également pris connaissance d’un rapport du Sénat qui indique que cette extinction a eu, de surcroît, un coût non négligeable de plusieurs millions par an, en raison du droit d’option. Confirmez-vous que cette mauvaise réforme a coûté 3,6 millions d’euros par an ?

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Je ne peux pas vous répondre tout de suite sur ce dernier point et je vous fournirai la réponse ultérieurement.

La réforme s’est traduite par des avancées pour la carrière des cadres du ministère. Les conseillers des affaires étrangères et les ministres-plénipotentiaires ont opté à 88 % pour leur intégration dans le nouveau corps des administrateurs de l’État, soit près de 700 agents au total.

Parallèlement, des dispositifs d’accompagnement permettant de conserver un outil diplomatique performant sont mis en œuvre : préservation du concours d’Orient, qui restera une voie d’accès directe et spécifique au Quai d’Orsay et qui va de pair avec une réforme des concours ; revalorisation des parcours et des carrières des secrétaires des affaires étrangères ; garantie pour les agents qui n’ont pas opté pour le corps des administrateurs de l’État d’avoir un déroulement de carrière au moins équivalent à celui qui prévaut actuellement, et en réalité substantiellement amélioré ; possibilité pour le ministère de proposer à tous ses agents, y compris aux administrateurs de l’État, d’y faire leur carrière.

Enfin, le ministère s’est saisi de cette réforme pour transformer sa culture managériale à travers une meilleure évaluation de la performance, afin de tirer des conséquences plus opérationnelles en matière de bonnes pratiques. Un accompagnement des encadrants a été mis en place grâce à la nouvelle délégation à l’encadrement supérieur. De même, un effort sans précédent a été fait pour féminiser.

En résumé, la réforme de l’encadrement supérieur a été l’occasion d’améliorer la situation de nos agents et de continuer à valoriser l’idée d’une diplomatie de métier, de compétences et de talents.

Un élément méritait d’être réaffirmé, et je l’ai fait avec force en soutenant le développement de l’académie diplomatique et consulaire : même s’il arrive que des mobilités aient lieu entre différents secteurs de la fonction publique – et nous les promouvons –, la diplomatie et les métiers du consulaire sont des métiers à part entière. Cela ne s’improvise pas. C’est la raison pour laquelle cette académie permet de former les personnes qui ont vocation à exercer des responsabilités dans le ministère.

Mme Nadège Abomangoli (LFI-NFP). Je voudrais revenir sur les contributions aux politiques de coopération bilatérales et multilatérales. Nous sommes totalement opposés aux coupes budgétaires parce que la construction de la paix et la résolution des crises ou des conflits nécessitent des moyens – même s’ils ne sont pas forcément très élevés –, en particulier dans la période actuelle. Le niveau de conflictualité atteint dans le monde est inédit depuis 1945, sans même parler du génocide en Palestine, qui va avoir pour conséquence d’entreprendre un travail de reconstruction. Il faut résoudre un certain nombre de crises. Lors de son audition, une fonctionnaire suivant plus particulièrement l’Organisation des Nations unies (ONU) nous a parlé d’un programme en faveur des populations auquel la France contribue à hauteur de 600 000 euros. Où va-t-on prendre les crédits ? Va-t-on ponctionner la contribution à l’Organisation mondiale de la santé (OMS), alors que le choléra est réapparu au Soudan ? Va-t-on réduire celle destinée à l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA), alors que la France est supposée être chef de file du plan de paix en Palestine – qui, entre parenthèses, est selon nous un plan de colonisation ?

Un certain nombre de politiques vont en tout état de cause devoir être menées et le signal donné par ce budget est très mauvais. Par-delà les populations à qui les aides vont manquer, il est également question du rang de la France. On a du mal à comprendre pourquoi les coupes budgétaires se focalisent sur les actions bilatérales et multilatérales.

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Aider est aussi un devoir moral.

Nous allons accueillir la semaine prochaine une conférence consacrée à la situation humanitaire dans la région des Grands Lacs. Nous allons appeler la communauté internationale à se mobiliser car les besoins humanitaires ne sont pas du tout satisfaits dans cette zone, très loin de là. Nous apporterons notre contribution à cette occasion.

S’agissant de Gaza, nous co-organiserons, avec l’Égypte, les États-Unis et d’autres pays, la conférence pour la reconstruction qui aura lieu dans les prochaines semaines. Le président de la République m’a demandé de travailler à la contribution française qui sera annoncée lors de cette conférence. Cette contribution concernera les besoins urgents de la population – notamment en matière de santé et d’éducation des enfants – qui se manifesteront jusqu’au début de la reconstruction. C’est ce sur quoi nous allons nous focaliser dans les semaines à venir.

M. Jean-Paul Lecoq (GDR). J’ai découvert que les écoles nationales à vocation régionale (ENVR) relevaient de votre ministère. J’ai pu mesurer leur pertinence et leur qualité, ainsi que le rôle qu’elles jouent pour restaurer l’image de la France dans des pays où c’est nécessaire, notamment en Afrique. Envisagez-vous de leur accorder plus de moyens, tant pour aider au développement que pour améliorer la perception du rôle de la France ?

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Je suis bien d’accord avec vous : cette très belle action menée par la direction de la coopération de sécurité et de défense figure dans le programme 105. Les crédits de celle-ci sont stables, avec 35,6 millions d’euros.

Les ENVR relèvent de cette direction, qui est confiée à un officier général. Elles permettent de développer des compétences en fonction des besoins des pays ou des régions concernées, notamment en matière de lutte contre le narcotrafic ou de maîtrise des flux migratoires. C’est une mission dont nous sommes fiers. Certains se demandent parfois pourquoi elle n’est pas assurée par le ministère des armées mais elle fait partie de la palette des outils dont nous disposons pour exercer une influence, au même titre que l’APD.

Je vous remercie d’avoir salué cette action du ministère, qui n’est pas toujours très connue mais qui est très appréciée là où elle se déploie.

M. Stéphane Rambaud (RN). Les crédits consacrés à l’action extérieure de l’État atteignent cette année 3,45 milliards d’euros, dont 2,69 milliards pour l’action de la France en Europe et dans le monde et 605 millions pour la diplomatie culturelle. Pourtant, jamais la voix de la France n’a semblé aussi faible sur la scène internationale. Nos ambassades ferment ou manquent de moyens, par exemple au Niger ou au Soudan. Nos alliances historiques se distendent et notre diplomatie culturelle, autrefois pilier de notre influence, est réduite désormais à peau de chagrin. Dans le même temps nos diplomates sont de plus en plus contraints d’appliquer des orientations décidées à Bruxelles ou à Washington, plutôt que de défendre une ligne française indépendante et claire.

Nous avons besoin d’une diplomatie pleinement française, recentrée sur la défense de nos intérêts, de notre langue, de nos entreprises et de nos compatriotes à l’étranger, et non d’une diplomatie supplétive de l’Union européenne. Comment justifier un budget aussi important quand il ne permet plus à la France d’être souveraine, entendue et respectée dans le monde ?

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Je trouve au contraire que ce budget est très modeste puisqu’il équivaut, pour ce qui concerne le réseau, au budget de fonctionnement de l’Opéra de Paris. Cela nous permet malgré tout d’avoir une présence dans quasiment tous les pays du monde, d’y protéger nos ressortissants et d’y défendre nos intérêts – qu’ils soient économiques ou sécuritaires –, mais aussi d’être en première ligne pour faire face aux atteintes portées à l’image de la France.

C’est le minimum minimorum. Je considère en tout cas qu’il est difficile d’imaginer pouvoir faire des économies supplémentaires sur l’action extérieure de l’État sans dégrader un outil de travail dont vous avez dit combien il est important pour que la France soit entendue.

En revanche, je suis en désaccord avec ce qui sous-tend votre discours sur l’Union européenne. Une formation du Conseil réunit les ministres des affaires européennes, qui tentent de se mettre d’accord sur un certain nombre de points mais notre politique étrangère nous appartient. Il est vrai que, lorsque nous parvenons à faire converger les positions au sein de l’Union européenne, l’effet multiplicateur européen donne plus de force à notre voix, sachant que nous sommes un grand pays européen et l’un des fondateurs. Mais nous ne sommes pas des supplétifs. Dans les États où la France est représentée, l’ambassadeur exerce sa mission singulière de défense de l’intérêt national. Il ne s’agit pas de l’intérêt du Quai d’Orsay mais de celui de notre pays, dans toutes ses dimensions.

M. Arnaud Le Gall (LFI-NFP). La semaine dernière, après plusieurs semaines de révolte du peuple malagasy, et notamment de la jeunesse, celui qui était alors le président de Madagascar a été exfiltré par l’armée française, ce qui revient à le soustraire à la justice de son pays alors que la répression qu’il a ordonnée a fait plusieurs dizaines de morts. Une fois de plus, l’image de la France est ternie auprès d’un peuple qui a le sentiment qu’elle se met du mauvais côté. On l’a déjà vu dans de nombreux pays africains, et c’est l’une des raisons du désaveu de la France en Afrique.

Pourquoi l’avoir exfiltré ? On nous dit que c’est parce qu’il est franco‑malgache et qu’il fallait donc l’aider mais on connaît de nombreux exemples de binationaux, notamment à Gaza, qui n’ont pas été exfiltrés dans un avion de l’armée française alors qu’ils étaient en danger, y compris lorsqu’ils sont députés. Certains, qui participaient à la flottille pour Gaza, se sont débrouillés tout seuls pour revenir, alors que les Colombiens, par exemple, ont envoyé l’avion présidentiel pour ramener leurs ressortissants. À Madagascar, des rumeurs se répandent selon lesquelles l’ancien président avait des dossiers, notamment sur des affaires de corruption. Il faudrait donner des explications car, une fois de plus, l’image de la France est ternie.

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Ternie par qui ?

M. Arnaud Le Gall (LFI-NFP). Par le choix de l’avoir soustrait à la justice de son pays !

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Je ne voudrais pas ajouter de la polémique à la polémique mais je pense que cela nous ferait beaucoup de bien si ceux qui ont participé aux flottilles, et qui savent parfaitement à quel point les agents du ministère se sont démenés pour qu’ils puissent rentrer le plus rapidement et dans les meilleures conditions possibles, pouvaient les remercier et saluer leur action.

M. Arnaud Le Gall (LFI-NFP). Vous faites diversion. Qu’une propagande existe pour nuire à l’image de la France ne signifie pas pour autant que les décisions du président de la République n’ont pas, elles aussi, un impact sur cette image. Le peuple malgache n’a pas inventé que son ancien président, qui a des dizaines de morts sur la conscience, a été exfiltré par l’armée française. Pourquoi a‑t-on fait cela ?

M. Jean-Noël Barrot, ministre. Le président de la République a été très clair et je l’ai été moi-même lorsque je me suis exprimé.

La présence de l’ambassadeur de France lors de l’investiture du nouveau président témoigne de notre soutien à une transition qui doit permettre de tenir compte de l’aspiration à la démocratie ainsi qu’à l’accès à un certain nombre de services et de biens de première nécessité, exprimée avec beaucoup de force par la jeunesse malgache. Cette transition doit conduire au retour à la légalité constitutionnelle et nous sommes prêts à la soutenir.

 

II.   Présentation de l’avis devant la commission des affaires étrangères et examen des crédits

Au cours de sa réunion du mercredi 29 octobre 2025, la commission examine le présent avis budgétaire.

M. le président Bruno Fuchs. Nous poursuivons l’examen de nos différents avis budgétaires sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2026. Ce matin, nous nous prononcerons sur deux missions budgétaires, les missions Action extérieure de l’État, « cœur de cible » de nos travaux et objet de deux avis budgétaires, puis Écologie, développement et mobilité durables.

Comme l’an passé – nous avons en cela souhaité donner une certaine continuité à nos travaux –, la mission Action extérieure de l’État fera l’objet d’une discussion globale, après la présentation de nos deux rapporteurs pour avis, MM. Michel Herbillon et Frédéric Petit. Je réitère mon appel à la discipline de toutes et tous dans les temps de parole. Il est absolument indispensable, pour la bonne tenue de nos débats et la portée du travail de nos rapporteurs, que nos échanges s’en tiennent à l’essentiel.

Examen pour avis et vote des crédits de la mission Action extérieure de l’État : Action de la France en Europe et dans le monde ; Français à l’étranger et affaires consulaires ; Diplomatie culturelle et d’influence – Francophonie (MM. Michel Herbillon et Frédéric Petit, rapporteurs pour avis)

M. le président Bruno Fuchs. Les crédits de la mission Action extérieure de l’État s’élèvent à 3,46 milliards d’euros pour 2026, un niveau équivalant à l’enveloppe qui lui était allouée dans la loi de finances pour 2025 : la progression se limite à 0,01 %.

Le rapporteur pour avis Michel Herbillon a choisi d’insister plus particulièrement, dans le volet thématique de son rapport pour avis, sur les contributions financières versées par la France aux opérations de maintien de la paix (OMP) des Nations unies. Pour mémoire, notre participation s’est élevée à 220 millions d’euros en 2025, soit 5,3 % du budget total des onze OMP, ce qui nous place au sixième rang des pays contributeurs.

Le rapporteur pour avis Frédéric Petit a consacré quant à lui une partie de son rapport à la diplomatie culturelle de l’Union européenne (UE), envisagée comme une opportunité à saisir pour renforcer l’influence de la France dans le monde. Il s’est attaché à étudier la manière dont la diplomatie de la France s’articule avec celle de l’UE, en analysant comment la présence française dans le monde s’appuie sur les services et les programmes de l’Union et en esquissant les bonnes pratiques à appliquer pour renforcer l’efficacité de notre diplomatie culturelle et d’influence.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis (Action de la France en Europe et dans le monde ; Français à l’étranger et affaires consulaires). Les crédits de la mission Action extérieure de l’État visent à financer la majeure partie des dépenses de personnel, de fonctionnement, d’intervention et d’investissement du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE). Ils sont répartis au sein des programmes 105, 151 et 185.

Je n’ai été désigné rapporteur pour avis des crédits des programmes 105 et 151 que la semaine dernière, à la suite de la nomination au gouvernement de notre ancien collègue Nicolas Forissier. Compte tenu des délais impartis, des auditions et des deux déplacements – au Kosovo et à Chypre – effectués par mon prédécesseur, la partie thématique de mon rapport pour avis, consacrée aux opérations de maintien de la paix, s’inscrit naturellement dans le prolongement des travaux menés jusqu’alors.

Le montant des crédits de la mission Action extérieure de l’État pour 2026 s’élève à 3,46 milliards d’euros. Il équivaut à celui ouvert en loi de finances initiale pour 2025, laquelle entérinait une restriction budgétaire de 200 millions d’euros par rapport à 2024. L’essentiel de la diminution des dotations concerne les contributions versées par la France aux organisations européennes et internationales au titre du programme 105. Bien entendu, le contexte budgétaire très dégradé impose un effort de redressement des comptes publics auquel le ministère de l’Europe et des affaires étrangères ne peut échapper : c’est une question de responsabilité.

Des engagements forts avaient cependant été pris par le président de la République et les gouvernements précédents à l’issue des états généraux de la diplomatie organisés en 2023. Après la suppression de près de 3 000 emplois entre 2006 et 2021 – période pendant laquelle le ministère de l’Europe et des affaires étrangères semble avoir été considéré comme une variable d’ajustement –, un consensus s’était dégagé pour réarmer notre diplomatie en renforçant progressivement ses moyens financiers, matériels et humains et lui permettre ainsi d’exercer ses missions. Force est de constater que l’équilibre entre cet impératif politique et les exigences budgétaires demeure complexe, au risque de rendre l’équation insoluble.

