N° 2047

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DIX-SEPTIÈme LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 29 octobre 2025.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2026 (n° 1906)

TOME I

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES

PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT
ET PRÉVENTION DES RISQUES

PAR Mme Danielle BRULEBOIS

Députée

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 Voir les numéros : 1906, 1996 (Tome III, annexes 14, 16).

SOMMAIRE

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Pages

   Introduction

Le programme 181 « Prévention des risques » vise à réduire l’exposition de la population et des territoires à un large éventail de risques, qu’ils soient naturels, technologiques, chroniques ou miniers. Il assure également le soutien de deux opérateurs de l’État, l’Agence de la transition écologique (Ademe) et l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (Ineris), dont les expertises sont essentielles à la mise en œuvre des politiques publiques de prévention. Le programme 235 « Sûreté nucléaire et radioprotection » traite spécifiquement des risques liés aux activités nucléaires et à la radioprotection.

Les risques technologiques restent présents sur notre territoire, comme l’ont illustré l’explosion de l’usine AZF de Toulouse en septembre 2001, ou plus récemment, l’incendie de l’usine Lubrizol à Rouen en septembre 2019. Ces évènements rappellent ainsi la nécessité d’un contrôle strict des sites industriels pour limiter les conséquences pour la santé et l’environnement, notamment dans un contexte de réindustrialisation du pays. Par ailleurs, les risques chroniques liés à la présence de substances chimiques, y compris de polluants émergents, et les risques liés à l’exploitation du sous-sol comptent aussi parmi ceux qu’il est important de connaître et de prévenir. De plus, le changement climatique contribue à accroître la fréquence et l’intensité des risques naturels, tandis que la densification des populations dans des zones potentiellement exposées à des aléas augmente les coûts humains et économiques des catastrophes naturelles, telles que les inondations ou les sécheresses. Enfin, la relance de la filière nucléaire, actée en juin 2025, impose de garantir les moyens consacrés à la sûreté et à la surveillance des installations, afin d’accompagner le développement du secteur dans des conditions de sécurité adéquates.

Les programmes 181 et 235, par la diversité des risques qu’ils couvrent, constituent ainsi des leviers essentiels de la politique nationale de prévention et de gestion des risques, dont le maintien d’un niveau de financement adéquat apparaît indispensable pour garantir la pérennité et l’efficacité de l’action publique en la matière.

Dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2026, le programme 181 est doté de 2,646 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 1,485 milliard d’euros en crédits de paiement, et le programme 235 est doté de de 345,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 350,3 millions d’euros en crédits de paiement.

Après une analyse de l’évolution des crédits de ces programmes, le présent avis budgétaire s’intéresse plus particulièrement à la prévention des risques naturels liés au réchauffement climatique et aux mouvements de terrain.

 

I.   Une augmentation importante des crédits du programme 181 principalement liée à des exercices de réécriture budgétaire

A.   Une évolution globalement stable des crédits et des effectifs

1.   Les crédits du programme 181

Le programme 181 est doté de 2,646 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 1,485 milliard d’euros en crédits de paiement (CP) pour l’exercice 2026.

Le tableau ci-dessous présente les autorisations d’engagement et crédits de paiement associés au programme 181 et leur évolution entre la loi de finances pour 2025 et le projet de loi de finances pour 2026 :

	LFI 2025 (en millions d’euros)		PLF 2026 (en millions d’euros)		Évolution
					2025-2026 (en %)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Total	1417,8	1349,7	2646,2	1484,9	86,6 %	10 %
01 – Prévention des risques technologique et des pollutions	59,3	61,3	60,8	62,8	2,5 %	2,5 %
10 – Prévention des risques naturels et hydrauliques	65,2	37,8	65,2	37,8	0 %	0 %
11 – Gestion de l’après-mine et travaux de sécurité, indemnisations et expropriations sur les sites	42,4	42,4	57,4	42,4	35,4 %	0 %
12 – Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe)	888,4	888,4	2094,1	1059,4	135,7 %	19,3 %
13 – Institut national de l’environnement industriel et des risques (Ineris)	32,6	32,6	38,8	38,8	19 %	19 %
14 – Fonds de prévention des risques naturels majeurs	300	287,4	300	228,8	0 %	- 20,4 %
15 – Retrait gonflement des argiles	30	0	30	15	0 %	/

Les crédits du programme 181 connaissent une hausse importante entre la LFI pour 2025 et le PLF pour 2026. Ils passent ainsi de 1 417,8 millions d’euros à 2 646,2 millions d’euros en AE (+ 86,6 %) et de 1 349,7 millions d’euros à 1 484,9 millions d’euros en CP (+ 10 %). Cette augmentation masque toutefois une stabilité globale des dotations par actions, la hausse résultant principalement de mesures ponctuelles liées à des exercices budgétaires spécifiques. Les principales justifications de ces évolutions sont les suivantes :

– Au sein de l’action 12 « Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) », l’augmentation constatée traduit la budgétisation des crédits avec une gestion différenciée en AE et CP, permettant de « retracer dans la comptabilité de l’État le niveau des engagements pris par l’Ademe, afin d’améliorer l’information du Parlement » ([1]). Auparavant, le financement de l’Ademe dans le programme 181 était intégralement sous forme de subvention pour charges de service public, avec un montant des AE égal aux CP. Cette évolution des modalités budgétaires nécessite notamment un rattrapage technique en AE de 856 millions d’euros destinés à couvrir les paiements des engagements pris avant 2026 ;

– Au sein de l’action 01 « Prévention des risques technologiques et des pollutions », le PLF pour 2026 prévoit un transfert de la subvention du programme 190 « Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables » vers le programme 181, à hauteur de 1,5 million d’euros ;

– Au sein de l’action 13 « Institut national de l’environnement industriel et des risques (Ineris) », le PLF pour 2026 propose un transfert de la subvention du programme 190 « Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables » vers le programme 181, à hauteur de 6,2 millions d’euros ;

– Au sein de l’action 11 « Gestion de l’après-mine et travaux de sécurité, indemnisations et expropriations sur les sites », l’augmentation constatée d’environ 15 millions d’euros vise à soutenir les dépenses de fonctionnement du département de prévention et de sécurité minière (DPSM), au sein du BRGM, dédiées à la mise en œuvre du règlement européen relatif à la réduction des émissions de méthane ([2]).

2.   L’évolution des effectifs chargés de la prévention des risques

Les crédits nécessaires à la rémunération des personnels chargés du pilotage et de la conduite de la prévention des risques sont inscrits à l’action 16 « Personnels œuvrant pour la politique de la prévention des risques » du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables », qui est le programme support de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Cette action regroupe les personnels œuvrant pour le programme 181, affectés tant en administration centrale que dans les services déconcentrés.

Les crédits de l’action 16 du programme 217 connaissent une légère augmentation entre la LFI pour 2025 et le PLF pour 2026, passant de 288,3 millions d’euros à 292,5 millions d’euros en AE et en CP (+ 1,4 %).

Le plafond d’emplois au titre de l’action 16 s’établit à 3 381,81 emplois en équivalent temps plein annuel travaillé (ETPT) pour 2026, soit une augmentation de 15,81 ETPT par rapport au PLF pour 2025. Le PLF pour 2026 prévoit par ailleurs le transfert de 8 ETPT depuis l’action 16 vers le programme 181 au bénéfice de l’Agence de la transition écologique (Ademe).

Lors de son audition, la direction générale de la prévention des risques (DGPR) a indiqué un besoin d’effectifs supplémentaires en matière de prévention des risques. La rapporteure pour avis appelle ainsi à garantir et à renforcer les effectifs qui y sont dédiés.

B.   Un programme largement consacré à La prévention des risques

1.   La prévention des risques technologiques et des pollutions

L’action 01 « Prévention des risques technologiques et des pollutions », représentant 2,3 % du programme 181, vise à garantir la maîtrise de la pollution et à réduire l’exposition de la population et de l’environnement à des pollutions générées par les installations industrielles ou agricoles. Elle a également pour objectif de prévenir les accidents technologiques majeurs ou, le cas échéant, d’en limiter les conséquences. Pour 2026, cette action est dotée d’un budget de 60,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 62,8 en crédits de paiement, en légère augmentation (+ 2,5 % en AE et CP) par rapport à la LFI pour 2025. L’augmentation des crédits, à hauteur de 1,5 million d’euros, traduit un transfert depuis le programme 190 « Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables » vers le programme 181, sans lequel les actions présenteraient un montant stable.

Une part importante de ces crédits est consacrée à l’élaboration de la réglementation applicable aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) ([3]) ainsi qu’à la mise en œuvre de la politique de contrôle de ces installations. L’ensemble des crédits affectés à cette politique, à l’exclusion de ceux relatifs à la rémunération de l’administration centrale et des inspecteurs des installations classées, est rattaché à l’action 01. Le nombre d’inspections d’ICPE est en hausse par rapport à 2020, avec 19 200 inspections menées en 2020, contre 24 514 en 2024. Le nombre d’inspecteurs des installations classées a également augmenté entre 2020 et 2024 passant en ETPT de 1 272 à 1 426 agents ([4]). Le nombre d’inspections réalisées par inspecteur a donc augmenté entre 2019 et 2024, passant de 15,23 à 17,10 par an. Un renfort des effectifs de l’ordre de 100 ETPT a eu lieu dans le cadre du PLF pour 2024 pour accompagner la dynamique de réindustrialisation du pays. Les effectifs ont par la suite été préservés en 2025 afin de continuer à mener les missions de contrôle de terrain et d’instruction de projets industriels.

L’action 01 finance également l’élaboration des plans de prévention des risques technologiques (PPRT), documents de planification destinés à prévenir les risques liés aux ICPE présentant des dangers majeurs pour la population et l’environnement. Ces plans peuvent encadrer la constructibilité, imposer des aménagements ou prescrire des mesures de protection. Depuis octobre 2023, l’ensemble des PPRT est approuvé, soit au 1er août 2025, 383 PPRT.

L’action 01 contribue à la mise en œuvre des politiques de santé-environnement, par la gestion des risques chroniques. En effet, elle finance la mise en œuvre des réglementations sur les produits chimiques ou sur les perturbateurs endocriniens, la régulation des nanomatériaux, biocides et produits phytosanitaires. Elle traite également de la lutte contre les substances per- et polyfluoroalkylées (Pfas), par la poursuite de la mise en œuvre du plan d’action interministériel sur les Pfas, mais aussi par des campagnes de mesure des Pfas dans les rejets des ICPE et des incinérateurs, par le déploiement d’un outil de visualisation des données environnementales ou encore par l’appui aux services locaux à la gestion de situations locales de contamination aux Pfas. Enfin, l’action 01 soutient les mesures de prévention de la production de déchets, le développement de leur valorisation, ainsi que la traçabilité et l’instruction des transferts transfrontaliers de déchets.

