ÉTUDE d’impact

 

 

Projet de loi

portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique

NOR : TERL1805474L/Bleue-1

 

 

 

 

 

3 Avril 2018
Table des matières

 

Tableau synoptique des consultations

Tableau synoptique des textes d’application

Introduction générale

TITRE 1er : Construire plus, mieux et moins cher

Chapitre 1er – Dynamiser les opérations d’aménagement pour produire plus de foncier constructible

Articles 1, 2 et 3  -Créer un contrat de projet partenarial d’aménagement et des grandes opérations d’urbanisme

Article 4 - Simplifier les procédures de participation du public

Article 5 - Simplifier les procédures s’imposant aux opérations d’aménagement

Chapitre II - Favoriser la libération du foncier

Article 6 - Accélérer la libération du foncier public

Article 7 - Développer l’intervention de la Foncière publique solidaire

Article 8-I- Rétablir la possibilité pour les Établissements Publics Fonciers d’État d’acquérir des logements sociaux en vue de leur démolition dans le cadre d’opérations de renouvellement urbain

Article 8-II - En commune carencée, limiter la délégation du droit de préemption du Préfet aux SEM au seul cas des sociétés d’économie mixte agréées mentionnées à l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation

Article 8-III - Maintenir le droit de préemption du Préfet dans les parties actuellement urbanisées d’une commune carencée revenue au règlement national d’urbanisme, suite à la caducité du plan d’occupation des sols

Article 8-IV - Étendre aux établissements publics territoriaux du Grand Paris la possibilité de créer des zones d’aménagement différé

Article 8 -V - Étendre la subdélégation de l’exercice du droit de priorité pour l’acquisition de biens en décote

Article 8-VI - Permettre aux Établissements Publics Fonciers d’Etat d’agir dans le cadre des emplacements réservés et de gérer les procédures de délaissement

Chapitre III - Favoriser la transformation de bureaux en logements

Article 9 – Accorder des bonus de construction pour faciliter la transformation de bureaux en logements en zone tendue

Article 10 - Créer une catégorie d’immeuble de moyenne hauteur

Article 11 - Réquisition de locaux à des fins d’hébergement d'urgence

Chapitre IV - Simplifier et améliorer les procédures d'urbanisme

Article 12 - Encadrer dans le temps la remise en vigueur des plans d’occupation des sols en cas d’annulation ou de déclaration d’illégalité d’un plan local d’urbanisme ou d’une carte communale

Article 13 -Simplifier la hiérarchie des normes des documents d’urbanisme

Article 14 - Clarifier les dispositions relatives aux schémas d’aménagement régional

Article 15 - Adapter l’avis des architectes des Bâtiments de France pour faciliter et accélérer les installations d’antennes  de téléphonie mobile

Article 15 - Adapter l’avis des architectes des bâtiments de France pour faciliter et accélérer les opérations de lutte contre l’habitat indigne

Article 15 - Simplifier les modalités de recours contre l’avis des architectes des bâtiments de France

Article 16 - Limiter le nombre de pièces dans les demandes de permis de construire

Article 17 - Rationaliser les données demandées aux collectivités dans le domaine de l’urbanisme

Article 17 - Dématérialiser l’instruction des demandes de permis de construire

Chapitre V - Simplifier l’acte de construire

Article 18 - Assouplir les normes d’accessibilité

Article 19 – Adapter le régime du contrat de construction de maison individuelle avec fourniture de plan aux constructions préfabriquées

Article 20-I - Accélérer la construction de logements sociaux en prolongeant le recours à la procédure de conception-réalisation pour les organismes de logement social

Article 20-II - Préciser la compétence des commissions d’appel d’offres pour les marchés publics dont la valeur estimée est supérieure aux « seuils européens » et simplifier les commissions d’appel d’offres des offices publics de l’habitat

Article 21- Simplifier les règles en matière d’individualisation des frais de chauffage

Article 22 - Améliorer le fonctionnement de la vente en l’état futur d’achèvement

Article 22 - Vente en l’état futur d’achèvement de logements à finir

Article 23 – Adapter le contrôle de la conformité des constructions, aménagements, installations et travaux et la constation des infractions au code de l’urbanisme et au code de l’habitation

Chapitre VI - Améliorer le traitement du contentieux de l’urbanisme

Article 24 - Sécuriser les autorisations de construire existantes

Article 24- Lutter contre les recours abusifs

Article 24 - Faciliter la démolition de certaines constructions illégales

TITRE II : Évolutions du secteur du logement social

Chapitre Ier - Restructuration du secteur

Article 25 - Encourager le regroupement d’organismes de logement locatif social

Article 26 – Elargir les possibilités de fusions et d’absorption des organismes d’habitation à loyer modéré et sociétés d’économie mixte de gestion entre eux

Article 27 - Faciliter la circulation des capitaux entre les organismes

Chapitre II - Adaptation des conditions d’activité des organismes de logement social

Article 28 - Simplifications applicables au secteur du logement social

Article 29 - Évolution du cadre juridique de la vente de logements sociaux

Chapitre III - Dispositions diverses

Article 30 - Contrôle des organismes de logement social par l’ANCOLS

Article 31 - Ratifier les ordonnances relatives à Action Logement

Article 32 – Reporter la date de conclusion de la seconde génération de conventions d’utilité sociale

Article 33 - Prolonger le délai d’habilitation pour la codification des aides sociales

TITRE III : Répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale

Chapitre Ier - Favoriser la mobilité dans le parc social et le parc privé

Article 34 - Créer un bail mobilité

Article 35 - Adapter les missions des commissions d’attribution de logements

Article 36 - Coter la demande de logement social

Article 37 - Simplifier les procédures d’attribution de logements sociaux

Article 38 - Gérer en flux les contingents du logement social

Chapitre II - Favoriser la mixité sociale

Article 39 - Favoriser la mixité intergénérationnelle

Article 40 - Coordonner la procédure administrative de surendettement avec la procédure judiciaire d’expulsion

Article 41 - Préciser les informations transmises à la commision de coordination des actions de prévention des expulsions locatives par les bailleurs

Article 42 - Autoriser le protocole de cohésion sociale en l’absence de dette locative

Article 43 - Rendre opposables les PDALHPD pour la délivrance des autorisations d'activités des structures d’hébergement autorisées et subordonner leur habilitation à l'aide sociale aux besoins décrits dans ce plan

Article 44 - Faciliter la transformation d’hôtels en Résidences Hôtelières à Vocation Sociale

Article 45 – Permettre la colocation pour les personnes en situation de handicap

Article 46 - Allonger la durée pendant laquelle les logements sociaux vendus continuent d’être décomptés dans le cadre du dispositif SRU

Chapitre III - Améliorer les relations locataires bailleurs et favoriser la production de logements intermédiaires

Article 47 - Supprimer l’obligation de caractère manuscrit de l’acte de cautionnement en matière de location logement

Article 48 – Permettre aux agences d’urbanisme d’être agréés comme observatoires des loyers

Article 49 - Définir le cadre de l’expérimentation de l’encadrement des loyers un caractère expérimental, sur la base du volontariat des EPCI ou de certaines collectivités, en secteur tendu et sanctionner les propiétaires pour non respect de l’encadrement des loyers

Article 50 - Modifier les règles de décence dans les hôtels meublés et en cas de colocation à baux multiples

Article 51 – Encadrer les locations meublées touristiques

Article 52 - Favoriser la production de logement intermédiaire en zone tendue

Article 53 -  Revoir le rôle du conseil national de la transaction et de la gestion immobilières

TITRE IV : Améliorer le cadre de vie

Chapitre Ier - Revitalisation des centres-villes

Article 54 - Créer un contrat pour la revitalisation des centres-villes

Chapitre II - Rénovation énergétique

Article 55 -  Réviser le cadre des obligations d’économie d’énergie sur le secteur tertiaire

Chapitre III - Lutte contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil

Article 56 - Renforcer les sanctions contre les marchands de sommeil

Article 57 - Étendre et systématiser le recours aux astreintes administratives en matière de lutte contre l’habitat indigne

Article 58 - Simplifier par ordonnance les procédures de lutte contre l’habitat indigne

Chapitre IV - Améliorer le droit des copropriétés

Article 59 - Faciliter et accélérer le traitement des copropriétés dégradées

Article 60 – Revoir par ordonnance le cadre juridique des copropriétés

Chapitre V - Numérisation du secteur du logement

Article 61 - Créer par ordonnance un bail numérique

Chapitre VI - Simplifier le déploiement des réseaux de communication électronique à très haute capacité

Article 62 - Alléger les modalités d’information du maire pour la construction de stations radioélectriques

Article 63 -  Simplifier les modalités de mise en œuvre des servitudes

Article 64 – Renforcer les pouvoirs de sanction de  l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes

Chapitre VII - Diffusion par voie hertzienne de données horaires du temps légal français

Article 65 - Confier le signal horaire à l’agence nationale des fréquences


Tableau synoptique des consultations

 

Article

Objet de l’article

Consultations obligatoires

Consultations facultatives

1, 2, 3

Créer un contrat de projet partenarial d’aménagement et des grandes opérations d’urbanisme

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

4

Simplifier les procédures de participation du public

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

5

Simplifier les procédures s’imposant aux opérations d’aménagement

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

6

Accélérer la libération du foncier public

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

7

Développer l’intervention de la foncière publique solidaire

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

8

Simplifier les outils d’intervention foncière :

I- Rétablir la possibilité pour les Établissements Publics Fonciers d’État d’acquérir des logements sociaux en vue de leur démolition dans le cadre d’opérations de renouvellement urbain

II - En commune carencée, limiter la délégation du droit de préemption du Préfet aux SEM au seul cas des sociétés d’économie mixte agréées mentionnées à l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation

III - Maintenir le droit de préemption du Préfet dans les parties actuellement urbanisées d’une commune carencée revenue au règlement national d’urbanisme, suite à la caducité du plan d’occupation des sols

IV - Étendre aux établissements publics territoriaux du Grand Paris la possibilité de créer des zones d’aménagement différé

V - Étendre la subdélégation de l’exercice du droit de priorité pour l’acquisition de biens en décote

VI - Permettre aux Établissements Publics Fonciers d’Etat d’agir dans le cadre des emplacements réservés et de gérer les procédures de délaissement

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat,

Conseil national des villes (sauf IV et VI)

 

9

Accorder des bonus de construction pour faciliter la transformation de bureaux en logements en zone tendue

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat,

Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique

 

10

 

Créer une catégorie d’immeuble de moyenne hauteur

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat,

Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique

 

11

Réquisition de locaux à des fins d’hébergement d'urgence

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat,

Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique

 

12

Encadrer dans le temps la remise en vigueur des plans d’occupation des sols en cas d’annulation ou de déclaration d’illégalité d’un plan local d’urbanisme ou d’une carte communale

Conseil national d’évaluation des normes

 

13

Simplifier la hiérarchie des normes des documents d’urbanisme

Conseil national d’évaluation des normes

 

14

Clarifier les dispositions relatives au schéma d’aménagement régional

Conseil national d’évaluation des normes

 

15

Adapter l’avis des architectes des Bâtiments de France pour faciliter et accélérer :

-        l’installation d’antennes de téléphonie mobile

-        les opérations de lutte contre l’habitat indigne

Simplifier les modalités de recours contre l’avis des architectes des bâtiments de France

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat, Autorité de régulation des communications électroniques et des postes

 

16

Limiter le nombre de pièces dans les demandes de permis de construire

Conseil national d’évaluation des normes

 

17

Rationaliser les données demandées aux collectivités dans le domaine de l’urbanisme et  dématérialiser l’instruction des demandes de permis de construire

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique

 

18

Assouplir les normes d’accessibilité

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique

Conseil national consultatif des personnes handicapées

19

Adapter le régime du contrat de construction de maison individuelle avec fourniture de plan aux constructions préfabriquées

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique

 

20

I- Accélérer la construction de logements sociaux en pérennisant le recours à la procédure de conception-réalisation pour les organismes de logement social

II- Préciser la compétence des commissions d’appel d’offres pour les marchés publics dont la valeur estimée est supérieure aux « seuils européens » et simplifier les commissions d’appel d’offres des offices publics de l’habitat

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique

 

21

Simplifier les règles en matière d’individualisation des frais de chauffage

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique

 

22

-Améliorer le fonctionnement de la vente en l’état futur d’achèvement

- Vente en l’état futur d’achèvement de logements à finir

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique

Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières,

 

 

23

Adapter le contrôle de la conformité des constructions, aménagements, installations et travaux et la constatation des infractions au code de l’urbanisme et au code la construction et de l’habitation

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique

 

24

- Sécuriser les autorisations de construire existantes

- Lutter contre les recours abusifs

- Faciliter la démolition de certaines constructions illégales

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel,

Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique

 

25

Encourager le regroupement d’organismes de logement locatif social

 

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat,

Collectivité territoriale de Corse Conseils départementaux et régionaux Outre-mer

 

26

Elargir les possibilités de fusion et d’absorption des organismes d’habitation à loyer modéré et sociétés d’économie mixte de gestion entre eux

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

27

Faciliter la circulation des capitaux entre les organismes

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

28

Simplifications applicables au secteur du logement social

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

29

Evolution du cadre juridique de la vente de logements sociaux

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

30

Contrôle des organismes de logement social par l’ANCOLS

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

31

Ratifier les ordonnances relatives à Action Logement

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

32

Reporter la date de conclusion de la seconde génération de conventions d’utilité sociale

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

33

Prolonger le délai d’habilitation pour la codification des aides sociales

Conseil national d’évaluation des normes

 

34

Créer un bail mobilité

Conseil national d’évaluation des normes

Commission nationale de concertation

35

Adapter les missions des commissions d’attribution de logements

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

36

Coter la demande de logement social

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

37

Simplifier les procédures d’attribution de logements sociaux

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

38

Gérer en flux les contingents du logement social

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

39

Favoriser la mixité intergénérationnelle

Caisse nationale d’allocations familiales,

Caisse centrale de la mutualité agricole,

Conseil national d’évaluation des normes

 

40

Coordonner la procédure administrative de surendettement avec la procédure judiciaire d’expulsion

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

41

Préciser les informations transmises à la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives par les bailleurs

Conseil national d’évaluation des normes

 

42

Autoriser le protocole de cohésion sociale en l’absence de dette locative

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

43

 

- Rendre opposables les PDALHPD pour la délivrance des autorisations d'activités des structures d’hébergement autorisées et subordonner leur habilitation à l'aide sociale aux besoins décrits dans ce plan

- Déroger provisoirement à la procédure d'appel à projets afin de favoriser le passage sous statut (autorisation et tarification) des structures d’hébergement subventionnées

- Rendre progressivement obligatoires les Contrats Pluriannuels d’Objectifs et de Moyens (CPOM) pour les établissements et services mentionnés au 8° du I de l’article L. 312-1

 -Permettre l’exercice des missions de veille sociale, notamment des missions du SIAO, à l’échelon de plusieurs départements

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

44

Faciliter la transformation d’hôtels en Résidences Hôtelières à Vocation Sociale

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

45

Permettre la colocation pour les personnes en situation de handicap

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

46

Allonger la durée pendant laquelle les logements sociaux vendus continuent à être décomptés dans le cadre du dispositif SRU

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat,

Conseil national des villes

 

47

Supprimer l’obligation de caractère  manuscrit de l’acte de cautionnement en matière de location de logement

Conseil national d’évaluation des normes,

 

 

48

Permettre aux agences d’urbanisme d’être agréés comme observatoires des loyers

Conseil national d’évaluation des normes

 

49

 Définir le cadre de l’expérimentation de l’encadrement des loyers, sur la base du volontariat des EPCI ou de certaines collectivités, en secteur tendu et sanctionner les propriétaires pour non-respect de l’encadrement des loyers

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

50

Modifier les règles de décence dans les hôtels meubles et en cas de colocation à baux multiples

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

51

Encadrer les locations meublées touristiques

Conseil national d’évaluation des normes

 

52

Favoriser la production de logement intermédiaire en zone tendue

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

53

Revoir le rôle du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilière

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières

 

 

54

Créer un contrat pour la revitalisation des centres-villes

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

55

Réviser le cadre des obligations d’économie d’énergie sur le secteur tertiaire

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique

 

56

Renforcer les sanctions contre les marchands de sommeil

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

57

Étendre et systématiser le recours aux astreintes administratives en matière de lutte contre l’habitat indigne

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

58

Simplifier par ordonnances les procédures de lutte contre l’habitat indigne

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

59

Faciliter et accélérer le traitement des copropriétés dégradées

Conseil national d’évaluation des normes,

Conseil national de l’habitat

 

60

Revoir par ordonnances le cadre juridique des copropriétés

Conseil national d’évaluation des normes

 

61

Créer par ordonnance un bail numérique

Conseil national d’évaluation des normes

 

62

Alléger les modalités d’information du maire pour la construction de stations radioélectriques

Autorité de régulation des communications électroniques et des postes,

Conseil national d’évaluation des normes

 

63

Simplifier les modalités de mise en œuvre des servitudes

Autorité de régulation des communications électroniques et des postes,

Conseil national d’évaluation des normes

 

64

Renforcer les pouvoirs de sanction de  l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes

Autorité de régulation des communications électroniques et des postes,

Conseil national d’évaluation des normes

 

65

Confier le signal horaire à l’Agence nationale des fréquences

Conseil national d’évaluation des normes

 

 

 

 

 

 

 


Tableau synoptique des textes d’application

Article

Objet

Texte d’application

Administration compétente

2

Opérations d’intérêt national

Décret en conseil d’Etat

DHUP

6

Mise à jour du code de la propriété des personnes publiques

Décret en conseil d’Etat

DHUP

8-V

Clarifier le régime de délégation du droit de priorité pour l’acquisition de biens en décote

Décret en conseil d’Etat

DHUP

10

Créer une catégorie d’immeuble de moyenne hauteur

Décret en conseil d’Etat

DHUP

15

Avis des architectes des Bâtiments de France en cas d’installation d’antenne de téléphonie mobile

Décret en conseil d’Etat

 

15

Recours contre l’avis des architectes des Bâtiments de France

Décret en conseil d’Etat

 

17

Seuil de population à partir duquel la commune doit dématérialiser l’instruction des permis de construire

Décret en conseil d’Etat

DHUP

18

Normes d’accessibilité

Décret en conseil d’Etat

DHUP

19

Echéancier de paiement pour les maisons individuelles préfabriquées

Décret en conseil d’Etat

DHUP

22

Contrat préliminaire en matière de VEFA

Décret en Conseil d’Etat

DHUP

28

Simplifications applicables au secteur du logement social

Décret simple

DHUP

29

Conditions d’application des règles relatives aux sociétés de vente d’habitations à loyer modéré

Décret en Conseil d’Etat

DHUP

35

Modalités de désignation des membres de la commission d’attribution de logements

Décret simple

DHUP

35

Définition des zones géographiques marquées par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements, dans lesquelles s’applique afin d’examiner l’examen les conditions d’occupation des logements

Décret en conseil d’Etat

DHUP

36

Cotation de la demande de logement social

Décret simple

DHUP

38

Gestion en flux des contingents du logement social

Décret en conseil d’Etat

DHUP

39

Mixité intergénérationnelle

Décret simple

DHUP

40

Modalités d’information du bailleur en cas de surendettement du locataire

Décret en conseil d’Etat

DHUP

41

Préciser les informations transmises à la commission de coordination des actions de préventions des expulsions locatives par les bailleurs

Décret simple

DHUP

48

Modalités de consultation et de fonctionnement de l’instance chargée de valider le dispositif d’observation au sein des observatoires locaux des loyers

Décret simple

DHUP

48

Liste des communes comprises dans les zones où un observatoire local des loyers doit être créé

Décret simple

DHUP

48

Loyers servant de références

Décret en conseil d’Etat

DHUP

49

Encadrement des loyers

Décret en conseil d’Etat

DHUP

52

Liste des communes dans lesquelles le PLH doit comporter un objectif de production de logement intermédiaire

Décret simple

DHUP

53

Revoir le rôle du conseil national de la transaction et de la gestion immobilières

Décret simple

DHUP

54

Suspension des autorisations d’exploitation commerciales autour d’une ORT

Décret en conseil d’Etat

DGE

55

Périmètre et modalités d’application de l’obligation de réduction de consommation d’énergie applicable aux bâtiments tertiaires

Décret en conseil d’Etat

DHUP

 

 

 

 

 

 

 

Introduction générale

 

Le logement, qui est défini par l’INSEE comme un « local utilisé pour l’habitation à titre de résidence principale ou occasionnelle », revêt plusieurs fonctions :

- une fonction sanitaire : le logement répond à un besoin fondamental de mise à l’abri et en sécurité des populations ;

- une fonction sociale : le logement participe à la sédentarisation des populations ainsi qu’à leur intégration dans la société (mixité, accès aux établissements scolaires, modes de transports…) ;

- une fonction économique : le logement constitue un bien marchand, entrant dans le patrimoine d’une personne physique ou morale. Il est un bien du marché de l’accession à la propriété immobilière, du marché locatif et du marché de la rénovation et pèse environ 5% du PIB et des emplois du pays.

