PREMIÈRE PARTIE :
analyse des crÉdits du programme 147

Les crédits du programme 147 comprennent principalement deux actions qui concentrent la quasi-totalité des dépenses d’intervention :

– L’action 1 Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville regroupe l’ensemble des crédits du programme à destination des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ;

– L’action 4 Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie porte la contribution de l’État au financement du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) mis en œuvre par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

Ces deux actions représentent 91 % des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) du programme 147.

Crédits du programme 147 dans le PLF 2026 (AE = CP)

Source : projet annuel de performance (PAP).

Le programme 147 comprend deux autres actions dont les crédits, essentiellement affectés à des dépenses de personnel et de fonctionnement, sont stables depuis plusieurs années.

L’action 2, Revitalisation économique et emploi, correspond aux crédits transférés à l’Établissement pour l’insertion dans l’emploi (EPIDE), un établissement public administratif créé par l’ordonnance n° 2005-883 du 2 août 2005. Le programme 147 représente un tiers des ressources de l’EPIDE, les deux autres tiers étant prélevés sur le programme 102 « Aide et retour à l’emploi ».

L’EPIDE offre un parcours d’insertion sociale et professionnelle à 4 000 jeunes de moins de 25 ans sortis du système scolaire sans diplôme ni qualification. Le contrat d’objectif et de performance du 30 juin 2025 fixe comme objectif une part de 40 % de jeunes issus des QPV dans le programme d’ici 2027, au lieu de 35 % aujourd’hui, grâce à la mise en place dans les QPV de « centres cœur de quartier ».

Les crédits se décomposent en 36 millions d’euros de dépenses de fonctionnement et 5 millions d’euros de dépenses d’intervention, qui financent les dépenses afférentes à l’allocation mensuelle versée aux volontaires.

L’action 3, Stratégie, ressource et évaluation, couvre les dépenses de personnel associées aux délégués du préfet (19 millions d’euros). En tant que représentants de l’État dans les QPV, les délégués du préfet jouent un rôle essentiel : leur fine connaissance de ces quartiers et du milieu associatif en font des interlocuteurs précieux des élus et des partenaires locaux pour tout ce qui concerne la mise en œuvre de la politique de la ville.

Les crédits du programme 147 dans le PLF 2026 s’élèvent à 652 millions d’euros (en AE comme en CP), soit une hausse de 8,8 % par rapport aux crédits adoptés en loi de finances initiale pour 2025.

Cette hausse, en fait uniquement due à l’augmentation des crédits de l’action 4 (de 66 millions d’euros), traduction des engagements pluriannuels de l’État, ne doit pas dissimuler la baisse des crédits de l’action 1 (de 24 millions d’euros). Selon votre rapporteur, cette baisse est d’autant plus inquiétante que les crédits adoptés en 2025 étaient déjà en diminution par rapport aux années précédentes.

I. Une hausse des crédits en faveur du renouvellement urbain (action 4)

1. La reprise du financement du NPNRU était nécessaire pour que l’État honore ses engagements pluriannuels

Le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), qui fait suite en 2014 ([1]) au tout premier programme national de rénovation urbaine (PNRU), vise à renouveler l’habitat dans les QPV présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants. Son montant est de 10,7 milliards d’euros de subventions et de 3,3 milliards d’euros de prêts bonifiés jusqu’en 2027.

Ce financement est assuré par trois contributeurs :

– Action logement, qui accorde 6,8 milliards d’euros de subventions et 3,3 milliards d’euros de prêts bonifiés (soit 8 milliards d’euros d’équivalent-subventions) ;

– Les bailleurs sociaux (USH), qui accordent 2,7 milliards d’euros (au rythme de 184 millions d’euros par an) ;

– L’État, qui s’est engagé à accorder 1,2 milliard d’euros de subventions.

L’État a toujours été en retard dans le paiement de sa contribution. À la fin de l’année 2025, l’État n’aura versé que 160 millions d’euros en dix ans, soit 13 % de sa part de financement, contre 35 % pour Action logement et 45 % pour l’USH. Le retard et l’éventuelle défaillance de l’État font craindre un report de charge sur les partenaires, alors que les projets sont déjà engagés.

Pour la première fois en 2024, la totalité des crédits de l’action 4 a été annulée, privant l’ANRU de toute source de financement budgétaire. Cette annulation de crédits a contraint le conseil d’administration de l’ANRU, en décembre 2024, à prendre des mesures de régulation et à ajuster l’échéancier de paiements.

Alors que le PLF pour 2025 ne prévoyait initialement aucun crédit pour le NPNRU, ce qui eût été un reniement des engagements conventionnels de l’État envers ses partenaires ([2]), la loi de finances a finalement inscrit dans le budget une enveloppe de 50 millions d’euros, qui reste insuffisante au regard de la dynamique des décaissements à l’approche de la fin du cycle. La ministre du logement a finalement annoncé un report à 2027 de la date limite d’engagement des crédits et à 2032 de l’échéance de livraison.

Le PLF pour 2026 entérine ce report du calendrier (article 66) et porte la subvention de l’État de 50 millions d’euros à 116 millions d’euros.

2. Les crédits alloués, tout juste suffisants en 2026, devront être augmentés en 2027 pour tenir compte de la trajectoire des décaissements

Si votre rapporteur se félicite de ce rattrapage in extremis, il regrette que le retard prolongé de l’État à tenir ses engagements financiers ait finalement conduit à reporter l’achèvement du programme de renouvellement urbain.

Ce report de la date limite d’engagement, nécessaire pour éviter à l’ANRU des difficultés majeures de trésorerie en 2025, revient à différer le lancement de certains projets pour étaler les paiements dans le temps.

Le montant de la subvention pour 2026, soit 116 millions d’euros, a été calculé en divisant le reste à charge de l’État (1 044 millions d’euros en début d’année) par le nombre d’exercices jusqu’à la fin de la période (neuf exercices jusqu’à 2034, année limite de paiement pour l’ANRU). Cette méthode de calcul linéaire ne tient pas compte de la dynamique cyclique des décaissements, qui connaîtront un « pic » en 2027 à cause du croisement entre les paiements liés aux projets en cours d’achèvement et ceux liés au démarrage de projets plus récents.

Simulation de la trajectoire d’engagement et de décaissement
des dépenses du NPNRU

Source : rapport n° 1680 sur le PLF pour 2024.

En 2026, le montant de la subvention ne sera suffisant qu’en raison du ralentissement prévisible du programme du fait des élections municipales. En revanche, en 2027, le besoin de financement de l’ANRU sera de l’ordre de 270 millions d’euros selon les informations communiquées par sa directrice générale à votre rapporteur.

Votre rapporteur insiste donc sur la nécessité d’un financement accru non pas en 2026, mais en 2027 et en 2028.

Or, les projections budgétaires triennales montrent que l’intention du Gouvernement n’est pas d’augmenter en 2027 les dépenses d’intervention à la hauteur de ce qui serait nécessaire pour financer ses engagements pluriannuels.

Crédits du programme 147 (En AE et CP) de 2025 à 2028 (prévisions)

Source : PAP pour 2025.

En 2027, les dépenses d’intervention n’augmenteraient que de 21 millions d’euros. À supposer que cette hausse soit entièrement imputée (comme en 2025) sur l’action 4, la subvention pour l’ANRU serait de 137 millions d’euros, c’est-à-dire deux fois moins que ce qu’elle devrait être en 2027 pour permettre à l’ANRU d’honorer ses propres engagements.

II. une hausse qui Ne doit pas dissimuler la baisse des crédits en faveur des contrats de ville (action 1)

Non seulement la hausse des crédits de l’action 4 n’est qu’un strict minimum « de rattrapage », mais elle se fait au détriment des crédits de l’action 1, qui diminuent de 24 millions d’euros dans le PLF 2026, alors qu’ils avaient déjà diminué de 31 millions d’euros dans la loi de finances initiale 2025.

1. Les contrats de ville et les dispositifs spécifiques de la politique de la ville sont essentiels à l’égalité territoriale

L’action 1 regroupe les crédits du programme à destination des QPV. Ces crédits sont mis en œuvre dans le cadre des contrats de ville ([3]) conclus entre le représentant de l’État et les élus locaux. Ils font aussi intervenir des dispositifs spécifiques, tels que le programme de réussite éducative ou les « adultes-relais ».

Dans le PLF pour 2026, les crédits de l’action 1 (475 millions d’euros) se répartissent ainsi :

– 272 millions d’euros pour les dispositifs nationaux, dont :

98 millions d’euros pour le dispositif adultes-relais ;
91 millions d’euros pour les cités éducatives ;
66 millions d’euros pour le programme de réussite éducative.

– 193 millions d’euros pour les contrats de ville ;

– 10 millions d’euros pour les associations partenaires.