L’action 01 finance par ailleurs des subventions pour charges de service public à deux opérateurs : l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) sur les sujets de santé-environnement, et le BRGM sur les sites et sols pollués. Dans le cadre du PLF pour 2026, le montant de la subvention à l’Anses intègre un transfert du programme 190 « Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables » vers le programme 181 à hauteur de 1,5 million d’euros.

2.   La prévention des risques naturels

La politique de prévention des risques naturels et hydrauliques vise à préparer les territoires et leurs habitants à faire face aux aléas naturels inévitables ([5]), afin de réduire leur vulnérabilité et d’améliorer leur résilience, c’est-à-dire de limiter les dommages sur les populations, les activités, les biens et l’environnement.

L’action 10 « Prévention des risques naturels et hydrauliques », représentant 2,5 % du programme 181, concerne la connaissance, la surveillance, l’information du public, la sécurité des ouvrages hydrauliques ainsi que la préparation à la gestion de crise, notamment dans le cas d’inondations ou de crues. L’action 10 dispose pour 2026 d’un budget de 65,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et 37,8 millions en crédits de paiement, stable par rapport à la LFI pour 2025.

Cette politique s’articule autour de plusieurs leviers d’action complémentaires : l’amélioration de la connaissance des risques, l’information du public et le développement de la culture du risque, la prévention des crues et des inondations grâce à des dispositifs comme Vigicrues, la neutralisation des digues de l’État non transférées aux collectivités territoriales, et la promotion auprès de ces dernières d’actions de réduction des risques, notamment à travers la mise en place de cadres d’intervention adaptés (plan séisme Antilles, programme d’action de prévention des inondations). Le renforcement de la sécurité des barrages et ouvrages hydrauliques fait également partie de la politique de prévention des risques naturels. L’action 10 permettra enfin de financer le projet « Vigicrue 2030 », inscrit au troisième plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC-3), qui devrait tripler le nombre de cours d’eau en surveillance, et doubler le nombre de citoyens vivant en zone inondable couverts par cette surveillance.

Parmi les sujets ressortis lors des auditions de la rapporteure pour avis figurent les plans de prévention des risques naturels (PPRN). Certains acteurs, comme Agéa, considèrent que le nombre de communes dotées d’un PPRN, environ un tiers, est insuffisant. Selon la DGPR, l’objectif de 12 500 communes couvertes par un PPRN approuvé et visé à la mise en place de ces plans, a été dépassé. En août 2025, on comptait 12 720 communes couvertes par un PPRN approuvé et 2 021 communes concernées par un PPRN prescrit. Elle considère que « l’enjeu est donc désormais la prise en compte de la trajectoire de réchauffement de référence pour l’adaptation au changement climatique (Tracc) dans l’ensemble des référentiels de risque, ce qui induit la révision des PPRNs existants ».

Aléa	Nombre de communes couvertes par un PPRN approuvé traitant de cet aléa	Nombre de communes couvertes par un PPRN prescrit traitant de cet aléa
Inondation	10 990	1 486
Littoral	552	93
Mouvement de terrain	2 022	321
Sismique	190	55
Avalanche	356	51
Éruption volcanique	66	17
Incendie de forêt	215	62
Cyclone	66	2
Tsunami	0	6
Retrait-gonflement des argiles	2 093	281

Source : réponses au questionnaire de la DGPR

Deux autres actions de prévention des risques naturels sont également présentes dans le programme 181 ([6]) :

– l’action 14 « Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) », qui regroupe les crédits du fonds dit Barnier, est dotée de 300 millions d’euros en autorisations d’engagement et 288,8 millions en crédits de paiement dans le PLF pour 2026 ;

– l’action 15 « Retrait gonflement des argiles », nouvellement créée, est dotée de 30 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 15 millions en crédits de paiement dans le PLF pour 2026.

3.   La prévention des risques liés à l’exploitation du sous-sol

L’action 11 « Gestion de l’après-mine et travaux de mise en sécurité, indemnisation et expropriations sur les sites » a pour but d’assurer la sécurité des personnes et des biens et la protection de l’environnement après l’exploitation minière, et notamment en cas de disparition de l’ancien exploitant. À cette fin, l’État s’appuie notamment sur :

– le groupement d’intérêt public Geoderis, créé par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) et l’Ineris avec la DGPR pour évaluer les risques présentés par les anciennes exploitations minières ;

– le département de prévention et de sécurité minière (DPSM), département spécifique au sein du BRGM, chargé d’effectuer la surveillance des anciens sites miniers, maintenir les installations de sécurité et procéder à des travaux de mise en sécurité.

Au titre de l’action 11, représentant 2,2 % du financement du programme 181, le PLF pour 2026 a prévu une dotation de 57,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 42,4 millions d’euros en crédits de paiement, en hausse de 35,4 % en autorisations d’engagement, et stable pour les crédits de paiement par rapport à la LFI pour 2025. Cette augmentation, d’environ 15 millions d’euros, concerne des dépenses de fonctionnement du DPSM dédiées à la mise en œuvre du règlement européen relatif à la réduction des émissions de méthane ([7]). En effet, ce règlement prévoit la réalisation de mesures en continu des émissions de méthane dès mai 2026, la mise en œuvre de mesures d’atténuation pour les puits de pétrole inactifs dont l’exploitant a disparu et pour les mines de charbon fermées ou abandonnées. Concrètement, il s’agit de surveiller 500 ouvrages pour les anciennes mines de charbon concernées et 11 000 puits de pétrole, via l’installation de capteurs ou la réalisation de campagnes de mesures.

Les subventions pour charges de service public pour le GIP Geoderis s’élèvent à 6 millions d’euros en AE et en CP pour 2026, un montant légèrement inférieur aux 6,5 millions d’euros inscrits en LFI pour 2025. Le GIP Geoderis s’appuie sur l’expertise conjointe de deux établissements publics : l’Ineris, qui assure un appui technique pour l’évaluation des aléas et des risques liés à l’après‑mine, et le BRGM, qui complète ces compétences par la conduite d’études relatives à la géologie et au fond pédogéochimique. Chacun de ces deux organismes met à disposition du GIP une dizaine d’experts, assurant ainsi la mise en œuvre des compétences nécessaires à la gestion technique et scientifique des problématiques liées à l’après-mine.

Les subventions pour charges de service public pour le DPSM, au sein du BRGM, concernent un montant de 25,8 millions d’euros en AE et CP, auquel s’ajoute une convention spécifique pour travaux de 8 millions d’euros. Elles sont stables par rapport aux subventions prévues dans le PLF pour 2025. Les activités du DPSM se sont progressivement élargies avec l’arrêt des travaux miniers. Entre 2017 et 2025, de nouvelles surveillances lui ont été ou seront transférées, notamment à la suite de la fin des concessions dites « perpétuelles ». Le DPSM conduit chaque année 20 à 30 chantiers et assure la surveillance de plus de 2 000 objets miniers et points de contrôle, en hausse de 8 % en six ans. Pour 2026, les dépenses prévisionnelles s’élèvent à 26,02 millions d’euros, malgré un plan d’économie engagé depuis deux ans, ce qui peut conduire à différer certaines actions mises en œuvre par le BRGM.

C.   Le financement des opérateurs du programme 181

1.   Le financement de l’Agence de la transition écologique

L’Agence de la transition écologique (Ademe) joue un rôle particulier dans le programme 181 puisque la prévention des risques ne constitue pas sa première mission. L’Ademe soutient le développement des énergies renouvelables et des économies d’énergie, par l’intermédiaire du fonds chaleur, et l’économie circulaire, au travers du fonds économie circulaire. Établissement public à caractère industriel et commercial (Epic), l’agence est placée sous la tutelle du ministère chargé de l’environnement, du ministère chargé de l’énergie et du ministère chargé la recherche. Elle exerce à la fois une mission d’expertise sur la transition écologique, et une mission de gestion de dispositifs d’aide pour en accélérer la mise en œuvre. Le financement apporté par l’État à l’Ademe est inscrit à l’action 12 « Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie » du programme 181. Cette action concentre à elle seule 79,1 % des crédits du programme. Outre les ressources budgétaires, l’Ademe dispose de ressources propres (ventes de biens et services : formations, colloques, éditions, et produits divers de gestion, programmes liés aux certificats d’économie d’énergie, fonds européens) et de recettes fléchées, issues des conventions partenariales avec des tiers financeurs, pour lesquelles l’Ademe reçoit des fonds et les redistribue sous forme de subventions. Par ailleurs, conformément à l’article 76 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020, dite « Agec » ([8]), l’Ademe perçoit une redevance versée par les producteurs ou leur éco‑organisme au titre du suivi et de l’observation des filières à responsabilité élargie du producteur (REP), à hauteur de 13 millions d’euros en 2025.

Le PLF pour 2026 prévoit une dotation de l’action 12 de 2 094,1 millions d’euros en autorisations d’engagement, et 1 059,4 millions d’euros en crédits de paiement, soit une augmentation respective de 135,7 % en AE et de 19,3 % en CP par rapport à la LFI pour 2025. Cette forte augmentation masque en réalité une stabilité du montant de l’action 12. Initialement financée par la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), puis par une subvention pour charge de service public (SCSP) depuis 2018, le budget de l’Ademe fait l’objet d’une évolution structurelle à partir de la loi de finances pour 2026. L’augmentation constatée traduit la budgétisation des crédits, avec une présentation distincte des AE et des CP. L’objectif de cette évolution budgétaire est de proposer plus de transparence et « retracer dans la comptabilité de l’État le niveau des engagements pris par l’Ademe afin d’améliorer l’information du Parlement » ([9]). Il est donc désormais prévu que seul le budget de moyens (masse salariale, dépenses de fonctionnement ou d’investissement liées à la gestion de l’agence, etc.) soit financé par subventions pour charge de service public. Le budget de politique publique, dit budget incitatif, sera financé « par une dotation d’intervention dont le montant d’AE correspondra aux autorisations d’engagement budgétées par l’agence ». Cette évolution budgétaire nécessite :

– un rattrapage technique en AE de l’ordre de 856 millions d’euros, pour couvrir les CP des engagements pris avant 2026. Les 1 238 millions d’euros restants en AE permettront le financement du budget incitatif (1 085 millions d’euros en AE et 50 millions d’euros en CP pour 2026) et du budget de moyens (153 millions d’euros) ;

– un calibrage de la subvention pour charge publique en CP de 1 059 millions d’euros correspondant aux paiements programmés en 2026 sur ses engagements passés (856 millions d’euros), sur son fonctionnement (153 millions d’euros), et sur les premiers paiements liés aux engagements pour 2026 (50 millions d’euros).

