I. LES POLITIQUES DE PROTECTION DE LA BIODIVERSITÉ sont mises en danger par une nouvelle diminution des moyens

A. LA POLITIQUE EN FAVEUR DE LA BIODIVERSITÉ connaît un net recul en PLF 2026 dans la continuité de la baisse des crédits déjà opéréE en 2025

Le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », qui avait connu un renforcement régulier et substantiel de ses crédits depuis 2018, en accompagnement des nouveaux enjeux liés à la biodiversité, a connu une réduction importante de ses crédits en 2025. En PLF 2026, le programme 113 connaît une nouvelle diminution de crédits qui passent à 395 millions d’euros en CP et à 378 millions d’euros en AE dans le PLF 2026. Cela représente une diminution de 5 % des crédits en CP et de 8 % en AE.

évolution des crédits en AE et CP entre la LFI 2025 et le PLF 2026

Crédits budgétaires avant transferts	Autorisations d’engagement				Crédits de paiement
Crédits budgétaires avant transferts	LFI 2025	PLF 2026	Évolution (en %)	LFI 2025		PLF 2026	Évolution (en %)
Total	411 266 254	378 752 482	- 8 %	455 589 709		395 182 163	- 5 %

Source : ministère de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature

Cette réduction des crédits impacte en priorité les actions prévues dans le cadre de la stratégie nationale de la biodiversité (SNB) (initialement créditée de 264 millions d’euros), et particulièrement le « fonds vert biodiversité » qui est passé de 123 millions d’euros en 2024 à 45 millions d’euros en 2025. En PLF 2026, il est réduit à 20 millions d’euros.

Enfin, le schéma d’emplois des opérateurs du programme 113 passe de 5 339 ETPT à 5 312 ETPT sous plafond entre la LFI 2025 et le PLF 2026 .

1. Le financement de la stratégie nationale de la biodiversité est largement remis en cause

En 2024, la LFI prévoyait une hausse budgétaire pour le programme 113 de 264 millions d’euros, par rapport à l’année de référence 2022, correspondant à la marche estimée par le rapport conjoint de l’inspection générale des finances (IGF) et de l’inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD) sur le financement de la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) pour 2030. Ce même rapport prévoyait ensuite une montée en puissance des crédits progressive jusqu’en 2027.

Cependant, à la suite des annulations de crédits et des gels budgétaires, les moyens supplémentaires alloués à la SNB en 2024 n’ont finalement pu s’élever qu’à 138 millions d’euros nets.

VENTILATIon des crédits par axes principaux de la snb en 2024

(En millions d’euros)

Axes SNB	Moyens supplémentaires
Stratégie nationale des aires protégées	50,9
Préservation du milieu forestier	7,7
Protection des milieux marins	1,8
Résorption des points noirs de la biodiversité	9,0
Mise en œuvre d’actions de restauration dans les territoires	20,8
Autres contributions à la restauration écologique	0,9
Connaissances
Plans nationaux d’actions	27,4
Espèces exotiques envahissantes	9,0
International
Transversal	10,7
Total	138,2

Source : ministère de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature

Pour l’année 2025, le budget supplémentaire alloué à la SNB a été une nouvelle fois réduit à 75 millions d’euros nets supplémentaires par rapport à 2022 (contre une marche théorique de 325 millions d’euros dans le rapport conjoint précité).

La répartition par mesures des moyens pour 2026 laisse apparaître un nouveau recul de 27,6 millions d’euros alors que le rapport conjoint précité calculait une hausse de 50 millions d’euros pour cette année (soit 376 millions d’euros supplémentaires par rapport à 2022). La rapporteure pour avis regrette cet effet ciseau entre la réalité budgétaire et les moyens nécessaires à la bonne mise en œuvre de la SNB et craint que cela rende désormais impossible la réalisation des objectifs prévus en 2030.

2. L’Office français de la biodiversité connaît une nouvelle baisse d’effectifs

Depuis le 1er janvier 2020, l’Office français de la biodiversité (OFB) assure la préservation et la restauration de la biodiversité. Cet établissement public est le principal acteur en matière de biodiversité, qu’elle soit terrestre, aquatique ou marine. Il est placé sous la double tutelle des ministères chargés de l’écologie et de l’agriculture. Les missions de l’établissement sont en forte progression avec des enjeux de restauration et de préservation de la biodiversité pour lesquels la France s’est engagée au niveau national comme international et européen, avec le règlement sur la restauration de la nature.

Tous ces objectifs sont actuellement mis en difficulté par des sous‑dotations récurrentes en moyens et en effectifs. Les trajectoires identifiées en matière de financement de la SNB, comme en matière d’effectifs, ne sont pas respectées depuis plusieurs années. En PLF 2026, cette situation va s’aggraver. Si la subvention pour charges de service public (SCSP), de 117,6 millions d’euros en LFI 2025, reste stable en PLF 2026, l’OFB va perdre 16 ETP. S’agissant du plafond d’emplois, la rapporteure pour avis note que celui-ci aurait dû évoluer de 15 ETP par an, pendant 3 ans entre 2023 et 2025. Or, seuls les 15 ETP prévus pour 2023 ont été effectifs et l’OFB fait au contraire face à une réduction d’effectifs. Par ailleurs, l’OFB a dû intégrer dans son budget, sans compensation, un coût de 3 millions d’euros lié à la revalorisation de quatre points de la contribution au CAS Pensions. Cela se traduit par moins d’agents sur le terrain et moins d’actions sur les atlas biodiversité et sur les aires éducatives. Cela place la France en situation difficile au regard des objectifs européens imposés par le règlement sur la restauration de la nature. En effet, le plan français devra être rendu avant la fin 2026 et couvrir la période 2027-2030, puis prévoir une action jusqu’à 2050.