 

 

1.         Un secteur majeur, des enjeux forts d’intervention publique

Le logement représente le premier poste de consommation des ménages, pour 26,2% de leur budget et 22,6% de leur revenu disponible brut[1]. Inversement, la production de logements représente un secteur majeur de l’économie française comptant pour environ 11% du PIB.

Il représente également un levier majeur d’intervention des pouvoirs publics ; l’Etat y consacre par exemple chaque année plus de 40 milliards d’euros, soit presque 2% du PIB.

Outre les dépenses d’intervention ou fiscales, l’action des pouvoirs publics en matière de logement se structure principalement autour des axes suivants :

 

- en fixant des règles dans lesquelles évoluent ses acteurs: le droit locatif traduisant l’équilibre souhaité entre propriétaires et locataires, les règles accompagnant les transactions, les caractéristiques minimales à respecter pour un logement en sont quelques exemples parmi d’autres ;

- en s’assurant d’un bon accès à l’information et d’une certaine transparence : par exemple, les  diagnostics, les mesures et informations minimales à fournir à l’occasion des ventes ou des locations, le développement de la transparence sur les prix fonciers et immobiliers, le développement fortement soutenu par l’Etat des dispositifs d’observation des loyers …

 

Cette action est développée en prenant en compte la situation des ménages les plus modestes ou rencontrant des difficultés particulières et tendant vers l’objectif d’une mixité sociale entendue comme un facteur de cohésion sociale et des territoires :

  1. Ainsi, les aides personnelles au logement (ALS, ALF, APL) assurent un socle qui contribue de manière décisive aux dépenses de logement des 6,5 millions de ménages dont les ressources sont les plus basses. Elles figurent parmi les aides les plus sociales et les plus redistributives[2] et contribuent à l’abaissement du taux d’effort des ménages en France consacré au logement, notamment pour les plus modestes[3].
  2. Des dispositifs spécifiques sont destinés aux personnes en difficulté : du fait d’une absence de solution satisfaisante de logement (Droit au logement opposable), du fait de situations d’impayés (Fonds de Solidarité Logement, dispositifs de prévention des expulsions), etc.
  3. Certains territoires en difficultés très prononcées font l’objet d’un traitement spécifique (politique de la ville, renouvellement urbain…), tandis que les efforts de production de logements sociaux sont plus spécialement recherchés dans les secteurs où ces logements sont en nombre insuffisant (ciblage des aides à la production sur les zones tendues, principe de l’obligation SRU) ;
  4. La réponse aux difficultés d’accès au logement des ménages modestes trouve notamment une réponse dans le rôle du parc locatif social, qui doit contribuer également à l’objectif de mixité sociale des territoires, avec une action publique portant à la fois sur la production de divers types de logements sociaux, mais aussi sur les modalités d’attribution de ces logements et la solvabilisation des ménages modestes ;
  5. Plus largement, il s’agit enfin d’améliorer l’accès au logement de diverses catégories de ménages, avec des bénéfices induits pour d’autres secteurs de politique publique (économie, santé, éducation, sécurisation des parcours de vie…) : aide à l’accession à la propriété des classes modestes à moyennes, logements locatifs intermédiaires en secteur tendu, problématiques spécifiques de logement des jeunes ou des personnes âgées, fluidification du lien emploi – logement… ;

 

 

 

2.         Des politiques publiques régulièrement renforcées et améliorées par la loi depuis dix ans

 

 

 

L’action des pouvoirs publics en matière de logement s’est traduite au travers de textes dont certains sont aujourd’hui codifiés (la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, couramment appelée loi SRU) , d’autres non (la loi n°70-9 du 2 janvier 1970, dite loi Hoguet, qui réglemente les conditions d’accès et d’exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce ; la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, ou loi Mermaz-Malandain, qui constitue le régime de droit commun en matière de baux d’habitation).

 

Elle est marquée ces dix dernières années par de nombreuses avancées législatives :

 

- loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL) : cette loi instaure une TVA réduite à 5,5 % pour les opérations d’accession à la propriété d’un logement neuf dans les quartiers faisant l’objet d’une convention de rénovation urbaine. Elle prévoit diverses mesures visant à faciliter les procédures de reconstruction (transfert de la délivrance du permis de construire au préfet, et non au maire) et à étendre les pouvoirs des communes pour imposer la construction de logements locatifs sociaux. Le législateur opère la fusion des offices publics HLM et des OPAC dans un statut unique d’Office public de l’habitat (OPH), instaure un supplément de loyer de solidarité (SLS) et définit les conditions de vente aux locataires d’HLM de leur logement.

 

- loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable: l’État garantit désormais le droit au logement de toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et stable, n’est pas en mesure d’accéder par ses propres moyens à un logement décent et indépendant ou de s’y maintenir. Cinq catégories de « demandeurs les plus prioritaires » peuvent, à partir du 1er décembre 2008, présenter un recours administratif si leur demande de logement n’a pas reçu une réponse correspondant à leurs besoins et leurs capacités, dès lors que cette demande a été regardée comme prioritaire et urgente par une commission de médiation. Il est créé un Haut Comité de suivi de la mise en œuvre du droit opposable au logement ainsi qu’une prestation d’aide à la réinsertion familiale et sociale des immigrés ayant vécu au moins 15 ans en France mais n’ayant ni ascendant ni descendant présent sur le territoire français et dont les revenus sont modestes. La loi assure également la mise en œuvre d’une directive européenne qui permet aux États membres de ne pas accorder le droit à une prestation d’assistance sociale aux citoyens de l’Union européenne entrés sur leur territoire pour y chercher un emploi, pendant la période de recherche d’emploi.

 

- loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion : la loi réforme le système de collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC, « 1% logement ») en lui attribuant deux nouvelles missions : le financement de la rénovation urbaine et l’amélioration de l’habitat. En outre, pour favoriser la mobilité dans les HLM, elle autorise les bailleurs sociaux à résilier les baux des locataires dont les revenus sont devenus plus de deux fois plus élevés que le plafond fixé pour avoir droit à un logement social. De même, elle prévoit que les ménages en sous-occupation doivent être relogés dans des logements plus petits.

 

- loi n° 2013-61 du 19 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social : la loi vise une relance de la construction de logements sociaux en facilitant la cession de terrains de l’État et des établissements publics. Un système de décote sur le prix de cession est appliqué pour les cessions de terrains en faveur des projets de construction de logement sociaux. La cible était prioritairement la cession de 930 sites (soit 2 000 hectares de terrains publics) pour la construction de près de 110 000 logements (dont près de la moitié en Ile-de-France). Elle relève également les objectifs de production du logement social (objectifs SRU) dans les communes qui en sont peu pourvues, faisant augmenter l’objectif principal de 20 à 25% de logement social dans le parc des résidences principales, à atteindre en 2025 et non plus 2020.

 

- loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové: cette réforme vise à réguler les marchés immobiliers (notamment par l’instauration d’un encadrement des loyers en zones tendues) et encadrer les pratiques abusives, favoriser l’accès au logement des ménages et développer l’innovation et la transparence. La loi encourage, par des mesures d’urbanisme, le développement de l’offre de logement, notamment en favorisant la densification urbaine, en facilitant la mobilisation des gisements fonciers et en modernisant les outils de planification, en assurant notamment le transfert de la compétence PLU aux intercommunalités afin de favoriser la prise en compte des besoins de développement, de solidarité et de mixité à une échelle de territoire plus adaptée. Aujourd’hui plus de 550 PLUi sont approuvés ou en cours d’élaboration.

 

La loi définit aussi un nouvel équilibre dans les relations entre propriétaires, locataires et professionnels de l’immobilier. Ainsi, les dispositifs de prévention des expulsions locatives sont renforcés et les passerelles entre hébergement et logement facilitées ; le contrat-type de location et l’encadrement des honoraires de location protègent le locataire ; la lutte contre l’habitat indigne et le traitement des copropriétés dégradées disposeront d’outils coercitifs ou incitatifs renouvelés, tel que l’ORCOD-IN. Par ailleurs, les propriétaires disposent avec la loi ALUR d’un cadre plus clair avec le contrat type syndic ou l’obligation de compte séparé pour les copropriétés. Enfin les professionnels de l’immobilier verront leur profession mieux régulée et structurée par le code de déontologie ou l’obligation de formation continue.

 

Enfin, la loi fait place à l’innovation et à la transparence dans le domaine de l’habitat. La loi institue un système partagé de gestion de la demande de logement des ménages modestes : les demandeurs ne devront déposer leur dossier qu’une seule fois ; les pièces jointes seront scannées et les dossiers versés à un fichier numérique accessible à tous les bailleurs et réservataires, le système national d’enregistrement (SNE). De nouvelles formes d’habitat sont reconnues et facilitées, notamment l’habitat participatif.

 

- loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte renforce les objectifs en matière d’économies de rénovation énergétique :

Pour mettre en œuvre cette ambition et accompagner les ménages, la loi TECV crée le service public de la performance énergétique de l’habitat (SPPEH) qui s’appuie sur un réseau de plateformes territoriales de la rénovation énergétique.

 

- loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté : la loi a pour objectif de lutter contre les ségrégations sociales et territoriales. En matière d’attribution de logements sociaux, la loi prévoit qu’au moins 25 % des attributions réalisées en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville devront être destinés aux 25 % des demandeurs de logements les plus pauvres. Par ailleurs, Action logement, les collectivités territoriales et les bailleurs sociaux devront, sur les logements libres de réservation, consacrer 25 % de leurs attributions aux ménages bénéficiant du DALO et aux demandeurs prioritaires. La loi encourage la location voulue et oblige les bailleurs sociaux à publier d’ici à 2020 sur internet les logements sociaux vacants. La loi adapte aux réalités des territoires les obligations de construction de logements sociaux (loi SRU modifiée en 2013) dans les principales agglomérations et exempte les communes en particulier où le développement d’une offre locative sociale n’est pas pertinent ou nécessaire au regard du marché. En ce qui concerne les loyers dans le parc social, la loi facilite l’adaptation par les bailleurs sociaux de la répartition de des loyers au sein de leur parc immobilier. La loi renforce également la possibilité pour les bailleurs sociaux de mettre fin au bail des ménages pour les locataires qui dépassent fortement et durablement les plafonds de ressources (abaissement du seuil à 150% des plafonds de ressources PLS et réduction du délai à 18 mois).

 

3.         Malgré ces avancées notables, la situation demeure marquée par des problématiques fortes en termes d’accès au logement et de production pour faire face à cette crise, en particulier dans les zones tendues.

Quelques chiffres pour l’illustrer rapidement :

- l’effort financier pour se loger s’accroît, en particulier pour les locataires : sur Paris, l’OLAP a constaté en 2016 que presque le quart des loyers pratiqués dans le parc de logements locatifs privés se situe au-dessus du plafond réglementaire de loyer, pour environ 30 € en moyenne, avec néanmoins une baisse des dépassements.  Dans 6 cas sur 10, les dépassements concernent des logements de moins de 20 m².

 

- en matière de rapports locatifs, plus de 8000 saisines ont été opérées auprès des commissions départementales de conciliation, concernant pour moitié des plaintes en matière de dépôt de garantie.

 

- le nombre de demandeurs de logements sociaux augmente fortement[5] tandis que le taux de mobilité résidentielle (rotation) et d’attributions de logements sociaux tend à diminuer légèrement[6]. De nombreuses personnes en recherche d’emploi auraient renoncé à un poste en raison de difficultés à déménager ou se rapprocher d’un lieu d’emploi potentiel[7]

 

- Au niveau national, 96 614 recours en reconnaissance DALO ont été déposés en 2016. 87% des recours sont concentrés sur 18 départements (dont 60% dans les départements d’Ile de France et 14% dans les Bouches du Rhône, le Var et les Alpes Maritimes).

25 200 ménages ont été reconnus DALO en 2016 (soit 2,9% du total des demandeurs de logement social) et 20 170 ménages DALO ont été relogés en 2016 (soit 4% du total des attributions de logements sociaux). Les ménages DALO relogés représentent 3,6 % des attributions de logements sociaux situés en quartier prioritaire de la politique de la ville (en Ile-de-France, ce chiffre atteint 18,9%)

55 000 ménages reconnus DALO de 2008 à 2016 restaient à reloger au 31/12/2016, dont 94% sur deux régions: 80% en Ile de France (dont 40% à Paris), et 14% en Provence Alpes Côte d’Azur

Au niveau national, 78%  % des ménages DALO relogés le sont dans des logements situés en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville (en Ile de France, ce chiffre tombe à 61%)

 

- En 2016, plus de 13 000 dossiers concernant le contentieux en matière d’urbanisme ont été enregistrés dans les différentes chambres d’instruction. Le délai moyen de jugement des recours contre les permis de construire s’était stabilisé à 23 mois en première instance, alors qu’il était de 16 à 18 mois en appel et de 14 mois en cassation.[8]

 

- en matière de production de logement social, au terme du bilan triennal 2014-2016 réalisé en 2017, 1 997 communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Île-de-France) sont soumises aux obligations de la loi SRU de production de logement social (incluant 5 communes isolées). Parmi ces 1 997 communes, 708 communes respectent le taux légal de logement social applicable ; 1 222 communes (dont 4 isolées) ne respectent pas leurs obligations légales et doivent produire des logements sociaux pour rattraper leur retard. 726 d’entre elles sont prélevées, à hauteur de 76,8 M€, 141 sont exonérées du prélèvement et 355 ne sont pas prélevées du fait de leurs dépenses en faveur du logement social ou en raison de la faiblesse du montant du prélèvement (inférieur à 4 000 €) ; 269 arrêtés de carence ont été pris par les préfets, soit une augmentation de plus de 20% des communes carencées sur 2014-2016 par rapport à la précédente période triennale 2011-2013 et 67 communes ayant moins de 25 % (20%) de logements sociaux sont exemptées de l’application de la loi SRU (pour cause de décroissance démographique du territoire d’appartenance ou pour cause de constructibilité contrainte de la majeure partie du territoire urbanisé).[9]

 

4.         Face à ce constat, le Gouvernement a présenté sas stratégie en faveur du logement

 

Une concertation numérique lancée auprès de partenaires publics et privés, nationaux et locaux, fin juillet 2017, a permis de recueillir près de 2600 propositions. Nourrie de ces contributions, la stratégie logement » présentée le 20 septembre 2017 s’articule autour de trois grands objectifs :

 

- construire plus, mieux et moins cher, pour provoquer un "choc d’offre"

- répondre aux besoins de chacun et protéger les plus fragiles

- améliorer le cadre de vie.

 

Le présent projet de loi a également fait l’objet d’une conférence de consensus, organisée par le Sénat. Proposée par le Président du Sénat, Gérard LARCHER, et acceptée par le Président de la République, Emmanuel MACRON, la conférence de consensus sur le logement s’est déroulée du 12 décembre 2017 au 8 février 2018. Elle a constitué une démarche de concertation inédite sur un avant-projet de loi, en associant les parties prenantes, les élus locaux, les parlementaires des deux chambres et l’Etat.

 

Cette nouvelle phase de concertation a permis de partager les ambitions et les propositions législatives du Gouvernement, de recueillir les réactions de tous les acteurs concernés : le projet de loi a déjà été largement enrichi à l’issue de cette conférence de consensus et le débat parlementaire qui se déroulera à partir de ce printemps sera certainement inspiré par les réflexions qui s’y sont exprimées.

 

Cette conférence a adopté un format original dans son déroulé qui a permis à chacun de s’exprimer et d’apporter des propositions complémentaires : une conférence d’ouverture, 5 débats thématiques, ayant rassemblé chacun environ 150 participants qui ont pris largement la parole, et plus de 150 contributions écrites comportant 650 propositions, reçues et partagées en ligne, dans la plus grande transparence.

Les débats thématiques étaient menés sous la présidence d’un sénateur, sous la vice-présidence et avec l’éclairage complémentaire d’un autre sénateur et d’un député, tous spécialistes de ces questions. Les contributions écrites permettaient aussi d’éclairer plus précisément les positions de chacun et certaines propositions ont déjà trouvé une traduction dans le présent projet de loi.

 

Le temps de la conférence a également permis de rédiger les textes détaillés sur 6 six des ordonnances qui étaient envisagées. 

 

 

5. Après la loi de finances initiale pour 2018, le présent projet de loi contribue à la traduction législative de cette « stratégie logement ».

 

Inversant la perspective politique de plusieurs des lois antérieures adoptées, celle voulue pour ce projet de loi s’inscrit dans la filiation de l’ensemble de l’action du Gouvernement depuis 2017 : son intention est de libérer (les énergies pour débloquer les situations) et de protéger (notamment les plus modestes). Ainsi, ce projet de loi propose essentiellement des nouvelles facultés, dont les acteurs des politiques du logement peuvent se saisir, en imposant inversement très peu de nouvelles contraintes. Les procédures sont simplifiées pour améliorer leur accessibilité. Les protections des plus modestes sont renforcées et une meilleure allocation du parc social est encouragée, à leur bénéfice.

 

Le présent projet de loi permet de :

 

1 - Construire plus, mieux et moins cher en agissant sur

 

2- Répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale grâce à

 

3 - Améliorer le cadre de vie en développant

 

Ces trois axes structurent les trois titres du projet de loi.

Compte tenu de l’importance des mesures visant à accompagner l’évolution du secteur du logement social, le choix a été fait d’y consacrer un titre spécifique, le titre II, situé entre les titres I et III consacrés aux objectifs qu’il partage de « construire plus, mieux et moins cher » et «  répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale ».


TITRE 1er : Construire plus, mieux et moins cher

Chapitre 1er – Dynamiser les opérations d’aménagement pour produire plus de foncier constructible 

Articles 1, 2 et 3  -Créer un contrat de projet partenarial d’aménagement et des grandes opérations d’urbanisme

1.         État des lieux

1.1.           Une alternative entre Opération d’Intérêt National et initiative de la Collectivité

Les grandes opérations urbaines permettent d’accélérer, de manière massive, la production de logement sur des secteurs tendus, de reconquérir des friches urbaines ou encore de transformer des zones d’activités ou des quartiers dégradés. Ces opérations, dont la durée dépasse la décennie, présentent souvent des risques importants par exemple en termes de pollution des sols ou de retournement de la conjoncture de l’immobilier. De plus, elles nécessitent des financements importants pour mobiliser le foncier ou pour développer les équipements publics nécessaires à l’accueil de nouvelles populations. Ainsi, en dehors de quelques exceptions particulièrement favorables, ces grandes opérations n’intéressent pas le secteur privé qui intervient plutôt à l’aval pour conduire les opérations immobilières.

