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La séance est ouverte à quinze heures trente.

M. le président Frantz Gumbs. Notre commission d’enquête a souhaité entendre d’anciens gardes des sceaux, pour avoir une vision plus fine des évolutions juridiques et budgétaires intervenues ces dernières années en faveur d’un meilleur accès au droit et à la justice dans les territoires ultramarins.

Monsieur Jean-Jacques Urvoas, vous avez été député et président de la commission des lois, garde des sceaux de 2016 à 2017, et vous exercez actuellement comme professeur de droit public. Quelles mesures avez-vous prises, au cours de votre mandat, pour améliorer l’accès au droit et à la justice de nos concitoyens ultramarins ? Quelles mesures auriez-vous voulu prendre, sans que cela soit possible, que nous pourrions recommander pour l’avenir ?

Par ailleurs, comme professeur de droit public, quel regard portez-vous sur l’égalité entre nos concitoyens hexagonaux et ultramarins en matière d’accès au droit et à la justice ?

Avant de vous laisser la parole, je rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes entendues par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Jean-Jacques Urvoas prête serment.)

Pouvez-vous commencer par nous dire quelques mots de votre parcours, car il me semble que vous connaissez un peu les outre-mer ?

M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des sceaux, ministre de la justice. On ne connaît jamais assez bien l’outre-mer, monsieur le président ! Disons que j’ai une appétence particulière et une forme d’admiration pour le droit qui y est appliqué, car je suis un juriste convaincu que nous devrions aller vers le fédéralisme. Depuis 2003, les outre-mer ont montré qu’ils avaient une capacité de différenciation pas toujours suffisamment encouragée par le pouvoir central.

Je n’ai pas de propos introductif, sinon pour appeler à une certaine prudence : voilà déjà quelques années que j’ai été garde des sceaux et président de la commission des lois. Je propose donc plutôt d’essayer de répondre à vos questions, en considérant que le regard que je porte sur l’administration du ministère peut vous être utile. La commission d’enquête a les moyens de se procurer des informations relatives au travail accompli ou au bilan des dispositifs publics appliqués quand j’étais garde des sceaux, tandis que mon souvenir serait parcellaire. J’ai sollicité mes anciens collaborateurs dans la perspective de cette audition, mais leurs archives sont éparses. Ce n’est donc pas de ma bouche que vous obtiendrez les renseignements les plus précis. En revanche, je suis disponible pour répondre à vos questions sur l’organisation du ministère, sur la façon dont les outre-mer sont perçus, ou sur la façon de rendre attractives leurs juridictions – même si les professionnels que vous entendez pourront vous donner un témoignage plus actuel que le mien.

M. le président Frantz Gumbs. Malgré les travaux consacrés aux évolutions institutionnelles outre-mer auxquels vous avez participé, la justice est restée régalienne partout, sauf en Nouvelle-Calédonie et dans des territoires éloignés. Est-ce une bonne chose ? Vaut-il mieux que la justice reste strictement régalienne, c’est-à-dire centrée sur les lois nationales, ou l’adaptation de certaines lois est-elle souhaitable, en fonction des réalités des territoires ?

M. Jean-Jacques Urvoas. On sollicite trop l’institution judiciaire, qui n’est malheureusement pas outillée en conséquence. Cela vaut pour les outre-mer comme pour le territoire hexagonal. Il conviendrait de limiter les fonctions des magistrats et l’action du juge à la résolution des litiges. Or, à bien des titres, on sollicite aussi ces derniers en tant que garants, par exemple pour attester de la vérité d’un document ou la fiabilité d’un processus. C’est de nature à engorger l’activité des tribunaux, qui seraient plus utiles à nos concitoyens s’ils réglaient les problèmes pour lesquels ils sont attendus.

La demande en direction de la justice est irrépressible. C’est d’ailleurs étonnant. Paradoxalement, nos concitoyens n’admettent plus la fatalité et demandent en permanence à la justice de trouver des responsables pour à peu près tout, mais ils n’ont pas confiance en l’institution judiciaire qu’ils trouvent trop lente, trop complexe et trop laxiste – étant entendu que personne n’entre dans un palais de justice par plaisir ni n’en sort satisfait.