Les crédits de l’action 1 bénéficient directement aux habitants des QPV. Ils poursuivent un objectif de cohésion sociale, de développement de l’activité économique et de l’emploi et de qualité de vie (transports, mobilité urbaine) dans ces quartiers en difficulté. Ils permettent d’assurer une égalité à l’échelle des territoires et des citoyens et favorisent la prospérité de la nation, par l’accès à la culture, la lutte contre les discriminations, l’accès aux soins et l’attractivité de ces quartiers pour les entreprises.

En matière d’éducation, le programme de réussite scolaire se concentre sur les établissements publics situés dans les « réseaux d’éducation prioritaire » en particulier les « REP+ ». Les « cités éducatives », dont le nombre s’élève désormais à 250, sont présentes dans 500 QPV et bénéficient à 2,6 millions d’habitants.

2. La baisse des crédits de l’action 1 se poursuit dans le PLF 2026, compromettant le succès des contrats de ville

Contrairement aux autres actions du programme, dont les crédits sont stables (ou en hausse pour ce qui concerne la subvention ANRU), les crédits de l’action 1 sont en diminution continue depuis 2024.

ÉVOLUTION des crédits du programme 147 (en AE et CP) depuis 2024

(en millions d’euros)

	2024	2025	2026
Action 1	530	499	475
Action 2	40	41	41
Action 3	19	19	19
Action 4	50	50	116
Total	639	609	652

Source : Assemblée nationale, à partir des documents budgétaires.

Les crédits de l’action 1 baissent ainsi de 31 millions d’euros en 2025 (- 6 %) puis de nouveau de 24 millions d’euros dans le PLF 2026 (- 5 %).

Votre rapporteur déplore cette baisse et regrette par ailleurs que l’imprécision des documents budgétaires pour 2026 ne permette pas précisément d’imputer la baisse sur tel ou tel dispositif de l’action 1.

Alors qu’en 2025, la baisse des crédits se concentrait sur les dispositifs nationaux (notamment une diminution 20 millions d’euros pour les cités éducatives), le projet de budget pour 2026 maintient à un niveau équivalent les crédits alloués aux dispositifs nationaux, avec même une hausse de 4 millions d’euros pour les « quartiers d’été », qui retrouvent leur niveau de financement de 2024. Il faut en déduire, même si ce n’est pas indiqué clairement, que la baisse des crédits de l’action 1 dans le PLF 2026 porterait uniquement sur les contrats de ville, dont le montant prévisionnel s’établirait à 169 millions d’euros en 2026 au lieu de 193 millions d’euros en 2025.

Le PLF pour 2026, contrairement au PLF pour 2025, ne précise pas les crédits par objectif des contrats de ville (le plus gros poste, en 2025, était dédié au « lien social » pour 105 millions d’euros), de sorte qu’il est impossible de savoir quel aspect de la politique de la ville souffrira le plus de cette baisse de crédits – ce qui est regrettable.

En ce qui concerne le dispositif des adultes-relais, si le financement est facialement maintenu à un niveau identique (98 millions d’euros), le nombre de postes d’adultes-relais est en diminution drastique, de 6 200 à 4 500. Votre rapporteur s’interroge sur ce décalage entre un maintien apparent des moyens budgétaires et la réduction réelle des postes que ces moyens sont censés financer, même s’il est possible que la diminution du nombre d’adultes-relais à budget constant s’explique en partie par l’indexation de l’aide unitaire. Votre rapporteur observe par ailleurs que cette réduction du nombre d’adultes-relais se traduit déjà par des dysfonctionnements sur le terrain.

Votre rapporteur demande donc le maintien a minima des 6 244 postes d’adultes-relais, qu’un rapport des services d’inspection d’avril 2024 qualifiait de « un fer de lance de la République dans les quartiers où ils travaillent » ([4]) et craint que les moyens budgétaires proposés ne soient pas pleinement utilisés, alors que le programme 147 a déjà subi une annulation de 15 millions d’euros de crédits en 2025 ([5]).

Le programme des adultes-relais

Créé en 1999, le dispositif des « adultes-relais » (article L. 5134-100 du code du travail) finance des postes de médiation sociale dans les QPV. Les adultes-relais sont des personnes sans emploi de plus de 26 ans qui résident en QPV et favorisent le lien social par des actions de médiation sociale, de régulation des conflits et de prévention de la délinquance.

Le dispositif poursuit un double objectif :

– Développer les actions de médiation dans l’intérêt des habitants des QPV et de la collectivité ;

– Fournir une solution d’insertion sociale et professionnelle aux bénéficiaires de ces contrats adultes-relais.

Dans le PLF 2025, l’enveloppe budgétaire, inscrite dans l’action 1 du programme 147, était de 93 millions d’euros pour 6 244 postes (en 2024). Ces crédits ont été augmentés de 5 millions d’euros dans la loi de finances initiale, pour atteindre 98 millions d’euros. Le PLF 2026 maintient ce budget mais prévoit un nombre de postes indicatif bien plus bas (4 500 postes notifiés).

Une récente instruction du 8 septembre 2025 vise à favoriser l’insertion professionnelle des adultes-relais.

* *

En l’état, votre rapporteur émet un avis défavorable à l’adoption des crédits de la mission « Cohésion des territoires » pour ce qui concerne la politique de la ville.

SECONDE partie :
anticiper le prochain programme
de renouvellement urbain (« Anru 3 »)

Votre rapporteur a choisi de consacrer la seconde partie de son avis budgétaire à la politique de rénovation urbaine, alors que le programme actuel, le Nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU), sera achevé en 2032, et qu’il est temps de préparer le programme successeur.

Se pose en même temps la question de l’avenir de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), dont le cadre juridique et les moyens devront être adaptés en fonction de l’évolution de ses missions.

I. après le succÈs du pnru et du npnru, prÉparer le prochain programme de renouvellement urbain

A. le pnru et le npnru : deux programmes de renouvellement urbain ambitieux, des quartiers transformÉs

1. Une politique publique au service de la mixité sociale dans les quartiers les moins favorisés

Le Programme national de rénovation urbaine (PNRU) a constitué, entre 2004 et 2015, le premier programme ambitieux de renouvellement urbain. Doté d’une enveloppe globale d’environ 12 milliards d’euros et mis en œuvre par l’ANRU, il a permis d’engager la restructuration profonde de 540 quartiers et la production ou la requalification de près de 500 000 logements dans des zones urbaines sensibles (ZUS) caractérisées à la fois par de grands ensembles inadaptés et par un taux de chômage élevé.

L’objectif de ce programme était d’agir simultanément sur le bâti et le lien social, au moyen de plusieurs leviers :

– enrayer la concentration géographique de la pauvreté et favoriser l’intégration des populations rencontrant des difficultés sociales ;

– mettre fin à l’enclavement physique et à la déqualification urbaine des quartiers visés ;

– diversifier les statuts d’occupation et les fonctions urbaines ;

– redonner de l’attractivité et de la cohérence au tissu urbain.

Lancé en 2014 et pour une période allant jusqu’en 2032 (initialement jusqu’en 2030), le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) a poursuivi et amplifié cette démarche. Il mobilise un montant total de 14 milliards d’euros : 10,1 milliards d’euros apportés par Action logement, 2,7 milliards d’euros par les bailleurs sociaux, 1,2 milliards d’euros par l’État et 300 millions d’euros par la Banque des territoires. À la fin de l’année 2024, 100 % des conventions de renouvellement urbain ont été signées et près de 84 % des opérations sont engagées dans environ 500 quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV). Plus de 5 000 chantiers sont encore en cours.

Ces programmes successifs – auxquels se sont adjoints d’autres instruments spécifiques : le programme national de requalification des quartiers anciens dégradés et les programmes d’investissement d’avenir (PIA) – ont placé la rénovation urbaine au cœur de la politique de la ville. Ils ont permis de résorber la concentration de la pauvreté dans certains territoires, mais aussi de restituer à leurs habitants des conditions de vie dignes et un environnement urbain équilibré.

Comme le souligne le récent rapport « Ensemble, refaire la ville » ([6]), le NPNRU a ainsi fait de la politique de la ville un instrument structurant de la cohésion nationale, capable d’articuler la transformation du bâti, la revitalisation économique et le rétablissement du lien social dans les quartiers les plus fragiles.

2. Des effets positifs pour les habitants de ces quartiers et pour l’économie des territoires concernés

Les deux générations de programmes de renouvellement urbain ont eu des effets tangibles sur la situation socio-économique des quartiers concernés, tant sur le plan du cadre de vie que sur celui du développement économique et social.

Les opérations portées par l’ANRU ont profondément modifié la morphologie des grands ensembles construits entre les années 1950 et 1970. Les démolitions d’immeubles vieillissants, la requalification des espaces publics et la diversification de l’offre de logements ont permis de rompre avec la logique de relégation urbaine qui pouvait caractériser certains quartiers.