En l’état actuel du droit, les grandes opérations urbaines sont conduites soit à l’initiative des collectivités territoriales, et notamment des métropoles, soit par l’État via l’intervention d’établissements public d’aménagement dans le cadre d’opérations d’intérêt national.

La législation n’offre donc pas d’alternative entre l’opération d’intérêt national et l’initiative propre de la collectivité.

La fixation d’un périmètre d’opération d’intérêt national permet à l’État d’y introduire un régime juridique spécifique afin d’y exercer, par exception aux grands principes de la décentralisation, certaines compétences d’urbanisme à la place des collectivités.

L’article L. 102-12 du code de l’urbanisme précise que : « Des décrets en Conseil d'Etat arrêtent la liste des opérations d'intérêt national mentionnées à l'article L.132-1. ». Cet article L.132-1 précise seulement le rôle de l’État veillant « au respect des principes définis à l'article L.101-2 et à la prise en compte des projets d'intérêt général ainsi que des opérations d'intérêt national. » En l’état actuel du droit, la notion d'intérêt national n'a donc pas de définition précise au niveau de la loi.

La reconnaissance d’un territoire en Opération d’Intérêt National a principalement des effets sur l’application du droit des sols et sur la création des zones d’aménagement concertées. L’instruction des autorisations du droit des sols y est réalisée par les services de l’Etat avec une délivrance par le maire au nom de l’État. Le préfet y devient compétent pour prendre l’acte de création d’une Zone d’Aménagement Concerté et pour en approuver le programme des équipements publics.

Pour résumer, le dispositif d’opération d’intérêt national permet à l’État de reprendre la compétence sur la conduite des opérations d’urbanisme dans le cadre des règles d’urbanisme fixées par les collectivités territoriales au travers des documents d’urbanisme.

Enfin, il est à noter que les conséquences juridiques d’une reconnaissance en opération d’intérêt national sont disséminées dans différentes parties du code de l’urbanisme. La lecture des différentes mesures qui s’appliquent en est rendue difficile pour les acteurs.

1.2.           Une trentaine d’opérations d’intérêt national sont actives

Il existe aujourd’hui dix-huit opérations d’intérêt national dites d’aménagement qui portent donc sur des interventions pour développer ou reconfigurer des quartiers urbains.

On compte également quatre opérations industrialo-portuaires, trois opérations aéroportuaires et deux opérations de requalification des copropriétés dégradées d’intérêt national (ORCOD-IN), soumises au même régime juridique.

Ce dispositif est mobilisé chaque fois que nécessaire pour donner la maîtrise opérationnelle des opérations à l’État.

1.3.           La conduite des opérations d’intérêt national

Les opérations d’aménagement s’inscrivant au sein d’un périmètre d’opération d’intérêt national sont conduites par des établissements publics d’aménagement ou par des établissements publics fonciers et d’aménagement. On compte aujourd’hui douze établissements publics d’aménagement et trois établissements publics fonciers et d’aménagement.

L’article L. 321-23 du code de l’urbanisme prévoit que les établissements publics d'aménagement peuvent, en dehors de leur périmètre de compétence défini dans leurs statuts, procéder à des acquisitions foncières et immobilières et à des opérations d'aménagement, à condition que ces actions soient complémentaires et utiles à la stratégie mise en œuvre dans ce périmètre, tandis que l’article L. 321-29 du code de l’urbanisme prévoit que les établissements publics fonciers et d’aménagement peuvent réaliser, en dehors de leur périmètre, des missions de conseil et d'expertise entrant dans le cadre de ses compétences.

Enfin, l’article L. 321-18 prévoit que les EPA doivent élaborer un projet stratégique et opérationnel (PSO) tenant compte des orientations stratégiques définies par l'autorité administrative compétente de l'Etat et des priorités énoncées dans les documents d'urbanisme ainsi que des objectifs de réalisation de logements précisés par les programmes locaux de l'habitat.

 

2.         Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1.  Nécessité de légiférer

Le Gouvernement souhaite faciliter la réalisation de grandes opérations d’aménagement permettant de produire plusieurs milliers de logements, d'accueillir des activités, des commerces, et de construire des équipements publics. Il s'agit d'opérations dont l’ampleur est significative sur le marché local du logement et plus généralement pour le développement de la collectivité locale concernée.

Pour dépasser l’alternative entre l’intervention seule d’une collectivité versus la création d’une opération d’intérêt national, il est proposé de créer deux nouveaux outils. Le  premier permet de réunir et faire s’engager les partenaires opérationnels et financiers autour d’un contrat : il s’agit du projet partenarial d’aménagement.

Le second permet, si besoin, d’adapter le régime juridique de l'urbanisme en privilégiant les outils opérationnels permettant de maîtriser, la qualité urbaine et environnementale des projets : c’est l’objet de la Grande opération d’urbanisme et des mesures associées.

Le projet partenarial d’aménagement vise à ce que les collectivités, l’État et ses établissements publics concernés puissent se mettre d’accord sur un programme d’aménagement ainsi que sur des moyens humains et financiers pour le réaliser.

Il s’agit avant tout d’un contrat, dont la loi encadre les modalités : la loi prévoit que le Projet Partenarial d’Aménagement est conclu entre l’État et un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, la ville de Paris ou un établissement public territorial de la métropole du Grand Paris, ou la métropole de Lyon. La loi prévoit également que les communes concernées pourront être associées à l’élaboration et être signataires du Projet Partenarial d’Aménagement.

En outre, des sociétés publiques locales  ou des acteurs privés pourront contresigner le contrat de PPA, à la demande des collectivités territoriales et établissements publics signataires.

Concernant les SPL, les collectivités peuvent souhaiter que leurs sociétés de projet soient directement impliquées, via signature du contrat de PPA.

Concernant les personnes privées, des propriétaires fonciers peuvent être intéressés par le devenir des terrains dont ils vont se séparer. De plus, des opérateurs peuvent conduire des opérations d'aménagement qu'il faudra articuler avec les opérations devant être favorisées par le contrat de PPA. D’autres personnes privées peuvent enfin interagir avec les opérations mentionnées dans le PPA (exemple : exploitant de réseau de chaleur urbain).

La signature du contrat de PPA ne devra cependant pas être source de conflit d’intérêt.

Par ailleurs, le projet de loi prévoit plusieurs effets juridiques liés au projet partenarial d’aménagement.

Une procédure y permet à l’État de céder en bloc et à l’amiable des terrains bâtis ou non bâtis de son domaine privé, pour la réalisation d’opérations d’aménagement prévues par le contrat. Les biens immeubles en question seront ainsi vendus à l’intercommunalité partie au contrat ou à l’opérateur qu’elle aura désigné.

Les établissements publics d'aménagement de l'Etat pourront également être autorisés à intervenir hors de leur périmètre, pour des opérations contractualisées dans le cadre d’un Projet Partenarial d’Aménagement. Cette possibilité permet d’apporter des compétences opérationnelles au partenariat.

Enfin, le Projet Partenarial d’Aménagement permet de définir un périmètre de Grande Opération d’Urbanisme qui déclenchera des effets juridiques facilitant la réalisation des opérations d’aménagement, notamment en concentrant les outils de l’aménagement dans les mains de l‘intercommunalité. Le Projet Partenarial d’Aménagement n’emportera pas automatiquement la création d’une Grande Opération d’Urbanisme, mais à l'inverse la mise en place d’une Grande Opération d’Urbanisme nécessitera la signature préalable d’un contrat de Projet Partenarial d’Aménagement.

Il est indispensable d’inscrire le Projet Partenarial d’Aménagement dans la loi, d’une part pour permettre de construire des partenariats solides entre l’État et les collectivités et d’autre part, compte tenu des effets qu’on souhaite lui donner pour encadrer les modalités de sa contractualisation, tout en laissant une grande souplesse sur son contenu.

On ajoutera qu’il existe 1266 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au 1er janvier 2017 et 11 établissements publics territoriaux pour la métropole du Grand Paris, mais les projets partenariaux d’aménagement concerneront uniquement des opérations de grande ampleur nécessitant de mobiliser des moyens importants sur une ou plusieurs décennies. Par conséquent, le nombre de projet partenariaux d’aménagement pourrait être du même ordre de grandeur que celui des opérations d’intérêt national.

La raison d’être d’un projet partenarial d’aménagement complété éventuellement d’une Grande Opération d’Urbanisme est de remettre sur le marché des secteurs stratégiques pour le développement urbain mais qui, dans leur état actuel nécessitent une intervention des pouvoirs publics. Par exemple, les friches industrielles héritées des XIXème et XXème siècles, les zones d’activités incorporées dans le tissu urbain demandant une relocalisation en périphérie, ou encore les structures urbaines inadaptées aux besoins actuels nécessitent des interventions lourdes pour retrouver une valeur sur le marché immobilier. Ces secteurs sont souvent affectés par des pollutions des sols et par des infrastructures à reprendre voire à aménager. Des remaniements fonciers et des coûts d’expropriation importants peuvent s’ajouter très en amont du projet, avec des retours sur investissement incertains et situés au-delà d’une décennie. Les risques financiers, les montants en jeu et le temps long de ces opérations expliquent la forte réticence des acteurs privés à les conduire.

 

Ces opérations seront réalisées sur des territoires à enjeux, à l’initiative de l’intercommunalité, ou de l’État. Or les outils à disposition des intercommunalités et de l’État ne sont pas adaptés à toutes les situations. Par exemple, le dispositif actuel d’opération d’intérêt national associe partiellement les collectivités. Ces dernières sont présentes dans la gouvernance de l’établissement public d’aménagement, et dans la plupart des cas, elles signent avec l’État un protocole permettant de définir les contributions financières de chacun. Toutefois la collectivité ne développe pas ses compétences d’aménageur et la compétence pour délivrer les autorisations du droit des sols revient à l’Etat.

Le Gouvernement souhaite aller vers un mode opératoire permettant dans certaines situations une plus grande implication des collectivités et notamment du niveau intercommunal, dont l’échelle est pertinente en matière de planification et d’aménagement dans le cas de grandes opérations. C’est l’objet de la création du dispositif associant un Projet Partenarial d’Aménagement et un périmètre de grande opération d’urbanisme. Ce dispositif pourra emporter des transferts de compétences à l’intercommunalité (droit des sols, création de Zone d’Aménagement Concerté, maîtrise d’ouvrage et gestion des infrastructures). La Grande Opération d’Urbanisme pourra valoir création d’une zone d’aménagement différé. Dans ce cas, le délai de validité de la ZAD sera porté de 6 ans renouvelable plusieurs fois, à 10 ans renouvelable une fois.

Il est donc nécessaire d’inscrire le dispositif de GOU dans la loi pour pouvoir mettre en œuvre un régime juridique spécifique.

 

Dans une perspective d’urbanisme de projet, les procédures intégrées existantes ne sont pas suffisantes pour pouvoir mettre en conformité des documents d’urbanisme (article 2 II.) et le cas échéant l’adaptation des normes supérieures, en vue de faciliter la réalisation d’un projet partenarial d’aménagement sur une grande opération d’urbanisme.

Le champ d’application matériel des procédures existantes est en effet circonscrit :

-          aux opérations d’aménagement ou constructions comportant principalement des logements. Or la grande opération d’urbanisme ne portera pas forcément sur des opérations visant à construire une majorité de logements,

-          aux projets immobiliers de création ou d’extension de locaux d’activités économiques présentant un caractère d’intérêt général.

Il convient donc d’instituer une procédure ad hoc, applicable aux projets qui seront réalisés en grande opération d’urbanisme. Cette procédure permettra la mise en compatibilité des documents d’urbanisme et de normes supérieures, y compris lorsqu’elle est engagée par l’établissement public de coopération intercommunale signataire du contrat de projet partenarial d’aménagement.

En parallèle, le dispositif d’opération d’intérêt national est maintenu puisqu’il reste utile dans les cas où l’État souhaite porter une opération stratégique pour les intérêts de la France. Toutefois, la pratique du dispositif d’opération d’intérêt national montre que ce dernier doit être adapté et modernisé (article 1 bis). Il est proposé

-          de définir les critères auxquels une opération doit satisfaire pour être qualifiée d’opération d’intérêt national

-          d’instaurer un avis de l’établissement public de coopération intercommunal à fiscalité propre compétent en matière d’opérations d’aménagement, et des communes, inclus en tout ou partie dans le périmètre de l’opération

-          que le décret en Conseil d’État créant l’opération d’intérêt national puisse prévoir qu’un arrêté ministériel puisse définir des secteurs dans lesquels les compétences en matière de droit des sols s’effectuent dans les conditions prévues à l’article L. 422-1 (droit commun).

 

Par parallélisme avec la Grande Opération d’Urbanisme, il est également proposé que la création d’une Opération d’Intérêt National puisse valoir zone d’aménagement différé. Comme en GOU, le délai de validité de la ZAD sera porté de 6 ans renouvelable plusieurs fois, à 10 ans renouvelable une fois.

Enfin, pour une plus grande lisibilité, il est proposé de rassembler dans une même section l’ensemble des effets juridiques liés à l’Opération d’Intérêt National.

L’ensemble de ces adaptations nécessite des modifications législatives.

 

Les modifications proposées au régime juridique des établissements publics d’aménagement touchent à la partie législative du code (suppression du projet stratégique et opérationnel et intervention hors périmètre). Il s’agit d’une mesure de simplification puisque les outils de pilotage de l’établissement sont de niveau infra-réglementaires et s’inscrivent dans la cadre de l’exercice de la tutelle des établissements confiée au ministre en charge de l’urbanisme.

2.2.           Objectifs poursuivis

Conclusion du projet partenarial d’aménagement

 

Le présent projet de loi doit permettre de prévoir un nouveau mode de contractualisation entre l’État et les collectivités, actant les engagements réciproques de chacun en faveur de la réalisation de l’opération d’aménagement.

 

Création du dispositif de grande opération d’urbanisme

 

La grande opération d’urbanisme est un outil opérationnel ayant pour objectif de concentrer au niveau de l’intercommunalité les leviers nécessaires à la réalisation d’une ou plusieurs opérations d’aménagement d’envergure.

Ce dispositif sera un instrument à la main des intercommunalités : dans le cas où les communes concernées sont d’accord sur la création de la grande opération d’urbanisme, une simple délibération de l’intercommunalité permettra de créer la grande opération d’urbanisme, dans le cas contraire, un arrêté du préfet de département sera nécessaire.

 

Procédure intégrée pour l’adaptation des documents d’urbanisme dans le cadre d’une grande opération d’urbanisme

 

L’objectif de cette mesure est de permettre, dans le cadre d’une procédure unique et de délais resserrés, la mise en compatibilité d’un ou de plusieurs documents d’urbanisme mais aussi, le cas échéant, l’adaptation de certains plans/programmes de rang supérieur ou de certaines servitudes d’utilité publique.

 

Modernisation des opérations d’intérêt national

 

Il s’agit d’adapter la procédure d’opération d’intérêt national afin de lui conférer des effets plus forts (périmètre de l’opération d’intérêt national valant zone d’aménagement différé), tout en lui donnant plus de souplesse (possibilité de définir des secteurs dans lesquels la compétence pour délivrer les autorisations d’urbanisme s’exerce dans les conditions de droit commun, de telle sorte que l’État n’est pas nécessairement l’autorité compétente).

 

Modernisation du cadre juridique des établissements publics d’aménagement

 

Il s’agit d’une part d’élargir la possibilité pour un établissement public d’aménagement d’intervenir hors de son périmètre, afin d’aider les collectivités à mettre en œuvre un PPA. Cet appui pourra prendre plusieurs formes. L’ Établissement Public d’Aménagement pourra apporter un appui en termes d’ingénierie et d’études, il pourra intervenir opérationnellement pour le compte de la collectivité (lorsque la collectivité à l’initiative de l’opération est présente au conseil d’administration de l’ Établissement Public d’Aménagement et que les critères dits du « in-house » sont respectés), il pourra également monter avec la collectivité une société commune de type société publique locale d’aménagement d’intérêt national ou société d’économie mixte d’aménagement à opération unique.

Il s’agit d’autre part de supprimer du code de l’urbanisme les articles relatifs au projet stratégique et opérationnel. Celui-ci constitue un document interne de pilotage de l’activité des établissements publics d’aménagement, dépourvu d’effets de droit. Les modalités d’élaboration d’un document dont l’objet se limite à permettre à l’établissement de s’organiser pour remplir ses objectifs ne relèvent pas de la loi.

 

3.         Options possibles et dispositif retenu

3.1.           Options envisagées

Le Gouvernement a envisagé de créer le projet partenarial d’aménagement sous la forme d’un dispositif contractuel, non inscrit dans la loi. Cependant, au vu des effets juridiques souhaités du projet partenarial d’aménagement (décote sur les terrains), et du lien établi entre projet partenarial d’aménagement et possibilité de créer un périmètre de grande opération d’urbanisme, et entre projet partenarial d’aménagement et possibilité pour un EPA d’intervenir hors de son périmètre, il est apparu nécessaire d’inscrire le projet partenarial d’aménagement dans la loi.

Par ailleurs, un dispositif uniquement contractuel entre l’État et les collectivités n’aurait pas été suffisant pour inciter les intercommunalités à faire des grandes opérations d’urbanisme. La concentration des compétences au sein de l’intercommunalité et la simplification des procédures d’urbanisme constituent des éléments essentiels pour faciliter les opérations d’aménagement et permettre la réussite du dispositif.

Il a été envisagé de modifier le dispositif d’opération d’intérêt national pour permettre de l’ouvrir aux intercommunalités (dispositif où l’État aurait été remplacé par l’intercommunalité) mais au vu des différences substantielles entre le dispositif souhaité et celui des opérations d’intérêt national existantes, il est apparu préférable de créer un outil spécifique.

3.2.           Option retenue

Le dispositif suivant a donc été retenu :

-          création du projet partenarial d’aménagement ;

-          création du dispositif de grande opération d’urbanisme, emportant un transfert de compétence de la commune vers l’intercommunalité, et emportant des effets juridiques en matière de procédures d’aménagement (création de zones d’aménagement différé, procédure intégrée emportant la mise en compatibilité des documents d’urbanisme) ;

-          amélioration du dispositif actuel d’opérations d’intérêt national pour tenir compte des mesures prévues dans les grandes opérations d’urbanisme.

 

Cette architecture est complétée par des dispositions diverses visant à adapter certains articles du code de l’urbanisme aux grandes opérations d’urbanisme et aux Opérations d’intérêt national :

-          association de l’opérateur de la grande opération d’urbanisme à l’élaboration des documents d’urbanisme,

-          conservation, dans certains secteurs de l'Opération d’intérêt national, du droit commun en matière de compétence d’application du droit des sols en Opérations d’intérêt national ; remontée au niveau intercommunal de cette compétence en grande opération d’urbanisme.

 

Le présent projet de loi crée par ailleurs une procédure intégrée d’adaptation des documents d’urbanisme spécifique aux grandes opérations d’urbanisme. Enfin, il modifie le régime juridique des EPA et modifie le pénultième alinéa de l’article 1er de la loi n°85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée, afin de prévoir le transfert de compétence en matière de maîtrise d’ouvrage des infrastructures.

 

4.         Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

Les mesures envisagées par le Gouvernement se traduiront par les créations, évolutions et suppressions d’articles du code de l’urbanisme suivantes :

-       au titre 1er du livre III, rétablissement d’un chapitre II, avec des sections 1 « Projet partenarial d’aménagement » et 2  « Grande opération d’urbanisme » ;

-       réécriture de l’actuelle section 3 du chapitre II du titre préliminaire du livre Ier (section Opérations d’intérêt national)

-       insertion d’un article L422-3-1  après l’article L422-3,

-       modification des articles L.132-7, L.422-2 et L.300-6-1,

-       modification des articles L.321-23 et L.321-29 du code de l’urbanisme,

-       abrogation des articles L.321-18 à L.321-20.

Les mesures envisagées modifieront également l’article 1er de la loi n°85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée.