Par ailleurs, la justice est utile quand elle est comprise. Aussi convient-il que les magistrats, quand ils sont dans les juridictions des outre-mer, soient imprégnés de la culture, de la réalité des pratiques et de la tradition. En Nouvelle-Calédonie, un exercice assez singulier autorise des assesseurs de droit coutumier. C’est une spécificité légale – car, contrairement à ce que l’on enseigne souvent, le Sénat et l’Assemblée nationale ne sont pas les seuls à faire la loi. Le Congrès de Nouvelle-Calédonie adopte aussi des textes qui sont vérifiés par le Conseil constitutionnel, contrairement à l’Assemblée de Polynésie dont les lois de pays sont examinées par le Conseil d’État.

Quand des lois sont d’application stricte, par exemple en droit foncier ou civil, il est pertinent que des assesseurs coutumiers expliquent la réalité aux magistrats qui viennent de l’Hexagone sans aucune préparation ou aucune forme d’acclimatation au droit et à l’univers qu’ils vont rencontrer. Ces magistrats sont de bonne volonté, mais se trouvent parfois déroutés par la réalité.

En somme, je suis partisan que la justice soit comprise par le justiciable. Si cela nécessite de l’adaptation dans les dispositifs liés aux juridictions, voire des possibilités de différenciation de la loi, je considère que nous devrions l’étudier. Ne restons pas figés dans l’idée selon laquelle, parce que la République est une, les pratiques doivent être uniformes.

M. le président Frantz Gumbs. C’est dit !

Pour que l’on ait confiance en la justice, encore faut-il la comprendre. Or elle est lente et complexe. Par ailleurs, outre la question de la pratique de la justice, se pose celle de la connaissance du droit, de ses droits et de l’accès au droit. Vous avez travaillé le sujet de l’accès au droit. On me dit même que vous avez été l’auteur de la charte nationale de l’accès aux droits.

M. Jean-Jacques Urvoas. Je ne me souviens pas du document.

M. le président Frantz Gumbs. Existe-t-il des différences en matière d’accès au droit, entre l’Hexagone et les outre-mer – étant entendu que ces territoires sont également différents entre eux ?

M. Jean-Jacques Urvoas. S’il ne devait y avoir qu’un sujet à traiter concernant la justice dans les outre-mer, ce serait celui de l’accès au droit. La méconnaissance que nous avons des carences que supportent les justiciables des outre-mer serait jugée intolérable dans le territoire hexagonal.

On n’imagine pas la difficulté d’accéder au droit en Polynésie, du fait de sa superficie et de l’éparpillement des populations. C’est d’ailleurs le seul endroit où un territoire permet une compensation financière pour les avocats qui se déplacent d’une île à l’autre, afin de garantir la présence d’un conseil lors d’une garde à vue ou à l’occasion d’une mesure contraignante privative de liberté.

J’ai feuilleté le rapport Sauvé avant notre entretien. S’il présente de grandes qualités, il comporte un angle mort : les outre-mer. La discrimination par la géographie est manifeste, mais nous n’avons jamais vraiment travaillé cette question pour une raison assez simple : les outre-mer sont un objet présent partout, mais réel nulle part dans l’organisation de l’État. J’espère que votre travail contribuera à en faire prendre conscience.

Vous savez mieux que moi qu’à partir du moment où il existe un ministre des outre-mer, nous considérons qu’une grande partie des sujets est réglée. Mais ce ministère tend en permanence la main aux autres, car il n’a moyen d’action sur rien. La seule direction générale sur laquelle il a autorité n’est pas dotée de suffisamment de personnel et quand un problème régalien se pose, on fait intervenir le directeur général de la police nationale, celui de la gendarmerie nationale ou le garde des sceaux.

Le ministère des outre-mer est souvent qualifié de « petit Matignon ». Mais, contrairement à Matignon, il n’a pas de moyens d’action et doit en solliciter en permanence !

Il n’existe pas non plus de vision constante des outre-mer dans l’administration des ministères. Dans celui dont j’ai eu la responsabilité, la seule direction avec un angle outre-mer était celle de l’administration pénitentiaire, dont une mission s’intéressait à l’ensemble des établissements pénitentiaires et des services de probation et d’insertion dans ces territoires. En revanche, la direction des services judiciaires, qui est pourtant l’interlocutrice des personnels qui travaillent dans les juridictions, n’a aucun angle outre-mer. À la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, les outre-mer étaient rattachés à la direction générale de l’Île-de-France. Autre exemple, l’Apij, l’Agence publique pour l’immobilier de la justice, est la seule à avoir compétence pour s’occuper des petits travaux dans ces tribunaux. Imaginez ce que représente au quotidien, pour des personnels qui sont à Paris, d’avoir à préparer le travail de ceux qui agiront en Martinique ou en Guadeloupe. C’est en dépit du bon sens !