En complément de la SCSP, l’OFB continuera, comme en 2025, de bénéficier d’un versement de 417 millions d’euros issus des agences de l’eau. Il convient de souligner que le plafond potentiel de contribution des agences à l’OFB est de 464 millions d’euros, donc il existe théoriquement une marge de manœuvre. Cependant, en PLF 2026, la dotation des agences n’est augmentée que de 50 millions d’euros au lieu des 175 millions d’euros attendus dans le cadre du plan Eau. Des arbitrages devront donc être faits qui ne vont profiter ni à la réalisation des objectifs du plan Eau ni à l’atteinte des objectifs fixés en matière de biodiversité. La rapporteure pour avis pense donc nécessaire de mettre en œuvre une taxe sur la plus-value liée au changement d’affectation des terrains, passant de terrain naturel à terrain urbanisé, évoquée dans le rapport précité de l’IGF et de l’IGEDD, pour un rendement potentiel de 150 millions d’euros. Une autre piste envisagée, bien que plus sensible politiquement, serait celle d’une part de la taxe d’aménagement.

Faute de moyens supplémentaires, il est également indispensable de pérenniser le jeu « mission Nature » qui permet, pour un prix du ticket de 3 euros, de reverser 43 centimes à l’OFB. Jusqu’à présent, 14 millions de tickets ont été vendus, rapportant 8 millions d’euros à l’OFB.

3. La gestion des milieux et de la biodiversité

L’action 7 du programme 113 porte l’essentiel des politiques en faveur des milieux naturels et de la biodiversité. Elle est composée de six sous-actions : espaces et milieux marins ; politique de l’eau ; espaces naturels protégés ; Natura 2000 ; connaissance et préservation de la biodiversité hors espaces et milieux marins ; opérateurs.

En dehors des crédits alloués aux espaces naturels protégés et au dispositif Natura 2000, elle contient un certain nombre de dotations spécifiques en matière de lutte contre les espèces exotiques envahissantes, de lutte contre les pollutions en mer, de gestion intégrée du trait de côte et de protection des milieux humides.

PRINCIPALES ACTions menées sur l’action 7 gestion des milieux
et biodiversité (hors opérateurs)

(En millions d’euros)

	LFI 2025		PLF 2026
	AE	CP	AE	CP
Lutte contre les espèces exotiques envahissantes	4,2	4,2	3	3
Stratégie nationale des aires protégées 2030	55,4	49,5	50	45
Lutte contre les pollutions en mer, notamment contre les déchets plastiques	3,4	3,4	3,4	3,4
Stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte	2,5	2,1	2,5	2,1
Protection des milieux humides	1,8	1,9	1,8	1,9
Natura 2000	15,4	15,7	15,4	15,7
TOTAL	82,7	76,8	76,1	71,1

Source : ministère de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature

Enfin, l’action 7 porte également les crédits du Conservatoire du littoral et la contribution du programme 113 aux missions d’intérêt général de l’Office national des forêts, dont la SCSP relève de la mission Agriculture.

Le financement du réseau Natura 2000

Le réseau Natura 2000, outil de la politique européenne de préservation de la biodiversité, est le plus vaste réseau d’aires protégées du monde. En France, il regroupe 1 756 sites sur 7 millions d’hectares terrestres, soit près de 13 % de la surface métropolitaine terrestre et 13 millions d’hectares marins, soit près de 36 % de la zone économique exclusive métropolitaine. Le dispositif repose sur l’association des acteurs locaux et une démarche contractuelle visant le maintien ou la restauration de la biodiversité. En mer, après une extension importante, des compléments doivent encore être apportés au réseau pour qu’il couvre suffisamment les habitats et espèces d’intérêt communautaire.

La gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres est confiée, depuis le 1er janvier 2023, aux Conseils régionaux, conformément à la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (dite 3DS). Les services déconcentrés de l’État continuent d’assurer les missions de désignation des sites Natura 2000 (création ou extension), de gestion de sites mixtes (sites avec parties terrestre et marin) ainsi que l’évaluation des incidences Natura 2000.

S’agissant des crédits de fonctionnement et d’intervention Natura 2000 espaces terrestres, les montants hors FEADER seront conservés dans le programme 113 pour un versement annuel à chacune des régions jusqu’en 2027, afin d’assurer la compétence qui a été transférée aux régions dans le cadre de la loi dite 3DS. Ils s’élèvent à 15,7 millions d’euros en PLF 2026, comme en LFI 2025.

Le Conservatoire du littoral

Cet établissement public administratif, créé en 1975, assure la protection de 200 000 hectares sur plus de 750 sites représentant environ 1 600 kilomètres de rivages maritimes, soit 15 % du linéaire côtier. Acquérant des parcelles du littoral menacées, le Conservatoire du littoral en fait des sites aménagés et accueillants, dans le respect des équilibres naturels. Il a notamment pour objectif de protéger, à un rythme annuel moyen de 2 500 à 3 500 hectares supplémentaires, par acquisition ou affectation, des espaces naturels littoraux soumis à des pressions importantes, dégradés ou menacés.

Le Conservatoire bénéficie depuis 2006 de l’affectation du droit annuel de francisation des navires, devenu taxe annuelle sur les engins maritimes à usage personnel (Taemup) en 2022, hors produit destiné à la collectivité territoriale de Corse. Cette ressource affectée, qui représente la recette principale de l’établissement et qui était plafonnée depuis la LFI 2012, sera légèrement relevée en 2026. En effet, depuis 2019, le plafond a été atteint chaque année. Par conséquent, il évolue en PLF 2026 de 2,5 millions d’euros par rapport à la LFI 2025, pour un total de 42,5 millions d’euros.

Une contribution du programme 113 au budget de l’Office national des forêts stable en 2025

L’Office national des forêts (ONF) est un établissement public à caractère industriel et commercial créé par la loi du 23 décembre 1964 pour assurer la gestion des forêts publiques : forêts domaniales de l’État et forêts des collectivités territoriales, qui représentent 25 % de la superficie forestière de l’hexagone (soit presque 5 millions d’hectares). L’Office y assure les plans de gestion et la surveillance de la forêt, et programme les coupes.