 

4.2  Impacts économiques et financiers

4.2.1         Impacts macroéconomiques

Les mesures envisagées doivent permettre de faciliter la réalisation d’opérations d’aménagement d’envergure, comprenant la production plusieurs milliers de logements, des activités, des commerces, des équipements, dont l’ampleur est significative sur le marché local du logement et plus généralement pour le développement de la collectivité locale concernée. Ces mesures vont donc contribuer à la dynamique des territoires et à leur développement économique.

4.2.2         Impacts sur les entreprises

L’émergence et la réalisation de nouvelles opérations d’aménagement, qui seront facilitées par les mesures du présent article, auront un impact positif sur les entreprises d’une part en ce qui concerne l’activité directe générée par les études, les travaux et l’exploitation des projets, d’autre part en ce qui concerne la dynamique économique qui sera créée dans les territoires concernés par les Projets Partenariaux d’Aménagement et les Grandes Opérations d’Urbanisme dont les retombées, bien que difficilement quantifiables, bénéficieront aux entreprises de ces territoires.

Les prévisions à fin d’affaires communiquées en 2016 par les établissements publics d’aménagement qui interviennent sur les opérations d’intérêt national évaluent à 9 Milliards d’euros les dépenses à terminaison (dépenses réalisées, en cours ou prévues par les établissements publics d’aménagement qui y interviennent). À ces dépenses correspondent un prévisionnel de 27 Milliards d’euros d’investissements publics et privés dans des équipements, du logement, des bureaux et des bâtiments d’activité.

4.2.3         Impacts budgétaires

Le développement de projets partenariaux d’aménagement nécessitera que l’État inscrive une contribution financière dans ces contrats. La contribution financière de l’État, ainsi que celle des collectivités, est complexe à évaluer, car elle sera très dépendante du nombre de projet partenariaux d’aménagement signés, ainsi que du déficit des opérations concernées.

A titre de comparaison, l’État consacre actuellement environ 30M€ par an au financement des opérations menées par ses 15 établissement public d’aménagement ou établissement public foncier et d’aménagement.

Le dispositif proposé étant contractuel, l’État restera libre de choisir les projets qu’il soutiendra en signant des Projets Partenariaux d’Aménagement, en fonction de leur intérêt stratégique et des investissements à prévoir.

4.3             Impacts sur les collectivités territoriales

Afin de réaliser les opérations prévues dans les Projets Partenariaux d’Aménagement, les collectivités territoriales devront réaliser des investissements en matière de réalisation d’équipements, de maîtrise d’ouvrage, d’acquisition foncière, d’études, et de capitalisation de société d’aménagement. Toutefois, le projet partenarial d’aménagement prévoira une contribution financière de l’État ; ainsi la réalisation de ces opérations d’aménagement sera moins coûteuse pour les collectivités locales que dans le cadre du droit commun. De plus, des dispositifs fiscaux et budgétaires pourront être ajoutés ultérieurement au dispositif pour aider les collectivités à financer la production d’équipements publics et les déficits d’opérations.

Le projet partenarial d’aménagement permettra donc de lancer, avec le soutien de l’État, des opérations d’aménagement stratégiques pour les grandes agglomérations, opérations qui pourraient être retardées voire abandonnées en l’absence de cet outil.

Les autres impacts du dispositif concernent la répartition des compétences.

Dans le cadre d’une Grande Opération d’Urbanisme, la compétence de délivrance des autorisations du droit des sols est transférée de la commune à l’intercommunalité.

La Grande Opération d’Urbanisme prévoit également des transferts de compétences optionnels de la commune vers l’intercommunalité : maîtrise d’ouvrage des équipements publics et gestion de ces équipements.

La procédure intégrée permettant, en Grande Opération d’Urbanisme, de mettre en conformité des documents d’urbanisme avec les projets d’aménagement aura un impact sur les documents d’urbanisme produits par les collectivités.

L’amélioration du dispositif Opérations d’intérêt national impactera les collectivités puisqu’elle prévoit que ces dernières puissent reprendre l’instruction du droit des sols sur une partie du périmètre.

4.4             Impacts sur les services administratifs

La négociation des PPA avec les collectivités mobilisera les services du préfet et les services centraux du ministère de la Cohésion des territoires.

La mise en place de GOU, dans le cas où elle se fera sans l’accord des communes, mobilisera les services du préfet afin de prendre l’acte de création.

La modification du régime juridique des OIN induira au contraire une décharge pour les services de l’État concernés. En effet, sur une partie du territoire de l’OIN, l’instruction des autorisations du droit des sols ne sera plus assurée par les services de l’État mais par la collectivité.

4.5             Impacts sociaux

4.5.1         Impact sur l’égalité entre les femmes et les hommes

De façon très indirecte, on peut toutefois noter que les mesures du présent article contribueront au développement de l’offre de logements, cette mesure aura un effet bénéfique sur la capacité d’accueil des familles monoparentales dont le chef de famille est très souvent une femme dont les ressources ne sont souvent pas compatibles avec les niveaux de loyers constatés dans les zones tendues.

4.5.2         Impact sur la jeunesse

Ces mesures contribueront au développement de l’offre de logements, cette mesure aura un effet bénéfique sur la capacité d’accueil des étudiants et des jeunes actifs dont les ressources sont souvent insuffisantes pour se loger dans les zones les plus tendues.

4.6             Impacts sur les particuliers

Les grandes opérations d’urbanisme  contribuent au développement économique des territoires et au développement de l’offre de logements. Ce dispositif aura un effet bénéfique sur les particuliers, tant en ce qui concerne la capacité à se loger qu’en ce qui concerne les emplois qui pourront être créés lors de la réalisation des opérations, puis dans le cadre des activités économiques générées.

4.7             Impacts environnementaux

L’impact de cette mesure sera positif. En particulier, les opérations contractualisées dans le cadre de projets partenariaux d’aménagement auront vocation à être réalisées en renouvellement urbain. De ce fait, elles permettront de limiter l’étalement urbain et donc l’artificialisation des sols. Par ailleurs, l’État veillera à ce que les opérations contractualisées répondent à un haut niveau de performance énergétique et aux exigences modernes du développement durable.

 

5        Consultations et modalités d’application

5.1  Consultations menées

La mesure a  été examinée par le conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au conseil national de l’habitat.

5.2             Modalités d’application

Il n’est pas prévu de décret d’application. Les mesures sont d’application immédiate.

5.2.1         Application dans le temps

L’ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

Les dispositions de l’article L.102-14 sont applicables aux opérations d’intérêt national créées avant l’entrée en vigueur de la présente loi.

5.2.2         Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

5.2.3         Textes d’application

Aucun texte d’application n’est prévu, à l’exception des décrets en Conseil d’État, qui créeront les opérations d’intérêt national ou qui modifieront  les décrets des OIN existantes afin que des arrêtés puissent définir des secteurs au sein desquels la délivrance des autorisations d’urbanisme relève du droit commun.


Article 4 - Simplifier les procédures de participation du public

1. État des lieux

 

L’évaluation environnementale a fait l’objet de nouvelles dispositions législatives à l’occasion des ordonnances n° 2016-1058 du 3 août 2016 et n° 2017-80 du 26 janvier 2017. La mise en œuvre de ces textes dans le cadre des opérations d’aménagement urbain est en cours mais révèle déjà quelques difficultés et lourdeurs.

Le processus d’évaluation environnementale comprend notamment la mise à disposition du public de l’étude d’impact en préalable de la décision de l’autorité compétente pour autoriser un projet. Cette mise à disposition s’effectue principalement par le biais de l’enquête publique, sauf pour quelques exceptions citées à l’article L. 123-2 du code de l’environnement.

Dans le cas d’une zone d’aménagement concerté, la mise à disposition du public de l’étude d’impact fait partie de ces exceptions au principe de l’enquête publique. L’article L 123-2 du code de l’environnement prévoit qu’au stade de la création de la ZAC, la mise à disposition du public s’effectue par voie électronique. Cependant, l’exception semble porter exclusivement sur l’acte de création de la ZAC. Elle ne porterait donc pas sur la phase de réalisation de la ZAC. Ainsi, si l’étude d’impact du projet nécessite une actualisation au stade du dossier de réalisation, une enquête publique pourrait être nécessaire pour sa mise à disposition du public. Le processus de ZAC en deux étapes serait donc soumis à deux  régimes différents de mise à disposition du public. L’un par mise à disposition par voie électronique, l’autre par enquête publique.

La mise à disposition par voie électronique des études d’impact est organisée par l’autorité compétente pour autoriser le projet (article L. 123-19 du code de l’environnement). Sans plus de précision dans le texte, cela signifie qu’une délibération du conseil municipal est nécessaire. La préparation de ces décisions, particulièrement dans les collectivités comportant un important nombre d’élus et organisées en commissions préalables, nécessite un travail de préparation, un délai – quelques semaines - et un formalisme inadapté à l’importance de cette même décision.

 

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1 Nécessité de légiférer

Mise à disposition du public de l’étude d’impact

Aux deux étapes d’une ZAC, la mise à disposition du public de l’étude d’impact se fait par voie électronique.

Le code de l’environnement précise, en son article L.123-2, que les projets de création de ZAC sont exemptés d’enquête publique. Le terme « création » porte une ambiguïté : désigne-t-il l’acte de création de la ZAC défini à l’article L. 311-1 du code de l’urbanisme ou renvoie-t-il à une lecture plus large de l’ensemble du processus qui fait exister une ZAC, englobant ainsi les deux étapes indispensables : la création et la réalisation ?

Il s’avère nécessaire de lever cette incertitude pour les maîtres d’ouvrage et de donner une lisibilité au dispositif d’ensemble.

L’hypothèse que seule la création serait exemptée d’enquête publique conduit à soumettre la ZAC à deux régimes différents de mise à disposition du public de l’étude d’impact : l’un par mise à disposition par voie électronique pour la création, l’autre par enquête publique pour la réalisation. Le dispositif s’avère illisible et source d’erreurs pour les maîtres d’ouvrage. Le projet d’aménagement fait par ailleurs, le plus souvent, l’objet d’une évolution du document d’urbanisme qui est soumise à enquête publique.

Le maire organise la participation du public

Dans l’optique de l’optimisation de toutes les étapes que doit franchir une opération d’aménagement, la mesure proposée permet de ne pas soumettre l’organisation de la mise à disposition des études d’impact à la délibération de l’organe délibérant de l’EPCI ou au conseil municipal de l’autorité compétente pour le faire, mais de permettre au président de l’EPCI ou au maire de le faire par délégation. Cette délégation n’est possible que si elle est explicitement prévue par le code général des collectivités territoriales en ajoutant un point 29°) à l’article L. 2122-22 de ce code.

2.2 Objectifs poursuivis

Mise à disposition du public de l’étude d’impact  par voie électronique

L’objectif recherché est d’homogénéiser la procédure de ZAC tout au long de son processus et de clarifier une situation juridique qui entraîne une interprétation malencontreuse.

 

Le maire organise la participation du public

 

L’objectif poursuivi par le Gouvernement est d’alléger le processus d’évaluation environnementale et de réduire le temps de mise en œuvre. Il est donc proposé qu’au lieu d’attendre une délibération du conseil municipal pour l’organisation et l’ouverture de la participation du public par voie électronique, ce soit le maire qui signe les arrêtés organisant cette participation.

 

3. Analyse des Impacts des dispositions envisagées

3.1 Impacts juridiques

Mise à disposition du public de l’étude d’impact se fait par voie électronique

Au troisième alinéa de l’article L. 123-2 du code de l’environnement, le terme « création » de ZAC est supprimé.

Ainsi, l’ambiguïté identifiée par le mot « création » est levée, et ce sont bien les projets de zone d’aménagement concerté, c’est-à-dire le processus avec ses 2 étapes, qui sont exemptés d’enquête publique, et soumis à participation du public par voie électronique.

 

Le maire organise la participation du public

 

L’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales est complété d’un alinéa 29° permettant au maire d’ouvrir et d’organiser la participation par voie électronique.

3.2 Impacts sur les collectivités territoriales

Mise à disposition du public de l’étude d’impact par voie électronique

 

L’article L. 123-19 code de l’environnement indique que « La participation du public par voie électronique est ouverte et organisée par l'autorité compétente pour autoriser ces projets ». Au stade du dossier de réalisation de la zone d’aménagement concerté, si une participation du public est nécessaire parce que l’étude d’impact est actualisée, l’autorité compétente peut être le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale. Mais il en est de même pour le régime actuel de soumission à enquête publique.

L’impact sur les collectivités territoriales réside dans le fait que ce sont elles, lorsqu’elles sont l’autorité compétente, qui vont devoir effectuer la synthèse des remarques recueillies, alors que dans le cas d’une enquête publique, c’est le commissaire enquêteur qui effectue ce travail.

 

Le maire organise la participation du public

 

L’organisation des délibérations dans les collectivités territoriales nécessite des étapes préparatoires avant que la décision soit prise (commissions d’élus préparatoires, convocation et attente de la réunion de l’assemblée délibérante dont le nombre dans l’année peut être limité, etc).

L’ouverture et l’organisation de la participation du public, par voie électronique, pour les projets nécessitant une évaluation environnementale relève plus d’une procédure administrative que d’un véritable enjeu de politique publique locale. Aussi, autoriser le maire ou le président de l’EPCI à procéder à cette organisation simplifiera le travail des collectivités.

3.3 Impacts sur les services administratifs

La simplification de la procédure permettra de mettre à la disposition du public plus rapidement les résultats de l’étude d’impact. Ne pas attendre la délibération de la collectivité représente un gain de temps pour les services déconcentrés.


4. Consultations et modalités d’application

4.1 Consultations menées

La mesure a été examinée par le conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au conseil national de l’habitat.

 

4.2 Modalités d’application

4.2.1 Application dans le temps

L’ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2.1 Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.


Article 5 - Simplifier les procédures s’imposant aux opérations d’aménagement

1.      État des lieux

 

Le pilotage d’une opération d’aménagement nécessite de combiner de manière optimale plusieurs dispositifs d’autorisation, ayant chacun ses délais et modalités pratiques. Chaque exigence prise indépendamment des autres ne semble pas poser de difficultés, la superposition de toutes les procédures conduit à des délais et des coûts de plus en plus importants. L’efficience du montage des opérations d’aménagement d’analyser de façon croisée l’incidence de chaque procédure en regard des autres et de rechercher autant que possible l’allègement de chacun d’entre elles, même sur des points pouvant paraître mineurs.

Ainsi, différentes dispositions législatives s’appliquent aux projets d’aménagement et nécessitent des ajustements pour gagner en fluidité à l’occasion de leur mise en œuvre dans le cadre d’un projet global.

Le projet d’article se propose de traiter de certaines de ces procédures :

-          le versement de la participation en ZAC à maîtrise foncière partielle

-          la législation appliquée aux zones d’aménagement concerté

-          le  régime juridique dans lequel s’inscrit le concessionnaire d’une opération d'aménagement pour la réalisation de bâtiments publics dans le cadre d’une zone d’aménagement concerté.

 

2.         Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

 

2.1 Régime de participation en ZAC à maîtrise foncière partielle

Au sein d’un périmètre de ZAC dite « à maîtrise foncière partielle », certains constructeurs n’acquièrent pas leur terrain auprès de l’aménageur. Dès lors, les constructeurs concernés ne peuvent matériellement pas participer au coût d’équipement de la ZAC, par le truchement du paiement du prix de cession des terrains. Une convention est alors conclue entre la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et le constructeur, pour préciser les conditions dans lesquelles celui-ci participe au coût d'équipement de la zone.

Il conviendrait d’introduire plus de souplesse en la matière en permettant expressément le versement direct à l’aménageur de la participation du constructeur au coût des équipements publics.

 

2.2 La législation appliquée aux zones d’aménagement concerté (ZAC) 

2.2.1 Nécessité de légiférer

Dans le cadre d’une habilitation à légiférer par voie d’ordonnance : l’objectif est de travailler sur le processus de ZAC lui-même prévu par le code de l’urbanisme dans sa partie législative, mais également sur les législations connexes qui sont mobilisées à l’occasion de la mise en œuvre d’un projet d’aménagement, notamment celle du code de l’environnement, dans un objectif général de bonne articulation de ces législations.

2.2.2 Objectifs poursuivis

La procédure de ZAC demeure aujourd’hui le cadre de référence pour concevoir, financer, aménager et réaliser de nouveaux quartiers ou rénover le tissu urbain existant. Ces dernières années, le renforcement des autres législations, notamment environnementales, a fait notablement évoluer le cadre d’exercice de l’aménagement. Parallèlement, la procédure de ZAC n’a pas évolué.

Il apparaît nécessaire de croiser les processus induits par le code de l’urbanisme et le code de l’environnement pour rechercher une bonne articulation des procédures permettant de mettre en œuvre un projet d’aménagement.

Le renforcement de la logique de projet, consacrée par les dernières évolutions du code de l’environnement relatives à l’évaluation environnementale, pourrait être l’axe de travail sous-tendant ce travail de recherche de fluidité, d’efficacité et de lisibilité.

Cet exercice nécessite de mener une analyse assez technique des différentes procédures que l’aménagement doit mobiliser, afin de rechercher des ajustements au profit du processus du projet, mais répondant aux objectifs des politiques sectorielles induisant ces procédures.

Cette analyse concernera particulièrement les régimes de participation du public auxquels est soumis un projet, en amont et en aval, mais également les modalités d’articulation des documents d’urbanisme et du processus de ZAC en permettant aux orientations d’aménagement et de programmation des plans locaux d’urbanisme d’emporter création de la ZAC, ainsi que les étapes de la ZAC elle-même.

Le cadre d’une habilitation à légiférer par ordonnance permet de mobiliser les différentes parties prenantes sur le sujet pour mener une analyse fine et détaillée.

L’analyse et les solutions proposées devront prendre en compte les spécificités d’une opération d’aménagement d’envergure au sens de son périmètre géographique et de son délai d’élaboration et de mise en œuvre.

 

2.4 Faciliter la maîtrise d’ouvrage de bâtiments publics dans le cadre d’une concession d’aménagement

2.4.1 Nécessité de légiférer

Dans le cadre d’une opération d’aménagement d’ensemble, une collectivité maître d’ouvrage de bâtiment public se trouve dans une incertitude quant au régime juridique dans lequel il doit s’inscrire.

La mesure instaure explicitement une dérogation dans l’article 1 de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée pour clarifier le cadre d’intervention.

2.4.2 Objectifs poursuivis

L’objectif poursuivi par le Gouvernement est de permettre explicitement à un aménageur d’exercer la maîtrise d’ouvrage des  bâtiments publics nécessaires au développement du secteur aménagé, pour le compte de la collectivité, dans le cadre de la concession qui prend en charge l’aménagement du secteur en question.

A l’occasion d’un projet d’aménagement d’ensemble, une collectivité maître d’ouvrage d’un bâtiment public, par exemple une école ou un gymnase, ne sait si elle doit se positionner :

-          dans le cadre de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée et devoir confier la réalisation des bâtiments en question via un mandat défini à l’article 3 de cette loi ;

-          ou s’inscrire dans le cadre d’une concession d’aménagement définie par  l’article L300-4 du code de l’urbanisme.

La mesure vise à explicitement exempter du positionnement dans le cadre de la loi relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée, lorsque la collectivité fait le choix d’une concession d’aménagement.

Ce choix permet de faciliter la maîtrise d’ouvrage des équipements publics dans le cadre d’une opération d’aménagement d’ensemble et, de ce fait, de gagner en temps de mise en œuvre et en cohérence de l’aménagement global. La concession permet également de faciliter le financement de l’équipement dans le cadre d’une opération d’aménagement, en intégrant plus facilement les participations financières générées par les différentes opérations.

 

La collectivité conserve cependant le choix pour la réalisation de ses bâtiments publics, de passer par un mandat défini à l’article 3 de la loi MOP ou de passer par la concession, en fonction de ses objectifs.