J’ajoute qu’il n’existe pas un référent outre-mer par ministère. Vous m’avez demandé de formuler des propositions, en voilà une : il faudrait que le secrétaire général de chaque ministère ait une porte d’entrée pour les outre-mer. Sinon, seuls ceux qui y vivent et qui en sont élus porteront cette voix et elle se heurtera dans le meilleur cas à la méconnaissance, dans le pire à l’indifférence de la réalité des difficultés auxquelles sont confrontés ces territoires.

L’accès au droit est la démonstration de tout cela. Les frais de transport pour aller au service des justiciables ne sont pas pris en charge. Le tolérerait-on dans les Cévennes ou en Bretagne ? La réponse est non.

M. le président Frantz Gumbs. Ignorance au mieux, indifférence au pire. Le constat est clair.

Les conseils de l’accès au droit (CAD) doivent apporter la connaissance du droit vers les justiciables les plus éloignés non seulement géographiquement mais aussi culturellement – sur le plan linguistique, de l’illettrisme ou de l’illectronisme. Dans certains territoires, des initiatives originales ont été prises par les chefs de juridiction et les personnels qui pratiquent le droit. Je pense à l’expérience, aujourd’hui interrompue, de la pirogue du droit en Guyane ou à d’autres pratiques adaptées aux réalités locales, notamment en Polynésie – par exemple, le fait qu’un magistrat puisse traiter une requête orale. Êtes-vous favorable au développement de telles initiatives ? Comment améliorer le fonctionnement et l’efficacité de l’accès au droit, à travers les CAD ?

M. Jean-Jacques Urvoas. Je suis incapable de dresser le bilan des conseils de l’accès au droit, ne disposant pas d’outils permettant de les évaluer ou de documents pour me forger une conviction.

En revanche, j’évoquerai le sujet de l’aide juridictionnelle. Personne n’est capable de savoir à quelle hauteur elle est sollicitée par les outre-mer. Si l’on identifiait une ligne spécifique réservée aux outre-mer dans ce budget, on aurait peut-être une idée de la difficulté de l’accès au droit. On peut quantifier le nombre de personnes qui sollicitent l’aide juridictionnelle dans les tribunaux hexagonaux, mais pas dans les outre-mer. Identifions cette ligne, pour gagner en lucidité quant aux besoins.

Faisons également confiance aux chefs de cour et de juridiction. Laissons-les avoir de l’imagination et quand ils en ont, accompagnez-les. Ne regardons pas cela comme une audace folle qui pourrait mettre le ministère dans des conditions inconfortables.

L’expérimentation ne fonctionne pas sur le plan législatif, du fait de sa lourdeur administrative – en 2021, le rapport du Conseil d’État avait identifié sept étapes pour accéder à ce que l’article 73 de la Constitution permet pourtant. La France n’a pas cette culture. Mais, au moins, que le ministère invite les chefs de cour et de juridiction à déployer des initiatives ! Qu’il ne les regarde pas avec suspicion ou inquiétude au motif qu’elles ne correspondent qu’à un seul territoire. Là encore, vous trouverez chez moi un regard compréhensif pour tout ce qui relève de la différenciation en fonction des territoires.

M. Davy Rimane, rapporteur. Merci pour vos réponses franches et claires.

Quand on étudie la question de l’accès au droit dans nos territoires, on voit toute la difficulté et toute l’imagination qu’il faut déployer pour y répondre, tant les réalités varient selon où l’on habite, selon d’où l’on vient et selon sa situation économique et sociale.

Vous l’avez indiqué, l’outre-mer est l’angle mort du rapport Sauvé. En tant qu’ancien ministre de la justice, comment expliquez-vous de tels écarts dans la prise en compte des réalités diverses de nos territoires dans l’adaptation de la loi et de l’application des décisions ? Du fait de ces écarts, certains de nos concitoyens sont éloignés de l’accès à leurs droits, y compris les plus fondamentaux.

M. Jean-Jacques Urvoas. Si j’étais taquin, je vous répondrais que les élus de ces territoires ne sont peut-être pas suffisamment vindicatifs au moment de l’adaptation des textes. L’administration a une vision centralisée. Elle considère que la loi doit être la même pour tous, que l’on se trouve à Wallis-et-Futuna ou à Quimper. Elle n’est pas culturellement habituée à regarder s’il pourrait y avoir une forme d’application localisée. Il n’existe donc pas de dispositif, puisque l’on ne connaît pas les moyens.