Bien qu’elle prolonge la trajectoire enclenchée en 2023, l’augmentation effective de 49 postes prévue en 2026 ne permettra pas d’atteindre la cible de 700 emplois supplémentaires pour 2027 : les prévisions pluriannuelles laissent penser que cette ambition ne sera pas satisfaite. Si j’en comprends les raisons au vu de la conjoncture, je ne peux que déplorer de nouveau une forme d’incohérence, de distance, entre les discours et les actes, qui suscite des frustrations légitimes et jette un doute sur la crédibilité de notre politique en la matière.

Les dépenses financées par le programme 105, Action de la France en Europe et dans le monde, qui regroupe les trois quarts des crédits de la mission, augmentent de 1,80 %. La diminution des contributions internationales est essentiellement due à la révision automatique des barèmes de calcul des quotes‑parts, qui diminue mécaniquement les contributions obligatoires versées par la France aux organisations internationales ; je le précise car nombre de nos collègues semblent avoir ignoré cet aspect au moment de rédiger leurs amendements. Par conséquent, cette évolution octroie une petite marge de manœuvre, qui permet notamment de renforcer de 10 millions d’euros le budget affecté à la communication stratégique – c’est-à-dire à la lutte contre la désinformation et les ingérences étrangères – et de financer l’organisation du sommet du G7, que la France accueillera à Évian l’année prochaine.

Le budget du programme 151, Français à l’étranger et affaires consulaires, baisse de 0,97 % par rapport à 2025, soit une diminution d’environ 1,5 million d’euros, principalement imputable à la baisse du montant des bourses scolaires. Si cette évolution s’explique par la diminution constante du nombre d’élèves boursiers ces dernières années, ces dépenses ne doivent pas faire l’objet d’une sous‑budgétisation car les bourses sont décisives pour faciliter la présence à l’étranger de nombreuses familles françaises expatriées. Par ailleurs, je me félicite de la revalorisation, à hauteur de 500 000 euros, des crédits alloués à l’accompagnement scolaire des élèves en situation de handicap : c’est un geste modeste sur le plan budgétaire mais très utile pour les familles concernées.

La partie thématique du rapport pour avis porte sur les contributions financières versées par la France au budget des opérations de maintien de la paix de l’Organisation des Nations unies (ONU).

En 2026, la France y participera à hauteur de 205 millions d’euros, ce qui représente 4,6 % du budget total de ces onze OMP et place notre pays au sixième rang des États contributeurs. Le calcul du barème reposant principalement sur le poids démographique et économique des États membres, le montant de la contribution française a mécaniquement été divisé par deux au cours de la dernière décennie et diminue encore de 15 millions d’euros par rapport à 2025.

Après ce qu’on a appelé « la parenthèse enchantée » des années 1990 et des dividendes de la paix, qui avaient vu les OMP se multiplier – souvent avec succès –, ces missions sont confrontées à de vastes difficultés financières et politiques qui ont pour conséquence de fragiliser durablement leur action. Comme le rappelle le secrétaire général-adjoint aux opérations de paix de l’ONU, notre compatriote Jean‑Pierre Lacroix, le budget total des OMP se limite désormais à 5,4 milliards de dollars, soit moins que celui de la police de New York.

En toile de fond, on observe des rivalités interétatiques qui provoquent incidemment des restrictions budgétaires accrues, notamment provoquées par les arriérés et les retards de paiement imputables aux États-Unis. Le secrétaire général de l’ONU a ainsi été contraint de décider en urgence, le mois dernier, d’un plan d’économies qui devrait grever de 15 à 25 % le budget des OMP.

Ces évolutions s’inscrivent dans un contexte de remise en cause profonde du multilatéralisme, la paralysie du Conseil de sécurité et la multiplication des vetos rendant l’ONU impuissante à résoudre les conflits en Ukraine et à Gaza. La fermeture de la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA) en 2023 et celle de la Force intérimaire des Nations unies au Liban (FINUL) à compter du 1er janvier 2027 traduisent concrètement une forme de défiance à l’égard du modèle onusien.

Des doutes, voire des critiques, s’expriment quant à la capacité réelle des OMP à garantir la paix et la sécurité sur les différents théâtres d’opérations. Je considère néanmoins que ces missions restent nécessaires pour pacifier les situations et prévenir l’aggravation des conflits. S’il faut préserver cet instrument utile à la recherche d’une paix durable dans des zones exposées à de fortes tensions, des réformes devraient être conduites afin d’améliorer l’efficacité opérationnelle des OMP et d’assouplir les contraintes budgétaires auxquelles elles sont confrontées.

Sur le plan stratégique, le renforcement des liens avec les États hôtes et l’amélioration de la coordination avec les organisations régionales – comme l’Union africaine – apparaissent primordiales. Les mandats sur la base desquels les OMP sont déployées doivent se structurer autour de priorités claires, davantage centrées sur la protection des civils que sur des ambitions parfois irréalistes de construction de l’État ou state-building.

Sur le plan budgétaire, la France est favorable à l’unité de caisse entre le budget des OMP et le budget régulier de l’ONU. Une trésorerie mutualisée permettrait au secrétariat des Nations unies de tirer parti de la complémentarité des calendriers de collecte des contributions, simplifierait la gestion et dégagerait des économies d’échelle, tout en contribuant à une meilleure maîtrise des dépenses.

Enfin, les OMP sont un véritable levier d’influence pour la diplomatie et les armées françaises. Leur localisation dans des environnements souvent francophones est l’une des nombreuses raisons qui doivent nous conduire à défendre ces missions, tout en restant lucides quant à leurs insuffisances et à l’étendue des progrès à accomplir.

Malgré les réserves exprimées, je prononce un avis favorable à l’adoption des crédits des programmes 105 et 151, dont j’estime qu’ils permettent à notre diplomatie de remplir ses missions au service de la France et de nos compatriotes.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis (Diplomatie culturelle et d’influence – Francophonie). Cette année, notre commission a pu commencer ses travaux beaucoup plus tôt qu’à l’accoutumée : j’ai été pressenti au printemps et formellement nommé en juin, ce qui m’a permis de conduire un travail pré‑budgétaire. J’ai ainsi soumis au gouvernement, avant toute annonce chiffrée, onze mesures que je liste dans mon rapport pour avis. C’est la raison pour laquelle je n’ai pas déposé d’amendements non financiers comme je le fais habituellement : j’attends de voir comment le gouvernement traitera ces propositions.

Le budget du programme 185 enregistre une baisse faciale de 45,8 millions d’euros, pour s’établir à 605,9 millions. Par rapport aux crédits qui devraient être effectivement utilisés en 2025, l’écart se réduit toutefois à 32,8 millions d’euros. Par ailleurs, le programme 209, Solidarité envers les pays en voie de développement, inclut désormais les crédits alloués au Fonds Équipe France (FEF), qui sont mis à disposition des ambassadeurs pour conduire des actions transversales. Si l’on comptabilise ces fonds, qui augmentent très fortement malgré les difficultés du programme 209, les moyens alloués à nos actions d’influence se sont accrus depuis 2021.

Un effort particulier est demandé à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE). Je tiens cependant à vous rassurer : 85 % des lycées français vont très bien et n’ont aucun rapport économique avec l’Agence. Celle-ci a trois missions : gérer soixante-huit lycées – soit une toute petite minorité d’entre eux –, se mettre à disposition de l’ensemble du réseau et conduire des projets de coopération éducative avec les autorités locales. Or, au fil des décennies, elle a abandonné certains de ces rôles pour consacrer les près de 500 millions d’euros que nous lui confions à la gestion des soixante-huit lycées.

Nous devons réformer la gouvernance de l’Agence afin qu’elle nous rende compte, non pas de la façon dont elle utilise cette masse budgétaire, mais de la façon dont elle remplit ses missions principales. Par exemple, quelles sommes affecte‑t‑elle à la gestion des lycées directement gérés par l’État et quels montants consacre‑t-elle au reste du réseau ? De nombreuses personnes, ayant pris connaissance de la baisse des subventions dans la presse, appellent à transformer le statut des lycées du Liban ou d’Amérique du Nord, qui sont florissants. Or, ces derniers n’étant nullement liés à l’Agence, une telle mesure ne rapporterait pas 1 euro à cette dernière. Cet argument n’a pas plus de sens qu’une comparaison entre la gestion d’un club de football et celle de la Fédération française. Je le dis depuis des années et l’idée semble commencer à faire son chemin au ministère : l’Agence doit, à l’instar de ce qu’on observe pour les Alliances françaises, revoir son modèle de coopération avec les établissements, qui sont autonomes.

Je ne reviens pas sur la partie du rapport consacrée à l’articulation entre notre diplomatie d’influence et celle de l’Union européenne. Je conclurai plutôt par quelques considérations sur le rapport présenté par Michel Herbillon.

D’abord, le focus sur les OMP est très intéressant, dans la mesure où il s’agit du type même de missions pour lesquelles la question n’est pas tant de savoir quels moyens accorder que ce à quoi ils doivent servir en priorité.

Ensuite, même s’il est vrai que nous n’atteindrons pas la cible de 700 postes supplémentaires entre 2023 et 2027, nous avons tout de même parcouru la moitié du chemin – en comptant la cinquantaine de postes créés cette année –, dans un ministère qui avait été systématiquement détruit au cours des décennies précédentes.

Troisièmement, les bourses accordées aux élèves en situation de handicap sont d’une importance fondamentale. La France est le seul pays à aider les écoles de son réseau à l’étranger à inclure ces élèves, sans réserver cette assistance à ses propres ressortissants. Ce n’est pas simplement une aide énorme pour les familles ou un geste de solidarité mais bien un véritable acte géopolitique. En permettant à une personne handicapée ou malade d’aller à l’école, on montre ce qu’est la France car tous les systèmes locaux ne fonctionnent pas ainsi : dans certains pays, quand on est handicapé, on mendie dans la rue.

Enfin, certains affirment que les Français qui souhaitent accéder aux services publics à l’étranger vivent un enfer. Des élus locaux de tous bords constatent pourtant que, grâce au travail cohérent conduit depuis cinq ans, les services consulaires se modernisent de façon extraordinaire : il n’y a plus d’attente au téléphone, les remises de passeport sont numérisées, etc. Non seulement les crédits et les équivalents temps plein (ETP) enregistrent une légère hausse, mais celle-ci s’accompagne de réformes de fond qui permettent aux services consulaires à l’étranger de ne plus être ce qu’ils étaient à l’époque où ils faisaient l’objet de plaintes quotidiennes : une foire d’empoigne.

M. le président Bruno Fuchs. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes politiques.

M. Jean-François Portarrieu (HOR). Monsieur Petit, vous avez indiqué avoir débuté vos travaux dès le printemps, avant même de connaître la copie budgétaire du gouvernement. Vous avez engagé d’emblée une série d’auditions en vue de dégager des mesures pré-budgétaires de nature à renforcer l’influence française. C’est une démarche plutôt originale. Que retenez-vous de cette période, au cours de laquelle vous avez en quelque sorte travaillé à l’aveugle, puisque vous n’aviez connaissance d’aucune orientation budgétaire, même si une trajectoire baissière pouvait être anticipée ? Y avez-vous vu une occasion à saisir ou une faiblesse ?

M. le président Bruno Fuchs. Cette démarche s’inscrit aussi dans le combat que nous menons régulièrement pour gagner en temps de travail et intervenir en amont, plutôt qu’en fin de parcours, afin de pouvoir influer sur les décisions budgétaires.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Le plus souvent, quand le rapporteur dépose un amendement qui porte davantage sur l’organisation de l’administration ou de l’opérateur concerné que sur un aspect financier, deux réponses peuvent lui être apportées : soit il chiffre sa proposition et on lui explique que ce n’est pas à lui de le faire, soit il ne la chiffre pas et on l’accuse d’avoir déposé un cavalier budgétaire. Dans un cas comme dans l’autre, cela n’aboutit à rien.

À cet égard, le travail que j’ai mené cette année a été intéressant. Par exemple, je considère depuis longtemps que la direction générale de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger devrait être intégrée dans l’annexe de la loi organique du 23 juillet 2010, qui liste les fonctions concernées par l’article 13 de la Constitution : nous devrions valider la désignation de la personne appelée à diriger cet organisme stratégique, comme nous le faisons pour l’Agence française de développement (AFD). Ayant pu soumettre cette mesure aux personnes auditionnées en amont, dans un contexte plus décontracté qu’à l’accoutumée – sans doute parce que rien n’était encore chiffré –, j’ai été agréablement surpris de constater que la direction générale de la mondialisation du ministère et les syndicats de l’AEFE y étaient très favorables.

M. Laurent Mazaury (LIOT). Notre groupe constate la stabilité du budget de la mission Action extérieure de l’État, qui préserve les moyens essentiels de la diplomatie française, mais nous regrettons l’absence d’ambitions nouvelles. Le gouvernement revendique une politique étrangère active, que nous constatons quotidiennement sur le terrain, mais le budget qui nous est présenté s’inscrit dans une logique de maintien plus que de relance et de dynamisation. L’essentiel des marges est absorbé par la sécurité du réseau, la gestion des crises et la présidence française du G7. Ces priorités, certes légitimes, laissent peu d’espace à la diplomatie de long terme : celle de l’influence, de la coopération scientifique et de l’attractivité économique.

La baisse de 6,4 % des contributions internationales illustre le décalage entre l’ambition affichée d’un multilatéralisme renforcé et la réalité des moyens qui y sont consacrés.

Les crédits du programme 105 sont certes en hausse de 1,8 % mais cela résulte principalement d’une augmentation de 3,5 % des dépenses de personnel et de 8 % des dépenses de fonctionnement.

Les opérations de soutien à l’Ukraine concentrent une part croissante des crédits. Le contexte le justifie pleinement mais cela laisse peu de place aux priorités émergentes que sont l’Afrique, l’Indopacifique et même le climat. Alors que l’Assemblée nationale a adopté il y a quelques mois une proposition de résolution européenne dans laquelle elle exhorte l’Union européenne et ses États membres à procéder sans délai à la saisie des avoirs russes gelés, on ne voit toujours rien venir. J’ai moi-même déposé une proposition de loi en vue de permettre à la France de saisir de sa propre initiative les avoirs souverains gelés sur son territoire. Il faut sans aucun doute aider l’Ukraine mais c’est à la Russie de payer pour les nombreux dommages et crimes qu’elle a commis, dont les conséquences pèseront longtemps sur les Ukrainiens.

Avec une baisse de 7 % des crédits du programme 185, la diplomatie d’influence devient la variable d’ajustement d’un ministère contraint de se recentrer sur le régalien. Cette orientation risque d’affaiblir la présence française là où la compétition éducative et culturelle est la plus vive. Une politique d’influence est un investissement, non une dépense d’agrément.

Le budget du programme 151 confirme les progrès de la dématérialisation et de la qualité du service rendu mais le recul des moyens alloués aux visas – 41,8 % de baisse – et à l’enseignement français à l’étranger fragilise l’attractivité du service public.

Nous regrettons le manque d’ambitions stratégiques que traduit le budget qui nous est proposé mais félicitons le personnel diplomatique pour la qualité de son engagement et des actions qu’il réalise chaque jour pour la France et au service des Français. La France a besoin d’une diplomatie capable d’investir autant dans le rayonnement que dans la sécurité. Faute de moyens nouveaux, ce budget fige notre outil diplomatique dans une logique de gestion.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Vous soulignez la difficulté que j’évoquais dans mon propos introductif, à savoir une équation assez difficile à résoudre entre notre ambition en matière de politique étrangère et les contraintes budgétaires qui s’imposent à nous. La faible proportion de dépenses pilotables est une contrainte évidente pour parvenir à boucler le budget.