L’ONF est un établissement qui s’autofinance à près de 70 %. Toutefois, les fonds publics demeurent essentiels pour permettre à l’opérateur de conduire ses missions d’intérêt général, que ce soit en matière de surveillance de l’état biologique des forêts, de lutte contre les parasites ou de renouvellement du peuplement forestier. Les missions d’intérêt général (MIG) constituent des commandes de l’État à l’ONF pour des activités qui vont au-delà de la gestion forestière.

La contribution du ministère de la transition écologique au fonctionnement de l’ONF au titre des MIG, à partir du programme 113, reste fixée en PLF 2026, comme en LFI 2025, à 19,3 millions d’euros.

B. Les parcs nationaux sont de plus en plus confrontÉs À des dÉfis majeurs qui nÉcEssitent une revalorisation de leurs moyens humains et financiers

En France, 11 établissements publics de parcs nationaux assurent la protection d’environ 4,2 % du territoire terrestre et maritime français (métropole et départements et régions d’outre-mer) : Vanoise (1963), Port-Cros (1963), Pyrénées (1967), Cévennes (1970), Écrins (1973), Mercantour (1979), Guadeloupe (1989), La Réunion (2007), Guyane (2007), Calanques (2012) et le parc national des Forêts (2019). Ils couvrent plus de 5 millions d’hectares. Les parcs nationaux sont des acteurs incontournables de la stratégie nationale des aires protégées (SNAP) pour laquelle ils contribuent très significativement à l’atteinte des objectifs de protection forte des milieux terrestres et marins. Les Parcs nationaux sont également une brique importante des engagements de la France dans le cadre de l’accord de la COP 15, dit « Kunming‑Montréal », pour mettre fin à la perte de la biodiversité et la restaurer. Ils vont jouer un rôle majeur dans la réalisation du futur plan national de restauration, qui doit être rendu par la France d’ici la fin 2026 pour se conformer aux exigences du règlement européen sur la restauration de la nature, avec pour objectifs de réduire les pressions sur la biodiversité, de protéger et de restaurer les écosystèmes.

L’article 137 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 a prévu le versement d’une contribution annuelle de l’Office français de la biodiversité au profit des établissements publics de parcs nationaux. La dotation annuelle allouée à l’ensemble des parcs nationaux, à partir de l’OFB, était de 74,7 millions d’euros en LFI 2025. Elle est stable en PLF 2026. Toutefois, les parcs vont pâtir de la diminution des crédits complémentaires qui leur étaient alloués via la SNB. En effet, les crédits SNB s’élevaient à 10 millions d’euros en LFI 2024, réduits à 5 millions d’euros en LFI 2025, baissant donc de moitié la capacité d’intervention des parcs nationaux. En 2026, une nouvelle réduction, qui nécessitera d’être précisée, engendrera une perte importante sur les missions et projets des parcs nationaux et la déclinaison territoriale des politiques publiques.

La rapporteure pour avis rappelle par ailleurs que le plafond de dotation annuelle des Parcs nationaux est actuellement saturé à 100 %. Or ce plafond est insuffisant pour faire face aux coûts obligatoires qui s’imposent aux parcs nationaux, soit :

– 0.4 million d’euros au titre du Compte d’affectation spéciale Pensions ;

– 0,9 million d’euros au titre de l’effet Glissement-Vieillesse-Technicité ;

– 1,6 million d’euros au titre de la réévaluation du Quasi-statut de l’Environnement.

Le collectif des établissements publics des parcs nationaux demande donc une augmentation du plafond de dotation de 2,9 millions d’euros, soit un plafond de dotation de 77,6 millions d’euros. La rapporteure pour avis remarque que cette demande est minimale et prend en compte la nécessité de se plier à l’effort national puisque l’accomplissement de leurs missions par les parcs nécessiterait une augmentation du plafond de dotation de 6 millions d’euros.

Quant aux effectifs, la LFI 2025 avait inclus une baisse du plafond d’emplois des établissements publics des parcs nationaux de 7 ETPT, soit un plafond de 851 ETPT pour 11 établissements (dont 18 pour le Conservatoire national botanique méditerranéen intégré dans les effectifs du Parc national de Port-Cros). En PLF 2026, ce plafond de 851 ETPT est maintenu.

La rapporteure pour avis souligne néanmoins que ce nombre d’emplois permet à peine aux établissements publics des parcs nationaux de réaliser l’ensemble de leurs missions. Elle rappelle également que les huit parcs nationaux les plus anciens ont connu une érosion de leurs moyens humains depuis 2010, perdant près de 100 ETPT (soit une perte de plus de 15 % des effectifs). Par ailleurs, des efforts de rationalisation sont déjà mis en place depuis la création du parc des Calanques et du parc national des Forêts.

Évolution du plafond d’emplois depuis 2010

	2010	2019	2020	2024	2025
Plafond ETPT	812	793	803	858	851
Nombre de parcs nationaux	9	9	10	11	11

Source : Parcs nationaux

Le rapport de la mission de l’IGEDD menée en 2025 sur l’évaluation des moyens des 11 établissements publics des parcs nationaux indique que 33 ETP supplémentaires seraient requis pour permettre un accomplissement correct de l’ensemble des missions. La préoccupation de court terme majeure pour les parcs nationaux est donc de pouvoir retrouver un socle d’ETP et l’agilité financière pour mettre en œuvre les programmes prioritaires qui sont actuellement obérés par l’effet mécanique des augmentations des masses salariales décidées au niveau national et de l’inflation.

En effet, la réduction des moyens se traduit par un abandon de missions consommatrices de temps et de ressources humaines comme la sensibilisation des publics ou la surveillance du territoire. Or, ces missions sont fondamentales pour la préservation des zones de protection forte de la biodiversité. Y renoncer ne permettrait pas à l’État d’être au rendez-vous de ses objectifs nationaux et internationaux. Aujourd’hui 10 parcs sur 11 consacrent entre 80 % et 98 % de leur dotation à la masse salariale, ne leur laissant plus les moyens suffisants pour assurer leur fonctionnement et cofinancer les projets d’investissement.