Je ne connais pas de sujet auquel on ne trouve pas de réponse. La difficulté consiste à les imposer à l’agenda des débats. Depuis Paris, la complexité du statut des outre-mer est déjà en soi une difficulté, a fortiori lorsque les administrations sont débordées – la justice est particulièrement symptomatique, de ce point de vue. Je n’ai vu dans les directions centrales du ministère que des personnels saturés de charge. L’administration pénitentiaire, qui est la seule à avoir une mission outre-mer, est en souffrance de personnels, lesquels passent leur temps à essayer de colmater des brèches. Un cadre doit être fixé pour permettre de se mouvoir sans avoir en permanence besoin d’en référer à Paris.

La situation que vous décrivez s’explique par la méconnaissance du sujet. Les outre-mer ne sont une priorité que lorsqu’ils subissent une crise. En 2017, par exemple, tous les ministères se sont mobilisés pour la Guyane. Alors que j’étais garde des sceaux depuis janvier 2016, c’est le seul moment où j’ai vu l’ensemble des personnels se demander que faire pour la Guyane. Mais au quotidien, dans la mesure où les personnels passent d’une urgence à l’autre, ils n’ont pas la disponibilité d’esprit pour le faire et il n’y a donc d’incitation politique en ce sens.

M. Davy Rimane, rapporteur. Comment faire prendre conscience de ces réalités, si elles ne sont pas une préoccupation au cœur de l’appareil d’État ?

M. Jean-Jacques Urvoas. Je ne pense pas qu’il existe une seule solution, sinon il serait criminel de ne pas l’avoir trouvée. Il faut imaginer de multiples signaux pour activer cette prise de conscience. J’en ai cité un : s’il y avait un référent outre-mer, cela garantirait une continuité.

Il faudrait aussi instaurer des habitudes. En recevant votre convocation, j’ai réalisé qu’alors même que le sujet des outre-mer m’intéressait sur le plan du droit, je n’avais jamais tenu de réunion avec l’ensemble des élus ultramarins pendant mon temps au ministère. Je me suis déplacé à trois reprises dans des outre-mer et je me suis concentré sur la Polynésie, la Nouvelle-Calédonie et les Antilles. Mais, hormis lors de la crise de 2017, je ne me suis pas intéressé à la Guyane, non plus qu’à Wallis-et-Futuna ou à Saint-Pierre-et-Miquelon, etc. Les outre-mer ne sont pas un point de passage obligé.

Quand on devient ministre, l’administration prépare un dossier avec diverses fiches recensant les actions pendantes. Je ne suis pas certain qu’il y ait une fiche outre-mer dans tous les ministères. Pourtant, tous doivent avoir un regard outre-mer, puisque leur action est appliquée, critiquée et souhaitée dans tous les territoires ultramarins. C’est une question de culture. L’effort n’est jamais suffisant. C’est un clou sur lequel il faut en permanence taper pour ne pas oublier qu’il existe.

M. le président Frantz Gumbs. La qualité de la justice dépend aussi de celle de ses ressources humaines. Vous qui êtes professeur de droit, que pensez-vous de la qualité de la formation – des magistrats, des greffiers et des autres personnels de justice ?

Par ailleurs, que pensez-vous de la qualité des profils ? De manière générale, dans la magistrature, on observe une sous-représentation des personnels issus des territoires ultramarins.

M. Jean-Jacques Urvoas. De mémoire, je ne crois pas que dans les écoles du ministère – l’École nationale des greffes à Dijon, celle de la magistrature à Bordeaux ou l’École nationale de protection judiciaire de la jeunesse –, la part des étudiants venant des outre-mer dépasse 2 %. C’est une difficulté en soi.

La seule école dans laquelle les outre-mer sont très représentés est l’École nationale d’administration pénitentiaire à Agen. L’administration pénitentiaire est aussi la seule dans laquelle la possibilité est offerte aux fonctionnaires de rejoindre leur territoire. Il m’est souvent arrivé de croiser des surveillants de prison et leurs représentants syndicaux, notamment dans les établissements d’Île-de-France ; l’une de leurs premières revendications était de pouvoir retourner chez eux pour y exercer leur métier. La direction de l’administration pénitentiaire avait la même préoccupation. Je ne crois pas qu’on ait eu le même regard pour les magistrats. A-t-on un jour demandé aux personnels issus des outre-mer qui travaillent dans les juridictions s’ils avaient envie de repartir dans leurs territoires ? Et même si on le faisait, cela ne règlerait pas le problème.