Je tiens à souligner votre engagement, partagé par certains de nos collègues, en faveur de l’Ukraine. Vous avez raison d’insister sur ce point. La question des avoirs russes devra effectivement être résolue. Des tentatives récentes ont eu lieu en ce sens, comme vous le savez, mais le mécanisme envisagé me paraît assez complexe au vu de l’urgence.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Il est un enjeu qui lie les considérations budgétaires et l’engagement en faveur de l’Ukraine : la fermeture du ciel ukrainien. Celle-ci serait d’abord une action humanitaire, qui protégerait les populations – je vous invite d’ailleurs à participer à la soirée de soutien à SkyShield France prévu lundi prochain à la salle Gaveau –, mais comme le souligne le président Zelensky lui-même, elle offrirait aussi à l’Ukraine un gain de 3 points de produit intérieur brut (PIB), voire bien plus en cas de réouverture d’un aéroport international, réduisant d’autant les besoins financiers du pays. En permettant aux habitants de travailler, d’étudier ou de développer de nouvelles entreprises plutôt que de devoir se cacher dans les caves, on les aiderait à travailler bien mieux et bien plus.

M. Jean-Paul Lecoq (GDR). Je salue le choix du rapporteur pour avis d’insister sur les opérations de maintien de la paix. Outre le fait que c’est un Français qui les dirige, il est bon de rappeler qu’elles suscitent des interrogations, en raison de leurs coûts et de leur utilité parfois incertaine. Dans bien des cas, le mandat qui leur avait été confié au moment de leur création n’est pas respecté, sans que personne n’intervienne. L’ONU n’est pas une instance à proprement parler mais une association d’États. Il revient donc à ces derniers de faire en sorte que les mandats des opérations de maintien de la paix soient respectés.

Celui de la Mission des Nations Unies pour l’organisation d’un référendum au Sahara occidental (MINURSO) consistait non seulement à éviter les combats mais aussi à organiser le référendum d’autodétermination et à établir la liste électorale, ce qu’elle a fait peu après sa création. L’organisation du référendum semblait alors l’affaire de quelques mois. La proposition par le Maroc d’une troisième voie, concédant au Sahara occidental une forme d’autonomie, est ensuite venue désamorcer la dynamique enclenchée par la MINURSO. Au vu de la déclaration du président de la République reconnaissant la marocanité du Sahara occidental, quelle sera l’attitude de la France dans ce dossier ? Continuera-t-elle à soutenir et à financer la MINURSO tant que la question n’a pas été réglée ?

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Je rends hommage à votre persévérance et à votre détermination à toujours évoquer la situation du Sahara occidental. Vous avez fait part de votre désaccord quant à la position du président de la République, donc de la France à ce sujet. L’actualité ne vous réjouira probablement pas puisque le Conseil de sécurité doit se prononcer demain sur un projet de résolution destiné à clarifier le statut du territoire que se disputent le Maroc et le Front Polisario. Le texte est parrainé par les États-Unis et vise à crédibiliser la perspective d’une autonomie dans le giron du royaume du Maroc.

Mme Marine Hamelet (RN). Le projet de budget du gouvernement Lecornu, qui traduit la vision du président de la République quant à l’action diplomatique de la France, illustre bien ce qui a conduit à l’exaspération d’une majorité de Français envers Emmanuel Macron. Le projet de loi de finances est en effet en décalage avec la réalité que vivent nos concitoyens et illustre l’entêtement du président à poursuivre une politique qui a produit peu de résultats. Alors que des efforts substantiels sont, une nouvelle fois, demandés aux Français, notre pays versera cette année plus de 28 milliards d’euros au budget de l’Union européenne, soit 5 milliards de plus que l’an dernier. Les Français financeront aussi, à hauteur de plusieurs centaines de millions d’euros, divers fonds et organismes européens, en particulier par l’action 02 du programme 105, dont les crédits de paiement (CP), d’un montant de 178 millions, sont en hausse de 3,75 %.

Cette incohérence budgétaire s’accompagne d’une succession de mauvais choix, à commencer par la destruction de notre corps diplomatique et l’application du « en même temps » à notre diplomatie culturelle, au prix de son efficacité et de sa lisibilité. Cette volonté de rester présent dans l’ensemble des pays, conformément au principe d’universalité, reflète-t-elle réellement une stratégie d’influence transversale et décloisonnée, comme vous le suggérez, monsieur Petit ? Ne conduit‑elle pas à un éparpillement de nos ressources ? On peut s’interroger sur la pertinence de l’élargissement des mobilités étudiantes à l’Afrique non francophone, au détriment de nos liens avec les pays francophones.

La politique menée traduit la volonté de fondre l’action diplomatique française dans le multilatéralisme, en particulier à l’échelle de l’Union européenne, ce qui est d’autant plus regrettable que la diplomatie culturelle de l’Union est placée au service de sa politique d’élargissement absurde et sans fin.

Ce budget témoigne de la volonté de poursuivre des politiques que nous ne pouvons pas cautionner. Notre groupe ne le soutiendra donc pas.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Les crédits du programme 105 ne sont pas tout à fait pilotables. En particulier, le versement de 28 milliards d’euros à l’UE est réalisé en application des traités. Quant aux autres financements que vous mentionnez, ils sont d’une échelle tout autre, puisqu’ils avoisinent 0,1 milliard d’euros.

S’agissant du corps diplomatique, on n’a rien détruit du tout : on a juste changé le statut d’agents de l’État qui formaient, en quelque sorte, une corporation – laquelle, au demeurant, fonctionnait bien. On a offert un choix aux agents : quelque 15 % des membres du corps diplomatique ont souhaité y rester et bénéficient toujours du même statut ; la grande majorité d’entre eux ont fait le choix de bénéficier de la réforme. Grâce à celle-ci, le métier d’ambassadeur est sans doute mieux reconnu au sein des régions françaises. Je connais des acteurs, en poste dans des ambassades, qui ne sont pas issus du corps diplomatique mais qui se révèlent de très bons diplomates, que ce soit dans le domaine culturel ou dans la sphère consulaire.

Je ne crois pas que l’on s’éparpille, au contraire. Je vous invite à relire le discours du président de la République aux ambassadeurs de 2019. L’ambassade est désormais l’agrégateur des actions menées dans un pays, tous moyens confondus, qu’ils proviennent de l’État, des municipalités, des Français vivant sur place, etc. Cela renvoie, par exemple, à l’action des conseils consulaires. Les Fonds Équipe France sont désormais dans les mains de l’ambassadeur, qui doit savoir ce que toute la France – et pas seulement le gouvernement – fait dans le pays, à charge pour lui de coordonner l’ensemble des actions. À titre d’exemple, la fouille du monastère Saint-Hilarion, à Gaza, est un projet français qui a été rendu possible grâce à l’initiative de l’ambassadeur de France, qui est allé chercher des fonds auprès de différentes institutions.

Mme Amélia Lakrafi (EPR). Les contraintes financières pèsent sur les moyens dévolus à l’action extérieure de l’État. Je ne puis que le regretter compte tenu de l’importance des missions de notre réseau diplomatique et consulaire dans un monde de plus en plus imprévisible. Cela nous offre toutefois l’occasion de réfléchir à l’évolution de notre réseau, en particulier concernant l’enseignement français à l’étranger.

Cela étant, je note des motifs de satisfaction. Au sein du programme 105, les crédits dédiés à la sécurité de nos compatriotes sont renforcés. Cela concerne en particulier le budget du Centre de crise et de soutien (CDCS), dont je souhaite, une fois encore, saluer la grande efficacité.

Les actions du programme 151 concernant l’accompagnement des Français les plus vulnérables à l’étranger bénéficient, elles aussi, d’une hausse des crédits qui, quoique modeste, a le mérite d’exister.

Le budget dédié aux accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH) dans nos lycées français augmente, à l’instar de celui dévolu aux associations d’entraide française à l’étranger, en faveur desquelles je me bats depuis plusieurs années. En effet, contrairement aux idées reçues, nous avons de nombreux défis à relever en la matière en raison du vieillissement d’une partie de nos compatriotes à l’étranger, qui sont souvent très isolés, et de la paupérisation de nos concitoyens, qui sont parfois confrontés à une inflation élevée.

Enfin, le programme 151 crée les conditions de la poursuite de la simplification de nos services à l’étranger. Fait peu connu, le MEAE est un véritable laboratoire de l’innovation de l’action publique, comme l’illustrent la dématérialisation de l’état civil, le vote électronique, le renouvellement des passeports entièrement dématérialisé… Cela préfigure ce qui pourrait être fait demain sur le territoire national.

Nous pouvons encore accroître notre efficacité en ce domaine. C’est dans cette perspective que je propose que nous expérimentions l’envoi dématérialisé de la propagande électorale aux Français à l’étranger, qui – pour une majorité d’entre eux – ne la reçoivent pas à temps. Je défendrai un amendement en ce sens en séance.

Le groupe EPR est favorable à ce projet de loi mais son soutien se veut très exigeant.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Je partage vos propos. Notre pays étant confronté à des contraintes budgétaires très fortes, il serait irresponsable de s’affranchir de cette préoccupation. Dans le même temps, nous devons continuer à défendre l’action extérieure de notre pays. Je sais les combats que vous avez menés concernant, en particulier, l’accès à l’école des élèves handicapés, qui trouvent aujourd’hui une concrétisation grâce à l’augmentation des crédits.

Je partage pleinement votre opinion sur le CDCS. Nous avons souvent eu l’occasion de féliciter l’action des diplomates, qui y effectuent un travail remarquable, notamment pour rapatrier nos compatriotes ainsi que, parfois, des ressortissants d’autres pays, dans des conditions très difficiles.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Le terme de « laboratoire » me paraît fort à propos. Je ne connais qu’une administration qui répond au téléphone dans les quinze secondes et apporte, dans 95 % des cas, la réponse à la question posée, souvent de manière approfondie : je veux parler des consulats. La plateforme assurant ce service, qui est située à Saint-Denis, est le fruit de l’action de modernisation que nous avons engagée depuis cinq ans.

M. Aurélien Taché (LFI-NFP). Monsieur Herbillon ne me paraît pas tout à fait à l’aise pour donner un avis favorable sur les programmes budgétaires dont il a la charge ; il est vrai que c’est une mission difficile lorsqu’on est attaché à l’ambition de la politique française. Ce budget n’offre aucun motif de satisfaction.

Le MEAE est le seul ministère régalien à ne pas avoir de loi de programmation ; tous ceux qui suivent ces sujets la réclament. On constate des baisses dans tous les domaines. Les crédits du programme 105 sont en diminution, en réalité, car leur évolution ne suit pas l’inflation. Les contributions aux grandes organisations internationales connaissent le même sort, à un moment où l’ONU est fragilisée, entre autres, par le retrait américain. Il convient de réformer l’Organisation mais, en attendant, la diminution de notre contribution ne constitue pas un bon signal.

En revanche, 20 millions d’euros sont budgétés pour l’organisation du G7 en France ; en effet, il ne faudrait pas que le président de la République française montre qu’il n’a pas donné d’ambition à la politique étrangère.

Nous ferons des propositions pour que la France mène réellement une politique étrangère ambitieuse, ce qui passe, par exemple, par un rétablissement de nos contributions à l’ONU, un renforcement des recrutements au sein des corps de diplomates, ou encore l’octroi de crédits destinés à l’ouverture d’une ambassade en Palestine, qui marquerait une véritable ambition pour la paix et l’application du droit international.

Le programme 185, Diplomatie culturelle et d’influence, est encore plus sacrifié. On observe des baisses de plusieurs dizaines de millions d’euros pour l’AEFE, Campus France, les Instituts français, etc. Les Français de l’étranger voient, eux aussi, leur budget diminuer. Nous ferons des propositions pour renforcer la qualité des services qui leur sont apportés. On ne peut pas dire que les lycées français à l’étranger vont tous bien : on constate de plus en plus de départs vers le réseau éducatif américain. Les réseaux consulaires, eux aussi, doivent être renforcés ; nous proposons d’ailleurs des recrutements. Nous entendons faire en sorte que nos concitoyens à l’étranger ne se sentent pas abandonnés – impression qu’ils éprouvent certainement en prenant connaissance de ce budget.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Les crédits sont stabilisés sur l’ensemble de la mission budgétaire. On peut toujours souhaiter plus, évidemment, mais, comme vous le savez, nous opérons dans un cadre budgétaire très contraint. Cela étant, j’ai fait part de mes regrets concernant les effectifs, puisque nous n’atteindrons pas la cible des 700 ETP fixée en 2023.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Je rappelle que nous avons un consulat général à Jérusalem qui fait office d’ambassade en Palestine et qui dispose de moyens substantiels. Nous avons également un lycée français à Ramallah, qui ne souffrira aucunement de la baisse éventuelle des crédits de l’AEFE, puisqu’il fait partie de la majorité des lycées français qui n’ont aucun lien économique avec l’Agence.

Le budget de la mission est constitué, en grande partie, de dépenses de personnel ; autrement dit, seule une faible proportion de ses crédits sont pilotables. Une loi de programmation présenterait donc peu d’utilité. C’est pourquoi je propose, depuis plusieurs années, que nous alignions la date de renouvellement des contrats d’objectifs et de moyens (COM) et des contrats d’objectifs et de performance (COP) triennaux de tous les opérateurs qui œuvrent dans le champ de la politique extérieure et que nous portions leur durée à quatre ans. Les COM et les COP présentent en effet une caractéristique que n’a pas la loi de programmation : ils doivent être validés par le Parlement à chaque renouvellement. Nous pourrions décider d’auditionner, en début de mandat, les directions qui sont en charge des cinq ou six contrats relatifs à la mission Action extérieure de l’Etat, ainsi que les services de Bercy. Le ministère est intéressé par cette proposition ; je crois même que, cette fois, cela va se faire.

M. Stéphane Hablot (SOC). Dans un contexte de tensions et d’incertitudes, la France doit rester crédible sur la scène internationale. Pourtant, notre pays, qui disposait encore du troisième réseau diplomatique mondial en 2022, est tombé à la cinquième place. L’année dernière, le budget de la mission avait déjà été amputé de 200 millions d’euros. Cette année, les crédits proposés sont à nouveau en baisse, une fois l’inflation prise en compte. Pour ne prendre que deux exemples, l’enveloppe budgétaire dédiée aux élèves français scolarisés au sein du réseau d’enseignement de la langue française a considérablement diminué. Les crédits alloués aux bourses scolaires sont également en baisse. Dès lors, comment le gouvernement peut-il parler d’un « réarmement » de notre diplomatie ? Il faut savoir se donner les moyens d’une politique, ce qui n’est pas le cas actuellement. Le président de la République, qui est affaibli sur la scène internationale, adopte des positions contradictoires. Pour ces raisons, le groupe Socialistes et apparentés ne soutiendra pas ce budget.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Les bourses octroyées à nos compatriotes leur permettent d’étudier dans un lycée français à l’étranger parfois distant de leur lieu d’habitation car il n’y en a pas partout. Dans ce projet de budget, le montant qui leur est consacré est stable par rapport au réalisé de l’an dernier. Cela étant, le système est un peu trop rigide, ce qui explique que certains ne puissent pas bénéficier d’une bourse. Nous avons proposé, avec madame Lakrafi, que les bourses soient accordées pour un cycle, et non pour l’année scolaire, ce qui permettrait aux familles de s’organiser. Nous avons aussi préconisé la création de bourses exceptionnelles, d’un montant beaucoup plus faible, à la disposition des conseils consulaires et des élus locaux, pour venir en aide aux personnes se trouvant dans une situation administrative particulière, en particulier en cas de divorce. En tout état de cause, je ne pense pas que l’on puisse dire que les 20 000 boursiers français sont en difficulté.