La rapporteure pour avis souligne qu’il existe une véritable dégradation des activités au sein des parcs nationaux. En effet, ils accueillent de nouveaux publics exigeant davantage de sensibilisation et d’accompagnement (comportements inappropriés, incivilités), notamment depuis la pandémie du Covid-19. Le cœur des parcs représente moins de 2 % du territoire national mais requiert une protection minimale, sans laquelle la fermeture de l’accueil du public de certains sites sera inéluctable.

Par ailleurs, l’accroissement du coût d’entretien de certaines infrastructures (sentiers, passerelles, refuges et bâtiments) en lien avec les effets du changement climatique, met clairement en question la capacité des parcs à continuer d’assurer ces missions essentielles à l’atténuation des impacts de la fréquentation, à l’activité économique des territoires en absence de moyens réévalués. Ainsi, depuis trois ans, et de manière accélérée, les destructions des réseaux de sentiers entretenus par les parcs de montagne ont nécessité des financements exceptionnels et en urgence de plusieurs millions d’euros pour garantir la restauration de ces réseaux de sentiers indispensables à la protection des milieux, à la sécurité des visiteurs, et à la vie économique de ces territoires.

De façon générale, c’est tout l’appui en ingénierie de projet au profit des collectivités qui est remis en cause par les arbitrages réalisés entre les missions régaliennes de polices de l’environnement et les missions d’appui au développement du territoire. Le volet connaissance de l’activité des parcs se trouve également compromis, notamment le déploiement des protocoles liés au changement climatique, comme les dispositifs sentinelles. De nombreux projets restent en suspens, incluant des projets de restauration écologique, de continuité écologique et d’aménagements pour le public.

S’agissant de la mobilisation de ressources propres, les parcs soulignent qu’il serait possible de mobiliser une fraction de la taxe de séjour perçue par les communes de l’aire optimale d’adhésion des parcs nationaux. Deux axes pourraient être envisagés :

– solliciter un reversement d’une fraction de la taxe de séjour aux parcs nationaux pour mettre en œuvre des actions de restauration écologique ou paysagère, des aménagements de gestion des flux touristiques, de réduction des conflits d’usages ou d’accueil du public ;

– ou réserver une fraction de la taxe pour financer les actions citées ci-dessus sous maîtrise d’ouvrage de la collectivité.

Une réflexion pourrait également être engagée sur une contribution au titre des forfaits des remontées mécaniques par le biais de la taxe communale actuellement versée à toute commune sur laquelle sont implantées ces remontées. Cette dernière disposition nécessiterait une modification de l’article L. 2333-49 du code général des collectivités territoriales afin de rendre les parcs nationaux affectataires d’une fraction de cette taxe.

S’agissant des parcs ultramarins, les écarts de coûts de fonctionnement liés aux situations dans les territoires ultramarins ne sont pas compensés (éloignement, coût de la vie). Le Parc amazonien de Guyane, par ses dimensions, les difficultés d’accès, les atteintes majeures au patrimoine naturel ainsi qu’à la santé et à la sécurité des 20 000 habitants principalement liées aux activités d’orpaillage illégal (représentant 15 % du budget global du parc, soit 1,5 million d’euros) nécessiterait par exemple des moyens beaucoup plus importants. Le nombre de sites d’orpaillage illégal sur le territoire du Parc amazonien a récemment atteint un record historique (176 sites).

Les territoires d’outre-mer sont par ailleurs confrontés à des enjeux environnementaux majeurs, comme la lutte contre les espèces exotiques envahissantes. Avec un taux d’endémisme de la biodiversité très élevé, ces enjeux sont exacerbés sur les territoires ultramarins, rendant l’urgence de l’action encore plus prégnante. Or, la dotation de fonctionnement des parcs ultramarins ne leur permet pas de mener ces actions de préservation des patrimoines naturels avec le niveau d’intensité qui est le leur aujourd’hui. Le soutien aux projets via un financement pérenne comme le programme 113 (Fonds vert, Stratégie nationale biodiversité 2030) est donc indispensable et doit se faire dans la longue durée.

Les parcs ultramarins sont également soumis à des aléas climatiques de plus en plus importants et fréquents. Les événements météorologiques affectent dans des proportions de plus en grandes les territoires de ces parcs et requièrent la mobilisation de moyens financiers et humains croissants, hors de proportion avec les ressources pérennes de ces établissements. Les tempêtes Alex (2020), Aline (2023) ou encore la crue du Vénéon de juin 2024, qui a détruit la Bérarde, ont des conséquences majeures en fond de vallée sur les infrastructures et constructions mais également en altitude sur les réseaux de sentiers entretenus par les Parcs nationaux. Les sécheresses qui ont sévi en 2023 et 2024 en Guyane ont entraîné un niveau d’étiage sans précédent, coupant les voies de circulation fluviales, uniques voies disponibles dans ces territoires et impactant fortement les actions du parc.

Une réflexion doit donc être conduite, au-delà de la question du financement des missions socles des parcs, sur la prise en compte de ces risques croissants et sur la façon de les financer. Il convient à ce titre de souligner que les parcs nationaux aujourd’hui ne sont pas éligibles aux dispositifs « catastrophe naturelle » existants pour les collectivités et ne peuvent donc s’appuyer que sur des financements exceptionnels de l’État ou de certaines collectivités, sans garanties et avec des modalités d’accès et de mise à disposition peu adaptées à l’urgence des situations. La mise en place d’un outil financier adapté et dédié à la prise en charge des risques spécifiques auxquels les parcs sont exposés, comme cela peut exister par exemple en matière de pollution maritime, semble indispensable pour tenir compte des évolutions climatiques à venir et de la très probable multiplication des évènements majeurs dans les années qui viennent.