Dans les sites où les programmes sont achevés, la densité urbaine a été rééquilibrée, la mixité sociale renforcée, et la performance énergétique des bâtiments considérablement améliorée. Selon France Stratégie, là où la rénovation urbaine a été la plus dense, « on constate une baisse de 6 points de pourcentage de la part des logements sociaux et une réduction de 5 points de la part des ménages les plus pauvres » ([7]).

La création ou la réhabilitation de plus de mille équipements publics, au cours de ces deux générations de programmes, ont favorisé l’accessibilité aux services publics et changé durablement l’image d’un grand nombre de quartiers attirant désormais une population socialement plus diversifiée, même s’il subsiste des quartiers qui demeurent confrontés à des indicateurs de précarité élevés.

Sur le plan économique, la politique de renouvellement urbain constitue l’un des principaux moteurs de l’activité dans le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP). Les chantiers engagés dans le cadre du NPNRU représentent 440 000 emplois en équivalent temps plein (ETP) et 10 milliards d’euros de recettes fiscales pour l’État et pour les collectivités locales. Ces retombées économiques confirment que le renouvellement urbain, au-delà de sa dimension sociale, est un instrument déterminant pour le soutien à l’activité économique.

Par ailleurs, les exigences d’insertion professionnelle inscrites dans les conventions de renouvellement urbain ont généré un volume important d’heures de travail au bénéfice des habitants des QPV. En 2024, ce sont plus de 28 millions d’heures d’insertion qui ont été comptabilisées. Ces dispositifs illustrent la capacité de l’ANRU à associer transformation physique et inclusion sociale.

B. PrÉfigurer un nouveau cycle de renouvellement urbain : vers un ANRU 3

1. L’aggravation des ségrégations socio-spatiales et le besoin d’un nouveau programme de renouvellement urbain

Dix ans après la fin du PNRU, et alors qu’approche celle du NPNRU, les besoins demeurent considérables. Plusieurs études ([8]) mettent en évidence la persistance d’inégalités socio-territoriales marquées et la fragilisation croissante de certains quartiers prioritaires.

France Stratégie indiquait déjà en 2020 ([9]) que, malgré les progrès observés par ailleurs, la géographie des inégalités urbaines s’était accentuée. Selon les données de l’Observatoire national de la politique de la ville (ONPV) ([10]), plus d’un quart des habitants des QPV vit encore sous le seuil de pauvreté, contre 14 % au niveau national.

Les statistiques de l’INSEE ([11]) confirment que la désindustrialisation, la progression du chômage de longue durée et la hausse du coût du logement ont contribué à renforcer la concentration de la précarité dans certains territoires urbains, notamment dans les métropoles et leurs franges périphériques.

Les études sociologiques récentes ([12]) montrent par ailleurs que la ségrégation socio-spatiale qui caractérise QPV se traduit par un affaiblissement du lien civique et une participation électorale plus faible, laissant parfois place à des formes d’expression contestataires ou violentes.

L’achèvement progressif du NPNRU à partir de 2027 fait peser un risque de discontinuité dans la mise en œuvre des projets locaux. Si le programme successeur du NPNRU n’est pas élaboré suffisamment tôt, il pourrait y avoir un « trou d’air » programmatique et financier qui fragiliserait les dynamiques engagées. Les collectivités locales et les bailleurs sociaux ont besoin de visibilité pour planifier les opérations de long terme.

En outre, si les opérations menées ont permis de requalifier un grand nombre de sites, d’autres quartiers hors périmètre du NPNRU présentent des symptômes similaires à ceux des ZUS du début des années 2000 : enclavement, paupérisation, dégradation du parc immobilier et déficit d’équipements collectifs.

Dans ce contexte, un nouveau programme de renouvellement urbain apparaît nécessaire pour prévenir une nouvelle phase de ségrégation territoriale, aggravée par les écarts croissants d’attractivité entre métropoles, banlieues et espaces périurbains.

2. Maintenir un programme centré sur les QPV tout en intégrant les nouveaux enjeux environnementaux

Votre rapporteur insiste sur la nécessité de préserver la vocation première de l’ANRU, à savoir l’amélioration des conditions de vie dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, tout en y intégrant les nouvelles exigences environnementales.

La géographie prioritaire de la politique de la ville doit rester la boussole d’une intervention publique renforcée en matière de renouvellement urbain. Les quartiers prioritaires se caractérisent encore par des taux de pauvreté très élevés (supérieurs à 40 %), un taux de chômage deux fois plus élevé que la moyenne nationale et une part importante de jeunes sans qualification.

Selon votre rapporteur, le prochain programme de renouvellement urbain devrait ainsi :

– assurer la continuité et l’achèvement des projets du NPNRU ;

– étendre le renouvellement urbain aux QPV aujourd’hui exclus du périmètre du NPNRU mais qui présentent ou pourraient bientôt présenter des caractéristiques similaires ;

– renforcer l’articulation entre les interventions urbaines et les dispositifs de l’action 1 du programme 147, ce qui suppose de maintenir la dotation budgétaire des contrats de ville (voir partie I).

En même temps, le changement climatique et la transformation des modes de vie urbains imposent d’intégrer pleinement les enjeux environnementaux dans les politiques de rénovation urbaine.

Plusieurs phénomènes qui concernent potentiellement une partie plus large du territoire (risques d’inondations, îlots de chaleur, recul du trait de côte) peuvent affecter de manière particulière les quartiers prioritaires, souvent peu végétalisés, exposés à des nuisances industrielles et moins bien équipés pour y face.

La transition écologique nécessite aussi une transformation profonde du bâti et des usages : réduction de la consommation énergétique, sobriété foncière, recyclage urbain et adaptation des espaces publics au changement climatique (espaces végétalisés, ombre, points d’eau…). L’intégration de ces priorités environnementales dans le futur programme de l’ANRU permettrait de faire converger les objectifs sociaux et écologiques, en orientant les projets vers une ville plus durable et résiliente.

Le prochain programme de renouvellement urbain devrait prévoir :

– la sobriété foncière, qui implique de donner la préférence à la requalification du bâti plutôt qu’à la construction neuve ;

– la rénovation énergétique systématique des logements réhabilités ;

– la désimperméabilisation et la végétalisation des espaces publics ;

– le développement d’infrastructures de mobilités douces et de transports collectifs.

Ces exigences sont déjà prises en compte dans le cadre de la politique actuelle. Selon le rapport précité « Ensemble, refaire la ville », 70 % des requalifications NPNRU atteignent le niveau « bâtiment basse consommation » (BBC). Les outils élaborés par l’ANRU (label « Quartiers résilients », appels à projet innovants…) pourraient être intégrés aux critères de financement du futur programme, afin de faire des quartiers prioritaires des laboratoires de la ville durable, conciliant performance énergétique, inclusion sociale et attractivité urbaine.

Clarifier le statut de l’anru, Élargir ses missions et sÉcuriser son financement

Après vingt années d’existence, l’ANRU a démontré sa capacité à piloter des programmes d’envergure, à fédérer des partenaires institutionnels variés et à impulser des dynamiques locales de transformation urbaine.

Pour autant, son action demeure marquée par la succession des différents programmes dont son existence dépend.

Votre rapporteur souligne la nécessité de faire évoluer l’ANRU d’une agence de programme vers une agence de mission, dotée d’une stabilité institutionnelle et financière lui permettant d’accompagner durablement la transformation des territoires.

1. Un statut juridique fragile : faire d’une « agence de programme » une « agence de mission »

Instituée par la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003, l’ANRU a pour mission de coordonner et de financer les projets de transformation des QPV. Son action repose sur une logique de programmation pluriannuelle et de contractualisation avec les collectivités locales, les bailleurs sociaux et l’État, dans le but de corriger les déséquilibres urbains et sociaux apparus dans les grands ensembles de logements sociaux.

Juridiquement, l’ANRU est un établissement public industriel et commercial (EPIC) dont la compétence, régie par le principe de spécialité, était initialement limitée au premier programme de renouvellement urbain et de ce fait limitée temporellement et matériellement. L’ANRU a été conçue en 2003 comme une structure ad hoc indissociable de la mise en œuvre du PNRU.

Or, plus de vingt ans après, le cadre législatif de l’agence n’a pas été substantiellement modifié ; la loi du 1er août 2003 n’a même pas été codifiée. Ses missions et son financement sont redéfinis à chaque génération de programme. Ainsi, l’existence même de l’ANRU, dont l’action s’inscrit nécessairement dans le temps long, est dépendante de l’adoption d’un texte législatif qui définirait le prochain programme de renouvellement urbain, alors que la clôture des engagements du programme en cours avait déjà été repoussée une fois de 2024 à 2026. Il semble désormais indispensable de renforcer la base légale de l’ANRU et de lui confier un mandat pérenne dans le cadre d’une politique de droit commun, comme l’Agence nationale de l’habitat (Anah) pour la rénovation du parc privé.