M. Jean-Louis Roumégas (EcoS). Le rapport pour avis qui nous est présenté par notre collègue Herbillon est sérieux et lucide, le rapporteur affirmant lui-même qu’il s’agit d’une équation insoluble. En effet, si les ambitions affichées augmentent, les moyens baissent. Le budget 2026, qui fait suite à la forte diminution de 2025, présente une stabilité en trompe-l’œil. Certaines actions voient leurs moyens diminuer de façon préoccupante. Il en est ainsi des contributions françaises aux organisations internationales, dont la baisse est certes liée, en partie, au barème des quotes-parts mais qui envoie un mauvais signal, dans un contexte de remise en cause du multilatéralisme.

La diminution des crédits consacrés aux bourses scolaires, si elle est justifiée par la baisse du nombre d’élèves boursiers, va à l’encontre des besoins des familles, qui ont de plus en plus mal à payer les frais de scolarité, parfois extravagants, et à faire face à l’inflation. L’incertitude des prévisions budgétaires fait peser un risque réel susceptible de pénaliser les familles les plus modestes.

Enfin, la perspective de la création de 700 postes d’ici à 2027 s’éloigne. Pis, la suppression d’un poste sur trois, prévue à partir de 2027, est très inquiétante. Dans un contexte international marqué par la crise du multilatéralisme et les ambitions impérialistes des grandes puissances, affaiblir nos effectifs diplomatiques serait une faute grave. Nous avons besoin d’une diplomatie forte, crédible et dotée des moyens nécessaires.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. J’ai évoqué la volonté de réarmer notre diplomatie, notamment par le renforcement de ses moyens humains, avant de conclure que l’équilibre entre cet impératif politique et les actuelles exigences budgétaires demeurait complexe, au risque de rendre l’équation insoluble, ce qui n’est pas exactement ce que vous avez dit.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Le réseau de l’enseignement français à l’étranger ne sert pas principalement à scolariser nos jeunes compatriotes dans les établissements français. Sur les 450 000 élèves français qui vivent hors de France, seuls 120 000 étudient au sein du réseau. Plus des deux tiers des élèves scolarisés dans le réseau ne sont pas français ; c’est d’ailleurs ce que nous recherchons. Nous menons un combat avec madame Lakrafi pour promouvoir d’autres solutions de scolarisation des enfants français à l’étranger, que ce soit dans le cadre du Centre national d’enseignement à distance (CNED) ou au sein d’établissements relevant du système d’enseignement local, les deux cursus pouvant être menés de front. Il faut également penser aux associations de français langue maternelle (Flam), qui développent des solutions telles que l’école du samedi et qui sont de plus en plus soutenues en France.

Mme Maud Petit (Dem). Un conflit entre la Russie et l’Ukraine qui s’enlise, une situation qui demeure tendue au Proche-Orient, des tensions entre les États-Unis et le Venezuela, la guerre au Soudan : la conjoncture internationale est marquée par une instabilité profonde, de nombreuses tensions et la multiplication des foyers de crise. Dans ce contexte, la France doit, plus que jamais, faire entendre sa voix et affirmer son rôle de puissance d’équilibre. Pour y parvenir, nous devons poursuivre sans relâche nos efforts en faveur de la paix et du dialogue. Cette action ne peut se concevoir sans une diplomatie culturelle, éducative et d’influence capable de retisser les liens entre les peuples, d’apaiser les tensions et de préparer les fondations d’un avenir commun.

Entre 2021 et 2024, des efforts constants ont été menés en ce sens dans les différentes lois de finances. Le montant total des crédits consacrés à la diplomatie culturelle et d’influence a ainsi progressé de 15 millions d’euros entre 2021 et 2025, ce qui traduit une hausse de 2,2 %. Toutefois, dans le PLF pour 2026, ces crédits sont, comme l’année dernière, orientés à la baisse. La dotation du programme 185 est en repli de 32,8 millions d’euros, ce qui représente une baisse de 5,1 %. Les Démocrates regrettent cette évolution mais, en cette période de restrictions budgétaires généralisées, nous avons conscience de la nécessité de réduire les dépenses publiques. Il n’en reste pas moins que le budget du MEAE est, chaque année, l’un des principaux contributeurs à l’effort budgétaire alors qu’il représente moins de 1 % du budget de l’État.

Monsieur Petit, vous avez choisi de vous pencher, dans votre rapport pour avis, sur l’articulation entre notre politique d’influence et la diplomatie culturelle de l’Union européenne. Vous avez montré comment, depuis le traité de Maastricht et, surtout, depuis 2018, année de publication de l’agenda européen de la culture, l’Union européenne a fait de l’action extérieure l’une de ses priorités. De quelle manière l’action culturelle et d’influence de l’Union permet-elle de renforcer la diplomatie culturelle des États membres et, en particulier, celle de la France ?

Le groupe Les Démocrates apportera son soutien à cette mission Action extérieure de l’Etat.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Faute de temps, je me permets de vous renvoyer à mon rapport car je ne pourrais répondre à votre question sans revenir sur les nombreux points qui y sont développés. Je ferai simplement une remarque : l’Union européenne s’emploie à développer les relations culturelles internationales, terme qui me paraît plus intéressant, d’un point de vue sémantique, que celui de « diplomatie culturelle et d’influence ».

M. le président Bruno Fuchs. Au titre des interventions individuelles, nous n’avons qu’une inscrite à qui je cède à présent la parole.

Mme Christine Engrand (NI). Cette mission, dans toutes ses composantes, traduit l’ambition que la France soit présente, active, influente, mais elle révèle aussi l’écart existant entre les objectifs souvent généreux de notre diplomatie et ses moyens parfois limités. L’efficacité, la cohérence et la souveraineté doivent redevenir les maîtres mots de notre action extérieure. Ce n’est pas en multipliant les structures ou les contributions internationales que la France pèsera davantage mais en affirmant ce qu’elle est, ce qu’elle croit et ce qu’elle veut.

Comment justifier la mobilisation de 768 millions d’euros en faveur du multilatéralisme alors que certaines organisations internationales contestent nos positions ? Le Quai d’Orsay dispose-t-il d’outils suffisants pour lutter efficacement contre la désinformation et les opérations d’influence étrangère, notamment dans le domaine numérique ? Dans un contexte d’insécurité internationale, la part consacrée à la protection des personnels et infrastructures diplomatiques est-elle à la hauteur des risques encourus ?

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Vous mettez en cause le multilatéralisme, donc le droit international, qui est l’une des façons pacifiques de résoudre les conflits. On ne peut pas vous suivre sur ce terrain. En outre, je vous rappelle qu’une grande part de nos versements aux organisations internationales présente un caractère obligatoire.

M. le président Bruno Fuchs. La commission va à présent examiner les amendements déposés sur les crédits de la mission Action extérieure de l’État, puis ceux à titre connexe. En raison de ma participation au Forum de Paris pour la paix, je cède la présidence pour la suite de la réunion au vice-président Alain David.

Présidence de M. Alain David, vice-président.

*

Article 49 et état B : Crédits du budget général

Amendement II-AE53 de M. Pierre Pribetich

M. Pierre Pribetich (SOC). Cet amendement vise à stabiliser le budget alloué aux contributions internationales au moyen d’un abondement de 48 millions d’euros.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Le coût d’une telle mesure n’est pas négligeable dans le contexte budgétaire actuel. Par ailleurs, la diminution constante du montant des contributions internationales de la France au cours des dernières années s’explique essentiellement par la révision à la baisse de notre quote-part dans le financement des organisations internationales. Cela a abouti de manière mécanique à réduire le montant de nos contributions obligatoires, que nous versons d’ailleurs dans leur intégralité et dans les délais impartis – contrairement à d’autres grandes puissances, tels les États-Unis, qui accumulent des retards considérables et des arriérés de paiement. Cette évolution ne traduit donc pas un quelconque désengagement de la France des enceintes multilatérales. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE38 de M. Aurélien Taché, l’amendement II-AE15 de M. Hervé Berville n’étant pas défendu

M. Pierre-Yves Cadalen (LFI-NFP). Nous proposons par cet amendement d’augmenter de façon plus importante les effectifs du MEAE. Il n’est pas possible de naturaliser ce que vous appelez souvent les contraintes budgétaires, comme si elles tombaient du ciel et étaient parfaitement indépendantes de notre volonté. Des choix budgétaires ont été faits au cours des dernières années. En 2017, les recettes publiques représentaient 54,3 % du PIB, contre 51,4 % aujourd’hui. Nous proposons de prendre le contrepied de cette logique de démantèlement de la puissance publique et de recruter 250 équivalents temps plein travaillé (ETPT) au sein du ministère.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. J’ai indiqué que l’objectif de création de 700 emplois d’ici à 2027 ne serait pas atteint. Selon les informations que j’ai recueillies lors des auditions, seule la moitié des créations de postes prévues depuis 2023 auront lieu.

Cependant, je vous demanderai de retirer votre amendement, pour deux raisons.

Sur la forme, l’enveloppe budgétaire provisionnée doit correspondre à des créations de postes clairement identifiées au sein du budget. Il faut déterminer au préalable le fléchage des crédits au sein des différentes actions du programme 105.

Sur le fond, les contraintes budgétaires, quoique vous en pensiez, existent. Nous ne pouvons pas les écarter d’un revers de la main. Je ne peux qu’en déplorer les effets mais il ne me semble pas réaliste de prévoir une telle augmentation.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE60 de Mme Dominique Voynet

Mme Dominique Voynet (EcoS). Il s’agit, par cet amendement, de rétablir la contribution française à la Facilité européenne pour la paix (FEP) à destination de l’Ukraine, qui est un engagement stratégique indispensable. La guerre en Ukraine affecte fortement la stabilité et la crédibilité européenne. Chaque euro investi dans la FEP permet de préserver la stabilité de l’Ukraine et de renforcer son autonomie militaire – des actions que seule l’Union européenne peut orchestrer efficacement. En rétablissant notre contribution, nous affirmerions que la France reste au rendez‑vous de la sécurité collective et qu’elle ne laisse pas ses partenaires assumer seuls l’effort.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Le financement de la contribution française à la FEP est réparti entre le MEAE, pour ce qui relève des mesures d’assistance à caractère non létal, et le ministère des armées, pour les mesures létales. Le second pilier de la FEP, adopté en mars 2021, devait financer, en grande majorité, des mesures d’assistance à caractère non létal. La guerre d’agression russe en Ukraine ayant renforcé la part létale de ces actions, la participation du MEAE a été ramenée à 104 millions d’euros en 2025, en baisse de 40 millions par rapport à la LFI pour 2024. La dotation pour 2026 est stable, à 104 millions. Compte tenu de ces évolutions, il n’y a pas lieu de modifier ce montant. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE61 de Mme Dominique Voynet

Mme Dominique Voynet (EcoS). Il ne suffit pas d’envoyer des armes et des munitions : il faut accompagner les efforts de l’État ukrainien, en particulier pour assister les civils.

L’amendement II-AE61 vise à renforcer de 25 millions d’euros nos contributions volontaires aux organisations internationales. Le président américain soutient de moins en moins le multilatéralisme, ce qui a conduit au retrait des États‑Unis de plusieurs organisations, comme l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO) ou l’Organisation mondiale de la santé (OMS). La France, elle, s’est toujours présentée en défenseur du multilatéralisme mais, alors qu’elle était le cinquième contributeur mondial au système onusien en 2015, elle n’en est plus que le huitième. Je crains que, si la France recule, d’autres puissances, telles la Chine, la Russie ou les États du Golfe, ne comblent le vide, ce qui leur offrirait la possibilité de promouvoir des valeurs contraires aux nôtres.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Pour les raisons exposées précédemment à M. Pribetich, mon avis est défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE46 de M. Aurélien Taché

M. Aurélien Taché (LFI-NFP). L’amendement propose 20 millions d’euros de crédits pour rénover les infrastructures que nous possédons à l’étranger : consulats, ambassades, etc. Beaucoup de bâtiments sont vétustes, ce qui pose des problèmes de sécurité. Les syndicats de diplomates avec qui j’ai échangé indiquent que le contexte sécuritaire impose de renforcer la sécurité de nos postes.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Pour l’entretien et la maintenance, la dotation est stable à hauteur de 10,5 millions d’euros. Pour l’entretien lourd à l’étranger, les crédits sont en diminution de 10 millions pour atteindre 42,2 millions d’euros. Cette baisse s’inscrit dans le contexte budgétaire actuel, même si vous n’aimez pas que l’on y fasse référence, mais elle s’explique aussi par l’achèvement du schéma directeur immobilier pluriannuel 2021-2025 pour les locaux des représentations diplomatiques et consulaires. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE49 de M. Aurélien Taché

M. Aurélien Taché (LFI-NFP). Nous proposons d’allouer 20 millions d’euros à l’organisation d’un sommet francophone sur les nouvelles frontières de l’humanité que sont la mer, le numérique et l’espace, trois défis majeurs pour lesquels la coopération doit être renforcée. J’ai déjà dit ce que je pensais de la présidence française du G7 : ce sommet ne débouche plus sur grand-chose. Il serait préférable de rediriger son financement vers un sommet vraiment utile qui donnerait une nouvelle ambition à la francophonie.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Je salue votre intérêt pour ces enjeux mais je ne crois pas que le projet de loi de finances soit le texte adapté pour l’organisation du sommet international que vous appelez de vos vœux. Le sommet du G7 à Évian est déjà prévu dans les prochains mois.

Votre proposition est par ailleurs un copié-collé du titre du meeting organisé par Jean-Luc Mélenchon à Nantes le 16 janvier 2022, ayant pour thème : « Les nouvelles frontières de l’humanité : mer, espace et numérique ». Avis défavorable.

M. Aurélien Taché (LFI-NFP). Merci pour cette référence.

Mme Nathalie Oziol (LFI-NFP). Au moins, nous, nous sommes cohérents.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE48 de M. Aurélien Taché

M. Pierre-Yves Cadalen (LFI-NFP). Nous fêtons les quatre-vingts ans de la fondation de l’Organisation des Nations unies. Il ne suffit pas de professer régulièrement notre attachement au multilatéralisme onusien, comme le font le ministre des affaires étrangères et le président Macron ; il faut aussi y mettre les moyens. Au moment où Donald Trump prive de fonds l’UNESCO, l’Organisation mondiale de la santé, le Conseil des droits de l’homme de l’ONU et les actions de maintien de la paix, le budget qui nous est soumis présente une contradiction centrale : 20 millions d’euros sont accordés à l’organisation du G7 mais la contribution internationale à l’ONU est en baisse de 17 millions par rapport à 2024. C’est un scandale. Le G7 ne sert absolument à rien et la diplomatie de club ne vaut rien face à la diplomatie multilatérale onusienne, la seule véritable coopération internationale à laquelle nous sommes attachés.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. La baisse des contributions versées par la France à l’ONU présente un effet mécanique du fait de la diminution de notre quote-part, que notre pays honore en temps et en heure, contrairement à beaucoup d’autres. Nous sommes le sixième État contributeur à l’ONU conformément à notre puissance mondiale.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE39 de M. Aurélien Taché

M. Aurélien Taché (LFI-NFP). Nous proposons un nouveau renforcement des effectifs du ministère, cette fois-ci dans le réseau consulaire, avec 100 ETP supplémentaires. On dit toujours que la dématérialisation justifie des fonctionnaires en moins mais cela représente souvent une dégradation du service rendu.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Pour les mêmes raisons que précédemment, demande de retrait ; à défaut, avis défavorable.