Je crois que la Nouvelle-Calédonie est la seule à avoir passé avec l’École nationale de la magistrature une convention Prépa Talents qui permet de réserver des places aux candidats de ce territoire. Cette initiative en faveur d’une sorte de discrimination positive me paraît excellente – les étudiants sont ensuite jugés en fonction de leur mérite. Bénéficier d’un encadrement particulier et d’une vigilance soutenue ne peut être que positif. Mais, quand bien même ce dispositif serait étendu à tous les territoires, on ne serait encore pas à la hauteur des besoins. Alors que l’on envoie des magistrats et des greffiers sans connaissance préalable de l’environnement dans lequel ils vont travailler, nous nous honorerions de prévoir des dispositifs d’accompagnement.

Quand on a longtemps travaillé dans l’Hexagone, on n’est pas immédiatement apte à s’adapter à un territoire ultramarin, de la même manière que quelqu’un qui vient d’un territoire ultramarin doit avoir une période d’adaptation. Mais au ministère, dans une espèce de cécité, on refuse de reconnaître cette réalité humaine.

M. le président Frantz Gumbs. Comment appréciez-vous la relation entre le droit national, républicain, et les droits traditionnels, les pratiques usuelles ou les coutumes ? Faut-il considérer que l’un est nécessairement supérieur aux autres et doit les effacer ? Ou faut-il un dialogue ?

M. Jean-Jacques Urvoas. Je ne peux pas répondre de manière lapidaire. Je suis sensible au fait que la loi fixe un cadre, qui doit être le même pour garantir l’égalité des citoyens. C’est notre tradition. Mais j’accepterais évidemment l’idée que des traditions et des coutumes puissent être conjuguées par les juridictions, dès lors que cela ne porte pas atteinte aux principes. Je le fais d’ailleurs dans la Bretagne dont je suis originaire. Je ne cesse de demander la reconnaissance d’un statut particulier pour cette région. Vous ne m’entendrez donc pas condamner l’intégration de règles traditionnelles dans des processus publics dans les outre-mer. Simplement, c’est une question d’équilibre.

En Espagne, l’application des textes n’est pas la même en Catalogne, dans l’Estrémadure ou en Castille. Pourtant, l’Espagne est un État unitaire, puisque la Constitution de 1978 indique que la loi est la même pour tous les Espagnols.

M. le président Frantz Gumbs. Estimez-vous que les justiciables ultramarins doivent faire confiance à la justice, ou lui font confiance ?

M. Jean-Jacques Urvoas. Ma réponse ne peut pas être propre aux ultramarins. En tout cas, je ne suis pas certain que l’issue judiciaire de dix-sept années de procédure relative au chlordécone soit de nature à créer de la confiance.

M. le président Frantz Gumbs. Cette fois, votre réponse est lapidaire !

M. Jean-Jacques Urvoas. Permettez-moi encore un mot, pour dire du mal de mes successeurs. Quand Éric Dupond-Moretti propose d’accélérer la numérisation des procédures, j’estime que ce n’est pas une bonne idée pour les outre-mer. Si cela peut se concevoir dans des territoires où les infrastructures le permettent, je ne suis pas certain que ce soit un cadeau à faire aux outre-mer, car il me souvient de zones qui n’avaient pas de réseau internet. La dématérialisation des procédures est présentée comme une plus-value pour un meilleur accès au droit, mais j’ai tendance à penser que c’est exactement l’inverse.

M. le président Frantz Gumbs. Je vous remercie pour la qualité et la franchise de vos réponses. Si d’autres éléments susceptibles d’enrichir nos travaux vous viennent à l’esprit après cette audition, n’hésitez pas à nous en faire part.

M. Jean-Jacques Urvoas. Ne retenez pas votre plume. La justice, disait Robert Badinter, ce sont des colonnes et des codes. Les codes sont très nombreux – il y en a soixante-douze. Quant aux colonnes, il y en un paquet qu’on devrait secouer.

La séance s’achève à quinze heures quinze.

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Membres présents ou excusés

Présents. – M. Frantz Gumbs, M. Davy Rimane