2. Une expertise à valoriser et à mettre au service d’autres acteurs

L’ANRU est aujourd’hui reconnue pour sa capacité d’ingénierie et d’animation partenariale. Outre son rôle de financeur, elle constitue un centre d’expertise sur les pratiques de la rénovation urbaine d’ampleur.

À ce titre, l’ANRU anime plusieurs dispositifs innovants, comme « ANRU+ », plateforme d’innovation favorisant la diffusion de projets expérimentaux, ou le dispositif « Quartiers résilients » qui associe acteurs publics, entreprises et associations autour de solutions concrètes d’adaptation climatique.

Votre rapporteur préconise de renforcer ce rôle d’appui stratégique (ingénierie-conseil), en transformant l’agence en pôle national de ressources pour la fabrique urbaine durable. Cette évolution supposerait :

– la consolidation des moyens humains d’ingénierie interne, aujourd’hui limités à environ 130 ETP ;

– une institutionnalisation des relations avec les opérateurs de l’État (ANTC, Anah, Ademe, Cerema) ;

– une simplification des procédures de contractualisation.

Ces évolutions permettraient de faire de l’ANRU un « ensemblier national » accompagnant les territoires à toutes les étapes de leurs projets (conception, montage financier, réalisation et évaluation).

À terme, il serait envisageable d’élargir la compétence de l’ANRU à d’autres territoires fragiles en dehors des QPV. Le rapport « Ensemble, refaire la ville » souligne qu’il serait en effet pertinent d’inclure dans le périmètre d’action de l’ANRU d’autres territoires en perte d’attractivité, tels que :

– les centres anciens dégradés dans les villes moyennes ;

– les quartiers pavillonnaires vieillissants et marqués par la précarité énergétique ;

– les franges périurbaines en perte d’attractivité et les territoires en déprise ;

– certains territoires ultramarins.

Si les crédits alloués dans le cadre du programme 147 ont vocation à bénéficier exclusivement aux QPV, une articulation renforcée entre l’action de l’ANRU et d’autres dispositifs comme « Action cœur de ville » ou « France ruralités » permettrait de garantir une cohérence des interventions publiques et une complémentarité des financements. L’expertise de l’ANRU en ingénierie serait utilement mise à disposition d’autres acteurs, sans remettre en cause ses missions traditionnelles au service des QPV.

3. Un financement à sécuriser sur le long terme

La situation financière de l’ANRU, quant à elle, est fragile en raison du retard avec lequel l’État verse la contribution financière pour laquelle il s’était engagé (1,2 milliard d’euros sur la période). La Cour des comptes, dans son rapport annuel de 2023, pointait déjà des difficultés de trésorerie récurrentes depuis 2020, difficultés qui pourraient devenir critiques en l’absence d’un rattrapage de la subvention annuelle de l’État. Cette incertitude, dans un contexte politique et budgétaire incertain, paralyse l’action de l’ANRU et nuit à sa crédibilité auprès des maîtres d’ouvrage.

La pérennisation de l’action de l’ANRU devra nécessairement s’accompagne d’une stabilisation de son modèle de financement. Votre rapporteur, sans demander dès l’année 2026 une hausse de la subvention prévue dans le PLF (116 millions), insiste en revanche sur la nécessité de prévoir une montée en charge en 2027, année pour laquelle les besoins de financement de l’ANRU pourraient s’élever à 270 millions d’euros (voir l’analyse des crédits dans la partie I).

Il conviendra en outre d’anticiper les besoins de financement futurs liés au lancement d’un nouveau programme de renouvellement urbain, qui pourrait démarrer avant la date limite de paiement du programme en cours, décalée à 2034. Il sera indispensable d’instaurer rapidement une loi de programmation pour la rénovation urbaine (2027-2035) permettant d’assurer la continuité des interventions de l’agence et de préserver sa capacité d’investissement.

La ministre du logement a confié en juin 2025 à Philippe Van de Maele, premier directeur général de l’ANRU, une mission sur le prochain plan de renouvellement urbain, qui devrait remettre son rapport dans quelques mois. Le Parlement pourra s’appuyer sur ses conclusions pour élaborer une loi qui porterait à la fois sur les modalités de création d’un troisième programme de rénovation urbaine, sur une réforme du statut de l’ANRU et sur son financement avec une perspective pluriannuelle.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du jeudi 23 octobre 2025, la commission des affaires économiques a examiné pour avis, dans le cadre de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2026, sur le rapport de M. Stéphane Peu, les crédits du programme « Politique de la ville ».

M. le président Stéphane Travert. Je rappelle que les crédits du programme 147 Politique de la ville, n’ont pas fait l’objet d’un avis de notre commission depuis trois ans. Le rétablissement de notre saisine nous permettra de suivre avec attention une politique très importante pour nos concitoyens résidant en milieu urbain, qui n’est étudiée par aucune autre commission saisie pour avis.

M. Stéphane Peu, rapporteur pour avis. Depuis 2022, notre commission n’avait en effet pas produit de rapport sur cette politique qui touche non seulement à la vie sociale des quartiers, mais aussi à la vie économique de notre pays.

Le budget global de la politique de la ville se monte à 650 M€, ce qui représente une hausse globale de 9 % par rapport à l’année en cours. On peut y voir, à première vue, une chose positive ; toutefois, après avoir examiné dans le détail ce programme, mon avis est un peu différent.

D’abord, parce que la hausse de l’enveloppe globale se fait principalement pour rattraper le retard que l’État a pris dans le financement du nouveau programme national de rénovation urbaine (NPNRU) ; ensuite, parce que, pour ce faire, il finance cette action au détriment d’une autre action qui englobe les contrats de ville, c'est-à-dire le soutien au tissu associatif et éducatif de ces quartiers. En effet, sur les quatre actions du programme 147, deux actions représentent plus de 90 % des dépenses : l’action 04, qui concerne le NPNRU, et l’action 01, qui concerne les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Pourquoi cette augmentation de l’action de soutien à la politique de rénovation urbaine ? Il se trouve que l’État doit rattraper un retard sur ses engagements pluriannuels. Nous sortons d’une année catastrophique (2024), où les 50 M€ de crédits qui avaient été prévus ont été annulés. L’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) n’a donc rien perçu en 2024. Je rappelle que l’État s’était engagé, il y a dix ans, à financer le NPNRU à hauteur de 1,2 Md€ pour la totalité de la période. J’entends souvent les préfets dire, à l’occasion d’inaugurations ou de débats sur la politique de la ville, que la politique de rénovation urbaine est une grande politique publique ; en réalité, elle n’est financée qu’à 10 % par l’État. Les 90 % restants sont financés par les bailleurs sociaux, qui ont comme seules ressources les loyers versés par leurs locataires, principalement ceux du parc social, et par Action logement, l’organisme paritaire qui perçoit la cotisation sociale pour le logement, versée par les entreprises de plus de cinquante salariés.

Heureusement que les bailleurs – parfois aussi un peu les collectivités locales – et Action logement ont, eux, été au rendez-vous de leurs engagements ! Sans cela, les programmes de rénovation urbaine auraient été en panne.

Je rappelle que, si le nouveau programme que nous finançons court jusqu’en 2032, la politique de rénovation urbaine, elle, trouve son origine en 2004-2005 sous l’impulsion du ministre Jean-Louis Borloo.

Les partenaires honorent leurs engagements, mais pas l’État. En 2025, le Gouvernement a annoncé un décalage d’un an des engagements du NPNRU, ce qui reporte l’échéance d’autant. Ce n’est pas réjouissant…

En 2026, si le budget est maintenu en l’état, le programme de rénovation urbaine recevra une subvention correcte de 116 M€. Selon l’Anru, ce sera tout juste suffisant en 2026, mais clairement insuffisant en 2027. Le vrai défi est donc d’anticiper la montée en charge des décaissements en 2027 alors que le programme touche à sa fin, malgré ce décalage d’un an. Je me réjouis, bien sûr, de la hausse de l’enveloppe de cette action, mais je regrette qu’elle se fasse au détriment des autres actions de la politique de la ville.

En effet, les crédits alloués aux quartiers prioritaires sont en baisse de 24 M€, alors qu’ils avaient déjà baissé de 31 M€ en 2025. Ces deux baisses successives menacent sérieusement le succès de la politique de la ville et affaiblissent l’ensemble des acteurs associatifs ou parapublics intervenant dans le domaine éducatif, dans la prévention de la délinquance, le sport, l’insertion vers l’emploi, etc.