En 2025, le plafond d’emplois de l’Ademe s’établit à 1 069 ETPT. Le PLF pour 2026 prévoit une évolution nette d’un ETPT supplémentaire: la baisse de 7 ETPT prévue est compensée par l’intégration de 8 ETPT précédemment mis à disposition par le ministère, transférés dans le plafond d’emploi de l’Ademe à la suite de la fin des conventions de mise à disposition depuis le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables », à hauteur de 699 502 euros. Le plafond atteindra ainsi 1 070 ETPT en 2026. Par ailleurs, l’agence comptait 265 ETPT hors plafond en 2025, un effectif qui sera ramené à 260 ETPT en 2026.

L’action 12 finance divers programmes de l’Ademe, en complément du fonds chaleur et du fonds économie circulaire, de moindre ampleur budgétaire et notamment les programmes « Sites pollués et friches », « Bâtiments économes en énergie », « Recherche », ou « Territoires d’Industrie ». La répartition du budget incitatif entre les différents programmes de l’Ademe sera définie lors du vote du budget initial par le conseil d’administration de l’agence fin 2025. À ce stade, il est envisagé une dotation du fonds chaleur en 2026 à un niveau similaire de celui de 2025, soit 847 millions d’euros environ, et une baisse du fonds économie circulaire à 100 millions d’euros. La rapporteure pour avis rappelle que l’Ademe est un acteur essentiel et reconnu de la transition énergétique et écologique, et dont la qualité du travail dans la gestion des fonds a été soulignée lors des auditions. À ce titre, les moyens budgétaires de l’Ademe vis-à-vis de la décarbonation de la chaleur et de l’économie circulaire doivent être garantis pour 2026.

Par ailleurs, des subventions sont octroyées à l’Ademe comme opérateur dans le cadre du plan de relance, du fonds vert et du plan « France 2030 ».

1.   Le fonds chaleur, un outil stratégique de transition énergétique

L’Ademe est gestionnaire du fonds chaleur, créé en 2009 et destiné à soutenir la production et la distribution de chaleur et de froid renouvelables. Les projets concernés par ce fonds visent principalement à développer les réseaux de chaleur, la géothermie profonde et de surface, le solaire thermique, la méthanisation ainsi que la production de biomasse et la récupération de la chaleur fatale. La décarbonation de la production de chaleur constitue un enjeu majeur, tant en termes de réduction des émissions de gaz à effet de serre que pour accroître la souveraineté énergétique de la France.

La chaleur représente 43 % de la consommation d’énergie en France, et reste majoritairement couverte par des énergies fossiles, carbonées et importées (gaz, fioul, charbon). L’article L. 100-4 du code de l’énergie fixe pour objectif d’atteindre 38% de chaleur consommée en France d’origine renouvelable en 2030. La part d’énergies renouvelables augmente chaque année ([12]), et a atteint 31,1 % des réseaux de chaleur et de froid en 2024 ([13]).

Le fonds est doté en 2025 de 800 millions d’euros, et le bilan de la répartition des usages de la dotation pour 2025 n’est pas encore connu. En revanche, un budget de 820 millions d’euros a permis sur l’année 2024 d’accompagner plus de 1 350 projets ([14]). Selon l’Ademe, en 2024 « le fonds chaleur a majoritairement subventionné des investissements (701,5 millions d’euros d’aide pour plus de 1,9 milliard d’euros d’investissement dans des installations d’énergies renouvelables et de récupération), ainsi que l’accompagnement de projets à travers des études, de l’animation, le fonds de garantie géothermie, ainsi qu’un dispositif de prêts bonifiés pour les logements sociaux en partenariat avec la Banque des territoires ».

Les 700 millions d’euros d’aides à l’investissement attribués dans le cadre du fonds chaleur en 2024 sont ainsi répartis : développement de chaufferies biomasse (328,2 millions d’euros d’aides), développement des réseaux de chaleur (218,7 millions d’euros ayant permis de financer 384 kilomètres de réseaux), soutien à la géothermie profonde et de surface (110,9 millions d’euros), équipements de valorisation du biogaz par injection au réseau (20,8 millions d’euros) ainsi que les équipements de récupération de chaleur fatale (13,4 millions d’euros) et le solaire thermique (9,4 millions d’euros).

Les émissions annuelles évitées par ces nouvelles installations sont estimées par l’Ademe à environ 805 750 tonnes de dioxyde de carbone par an. La répartition du nombre de projets du fonds chaleur en 2024 par segment est la suivante :

Source : réponses de l’Ademe au questionnaire

Le montant dédié au fonds chaleur en 2026 devrait être équivalent à celui proposé en 2025, soit 800 millions d’euros. Selon le Syndicat des Énergies renouvelables (SER) et la Fédération professionnelle des entreprises de services pour l’énergie et l’environnement (Fedene), les montants proposés dans le PLF pour 2026 sont insuffisants puisque le fonds chaleur requerrait un investissement annuel minimal de 1,5 milliard d’euros, pour financer l’ensemble des projets déposés et ainsi répondre aux besoins de chaleur renouvelable. Selon la DGPR, « le portefeuille théorique des besoins pour les projets recensés par l’Ademe pour 2026 atteint d’ores et déjà 1,7 milliard d’euros ». Pour l’Ademe, « le portefeuille de projets pour 2026 devrait être du même ordre de grandeur qu’en 2025, auquel s’ajouteront les projets prêts en 2025, mais dont le financement sera reporté à 2026, faute de budget suffisant ». Le SER et la Fedene rappellent que l’effort budgétaire associé constitue un investissement dans lequel chaque euro de soutien public versé déclenche en moyenne 3 euros d’investissement privé dans les territoires, et qu’avec « un coût moyen d’abattement carbone de 51 euros par tonne de dioxyde de carbone évitée, le fonds chaleur demeure l’un des instruments les plus performants de la politique climatique française ».

En 2025, l’Ademe a été confrontée à une forte tension budgétaire, le nombre de projets déposés dépassant largement l’enveloppe disponible du fonds chaleur. Pour maximiser le soutien aux porteurs de projets, l’agence a procédé à une révision des règles d’attribution, suscitant toutefois des inquiétudes liées à la baisse des taux d’aide, notamment pour les projets de 2024 et les opérations de biomasse. Ainsi la Fedene indique que si le fonds chaleur demeure un outil essentiel de la politique énergétique, la stabilité et la lisibilité de ses critères d’attribution apparaissent indispensables pour préserver la confiance et la visibilité des acteurs. Pour 2026, la DGPR précise que « l’Ademe poursuivra le renforcement de la priorisation des projets engagée en 2025 », pour lesquels quatre critères étaient mis en avant : l’efficience de l’aide publique au travers d’un indicateur euro par tonne de dioxyde de carbone évitée, la maturité des projets, la territorialisation des projets et enfin la diversification des sources d’énergies renouvelables.

2.   Le fonds économie circulaire

Initialement nommé fonds déchets, et renommé fonds économie circulaire en 2020, ce dernier vise à soutenir le développement de projets contribuant à la prévention et à la réduction des déchets, à leur recyclage ou à leur valorisation, ainsi qu’au réemploi ou à la réutilisation des produits en fin de vie. Le fonds constitue l’un des principaux leviers de soutien de l’État à la transition vers une économie plus sobre en ressources. Son action s’inscrit dans le cadre de la loi « Agec » (précitée) et des objectifs nationaux en matière d’économie circulaire.

Le fonds économie circulaire voit son montant baisser depuis deux ans : après avoir atteint un montant d’environ 300 millions en 2023 et 2024 ([15]), il était doté de 170 millions d’euros en 2025, et devrait être abaissé à 95 millions d’euros en 2026 ([16]). Le fonds économie circulaire accompagne les collectivités territoriales, notamment sur la mise en place de la tarification incitative et oriente le comportement des acteurs par l’investissement dans des installations de tri, de recyclage et de valorisation ainsi que des actions de prévention. Le financement via le fonds économie circulaire est complémentaire des financements des éco‑organismes, en traitant la prévention, l’éco conception et l’innovation. La répartition des actions du fonds économie circulaire par segments en 2024 et 2025, et prévisionnels en 2026 est la suivante, démontrant que la part la plus importante du fonds est allouée pour des projets de recyclage et de valorisation énergétique ([17]) :

Source : réponses de l’Ademe au questionnaire

La Fédération des entreprises du recyclage, du réemploi et de l’économie circulaire (Federrec) appelle au maintien du montant du fonds économie circulaire à hauteur de 300 millions d’euros pour 2026, tandis que la FEDENE et le SER demandent la préservation d’un soutien annuel d’au moins 150 millions d’euros pour le développement des combustibles solides de récupération (CSR). Malgré un appui public de 202 millions d’euros entre 2020 et 2024, complété par 78 millions issus du plan de relance, aucun appel à projets n’a été lancé par l’Ademe en 2025 et aucune visibilité n’existe quant à la reconduction, en 2026, d’un dispositif de soutien dédié aux CSR. Les filières alertent sur le risque de rupture de dynamique d’investissement alors que la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE3) fixe un objectif de 10 térawattheures (TWh) produits à horizon 2030. Elles estiment qu’un financement public de 150 millions d’euros par an sur quatre ans est nécessaire pour sécuriser la structuration durable de la filière.

La rapporteure pour avis regrette l’abandon des projets de développement des CSR en 2025 et l’absence de visibilité sur le montant des fonds qui y seront dédiés en 2026. Elle considère en effet que la filière des CSR est une filière d’avenir pour valoriser nos déchets et souligne qu’elle répond à plusieurs objectifs : valoriser énergétiquement des refus de tri voués à l’enfouissement, réduire notre dépendance aux énergies fossiles et prévenir le risque de pollution des sols.

2.   Le financement de l’Ineris

Depuis la loi de finances pour 2021, l’action 13 porte la subvention pour charges de service public (SCSP) de l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (Ineris). Établissement public à caractère industriel et commercial, l’Ineris développe une expertise sur l’ensemble des risques technologiques et des risques liés aux cavités, à l’exception du risque nucléaire et de la radioprotection. Son activité se répartit entre trois grandes missions : l’appui aux politiques publiques (la moitié de son budget), les prestations et services de certification destinés aux entreprises (30 %) et la recherche (20 %).

Ses activités d’expertise s’organisent autour des trois axes fixés par le contrat d’objectifs et de performance (COP) 2021-2025 : la maîtrise de la transition énergétique et de l’économie circulaire, la compréhension et la maîtrise des risques à l’échelle d’un site industriel et d’un territoire et la caractérisation des dangers des substances et de leurs impacts sur la santé humaine et la biodiversité. Le COP 2026‑2030, actuellement en cours de finalisation, définira de nouveaux sujets prioritaires. Parmi ces nouveaux axes envisagés figurent la sécurité minière, l’étude des biocarburants, e-carburants et vecteurs d’hydrogène, et des batteries, ainsi que le déploiement d’applications mobilisant l’intelligence artificielle en matière de surveillance micro-sismique.