 

3. Options possibles et dispositif retenu

 

Régime de participation en ZAC à maîtrise foncière partielle

 

Il s’agit d’inscrire dans la partie législative du code de l’urbanisme (L.311-4), la possibilité de versement direct à l’aménageur de la participation au coût des équipements publics, par les constructeurs n’acquérant pas de terrains au sein de l’opération d’aménagement (ZAC à maîtrise foncière partielle).

 

La législation appliquée aux zones d’aménagement concerté (ZAC)

 

La recherche de l’efficacité du processus de l’aménagement par l’intermédiaire d’une ZAC correspond aux objectifs généraux d’une production de logements et de la ville en général. Moderniser le régime juridique des zones d’aménagement concerté apparaît aujourd’hui nécessaire. Mais les travaux à mener pour conduire cette réflexion s’avèrent complexes et nécessite de les mener en collaboration active avec des acteurs professionnels de l’aménagement et les collectivités. Une telle collaboration nécessite un temps de réflexion de quelques mois.

 

Régime juridique pour la maîtrise d’ouvrage de bâtiments publics dans le cadre d’une zone d’aménagement concerté

 

La mesure établit clairement une exemption de la loi MOP pour les ouvrages de bâtiments publics réalisés par le concessionnaire d’une opération d’aménagement.

 

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

Régime de participation en ZAC à maîtrise foncière partielle

 

L’article L. 311-4 du code de l’urbanisme est complété pour clarifier les modalités de versement de la participation des constructeurs au coût des équipements publics en ZAC à maîtrise foncière partielle.

 

La législation appliquée aux zones d’aménagement concerté (ZAC)

 

Le Gouvernement sollicite une habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour réformer la législation appliquée aux zones d’aménagement concertée.

 

Régime juridique pour la maîtrise d’ouvrage de bâtiments publics dans le cadre d’une zone d’aménagement concerté

 

Certains maîtres d’ouvrage considèrent que l’article L 300-4 du code de l’urbanisme constitue de fait une dérogation à la loi MOP, même si les textes ne précisent rien explicitement.

Aujourd’hui, certaines collectivités concèdent ainsi la maîtrise d'ouvrage des équipements concourant à l'opération, dont les bâtiments publics, via un contrat de concession et non pas par un mandat issu de l’article 3 de la loi n°85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée.

Une précision ajoutée à l’article 1er de la loi n°85-704 susmentionnée permettrait de sécuriser juridiquement ce type de pratiques.

 

4.2 Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts macroéconomiques

Régime de participation en ZAC à maîtrise foncière partielle

 

La loi sécurise la pratique selon laquelle le constructeur verse directement sa participation au coût des équipements publics à l’aménageur, lorsqu’il n’acquiert pas de terrains auprès de ce dernier.

 

La législation appliquée aux zones d’aménagement concerté (ZAC)

 

L’ordonnance visera à plus d’efficacité dans les procédures d’aménagement et impliquera des gains macroéconomiques.

4.2.2 Impacts budgétaires

Les mesures n’ont pas d’impact direct sur le budget de l’État. Elles faciliteront et sécuriseront néanmoins les opérations d’aménagement dont l’État a la responsabilité à travers ses établissements publics d’aménagement.

4.3 Impacts sur les collectivités territoriales

 

Régime de participation en ZAC à maîtrise foncière partielle

 

Le versement direct de la participation par le constructeur à l’aménageur simplifie les circuits financiers

 

 

 

La législation appliquée aux zones d’aménagement concerté (ZAC)

 

L’ordonnance visera à plus d’efficacité dans les procédures d’aménagement et notamment une recherche de simplification des tâches des collectivités dans les procédures d’aménagement.

 

Régime juridique pour la maîtrise d’ouvrage de bâtiments publics dans le cadre d’une zone d’aménagement concerté

 

La mesure sécurise juridiquement les contrats de concessions établis par collectivités et qui comprennent la réalisation de leurs bâtiments publics concourant à la réalisation d’une opération d’aménagement.

4.4 Impacts environnementaux

 

La législation appliquée aux zones d’aménagement concerté (ZAC)

 

L’ordonnance portée par le Gouvernement devrait lui permettre de rendre plus efficaces les procédures d’aménagement dans le respect des objectifs des procédures visant au respect de l’environnement. Les impacts environnementaux devraient donc être neutres.

 

3.         Consultations et modalités d’application

3.1.           Consultations menées

 La mesure a été examinée par le conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au conseil national de l’habitat.

 

3.2.           Modalités d’application

3.2.1         Application dans le temps

La mesure concernant le versement de participations au coût des équipements publics en ZAC à maîtrise foncière partielle entrera en vigueur dès la promulgation de la loi.

 

L’habilitation prévue par la présente disposition est délivrée pour douze mois à compter de la publication de la présente loi, avec un délai de six mois suivant la publication de l’ordonnance pour le dépôt du projet de loi de ratification.

3.2.2         Application dans l’espace

 La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

 

 

 


Chapitre II - Favoriser la libération du foncier

Article 6 - Accélérer la libération du foncier public

1.         État des lieux

Le code général de la propriété des personnes publiques prévoit, en ses articles L. 3211-7 et L. 3211-13-1, une procédure de décote aux termes de laquelle l’État et ses établissements publics peuvent céder des terrains de leur domaine privé à un prix inférieur à leur valeur vénale afin de permettre la réalisation de programmes de logements, notamment sociaux.

Ces articles réservent la mise en œuvre de la procédure de décote à des projets « comportant essentiellement du logement ». Cette disposition est déclinée dans la partie réglementaire du code général de la propriété des personnes publiques par l’obligation d’une surface de plancher consacrée au logement supérieure à 75 % de la surface de plancher totale du projet.

Cette obligation est de nature à rendre plus difficile le montage de projets urbains mixtes combinant logements, commerces et activités, notamment dans les zones où le besoin de logements est moindre et où les collectivités territoriales souhaitent développer de tels projets.

De plus, pour les projets urbains comprenant des fonciers publics, ce seuil de 75 % peut inciter à concentrer les logements sur les parcelles éligibles à la décote, contrairement à l’objectif de mixité fonctionnelle.

En outre, l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques conditionne la cession avec décote à un engagement à livrer les logements dans un délai de cinq ans. La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové a introduit une possibilité de dérogation au délai de cinq ans pour les cessions de terrains s’inscrivant dans une opération d’aménagement de plus de cinq hectares.

Ce délai est perçu comme une contrainte. Après quelques années d’application, il apparaît que le seuil de cinq hectares limitant cette possibilité de dérogation n’est pas justifié. En effet, des situations spécifiques sont également observées sur des terrains compris dans des opérations d’aménagement de moins de cinq hectares.

Enfin, le dispositif de la décote est applicable uniquement pour les ventes de terrains destinés à recevoir du logement social ou assimilé (logements financés en PLAI, PLUS, PLS, structures d’hébergement financées par l’État), des aires d’accueil des gens du voyage et des logements en accession sociale. Le bénéfice de la décote pourrait être élargi aux logements faisant l’objet d’un contrat de bail réel solidaire.

2.         Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

La présente disposition est en lien avec celle dédiée au projet partenarial d’aménagement ; mesure ambitionnant de susciter un choc de l’offre et une  mobilisation plus efficace du foncier de l’État. S’agissant de cessions spécifiques concernant le domaine privé de l’État ou de mesures modifiant des dispositions législatives existantes, le vecteur législatif est adapté.

La mesure prévue au I de la présente disposition permet, dans le cadre du projet partenarial d’aménagement, la cession par l’État de terrains en bloc à un établissement public de coopération intercommunale ou à l’opérateur désigné par le contrat. Cette mesure vise à accélérer le lancement d’opérations d’aménagement comprenant notamment des logements, en mettant à disposition un ou plusieurs ensemble(s) de terrains de l’État.

La première mesure prévue au II vise à abaisser le seuil de surface de plancher consacrée au logement à partir duquel la procédure de décote est applicable, afin de faciliter le montage de projets urbains mixtes, notamment dans les zones de moindre tension du logement.

L’objectif de la deuxième mesure prévue au II est d’ouvrir la possibilité de déroger au délai de réalisation des logements de cinq ans pour toutes les cessions avec décote, quelle que soit la surface de l’opération, après accord des ministres chargés du logement et du domaine.

Enfin, la dernière mesure permet de diversifier l’offre de logements et favorise la mixité sociale. L’élargissement du dispositif de décote aux logements ayant fait l’objet d’un bail réel solidaire introduit une plus grande souplesse et favorise l’acceptabilité par les collectivités territoriales de programmes de logements sociaux.

 

3.         Options possibles et dispositifs retenus

3.1 Options possibles

Pour la mesure prévue au I, d’autres modes de cession de terrains de l’État dans le cadre d’un projet partenarial d’aménagement auraient pu être envisagés par le Gouvernement, tels qu’une adaptation du dispositif de cession à l’euro symbolique applicable actuellement dans le cadre des contrats de redynamisation des sites de défense ou une décote adaptée de celle applicable à la société Foncière publique solidaire[10]. Le Gouvernement n’a pas retenu ces dispositifs mais a choisi de prévoir des modalités de cession de terrains du domaine privé de l’Etat à l’amiable dans le cadre des projets partenariaux d’aménagement, au bénéfice des EPCI ou de l’opérateur désigné par le contrat.

Pour la première mesure prévue au II, une option aurait pu consister en la simple suppression du mot « essentiellement », ce qui aurait pu permettre de renforcer la mixité fonctionnelle des projets urbains comprenant des fonciers publics. Un tel choix aurait toutefois été contraire aux principes d’origine du dispositif prévu à l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques, modifié par la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement. Le Gouvernement a donc fait le choix de remplacer le mot « essentiellement » par le mot « majoritairement », soit une surface de plancher consacrée au logement supérieure à 50 % de la surface de plancher totale du projet, ce qui permet de renforcer la mixité fonctionnelle tout en respectant l’objectif de construction de logements.

Pour la deuxième mesure prévue au II, la suppression du délai de cinq ans pour aménager les terrains aurait levé la contrainte d’aménagement. Une telle mesure aurait néanmoins entraîné des retards dans la construction de logements, en contradiction avec la volonté de susciter un choc de l’offre. C’est pourquoi,  il est proposé de supprimer ce seuil de 5 hectares, la dérogation restant encadrée par l’appartenance du projet à une opération d’aménagement définie à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme et soumise à l’accord des ministres chargés du logement et du domaine.

Enfin, s’agissant de la troisième mesure, la vente de terrains publics à une valeur inférieure à leur valeur vénale se justifie notamment par le taux de logements sociaux compris dans l’opération. Un élargissement de la décote à l’ensemble des catégories de logement, y compris les logements libres ou intermédiaires, aurait pu être envisagé, mais ce type de logements ne justifie pas que le prix de cession bénéficie d’une décote. Il est donc proposé d’intégrer les logements faisant l’objet d’un contrat de bail réel solidaire à la liste des logements pouvant bénéficier de la décote. Le taux de décote est plafonné à 50 % pour ces logements.

3.2 Dispositifs retenus

Pour la mesure prévue au I, des modalités de cession de terrains du domaine privé de l’Etat à l’amiable sont instaurées dans le cadre des projets partenariaux d’aménagement, au bénéfice des EPCI ou de l’opérateur désigné par le contrat.

Pour la deuxième mesure prévue au II, il est proposé de supprimer ce seuil de 5 hectares, la dérogation restant encadrée par l’appartenance du projet à une opération d’aménagement définie à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme et soumise à l’accord des ministres chargés du logement et du domaine.

Il est enfin proposé d’intégrer les logements faisant l’objet d’un contrat de bail réel solidaire à la liste des logements pouvant bénéficier de la décote. Le taux de décote est plafonné à 50 % pour ces logements.

4.         Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

Concernant la première mesure prévue au II, la modification proposée entraînera une évolution des articles R. 3211-14 et R. 3211-32-2 du code général de la propriété des personnes publiques, qui indiquera que la décote peut être appliquée lorsqu’un terrain de l’État et de ses établissements publics est aliéné en vue de recevoir au moins 50 % de surface de plancher affectée au logement, au lieu de 75 %.La dernière mesure nécessitera une modification de l’article R. 3211-15 du code général de la propriété des personnes publiques afin d’intégrer les logements ayant fait l’objet d’un bail réel solidaire à la liste comprise dans le II. Les logements sous bail réel solidaire seront intégrés à la catégorie 3, pour laquelle le taux de décote est plafonné à 50 % en zones A et B1, 35 % en zone B2 et 25 % en zone C.

4.2 Impacts macroéconomiques

Les mesures envisagées devraient faciliter le montage de projets urbains mixtes comprenant du logement, du commerce et des activités. Elles contribueront ainsi à la dynamique des territoires, à leur développement économique, et au choc de l’offre en matière de logement.

4.2.1. Impacts sur les entreprises

La cession de terrains de l’État et de ses établissements publics ainsi facilitée aura un impact positif sur les entreprises d’une part en ce qui concerne l’activité directe générée par les études, les travaux et l’exploitation des projets, d’autre part en ce qui concerne la dynamique économique qui sera créée dans les territoires concernés par les projets partenariaux d’aménagement dont les retombées, bien que difficilement quantifiables, bénéficieront aux entreprises.

4.2.2. Impacts budgétaires

Ces mesures n’entraînent aucune dépense budgétaire supplémentaire directe, au-delà du manque à gagner potentiel pour l’État qui tient à l’écart entre la valeur vénale des terrains et le montant défini à l’amiable dans le cadre d’un projet partenarial d’aménagement.

 

4.3 Impacts sur les collectivités territoriales

La mesure prévue au I permet aux établissements publics de coopération intercommunale de confier à un opérateur l’aménagement d’ensembles de terrains issus du domaine privé de l’État compris dans un projet partenarial d’aménagement à un prix inférieur à leur valeur vénale, et d’accélérer le lancement d’opérations d’aménagement.

La première mesure prévue au II permettra aux communes et à leurs établissements publics de faciliter le montage d’opérations mixtes tout en bénéficiant du dispositif de décote.

La deuxième mesure prévue au II ouvre aux communes et à leurs établissements publics une plus grande souplesse pour aménager les terrains vis-à-vis du délai de 5 ans après la cession des terrains bénéficiant de la décote.

La dernière mesure permet aux collectivités territoriales concernées de renforcer la mixité sociale des opérations, en intégrant une part de logements en accession sociale à la propriété.

4.4 Impacts sur les services administratifs

Les impacts de ces mesures sur les services administratifs seront faibles et directement liés au volume des cessions de terrains. La cession de l’ensemble des terrains en un bloc permettra de réduire l’activité par rapport à la cession de terrains un par un.

4. 5 Impacts sociaux

De façon indirecte, la facilitation de cession de terrains publics contribuant au développement de l’offre de logements, ces mesures auront un effet bénéfique sur la capacité d’accueil des familles monoparentales dont le chef de famille est très souvent une femme dont les ressources ne sont souvent pas compatibles avec les niveaux de loyers constatés dans les zones tendues.

4.5.1        Impact sur la jeunesse

La libération du foncier public contribuant au développement de l’offre de logements, ces mesures auront un effet bénéfique sur la capacité d’accueil des étudiants et des jeunes actifs dont les ressources sont souvent insuffisantes pour se loger dans les zones les plus tendues.

4.6      Impacts sur les particuliers

La libération du foncier public contribuant à la dynamique économique des territoires et au développement de l’offre de logements, ces mesures auront un effet bénéfique sur les particuliers tant en ce qui concerne la capacité à se loger qu’en ce qui concerne les emplois qui pourront être créés lors de la réalisation des opérations, puis dans le cadre des activités tertiaires générées dans le cadre des grandes opérations d’urbanisme.

4.7      Impacts environnementaux

S’agissant des impacts environnementaux, deux aspects peuvent notamment être mis en évidence :

- la libération du foncier public dans des zones tendues favorisera le renouvellement urbain et donc la reconstruction de la ville sur la ville, par opposition à l’étalement urbain. De ce fait elle permettra de limiter l’artificialisation des sols.

- la mesure contribuera à la réalisation d’opérations d’aménagement d’ensemble à haut niveau de performance énergétique et répondant aux exigences modernes du développement durable.

 

5            Consultations et modalités d’application

5.1      Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.

 

5.2             Modalités d’application

5.2.1         Application dans le temps

Les première et troisième mesures prévues au II entreront en vigueur après modification par décret en Conseil d’État des articles R. 3211-14, R. 3211-15 et R. 3211-32-2 du code général de la propriété des personnes publiques.

 

Les deuxième et quatrième mesures sont applicables dès la promulgation de la loi.

5.2.2         Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

5.2.3         Textes d’application

Un décret en Conseil d’État portera modification des articles R. 3211-14, R. 3211-15 et R. 3211-32-2 du code général de la propriété des personnes publiques.


Article 7 - Développer l’intervention de la Foncière publique solidaire

1.         État des lieux

1.1.           Cadre général

Créée par l’article 50 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, la Foncière Publique Solidaire est une société anonyme qui a pour vocation d’alléger le coût du foncier pour accélérer la construction de logements, dont une majorité de logements sociaux.

Constituée à parité stricte entre l’Etat et la Caisse des dépôts et consignations[11], la Foncière Publique Solidaire acquerra, aux termes de son plan d’affaires, du foncier à la fois auprès de l’Etat, à prix préférentiel, et, auprès de tiers privés, à conditions de marché. Les logements réalisés sur ce foncier comporteront au moins 50 % de logements sociaux. La mise en valeur du foncier sera réalisée par :

-          une activité de gestion de service d’intérêt économique général, consistant en la mise à disposition des organismes de logement social d’une fraction du foncier acquis, à conditions préférentielles, en particulier par le biais de baux à construction, tarifés en deçà du prix de marché. Il est prévu que cette activité représente plus de 50 % de l’activité de la société (en termes de nombre de logements accélérés) et mobilise des fonds propres. Le I de l’article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 modifié prévoit en effet que l’État et ses établissements publics peuvent transférer en pleine propriété des actifs immobiliers relevant de leur domaine privé à la Foncière Publique Solidaire, dès lors que ces actifs immobiliers sont destinés à la réalisation de programmes de logements dont la majorité est constituée de logements sociaux ;

-          une activité de marché, consistant en la revente, à conditions de marché, à des tiers privés ou publics, d’une fraction du foncier acquis, après éventuels travaux d’aménagement des fonciers. Le foncier cédé pourra accueillir du logement libre ou du logement social, en fonction des projets portés par les acquéreurs, d’une part, et d’autre part à titre accessoire, en une activité de promotion immobilière, à conditions de marché.

 

Au total, la Foncière Publique Solidaire mènera donc une activité de service d’intérêt économique général, lorsqu’elle agira pour la réalisation de logements sociaux, et bénéficie des mesures de soutien suivantes :

-          Une capacité à acquérir les biens du domaine privé de l’État de gré à gré, à un prix inférieur à leur valeur de marché. La loi prévoit que le prix de cession sera similaire à celui résultant de l’application de la décote prévue par l’article 3 de la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, qui a modifié l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques. L’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit cependant une formule de règlement du prix quelque peu différente, avec un versement en deux temps : un acompte correspondant à 40 % de la valeur vénale du bien acquis, puis un éventuel complément de prix in fine en fonction de la quotité exacte de logements sociaux construits. Ce second versement intervient une fois les autorisations d’urbanisme acquises, sur le fondement du prix définitif arrêté par détermination de la décote prévue par la loi.

-          L’octroi de droits d’urbanisme :

-          droit de priorité sur les projets de cessions d’actifs immobiliers de plus de 5 000 m² appartenant à l’Etat et destinés majoritairement à la réalisation de               logements sociaux (article L. 3211-7-1 du code général de la propriété des personnes publiques). Ce droit de priorité ne pourra cependant s’exercer que si les titulaires du droit de priorité défini à l’article L.240-1 du code de l’urbanisme ou son délégataire ont fait connaître leur intention de ne pas l’exercer sur le bien considéré.