Même si les documents budgétaires, parfois un peu opaques, ne disent pas précisément sur quel dispositif sera imputée cette baisse de 24 M€, on constate que les crédits des dispositifs nationaux seront maintenus : 98 M€ pour les adultes-relais, 91 M€ pour les cités éducatives et 66 M€ pour le programme de réussite éducative. Ce sont donc les contrats de ville qui vont souffrir de la baisse, alors qu’ils sont essentiels pour assurer l’égalité à l’échelle des territoires et des citoyens. En effet, ces contrats de ville sont orientés vers l’éducation, la lutte contre les discriminations, l’accès aux soins, l’attractivité économique des quartiers et l’aide à l’implantation des entreprises.

Il ne faut pas sous-estimer les effets délétères à long terme de cette baisse de crédits qui, je le rappelle, bénéficient aux plus défavorisés, puisque le périmètre des quartiers prioritaires de la politique de la ville est défini en fonction de la situation sociale des habitants – et de quelques autres critères, comme le taux d’habitat insalubre – depuis le passage au ministère de M. François Lamy. Ces quartiers correspondent donc objectivement aux endroits du territoire où vivent les habitants les plus paupérisés.

Bien que les crédits concernant les adultes-relais soient maintenus, je constate que le nombre de postes prévus est de 4 500 en 2026, alors qu’il était de 6 200 en 2024. L’augmentation des crédits s’accompagne donc d’une baisse du nombre de postes financés.

Or, chacun sait à quel point les adultes-relais sont nécessaires pour le tissu associatif.

En raison de tous ces paramètres et de l’augmentation en trompe-l’œil qui vient rattraper les dédits de l’État ces dernières années, je ne pourrai pas donner un avis favorable en l’état aux crédits du programme 147.

Pour conclure, je lance un appel aux membres de la commission. Après le premier programme de rénovation urbaine 2004-2015, puis le nouveau programme de rénovation urbaine qui s’achèvera en 2032, nous devons commencer à bâtir, peut-être avec d’autres, un troisième programme de rénovation urbaine. En effet, malgré tout ce qui a été réalisé en matière de démolition, de réhabilitation, de reconstruction et de désenclavement de ces quartiers par les transports en commun, de nombreux quartiers prioritaires de la politique de la ville n’ont pas bénéficié de la rénovation urbaine et le mériteraient. Nous devons anticiper ce que pourrait être ce troisième programme.

M. le président Stéphane Travert. Nous auditionnerons dans les prochaines semaines M. Vincent Jeanbrun, ministre de la ville et du logement. Vous aurez l’occasion de lui poser la question. Je me permettrai également de la lui poser, car il y a un travail de fond à mener sur ces sujets. Notre commission en compte quelques spécialistes et il me semble important que nous nous emparions de ces questions de politique de la ville et de rénovation urbaine pour tracer des perspectives pour chaque quartier prioritaire.

Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

M. Lionel Tivoli (RN). Le projet annuel de performances sur la politique de la ville est un monument d’échecs. Quarante ans de plans, quarante ans de contrats, quarante ans de dispositifs et toujours les mêmes mots : « refaire République », « restaurer le lien social », « ramener la mixité ». En quarante ans, ce sont près de cent milliards d’euros qui ont été dépensés dans la politique de la ville, pour un résultat catastrophique. Dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, le taux de pauvreté est deux fois plus élevé qu’en dehors ; le taux de chômage y est 1,8 fois supérieur, sans parler du bilan sécuritaire désastreux.

Dans ces conditions, comment justifier la hausse de 132 % des crédits de l’action 04 ? Sont évoqués ici quatre-vingts quartiers sans mixité sociale, c’est-à-dire des ghettos financés par l’argent du contribuable. Sont également évoquées des actions sociolinguistiques ciblant des femmes d’origine étrangère vivant depuis plusieurs années en France ; autrement dit, après des décennies et des milliards d’euros investis, des habitants installés depuis longtemps ne maîtrisent toujours pas la langue française.

Voilà le symptôme flagrant de l’échec de l’assimilation. Pourtant, on continue de les arroser d’argent public.

Le nouveau programme national de renouvellement urbain, ce sont 10,7 Md€ de subventions et 3,3 Md€ de prêts bonifiés jusqu’en 2027. À cette gabegie directe s’ajoutent des dépenses fiscales invisibles, comme les 250 M€ d’exonérations par an pour les entreprises en zone prioritaire. C’est un système qui ne mesure pas ses résultats, ne contrôle pas ses dépenses et ne corrige jamais ses erreurs – sans compter la complexité de la gouvernance, partagée entre État, collectivités, préfets, agences, associations… Traduction : tout le monde décide, personne n’est responsable. On empile les sigles : CIV (comité interministériel des villes), CRTE (contrat pour la réussite de la transition écologique), QPV (quartier prioritaire de la politique de la ville), CTAI (contrat territorial d’accueil et d’intégration)… jusqu’à rendre l’action illisible. Pendant que les habitants attendent des solutions concrètes, les technocrates rédigent des circulaires. Ce n’est plus une politique, c’est une machine à subventions qui entretient la dépendance et nourrit quelquefois, il faut le dire, le clientélisme local.

Mieux encore, le dispositif des « Adultes-relais » est l’archétype de la déconnexion de ceux qui l’ont mis en place. Combien pour ce gadget inutile ? La bagatelle de 98 M€.

La politique de la ville est devenue un puits sans fond. Elle devait créer la mixité, elle a fabriqué le communautarisme. Elle devait favoriser l’emploi, elle a multiplié les emplois aidés. Elle devait renforcer la cohésion, elle a institutionnalisé le séparatisme. Nous proposons de sortir de cette impasse en mettant fin au financement des dispositifs sans résultats, en recentrant les moyens sur le droit commun – les écoles, la sécurité et la justice –, en conditionnant chaque euro d’aide à un résultat mesurable, car 1 euro investi dans les QPV pourrait être 1 euro investi dans notre ruralité et, surtout, en réaffirmant la préférence nationale et l’assimilation républicaine. Une seule loi pour une seule France ! Rétablir la République, c’est cesser de subventionner le séparatisme, c’est remettre l’ordre, la langue, la fierté d’être français au cœur de nos politiques publiques. Voilà le sens du combat que nous devons mener pour les Français.

M. Stéphane Peu, rapporteur pour avis. Il n’y a rien de nouveau sous le soleil : vous détestez ces quartiers et, surtout, vous détestez les gens qui y vivent.

Je suis le député d’une circonscription dont l’essentiel est constitué de quartiers prioritaires de la politique de la ville. Selon l’Insee, c’est la circonscription la plus ouvrière de France. Ces quartiers, monsieur, c’est la France qui se lève tôt. Pendant la covid-19, ceux qui ont tenu la France debout pendant que certains étaient dans leur résidence secondaire ou enfermés dans leur pavillon, ce sont ces gens qui sont sortis pour ouvrir les magasins et transporter les marchandises. Le paradoxe de la covid, une maladie censée toucher en priorité les personnes les plus âgées, c’est que le département de la Seine-Saint-Denis, le plus jeune de France, a subi le plus fort taux de mortalité. Vous caricaturez ces quartiers pour alimenter votre discours raciste et votre séparatisme, qui est un danger pour la France.

Mme Sandra Marsaud (EPR). La politique de la ville fait partie des politiques de justice territoriale. On peut la critiquer, mais c’est une action menée de longue date qui entre dans le cadre des politiques d’aménagement du territoire et il faut la considérer comme telle. Elle agit de manière ciblée sur des quartiers qui sont les plus fragiles, en métropole comme en outre-mer, afin de garantir à chaque habitant les mêmes droits et les mêmes chances dans notre République.

Au sein du budget que nous examinons, les crédits du programme 147 s’élèvent à 652 M€, ce qui représente une hausse de 8,8 % par rapport au projet de loi de finances pour 2025. Cette progression est due à celle de l’action 04, consacrée à la rénovation urbaine. Il s’agit d’un rattrapage nécessaire pour honorer les engagements pluriannuels de l’État dans le cadre du nouveau programme national de renouvellement urbain. Cette évolution est un signal concernant la poursuite des investissements dans le cadre de vie, la qualité des logements et l’espace public – il est vrai qu’il reste encore beaucoup à faire.

Les crédits de l’action 01 regroupent les actions territorialisées et des dispositifs spécifiques pour les quartiers prioritaires, qui financent notamment les contrats engagement quartiers 2030, lesquels sont une modernisation de la précédente génération des contrats de ville ; ils couvrent désormais plus de 1 600 quartiers, dont 250 en outre-mer, et leur élaboration a mobilisé douze mille contributions citoyennes. C’est donc une politique construite avec les habitants, quoi qu’on en dise, dans les domaines essentiels que sont la santé, l’insertion professionnelle, la jeunesse, la parentalité, la sécurité – il faut le souligner –, le logement, l’égalité femmes-hommes, le sport et la culture – c’est toujours très important et j’y insiste.