Son activité s’inscrit principalement dans le cadre de plusieurs programmes budgétaires :

– le programme 181 « Prévention des risques », dont la SCSP représentait 32,6 millions d’euros en LFI pour 2025, constitue la principale source de financement de l’établissement ;

– le programme 174 « Énergie et après-mine » contribue aux travaux du laboratoire central de surveillance de la qualité de l’air (LCSQA), avec 5,6 millions d’euros dans le PLF pour 2025 et 7,6 millions d’euros en AE et CP dans le PLF pour 2026 ;

– le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », à hauteur de 75 000 euros en AE et CP dans le PLF pour 2025, et 170 000 euros en AE et 260 000 en CP dans le PLF pour 2026.

À compter de 2026, la subvention du programme 190 « Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables » est transférée vers le programme 181, à hauteur de 6,2 millions d’euros. Ce transfert a pour objectif de simplifier la gestion et offrir de la souplesse pour définir la part de subvention consacrée à la recherche. Il permet également de préserver la capacité de recherche propre de l’Ineris et de maintenir son ancrage dans le réseau européen de la recherche sur les risques technologiques.

La subvention pour l’Ineris inscrite dans le programme 181 s’élève dans le PLF pour 2026 à 38,8 millions d’euros (en AE et en CP). Ce montant représente une hausse de 6,2 millions d’euros, soit 19 % de plus par rapport aux montants prévus en LFI pour 2025 (transfert du programme 190 « Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables » vers le programme 181).

Lors de son audition par la rapporteure pour avis, l’Ineris a souligné la forte hausse de ses sollicitations au cours des dernières années. Depuis 2022, l’établissement est mobilisé sur de nouvelles thématiques telles que l’appui aux situations d’urgence, la santé environnementale, les nouvelles énergies et la cybersécurité. Cette tendance s’est accentuée en 2024 et 2025, notamment avec la mise en œuvre du plan d’action interministériel sur les substances per- et polyfluoroalkylées (Pfas), dans lequel l’Ineris joue un rôle central, ainsi que par son implication accrue auprès du Bureau d’enquêtes et d’analyses sur les risques industriels (BEA-RI), notamment sur les accidents impliquant des batteries. La mise en œuvre de la nouvelle directive européenne sur la qualité de l’air, adoptée en 2024, mobilise fortement l’institut dans le cadre des activités du Laboratoire central de surveillance de la qualité de l’air (LCSQA). Cette situation limite sa capacité à absorber la hausse des demandes d’expertise et a conduit au versement d’une subvention supplémentaire spécifique pour les Pfas.

À la suite d’une baisse continue durant 10 ans, passant de 584 à 485 ETPT, le plafond d’emplois s’est stabilisé à 489 ETPT en 2024, niveau maintenu en 2025 et en 2026. Cette contrainte sur les effectifs a mené l’Ineris à revoir le périmètre de ses missions et a conduit à l’arrêt de missions jugées secondaires en 2019.

II.   Une légère diminution des crédits du programme 235

Créée par la loi n° 2024-450 du 21 mai 2024 ([18]), et issue de la fusion de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) constitue une autorité administrative indépendante qui assure, au nom de l’État, le contrôle des activités nucléaires civiles en France. Elle exerce également les missions de recherche, d’expertise, de formation et d’information des publics dans les domaines de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.

A.   Une évolution peu marquée des crédits

Dans le cadre du PLF pour 2025, un programme budgétaire spécifique, le programme 235 « Sûreté nucléaire et radioprotection », a été instauré au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Ce programme vise à assurer la mise en place de l’ASNR à compter du 1er janvier 2025 et regroupe l’ensemble des crédits budgétaires publics attribués à l’ASNR. En 2025, ces crédits couvrent 93 % des ressources de l’ASNR. Ces dernières sont complétées par des recettes externes, issues notamment de cofinancements de recherche (agences de financement, Commission européenne, partenariats…) et de prestations réalisées contre rémunération pour services rendus, à hauteur de 25 millions d’euros en 2025 et estimés à 21,8 millions d’euros en 2026 ([19]).

La création du programme 235 dans le cadre de la loi de finances pour 2025 a entraîné la suppression de l’action 09 du programme 181 « Prévention des risques » ainsi que de l’action 11 du programme 190 « Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables ».

1.   Les crédits proposés pour le programme 235

Le programme 235 est doté de 345,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 350,3 millions d’euros en crédits de paiement pour l’exercice 2026.

Le tableau ci-dessous présente les autorisations d’engagement et crédits de paiement associés au programme 235 et leur évolution entre la loi de finances pour 2025 et le projet de loi de finances pour 2026.

	LFI 2025 (en millions d’euros)		PLF 2026 (en millions d’euros)		Évolution
					2025-2026 (en %)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Total	354,3	359,0	345,6	350,3	-2,5%	-2,4%
01 - Personnels œuvrant pour la politique en matière de sûreté nucléaire et radioprotection	223,7	223,7	228,8	228,8	2,3%	2,3%
02 - Sûreté nucléaire et radioprotection	130,6	135,3	116,8	121,5	-10,6%	-10,2%

Les moyens budgétaires de l’ASNR enregistrent une légère baisse de 8,7 millions d’euros, soit - 2,5 % en autorisations d’engagement et - 2,4 % en crédits de paiement par rapport aux crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 2025.

1.   Les crédits relatifs aux personnels

Les dépenses de personnel (titre 2), dont l’action 01 est entièrement composée, représentent la majeure partie du programme 235, à hauteur de 66,2 % des crédits. L’action 01 porte l’intégralité de la masse salariale de l’ASNR, assurée par des profils divers dont des fonctionnaires, des contractuels de droit public et des salariés de droit privé. Elle finance les dépenses liées au plafond d’emploi (2 025 ETPT, soit 2 010,6 ETP) et celles hors plafond d’emploi (47 alternants, et stagiaires).

Les crédits de l’action 01 s’élèvent à 228,8 millions d’euros dans le cadre du PLF pour 2026, soit une augmentation de 2,3 % par rapport à la LFI pour 2025. L’enveloppe des dépenses de personnel du PLF pour 2026 ne prévoit pas d’effectif supplémentaire, ni de financement de mesure de convergence des statuts des personnels de l’ASNR. Elle augmente toutefois de 5,1 millions d’euros et prend en compte une évolution de 3,8 millions d’euros, correspondant à une revalorisation courante de la masse salariale de 1,8 % dans la rubrique T2 hors compte d’affectation spéciale (CAS), et à une redistribution des fonds de pension par une augmentation de 1,3 million d’euros dans la rubrique T2 CAS. 

Lors de son audition par la rapporteure pour avis, l’ASNR a indiqué qu’au moment de la fusion, un décalage de recrutement lié au contexte de réorganisation et de fermeture de l’IRSN, a entraîné une sous-exécution de 12 ETPT consacrés à la recherche au 31 décembre 2024, et leur suppression au 1er janvier 2025 par l’effet des règles de décompte des emplois de l’État. Cela conduit donc à un niveau d’emploi effectif contraint de 2 010,6 ETP au 31 décembre 2025 pour le périmètre de l’ASNR ([20]) répartis selon les fonctions suivantes :

Source : réponses de l’ASNR au questionnaire

L’ASNR a formulé une demande de création de 21 ETP pour l’exercice 2026. Cette demande comprend, d’une part la réintégration des 12 ETPT supprimés à la suite de la sous-exécution des crédits à la fin de 2024, d’autre part 9 ETPT supplémentaires destinés à faire face aux nouveaux besoins liés à la relance du nucléaire. Ces derniers se répartissent comme suit : 3 ETPT pour l’expertise et contrôle des réacteurs EPR2, 2 ETPT pour l’instruction des projets de petits réacteurs modulaires, 3 ETPT pour le suivi de la poursuite de fonctionnement des réacteurs d’EDF, et 1 ETPT pour le contrôle du cycle du combustible. L’ASNR évalue à 9 millions d’euros le surcoût associé à ces renforts d’effectifs, montant qui intègre également les besoins identifiés au titre de la convergence salariale. Cette demande n’a pas été satisfaite dans le cadre du PLF pour 2026.

La rapporteure pour avis rappelle l’importance d’assurer la sûreté nucléaire et de radioprotection, et notamment la recherche dans ce domaine, impactée directement par la perte des effectifs. Elle préconise de ce fait la réintégration des 12 ETPT concernés.

2.   Les crédits relatifs à la sûreté nucléaire et à la radioprotection

L’action 02 concourt à la réalisation des missions de l’ASNR, c’est-à-dire le contrôle, l’expertise, la recherche et l’appui aux pouvoirs publics dans le domaine de la sûreté nucléaire et de radioprotection. Elle représente 33,8 % des crédits du programme 235.

Le financement de l’ASNR est essentiel pour garantir le contrôle effectif de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, assurer le suivi des projets nucléaires en cours et à venir, et anticiper les enjeux techniques et réglementaires liés à la relance et à la modernisation du parc nucléaire français. Cette relance de la filière nucléaire constitue en effet l’un des piliers de la réponse nationale aux défis de la transition énergétique et de la souveraineté énergétique.

Les crédits de l’action 02 s’élèvent à 116,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 121,5 millions d’euros en crédits de paiement dans le cadre du PLF pour 2026, soit une baisse respective de 10,6 % et de 10,2 % par rapport à la LFI pour 2025. Selon la DGPR, l’exercice 2025 intègre la réorganisation du contrôle de la sûreté nucléaire avec la création de l’ASNR et celle du programme 235. Ainsi, à périmètre constant, le budget a enregistré une hausse de 52,5 millions d’euros, comprenant 8 millions d’euros liés aux travaux de rapprochement entre l’ASN et l’IRSN et 15 millions d’euros consacrés aux mesures de revalorisation salariale prévues par la loi n° 2024-450 du 21 mai 2024 ([22]). La DGPR considère donc que « les moyens attribués au programme restent supérieurs aux moyens attribués aux deux organismes d’origine avant leur rapprochement, conformément à la prise en compte des projets à porter comme l’EPR2 et les petits réacteurs modulaires ».