Vous évoquez dans l’exposé sommaire de votre amendement le service France consulaire, un service d’assistance téléphonique de premier niveau qui sera étendu à l’ensemble des continents à la fin de l’année, avec des plages horaires élargies. Ce service est remarquable et il rencontre un grand succès, puisque 50 000 appels ont été dénombrés en juillet dernier et que le taux de satisfaction des usagers s’élève à plus de 89 %. Il permet utilement de décharger les agents des consulats en leur permettant de se concentrer sur le traitement local des dossiers individuels, les urgences et la protection consulaire.

M. Jean-Paul Lecoq (GDR). On nous répète sans cesse que le budget est contraint mais il y a au moins un ministère dont le budget ne l’est pas : celui des armées. La loi de programmation militaire a même été suralimentée de plusieurs dizaines de milliards d’euros. En tant qu’ancien maire, j’entends la notion de contrainte budgétaire mais je crois aussi que notre commission s’honorerait d’adopter des amendements qui refusent cette contrainte.

La gravité des enjeux que nous évoquons ici avait été entendue par M. Le Drian, qui a reconnu que le ministère des affaires étrangères avait payé très cher l’addition des récessions des années précédentes et s’était engagé à une améliorer les moyens dévolus à l’aide publique au développement et ceux du Quai d’Orsay. Notre commission doit avoir le courage de dire : « C’est essentiel », tout comme celle de la défense a dit : « C’est indispensable. » Nous pourrions même suggérer à la commission de la défense de réduire un peu son budget au profit de la diplomatie, dont le but est de ne pas avoir à utiliser le budget de la défense. En tout état de cause, nous devons avoir le courage de dire à nouveau à l’Exécutif qu’il fait fausse route et qu’il doit changer son fusil d’épaule pour travailler davantage à la paix et à la diplomatie.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE47 de M. Aurélien Taché

Mme Nathalie Oziol (LFI-NFP). Le groupe La France insoumise propose de consacrer 13 millions d’euros à l’ouverture d’une ambassade de France en Palestine. Nous nous étonnons que rien ne soit consacré à l’ouverture de cette ambassade alors que la France a enfin reconnu l’État de la Palestine le lundi 22 septembre 2025, après plus de soixante-quinze années de tergiversations. À l’occasion de cette reconnaissance très attendue, le président de la République a annoncé que la libération des otages israéliens détenus par le Hamas était la condition préalable à l’ouverture d’une ambassade. Or, depuis l’entrée en vigueur d’un cessez-le-feu dans la bande de Gaza le 9 octobre dernier – cessez-le-feu plus ou moins respecté par Netanyahou –, les otages israéliens, mais aussi des prisonniers palestiniens, ont été libérés. La condition est donc remplie.

La France dispose actuellement d’un consulat général mais un consulat ne remplit pas les mêmes fonctions qu’une ambassade : il s’occupe des services aux citoyens tandis qu’une ambassade gère les relations diplomatiques de haut niveau. La reconnaissance de l’État de Palestine restera un acte purement déclaratif si elle n’est pas suivie de l’ouverture d’une ambassade. Nous proposons un acte symbolique, politique et diplomatique.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Le projet de loi de finances n’est pas le support juridique idoine pour entériner le choix d’ouvrir ou non une ambassade de France dans les territoires palestiniens. Le consulat général intervient déjà pour tout ce qui concerne les territoires palestiniens.

Je rappelle que la libération des otages détenus par le groupe terroriste Hamas n’était pas la seule condition fixée par le président de la République dans son discours à la tribune de l’ONU pour la reconnaissance de l’État palestinien ; d’autres exigences cumulatives tenant à la démilitarisation de la zone, à la reconnaissance et à la sécurisation de l’État d’Israël par l’ensemble des parties prenantes et au désarmement du Hamas avaient été précisées. Il ne me semble pas qu’à ce jour l’ensemble des conditions soient réunies pour procéder à une telle évolution ; cela arrivera peut-être. En tout état de cause, cela ne doit pas se faire au détour d’un projet de loi de finances. Avis défavorable.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Je précise que ce consulat général est une représentation diplomatique de la France et non un consulat de services. Il ne rend pas de services consulaires. Puisqu’il se trouve dans un hôtel historique, il est évident qu’il suffira de le transformer en ambassade, ce qui ne coûtera rien ; il est donc inutile de dépenser 13 millions d’euros. Ce consulat général est extrêmement bien doté, avec du personnel en grand nombre, et il a une influence énorme : de lui dépendent les lycées français de Jérusalem et de Ramallah, un musée à Bethléem et un réseau d’Alliances françaises qui sont coordonnées par lui comme elles le seraient par une ambassade.

M. Jean-Paul Lecoq (GDR). Cela fait plusieurs fois que Frédéric Petit cite une liste de représentations culturelles dépendant de ce consulat général mais à aucun moment il n’a cité l’Institut français de Gaza. Cela veut-il dire que celui-ci a été totalement rasé ? Est-ce parce qu’il ne compte pas parmi nos relais d’influence culturelle ou parce qu’il en reste vingt centimètres de cailloux ? Qu’est-il devenu ?

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Il était géré par ce poste.

M. Jean-Paul Lecoq (GDR). Physiquement, est-il toujours debout ?

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Non.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE62 de Mme Dominique Voynet

Mme Dominique Voynet (EcoS). L’Organisation internationale du travail (OIT) est une pierre angulaire du système multilatéral. C’est l’une des premières institutions à avoir été fondées au niveau international. Alors que les États-Unis réduisent leurs programmes sociaux et de coopération, l’OIT voit ses ressources baisser alors même que les inégalités et les violations du droit du travail explosent. Rétablir la contribution française n’est pas une dépense symbolique, c’est un acte politique en faveur de la justice sociale, d’un travail décent et d’un dialogue social mondial. Le multilatéralisme recule partout. La France doit continuer de soutenir cette organisation qui incarne la dignité du travail.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Je l’ai déjà dit, la baisse de cette dotation est due à un mécanisme automatique. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AS63 de Mme Dominique Voynet

Mme Dominique Voynet (EcoS). Nous avons examiné plusieurs amendements assez coûteux, de l’ordre de 20 à 40 millions d’euros ; celui-ci propose de déplacer une somme modeste pour rétablir la contribution de la France à l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), qui joue un rôle déterminant pour la sécurité mondiale. En Iran, elle mène depuis 2003 des inspections régulières permettant de documenter avec précision le degré d’enrichissement de l’uranium, garantissant que le nucléaire civil ne dérive pas vers un usage militaire. En Ukraine, ses équipes sont présentes en permanence à Zaporijjia, sous tension militaire, pour éviter un accident nucléaire majeur. En France, enfin, l’AIEA conduit régulièrement des audits de sûreté sur nos centrales et sur les installations du Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), contribuant à renforcer la transparence de notre filière.

Alors que la prolifération nucléaire réapparaît comme un risque politique majeur, réduire notre soutien à l’AIEA enverrait un contre-signal dangereux. Pilier du multilatéralisme, parangon de la sécurité internationale, la France doit maintenir une contribution à la hauteur de ses engagements, de ses responsabilités et de l’utilité de l’AIEA pour la sécurité collective.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Nous ne mettons pas en cause l’action de l’Agence internationale de l’énergie atomique, pas plus que celle de l’Organisation internationale du travail. La baisse des contributions est due à la baisse de notre quote-part en tant qu’État contributeur.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AS55 de M. Pierre Pribetich

M. Pierre Pribetich (SOC). Hier, dans sa sagesse, l’Assemblée nationale, sur la proposition de notre collègue Éric Coquerel, a décidé de taxer les multinationales proportionnellement à leur activité réellement réalisée en France. Les estimations prévoient 26 milliards d’euros de recettes supplémentaires. Je propose d’en attribuer 200 000 euros au renforcement des crédits alloués au Centre de crise et de soutien du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, qui est l’urgentiste de l’action internationale de la France.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Je partage ces objectifs. Les crédits du CDCS sont en légère augmentation en 2026, après avoir déjà augmenté de 100 000 euros en 2024 et en 2025. Je tiens à souligner l’importance du CDCS pour gérer efficacement les crises qui affectent la communauté française partout dans le monde et pour rapatrier nos compatriotes – et parfois, aussi, les citoyens d’autres pays – en cas de crise. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

Amendement II-AE57 de M. Pierre Pribetich.

M. Pierre Pribetich (SOC). Cet amendement propose d’affecter 100 000 euros au programme 105 pour alerter sur la trajectoire de l’action extérieure de la France.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE16 de M. Michel Guiniot

M. Michel Guiniot (RN). Cet amendement vise à supprimer les 166 millions d’euros de crédits dédiés à l’action 02, Action européenne, afin non pas de revenir sur les engagements internationaux de la France mais de constater que ces dépenses font manifestement doublon avec le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (PSR-UE). Faut-il rappeler que la France contribue déjà pour plus de 28 milliards d’euros au budget de l’Union européenne ? Alors que cette contribution a augmenté de 23,3 % sur un an, il est difficile de justifier d’autres crédits dédiés à l’action européenne, d’autant plus qu’ils sont imputés à un programme intitulé Action de la France en Europe et dans le monde, et non Action de l’Europe en Europe et que la hausse de l’action 02 est plus importante que celle de l’ensemble des crédits du programme. Il ne s’agit pas de renoncer à des financements contributifs mais de les imputer sur le PSR-UE.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Je ne peux donner qu’un avis défavorable à cet amendement qui supprime la totalité des crédits du programme, ce qui revient à désengager entièrement notre pays du Conseil de l’Europe et de la Facilité européenne pour la paix. C’est probablement un objectif que vous poursuivez de longue date mais ce n’est pas le nôtre, alors que les menaces qui pèsent sur notre continent s’amplifient année après année.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE31 de Mme Marine Hamelet

Mme Marine Hamelet (RN). Cet amendement propose d’économiser 87 millions d’euros sur l’action visant à promouvoir le multilatéralisme. En effet, nous souhaitons privilégier le bilatéralisme au multilatéralisme, qui est source d’opacité et d’inefficience ; une partie des financements se perd dans une multitude d’intermédiaires et de programmes avant même d’atteindre leurs objectifs. Par ailleurs, les financements multilatéraux font souvent doublon avec les contributions volontaires déjà versées par la France à l’Union européenne, qui finance elle-même de nombreuses organisations internationales agissant dans les mêmes domaines. Cette double dépense augmente l’opacité des financements et contribue à leur illisibilité globale. À l’inverse, les programmes bilatéraux permettent de choisir des partenaires fiables, de définir des priorités stratégiques au service de la France et, surtout, d’établir des indicateurs de résultats précis. Sans remettre en cause l’engagement international de la France, nous proposons de réduire de 30 % notre contribution aux organisations multilatérales.

Suivant l’avis de M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis, la commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE65 de M. Jorys Bovet

Mme Alexandra Masson (RN). Il n’aura échappé à personne que les crédits de la mission Action extérieure de l’État sont en hausse de 46 millions d’euros par rapport à la loi de finances pour 2025, malgré les restrictions budgétaires auxquelles le pays est soumis. Dans un souci de maîtrise des dépenses publiques et de cohérence avec les efforts demandés à tous les Français en cette période difficile, cet amendement propose de supprimer une telle hausse. Il est crucial de recentrer les politiques publiques sur les priorités nationales. Cette mesure ne compromettra pas le réseau diplomatique mais contribuera à diminuer la masse salariale de l’État, et donc à stabiliser les dépenses publiques.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Je m’interroge sur la ventilation concrète des 46 millions d’euros que vous proposez de supprimer. S’agit-il des dépenses de personnel, comme vous l’indiquez, c’est-à-dire, concrètement, de supprimer des emplois au sein de notre réseau diplomatique ou de réduire la rémunération des agents ? S’agit-il des dépenses d’intervention liées à nos contributions obligatoires, qui correspondent à l’engagement financier de la France au sein des organisations internationales ? Ou bien s’agit-il de la diminution des budgets alloués à la sécurité ou à la rénovation immobilière ? Le ministère de l’Europe et des affaires étrangères a été suffisamment mis à contribution pour participer à l’effort de redressement des comptes. Une ponction de 46 millions d’euros n’a donc aucun sens. Avis défavorable.

M. Pierre-Yves Cadalen (LFI-NFP). Il serait effectivement intéressant de connaître le détail des diminutions voulues ici par le groupe Rassemblement national. Je constate et déplore le mutisme de ses membres sur ce point.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE69 de M. Guillaume Bigot

M. Guillaume Bigot (RN). Cet amendement propose de réduire de 50 %, au sein du programme 105, la contribution de la France aux missions militaires extérieures des Nations unies, soit une économie de 26 millions sur les 52 millions d’euros prévus. Il vise en réalité à réduire le financement par la France de la Mission des Nations unies au Soudan du Sud (MINUSS). Pourquoi ?

Premièrement, parce il s’agit d’une gabegie : 17 000 hommes sont théoriquement payés, à raison de 4 000 euros par mois chacun, et 10 000 euros pour les officiers ; en réalité, il y a à peine 13 000 hommes. De même, 2 100 policiers sont payés ; il y en a 1 400 sur le terrain. Vingt véhicules blindés sont prévus ; il y en a quatre. Il faut dire stop. L’argent des Français est précieux.

Deuxièmement, quatorze ans après son déploiement, c’est un échec sécuritaire. Des bandes armées de gangsters coupent les routes et font régner l’insécurité. La MINUSS ne sert absolument à rien. Elle est régulièrement désarmée dans des guet-apens et, quand elle mène des opérations, ce sont des actions sanglantes et inefficaces ; le reste du temps, elle est confinée dans son bunker. Il faut tirer la sonnette d’alarme et couper ces crédits.

Dans un contexte où le déficit atteint 6 % du PIB et où la dette se monte à 114 % du PIB, il vaut mieux redéployer les fonds destinés à aider le Sud-Soudan vers le développement agricole ou pastoral de ce pays, et non vers une mission militaire devenue inefficace.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Je ne méconnais pas les difficultés auxquelles est confrontée la mission de maintien de la paix au Sud‑Soudan, la partie thématique de mon rapport pour avis étant consacrée aux opérations de maintien de la paix. Le sujet doit faire l’objet d’une approche globale évaluant l’efficacité des opérations conduites sur le terrain et l’adéquation entre les moyens dont elles disposent et les objectifs poursuivis.

Je prononcerai un avis défavorable pour deux raisons.

La première est que le montant de notre contribution à cette mission n’est pas pilotable ; il est calculé selon la quote-part de la France au budget des opérations de maintien de la paix des Nations unies, soit 4,6 % pour 2025-2027. Le ministère de l’Europe et des affaires étrangères n’a dont aucune marge de manœuvre.