Le programme Adultes-relais conserve son budget de 98 M€, et les cités éducatives continuent de s’étendre. En 2026, elles sont au nombre de 252 et concernent désormais plus d’un million de jeunes. Saluons également la création des maisons de l’enfance et de la réussite éducative, qui visent notamment à améliorer la santé mentale des jeunes – un besoin concret.

Sur le plan économique, la stabilité des crédits est cohérente avec la simplification du régime fiscal des QPV, la fusion des exonérations, le maintien de l’abattement de taxe foncière pour les bailleurs sociaux et la prolongation de la TVA réduite pour l’accession sociale, qui est un enjeu majeur.

Notre groupe soutient ces orientations. Malgré une baisse pour l’action 01, les crédits sont globalement en hausse. Deux points méritent une vigilance particulière : la mise en œuvre concrète des contrats prévus dans l’outre-mer, qui devra faire l’objet d’un suivi attentif, et la coordination territoriale, qui doit continuer à s’appuyer non seulement sur les préfets mais aussi sur les élus locaux et les associations, pour que chaque investissement profite pleinement aux habitants.

Enfin, je suis d’accord pour que l’on réfléchisse à une refonte des QPV dans une politique d’aménagement globale qui intégrerait vraiment ces quartiers à l’ensemble du territoire français, comme tous les autres.

M. Stéphane Peu, rapporteur pour avis. Je souscris à ce que vous avez dit au sujet des contrats de ville, que je crois précieux. Ils sont, la plupart du temps, élaborés avec les habitants. Je déplore qu’ils soient les victimes du rattrapage budgétaire dont j’ai parlé. On a voté une loi de finances en 2023 et on découvre l’année suivante que les crédits affectés à la rénovation urbaine ont été rayés d’un trait de plume ! Le fait que le vote du Parlement ne soit pas respecté est un problème.

M. François Piquemal (LFI-NFP). « Les élus ressassent “rénovation”, ça rassure / Mais c’est toujours la même merde derrière la dernière couche de peinture. » Ces paroles, celles d’IAM dans « Demain, c’est loin », ont trente ans, mais elles devraient encore nous faire réfléchir.

La politique de la ville concerne plus de 1 500 quartiers et 5,4 millions d’habitants, dont le niveau de vie médian est de 1 213 euros par mois. Contrairement aux fantasmes de notre collègue du Rassemblement national, seulement 1 % environ du budget de l’État y est consacré, alors que 8 % de la population vivent dans ces quartiers.

Les politiques de droit commun traitent-elles généralement de façon égale les quartiers les plus pauvres, visés par la politique de la ville ? Non, les politiques ordinaires les traitent d’une façon inégalitaire et le petit plus apporté par la politique de la ville ne compense pas ces inégalités de traitement.

La formule « politique de la ville » peut désigner beaucoup d’actions relevant de domaines différents : accès au droit, alimentation, transports, cadre de vie, logement, loisirs, comme le sport et la culture, santé, emploi, écologie, éducation, sécurité, participation des habitants. Ces sujets, aussi importants les uns que les autres, sont dilués sous l’égide de la politique de la ville, sans qu’on sache parfois à quoi les crédits sont vraiment destinés – 105 M€ étaient fléchés l’année dernière vers le « lien social », dont peuvent relever toutes les catégories que j’ai citées. Il est dommage que l’État ne se dote pas d’outils pour vérifier comment est utilisé cet argent et vers quelles actions il est orienté.

Une grande partie des crédits de la politique de la ville seront alloués l’an prochain à la rénovation urbaine. S’il existe certainement des programmes de ce type qui sont positifs, la plupart, d’après mon expérience, ont pour objectif de « changer les têtes » – cette formule, qui a le mérite de la franchise, est attribuée au maire de quartier du Mirail, à Toulouse, par les habitants. Au Mirail, plus de 100 M€ sont mobilisés pour démolir un millier de logements et en reconstruire autant, mais avec moins de logements publics, alors que quarante-deux mille ménages en attendent un dans la métropole. Le coût humain de l’opération est que des centaines de personnes sont contraintes de quitter leur logement et leur quartier. Quant au coût écologique, il est estimé à 96 000 tonnes de CO2, sans compter les espaces verts dégradés et le fait que les habitants vivent dans un chantier permanent depuis des années. On estime aussi que le coût économique de la destruction-reconstruction des logements est le double de celui d’une rénovation. En effet, il ne s’agit pas de taudis, mais de logements qui méritent une rénovation thermique et phonique.

Je vous rejoins, monsieur le rapporteur pour avis, quand vous dites qu’il faudrait refonder la rénovation urbaine. Elle ne pourra se faire qu’à l’aune de la planification écologique et de l’humain d’abord.

M. Stéphane Peu, rapporteur pour avis. Effectivement, j’ai souligné dans plusieurs rapports – d’abord avec M. François Cornut-Gentille en 2018, puis avec Mme Christine Decodts en 2023 – à quel point les politiques de droit commun étaient souvent plus faibles dans ces quartiers que dans le reste du territoire national et que les crédits cumulés de la politique de la ville ne compensaient pas les manques des budgets de droit commun. C’est notamment vrai dans les domaines de l’éducation et de la santé. Contrairement à ce qu’on peut entendre ici ou là, il ne s’agit pas du tout d’une politique de discrimination positive, mais de rattrapage, qui d’ailleurs ne rattrape pas complètement, loin de là, les discriminations dans l’affectation des moyens classiques.

En revanche, je ne ferai pas preuve de la même sévérité que vous au sujet de la politique de rénovation urbaine – même si elle n’échappe pas aux enjeux politiques : selon leur sensibilité, les maires ne la mettent pas en œuvre de la même manière.

M. Laurent Lhardit (SOC). Je remercie notre collègue Stéphane Peu pour son travail.

L’exécutif semble redécouvrir la politique de la ville, longtemps reléguée au second plan. Le budget alloué à ce programme sera en hausse l’an prochain, signe qui pourrait à première vue susciter de l’espoir, mais on comprend vite que, derrière les annonces, les moyens demeurent insuffisants et les orientations loin des ambitions nécessaires pour répondre aux besoins des quartiers populaires.

L’augmentation des crédits pour la rénovation urbaine et l’amélioration du cadre de vie est significative. Elle permettra de rattraper au moins partiellement le retard dans le financement du nouveau programme national de renouvellement urbain mis en œuvre par l’Anru. Ces crédits sont nécessaires, notamment pour renouveler l’habitat dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, qui présentent des dysfonctionnements urbains.

Néanmoins, comme l’a très bien souligné le rapporteur pour avis, la baisse continue et significative des crédits destinés aux QPV et aux contrats de ville inquiète tout le monde : les élus nationaux et locaux, les associations, dont les actions dépendent de ces financements, mais aussi les professionnels de terrain, qui chaque jour s’efforcent de faire plus avec moins pour redynamiser les quartiers et tenter de combler des inégalités territoriales qui deviennent franchement insupportables.

À Marseille, que je connais bien, les ressources disponibles ne permettent déjà pas de répondre à l’ensemble des besoins du territoire. Une nouvelle baisse des moyens humains et financiers pour les actions sociales locales aurait des conséquences durables et profondes qui affecteraient directement le quotidien des habitantes et des habitants.

Depuis 2024, nous avons perdu plus de 50 M€ pour l’action 01 du programme, ce qui est tout simplement inacceptable. Pour les Socialistes et apparentés, la hausse du budget du programme ne saurait masquer la baisse des crédits destinés aux quartiers prioritaires de la politique de la ville, qui traduit en réalité un désengagement progressif de l’État dans ces territoires. Nous voterons contre ces crédits, car nous approuvons les observations du rapporteur pour avis.

En réaction à l’intervention du représentant du Rassemblement national, je rappelle une chose que nous avons vécue à Marseille au moment du confinement : il a fallu renforcer les moyens des transports publics entre les quartiers nord de Marseille, le centre-ville et les hôpitaux pour que les gens qui travaillent véritablement, dès cinq heures du matin, dans les hôpitaux puissent continuer à le faire et, ainsi, maintenir en fonctionnement des infrastructures absolument vitales. Vous pouvez continuer à raconter n’importe quoi : je persiste à penser – et je sais que nous sommes nombreux dans ce cas – que la politique de la ville est extrêmement importante et produit des effets tout à fait positifs.

M. Stéphane Peu, rapporteur pour avis. Je suis tout à fait d’accord. Nous avons affaire à une augmentation en trompe-l’œil. La baisse prévue pour les fondamentaux de la politique de la ville, notamment les contrats de ville et l’aide aux QPV, se cumule avec celles des années précédentes, ce qui suscite des inquiétudes parmi les associations.