Selon l’ASNR, les dépenses sont peu compressibles, et l’évolution des dépenses salariales « grignote systématiquement sur les dépenses hors titre 2 ». La recherche constitue dès lors la principale variable d’ajustement disponible : « Toute réduction budgétaire se traduirait par une remise en cause des déclarations faites lors de la discussion de la loi du 21 mai 2024 et mettrait en risque la poursuite de certaines activités de l’ASNR, par exemple dans le domaine de la recherche ». Les crédits alloués à la recherche dans la LFI pour 2025 sont estimés à 98 millions d’euros ([23]) en autorisations d’engagement et 107 millions d’euros en crédits de paiement. Ces montants incluent également une part indirecte de dépenses de support, notamment pour les moyens informatiques et immobiliers mutualisés ([24]).

Source : réponses de l’ASNR au questionnaire

Pour 2026, l’ASNR sollicite au titre de l’action 02 une augmentation de 29 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 1,5 million d’euros en crédits de paiement. Cette hausse en autorisation d’engagement correspond principalement aux réengagements courants de contrats pluriannuels, tandis que l’augmentation limitée en crédits de paiement vise à couvrir la réalisation de travaux réglementaires sur le parc immobilier ancien de l’ASNR. Cette demande n’a pas été satisfaite dans le cadre du PLF pour 2026. Selon l’ASNR, la diminution de l’ordre de 10 millions d’euros des crédits du programme 235 impacterait les dépenses hors titre 2 à hauteur de 13,8 millions d’euros : « les activités opérationnelles seront inévitablement touchées dès 2026 ».

2.   Les besoins de l’ASNR pour la période 2025-2030

Conformément à l’article 15 de la loi du 21 mai 2024 précitée, l’ASNR a transmis le 1er juillet 2025 le rapport évaluant les moyens prévisionnels humains, techniques et financiers qui lui sont nécessaires dans les cinq prochaines années pour exercer ses missions dans le nouveau contexte nucléaire. Selon l’ASNR, cette évaluation, réalisée six mois après sa création, « devra être confortée à l’horizon 2027, bénéficiant à la fois d’organisation et de fonctionnement établis, d’un retour d’expérience significatif, des orientations en matière de politique énergétique décidées par le Gouvernement et la représentation nationale et des calendriers de projets industriels actualisés pour la période 2027-2030 ».

L’ASNR identifie pour la trajectoire 2025-2030 les besoins suivants :

• 
  une évolution d’effectifs à hauteur de + 34 ETP, comprenant le rétablissement de + 12 ETP supprimés en fin d’exercice 2024 dans le contexte de fermeture de l’IRSN, et de + 22 ETP pour répondre à l’augmentation d’instruction et d’expertise en lien avec les nouveaux projets nucléaires ;

Source : réponses au questionnaire de l’ASNR

• une évolution des crédits relatifs aux dépenses de personnel tenant compte de l’évolution des effectifs (3,4 millions d’euros), de la nécessité d’assurer l’attractivité des conditions d’emploi des personnels (5 millions d’euros), de la convergence des corpus sociaux (2 millions d’euros), ainsi qu’un montant de 2 millions d’euros «  pour tenir compte du caractère contraint de l’enveloppe 2025 » ;
• une stabilité des ressources consacrées aux dépenses de fonctionnement et d’investissement pour assurer le maintien et le développement des patrimoines scientifiques, techniques, numériques et immobiliers.

Cette évaluation n’intègre par ailleurs pas la réalisation de travaux en réponse aux obligations d’actions de réduction de la consommation d’énergie fixée par le décret n° 2019-771 du 23 juillet 2019, dit « décret tertiaire ». Deux bâtiments du site de Fontenay aux Roses sont concernés, avec un financement complémentaire nécessaire de l’ordre de 6 millions d’euros sur les exercices 2027, 2028 et 2029 pour des montants respectifs de 1,5 million d’euros, 3 millions d’euros et 1,5 million d’euros.

Le financement de l’ASNR dans le cadre du projet de loi de finances pour 2026 n’est donc pas cohérent avec les besoins de l’ASNR pour les cinq prochaines années dans un contexte de relance du nucléaire. L’ASNR précise : « en regard des projets majeurs constituant au sens global la relance du nucléaire, le budget et les effectifs s’inscrivent en recul par rapport aux besoins portés par l’Autorité et aux ambitions qui accompagnaient sa création ».

B.   Une fusion conduite dans des délais contraints, dont la mise en œuvre opérationnelle reste à parachever

Conformément à la loi du 21 mai 2024 précitée, la nouvelle Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection est entrée en fonction le 1er janvier 2025. Elle reprend l’intégralité des fonctions de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et la majorité des activités de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). La fusion vise à rassembler les missions de recherche, d’expertise et de contrôle dans les domaines du nucléaire civil, de la radioprotection et de l’exposition aux rayonnements ionisants. Elle a pour ambition de renforcer la cohérence et la réactivité des décisions, de simplifier la gouvernance et de fluidifier son fonctionnement par une meilleure articulation entre expertise et contrôle. Ce rapprochement doit aussi permettre de répondre aux défis de la relance du nucléaire et du changement climatique, tout en garantissant l’indépendance, la transparence et l’attractivité de ses compétences. Le bilan de la création de l’ASNR et de la mise en œuvre de cette réforme a été transmis à l’Office d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) en juillet 2025, selon le délai prévu par l’article 21 de la loi du 21 mai 2024.

Le premier semestre de 2025 a été consacré à l’installation opérationnelle de l’ASNR, tout en assurant la continuité de ses activités. Dès janvier 2025, l’ASNR a adopté ses actes fondateurs, installé sa gouvernance, mis en place une gestion de crise unifiée, et défini une première organisation interne, articulée autour des métiers et du rapprochement des entités transverses et supports. Ce travail s’est poursuivi au premier semestre, pour mettre en place le fonctionnement quotidien de l’ASNR sur ses différents aspects logistiques, juridiques, numériques, et financiers. L’ASNR a également conduit plusieurs actions permettant de répondre aux dispositions de la loi du 21 mai 2024 : publication de son règlement intérieur, définition des modalités de publication des avis d’expertise interne, ou installation du dialogue social. Parallèlement, l’ASNR a engagé son inscription dans son écosystème institutionnel et partenarial, et mis en place en septembre 2025 la commission d’éthique et de déontologie, qui faisait l’objet d’attentes fortes de la part des personnels et de son conseil scientifique.

Après une hausse des démissions au premier semestre de 2024, liée aux débats parlementaires sur la fusion de l’ASN et de l’IRSN, la tendance s’est nettement atténuée depuis la création de l’ASNR. Au premier semestre de 2025, le nombre de départs, tant parmi les salariés de droit privé que les agents publics, a fortement ralenti. Ainsi, selon l’ASNR, l’ex-IRSN est passée de 32 démissions au premier semestre de 2024 et 22 au second semestre de 2024 à seulement 10 au premier semestre de 2025. De même, pour l’ex-ASN, les départs d’agents publics ont reculé de 36 au premier semestre de 2024 à 19 au premier semestre de 2025.

Si la mise en place opérationnelle de l’ASNR progresse, de nombreux axes de travail restent à consolider afin de stabiliser le fonctionnement interne. Les premiers rapprochements des systèmes d’information de l’ASN et de l’IRSN ont été amorcés, en vue de leur convergence au sein de l’ASNR. Une feuille de route, attendue à l’automne 2025, précisera la poursuite de ces travaux encore à un stade préliminaire. Par ailleurs, si les directions transverses et support ont été fusionnées dès le 1er janvier 2025, leur organisation doit encore être stabilisée au second semestre de 2025. La réorganisation des directions « métiers », quant à elle, n’a pas encore été engagée et devrait intervenir d’ici mi-2026. D’autres travaux structurants sont également à mener : la mise en place du conseil scientifique, appelé à orienter la stratégie de recherche, l’actualisation et la stabilisation du système de délégations de pouvoirs et de signatures, la définition des stratégies sectorielles et de planification immobilière, ou encore la construction d’un collectif de travail commun favorisant la cohésion et l’adhésion des personnels.

Lors de leur audition par la rapporteure pour avis, les représentants du personnel de l’ASNR ont fait part de difficultés de fonctionnement, contraires aux objectifs initialement mis en avant pour la fusion. Ils soulignent un manque de fluidité et de gain de temps dans l’organisation, y compris pour les fonctions supports et transverses pour lesquels la fusion est effective, ainsi que l’absence d’actions significatives en faveur de la cohésion des équipes. L’intégration, au sein d’une même structure, de personnels issus d’organisations aux cultures professionnelles différentes génère des difficultés de coordination et d’harmonisation. La réorganisation interne mobilise une part importante des ressources et du temps, alors que la charge technique demeure inchangée. Ainsi, « cela conduit à une surcharge de travail globale, particulièrement au niveau des managers qui ont moins de disponibilité pour leurs équipes alors que le climat anxiogène des changements opérés nécessiterait une proximité managériale accrue ». Les représentants du personnel soulignent également la persistance d’écarts statutaires et indemnitaires entre agents, et appellent à la mise en place rapide d’un corpus social harmonisé et équitable. Ces disparités nourrissent des tensions internes, renforcées par des rémunérations jugées peu compétitives, malgré la revalorisation issue de la fusion, dans un secteur où les compétences sont très recherchées.

Les coûts liés à la fusion de l’ASN et de l’IRSN ont été évalués à 8,3 millions d’euros, financés sur le programme 235, répartis à hauteur de 2 millions d’euros pour l’accompagnement au titre des ressources humaines (formations, ruptures, etc.), et 6,3 millions d’euros pour la réorganisation (communication, système d’information, etc.). Selon l’ASNR, certaines dépenses n’ont pas pu être pleinement engagées en raison du rythme d’installation et des contraintes budgétaires. Les opérations de réorganisation, en particulier la convergence des systèmes d’information, se poursuivront jusqu’en 2028.

La rapporteure pour avis salue l’ensemble des actions engagées par l’ASNR depuis sa création et souligne la forte implication de ses personnels au cours du premier semestre de 2025. Malgré les contraintes inhérentes à cette phase de transition, l’ASNR a maintenu sa capacité opérationnelle et a respecté les délais de production d’avis, de décisions et de publications, témoignant de la solidité et du professionnalisme de ses équipes.

III.   La prévention des risques naturels liés aux mouvements de terrain : de la stratégie nationale aux réalités locales

Les mouvements de terrain constituent une menace naturelle majeure pour la sécurité des populations, la préservation des infrastructures et l’aménagement durable du territoire. Glissements de terrains, éboulements, retrait-gonflement des argiles, affaissements ou coulées de boue traduisent la fragilité de certains milieux soumis à des dynamiques géologiques et climatiques exacerbées par les activités humaines. Sur la période 1995-2022, la sinistralité liée au mouvement de terrain ([25]) s’élève à 652 millions d’euros, soit 1,6 % de la sinistralité totale au titre des catastrophes naturelles.