-          Possibilité d’être délégataire des droits d’urbanisme dont dispose une commune (droits de préemption urbains et de priorité) : la loi prévoit l’incorporation de Foncière Publique Solidaire comme entité éligible du dispositif de délégation prévu à l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme ;

-          L’octroi d’avantages fiscaux, consistant en l’extension à son bénéfice, en tant qu’elle contribue à la réalisation de logements sociaux, de dispositifs existants déjà prévus à cet effet, notamment :

-          exonération de plus-values pour les tiers cédant des biens à la Foncière[12] ;

-          absence de majoration de l’assiette de la taxe foncière due par la Foncière sur les actifs qu’elle détiendra dans les zones dites tendues durant leur période de portage[13]exonération des droits d’enregistrement et de taxe de publicité foncière pour les acquisitions de la Foncière ;Enfin, les fonds propres affectés à l’activité de service d’intérêt économique général sont également constitutifs d’une aide d’État, dans la mesure où les capitaux investis ne seront pas rémunérés conformément aux pratiques de marché.

La société ne sera pas en capacité de percevoir des taxes (elle ne bénéficiera pas de la taxe spéciale d’équipement ) et ne bénéficiera pas de subvention d’équilibre.

1.2.           Cadre conventionnel

La Foncière Publique Solidaire interviendra dans les conditions fixées par la décision de la Commission européenne n°2012/21/UE du 20 décembre 2011[14] relative à l’application de l’article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Cette décision de la Commission européenne précise les conditions dans lesquelles les obligations de service public assignées à un gestionnaire de SIEG peuvent faire l’objet de compensations. Dans l’hypothèse où ces dernières sont constitutives d’ «aide d’Etat», au sens du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE), la décision détermine dans quelles circonstances les compensations peuvent être exemptées de notification à la Commission européenne.

L’article 4 de la décision de la Commission européenne impose que le mandat attribué au gestionnaire du SIEG indique notamment la description et les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation.

Son article 6 impose aux Etats membres de veiller à l’absence de surcompensation des obligations de service public. Les Etats membres ont notamment obligation de procéder ou de faire procéder à des contrôles, au moins tous les trois ans pendant la durée du mandat confié au gestionnaire du SIEG.

 

Par note du 5 avril 2017[15], les autorités françaises ont transmis à la Commission européenne des éléments d’information portant sur la création de la Foncière Publique Solidaire et sur son activité. Cette note prévoit qu’ « en tout état de cause, l’Etat fera procéder, conformément à l’article 6 paragraphe 1 de la décision précitée, à des contrôles réguliers, au minimum tous les trois ans, pendant la durée du mandat, permettant de s’assurer que la Société Foncière Solidaire ne bénéficie pas d’une compensation excessive pour la prestation du service d’intérêt économique général qu’elle assure. À cette fin, l’Etat missionnera l’Agence nationale pour le contrôle du logement social, établissement public à caractère administratif déjà chargé de cette mission auprès des organismes de logement social ».

2.         Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1.           Nécessité de légiférer

Les mesures du I modifient des dispositions législatives existantes[16], ce qui nécessite d’avoir recours à la loi.

S’agissant du II, portant sur le contrôle de la Foncière Publique Solidaire par l’Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), le vecteur législatif est adapté à la nécessité de préciser la compétence de l'ANCOLS pour contrôler la Foncière publique solidaire. Le prévoir par un autre vecteur (en particulier conventionnel) semble fragile juridiquement, puisque l’activité de l'ANCOLS en tant qu’organisme de contrôle se rattache à l’exercice de prérogatives de puissances publiques et non aux prérogatives d’établissements publics exerçant des activités économiques.

 

2.2.           Objectifs poursuivis

Les objectifs poursuivis par le présent article sont de deux ordres.

Le I du présent article vise à modifier l’article L. 3211-7-1 du code général de la propriété des personnes publiques, créé par l’article 50 de la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain. Cet article permet à la FPS d’exercer un droit de priorité sur certaines cessions. Les termes d’ « actifs immobiliers », et de « superficie » étaient insuffisamment précis et sont remplacés par les termes « terrains bâtis ou non » et « périmètre ». Par ailleurs, il convient de préciser que sont visés majoritairement des « programmes » de logements sociaux, donc la surface de plancher de logements sociaux, et pas seulement une majorité de logements sociaux.

Enfin, au II, l’objectif du Gouvernement est d’instituer le contrôle de l’activité de service d’intérêt économique général  de la Foncière Publique Solidaire par l’ANCOLS et de se mettre ainsi en conformité avec l’engagement pris vis-à-vis de la Commission européenne.

 

3.         Options possibles et dispositif retenu

 

 

S’agissant du contrôle par l’Agence nationale de contrôle du logement locatif social (ANCOLS), l’option consistant à instituer ce contrôle par voie conventionnelle n’a pas été retenue, eu égard au statut de l’ANCOLS dont les missions sont limitativement déterminées par la loi[17].

Par ailleurs, il est proposé de confier à l’ ANCOLS, établissement public à caractère administratif prévu aux articles L. 342-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation, le soin de réaliser des contrôles réguliers, à l’instar du rythme adopté par Action Logement, permettant de s’assurer que la Foncière publique solidaire ne bénéficie pas d’une compensation excessive pour la prestation du service d’intérêt économique général dont elle a la charge par rapport à ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts nets occasionnés par l’exécution des obligations de service public, y compris un bénéfice raisonnable.

 

4.         Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1.           Impacts juridiques

4.1.1         Impacts sur l’ordre juridique interne

La présente disposition du projet de loi se traduira par la modification des textes législatifs suivants :

-          article L. 3211-7-1 du code général de la propriété des personnes publiques ;

-          article L. 342-2 du code de la construction et de l’habitation.

4.1.2         Articulation avec le droit de l’Union européenne

L’information de la Commission européenne en application de la décision n°2012/21/UE du 20 décembre 2011, relative à l’application de l’article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne  a déjà eu lieu.

En inscrivant dans la loi le contrôle de l’activité de service d’intérêt économique général  de la Foncière Publique Solidaire par l’ANCOLS, la France respectera l’engagement pris vis-à-vis de la Commission européenne.

4.2.           Impacts économiques et financiers

4.2.1         Impacts macroéconomiques

La mesure envisagée doit permettre de mobiliser une société, notamment dans le cadre des projets partenariaux d’aménagement, pour assurer du portage foncier à moyen et long termes, en complémentarité des EPF lorsqu’ils sont présents sur le territoire, et pour faciliter l’émergence d’opérations complexes.

Cette mesure contribuera donc à la dynamique des territoires et à leur développement économique, tout en permettant des économies d’échelle.

4.2.2         Impacts sur les entreprises

L’émergence et la réalisation de nouvelles opérations d’aménagement auxquelles contribuera la Foncière Publique Solidaire, aura un impact positif sur les entreprises d’une part en ce qui concerne l’activité directe générée par les études, les travaux et l’exploitation des projets, d’autre part en ce qui concerne la dynamique économique qui sera créée dans les territoires concernés par les projets partenariaux d’aménagement dont les retombées, bien que difficilement quantifiables, bénéficieront aux entreprises.

4.3.              Impacts sur les collectivités territoriales

La mobilisation de la Foncière Publique Solidaire au bénéfice des opérations menées par les collectivités territoriales entraînera des économies pour ces dernières : leur investissement en matière de maîtrise d’ouvrage, de frais d’acquisition foncière, et le cas échéant, en matière de capitalisation de société d’aménagement, sera réduit du fait de l’intervention de la Foncière Publique Solidaire.

4.4.           Impacts sur les services administratifs

Les impacts de la mesure envisagée sur les services administratifs seront faibles et directement liés au volume de l’activité de la Foncière Publique Solidaire. À cet égard, on peut notamment citer un surcroît d’activité de contrôle pour l’ANCOLS ainsi que pour les services des DDFIP pour l’évaluation des terrains et la réalisation des actes de cessions. Ce surcroît d’activité restera toutefois limité.

 

L’activité de contrôle de la FPS aura notamment un impact quasi-nul sur la charge de travail des services de l’ANCOLS. Le plan de charge de l’agence fait en effet l’objet d’une programmation annuelle, établie au regard des ressources mobilisables au sein de l’établissement.

En 2017, l’agence a ainsi émis 118 lettres d’ouverture de contrôle. Dans ces conditions, l’ajout d’un organisme supplémentaire à contrôler tous les trois ans environ aura de toute façon un effet marginal sur la programmation des contrôles effectués par l’ANCOLS.

Il est précisé que le plafond des effectifs de l’ANCOLS s’élève pour 2018 à 145 ETPT et que son budget initial pour 2018 est d’environ 19 M€.

 

4.5.           Impacts sociaux

De façon très indirecte, on peut toutefois noter que la FPS contribuant au développement de l’offre de logements, cette mesure aura un effet bénéfique sur la capacité d’accueil des familles monoparentales dont le chef de famille est très souvent une femme dont les ressources ne sont souvent pas compatibles avec les niveaux de loyers constatés dans les zones tendues.

4.5.1         Impact sur la jeunesse

La Foncière Publique Solidaire contribuant au développement de l’offre de logements, cette mesure aura un effet bénéfique sur la capacité d’accueil des étudiants et des jeunes actifs dont les ressources sont souvent insuffisantes pour se loger dans les zones les plus tendues.

4.6.           Impacts sur les particuliers

La Foncière Publique Solidaire contribuant au développement de l’offre de logements, cette mesure aura un effet bénéfique sur les particuliers en ce qui concerne la capacité à se loger.

4.7.           Impacts environnementaux

S’agissant des impacts environnementaux, deux aspects peuvent notamment être mis en évidence :

-          l’intervention de la  Foncière Publique Solidaire favorisera le renouvellement urbain et donc la reconstruction de la ville sur la ville, par opposition à l’étalement urbain. De ce fait elle permettra de limiter l’artificialisation des sols.

-          cette intervention contribuera à la réalisation d’opération d’aménagement d’ensemble à haut niveau de performance énergétique et répondant aux exigences modernes du développement durable.

 

5.         Consultations et modalités d’application

5.1.           Consultations menées

Une concertation a eu lieu avec la Foncière Publique Solidaire et l’ANCOLS en octobre 2017.

Le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté le 8 mars 2018.

La mesure a également été transmise au Conseil national de l’habitat.

 

5.2.           Modalités d’application

5.2.1         Application dans le temps

Les dispositions entreront en vigueur dès la promulgation de la loi.

5.2.2         Application dans l’espace

 La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

 


Article 8-I- Rétablir la possibilité pour les Établissements Publics Fonciers d’État d’acquérir des logements sociaux en vue de leur démolition dans le cadre d’opérations de renouvellement urbain

1.      État des lieux

 

Le 8ème alinéa de l’article L. 443-11 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction issue de l’article 114 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) prévoit que « les logements peuvent également être vendus dans le cadre d'opérations de renouvellement urbain aux établissements publics créés en application des articles L. 321-14 et L. 326-1 du code de l'urbanisme, en vue de leur démolition préalablement autorisée par le représentant de l'Etat dans le département; dans ce cas, les baux demeurent jusqu'au départ des locataires en place ».

Selon l'exposé des motifs de ce projet de loi, le législateur a ainsi cherché à mettre en cohérence l'article L. 443-11 du CCH avec l'ordonnance n° 2011-1068 du 8 septembre 2011 relative aux établissements publics fonciers, aux établissements publics d'aménagement de l'Etat et à l'Agence foncière et technique de la région parisienne qui a transféré les Etablissements Publics d'Aménagement dans un nouvel article L. 321-14 du code de l'urbanisme ». Dans sa rédaction antérieure à ladite ordonnance, l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme concernait non seulement les établissements publics d'aménagement mais aussi les établissements publics fonciers.

L'ordonnance du 8 septembre  2011 a maintenu les établissements publics fonciers dans le nouvel article L. 321-1 du code de l'urbanisme et a transféré les établissements publics d’aménagement dans un nouvel article L. 321-14 du code de l'urbanisme. En conséquence, la mise en cohérence faite par la loi ALUR est incomplète.

La mesure vise donc à rétablir la possibilité, pour les Etablissements Publics Fonciers d’État, d’acquérir des logements HLM dans le cadre d'opérations de renouvellement urbain en vue de leur démolition. Il s’agit d’étendre également cette possibilité aux Etablissements Publics Fonciers et d’aménagement en Outre-mer.

 

2.      Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

La rédaction actuelle de l’article L. 443-11 du code de la construction et de l’habitation ne permet plus aux Etablissements Publics Fonciers d’Etat d’acquérir des logements sociaux en vue de leur démolition dans le cadre d’opérations de renouvellement urbain. Il est nécessaire de rétablir cette possibilité, en modifiant le 8ème alinéa de l’article L. 443-11 du code de la construction et de l’habitation.

La mesure envisagée vise donc à mettre en cohérence le 8ème alinéa de l’article L. 443-11 du code de la construction et de l’habitation avec l'ordonnance du 8 septembre 2011 susmentionnée. Il s’agit également d’inclure les Etablissements Publics Fonciers et d’aménagement créés en 2015, qui exercent les missions d’un Etablissement Public Foncier en outre-mer.

 

3.      analyse des Impacts des dispositions envisagées

3.1.           Impacts juridiques

Modifier le 8ème alinéa de l’article L. 443-11 du code de la construction et de l’habitation devrait permettre de sécuriser juridiquement les interventions des Etablissements Publics Fonciers, en matière d’acquisition de logements sociaux pour démolition. En effet, ces établissements avaient pu passer antérieurement à la loi ALUR des conventions avec des collectivités prévoyant l’acquisition de logements sociaux pour démolition.

3.2.           Impacts économiques et financiers

La mesure envisagée bénéficie aux Etablissements Publics Fonciers d’État ainsi qu’aux Etablissements Publics Fonciers et d’Aménagement en Outre-mer, compétents pour mobiliser du foncier constructible en faveur de la réalisation de logements notamment sociaux. La mobilisation des Etablissements publics fonciers pour ce type d’intervention, permet de réduire le coût de remise en état du foncier, les coûts de démolition pouvant, au moins en partie, être pris en charge par l’établissement. Cette mesure a donc un impact économique qui facilite le renouvellement urbain.

3.3.           Impacts sur les collectivités territoriales

Les Etablissements Publics Fonciers d’État au sens de l’article L. 321-1 du code de l’urbanisme agissent notamment pour le compte des collectivités territoriales dans le cadre de conventions. La mesure proposée aura donc un impact sur celles-ci pour leurs opérations de renouvellement urbain : l’intervention de ces Etablissements Publics Fonciers permettra d’alléger la charge financière éventuelle pour la collectivité.

 

4.      Consultations et modalités d’application

4.1.           Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat ainsi qu’au Conseil national des villes.

 

4.2.           Modalités d’application

La présente mesure entrera en vigueur dès la promulgation de la loi.

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

 

 


Article 8-II - En commune carencée, limiter la délégation du droit de préemption du Préfet aux SEM au seul cas des sociétés d’économie mixte agréées mentionnées à l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation

1.         État des lieux

Le 2ème alinéa de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, prévoit que « pendant la durée d'application d'un arrêté préfectoral pris sur le fondement de l'article [...] L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, le droit de préemption est exercé par le représentant de l'Etat dans le département lorsque l'aliénation porte sur un des biens ou droits énumérés aux 1° à 4° de l'article L. 213-1 du présent code, affecté au logement ou destiné à être affecté à une opération ayant fait l'objet de la convention prévue à l'article L. 302-9-1 précité. Le représentant de l'Etat peut déléguer ce droit à […] une société d'économie mixte ».

S’agissant de cette délégation du droit de préemption urbain du préfet aux sociétés d’économie mixte, en commune carencée, le droit actuel permet donc une délégation du Préfet à tout type de société d’économie mixte, quel que soit son objet social. Il paraît opportun de réserver cette possibilité aux seules sociétés d’économie mixte ayant pour objet la réalisation et la gestion de logements locatifs sociaux.

Le représentant de l’État dans le département ne peut exercer le droit de préemption que lorsque l'aliénation porte sur un des biens ou droits énumérés aux 1° à 4° de l'article L. 213-1 du code de l’urbanisme, affecté au logement ou destiné à être affecté à une opération ayant fait l'objet de la convention prévue à l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation.

En outre, ce droit est exercé en vue de permettre à une commune « carencée » d’atteindre le taux de logements locatifs sociaux exigible sur le territoire de certaines communes soumises à l’article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain.

 

2.         Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

La mesure envisagée ne s’applique que dans les communes « carencées » au titre du logement social. Dans ces communes, elle vise à limiter la délégation du droit de préemption aux SEM par le représentant de l’État dans le département aux seules SEM agréées mentionnées à l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation à savoir les sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux agréées par le ministre chargé du logement en vue d'exercer une activité de construction et de gestion de logements sociaux.

 

3.         Analyse des impacts des dispositions envisagées

 

La mesure modifie le 2ème alinéa de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme.

 

4.         Consultations et modalités d’application

4.1.           Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat ainsi qu’au Conseil national des villes.

4.2.           Application dans le temps

La présente mesure entrera en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.3.           Application dans l’espace

 La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

 


Article 8-III - Maintenir le droit de préemption du Préfet dans les parties actuellement urbanisées d’une commune carencée revenue au règlement national d’urbanisme, suite à la caducité du plan d’occupation des sols

1.         État des lieux

1.1.           Cadre général

L’article L. 174-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loin° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, a posé le principe selon lequel les POS non transformés en PLU (plan local d’urbanisme) au 31 décembre 2015 sont devenus caducs sans remise en vigueur du document antérieur et avec application du règlement national d’urbanisme (RNU) à compter du 1er janvier 2016.

L’article L. 174-3 du code de l’urbanisme prévoit que lorsqu’une procédure de révision du POS est engagée avant le 31 décembre 2015, elle peut être menée à terme en application des articles L. 123-1 et suivants, dans leur rédaction en vigueur au lendemain de la publication de la loi ALUR, à condition d’être achevée au plus tard trois ans après la publication de la cette loi, soit avant le 27 mars 2017. Les dispositions du POS restent alors en vigueur jusqu’à l’approbation du PLU. Si celle-ci n’intervient pas avant le 27 mars 2017, le POS devient caduc et le RNU s’applique.

Cependant, le droit de préemption urbain ne pouvant être institué que dans les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé, le représentant de l'Etat dans le département ne peut plus exercer ce droit dans les communes où le POS est devenu caduc.

Dans ces communes « carencées », le préfet de département peut se substituer au titulaire du droit de préemption urbain pour exercer ce droit en application de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme.

Selon le bilan 2017 de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, publié par le ministère de la cohésion des territoires, sur les 1 997 communes de plus de 3 500 habitants concernées par la loi SRU, seules 708 d’entre elles auraient respecté le taux légal de logement social applicable. En tout, ce sont 1 222 communes (dont 4 isolées) qui ne respecteraient pas la législation et doivent donc construire des logements sociaux pour rattraper leur retard, selon ce bilan. Sur ces 1 222 communes, 269 communes ont fait l’objet d’un constat de carence en logement social par le préfet.

 

Ainsi, parmi les communes faisant l’objet d’un constat de carence au titre du logement social, certaines ne sont plus couvertes par un POS à ce jour, en application des dispositions ci-dessus : le préfet est alors dans l’incapacité d’exercer le droit de préemption urbain. Cette situation, dans laquelle le dispositif prévu par la loi SRU ne peut pas être mis en œuvre, se présente essentiellement en région Provence-Alpes-Côte d’Azur, où 27 communes revenues au règlement national d’urbanisme font l’objet d’un arrêté de carence en matière de logements sociaux.

 

 

2.         Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

 

La mesure envisagée vise à favoriser, en recourant à un vecteur législatif, la production de logements sociaux dans les communes carencées (donc déficitaires en matière de logements sociaux) revenues au RNU, en permettant au représentant de l'Etat dans le département de continuer à exercer le droit de préemption prévu à l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, bien que leur POS soit devenu caduc en application des articles L. 174-1 et L. 174-3 du même code.