La deuxième est qu’une suppression unilatérale de moitié de la contribution reviendrait à méconnaître nos engagements internationaux et accentuerait les très graves difficultés budgétaires des Nations unies, notamment en raison des importants arriérés de paiement des États-Unis, qui ne sont pas un modèle à suivre.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE52 de M. Stéphane Rambaud

M. Kévin Pfeffer (RN). La contribution totale de la France au Conseil de l’Europe atteindra 55 millions d’euros en 2026, contre 49 millions en 2025, soit une hausse de 12 %. Cette augmentation est justifiée par des actions qui semblent sans lien avec nos priorités diplomatiques. Nous proposons donc de minorer la contribution de 10 millions d’euros pour ne pas alimenter la dérive budgétaire des organisations multilatérales.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. La hausse de 14 % de la contribution versée par la France au Conseil de l’Europe correspond à la hausse du montant de notre contribution obligatoire en raison de l’augmentation du budget du Conseil. Les raisons de cette évolution tiennent à la mise en place du nouveau pacte démocratique et de mécanismes institutionnels de soutien à l’Ukraine face à l’agression russe. Outre le bien-fondé de ces dépenses au regard du contexte géopolitique, je rappelle qu’il ne s’agit pas de dépenses pilotables mais de contributions qui découlent directement des engagements internationaux de la France. Je suis sûr que vos collègues Sylvie Josserand et Matthieu Marchio, qui sont vice-présidents de la délégation française à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, relaieront auprès de celui-ci vos propositions d’amputation. Avis défavorable.

M. Jean-Paul Lecoq (GDR). Le Conseil de l’Europe est l’un des joyeux européens du multilatéralisme, du point de vue tant des sujets abordés que des questions qu’il a fait progresser en matière de démocratie, de droits des femmes et de droits de l’enfant. Si ces sujets sont arrivés jusqu’à l’ONU, c’est souvent parce qu’ils ont été préalablement défendus au Conseil de l’Europe. Que la France donne des moyens à cette organisation qui fait la fierté de notre pays dans les institutions internationales et qui est installée à Strasbourg, c’est la moindre des choses ! Il faudrait même la renforcer car de plus en plus de pays demandent à être observateurs au Conseil de l’Europe pour progresser en matière de démocratie et d’État de droit. Je rappelle que la Cour européenne des droits de l’homme y est adossée.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE29 de M. Michel Guiniot

M. Michel Guiniot (RN). Cet amendement vise à faire une économie de 7 millions d’euros sur l’action européenne de la France. En effet, les crédits alloués à la contribution européenne de la France au Conseil de l’Europe ont augmenté de 14 % depuis l’an dernier. Selon les documents adjoints au projet de loi de finances, la dernière hausse du budget du Conseil de l’Europe est de 6,15 %. Qu’est-ce qui justifie de doubler cette hausse, alors que la plupart des crédits liés aux affaires étrangères sont en baisse ? La France contribue déjà au budget de l’Union européenne pour plus de 28 milliards d’euros. Pourquoi dépenser quelques millions supplémentaires dans des missions qui ont des difficultés à trouver une stabilité pourtant essentielle à l’action diplomatique française ? Faute de justification particulière, l’amendement vise à retrouver le niveau budgétaire de l’an passé.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Avis défavorable.

M. Bertrand Bouyx (HOR). Puisque j’y siège, je tiens à apporter quelques explications sur l’augmentation des besoins du Conseil de l’Europe. La guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine a entraîné mécaniquement l’expulsion de la Russie de cette organisation. La guerre de l’Azerbaïdjan contre l’Arménie a aussi entraîné mécaniquement l’expulsion de celui-ci. En vertu de la nouvelle péréquation, les autres pays ont été appelés à augmenter leur dotation. Cela explique l’augmentation de la nôtre.

Par ailleurs, le Conseil de l’Europe, c’est aussi la Cour européenne des droits de l’homme, qui est son bras armé. Dans un moment de raidissement européen où les États se tendent et se braquent contre leurs citoyens, il est important de rappeler son rôle fondamental dans la défense des libertés individuelles. Il me semble d’ailleurs que certains acteurs du monde politique français sont allés plaider leur cause devant elle.

La commission rejette l’amendement.

Amendements II-AR73 de M. Kévin Pfeffer et II-AE51 de M. Stéphane Rambaud

M. Kévin Pfeffer (RN). Chaque million d’euros compte. Par ces amendements, nous proposons de réduire de 50 % la subvention de l’État à l’Institut du monde arabe (IMA), soit une économie de 6,17 millions d’euros.

L’Institut du monde arabe maîtrise mal ses charges, avec des dépenses de fonctionnement en hausse. Le personnel a augmenté de 30 % en dix ans pour atteindre 200 personnes et son président, Jack Lang, 86 ans, est payé 10 000 euros par mois depuis treize ans. Inauguré il y a près de quarante ans, l’Institut devait être à l’origine financé à 60 % par l’État français et à 40 % par les pays arabes partenaires. Or, comme l’a rappelé la Cour des comptes dans un rapport couvrant la période 2012-2023, ces pays ont progressivement cessé toute contribution budgétaire tout en conservant leur siège au conseil d’administration. Le ministère des affaires étrangères, de son côté, est incapable de démontrer les gains diplomatiques de l’IMA pour la diplomatie arabe de la France – encore faudrait-il qu’il y en ait une. Pourtant, la subvention du ministère des affaires étrangères dépasse 12 millions d’euros par an, en plus de la subvention du ministère de la culture de 2 millions d’euros par an, soit une subvention d’environ 20 euros par visiteur.

Le soutien de l’État au titre de la politique étrangère doit se recentrer sur ce qui constitue le cœur de notre influence internationale, la défense de notre patrimoine, ainsi que le rayonnement de la culture et de la civilisation française en France et à l’étranger.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Vous aviez présenté les mêmes amendements l’année dernière. Avis défavorable. J’ajoute que, depuis l’année dernière, le président Jack Lang a un an de plus. Je ferai à cet égard un seul commentaire : l’avenir dure longtemps. Avis défavorable.

M. Aurélien Taché (LFI-NFP). L’IMA est un joyau de la diplomatie culturelle française. Ce n’est pas parce qu’il est écrit « arabe » dans le nom qu’il faut baisser ses crédits ! Allez visiter ce lieu, si ce n’est pas déjà fait ; vous y verrez un nombre d’expositions et de débats qui attestent de sa vitalité, de son rayonnement culturel et diplomatique avec les pays du monde arabe et même de son influence géopolitique, puisque la reconnaissance de l’État de Palestine par la France est en partie le fruit de l’action volontariste de l’IMA et de son président, Jack Lang. C’est sans doute pour cette raison que vous vous attaquez à cet établissement public magnifique en baissant ses crédits.

La commission rejette successivement les amendements.

Amendement II-AE68 de M. Jorys Bovet

Mme Alexandra Masson (RN). Cet amendement vise à baisser de 10 % le budget de l’action 02.2 Organisations de coopération et de sécurité. Le projet annuel de performance pour 2026 indique que cette mission sert notamment à financer l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), dont le budget est estimé à 19,3 millions d’euros pour 2026, contre 17,5 millions en 2025. Cette évolution correspond à une hausse de 10 % alors que le budget unifié de l’OSCE est globalement stable et que l’efficacité opérationnelle de cette organisation fait débat parmi les États y participant. Nous proposons donc de réduire de 1,8 million d’euros les crédits de cette action pour la ramener à la dotation de 2025, ce qui semble largement suffisant.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Là encore, la hausse de la contribution présente un caractère mécanique car elle correspond à l’augmentation du budget de l’OSCE, qui est financée par les contributions obligatoires des États membres en s’appuyant sur leur quote-part. Je précise que l’OSCE, qui a fêté le cinquantième anniversaire de sa création par l’Acte final d’Helsinki de 1975, joue un rôle, certes, discret mais utile en tant que médiateur afin de contribuer à la pacification des relations et à la stabilisation de la situation sécuritaire en Europe, malgré un contexte éminemment difficile depuis la guerre d’agression de la Russie.. Avis défavorable.

M. Pierre-Yves Cadalen (LFI-NFP). Cette série d’amendements de l’extrême droite est très instructive concernant leur rapport à la place de la France dans le monde et leur analyse des relations internationales. D’abord, ces amendements sont profondément hostiles au multilatéralisme onusien et européen, c’est-à-dire à la coopération internationale. En ceci, l’extrême droite renoue avec ses origines ; nous nous rappelons qui était hostile à la Société des nations dans les années 1930. Ensuite, ils conduisent à l’affaiblissement de l’influence de la France en réduisant ses moyens. Il ne suffit pas de se payer de mots : lorsqu’il faut passer aux actes, on voit qui aime la France et qui est attaché à ce qu’elle exerce encore une influence dans le mode. Ce n’est manifestement pas eux. Enfin, ils révèlent un mépris pour le personnel du ministère des affaires étrangères, pour son travail et pour la grandeur de sa fonction, le Quai d’Orsay étant largement reconnu dans le monde.

Non seulement le Rassemblement national est bien d’extrême droite, hostile à la coopération et à la France républicaine, mais il est incapable de gouverner tant il méprise les services de l’État.

M. Stéphane Rambaud (RN). C’est un faux procès que l’on fait au Rassemblement national.

M. Jean-Paul Lecoq (GDR). Oh non, pas du tout !

M. Stéphane Rambaud (RN). S’agissant d’amendements précédents, la Cour des comptes a bien écrit que, depuis sa création, l’Institut du monde arabe ne dépense que la moitié de ses crédits. Nous proposons donc que les crédits correspondent à la réalité des dépenses. Il n’y a pas de sous-entendu.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE74 de M. Kévin Pfeffer

M. Kévin Pfeffer (RN). Avec une contribution française record de 28,8 milliards d’euros au budget de l’Union européenne, il est consternant de voir le gouvernement y ajouter des subventions volontaires au profit d’associations, de centres de recherche et de think tanks européens dont l’utilité diplomatique pour la France est nulle. Ces structures, qui vivent de fonds publics, produisent des rapports sur l’approfondissement européen ou l’intégration politique mais ne servent en rien le rayonnement international. Elles participent davantage à la promotion idéologique du fédéralisme européen qu’à la défense de nos intérêts nationaux. Pendant ce temps, le gouvernement explique aux Français qu’il faut se serrer la ceinture, que les dépenses publiques doivent être maîtrisées et que les impôts vont augmenter pour combler les déficits. Dans le contexte budgétaire actuel, il est incompréhensible et irresponsable de multiplier les contributions volontaires. Voilà encore 766 000 euros d’économisés.

J’adresse au passage toutes mes félicitations à notre rapporteur pour avis qui, je dois le dire, défend très habilement le budget du gouvernement que son parti soutient.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. Je ne polémiquerai pas avec monsieur Pfeffer, qui vient de découvrir que deux membres de son groupe siégeaient à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe. Avis défavorable.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. La défense du bilatéralisme aux dépens du multilatéralisme est en contradiction directe avec votre défense du corps diplomatique car ce sont nos ambassadeurs qui ont construit et défendent le multilatéralisme depuis des décennies. Je ne vois pas comment on peut reprocher à quelqu’un d’avoir cassé le corps diplomatique tout en réclamant la sortie du multilatéralisme. C’est aberrant.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE17 de M. Michel Guiniot

M. Michel Guiniot (RN). Cet amendement propose une économie de plus de 750 000 euros sur le budget alloué aux subventions relevant du ministère chargé de l’Europe. En effet, selon l’action 02 de la mission, il s’agit d’un financement de l’action européenne hors contributions. Or la France a augmenté de 23 % sa contribution à l’Union européenne, dont les représentants se promènent déjà partout sur le continent. Il ne semble pas opportun, pour un programme dédié à l’action de la France en Europe et dans le monde, de financer des conférences et des universités d’été sur les questions européennes. L’Union européenne est largement en capacité de les financer avec les sommes qui nous sont déjà prélevées. Cet amendement ne vise pas à s’opposer aux associations qui favorisent les échanges sur l’Europe mais bien à recentrer les crédits sur l’action de la France, et non celle de l’Union européenne.

M. Michel Herbillon, rapporteur pour avis. L’amendement est exclusivement motivé par des ressorts idéologiques que je ne partage pas. L’engagement européen de la France, pays fondateur de l’Union européenne, ne doit pas être mis en cause dans le projet de loi de finances. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE37 de M. Jérôme Buisson

M. Jérôme Buisson (RN). Tous les amendements, hormis ceux du RN et de l’UDR, proposent des augmentations de dépenses. À défaut de tronçonneuse, je sortirai donc mon modeste sécateur.

Cet amendement vise à supprimer les 500 000 euros destinés à abonder le Fonds européen pour la démocratie. Bien que les sommes concernées soient modestes, nous contestons l’existence même de ce fonds pour deux principales raisons. Tout d’abord, il intervient dans le domaine de la politique étrangère au nom de l’Union européenne ; or, nous nous opposons formellement à tout transfert de souveraineté dans ce domaine. Mais il s’avère aussi un outil d’ingérence dans les affaires de pays tiers, ce à quoi nous nous opposons, au même titre que nous défendons la France contre les ingérences qu’elle subit par ailleurs.

Suivant l’avis du rapporteur pour avis, la commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE41 de M. Aurélien Taché

Mme Nathalie Oziol (LFI-NFP). Cet amendement vise à maintenir les crédits de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger en transférant 58,9 millions d’euros vers le programme Diplomatie culturelle et d’influence. Nous appelons le gouvernement à lever le gage. Les coupes des dernières années entérinent la destruction du service public essentiel qu’est l’école avec l’abandon des objectifs annoncés en 2018 par le gouvernement et par le président de la République lui-même dans le Cap 2030, qui prévoyait le doublement des effectifs d’élèves du réseau international.

Concrètement, ces coupes se traduisent par des professeurs en moins, des classes surchargées, de moins en moins d’enseignants titulaires de l’éducation nationale, de plus en plus d’enseignants recrutés comme contractuels, souvent de droit local, des rémunérations et des droits sociaux au rabais, un nivellement par le bas et une baisse globale de la qualité d’enseignement. C’est tout ce que nous critiquons dans l’éducation nationale sur le territoire français. Nous ne sommes pas obligés d’exporter nos mauvaises habitudes ! Nous demandons au contraire une augmentation des financements partout, y compris dans les établissements français de l’étranger.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Tout d’abord, ce ne sont pas 50 millions d’euros qui ont été retirés à l’AEFE par rapport à l’an dernier, mais 25 millions.

Ensuite, j’explique depuis huit ans que le service public n’existe pas à l’étranger, sauf pour nos ressortissants. Les lycées français à l’étranger s’inscrivent dans la législation de l’éducation locale. Si un État étranger ouvre des écoles chez nous, hors de toute régulation scolaire, nous nous y opposons ; de la même manière, dire que nous devons exporter les lycées français à l’étranger, c’est à la frange du néocolonialisme. L’un des rôles statutaires de l’AEFE est justement la coopération éducative avec les autorités locales, ce qu’elle oublie de plus en plus de faire.

Par ailleurs, vous faites erreur sur les effectifs. Cinq-cents lycées français sur cinq-cents-soixante vont très bien. Une centaine de lycées a ouvert depuis 2018 et le réseau a gagné 40 000 élèves. Vous ne comprenez pas…

Mme Nathalie Oziol (LFI-NFP). Désolée, je n’ai visiblement pas votre intelligence !

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. … La baisse de crédits ne fera disparaître aucun professeur et ne retirera aucun moyen aux lycées français à l’étranger, qui sont insensibles aux changements apportés au niveau de l’agence. En effet, elle n’est pas le gestionnaire des lycées mais l’animatrice d’un réseau, une fonction qui a été éclipsée par le fait qu’elle gère historiquement soixante‑huit établissements sur six-cents. J’appelle justement au rééquilibrage de ses missions. Je précise que le statut d’un lycée – gestion directe par l’AEFE, par une association ou par un État local, comme le lycée de Tel-Aviv ou celui de Ramallah – n’a rien à voir avec son efficacité. C’est le ministère de l’éducation nationale qui le contrôle, pas l’AEFE.