A.   Le lac de Coiselet : un abaissement de niveau révélateur des enjeux de prévention et de concertation

Le lac de Coiselet, situé à la limite des départements de l’Ain et du Jura est un lac artificiel créé en 1970 avec la construction du barrage et de la centrale hydroélectrique de Coiselet. Sa mise en eau a permis le développement de diverses activités touristiques ou de loisirs sur ses berges. En 2025, le lac a été le lieu d’un événement illustrant les enjeux liés aux risques naturels, notamment en matière de prévention et de concertation locale.

1.   Un risque important lié à la chute de blocs rocheux

Dans le cadre des obligations réglementaires relatives à la sécurité des ouvrages hydrauliques et à l’occasion du réexamen décennal de l’étude de dangers conduit en mai 2025, Électricité de France (EDF) a mis en évidence l’apparition d’une fracture verticale au sein de la paroi rocheuse surplombant le lac. L’aléa identifié, la chute des deux dalles rocheuses dans le lac, serait susceptible de générer une vague d’ampleur suffisante pour entraîner la rupture du barrage. Selon les scénarios étudiés, un tel événement pourrait alors provoquer d’importants dommages matériels et humains dans les zones à enjeu situées en aval, et impacter potentiellement entre 7 000 et 10 000 personnes. Ce risque, pouvant intervenir à tout moment dans les cent prochaines années, est faible mais jugé inacceptable par l’État au regard de ses conséquences potentielles. Une contre-expertise, effectuée par le BRGM, a confirmé les conclusions de l’étude de danger établie par l’exploitant.

À l’issue d’une concertation menée avec la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) et Électricité de France (EDF), les préfets de l’Ain et du Jura ont décidé, par arrêté du 23 mai 2025, la mise en œuvre d’une mesure d’urgence consistant en l’abaissement du niveau du lac de Coiselet de quatre mètres, soit la moitié de sa profondeur environ. Cette mesure, visant à supprimer le risque de rupture du barrage, a été reconduite par arrêté du 11 août 2025 pris par les préfectures du Jura et de l’Ain.

Cette décision a eu des répercussions économiques notables sur les acteurs du tourisme local, notamment pour les exploitants de campings et les entreprises proposant des activités nautiques durant l’été. Sur le plan environnemental, la baisse rapide du niveau de la retenue, intervenue sur une période de quatre à cinq jours, n’a laissé que peu de temps aux services compétents pour s’y préparer. Cette opération a entraîné une mortalité importante au sein des populations piscicoles, malgré la mobilisation de la fédération de pêche, en coordination avec l’Office français de la biodiversité (OFB), pour procéder à des opérations de sauvegarde et de relocalisation des poissons.

Les études menées conjointement par le BRGM, EDF et la DREAL ont identifié la solution « la plus efficace pour sécuriser durablement le site » ([26]) : le clouage du bloc rocheux. Cette technique consiste à ancrer la paroi à l’aide de 45 tiges métalliques d’une longueur de 13 mètres. Deux autres solutions avaient été initialement envisagées : la construction d’un merlon en aval du bloc rocailleux ou le minage de la roche. Après analyse comparative, la solution de clouage a été retenue comme plus sûre et plus proportionnée au regard des enjeux techniques, environnementaux et économiques, avec un coût estimé à 300 000 euros qui sera supporté par EDF. Les travaux, programmés à partir de mi-décembre 2025 et jusqu’en février 2026, devraient permettre le rétablissement du niveau du lac et le bon déroulement de la saison touristique à l’été 2026.

2.   La nécessité de la concertation et du développement de la culture du risque

La gestion du risque d’effondrement des blocs rocheux dans le lac de Coiselet met en exergue l’importance de la coopération et de la concertation locale entre les différents acteurs de terrain. En particulier, elle démontre que le développement d’une culture du risque chez ces acteurs apparait nécessaire pour assurer la bonne compréhension des enjeux et la mise en œuvre de comportements adaptés, y compris au sein de la population.

Lors de son déplacement au lac de Coiselet, la rapporteure pour avis a pu échanger avec les maires concernés, les représentants des collectivités territoriales, la préfecture, la DREAL, le BRGM et les acteurs locaux de la pêche et du tourisme. Ces échanges ont mis en lumière certaines difficultés rencontrées par les élus locaux. Ces derniers ont ainsi souligné la nécessité de renforcer la communication relative aux décisions prises, en y apportant davantage de pédagogie. Cela pourrait prendre la forme de l’organisation d’une table ronde avec les experts, comme le BRGM ou la DREAL, afin d’expliquer de manière détaillée les mesures mises en œuvre en complément des appels préalables effectués par la préfecture. Les maires ont en effet été confrontés à une incompréhension de la population face à la rapidité des mesures mises en œuvre en l’absence de mouvement avéré des blocs rocheux, à une forte pression médiatique et à la circulation de rumeurs dans la population, ce qui complique leur rôle d’information et de rassurance auprès des habitants.

La culture du risque désigne la place occupée par le risque dans les représentations mentales collectives d’une population. Elle repose à la fois sur la mémoire du risque par la transmission de la connaissance collective des catastrophes ou des aléas passés, et sur la connaissance de ces risques, par l’expérience, l’information ou la prévention ([27]). Bien qu’essentielle, elle est pourtant trop peu développée en France. Selon France Assureurs, la culture du risque doit être renforcée. Les risques, quels qu’ils soient, restent mal anticipés : « les études d’assurance prévention le montrent : malgré une bonne connaissance déclarée des bons gestes (notamment pour les inondations), les réflexes restent insuffisants, et seuls 23 % des ménages ont réalisé des aménagements préventifs ». Lors de son audition, la DGPR a indiqué que 98 % des décès liés aux catastrophes auraient pu être évités grâce à une meilleure culture du risque. Par ailleurs, 80 % des victimes sont des habitants locaux, qui possèdent souvent peu de connaissances sur la vulnérabilité de leur lieu de résidence ou de travail face aux aléas. Ces constats soulignent l’importance cruciale de sensibiliser et de former les populations locales, y compris les élus, afin de réduire significativement l’impact humain des catastrophes.

Selon la DGPR, « la culture du risque est par nature complexe car elle nécessite de vulgariser des informations parfois techniques, de toucher tous les citoyens, tous les acteurs concernés, ce, quelle que soit leur exposition aux risques, en intégrant les facteurs sociologiques de déni, d’anxiété, qui peuvent faire obstacle à l’action ». Développer la culture du risque a été fixé comme une priorité dans les instructions ministérielles aux préfets depuis 2022. Dans cette perspective, le renforcement de la sensibilisation des populations suppose de multiplier les actions d’acculturation afin de passer de l’information à l’action. Des initiatives concrètes ont déjà été mises en place, au travers de baromètres, guides, ou campagnes de communication ou à l’instar de la journée nationale de la résilience, créée par le Gouvernement en 2022. Chaque année, le 13 octobre, des porteurs de projets organisent des événements visant à sensibiliser la population aux risques majeurs.

À titre d’exemple, la ville de Paris a organisé une simulation de crue centennale rassemblant une soixantaine de participants ([28]). En trois éditions, le nombre d’actions a considérablement augmenté, passant de moins de 2 000 actions en 2022 à plus de 12 000 en 2024 et 15 000 actions en 2025. La DGPR et la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) multiplient les partenariats auprès de nombreux réseaux relais potentiels (maires, assureurs, entreprises, associations, ...) pour augmenter le nombre d’actions et leur visibilité. Par ailleurs, des dispositifs gratuits tels que Apic et Vigicrues Flash ([29]), service de détection automatique du risque de pluies intenses et de crues soudaines ont été développés par le ministère de la transition écologique et Météo France, à destination des préfectures, mairies, intercommunalités, et opérateurs de réseaux sensibles aux fortes précipitations, pour permettre aux pouvoirs publics de réagir plus efficacement. Lors de leur audition, les DREAL ont indiqué à la rapporteure pour avis qu’encore trop peu de communes sont abonnées au service Apic et Vigicrues flash.

La rapporteure pour avis appelle à développer davantage la culture du risque, en diversifiant les politiques de prévention et les supports de communication à destination de la population et des élus (concertations, formations, intégration aux programmes scolaires…). Elle invite par ailleurs l’ensemble des communes pour lesquelles le service Vigicrues flash est disponible à s’y abonner. La rapporteure pour avis a pu constater lors de son déplacement au lac de Coiselet que la sûreté des ouvrages hydrauliques constitue une priorité absolue pour EDF Hydro. Cette exigence s’applique quotidiennement au barrage de Coiselet, à celui de Vouglans ainsi qu’à l’ensemble des ouvrages hydrauliques de France. Elle souligne plus particulièrement la rigueur de la surveillance permanente et approfondie des ouvrages soumis aux phénomènes naturels, par diverses opérations de haute technologie (analyse des capteurs intégrés, inspections visuelles et par caméras, thermographie, drones, analyse des données, etc.) et l’implication des services de l’État, des DREAL et des services techniques chargés du contrôle des barrages hydrauliques.

B.   Le Fonds Barnier : un outil central de la prévention des risques naturels, face à des besoins croissants

1.   Un outil principalement utilisé par les collectivités territoriales confrontées à une aggravation des aléas climatiques  

Institué par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), appelé communément fonds Barnier, constitue un instrument essentiel de la politique nationale de prévention et de gestion des risques naturels. Ce dispositif a pour finalité d’améliorer la sécurité des populations exposées aux aléas naturels majeurs et de réduire les dommages susceptibles d’affecter les biens.

Le fonds Barnier intervient selon plusieurs axes complémentaires : amélioration de la connaissance des risques, information du public et renforcement de la culture du risque, maîtrise de l’urbanisation dans les zones exposées, réduction de la vulnérabilité du bâti existant et mise en place ou renforcement d’ouvrages de prévention et de protection. Il peut également financer des mesures d’acquisition ou d’expropriation de biens à usage d’habitation lorsqu’aucune solution technique de protection n’est envisageable ou que les travaux de sauvegarde se révéleraient plus coûteux.

Le cadre juridique de son intervention, défini à l’article L. 561-3 du code de l’environnement, précise les mesures susceptibles d’être financées, destinées en grande partie aux collectivités territoriales couvertes par un plan de prévention des risques naturels. Ces dernières sont les principaux maîtres d’ouvrage des opérations financées par le fonds Barnier. Entre 2009 et 2023, la répartition des financements s’est établie comme suit : les collectivités territoriales ont perçu 58 % des crédits, l’État 34 %, et les autres maîtres d’ouvrage, notamment les particuliers, petites entreprises et établissements publics fonciers, 8 % ([30]). Le fonds Barnier a été très majoritairement mobilisé pour des projets de prévention du risque d’inondation (54 %) et de submersion marine (20 %), en raison de l’exposition étendue du territoire national à ces phénomènes, de leur sinistralité historiquement élevée et de la survenue d’événements majeurs. Les autres financements ont concerné les risques sismiques (12 %) et les mouvements de terrain (9 %), ainsi que d’autres aléas naturels représentant une part résiduelle des financements (cavités souterraines, feux de forêt, avalanches, ou sécheresse). Selon la DGPR, « plus de 2 milliards d’euros engagés via le fonds Barnier ont généré 2,5 milliards de cofinancement (effet levier de 1,17) ».