 

3.         Analyse des impacts des dispositions anvisageés

3.1.           Impacts juridiques

Cette mesure se traduira par une réécriture de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme.

 

3.2.           Impacts sur les collectivités territoriales

Cette mesure vise à permettre aux collectivités « carencées » d’atteindre le taux de 25% de logements sociaux par commune fixé par la loi.

3.3.           Impacts sur les services administratifs

La mesure projetée doit permettre à l’État de continuer à réaliser des logements sociaux dans les communes « carencées » dépourvues de tout document d’urbanisme. Le préfet pourra exercer son droit de préemption à l’occasion des déclarations d’intention d’aliéner déposées ou adressées en mairie après la promulgation de la dite loi.

4.         Consultations et modalités d’application

4.1.           Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat ainsi qu’au Conseil national des villes.

4.2.           Modalités d’application

4.2.1         Application dans le temps

La présente mesure entrera en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2.2         Application dans l’espace

 La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

 

Article 8-IV - Étendre aux établissements publics territoriaux du Grand Paris la possibilité de créer des zones d’aménagement différé

1.         État des lieux

La zone d'aménagement différé est un outil de préemption destiné à permettre la réalisation d’un projet d’aménagement dans un secteur soumis à une forte pression foncière, tel que la mise en œuvre d’une politique locale de l'habitat ou la lutte contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux.

Selon le 3ème alinéa de l’article L. 212-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de l’article 149 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, « des zones d'aménagement différé peuvent également être créées par délibération motivée de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant les compétences mentionnées au second alinéa de l'article L. 211-2, après avis des communes incluses dans le périmètre de la zone ».

Selon ces dispositions, la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale de créer des zones d'aménagement différé est ainsi subordonnée à la condition qu’ils soient à fiscalité propre et qu’ils détiennent les compétences mentionnées au deuxième alinéa de l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme, à savoir la double compétence en matière de plan local d’urbanisme et de droit de préemption urbain.

L’établissement public territorial, créé en application de l’article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales, est compétent en matière de PLU et titulaire de plein droit du DPU en application de ce même article L. 211-2 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de l’article 102 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté. Toutefois, il ne s’agit pas d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, en l’état actuel du droit. Il ne peut donc pas créer de Zone d'Aménagement Différé, alors que les enjeux du Grand Paris nécessitent des politiques foncières volontaristes.

 

2.         Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Dès lors que l’établissement public territorial a la double compétence PLU/DPU et que la loi du 27 janvier 2017 susmentionnée a utilisé la même rédaction pour permettre à cet établissement d’être titulaire de plein droit du DPU, il est donc proposé d’ajouter l’établissement public territorial créé en application de l’article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales à l’article L. 212-1 du code de l’urbanisme, c’est-à-dire à la liste des établissements pouvant créer des zones d'aménagement différé, sous réserve des compétences de la métropole du Grand Paris en la matière.

La mesure envisagée entend donc modifier le 2ème alinéa de l’article L. 212-1 du code de l’urbanisme.

 

3.         Options possibles et dispositif retenu

La mesure proposée par le Gouvernement vise à ajouter l’établissement public territorial créé en application de l’article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales à l’article L. 212-1 du code de l’urbanisme, c’est-à-dire à la liste des établissements pouvant créer des Zones d'Aménagement Différé, sous réserve des compétences de la métropole du Grand Paris en la matière.

Une précision est apportée valant pour les créations de ZAD à l’initiative des établissements publics territoriaux mais également à celle des EPCI à fiscalité propre. La disposition consiste à préciser, au cas où le territoire de la ZAD est à cheval sur plusieurs départements, que l’arrêté de création est conjointement signé par les représentants de l’État dans les départements concernés.

 

4.         Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1.           Impacts juridiques

L’article L 212-1 du code de l’urbanisme est complété.

4.2.           Impacts sur les collectivités territoriales

La mesure projetée devrait faciliter l’intervention des établissements publics territoriaux en matière d’aménagement, en leur permettant de créer des zones d'aménagement différé.

Au regard des compétences des établissements publics territoriaux du Grand Paris en matière d’urbanisme et d’aménagement, il est opportun de leur permettre de créer des zones d'aménagement différé, ce qui sera de nature à faciliter l’anticipation foncière, particulièrement utile dans les secteurs tendus.

4.3.           Impacts environnementaux

La mesure envisagée contribue à contenir les prix du foncier sur le territoire de la métropole du Grand Paris, permettant ainsi la réalisation de projets urbains qui sans cela risqueraient de se délocaliser vers des zones où le foncier est moins cher (étalement urbain).

 

5.         Consultations et modalités d’application

5.1.           Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.

5.2.           Modalités d’application

5.2.1         Application dans le temps

La présente mesure entrera en vigueur dès la promulgation de la loi.

5.2.2         Application dans l’espace

Cette mesure s'applique sur le territoire de la métropole du Grand Paris.

 


Article 8 -V - Étendre la subdélégation de l’exercice du droit de priorité pour l’acquisition de biens en décote

1.         État des lieux

Aux termes du 2ème alinéa de l’article L. 240-1 du code de l’urbanisme, « La commune ou l'établissement public de coopération intercommunale peut déléguer son droit de priorité dans les cas et conditions prévus aux articles L. 211-2 et L. 213-3. ».

Par ailleurs, selon le dernier alinéa de l’article L. 211-2, « Le titulaire du droit de préemption urbain peut déléguer son droit à la société mentionnée au deuxième alinéa du I de l'article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, à une société d'économie mixte agréée mentionnée à l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation, à l'un des organismes d'habitations à loyer modéré prévus à l'article L. 411-2 du même code ou à l'un des organismes agréés mentionnés à l'article L. 365-2 dudit code lorsque l'aliénation porte sur un des biens ou des droits affectés au logement. Leur organe délibérant peut déléguer l'exercice de ce droit, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ».

Il résulte de ces dispositions que l’exercice du droit de priorité peut être subdélégué, dans des conditions définies par décret en Conseil d’État, par l’organe délibérant des organismes mentionnés dans cet alinéa pour réaliser, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 du même code.

Pour l’acquisition de biens en décote conformément au code général de la propriété des personnes publiques, si la délégation de l’exercice du droit de priorité pour ces mêmes organismes est prévu, la subdélégation n’est en revanche pas prévue.

En effet, le troisième alinéa de l’article L. 240-1 du code de l’urbanisme se contente de prévoir que « pour l'acquisition d'un terrain pouvant faire l'objet d'une cession dans les conditions prévues aux articles L. 3211-7 et L. 3211-13-1 du code général de la propriété des personnes publiques, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale peut également déléguer son droit de priorité à un établissement public mentionné à la section 1 du chapitre Ier et au chapitre IV du titre II du livre III du code de l'urbanisme, à un organisme agréé mentionné à l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitation, à un organisme mentionné à l'article L. 411-2 du même code et à une société d'économie mixte mentionnée à l'article L. 481-1 dudit code ».

 

2.         Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Afin de faciliter la production de logements notamment sociaux, la mesure vise à étendre la subdélégation du droit de priorité à l’acquisition de bien en décote.

 

3.         analyse des Impacts des dispositions envisagées

Modifier l’article L. 240-1 du code de l’urbanisme doit permettre aux organes délibérants des organismes et sociétés compétentes en matière de logements sociaux de subdéléguer l’exercice de ce droit, sécurisant ainsi l’exercice du droit de priorité pour l’acquisition de biens en décote. Elle se traduira par une modification de l’article L. 240-1 du code de l’urbanisme.

4.         Consultations et modalités d’application

4.1.           Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat ainsi qu’au Conseil national des villes.

4.2.           Modalités d’application

4.2.1         Application dans le temps

La présente mesure entrera en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2.2         Application dans l’espace

 La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

4.2.3                 Texte d’application

Il est prévu de prendre un décret en Conseil d’Etat pour mettre en œuvre la présente disposition.


Article 8-VI - Permettre aux Établissements Publics Fonciers d’Etat d’agir dans le cadre des emplacements réservés et de gérer les procédures de délaissement

1.         État des lieux

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové a rapproché substantiellement le texte des établissements publics fonciers locaux de celui des établissements publics fonciers d’Etat issu de l’ordonnance n° 2011-1068 du 8 septembre 2011.

L’ article 146 de la loi du 24 mars 2014 a également ajouté une disposition , à l’article L, 324-1 du code de l’urbanisme, précisant que, dans le cadre des emplacements réservés, « ils peuvent agir dans le cadre des emplacements réservés prévus à l’article L. 151-41. Ils gèrent les procédures de délaissement prévues aux articles L.230-1 à L.230-6 à la demande de leurs collectivités ».

Ce faisant, la loi du 24 mars 2014 susmentionnée n’a pas donné un droit aux établissements publics fonciers locaux. Elle les a soumis à l’obligation de prendre en charge le droit de délaissement exercé par le propriétaire d’un bien situé en emplacement réservé au plan local d’urbanisme.

Il n’existe rien de tel pour les établissements publics fonciers d’État. L’article L.230-3 du code de l’urbanisme dispose dans son dernier alinéa que   « L’acquisition d’un terrain situé en emplacement réservé peut, avec l’accord de la personne publique au bénéfice de laquelle la réserve est inscrite au plan, être réalisée par une autre personne publique ou le titulaire d’une concession d’aménagement, la destination de l’emplacement réservé restant inchangée. ».

Les établissements publics fonciers d’Etat sont donc pleinement habilités par cet article à gérer les biens faisant l’objet d’un exercice du droit de délaissement. Toutefois, « l’accord de la personne publique » semble devoir faire l’objet d’une clause dans les conventions d’action foncière conclues par les Etablissements Publics Fonciers avec les collectivités au profit desquelles sont institués les emplacements réservés.

Il convient donc de donner aux établissements publics fonciers d’État la possibilité d’agir dans le cadre des emplacements réservés prévus à l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme, d’autant que cet article prévoit que le règlement des plans locaux d’urbanisme peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués, notamment, dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit.

2.         Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

La mesure envisagée vise à étendre la disposition actuellement prévue pour les seuls Etablissements Publics Fonciers locaux, aux Etablissements Publics Fonciers d’État afin de poursuivre l’harmonisation des compétences et modalités d’intervention entre ces deux catégories d’établissements.

Pour ce faire, la mesure envisagée conduira à modifier la rédaction de l’article L. 321-4 du code de l’urbanisme.

3.         Analyse des Impacts des dispositions envisagées

3.1.           Impacts juridiques

La mesure envisagée conduira à modifier la rédaction de l’article L. 321-4 du code de l’urbanisme.

 

Elle contribue à harmoniser les outils mobilisables par les établissements publics fonciers d’État et les établissements Publics Fonciers locaux, en permettant  aux établissements publics fonciers de l’État d’agir dans le cadre des emplacements réservés prévus à l’article L. 151-41 et de gérer les procédures de délaissement prévues aux articles L.230-1 à L.230-6 à la demande de leurs collectivités.

3.2.           Impacts macroéconomiques

La mesure envisagée est favorable à la production d’une offre de logements notamment sociale.

Elle facilitera la mise en œuvre de programmes de logement portés par des collectivités, en mobilisant les établissements publics fonciers d’État.

3.3.           Impacts sur les collectivités territoriales

La présente mesure ambitionne de faciliter la mise en œuvre de programmes de logement portés par des collectivités, dans les emplacements réservés, en mobilisant les établissements publics fonciers d’État.

 

4.         Consultations et modalités d’application

4.1.           Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.

 

4.2.           Modalités d’application

4.2.1         Application dans le temps

La présente mesure entrera en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2.2         Application dans l’espace

 La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

 

1

 

 

 

 


 

 

 

Chapitre III - Favoriser la transformation de bureaux en logements

Article 9 – Accorder des bonus de construction pour faciliter la transformation de bureaux en logements en zone tendue

1.         État des lieux

La réversibilité des immeubles constitue un gage de durabilité des villes. Or, les opérations de transformation de bureaux en logements sont coûteuses car elles nécessitent de lourds investissements. En outre, les opérations de construction de bureaux sont souvent bien plus rentables que le logement, même lorsque les bureaux restent vacants[18].

Dans les zones tendues, le parc de bureaux obsolètes et vacants constitue un gisement pour répondre à des besoins d’urgence et pour créer une nouvelle offre de logements en transformant les bâtiments.

Une projection de l’observatoire régional de l'immobilier d'entreprise d'Ile-de-France, réalisée en 2014, estime qu’entre 140 000 et 240 000 m2 utiles de bureaux pourraient chaque année être définitivement inadaptés à la demande à horizon 2030 en Île-de-France.

Le stock de bureaux vacants en Ile-de-France est évalué à près de 3,5 millions de m² en2017[19]

Une étude de 2014 [DIZIAIN] estime qu’en Île-de-France, sur la période 2009-2013, « les logements ont repris aux bureaux une centaine d’immeubles et 350 000 m² de planchers ».

L’ORIE estime que, sur la période 1990-2010, près de 55 000 m² /an de bureaux ont été autorisés à la transformation dans Paris, dont 33 000 m²/an en logements. Le changement de destination des bureaux ne semble agir que sur un segment étroit du parc francilien. En outre, en 2013, en Ile-de-France, 700 000 m² de bureaux vacants l’étaient depuis plus de 4 ans.

Comme le révèle le site officiel de la ville de Paris, une étude de l'Atelier parisien d'urbanisme (Apur) avait déjà révélé, en 2013, que sur les 18 millions de mètres carrés de bureaux parisiens (16,7 millions si l'on ne considère que les 3 500 parcelles de plus de 1 000 m²), 840 000 m² sont potentiellement transformables en logements.

Par la signature d’une charte le 28 mars 2018, les principaux professionnels de l’immobilier se sont engagés à se mobiliser "pour intégrer systématiquement la transformation de bureaux en logements dans leur stratégie respective de gestion patrimoniale pour relever le défi de transformer 500 000 mètres carrés de bureaux vides en logements d’ici 2022 en Île-de-France".

 

 

 

 

D'ores et déjà, pour contribuer à l’attractivité des opérations de transformation de ces bureaux en logements, l’ordonnance n° 2013-889 du 3 octobre 2013 relative au développement de la construction de logement a prévu que, dans les zones tendues, l’autorité compétente en matière de délivrance d’autorisations du droit des sols (bien souvent le maire) peut déroger aux règles du plan local d’urbanisme afin d’autoriser la transformation d’une construction en logements dans le gabarit du bâtiment existant. Cette ordonnance s’applique à toute transformation aboutissant à la création de logements, que le bâtiment initial soit un bureau, un commerce, un entrepôt ou une industrie.

 

2.         Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

L’objectif poursuivi par la présente mesure est de rendre plus attractive la transformation de bureaux en logements :

-          en accordant à ces opérations des droits à construire supplémentaires par rapport aux bâtiments existants ;

-          en permettant aux opérations de transformation de constructions, notamment de bureaux, en logements de déroger aux servitudes de mixité sociale prévues par les plans locaux d’urbanisme.

Pour ce faire, il est nécessaire de modifier la partie législative du code de l’urbanisme.

 

3.         Dispositif retenu

La première mesure vise à accorder un bonus de 10% supplémentaires par rapport au gabarit de la construction existante en cas de transformation de celle-ci en logements, par toute technique constructive (reconstruction, rénovation ou réhabilitation). Elle consiste à modifier le champ de la dérogation actuellement accordée par l’autorité compétente en matière d’autorisation du droit des sols au titre du 3° de l’article L. 152-6 du code de l’urbanisme.

La deuxième mesure consiste à permettre de déroger, en tout ou partie, aux servitudes de mixité sociale prévues par le plan local d’urbanisme au titre de l’article L. 151-15 du code de l’urbanisme qui peuvent contraindre les opérateurs à réaliser une part de logements locatifs sociaux susceptible de rendre difficile l’équilibre financier d’une opération de transformation de bureaux en logements.

 

4.         Analyses des impacts des dispositions envisagées

4.1.           Impacts juridiques

La présente disposition conduira à une modification de la rédaction de l’article L. 152-6 du code de l’urbanisme.

4.2.           Impacts sur les entreprises

Pour les acteurs de la construction, ces mesures permettront une meilleure rentabilité des opérations de transformation de bureaux en logements, voire la réalisation d’opérations qui n’auraient pu voir le jour en l’état actuel du droit.

4.3.           Impacts sur les collectivités territoriales

L’impact des mesures sera faible car elles seront mises en œuvre par les collectivités territoriales dotées d’un plan local d’urbanisme, notamment dans le cadre d’une dérogation dont le champ est connu depuis 2013.

Pour ces collectivités, le développement des opérations de transformation de bureaux en logements n’aura aucun impact économique direct mais pourrait avoir, en permettant la densification du nombre de logements, un impact en termes de soutenabilité de l’offre de services (écoles, commerce...), de saturation des réseaux de transports, des canalisations et autres réseaux. Toutefois, ces éléments devraient être contenus au regard du taux d’autorisation de transformations de bureaux en logements délivrés ces dernières années (cf tableau ci-dessus).

En outre, en permettant de déroger aux servitudes de mixité sociale, l’autorité compétente en matière d’autorisation du droit des sols devra tenir compte des objectifs globaux de production de logements locatifs sociaux, les autres opérations et programmes de logements devant alors compenser  « le manque à gagner ». Il est toutefois précisé que les dérogations aux servitudes de mixité sociale pourront ne pas être totales. Le dispositif proposé renvoie donc à la responsabilité locale de l’autorité en charge de l’urbanisme dans la programmation de son objectif de construction de logements sociaux.

4.4.           Impacts sur les particuliers

Les mesures envisagées par la présente disposition permettront de produire davantage de logements en zone dense et tendue en incitant à la transformation de bureaux en logements. Celle-ci dépendant de nombreux facteurs et comportements micro-économiques, il n’est pas possible de fournir une estimation chiffrée du nombre de logements qui seront ainsi produits. Toutefois, l’augmentation de l’offre en secteur tendu aura assurément un impact progressivement sur le prix du mètre carré de logement, notamment en zone tendue.

5.         Consultations et modalités d’application

5.1.           Consultations menées

La mesure a été soumise pour avis, au  Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018, au Conseil national de l’habitat et au Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique.

5.2.           Modalités d’application

Les dispositions entreront en vigueur dès la promulgation de la loi et s'appliqueront sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

 

 


Article 10 - Créer une catégorie d’immeuble de moyenne hauteur

1.         État des lieux

S’agissant des mesures de sécurité incendie dans les immeubles, le droit français traite distinctement les immeubles de bureau et les immeubles d’habitation. La principale hétérogénéité correspond à la limite de passage en immeuble de grande hauteur, qui est de 50 mètres pour l’habitation et de 28 mètres pour les autres bâtiments.

Les limites en hauteur imposées lors de la rédaction des textes dans les années 70/80 étaient justifiées par le retour d’expérience des services de secours sur des sinistres de bâtiments anciens ou mal conçus et la volonté de toujours permettre l’engagement des services des secours par l’extérieur. La longueur des échelles automotrices couramment employées alors a limité à 28 mètres la hauteur du plancher bas du dernier niveau afin de permettre l’accès des secours (bâtiments de bureau et établissements recevant du public).

Aujourd’hui le matériel des pompiers n’a pas évolué, mais l’accession des pompiers par l’extérieur n’est pas le principal moyen de secours. L’intervention des secours par l’intérieur du bâtiment est désormais bien plus aisée, et des dispositions spécifiques peuvent la faciliter (augmenter le nombre de circulations verticales par exemple). L’intervention des secours pour les opérations classiques d’extinction par les communications verticales « internes » à l’immeuble est aujourd’hui toujours privilégiée et le sera de plus en plus du fait de la raréfaction des moyens aériens (échelles), extrêmement coûteux pour les services de secours.