Elles subissent déjà beaucoup de difficultés par ailleurs ; elles ont notamment tout un volant de bénévoles vieillissants, dont le renouvellement n’est pas forcément facile.

Je pense par exemple aux associations qui font de l’alphabétisation ou s’engagent en faveur des droits et de l’autonomie des femmes, autre sujet très important. Si on ne soutient pas les associations et si on ne leur donne pas un peu de visibilité, on va droit vers l’épuisement et l’affaissement du secteur, ce qui serait très préjudiciable.

M. Boris Tavernier (EcoS). Je tiens à vous remercier de donner un coup de projecteur salutaire sur nos quartiers populaires. Mettre de l’argent dans la politique de la ville est un investissement assurément rentable, qui contribue à tenir la promesse républicaine d’égalité entre les territoires et les destins, objectif encore loin d’être atteint mais pour lequel il faut se battre. La politique de la ville permet à des quartiers populaires de tenir debout. Un quartier, c’est un cadre de vie, des immeubles, des bâtiments qu’il faut améliorer et entretenir. L’Anru y travaille. Même si le renouvellement urbain peut être parfois violent pour les habitants, il est attendu.

Le budget pour 2026 fixe à 116 M€ la participation de l’État à la politique de rénovation urbaine, mais la hausse du budget de l’Anru ne traduit qu’un rattrapage, certes bienvenu mais très tardif, ce qui a fragilisé des projets de renouvellement et poussé à un décalage du calendrier du programme. L’État, il faut le dire, n’est pas un payeur fiable en matière de renouvellement urbain.

En dix ans, il n’a payé que 13 % de sa part de financement de l’Anru. Il n’y a donc pas de quoi applaudir. Pour que ses engagements soient respectés, il faudra que le rattrapage se confirme en 2026 et, surtout, qu’il s’amplifie les années suivantes. Or, on ne peut être qu’inquiet, car rien n’indique qu’une telle direction sera prise – c’est plutôt le contraire. Nous resterons donc vigilants.

Le renouvellement urbain est positif, mais un quartier n’est pas fait que de béton ; ce sont aussi des habitants, des citoyens, des familles, des parents et leurs enfants, des associations, des entreprises, des commerçants, des travailleurs… bref, toute une vie qui fait tenir debout les quartiers. Or, c’est sur ce plan que le Gouvernement décide de faire des économies. Les moyens alloués à l’action 01, qui permet le financement des contrats de ville, seront ainsi amputés de 24 M€, après les 31 M€ retirés l’an dernier. Alors que ces crédits sont essentiels à la cohésion sociale, à l’amélioration de la qualité de vie et au développement des quartiers, le Gouvernement les rationne.

Ces moyens financent aussi les cités éducatives – comme chez moi, à La Duchère, où j’ai par ailleurs créé, il y a dix ans, l’association de solidarité alimentaire Vrac. Sans la partie humaine de la politique de la ville, cette association n’aurait probablement jamais pu se développer dans tant de quartiers populaires partout en France. Que dire, par ailleurs, de la suppression de 1 700 postes d’adultes-relais ? Ces personnes qui vivent dans les QPV favorisent le lien social par des actions de médiation, de régulation des conflits et de prévention de la délinquance. Le Gouvernement souhaite-t-il que la situation pourrisse davantage dans ces quartiers ?

Enfin, votre rapport propose de travailler sur les enjeux du prochain programme de renouvellement urbain. Pour ma part, j’appelle à ce que celui-ci « mette le paquet » sur la coconstruction avec les habitants. Il ne faut plus, comme c’est encore trop souvent le cas, faire de la concertation au sujet de projets déjà décidés, mais les élaborer avec les experts des quartiers concernés, à savoir les habitants eux-mêmes.

Vous émettez un avis défavorable à l’adoption de ces crédits. Le groupe Écologiste et social vous rejoint et proposera en commission des finances, puis en séance, des amendements de soutien à la politique de la ville, pour que nos quartiers populaires puissent continuer de tenir debout. Leurs habitants font, eux, tenir le pays.

M. Stéphane Peu, rapporteur pour avis. Je souscris à tout ce que vous avez dit, notamment à votre dernière phrase. On peut le constater quand de grandes crises se produisent. Quand la première génération du programme de rénovation urbaine a été lancée par M. Jean-Louis Borloo, la part de l’État dans son financement s’élevait à plus de 50 % ; dans le nouveau programme, sa contribution n’est plus que de 10 % et, en fait, il annule des crédits. On ne peut pas se permettre un niveau de désengagement aussi fort dans des quartiers essentiels pour la cohésion nationale et sociale.

M. Romain Daubié (Dem). Je suis de ceux qui pensent que l’argent public est rare et qu’il faut y faire très attention. Avoir un rapport spécifique sur les politiques de la ville en facilite le suivi budgétaire et l’évaluation.

Avant de rejoindre cette assemblée, j’ai eu l’immense honneur d’être maire d’une commune qui a un quartier prioritaire de la politique de la ville. Je sais qu’il y a, derrière les chiffres budgétaires, des vies, des êtres humains, des personnes.

Je suis également de ceux qui pensent que l’équité républicaine exige parfois d’aider un peu plus ceux qui partent de plus loin, pour donner leur chance à tous.

Je me réjouis que les crédits de la rénovation urbaine soient en hausse. On ne peut demander ni aux communes ni aux bailleurs sociaux de supporter de tels projets. Je rappelle en particulier le lien, que vous connaissez bien, monsieur le rapporteur pour avis, entre l’urbain et l’humain.

Je regrette que le montant des crédits allant au travail ne soit pas plus élevé, car je crois beaucoup en l’insertion par le travail ; mais nous pourrons en reparler en séance.

Mon groupe est favorable à l’adoption de ces crédits.

M. Stéphane Peu, rapporteur pour avis. Les associations qui œuvrent pour l’insertion par le travail, aux côtés des missions locales, survivent grâce aux financements de la politique de la ville et, plus particulièrement, aux contrats de ville. La baisse des crédits dévolus à ces derniers risque d’avoir un effet fortement délétère pour elles. On sait le rôle qu’elles jouent pour amener jeunes et moins jeunes de ces quartiers vers l’emploi. Ce sont par elles, notamment, que passent les entreprises pour se conformer aux clauses d’insertion que comprend tout contrat d’opération de rénovation urbaine.

M. Thomas Lam (HOR). La politique de la ville est essentielle pour notre cohésion nationale : en agissant là où se concentrent les difficultés sociales, scolaires et économiques, elle donne corps à la promesse d’égalité républicaine dans nos territoires. Ce n’est pas seulement une dépense, c’est aussi un investissement dans la cohésion de notre société, la sécurité, la réussite éducative et, surtout, dans l’amélioration de la qualité de vie de nos concitoyens.

Le projet de loi de finances pour 2026 donne, de ce point de vue, un signal encourageant : les crédits du programme 147 augmentent de près de 9 %.

Concentrée sur le financement du renouvellement urbain, cette hausse permettra à l’État d’honorer ses engagements vis-à-vis de l’Anru. Cette agence a fait ses preuves dans le cadre du NPNRU : elle a transformé des quartiers entiers, amélioré la qualité du bâti, favorisé la mixité sociale et créé de l’emploi local. Je peux en témoigner en tant qu’ancien élu d’Asnières-sur-Seine, où l’Anru a fait un travail formidable dans le quartier des Hauts-d’Asnières.

Il nous faut poursuivre cette dynamique et préparer dès à présent le prochain programme, qui devra intégrer les enjeux liés à l’environnement et à la sobriété foncière tout en restant concentré sur les quartiers prioritaires.

Si cette hausse est bienvenue, elle ne doit pas masquer le reste. La baisse des crédits de l’action 01, notamment ceux destinés aux contrats de ville, nous inquiète. Ces contrats, c’est le lien humain de la politique de la ville : ils financent associations, structures d’insertion ou de médiation et centres sociaux – tous les acteurs de terrain qui mettent en œuvre chaque jour les priorités de la politique de la ville dans les quartiers. La rénovation urbaine n’a de sens que si elle s’accompagne d’une forte présence humaine à visée éducative et sociale. Réduire les crédits qui soutiennent ces actions, c’est fragiliser les acteurs essentiels du lien social dans les quartiers.

La politique de la ville ne se résume pas à l’action sociale, elle passe aussi par le soutien à l’activité économique et à l’emploi. Nous saluons donc la prolongation et le renforcement des dispositifs fiscaux en faveur des quartiers prioritaires. Cette mesure ouvre de nouvelles perspectives de créations d’emplois et traduit une confiance affirmée dans l’entreprenariat comme moteur d’émancipation et de vitalité économique pour ces territoires.