Enfin, la rapporteure pour avis alerte sur le fait que l’idée parfois évoquée, notamment au cours de l’été 2025, d’un rattachement des parcs nationaux à l’OFB serait malvenue, s’agissant d’acteurs dont l’ancrage local participe largement à leur bon fonctionnement. Le modèle des parcs nationaux promeut une gouvernance partagée grâce à une collaboration étroite entre experts techniques, élus locaux et citoyens. Leur statut leur permet également de mobiliser des fonds et cofinancements locaux avec les parcs de pays voisins.

C. Les agences de l’eau connaissent une HAUSSE insuffisante de leurs moyens en 2026 pour atteindre les objectifs du plan eau

Sur le plan budgétaire, les ressources financières des agences de l’eau reposent essentiellement sur les redevances payées par les usagers. Un premier relèvement du plafond de recettes des agences de l’eau de 150 millions d’euros est intervenu en LFI 2024, faisant passer le plafond à 2 347 millions d’euros. Pour atteindre le plafond de 2 522 millions d’euros prévus par le plan Eau, il manque encore une augmentation du plafond de recettes à hauteur de 175 millions d’euros. Ce relèvement était prévu en 2025 mais a finalement été différé en 2026. Il devrait permettre d’atteindre les 475 millions d’euros d’intervention supplémentaires prévus par le plan Eau.

Malheureusement, le PLF 2026 ne prévoit un relèvement du plafond de recettes que de 50 millions d’euros (pour un total de 2 397 millions d’euros), tandis que les agences vont perdre à nouveau 12 ETP, comme en 2025. Votre rapporteure pour avis souligne qu’il devient urgent pour les agences de l’eau que ce plafond soit supprimé pour libérer la capacité d’engagement des agences. En outre, la décision du Gouvernement, fin 2023, de ne pas augmenter la redevance pour pollutions diffuses (RPD) a contribué à une moindre recette que prévue dans le cadre du plan Eau. Il convient par ailleurs de souligner que la redevance sur les produits per- et polyfluoroalkylés (PFAS), estimée entre 20 et 40 millions d’euros, n’est pas non plus comprise dans la hausse du plafond prévue de 175 millions d’euros, ce qui aurait dû renforcer l’urgence et la légitimité à relever fortement le plafond de recettes.

Par conséquent, le relèvement du plafond de dépenses de 410 millions d’euros opéré en 2024 n’est pas encore atteint du fait d’une insuffisance de recettes.

La rapporteure pour avis note que les équilibres budgétaires qui viennent d’être votés par les comités de bassin sur une période de six ans ne pourront donc être atteints du fait d’une insuffisance de recettes affectées. Sans relèvement du plafond de recettes, les agences dénoncent l’impossibilité de réaliser les objectifs du plan eau ainsi que le découragement des instances démocratiques qui ont su créer un consentement à l’impôt. Il faudra donc revenir sur les engagements pris sur le plan Eau et envers les acteurs sur toute cette durée. Des investissements ont d’ores et déjà été différés ou annulés, de même qu’a été réduite la voilure de certains programmes importants comme les paiements pour services environnementaux (PSE) qui permettent d’accompagner les agriculteurs pour protéger la nature, notamment les captages d’eau.

La rapporteure pour avis souligne enfin que des objectifs sont fixés, en matière de bon état des surfaces d’eau, pour 2027 par la directive-cadre sur l’eau. Les résultats temporaires ne laissent aucun doute sur la non-atteinte des objectifs fixés, notamment car un cours d’eau peut être classé en mauvais état pour un seul paramètre alors que tous les autres paramètres connaissent une amélioration notable. L’émergence massive des pollutions diffuses, l’artificialisation des sols au cours des dernières années et notre capacité à les repérer posent de nouveaux défis à ce sujet. Cela conduit à un risque de contentieux importants, même si tous les pays européens se trouvent dans la même situation d’échec.

À cet égard, sans augmentation de la redevance pour pollutions diffuses (RPD), une partie du plan eau est impossible à financer, notamment sur son volet agricole. Cela empêche la bonne mise en œuvre du principe pollueur-payeur puisque cette source de financement complémentaire, reposant sur les fabricants de produits phytosanitaires, est affectée au traitement du problème de la qualité de l’eau dans les aires de captages sensibles ou prioritaires.

D. LES AUTRES CRÉDITS PROPOSÉS POUR LE PROGRAMME 113

1. La politique des paysages et des sites

L’action n° 1 « Sites, paysages et publicité », dotée de 11 millions d’euros en AE et de 12,2 millions d’euros en CP en LFI 2025, diminue à hauteur de 9,2 millions d’euros en AE et CP en PLF 2026.

Elle recouvre deux volets principaux : une meilleure connaissance des paysages, à travers notamment le développement des atlas de paysage et la politique des sites inscrits et classés, ainsi que l’appui au classement au patrimoine mondial de l’Unesco. L’objectif est d’inciter les acteurs concernés à adopter des mesures de protection ou de gestion des paysages et des sites remarquables.

La politique des paysages permet également de soutenir et de développer des outils méthodologiques permettant la prise en compte du paysage dans les politiques territoriales ainsi que les outils qui permettent une meilleure acceptation locale des projets d’énergies renouvelables.

2. Les crédits provisionnés pour le règlement des contentieux

Le programme 113 comporte une action n° 2 dont l’intitulé est « Innovation, territorialisation et contentieux ». Elle comporte deux volets. Le premier volet porte sur des activités transverses du ministère et est tourné vers le déploiement et l’impact des politiques publiques, à travers des actions d’influence, de communication ou de modernisation digitale. Le second volet est destiné à provisionner des crédits pour faire face au règlement des contentieux attribués au programme (ingénierie publique concurrentielle, sites, publicité, eau et biodiversité). Cette action, dotée de 11,8 millions d’euros en AE et de 12,7 millions d’euros en CP en LFI 2025, voit ses crédits diminuer à 10,5 millions d’euros en AE et 10,7 millions d’euros en CP en PLF 2026.