Selon les constats du Cerema, de l’Association des maires de France (AMF) et d’Agéa, le fonds Barnier présente toutefois plusieurs limites et doit être davantage consacré aux mesures individuelles. Ils notent :

–  des difficultés pour accéder à ce fonds pour les particuliers et les petites communes, tenant à la complexité de ses modalités de mobilisation et aux délais d’instruction parfois longs ;

–  qu’une part importante des crédits est consacrée aux acquisitions amiables ou expropriations, limitant le financement d’autres actions de prévention structurelle et de réduction de la vulnérabilité des particuliers.

Lors de son audition avec la rapporteure pour avis, France Assureurs a souligné que « le risque climatique a aujourd’hui changé d’échelle : le coût de la sinistralité climatique est passé d’environ 1,5 milliard d’euros dans les années 1982–1989 à 5,6 milliards d’euros par an sur la période 2020-2024 ». À moyen terme, les projections pour la période 2020-2050 font état d’un doublement du coût cumulé des sinistres climatiques, passant de 74 à 143 milliards d’euros par rapport à la période 1989-2019, ce qui confirme la nécessité d’un renforcement des investissements en matière de prévention et d’adaptation.

2.   Un financement à pérenniser

Depuis 2021, le fonds Barnier est financé au travers de l’action 14 « Fonds de prévention des risques naturels majeurs » du programme 181 « Prévention des risques ». Cette action représente 11,3 % des crédits du programme et finance plusieurs sous-actions : les plans d’action portés par les collectivités territoriales, le plan séisme Antilles, les mesures individuelles de la réduction de la vulnérabilité, la connaissance et l’évaluation des risques naturels, ainsi que la mise en conformité des digues domaniales.

Dans le cadre du PLF pour 2026, les crédits de l’action 14 s’élèvent à 300 millions d’euros en autorisations d’engagement et 228,8 millions en crédits de paiement contre 300 millions d’euros en autorisations d’engagement et 287,4 millions en crédits de paiement dans la LFI pour 2025, soit une baisse de 20,4 % en CP par rapport à la LFI pour 2025. La diminution des crédits de paiement traduit une adaptation aux besoins constatés sur le terrain : les autorisations d’engagement des exercices précédents ayant déjà permis de lancer de nombreux projets, les besoins en crédits de paiements sont moindres pour 2026. Selon la DGPR, « c’est un niveau proche de la LFI pour 2024 après un pic intervenu en 2025 du fait du paiement de nombreuses opérations exceptionnelles (projet pilote de la Bassée, suites des inondations dans le Pas de Calais, …) ».

Avant son intégration au budget général de l’État en 2021, le fonds Barnier était alimenté par un prélèvement de 12 % sur la surprime « Cat nat » appliquée à la garantie « catastrophes naturelles » des contrats d’assurance dommages (multirisque habitation, automobile ou local professionnel). Ce prélèvement, désormais remplacé par une taxe prévue à l’article 235 ter ZE du code général des impôts, conserve la même assiette et le même taux, mais son produit est désormais entièrement affecté au budget général de l’État. En conséquence, les crédits alloués au fonds Barnier ne sont plus automatiquement liés au taux de la surprime « Cat Nat ». Le relèvement de cette dernière ([31]), au 1er janvier 2025, de 12 % à 20 % pour les contrats d’assurance dommages aux biens d’habitation et professionnels, et de 6 % à 9 % pour les contrats automobiles, vise à permettre à la CCR de reconstituer ses réserves. Elle n’a donc eu aucun effet direct sur le financement du fonds Barnier.

Les ressources du Fonds Barnier apparaissent aujourd’hui contraintes face à la multiplication des phénomènes climatiques extrêmes, tandis que la densification des enjeux en zones exposées renforce la vulnérabilité des territoires. Comme le souligne le Cerema, « le fonds Barnier est un instrument indispensable et structurant, mais son efficacité à long terme suppose de renforcer ses moyens et d’optimiser son emploi, afin de répondre aux défis croissants d’adaptation des territoires aux risques naturels ».

Cette décorrélation entre la taxe « Cat Nat » et le financement du fonds Barnier soulève aujourd’hui des interrogations. Selon la DGPR, cette taxe sur la surprime d’assurance, rapporte environ 450 millions d’euros en 2025. Elle anticipe les recettes à 510 millions d’euros en 2026 et environ 520 millions d’euros en 2027. Or, seuls 300 millions d’euros sont affectés au fonds Barnier, et 30 millions d’euros à la nouvelle action dédiée au retrait-gonflement des argiles, laissant près de 120 millions d’euros non fléchés, dont le produit demeure intégré au budget général de l’État. La DGPR estime, à ce titre, que toute revalorisation du fonds Barnier relève de la décision du Parlement. France Assureurs, Agéa et la CCR recommandent de réallouer l’intégralité de la taxe assise sur la surprime « Cat nat », rehaussée à 20 %, à l’action 14 du programme 181 ([32]), afin de pérenniser et renforcer le fonds Barnier. Agéa va même plus loin en envisageant le rétablissement d’une corrélation directe entre la taxe et le financement du fonds Barnier.

Le fonds Barnier est aujourd’hui un levier indispensable pour l’adaptation des territoires au changement climatique. L’efficacité de l’investissement budgétaire est démontrée :  chaque euro investi permet d’éviter en moyenne 3 euros de dommages, et jusqu’à 11 euros lorsqu’il s’agit d’actions intégrées aux plans de prévention des risques inondations. À ce titre, la rapporteure pour avis souligne la nécessité de garantir la pérennité et l’efficacité de ce dispositif, afin qu’il puisse continuer à répondre aux besoins croissants des territoires exposés aux risques naturels.

C.   Le retrait gonflement des argiles : un aléa croissant faisant l’objet d’expérimentations territoriales

Le RGA constitue un mouvement de terrain lent et progressif, provoqué par les variations de la teneur en eau de certains sols argileux, avec un gonflement en période humide et un tassement en période de sécheresse. Ces alternances de volume entraînent des mouvements du sol, susceptibles d’altérer la stabilité des constructions, en particulier celle des maisons individuelles, et de provoquer l’apparition de fissures et de désordres qui peuvent compromettre la solidité des bâtiments et la sécurité de leurs habitants.

1.   Une reconnaissance institutionnelle du risque, traduite par la création d’une ligne budgétaire au sein du programme 181

Le phénomène de retrait-gonflement des argiles (RGA) connaît aujourd’hui une ampleur particulièrement significative. Près de 48 % des sols en France métropolitaine sont classés en zone d’exposition moyenne ou forte, exposant ainsi plus de 10,4 millions de maisons individuelles, soit une part significative du parc résidentiel national ([33]).

Sur le plan assurantiel, le RGA constitue un enjeu majeur : il représente environ 20 % des arrêtés de catastrophe naturelle et 36 % de la sinistralité du dispositif d’indemnisation des catastrophes naturelles, ce qui en fait la principale charge de ce régime. La garantie « Cat Nat » couvre les dommages matériels au bâti principal dès la publication de l’arrêté portant reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Toutefois, pour Agéa, les délais de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle restent longs, ou l’identification de la cause et de son antériorité est complexe. Par exemple, l’arrêté du 18 juin 2024 ([34]) a reconnu des dommages survenus entre janvier et mars 2023.

L’étendue et l’intensité du phénomène se sont accrues au fil des années, entraînant une augmentation de la sinistralité. Selon France Assureurs, cette tendance est observée depuis 2016 et a été particulièrement marquée en 2022, année de sécheresse historique au cours de laquelle 92 départements ont été reconnus en état de catastrophe naturelle. En effet, au cours des cinq dernières années, le RGA a représenté près de 70 % du coût des indemnisations « Cat nat », soit environ 1,1 milliard d’euros par an, le seul épisode de sécheresse de 2022 ayant entraîné un coût estimé à 3,5 milliards d’euros pour les assureurs ([35]).

Le RGA ne représentait que 25 à 35 % des coûts dans le régime des indemnisations « Cat nat » entre 2010 et 2016. Avec le changement climatique et l’augmentation de la fréquence des sécheresses intenses, la sinistralité induite par le RGA devrait s’accentuer. La DGPR indique que « certaines études suggèrent ainsi une augmentation de la sinistralité de 60 % en 2050 par rapport au climat actuel ».

Son aggravation prévisible sous l’effet du changement climatique appelle une vigilance renforcée des pouvoirs publics, une évolution des politiques de prévention, d’aménagement et de construction, ainsi qu’une adaptation des dispositifs de financement dédiés à la prévention des risques liés au RGA.

Dans le cadre du PLF pour 2026, une ligne budgétaire, représentant 1,1 % du programme 181, a été ouverte afin de mieux prendre en compte ce phénomène et permettre la mise en œuvre de la mesure n°5 du PNACC-3 « Protéger la population des désordres sur les bâtiments liés au retrait-gonflement des argiles ». L’action 15 « Retrait gonflement des argiles » est dotée de 30 millions d’euros en autorisations d’engagement et 15 millions en crédits de paiement. L’effort est donc maintenu pour développer l’expérimentation prévue dans la LFI pour 2025 avec le même niveau d’AE, mais avec l’ajout dans le PLF pour 2026 d’une dotation en CP de 15 millions d’euros. Ces fonds permettront d’améliorer les connaissances sur ce phénomène, par le financement d’expérimentations de mesures de prévention. Selon la DGPR, l’objectif dans le cadre du PLF pour 2026 est d’atteindre 10 000 diagnostics et 1 000 programmes de travaux.

La rapporteure pour avis salue la création d’une ligne budgétaire spécifiquement dédiée au phénomène de RGA, qui marque une prise de conscience nécessaire de l’ampleur du risque et de ses conséquences pour les particuliers et les territoires concernés.