Notre groupe votera les crédits de cette mission, qui témoignent, malgré un contexte budgétaire extrêmement contraint, de l’engagement du Gouvernement à poursuivre la transformation des quartiers et à soutenir ceux qui agissent au quotidien.

M. Stéphane Peu, rapporteur pour avis. Oui : mener une bonne politique de la ville, c’est savoir lier l’humain et l’urbain ; d’une part, des politiques en direction des QPV, d’autre part, des politiques de rénovation urbaine. Prendre des crédits aux unes pour rattraper les défauts de financement des autres me paraît créer un déséquilibre dangereux.

J’aimerais aussi évoquer les mesures fiscales figurant dans le projet de loi de finances, comme la TVA à 5,5 % pour l’accession sociale dans les quartiers, qui favorise une diversification de l’habitat, ce qui est souvent utile et nécessaire dans les QPV.

M. David Taupiac (LIOT). Le département où se situe ma circonscription, bien que rural, comprend un quartier prioritaire de la politique de la ville, le quartier du Grand-Garros, à Auch, préfecture qui ne compte que vingt-deux mille habitants. Je salue le fort effet de levier qu’a eu cette politique pour la réhabilitation de ce quartier très défavorisé. Toutefois, il aurait pu être plus important encore. Tous les acteurs se sont mis autour de la table – l’Europe, la région, le département, l’agglomération, la mairie et les bailleurs sociaux – mais l’Anru n’a participé qu’à hauteur de 36 % à l’investissement de 72 M€. Ce genre de projet réclame une implication forte des collectivités locales et, pour les communes de petite taille, la contribution peut représenter des montants énormes.

Plus globalement, à la suite des observations de la Cour des comptes dans son rapport de 2020, je déplore un manque de cohérence et de transversalité dans les politiques de la ville, notamment en matière économique.

L’économie dans ces quartiers est surtout fondée sur l’économie sociale et solidaire ; or, celle-ci est en grande difficulté. Il faudrait diversifier les activités économiques en les ouvrant aux secteurs concurrentiels de manière à encourager de nouveaux profils et à générer une revitalisation économique. Cette dimension est peu prise en compte. Il importe aussi d’assurer une cohérence avec les politiques de l’éducation. Le Grand-Garros, bien que quartier prioritaire de la politique de la ville, n’était pendant un certain temps pas intégré au réseau de l’éducation prioritaire, ce qui est consternant. Quant aux forces de l’ordre, leurs effectifs ne sont pas toujours au niveau escompté.

M. Stéphane Peu, rapporteur pour avis. Je partage votre conclusion. Si, à côté de politiques ciblées comme la politique de la ville, les politiques de droit commun que sont la sécurité publique et l’éducation sont défaillantes, on continue à enfoncer ces quartiers, en dépit des moyens qu’on leur consacre. On ne peut pas bien travailler si les associations sont de moins en moins aidées, si l’école est en difficulté, si le commissariat voit ses effectifs réduits ou disparaît.

En dehors de l’Anru, qui a un fort effet de levier, et des collectivités locales, les bailleurs sociaux sont devenus les principaux contributeurs alors que, je le répète, la part de l’État représentait plus de 50 % dans le financement du premier programme de rénovation urbaine. On en arrive à une situation paradoxale : les locataires de logements sociaux, autrement dit des personnes déjà paupérisées, financent par leurs loyers ces politiques publiques d’équilibre menées au nom de l’égalité républicaine, alors que la solidarité nationale devrait s’exercer par l’intermédiaire du budget de l’État.

Article 49 et état B : Crédits du budget général

Amendement II-CE116 de Mme Anaïs Belouassa-Cherifi

M. François Piquemal (LFI-NFP). J’abonde dans le sens du rapporteur pour avis : il faut donner à la politique de la ville les moyens qui lui manquent. Pour réussir, ces politiques doivent concerner l’ensemble des villes et des agglomérations, et non simplement les QPV. Notre collègue du Rassemblement national fait preuve d’hypocrisie en nous parlant de « séparatisme » et de « communautarisme » à propos des quartiers populaires, alors qu’il soutient le séparatisme et le communautarisme quand il s’agit de défendre les maires multirécidivistes qui enfreignent le droit et ne respectent pas les obligations de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi « SRU ».

Le RN est toujours derrière eux pour éviter toute mixité sociale et préserver les ghettos de riches. C’est révélateur de sa politique économique et de sa vision de la société.

M. Stéphane Peu, rapporteur pour avis. Dans mon rapport, je soulignais que la subvention prévue pour l’Anru en 2026 était tout juste suffisante, mais qu’en 2027, cet effort devrait être encore plus soutenu. Autant augmenter dès cette année les crédits qui lui sont alloués : avis favorable.

Mme Sandra Marsaud (EPR). Je déplore que, pour financer la politique de la ville, on opère des prélèvements sur des lignes budgétaires dédiées à la planification ou à l’aménagement du territoire. Je suis toujours pour le « en même temps » ! Ces politiques de la ville pourraient être intégrées dans une politique d’aménagement plus large.

La commission adopte l’amendement.

Amendements identiques II-CE150 de M. Stéphane Peu et II-CE117 de Mme Anaïs Belouassa-Cherifi

M. Stéphane Peu, rapporteur pour avis. Je regrette que, pour rattraper de précédents défauts de financement de l’action 04, on prenne des crédits à l’action 01. Le présent amendement vise donc à réabonder cette dernière pour rétablir le niveau fixé dans la loi de finances initiale pour 2025.

La commission adopte ces amendements.

Amendement II-CE120 de M. Laurent Lhardit

M. Laurent Lhardit (SOC). Cet amendement vise à revaloriser de 19 M€ les crédits destinés aux quartiers prioritaires de la politique de la ville et aux actions territorialisées des contrats de ville. Les crédits exceptionnels de la politique de la ville se sont progressivement substitués aux crédits du droit commun et cette évolution suscite une perte de confiance, en particulier parmi les acteurs associatifs. Le tissu associatif est fragile : il est possible de faire le dos rond sur un exercice, voire deux, mais l’insécurité permanente finit par épuiser les acteurs jusqu’à ce que la seule chose qu’il leur reste à faire soit de mettre la clé sous la porte. Cela se traduit par une perte de savoir-faire qui se fait sentir lorsque, quelques années plus tard, on décide de relancer ces politiques.

Suivant l’avis favorable du rapporteur pour avis, la commission adopte l’amendement.

M. le président Stéphane Travert. Monsieur le rapporteur pour avis, je vous invite à nous rappeler votre avis sur les crédits du programme 147.

M. Stéphane Peu, rapporteur pour avis. Les amendements adoptés ayant corrigé les défauts qui avaient motivé mon avis défavorable initial, je vais émettre un avis favorable à ces crédits ainsi modifiés.

Il serait bon que, sans attendre la fin du deuxième programme de rénovation urbaine, nous travaillions ici, avec le Gouvernement, au prochain programme pour éviter tout effet de stop and go. Et je crois, monsieur le président, que lors de nos conversations, vous avez approuvé ce principe.

Je terminerai par une invitation à nous mobiliser : il n’y a pas de territoires perdus de la République et il ne faudrait pas qu’il y ait des territoires que la République abandonne.

M. le président Stéphane Travert. Je retiens cette invitation à travailler sur ces sujets.

La commission donne un avis favorable à l’adoption des crédits relatifs à la politique de la ville modifiés.

([1]) Loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

([2]) Voir la convention tripartite du 2 octobre 2015.

([3]) Article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2013 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

([4]) Xavier Giguet (IGA), Patricia Valma (IGEDD), Mireille Gauzere (IGAS), « Les adultes-relais : panorama et perspectives » (avril 2025).

([5]) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2005 portant annulation de crédits.

([6]) Jean-Martin Delorme, Anne-Claire Mialot, Cédric Van Styvendael, « Ensemble, refaire la ville : pour un renouvellement urbain des quartiers et des territoires fragiles » (février 2025).

([7]) France Stratégie, « 15 ans de PNRU : Quels effets sur l’habitat et le peuplement ? » Note d’analyse n° 133 (2024).

([8]) Voir par exemple, outre le rapport « Ensemble, refaire la ville » précité, la note d’analyse n° 135 de France Stratégie « Centre, banlieue, périphérie : quelle répartition des populations ? » (2024).

([9]) France Stratégie, « Quelle évolution de la ségrégation résidentielle France ? » Note d’analyse n° 92 (2020).

([10]) ONPV, « Vulnérabilités et ressources des quartiers prioritaires » (2020).

([11]) INSEE, « En 15 ans, les disparités entre quartiers, mesurées selon le revenu, se sont accentuées dans la plupart des grandes villes », analyse n° 79 (2023).

([12]) Voir notamment : Marco Oberti et Maela Guillaume-Le Gall, « Les territoires des émeutes, la ségrégation urbaine au cœur des violences » (2024).