Il existe plusieurs sujets de contentieux, dont les plus importants concernent :

– des dossiers de réparation pour le préjudice né des dégâts provoqués par le grand gibier ;

– la mise en cause de l’État par des associations en matière de préservation de la faune sauvage ;

– le défaut d’entretien du domaine public fluvial ;

– la carence de l’État dans la mise en œuvre de ses pouvoirs de police.

Les contentieux en cours devant les juridictions nationales font annuellement l’objet de travaux de provisionnement afin pour l’État de se prémunir des risques financiers pendants. Hormis le contentieux concernant l’application de la directive européenne sur les eaux résiduaires urbaines, et pour lequel les provisions pour litiges sont recensées par le secrétariat général aux affaires européennes, aucun autre contentieux européen ne concerne actuellement le programme 113.

E. les crÉdits du fonds vert connaissent une nette diminution des autorisations d’engagement

Le fonds pour l’accélération de la transition écologique dans les territoires (programme 380) permet de soutenir les collectivités territoriales, leurs partenaires et leurs opérateurs dans leurs projets de rénovation, d’aménagements et les multiples services aux citoyens qui contribuent à l’adaptation au changement climatique et à l’amélioration du cadre de vie en ville, à la campagne, sur le littoral ou en montagne, en métropole ou dans les outre-mer. Le montant alloué à ce fonds s’est effondré, passant de 2,5 milliards d’euros en 2024 à 1 milliard d’euros en 2025 en autorisations d’engagement (mais reste stable en crédits de paiement à hauteur de 1,1 milliard d’euros). En PLF 2026, les crédits alloués au fonds vert diminuent encore de 43 % en autorisations d’engagements, pour atteindre 650 millions d’euros. Les crédits de paiement restent stables à 1,08 milliard d’euros. Cela se traduira par beaucoup moins d’opérations de renaturation des villes et des villages. Les communes et les intercommunalités sont en effet les premières bénéficiaires du programme 180.

II. DES CRÉDITS POUR L’EXPERTISE, L’INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET LA MÉTÉOROLOGIE stabilisÉs en PLF 2026

Le programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie » comporte les subventions pour charges de service public des quatre opérateurs suivants :

– le Centre d’études et d’expertise pour les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) ;

– l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN) ;

– Météo-France ;

– l’Université Gustave Eiffel (UGE) ;

– ainsi que les moyens du Commissariat général au développement durable (CGDD).

Les crédits de paiement et les autorisations d’engagement du programme 159 augmentent sensiblement, passant de 519 millions d’euros dans la LFI 2025 à 670 millions d’euros dans le PLF 2026, en AE et en CP, ce qui représente une augmentation de 29 %. Cette évolution positive s’explique par une mesure de périmètre et par une subvention exceptionnelle d’investissement en faveur de Météo-France. En effet, le programme 159 voit sa maquette modifiée par l’ajout d’une action 15 « Recherche dans le domaine des transports, de la construction et de l’aménagement », portant les crédits destinés au financement de ces activités de recherche par l’Université Gustave Eiffel (UGE) et par le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB).

Le plafond d’emplois des opérateurs attachés au programme 159 est réduit de 42 ETPT, passant de 6 532 ETPT à 6 490 ETPT.

A. LES MOYENS ALLOUÉS AU Commissariat général au développement durable

Le Commissariat général au développement durable a été mis en place en 2008. Il s’agit d’un acteur interministériel qui éclaire et alimente, par la production de données et de connaissances, l’action du ministère sur l’ensemble de ses champs de compétences. Il pilote notamment le dialogue environnemental sur les choix et priorités politiques à travers le Conseil national de la transition écologique. Il remplit par ailleurs un rôle spécifique dans la préparation et le suivi des travaux du conseil de défense écologique, et apporte son appui au secrétariat du conseil.

Plus précisément, les crédits du CGDD contribuent au verdissement de l’économie, à la consommation durable et au financement de la transition écologique. Par exemple, il finance des actions d’entraînement telles que le dispositif expérimental Oui-Pub. En sa qualité de service statistique ministériel, le CGDD produit enfin des études et des évaluations économiques, les principales publications récentes ayant porté sur les politiques publiques de lutte contre la précarité énergétique et de développement de la mobilité bas carbone.

Sur le plan de la production de connaissances par la mobilisation de la recherche, de l’innovation et de l’expertise, le CGDD anime un écosystème d’innovation et labellise des start-up prometteuses, à travers l’organisation de forums de la Greentech innovation, et des incubateurs greentech.

L’action 10 rassemble les moyens nécessaires au Commissariat général au développement durable pour élaborer et mettre en œuvre la transition écologique. Les crédits de cette action passent de 18,5 millions d’euros en LFI 2025 à 18,4 millions d’euros, en AE et CP, en PLF 2026. Les effectifs du CGDD évoluent de 584 ETPT en LFI 2025 à 575 ETPT en PLF 2026. Ces effectifs concernent aussi bien l’administration centrale que les services déconcentrés.

B. LES MOYENS humains et financiers ATTRIBUÉS AU Cerema reculent À nouveau

Créé le 1er janvier 2014, le Cerema est un établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la transition écologique. Depuis la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 dite « 3DS » précitée, le Cerema est un établissement public à pilotage partagé entre l’État et les collectivités territoriales. Il a pour vocation de répondre aux enjeux de la transition écologique des territoires au sens large, à travers son action qui se concentre dans six domaines principaux d’activité : bâtiments ; mobilités ; infrastructures de transport ; risques et environnement ; mer et littoral ; expertise et ingénierie territoriale.

L’action 11 du programme 159 porte la subvention pour charges de service public du Cerema. En LFI 2025, cette subvention était de 194 millions d’euros puis a été réduite en cours de gestion à 186 millions d’euros. En PLF 2026, la SCSP est fixée à 186,3 millions d’euros.

Hors réserve de précaution, il manque donc plus de 15 millions d’euros à la SCSP du Cerema pour couvrir les emplois permanents de ce dernier.