2.   Des expérimentations territoriales essentielles pour évaluer et renforcer les stratégies de prévention et d’adaptation

Le gouvernement a annoncé ([36]) en septembre 2025 la mise en place, à titre expérimental, d’une aide à la prévention dans onze départements particulièrement touchés par le phénomène de RGA ([37]). L’objectif de cette expérimentation ([38]) est de tester et d’évaluer des solutions de prévention efficaces, pour renforcer la résilience des logements face à ces risques et réduire les coûts futurs d’indemnisation. Destinée aux propriétaires occupants d’une résidence principale, respectant des plafonds de ressources, la procédure d’obtention de cette aide s’effectue en deux étapes : une phase d’étude pour réaliser un diagnostic de vulnérabilité du bâtiment, et une phase de travaux. Le taux de financement selon les ressources des ménages peut atteindre 90 % des dépenses engagées pour les prestations d’accompagnement et de maîtrise d’œuvre et jusqu’à 80 % des dépenses engagées pour les travaux, dans la limite d’un plafond de dépenses éligibles respectivement de 2 000 euros et de 15 000 euros. Selon la DGPR, « l’objectif pour la première année d’existence de cette action est de se focaliser sur les solutions de prévention les plus pertinentes (forte efficacité, faible coût, maturité importante) ». Un processus d’animation de la démarche et d’accompagnement des ménages concernés sera également mis en place dans les territoires.

L’expérimentation a été lancée en octobre 2025 dans les onze départements concernés, avec l’ouverture des dépôts de demandes sur la plateforme Démarches Simplifiées, tandis que le déploiement des diagnostics et la réalisation des travaux de prévention interviendront à partir du dernier trimestre de 2025.

Parallèlement aux dispositifs mis en œuvre par l’État, d’autres expérimentations sont conduites par des acteurs publics ou privés afin d’améliorer la prévention et la réparation des dommages liés au RGA. En 2023, France Assureurs, la Caisse centrale de réassurance et la Mission risques naturels ont lancé l’ « Initiative sécheresse », un projet de cinq ans visant à évaluer, en conditions réelles, des solutions de prévention et de réparation du RGA sur plus de 300 maisons exposées sur l’ensemble du territoire, dont 200 maisons sinistrées ou 100 maisons exposées au risque en prévention. Ce programme a pour finalité d’identifier les solutions les plus efficaces en matière de prévention et de mesurer la performance des réparations, grâce à la participation d’assurés volontaires et à une instrumentation permettant de suivre l’évolution de l’état des bâtiments. Quatre familles de solutions techniques sont expérimentées : la réhydratation des sols par injection d’eau en période sèche, la protection des sols par confinement des fondations (géomembranes, drains ou écrans anti-racines), le traitement des sols par injection de solutions à proximité des fondations, ou encore la reprise en sous-œuvre par renforcement des fondations. Ce projet permettra ainsi de documenter techniquement la prévention liée au RGA, et est complémentaire de l’expérimentation de l’État.

Le Cerema développe, pour sa part, la solution MACH+ ([39]), dispositif de prévention et d’adaptation des maisons exposées, permettant de rééquilibrer le taux d’humidité du sol sous les fondations à partir de l’eau collectée et stockée lors des épisodes pluvieux. Enfin, l’appel à projets de l’Ademe « RGA – prévention et remédiation des désordres causés aux bâtiments » ainsi que les projets « SAFE RGA » et « SEHSAR » ([40]) portés par le Cerema visent à développer des solutions conformes à la réglementation, notamment environnementale, et moins onéreuses, pour réduire les conséquences sur le bâti.

   examen en commission

Après avoir auditionné Mme Monique Barbut, ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, Mme Catherine Chabaud, ministre déléguée chargée de la mer et de la pêche et M. Mathieu Lefèvre, ministre délégué chargé de la transition écologique, le 24 octobre 2025, matin, et M. Philippe Tabarot, ministre des transports, le 24 octobre 2025, après-midi, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a examiné les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » le mardi 28 octobre 2025 et le mercredi 29 octobre 2025 matin et après-midi (voir le tome 10 de l’avis n° 2047 : https://assnat.fr/NPat8k).

À l’issue de cet examen, la commission a émis un avis favorable à l’adoption des crédits modifiés de la mission.

 

 

   LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

(Par ordre chronologique)

Institut national de l’environnement industriel et des risques (Ineris)

M. Raymond Cointe, directeur général

Mme Laurène Zanatta, chargée de mission auprès du directeur général

Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema)

M. Pascal Berteaud, directeur général

Mme Catherine Maligne, directrice de cabinet

Agéa *

M. Pascal Chapelon, président, agent général Axa en Bourgogne

Dr. Julien Arnoult, responsable des études et des relations institutionnelles

Audition conjointe

– Fédération des services énergie environnement (Fedene) *

M. Pascal Guillaume, président

Mme Marion Lettry, déléguée générale

M. Nicolas Trouvé, consultant

– Syndicat des énergies renouvelables (SER) *

M. Jules Nyssen, président

M. Jérémy Simon, délégué général adjoint, en charge de l’animation et des filières

Mme Elodie Saillard, responsable « Juridique et affaires institutionnelles »

M. Alexandre de Montesquiou, consultant, directeur associe d’AI2P, en charge des relations parlementaires

Table ronde « Gestion des déchets »

– Syndicat national des entrepreneurs de la filière déchets (Snefid) *

Mme Guénola Gascoin, secrétaire générale

M. Charles-Antoine Depardon, chargé d’affaires publiques

– Fédération professionnelle des entreprises du recyclage, du réemploi et de l’économie circulaire (Federrec) *

M. Jean-François Carenco, président délégué

M. Arthur Huin, membre du groupe de travail « Influence »

Mme Adèle Motte, responsable des affaires publiques

– Fédération nationale des activités de la dépollution et de l’environnement (Fnade) *

Mme Muriel Olivier, déléguée générale

Mme Lucie Muniesa, présidente de la commission « Relations institutionnelles », directrice « Développement durable et affaires institutionnelles » de Paprec

Mme Sabrina Benmouhoub, responsable des relations institutionnelles

Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR)

M. Pierre-Marie Abadie, président

M. Olivier Gupta, directeur général

M. Jean-Patrick Goudalle, délégué aux affaires financières, immobilières et numériques

Mme Emmanuelle Mur, responsable des affaires publiques

Agence de la transition écologique (Ademe)

Mme Patricia Blanc, directrice générale déléguée

M. Laurent Pichard, secrétaire général

Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM)

Mme Catherine Lagneau, présidente-directrice-générale

Audition conjointe

– Office national des forêts

Mme Valérie Metrich-Hecquet, directrice générale

M. Albert Maillet, conseiller spécial de la directrice générale

Mme Claire Tholance, directrice adjointe des relations institutionnelles

– Institut national de la recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (Inrae)

M. Nicolas Eckert, membre de l’équipe des risques gravitaires et cryosphère en montagne « Ecrins » à l’institut des géosciences de l’environnement

M. Eric Rigolot, ingénieur de recherche de l’unité « écologie des forêts méditerranéenne » (URFM - UR629)

M. Marc Gauchée, conseiller du président-directeur général pour les relations parlementaires et institutionnelles 

Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) – Représentants du personnel

Mme Névéna Latil Querrec, déléguée syndicale centrale de la CGT

Mme Charlotte Guenault, élue UNSP FO au CSAP

Mme Tatiana Taurines, déléguée syndicale centrale de la CFDT

M. Luc Codron, délégué syndical central de la CFE-CGC

Association des maires de France (AMF)

M. Sébastien Leroy, co-président du groupe de travail « Prévention et risques », maire de Mandelieu-La Napoule

Caisse centrale de réassurance (CCR)

M. Edouard Vieillefond, directeur général

Mme Chrystelle Busque, directrice générale adjointe

M. Nicolas Bauduceau, directeur adjoint des réassurances et du conseil

Mme Patricia Blanchandin, directrice adjointe de la communication et des affaires publiques

Table ronde « Directions régionales de l’environnement,
de l’aménagement et du logement (DREAL) »

– DREAL Grand Est

M. Lionel Berthet, directeur adjoint

– DREAL Bourgogne-Franche-Comté

Mme Virginie Pucelle, directrice régionale adjointe

France Assureurs *

M. Christophe Delcamp, directeur « Assurances dommages et responsabilité »

Mme Émilie Netter, directrice « Communication et affaires publiques »

Table ronde « Associations environnementales »

– France nature environnement (FNE) *

Mme Axèle Gibert, coordinatrice du réseau « Risques et impact industriels »

M. Guillaume Blavette, membre du réseau « Énergie »

– Greenpeace *

Mme Pauline Boyer, chargée de campagne « Transition énergétique »

– Zero Waste *

Mme Pauline Debrabandere, responsable « Plaidoyer et campagnes »

Mme Marine Bonavita, chargée de plaidoyer

Direction générale de la prévention des risques (DGPR)

Mme Régine Engström, adjointe au directeur général de la prévention des risques

Mme Laure Dexcidieux, adjointe à la sous-directrice des ressources et de la synthèse

M. Vincent Coissard, sous-directeur de l’économie circulaire au service « Santé, environnement et économie circulaire »

 

 

 

* Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le registre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

   DÉPLACEMENT

Lons-le-Saunier (26 septembre 2025)

M. Matthieu Grosset, président directeur-général de la société coopérative et participative (SCOP) Demain

 

Lac de Coiselet (29 septembre 2025)

Services ou représentants de l’État

M. Maxime Dehaud, chef du service interministériel de défense et de protection civile (SIDPC) de la préfecture du Jura

M. Aurélien Vallet, directeur régional Bourgogne-Franche-Comté au BRGM

M. Olivier David, directeur régional de l’environnement, de l’aménagement et du logement de Bourgogne-Franche-Comté

Maires ou représentants de collectivités territoriales

M. Jérôme Benoit, maire de Condes

M. Bernard Rude, maire de Cernon

M. Dominique Retord, maire de Lect, et président de l'Association des maires ruraux du Jura

M. Jean-Pierre Boisson, maire de Vescles

M. Robert Bonin, maire de Chancia

M. Patrice Boulanger, adjoint au maire de Thoirette-Coisia

M. Philippe Prost, président de Terre d’émeraude communauté, vice-président du conseil départemental du Jura

Mme Isabelle Arnal, directrice générale des services à Terre d’émeraude

M. Dominique Chalumeaux, vice-président du conseil départemental

M. Vincent Chevalier, directeur des routes au conseil départemental du Jura

Représentants des fédérations de pêche ou de tourisme

M. Roland Brunet, président de la fédération du Jura pour la pêche et la protection du milieu aquatique

M. Patrick Thévenot, vice-président de l’association agréée de pêche et de protection des milieux aquatiques (AAPPMA) « Petite Montagne »

M. Jean-Pascal Chopard, directeur de Jura tourisme

Représentants d’EDF

M. Alexis Sicard, responsable d’exploitation du groupement d’usines du Revermont

M. Gérald Ramos, gestionnaire d’actifs « Vallée de l’Ain »

   CONTRIBUTIONS ÉCRITES

 

Départements de France

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

* Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le registre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.