Malgré toutes mes explications, vous ne comprenez toujours pas le rôle de l’AEFE. La subvention à l’AEFE se monte à un demi-milliard d’euros. Son budget est de 1 milliard d’euros. Le budget du réseau des lycées français est de 4,5 milliards, partiellement financés par les États étrangers, par les familles et par d’autres sources. M. Orbán, par exemple, verse 120 000 euros tous les ans à l’association de gestion du lycée français de Budapest.

Mme Nathalie Oziol (LFI-NFP). Il n’était pas question dans mon propos d’exporter les lycées français à l’étranger mais, bien au contraire, de ne pas exporter nos mauvaises habitudes.

Votre réponse fait l’impasse sur deux principes républicains : la continuité pédagogique et la nécessité d’accorder le même niveau d’enseignement partout dans le monde. Vous pouvez présenter les choses comme vous le souhaitez ; toujours est‑il que les frais de scolarité exorbitants pratiqués dans certains pays dissuadent les agents publics d’accepter certains postes, alors même qu’ils devraient avoir accès à l’école gratuitement, ou au moins bénéficier de la même exonération que le personnel de l’AEFE et des établissements scolaires.

Vous avez beau le nier, les coupes budgétaires prévues auront bien un impact. On observe déjà les conséquences concrètes de tels arbitrages sur le territoire français. Vous proposez d’étendre cette logique partout ; nous voulons, à l’inverse, augmenter les budgets partout.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE56 de M. Pierre Pribetich

M. Pierre Pribetich (SOC). Nous proposons ici de sanctuariser le financement de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger en le revalorisant de 24 millions d’euros.

Suivant l’avis du rapporteur pour avis, la commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE44 de M. Aurélien Taché

M. Pierre-Yves Cadalen (LFI-NFP). La baisse de 15 millions d’euros du budget de Campus France s’inscrit dans une dégradation générale de l’accueil des étudiants internationaux ; le gouvernement envisage aussi de sabrer les aides personnalisées au logement (APL) pour les étudiants étrangers. Elle est également cohérente avec la stratégie ironiquement, et même tragiquement, appelée « Bienvenue en France », dont une des principales mesures a consisté à multiplier par dix les frais d’inscription des étudiants étrangers – je vous laisse apprécier le cynisme de cet intitulé.

Nous dénonçons la rupture du principe d’égalité à l’œuvre dans ces politiques et affirmons que la préférence nationale ne doit s’appliquer en aucune façon, dans quelque domaine que ce soit. Or c’est bien ce qui se joue avec ces baisses budgétaires, qui interviennent au moment même où nous devrions accueillir davantage. J’adresse d’ailleurs mon soutien aux chercheurs et étudiants palestiniens lauréats d’une bourse dans le cadre du Programme national d’accueil en urgence des scientifiques et des artistes en exil (Pause), dont l’accès à la France est particulièrement difficile. Le courrier que notre groupe a envoyé au ministère à leur propos est, pour l’heure, resté sans réponse.

Il faut rétablir les crédits de Campus France.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. La stratégie « Bienvenue en France » fonctionne, puisque le nombre d’étudiants accueillis s’élevait à 443 000 en 2024-2025, contre 325 000 au lancement du programme.

Il est vrai que les frais d’inscription ont été multipliés par dix, mais seulement pour les étudiants riches, qui ont les moyens de s’en acquitter. Le programme n’en a d’ailleurs pas souffert, puisque le nombre d’étudiants progresse – il dépasse même légèrement la prévision initiale – et que nous sommes en passe d’atteindre l’objectif de 500 000 personnes accueillies. Parmi ces étudiants, on compte à peine 10 000 boursiers, qu’il nous faut effectivement soutenir. Seulement, vous confondez Campus France, dont le rôle est de gérer les bourses une fois qu’elles ont été accordées, avec une évolution très positive intervenue dans le fonctionnement de notre diplomatie : ce sont les ambassades qui perçoivent désormais l’argent des bourses et ont la responsabilité, dans chaque pays, de définir combien de jeunes elles souhaitent voir partir étudier en France.

Nous avons en revanche un problème en matière de délivrance des visas. L’une des mesures pré-budgétaires avancées dans mon rapport pour avis vise d’ailleurs à le régler une fois pour toutes.

Avis défavorable.

Mme Sabrina Sebaihi (EcoS). Je suis très surprise par votre réponse, même si elle s’inscrit finalement dans la continuité d’une politique discriminatoire. Vous vous targuez de l’augmentation du nombre d’étudiants mais vous n’évoquez nullement la dimension qualitative de leur accueil. De même, vous vous concentrez sur les bourses alors que le problème est bien plus vaste.

L’accueil d’étudiants étrangers contribue très fortement au rayonnement de la France à travers le monde. Nous devrions tout faire pour les recevoir correctement et inclure des personnes de toutes les catégories sociales, plutôt que ne viser que les élites. En choisissant les étudiants sur la base de leurs revenus, nous nous privons de certaines pépites. Vous pouvez froncer les sourcils comme vous le faites chaque fois que nous tentons de vous opposer des arguments mais c’est indubitable.

Il faut également traiter la question des visas et des titres de séjour. Quand un étudiant vient en France pour une licence, par exemple, il faut lui délivrer un titre de séjour valable trois ans, afin qu’il puisse étudier dans de bonnes conditions sans devoir se lancer dans des démarches abominablement compliquées auprès des préfectures une fois son titre d’un an expiré.

Un mot enfin de la suppression des aides personnalisées au logement (APL) pour les étudiants extérieurs à l’Union européenne : chacun sait qui est visé par cette mesure. C’est pour cela que je parlais de politique discriminatoire. Telle est la feuille de route du gouvernement, soutenu, me semble-t-il, par votre parti.

M. Aurélien Taché (LFI-NFP). La hausse des frais d’inscription n’a pas concerné que les étudiants étrangers les plus riches : elle s’est appliquée de façon totalement indifférenciée, forçant les universités à mobiliser leurs fonds propres pour accorder des exonérations aux étudiants peu fortunés qu’elles voulaient accueillir. L’Exécutif s’attaque ainsi une nouvelle fois au budget des universités.

Chacun a d’ailleurs bien compris l’objectif : il s’agit de réduire le nombre d’étudiants issus du monde francophone – d’Afrique, notamment –, au profit d’étudiants originaires d’Inde ou d’autres pays, conformément aux lubies du président de la République.

Il faut rétablir les crédits de Campus France et améliorer l’accueil des étudiants étrangers, d’autant que nous devrons certainement organiser la venue d’étudiants palestiniens si nous voulons respecter le récent engagement de la France.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. S’agissant des visas, nous sommes d’accord, madame Sebaihi. Je ne reviens pas sur la proposition que j’ai faite.

Vous avez également raison d’insister sur la dimension qualitative de l’accueil mais elle ne relève pas du budget qui nous occupe aujourd’hui : ces aspects sont gérés par le Forum Campus France. Depuis le lancement de la stratégie « Bienvenue en France », les universités se sont dotées de dispositifs d’accueil plurilingues, Campus France a engagé un programme de création de logements à destination des étudiants étrangers et l’accent a été mis sur la qualité des études.

Enfin, contrairement à ce que vous affirmez, monsieur Taché, le nombre d’étudiants francophones a, en proportion, davantage augmenté que les autres. Je vous invite à consulter les chiffres du programme « Bienvenue en France », qui sont publics.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE54 de M. Pierre Pribetich

M. Pierre Pribetich (SOC). L’augmentation des frais d’inscription imposée aux étudiants étrangers est honteuse ; c’est l’ancien chercheur au Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et professeur des universités qui parle. Pensez-vous vraiment que cette décision soit utile à la diplomatie, au rayonnement de la France, à l’universalité de la connaissance et de la recherche ? Pensez-vous qu’on fasse de la recherche uniquement entre Français ? La recherche, la connaissance, l’université sont par nature internationales ; les étudiants étrangers doivent être accueillis. Vous devriez avoir honte d’avoir soutenu de telles politiques, unanimement condamnées par les présidents d’université, toutes sensibilités confondues, et Dieu sait si les sensibilités sont nombreuses.

Je vous invite donc à voter cet amendement, qui vise à renforcer de 13,8 millions d’euros les crédits alloués à l’accueil d’étudiants internationaux.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Avis défavorable pour les raisons déjà évoquées : la stratégie « Bienvenue en France » est une réussite, les chiffres le montrent.

Je suis par ailleurs tout à fait convaincu du caractère international de la recherche, comme je l’avais rappelé dans une contribution personnelle lors de l’examen du projet de loi de programmation de la recherche.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE58 de Mme Marie Récalde, l’amendement II-AE14 de M. Hervé Berville étant non défendu

M. Pierre Pribetich (SOC). Il s’agit ici de renforcer l’action Coopération culturelle et promotion du français à hauteur de 100 000 euros.

Suivant l’avis du rapporteur pour avis, la commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE42 de M. Aurélien Taché

M. Aurélien Taché (LFI-NFP). Avec cet amendement d’appel, nous invitons le gouvernement à augmenter la part d’établissements sous gestion directe de l’AEFE. Nous estimons en effet qu’il y a une différence entre enseignement public et enseignement privé et jugeons cette mesure indispensable pour doubler le nombre d’élèves pris en charge dans le réseau, conformément à l’objectif du président de la République.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Certains établissements gérés directement par l’AEFE sont privés. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE27 de Mme Marine Hamelet

Mme Marine Hamelet (RN). Je propose de diminuer de moitié les crédits alloués à l’action 11 du programme 185. À lire le projet annuel de performances, cette enveloppe d’environ 23 millions d’euros est principalement consommée sous forme de subventions. Le document se révèle assez lacunaire s’agissant des bénéficiaires puisqu’il évoque « des entités situées en France », sans plus de précision. La justification du gouvernement n’éclaire pas davantage : elle renvoie simplement à des orientations ministérielles et aux stratégies sectorielles de la direction générale de la mondialisation.

L’argent des Français est précieux. On ne saurait accepter que des dizaines de millions soient octroyés sans transparence ni explications détaillées.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. À titre d’exemple, cet argent permet d’aider des industries culturelles et créatives à s’exporter. Cette année, l’Institut français, en association avec Business France, a aidé cent-vingt entreprises françaises très performantes à partir à l’étranger pendant environ une semaine. Parmi elles, vingt ont poursuivi le programme et dix-sept ont signé un contrat à l’international, ce qu’elles n’auraient pas pu faire sans accompagnement.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE26 de Mme Marine Hamelet

Mme Marine Hamelet (RN). Je souhaite réduire les crédits versés au titre des bourses de mobilité dont bénéficient les étudiants internationaux dans le cadre de la stratégie « Bienvenue en France ». Dans son rapport public thématique de mars 2025, la Cour des comptes dresse un bilan très critique de cette politique : elle souligne « l’estimation incertaine du retour sur investissement » de la stratégie et décrit « une action non concertée des acteurs publics, marquée par une importante inertie et un manque d’arbitrages clairs ».

Depuis 2019, plus de 455 millions d’euros ont été alloués à ces bourses, avec des résultats jugés peu convaincants. Dans un contexte budgétaire particulièrement contraint, alors qu’on demande des économies aux Français, nous voulons supprimer une partie de ces crédits.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. La stratégie « Bienvenue en France » ne doit pas être confondue avec les bourses accordées sur proposition des ambassadeurs dans les pays concernés. Je vous rejoins sur le fait que l’articulation entre Campus France et les ambassadeurs est archaïque et ne correspond pas aux évolutions de ces dernières années. C’est, je crois, ce que dénonçait la Cour des comptes. Ce constat ne doit toutefois pas nous conduire à remettre en cause le principe même de ces bourses, qui permettent à des étudiants, généralement issus de pays d’Afrique francophone, de venir en France.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE18 de M. Michel Guiniot

M. Michel Guiniot (RN). Cet amendement vise à réduire de 3,7 millions d’euros le budget alloué aux bourses du gouvernement français. En effet, l’indicateur 2.2 du programme 185, Diplomatie culturelle et d’influence, prévoit une diminution de 23,3 % du nombre de bourses versées, alors que la baisse des crédits est limitée à 19,7 %. Le montant des bourses accordées aux étudiants français n’ayant pas été revalorisé depuis l’arrêté du 4 juillet 2024, il n’y a aucune raison que l’on réévalue le montant accordé aux boursiers étrangers.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Avis défavorable. Outre les bourses proprement dites, ce budget finance des mesures d’accompagnement des étudiants, par exemple en matière de logement.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE43 de M. Aurélien Taché

M. Aurélien Taché (LFI-NFP). Cet amendement vise à octroyer 25 millions d’euros supplémentaires à la Caisse des Français de l’étranger. Cet organisme de sécurité sociale, qui a l’obligation de prendre en charge tous nos compatriotes, ne reçoit pratiquement aucun soutien de l’État. Il est en grande difficulté, au point que son existence est menacée.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Avis défavorable. Cette caisse, comme tous les organismes de cette nature, vit des cotisations de ses adhérents. La dotation de 380 000 euros prévue au PLF vise à permettre l’inscription de nos ressortissants qui n’ont pas les moyens de s’affilier. Avec les élus des Français de l’étranger, nous réfléchissons à la forme que pourrait prendre cette structure ; il s’agit de lui permettre de solder un passif lié à son histoire.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE40 de M. Aurélien Taché

M. Aurélien Taché (LFI-NFP). Les bourses accordées aux élèves français à l’étranger ne cessent de diminuer, alors que les frais de scolarité augmentent dans de nombreux établissements de l’AEFE. Nous proposons donc d’augmenter de 12 millions d’euros les crédits qui leur sont affectés.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Je rappelle que le montant de la dotation a été calculé en fonction des demandes faites par nos concitoyens l’année dernière. Ces 12 millions ne seraient donc pas dépensés. Nous faisons, depuis plusieurs années, des propositions pour favoriser l’accès de plusieurs milliers d’enfants français éloignés du réseau mais cela ne passera pas par ce budget.

La commission rejette l’amendement.

Amendements II-AE21 et II-AE22 de M. Jean-Louis Roumégas

M. Jean-Louis Roumégas (EcoS). L’amendement II-AE21 vise à rétablir les crédits des aides à la scolarité au sein du réseau de l’AEFE à leur niveau de 2024, soit à hauteur de 118 millions d’euros, contre 107 millions prévus dans ce budget. En trois ans, le montant dévolu aux aides a chuté de plus de 10 millions d’euros alors que le nombre d’élèves augmente et que les frais de scolarité explosent. L’école française se transforme de plus en plus en une école de riches. Le gouvernement justifie cette baisse par la diminution du nombre d’élèves boursiers mais c’est un prétexte. Les prévisions budgétaires sont en décalage avec les besoins réels. Si les familles sont moins nombreuses à demander une bourse, c’est surtout parce que le dispositif manque de visibilité. Les bourses sont un droit, un rempart contre la privatisation du réseau. L’amendement II-AE22 vise à rétablir les crédits à leur niveau de 2025.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Je rappelle que l’AEFE est, de longue date, un réseau privé. Les tarifs de l’enseignement français à l’étranger représentent environ un tiers des tarifs moyens pratiqués, à part dans certaines villes. La mixité sociale – qui est valable aussi pour les étrangers – constitue une force diplomatique car nous sommes le seul réseau à la pratiquer. Toutefois, vous proposez d’actionner un outil qui a été verrouillé pour éviter les fraudes. Il convient de plutôt de passer par les conseils consulaires et peut-être d’inventer de nouveaux instruments.

La commission rejette successivement les amendements.