S’agissant des effectifs, en 2024, un schéma d’emplois positif a été alloué à l’établissement, rajoutant 10 équivalents temps plein. En PLF 2025, le plafond d’emplois est demeuré stable à 2 520 ETPT. En PLF 2026, il est réduit de 25 ETPT pour atteindre 2 495 ETPT.

Votre rapporteure pour avis regrette cette orientation prise au niveau des effectifs qui va nuire fortement à la politique d’adaptation du territoire au changement climatique. En effet, le troisième volet du Plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC) implique le Cerema dans la déclinaison opérationnelle sur plus de 50 % des actions, notamment dans la mise en œuvre de la « mission adaptation » qui visera à mettre en synergie les offres des opérateurs sur l’adaptation et à apporter aux territoires des conseils et accompagnements sur mesure. Or, la participation du Cerema s’entend sans que des moyens ad hoc lui soient apportés et cela alors même que ses effectifs vont à nouveau diminuer en 2026.

Il est enfin important de souligner que le fort recul des crédits alloués au fonds vert en 2026, dans la continuité des coupes déjà opérées en 2025, va fortement impacter le Cerema car la baisse des moyens affectés aux collectivités conduira ces dernières à réduire la part des projets d’adaptation, d’atténuation et d’ingénierie en faveur de la transition alors que ces projets étaient souvent conduits en lien avec le Cerema, qui fournissait notamment une aide à l’expertise des projets déposés auprès du fonds vert pour les préfectures ou une aide à la réalisation des projets pour les collectivités.

C. LA DOTATION DE L’Institut national de l’information géographique et forestière

L’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN) est un établissement public à caractère administratif placé sous la double tutelle des ministères chargés de l’écologie et de la forêt. Les missions de l’IGN sont variées : construction des réseaux géodésiques et de nivellement, photographies aériennes, mesures laser, images satellitaires, relevés de terrain, entretien des bases de données numériques structurées et fonds cartographiques, diffusion de l’information géographique et cartographique en France. Ses compétences sont d’autant plus nécessaires dans un contexte de dérèglement climatique, sachant que l’IGN surveille notamment l’évolution des forêts, des surfaces artificialisées (afin de suivre l’objectif de zéro artificialisation nette) et du trait de côte. Sa géoplateforme va devenir, le 15 décembre 2025, « cartes.gouv.fr » et sera pleinement disponible en milieu d’année 2026. L’enjeu est de devenir l’opérateur data de référence pour toutes les collectivités et acteurs privés comme publics.

Le budget de l’IGN représente environ 175 millions d’euros. Il est composé de la SCSP (100,5 millions d’euros en PLF 2026, en recul de 0,2 million d’euros par rapport à la LFI 2025), des ventes de cartes (environ 6 millions d’euros) et des ressources venant de l’appui aux politiques publiques (près de 70 millions d’euros).

L’IGN estime qu’il manque encore une quinzaine de millions d’euros pour financer les activités de base qui lui sont demandées. Un rapport d’inspection de l’IGEDD sur le modèle économique de l’IGN a récemment invité les autorités de tutelle à combler ce déficit structurel, en grande partie due à la gratuité des données mises en place (baisse du nombre de cartes vendues) à la demande de l’État, par l’IGN. En outre, l’IGN doit faire face à l’augmentation des coûts obligatoires, soit 2,5 millions d’euros dus pour moitié à l’inflation et pour l’autre moitié à l’augmentation de la contribution au CAS Pensions. Il convient de souligner que la masse salariale de l’Institut est d’environ 110 millions d’euros, pour une SCSP bien inférieure.

En 2026, l’IGN s’est engagé à faire des économies sur le registre parcellaire graphique pour la PAC et par le non-remplacement d’un certain nombre de techniciens de production sur la visualisation du territoire, qui peut être automatisé. Par conséquent, en PLF 2026, le schéma d’emplois prévoit une nouvelle baisse de 17 ETPT, qui correspond essentiellement au non-remplacement des techniciens de production. Le plafond d’emplois est ainsi fixé à 1 388 ETPT. Cela se poursuivra en 2027 puis en 2019 avec respectivement des diminutions de 17 et de 10 ETP. Un repyramidage est en cours avec un recrutement supplémentaire d’élèves-ingénieurs issus de l’École nationale des sciences géographiques (ENSG).

Rappelons que l’IGN peut bénéficier de financements complémentaires à travers des missions de soutien apportées à différents ministères, dont le ministère de l’agriculture, celui des armées et celui de la transition écologique. À titre d’exemple, l’IGN est maître d’œuvre de l’important projet qui consiste à produire un référentiel d’occupation et usage des sols à grande échelle (référentiel « OCSGE ») sur l’ensemble du territoire national, afin qu’il soit diffusé en « open data » à l’ensemble des acteurs, dont les collectivités territoriales, pour leur permettre une maîtrise progressive de la consommation de l’espace dans le cadre de l’objectif de zéro artificialisation nette. Les projets forestiers, inventaire forestier et base de données forestières (qui permet de connaître les essences), sont également pourvoyeurs d’importants fonds complémentaires. Il est important que l’IGN continue de bénéficier des moyens humains et financiers pour mener ce projet à bien. Actuellement, une certaine stabilité de la contractualisation permet à l’IGN de bénéficier de ressources stables à hauteur d’environ 70 millions d’euros par an. En revanche, sur un certain nombre de projets, il ne peut plus bénéficier des crédits du Fonds de transformation de l’action publique du fait de son extinction.

Enfin, l’IGN prépare actuellement son prochain contrat d’objectif et de performance, qui devait être signé en juin 2025, mais dont la finalisation a été reportée du fait de la situation politique. Il prévoit notamment la création d’un jumeau numérique du territoire de la France qui permet des modélisations des grands enjeux. Il faudrait 25 millions d’euros de la part de France 2030 pour valider ce projet porté initialement par l’IGN, l’INRIA et le CEREMA, depuis rejoints par plusieurs acteurs publics et privés.

D. LES MOYENS ALLOUÉS À MÉTÉO-FRANCE

Météo-France est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de la transition écologique, dont la mission première est d’assurer la sécurité météorologique des personnes et des biens. Cependant, ses missions sont variées et évoluent, en particulier du fait du dérèglement climatique. En effet, l’établissement fournit des services météorologiques et climatiques adaptés aux besoins des pouvoirs publics, sachant que les secteurs tels que la défense, la sécurité civile, la prévention des risques ou les transports dépendent de la météorologie. L’établissement répond aussi aux besoins des entreprises et du grand public, afin notamment de les aider à anticiper les impacts du changement climatique sur leurs activités, dont l’importance est appelée à croître.

Depuis 2010, Météo-France a perdu 25 % de ses effectifs. En parallèle le nombre de sites est passé de 59 à 39 sites métropolitains. En 2023 et 2024, le schéma d’emploi a été positif, respectivement de 23 ETP et de 25 ETP, ce qui demeure très loin de compenser les diminutions d’effectifs subies par l’établissement depuis 2010. En PLF 2026, le schéma d’emplois sous plafond demeure stable par rapport à la LFI 2025 à hauteur de 2 632 ETP.

En 2025, les redevances pour soutien au trafic aérien ont évolué à 90,1 millions d’euros, puis progresseront jusqu’à 93,9 millions d’euros jusqu’en 2029.

En LFI 2025, la subvention pour charges de service public versée à Météo-France à travers l’action 13 du programme 159 était de 207,9 millions d’euros. Elle évolue à 267,5 millions d’euros en PLF 2026.

Cette augmentation de presque 60 millions d’euros fait suite à la réception des offres définitives du marché de l’opération de renouvellement des supercalculateurs et moyens de stockage associés. À terme, la phase de renouvellement des appareils associés à ces supercalculateurs doit aboutir à une multiplication par six de la puissance de calcul. Le budget tout compris portera sur 350 millions d’euros, comprenant le stockage de données, les équipements et la consommation d’électricité.

Les principaux gains en termes de prévision liés à une augmentation de puissance de calcul d’un facteur 6 sont :

 une amélioration significative de la prévision des phénomènes météorologiques dangereux jusque 4 jours d’échéance, en particulier les évènements méditerranéens de pluie intense ;

 une augmentation de 20 % du nombre de vigilances orange ou rouge anticipées avec un préavis d’au moins 6 heures ;

 en Outre-Mer, une prévision plus fiable de la sévérité des cyclones tropicaux, avec une meilleure estimation de l’intensité probable du cyclone tropical prévu, ainsi que de l’intensité du scénario le plus pessimiste. Ce sont également de meilleures prévisions des évènements de pluie intense et crues qui affectent régulièrement ces territoires ;

 pour le secteur aérien : un saut significatif dans la qualité des prévisions aux échéances de la prévision immédiate (jusque 6 heures d’échéance), pour optimiser la gestion du trafic aérien ainsi que les décisions « courantes » de gestion des aéroports ;

 pour nos forces armées : un apport est attendu en termes de prévision des vents dans les zones avec une topographie complexe et de représentation des aérosols pour les théâtres d’opérations extérieures impactant la visibilité dans les basses couches de l’atmosphère ;

 des prévisions affinées pour les risques côtiers de submersion marine et les avalanches en montagne, grâce à des modèles plus détaillés prévoyant l’évolution du manteau neigeux ou encore des vagues et les surcotes ;

 enfin, pour ce qui concerne le climat et les simulations climatiques, il sera possible d’estimer de façon plus précise l’évolution de la fréquence et la sévérité des évènements extrêmes, avec une fiabilité suffisante pour les évènements rares, typiquement ceux qui ne se produisent actuellement qu’une fois tous les 10 ans.

De manière globale, la stabilisation de la SCSP, hors supercalculateur, ne compense pas de manière exhaustive la hausse des coûts de l’énergie ni l’augmentation de 4 points de la contribution des opérateurs au CAS Pensions.

Votre rapporteure pour avis souligne également que, comme pour le Cerema, Météo-France doit appuyer l’action publique en faveur de l’adaptation au changement climatique sans bénéficier des moyens correspondants. En effet, selon le PNACC, un nouveau portail doit regrouper l’ensemble des risques liés à l’adaptation (feux de forêt, submersion, etc.). Météo‑France doit également apporter un soutien aux prévisions des collectivités, notamment avec Climadiag qui fournit une aide pour chaque commune pour évaluer l’évolution des risques jusqu’en 2050. D’autres services plus sophistiqués s’adressent aux collectivités ou aux entreprises. Un autre outil porte sur les îlots de chaleur, à des échelles très rapprochées pour les collectivités. Météo‑France ne sait pourtant pas assumer ces nouvelles missions sans effectifs supplémentaires. Enfin, Météo-France a une dette technique importante sur l’infrastructure informatique de base (qui date souvent des années 1990) et des outils essentiels en matière de cybersécurité.

E. les crédits affectés à l’université gustave eiffel et au centre scientifique et technique du bâtiment

Le programme 159 voit sa maquette modifiée par l’ajout d’une action 15 « Recherche dans le domaine des transports, de la construction et de l’aménagement », dotée de 97,9 millions d’euros. Elle porte les crédits destinés au financement de la SCSP de l’Université Gustave Eiffel (UGE), à hauteur de 83,1 millions d’euros, et des crédits de recherche du Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB), à hauteur de 14,8 millions d’euros.

Ces crédits étaient à ce jour rattachées au programme 190 « Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables », dont le responsable est le CGDD.

Ce mouvement s’inscrit dans un mouvement plus large de refonte du programme 190, recentré sur les thématiques énergétiques, et prévoit par ailleurs que les actions consacrées à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation (ANSES) et de l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) soient rattachées au programme 181 Prévention des risques. Ces évolutions permettent de rationaliser la maquette budgétaire, en rapprochant les établissements publics de leurs directions de tutelle et en facilitant les synergies et les arbitrages en gestion.