Amendement II-AE23 de M. Jean-Louis Roumégas

M. Jean-Louis Roumégas (EcoS). La revalorisation des moyens alloués aux AESH dans les établissements du réseau de l’AEFE est insuffisante au regard des besoins des familles. En outre, le système est inadapté puisqu’il exclut les foyers les plus modestes, qui sont incapables d’avancer les frais. Nous proposons d’augmenter les crédits de cette action de 500 000 euros et d’encourager la création d’un mécanisme de tiers payant.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Notre réseau est le seul à intégrer les élèves handicapés, ce dont nous sommes très fiers. Je préconise que les bourses – mais aussi les aides dévolues à l’accompagnement du handicap – soient gérées par la direction des Français à l’étranger et de l’administration consulaire (DFAE) et non par l’AEFE, car l’organisation est trop complexe. Toutefois, cette mesure ne relève pas du champ budgétaire.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE50 de M. Aurélien Taché

M. Aurélien Taché (LFI-NFP). Cet amendement vise à créer un fonds de solidarité francophone pour la reconstruction, doté de 500 millions d’euros. Il s’agit de conférer une dimension géopolitique à la francophonie et de montrer qu’à l’heure de la diplomatie transactionnelle, du retour des empires et de la forte baisse de l’aide internationale, le monde francophone propose une autre voie.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Votre amendement est satisfait. En effet, nous avons créé en 2021 les Fonds Équipe France, qui servent exactement à cela et  qui atteignent 80 millions d’euros dans le PLF pour 2026. Ces crédits, qui ont un effet de levier considérable, ont été utilisés au Liban ou en Ukraine, par exemple. Ils sont dans les mains des ambassadeurs, qui les utilisent pour mener des projets relevant de tous les ministères. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-AE75 de M. Jean-Paul Lecoq

M. Jean-Paul Lecoq (GDR). Nous proposons ici de renforcer le soutien financier aux écoles nationales à vocation régionale (ENVR), qui sont gérées par des militaires mais dépendent du Quai d’Orsay. Elles forment des fonctionnaires d’État dans différents pays sur des sujets tels que la sécurité civile, l’état civil, etc. Ce sont d’extraordinaires outils diplomatiques. Monsieur Herbillon m’a dit que c’était un bon amendement mais qu’il faudrait le retravailler en vue de la séance. Pourriez-vous me préciser quels aspects devraient être revus ?

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. En effet, nous soutenons votre amendement mais il faut éviter de créer une action, car elle existe déjà. Il faudrait viser soit le programme 105, soit le programme 209 ; en abondant ce dernier, on pourrait placer cet outil dans les mains des ambassadeurs par le biais des FEF.

L’amendement est retiré.

Amendement II-AE64 de Mme Dominique Voynet

Mme Dominique Voynet (EcoS). Cet amendement a pour objet de rétablir la ligne budgétaire consacrée aux objectifs de développement durable, que le gouvernement a supprimée. Elle permettait de financer des actions concrètes telles que l’accès à l’eau, les énergies renouvelables, l’égalité entre les femmes et les hommes ou encore la lutte contre la pauvreté, y compris dans des pays ne relevant pas explicitement de l’aide publique au développement (APD). Il est incompréhensible que l’on renonce à un instrument aussi souple et efficace. Cet amendement n’implique pas de hausse de dépenses mais simplement un retour à la nomenclature précédente.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Votre amendement est satisfait par les FEF. Vous demandez le rétablissement de 1,7 million d’euros alors que les ambassadeurs disposent de 80 millions pour mener des projets dans des domaines comme le développement durable, ce qui évite le saupoudrage des crédits depuis Paris. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis, la commission émet un avis défavorable à l’adoption des crédits de la mission Action extérieure de l’État modifiés.

Avant l’article 66 :

Amendements II-AE19, II-AE20 et II-AE12 de Mme Amélia Lakrafi

Mme Amélia Lakrafi (EPR). L’amendement II-AE19 vise à enrichir le rapport annuel du gouvernement sur la situation des Français établis hors de France en y intégrant un volet consacré à leurs difficultés bancaires. De nombreux expatriés peinent à maintenir un compte en France en raison de contraintes de conformité ou parce que leur résidence fiscale se trouve en dehors de l’Union européenne. Il conviendrait de mieux objectiver ces situations et d’identifier les pratiques restrictives.

L’amendement II-AE20 vise à compléter ce même rapport en y ajoutant une évaluation du soutien public au tissu associatif et solidaire. Les programmes Soutien au tissu associatif des Français à l’étranger (Stafe) et Organismes locaux d’entraide et de solidarité (Oles) sont des leviers essentiels de la vitalité associative et de la cohésion sociale à l’étranger. Pourtant, aucun bilan consolidé n’existe sur l’attribution, la répartition et l’usage des subventions existant en ce domaine. Ce bilan annuel garantirait une meilleure transparence de l’action publique et une évaluation plus fine de l’efficacité de ces dispositifs.

Les associations d’entraide françaises à l’étranger jouent un rôle essentiel, en complément de l’action sociale consulaire, pour répondre aux besoins croissants liés au vieillissement et à la précarisation de personnes isolées. Ces acteurs ne bénéficient pourtant d’aucun référencement ni d’aucune coordination centralisée, ce qui nuit à leur visibilité et à leur efficacité. L’amendement II-AE12 vise à créer le label « Entraide française à l’étranger », qui les valoriserait et favoriserait la transparence et la cohérence dans l’attribution des subventions relevant d’Oles. Le label pourrait être attribué à une association de droit français ayant son siège en France mais exerçant son activité principale à l’étranger lorsque le droit local ne permet pas la création d’associations à but non lucratif.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Je suis favorable aux deux compléments sur le rapport annuel du gouvernement sur la situation des Français établis hors de France. Je m’en remets à la sagesse de la commission concernant la labellisation Oles ; pour ma part, je suis plutôt pour la mise en place de fédérations.

M. Jean-Paul Lecoq (GDR). Il y a parfois de fausses bonnes idées. N’étant pas spécialiste des Français de l’étranger, j’ai saisi qu’il y avait un problème bancaire mais j’ai du mal à comprendre pourquoi : je croyais en effet que tout Français pouvait avoir un compte en France. Je ne comprends pas pourquoi ce n’est pas le cas. J’aimerais que l’on nous précise les enjeux.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. Il y a dans les organismes entrepreneuriaux, y compris les banques, des gens qui ne respectent pas la loi pour gagner plus d’argent. C’est un problème d’application de la loi. L'amendement ne porte pas là-dessus ; il vise à compléter le rapport du gouvernement que nous avions demandé il y a quelques années en y mentionnant ce genre d’incidents.

La commission adopte successivement les amendements.

Amendement II-AE45 de M. Aurélien Taché

M. Aurélien Taché (LFI-NFP). Cet amendement demande au gouvernement un rapport évaluant l’externalisation – pour ne pas dire la privatisation – d’un certain nombre de prestations délivrées aux Français de l’étranger. On connaît déjà le problème des visas.

Je constate que l’un des rares postes de dépenses en augmentation, outre celui du G7, est celui des dépenses liées à la presse et à la communication, en lien avec les enjeux de guerre informationnelle. Quand on voit l’importance de la somme, on se dit que ce n’est pas pour recruter des fonctionnaires mais plutôt pour faire travailler des opérateurs privés comme Havas. La guerre informationnelle de la France sera-t-elle menée par les grands cabinets de communication ? Cela nous préoccupe, d’où cette demande de rapport. Je suis preneur de tout éclairage de la part du rapporteur pour avis.

M. Frédéric Petit, rapporteur pour avis. L’amendement est satisfait. Les députés, en particulier les rapporteurs, peuvent obtenir un état précis de la manière dont sont dépensés les crédits de l’État. Concernant la manière dont les crédits liés à la guerre informationnelle seront dépensés, ce sera au rapporteur de l’an prochain de faire son travail. Il est plus dangereux de demander un rapport au gouvernement que d’avoir un bon rapporteur. Demande de retrait ; à défaut, avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

   Annexe n° 1 : liste des personnes auditionnées par le rapporteur pour avis

À Paris (par ordre chronologique)

● Ministère de l’Europe et des affaires étrangères

– M. Emmanuel Lebrun-Damiens, directeur de la diplomatie culturelle, éducative, scientifique et universitaire ;

– Mme Pauline Carmona, directrice des Français à l’étranger et de l’administration consulaire ;

– M. François Penguilly, chef de service des Français de l’étranger ;

– M. Emmanuel de Tournemire, chef du département de l’internationalisation et de la valorisation du système scolaire.

● Organisations syndicales représentatives des personnels de l’enseignement français à l’étranger

– M. Patrick Soldat, secrétaire national du SNES-FSU ;

– M. Xavier Auger, secrétaire général du syndicat général de l’éducation nationale – CFDT de l’étranger ;

– M. Olivier Guibert, secrétaire national du syndicat général de l’éducation nationale – CFDT de l’étranger ;

– M. Boris Faure, secrétaire général de la section hors de France du syndicat des enseignants de l’union national des syndicats autonomes (UNSA Éducation).

● Centre national d’enseignement à distance (CNED)

– Mme Anne Szymczak, directrice générale ;

– M. Jean-Michel Leclercq, directeur de cabinet ;

– Mme Fabienne Ricordel, directrice déléguée aux affaires internationales et européennes.

● Ministère de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique

– M. Louis Pasquier de Franclieu, sous-directeur de la 7ème sous-direction ;

– M. Thomas Caltagirone, chef du bureau des affaires étrangères et de l’aide au développement.

● France Éducation international

– M. Mathieu Ausseil, directeur général adjoint ;

– Mme Joanna Godrecka-Bareau, directrice de cabinet.

● Business France

– M. Didier Boulogne, directeur général délégué.

● Audition sur le thème de la diplomatie culturelle et d’influence dans les États du Partenariat oriental (visioconférence)

– M. Olivier Decottignies, ambassadeur de France en Arménie ;

– M. Xavier Richard, conseiller de coopération et d’action culturelle, directeur de l’institut français en Arménie.

● Campus France

– Mme Donatienne Hissard, directrice générale ;

– Mme Roxane Lundy, chargé de mission.

● Fondation des Alliances françaises

– M. Marc Cerdan, secrétaire général ;

– Mme Nadège Slagmulder, déléguée géographique Europe.

● Ministère de l’Europe et des affaires étrangères

– Mme Anne Grillo, directrice générale de la mondialisation ;

– M. Jean-Philippe Pourtier, adjoint au sous-directeur des moyens et des opérateurs/pilotage et stratégie ;

– M. Pascal Lemaire, sous-directeur du réseau de coopération et d’action culturelle ;

– Mme Yasmine Sidloch, rédactrice à la direction des affaires financières.

● Institut français de Paris

– Mme Eva Nguyen Binh, présidente ;

– M. Thomas Hannebique, secrétaire général.

● Agence de l’enseignement français à l’étranger (AEFE)

– Claudia Scherer-Effosse, directrice générale ;

– Mme Anne Bétrencourt, directrice des affaires financières ;

– Mme Alix Got, sous-directrice du développement et du conseil ;

– Mme Vanessa Léglise, conseillère aux relations institutionnelles et référente égalité.

 

Déplacement à Bruxelles le 3 octobre 2025

● Commission européenne, direction générale de l’éducation, de la jeunesse, du sport et de la culture (EAC) et agence exécutive (EACEA)

– Mme Catherine Magnant, cheffe de l’unité politique culturelle ;

– Mme Marzia Conte, cheffe d’unité adjointe ;

– M. Olivier Fontaine, membre de l’unité ;

– M. Alessandro Senesi, adjoint au chef de l’unité Erasmus+ et coordination ;

– M. Sylvain Pasqua, chef de projets Europe Créative et Agora EU ;

– Mme Claire Herrmann, cheffe de projets de coopération éducative internationale ;

– M. Gilles Pelayo, chef de l’unité culture.

● Commission européenne, direction générale des partenariats internationaux (INTPA)

– M. Luc Bagur, directeur, politique et coordination du développement durable ;

– Mme Erica Gerretsen, directrice, développement humain, migration, gouvernance et paix ;

– Mme Annica Floren, adjointe de la cheffe de l’unité jeunesse, éducation, recherche et culture.

● Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne

– Mme Marianne Cosserat, chargée de mission pour la coopération et l’action culturelle extérieure ;

– Mme Emmanuelle Gallet, conseillère Politique de développement, humanitaire, mise en œuvre de l’instrument NDICI.

● Service européen pour l’action extérieure (SEAE), Secrétariat général

– M. Olivier Bailly, directeur général chargé des affaires globales ;

– Mme Gaïa Danese, diplomate italienne, experte nationale détachée en charge des relations culturelles internationales ;

– M. Eduard Auer, chef de la division Élargissement et coopération régionale ;

– Mme Zuzanna Michalcova Sutiakova, cheffe de la division Balkans occidentaux.

 

   Annexe n° 2 : liste des sigles utilisés

– ADL : agent de droit local ;

– AEFE : Agence pour l’enseignement français à l’étranger ;

– AF : alliance française ;

– AFD : Agence française de développement ;

– APD : aide publique au développement ;

– BEF : Bienvenue en France ;

– BGF : bourse du gouvernement français ;

– BRI : Belt and Road Initiative ;

– CDC : Caisse des dépôts et consignations ;

– CFP : cadre financier pluriannuel ;

– CNED : Centre national d’enseignement à distance ;

– COCAC : conseiller de coopération et d’action culturelle ;

– DAAD : Deutscher Akademischer Austauschdienst ;

– DFAE : direction des Français à l’étranger et de l’administration consulaire ;

– DG-EAC : direction générale de l’éducation, de la jeunesse, du sport et de la culture de la Commission européenne ;

– DG-ENEST : direction générale élargissement et voisinage oriental de la Commission européenne ;

– DG-INTPA : direction générale des partenariats internationaux de la Commission européenne ;

– DG-MENA : direction générale de l’Afrique du Nord et du Moyen-Orient de la Commission européenne ;

– DGM : direction générale de la mondialisation ;

– EACEA : agence exécutive européenne pour l’éducation et la culture ;

– EAF : établissement à autonomie financière ;

– EGD : établissement en gestion directe ;

– EFE : enseignement du français à l’étranger ;

– EMJM : Master conjoint Erasmus Mundus ;

– ERC : Conseil européen de la recherche ;

– ETI : expert technique international ;

– EUNIC : European Union National Institutes for Culture ;

– FAF : Fondation des alliances françaises ;

– FED : Fonds européen de développement ;

– FEF : Fonds Équipe France ;

– FEI : France Éducation international ;

– FLAM : Français langue maternelle ;

– HRAEPS : Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ;

– ICM : International Credit Mobility ;

– ICC : industries culturelles et créatives ;

– IF : Institut français de Paris ;

– IFRE-UMIFRE : instituts français de recherche à l’étranger – unités mixtes des instituts français de recherche à l’étranger ;

– IPA III : Instrument d’aide à la pré-adhésion ;

– IVCDCI : Instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale ;

– MEAE : ministère de l’Europe et des affaires étrangères ;

– ODD : objectifs de développement durable ;

– PACA : Pillar Assessed Contribution Agreements ;

– PEV : politique européenne de voisinage ;

– PESC : politique étrangère et de sécurité commune ;

– RCE : Relais Culture Europe ;

– SCAC : service de coopération et d’action culturelle ;

– SCSP : subvention pour charges de service public ;

– SEAE : Service européen pour l’action extérieure ;

– SGAE : Secrétariat général pour les affaires européennes ;

– SGPI : Secrétariat général pour l’investissement ;

– SST : services pour la science et la technologie ;

– STAFE : soutien au tissu associatif des Français à l’étranger ;

– TFUE : traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

– UE : Union européenne ;

– VE : Volontariat International en entreprise.