Le marché actuel demande plus de flexibilité dans les usages et les changements de destination sont très coûteux, du fait des différences entre les réglementations incendie bureaux et habitations notamment. Cette nouvelle classe d’« immeuble de moyenne hauteur » serait un compromis, un nouvel objet mieux adapté.

L’objectif de la mesure est donc de faciliter la réversibilité de bureaux en logement par un rapprochement des exigences normatives s’appliquant aux immeubles entre 28 et 50 mètres.

 

  1. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

5.1.  Objectifs poursuivis

Les objectifs poursuivis par la présente disposition sont les suivants:

-          Simplifier la réglementation : une réglementation unique pour une même tranche de hauteur de bâtiment (28m – 50m). La réglementation sera écrite en obligation de résultat autant que possible[20].

-          Réduire les coûts de la construction et d’exploitation pour les immeubles de bureaux entre 28 m et 50 m pour faciliter la construction et la densification des centres urbains : besoin des promoteurs immobiliers à simplifier la construction des immeubles de bureau entre 28 m et 50 m (se rapprocher de la réglementation existante jusqu’à 28 m et relevant du code du travail). Selon la réglementation proposée pour les immeubles de moyenne hauteur, un gain pouvant aller jusqu’à 1000 € au m² est prévisible. Le service de sécurité incendie n’est pas obligatoire dans l’immeuble de moyenne hauteur sur les parties non ERP (ou l’exploitant assure la surveillance su système de sécurité incendie sur les heures d’ouverture).

-          Améliorer la sécurité incendie pour les immeubles d’habitation entre 28 m et 50 m (4ème famille) : notamment concernant la propagation d’incendie par les façades, les immeubles d’habitation ont une réglementation trop permissive. Les faiblesses de la réglementation pour cette tranche de hauteur en habitation ont été pointées dans le rapport qui a suivi l’incendie de la tour Grenfell à Londres.

-          Simplifier les futurs changements d’usages (même réglementation) et/ou la mixité d’usage au sein d’un même bâtiment : la réglementation IMH, unique pour différents usages, simplifiera la tâche aux constructeurs, bureaux d’étude, et pompiers lors des interventions. Une réflexion concernant la modularité de l’immeuble devra être engagée à la conception afin de faciliter une éventuelle reconversion ultérieure de tout ou partie de l’immeuble.

-          Rendre plus lisible les stratégies de réponses face à un incendie : Opter pour une stratégie adaptée à l’immeuble et à la situation. Se montrer flexible, en laissant des aires d’attente sécurisée disponibles pour les plateaux de bureaux, ou prescrire le cloisonnement dans les appartements lorsque c’est possible. Les ERP doivent pouvoir être évacués de façon générale. Un dispositif de communication à tous les niveaux ou tous les deux niveaux permet de renseigner un éventuel danger (nature et localisation) et de la conduite à tenir la plus adaptée en cas de sinistre.

5.2.  Nécessité de légiférer

Une nouvelle accroche législative dans le code de la construction et de l’habitation permettant d’introduire la notion d’immeuble de moyenne hauteur est indispensable. Les immeubles de grandes hauteurs ont pu être définis selon des hauteurs différentes en fonction de l’usage principal retenu de l’immeuble, mais dès lors que l’on crée une catégorie non basée sur l’usage du bâtiment, il convient d’avoir une accroche législative à part entière, ce que ne permettent pas les actuels L122-1 et L 122-2 du Code de la construction et de l’habitation.

Dans un second temps, il faudra lancer une grande campagne de concertation à la mesure des enjeux et des difficultés à venir. Une fois l’étude de faisabilité réalisée et aboutie, les décrets d’application devront suivre, ainsi que les arrêtés d’application.

Il faudra dans le même temps adapter d’autres articles réglementaires :

-            Suppression pour les constructions neuves de la classe GW1 définie au R.*122-5 du code de la construction et de l’habitation ;

-            Suppression de la quatrième famille d’habitation ;

-            Adaptation/suppression de la classe GHZ ;

-            Adaptation du code ERP, en indiquant le passage en IMH à 28 mètres et non en IGH.

 

1.         Analyse des impacts des dispositions envisagées

 

La présente disposition conduira à une modification  du titre II du code de la construction et de l’habitation en  complétant les articles L. 122-1 et L. 122-2 et en les fusionnant sous un seul article L. 122-1.

Il est attendu de la présente disposition puis des évolutions réglementaires associées des gains non pas tant dans la phase de construction mais dans les phases de réhabilitation et de changement d’usage, ce qui devrait réduire au global les coûts de l’immobilier, notamment pour les logements sociaux.

Le renouvellement urbain sera plus aisé pour les futures constructions de ce type.

L’immobilier de bureau bénéficiera de cette évolution qui, en rendant les bâtiments plus polyvalents, encouragera le développement d’immeubles de bureau de plus de 28 mètres de haut. Des centres d’affaires plus denses pourront ainsi voir le jour.

 

2.         Consultations et modalités d’application

2.1.  Consultations menées

La mesure a été soumise à l’avis du conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018, du conseil national de l’habitat et du conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique.

4.2.  Modalités d’application

Les dispositions entreront en vigueur dès la promulgation de la loi.

La mesure s'appliquera sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.


Article 11 - Réquisition de locaux à des fins d’hébergement d'urgence

1.         État des lieux

1.1 Dans son rapport d’information n° 193 enregistré à la Présidence du Sénat le 7 décembre 2016, fait au nom de la commission des finances sur les dispositifs d’hébergement d’urgence, M. le sénateur Philippe Dallier souligne que « malgré le développement de l’offre de places disponibles, le secteur de l’hébergement d’urgence semble au bord de l’asphyxie, avec une demande sans cesse en progression, sous l’effet à la fois de la crise économique et de la hausse des demandeurs d’asile ».

Selon ce rapport, les dépenses consacrées à l’hébergement d’urgence ont doublé en cinq ans. Les crédits exécutés au sein du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » ont augmenté de 26 % entre 2011 et 2015 :

 

Évolution de la dépense enregistrée sur le programme 177


(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

 

Le rapport indique, par ailleurs, que l’urgence des situations conduit à trouver des solutions d’hébergement parfois coûteuses. Ainsi, le recours aux nuitées d’hôtels constitue une grande part de l’augmentation des capacités du parc de l’hébergement d’urgence. En juin 2016, elles représentent 41 000 places.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Évolution du nombre de nuitées hôtelières financées par l'État au titre de l'hébergement d'urgence de droit commun


 

Source : commission des finances d'après les données des rapports annuels de performances et les réponses au questionnaire budgétaire

Or, le tarif moyen en Île-de-France des nuitées d’hôtels s’établit à 17 euros (23 euros à Paris) et peut atteindre 40 euros, voire 70 euros pour certaines places obtenues en extrême urgence.

Le rapport ajoute enfin que « les associations interrogées estiment qu’elles pourraient parvenir à des solutions plus satisfaisantes, tant d’un point de vue financier que qualitatif, si elles n’étaient pas si pressées ». Ce constat est d’autant plus pertinent qu’en Île-de-France, le parc de bureaux représente 55 millions de m² dont 3,5 millions de m² vacants fin juin, soit un taux de vacance de 6,7%. La résorption de l’offre s’observe surtout sur les surfaces de première main qui ne représentent plus que 15% de l’offre totale ‑soit environ 522 000 m² ‑ un niveau particulièrement faible. Paris est actuellement en pénurie d’offre avec un taux de vacance qui se rapproche des 3% en moyenne, alors que l’on observe des taux autour de 2% à Paris 5/6/7 et Paris 12/13. La plupart des marchés de première périphérie ont vu leur stock se résorber en moyenne de 5% d’un trimestre à l’autre. Le Croissant Ouest concentre toujours l’essentiel des surfaces à commercialiser (900 000 m²). Enfin, à La Défense, le taux de vacance diminue de nouveau au 2ème trimestre 2017 et se rapproche du seuil des 8,5 %[21]. Sur ces 3,5 millions de m² vacants, 1,4 % sont réellement obsolètes (vacants depuis plus de 4 ans). On estime qu’entre 140 000 et 240 000 m² de bureaux par an pourraient être mobilisés pour du logement ou de l’hébergement. Entre 2011 et 2013, 77 000m2 par an ont été transformés soit 400 à 500 logements[22].

Or, la procédure de réquisition actuelle n’est pas adaptée à l’hébergement.

La procédure de réquisition avec attributaire, prévue aux articles L.642-1 à L.642-17 du code de la construction, introduite par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions modifiée par la loi n°2013-61 du 18 janvier 2013 pourrait être adaptée afin de créer des places d’hébergement d’urgence permet au préfet, après avis du maire, de réquisitionner des locaux vacants depuis plus de douze mois pour les donner en jouissance à un attributaire, à charge pour lui de les donner à bail à des personnes justifiant de ressources modestes, inférieures à un plafond fixé par décret. Elle s’applique « dans les communes où existe un important déséquilibre entre l’offre et la demande de logement au détriment des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées ».

Les locaux doivent appartenir à une personne morale titulaire d’un droit réel lui conférant l’usage des locaux ou propriétaire (à l’exception des SCI familiales). Le droit réel qui confère l’usage peut être issu de la propriété elle-même, de l’usufruit, d’un droit d’usage et d’habitation, d’un bail emphytéotique, d’un bail à construction ou d’un bail à réhabilitation[23]. Les locaux doivent être vacants depuis plus de douze mois.

Le propriétaire bénéficie d’un délai de deux mois à compter de la notification de l’intention de réquisitionner pour faire connaître son accord, son désaccord, son intention de mettre fin à la vacance dans les trois mois ou son intention de procéder à des travaux dans un délai maximal de 24 mois (art. L.642-10 du code de la construction et de l’habitation).

La durée de la réquisition est de 1 an à 6 ans et peut être portée à douze ans en fonction de l’amortissement des travaux de mise aux normes d’habitabilité (art. L.642-1 code de la construction et de l’habitation).

L’attributaire versera au titulaire des locaux une indemnité déterminée en fonction du loyer au mètre carré de surface habitable, après déduction de l’amortissement des travaux et des frais de gestion.

Les locaux ainsi mis aux normes d’habitabilité font l’objet d’un contrat de location à des personnes sous conditions de ressources et désignées par le préfet en raison de leurs mauvaises conditions de logement.

Les occupants bénéficient d’une offre de relogement proposé par l’Etat trois mois avant le terme de la réquisition. Au terme de la réquisition, les locaux sont restitués vides de leurs occupants.

Ce dispositif permet le logement de personnes sous conditions de ressources et en raison de leurs mauvaises conditions de logement, en revanche, il ne permet pas de créer une offre d’hébergement supplémentaire.

Cette inadaptation de ce dispositif incite les services de l’État à avoir recours aux mesures de police générale d’urgence prévues par le code général des collectivités territoriales[24] pour y remédier.

2.         Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Le dispositif envisagé participe à l’action du Gouvernement en faveur du droit au logement. Par son extension à l’hébergement, cette mesure tend à favoriser l’accès des personnes les plus fragiles à un logement. Le dispositif de réquisition avec attributaire est un dispositif législatif, aussi pour l’étendre à l’hébergement, il convient de modifier les dispositions législatives du code de la construction et de l’habitation.

 

3.         Dispositif retenu

Le dispositif de réquisition avec attributaire existant déjà dans le code de la construction et de l’habitation, il est apparu opportun d’adapter ce dispositif afin de l’étendre à l’hébergement d’urgence.

Les modalités applicables à la réquisition de locaux pour faire du logement sont adaptées à l’hébergement d’urgence. Ainsi la durée de réquisition prévue est plus courte, elle est de deux ans au lieu de 6 ans en matière de logement et peut être portée à quatre ans si les travaux de mise en conformité avec les normes requises l’exigent.

 

4.         Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1.           Impacts juridiques

Les modifications apportées par la présente disposition portent sur le dispositif de réquisition avec attributaire prévu par les articles L. 642-1, L. 642-3 à L. 642-5, L. 642-15 et L. 642-23  du code de la construction et de l'habitation.

4.2.           Impacts macroéconomiques

Le dispositif envisagé est de nature à restreindre l’activité des bailleurs institutionnels tant de locaux à usage d’habitation que de locaux commerciaux, dès lors qu’il autorise le préfet à réquisitionner ces locaux pour un usage supplémentaire : places d’hébergement d’urgence.

Néanmoins, ce dispositif est proportionné dans la mesure où il ne s’applique qu’aux territoires tendus et laisse au propriétaire la possibilité de faire un autre usage de ses locaux  après mise en demeure du préfet.

4.3.           Impacts sociaux

L’extension du dispositif de réquisition à l’hébergement aura pour effet d’en accroître l’offre et améliorera donc les conditions d’accès au logement des plus précaires.

 

5.         Consultations et modalités d’application

5.1.           Consultation menée

La mesure a été soumise pour avis au Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018, au Conseil national de l’habitat et au Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique.

5.2.           Modalités d’application

Les dispositions entreront en vigueur dès la promulgation de la loi.

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.


Chapitre IV - Simplifier et améliorer les procédures d'urbanisme

Article 12 - Encadrer dans le temps la remise en vigueur des plans d’occupation des sols en cas d’annulation ou de déclaration d’illégalité d’un plan local d’urbanisme ou d’une carte communale

1.         État des lieux

L’article L. 174-6 du code de l’urbanisme, issu de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt prévoit de remettre en vigueur des plans d’occupation des sols (POS), sans limite dans le temps, lorsqu’un plan local d’urbanisme (PLU) a été annulé ou déclaré illégal.

Cet article institue une exception au principe de caducité des POS fixé par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové selon lequel, d’une part, les POS non transformés en PLU avant le 31 décembre 2015 sont caducs au 1er janvier 2016, d’autre part, les POS dont la révision a été prescrite avant le 1er janvier 2016 mais qui n’ont pas été mis en forme de PLU au 26 mars 2017, sont également caducs.

Ne sont pas concernées par l'échéance du 26 mars 2017 les communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ayant prescrit l’élaboration d’un PLU intercommunal avant le 1er janvier 2016, ainsi que les communes d’outre-mer.

Le schéma ci-dessous récapitule les différentes échéances applicables en fonction des situations :

Les POS remis en vigueur en application de l’article L. 174-6 du code de l’urbanisme peuvent en outre évoluer puisque l’article L. 174-4 de ce code autorise leur modification mais surtout leur mise en compatibilité dans le cadre de déclarations de projet, de déclarations d’utilité publique ou encore de procédures intégrées.

L’article L. 174-6 a donc pour effet de faire survivre les POS alors même que ces documents d’urbanisme sont appelés à disparaître depuis la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

Ces documents font ainsi obstacle à la mise en œuvre de politiques nationales d’aménagement durable du territoire. En effet, les POS n’ont pas, contrairement aux PLU, l’obligation formelle de mettre en œuvre les politiques initiées par la loi du 13 décembre 2000 susmentionnée et complétées par les lois Grenelle II et ALUR, qui imposent aux PLU d’intégrer davantage les enjeux environnementaux, en particulier la préservation des continuités écologiques, la prise en compte du changement climatique ainsi que la lutte contre l’étalement urbain.

Par ailleurs, bien que cette pratique soit marginale, il a été constaté que certaines collectivités territoriales adopteraient à dessein des PLU illégaux afin de bénéficier d’une remise en vigueur de leur POS.

 

2.         Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1.           Nécessité de légiférer

Seule une modification de la partie législative du code de l’urbanisme permet de remédier aux effets négatifs et contre-productifs décrits ci-avant, la remise en vigueur des POS ayant pour conséquence la réactivation de règles devenues illégales voire inconventionnelles (absence d’évaluation environnementale en méconnaissance des exigences issues de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement).

2.2.           Objectifs poursuivis

Près de 17 ans après la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, l’objet de la mesure est dont d’acter définitivement la disparition des POS qui ont bénéficié d’une succession de dispositions transitoires ou dérogatoires, favorisant le prolongement de leur durée de vie.

Cette mesure contribuera à la lutte contre la consommation excessive d’espaces agricoles et naturels favorisée par les POS.

Il s’agit aussi d’inciter les communes et établissements publics de coopération intercommunale à élaborer des documents d’urbanisme conformes aux objectifs d’aménagement et de développement durables.

Enfin, même si les maires sont tenus d’écarter les dispositions illégales d’un POS lors de la délivrance des autorisations d’urbanisme, il existe un réel risque que ces POS remis en vigueur dans l’ordonnancement juridique conduisent à autoriser certaines occupations du sol prohibées par la réglementation actuelle ou contraires aux objectifs et orientations des politiques publiques. Il est d’ailleurs délicat pour les services instructeurs de distinguer précisément les dispositions légales pouvant être appliquées de celles, illégales, devant être écartées. Il s’agit donc également de remédier à une insécurité juridique.

3.         Options possibles et dispositif retenu

3.1.           Options envisagées

La première option envisagée a consisté en une abrogation de l’article L. 174-6 du code de l’urbanisme, avec pour effet, en cas d’annulation ou de déclaration d’illégalité d’un PLU précédé par un POS, de faire application du règlement national d’urbanisme (RNU) sur le territoire concerné jusqu’à l’approbation d’un PLU purgé des vices qui ont conduit à son annulation ou sa déclaration d’illégalité.

Toutefois, cette option a été écartée au profit d'une option instituant une période transitoire entre l'annulation du PLU et le retour au RNU.

3.2.           Option retenue

Il est proposé de modifier l’article L.174-6 du code de l’urbanisme en prévoyant la remise en vigueur transitoire du POS, durant une période d’un an au cours de laquelle le POS ne pourra faire l’objet d’aucune procédure d’évolution.

À défaut d’un PLU ou d’une carte communale exécutoire dans ce délai d’un an, le POS sera caduc et il sera fait application du RNU sur les territoires concernés.

Cette solution laisse le temps à la commune d’approuver un nouveau PLU corrigeant les illégalités pointées par le juge.

La perspective du retour au RNU aura un effet incitatif sur la commune ou l’EPCI compétent pour approuver dans le délai d’un an un PLU ou une carte communale purgé des vices ayant fondé son annulation ou sa déclaration d’illégalité.

 

4.         Analyse des Impacts des dispositions envisagées

4.1.           Impacts juridiques

La présente mesure conduit à  modifier l’article L. 174-6 du code de l’urbanisme

Elle s’insère dans un corpus législatif et réglementaire permettant au juge de limiter les annulations des documents d’urbanisme, notamment la limitation dans le temps de l’exception d’illégalité pour vices de forme ou de procédure (art. L. 600-1), la possibilité pour le juge de surseoir à statuer jusqu’à la régularisation de l’illégalité (art. L. 600-9) ou encore le recours à l’annulation partielle.

Dès lors, le retour au POS ne devrait concerner que les PLU dont la procédure a été entachée d’illégalités majeures. Il concernera également les dispositions du règlement, notamment le zonage, manifestement illégales, à la condition que les dispositions du POS remises en vigueur ne soient pas elles-mêmes illégales conformément à l’avis du Conseil d’État du 9 mai 2005, dit Marangio[25].

En outre, cette mesure n’aura de conséquences que pour les communes dont le PLU serait annulé ou déclaré illégal mais qui disposaient auparavant d’un POS non devenu caduc. En effet, dans les communes qui étaient couvertes par un POS et qui ont approuvé un PLU après la date de caducité des POS, soit après le 27 mars 2017 ‑ qui ont donc été transitoirement régies par les dispositions du RNU ‑ l’annulation du PLU aura pour effet le retour au RNU.

Cette proposition s’inscrit par ailleurs dans un contexte jurisprudentiel visant une plus grande sécurisation juridique des documents d’urbanisme et des procédures qui les sous-tendent. Le juge administratif joue en la matière un rôle déterminant en mettant en œuvre un contrôle plus réaliste et plus proportionné.

On note à ce titre une baisse significative des affaires relatives aux PLU traitées par les tribunaux administratifs en 2016 et 2017 (1316 affaires traitées en 2015, contre 1223 en 2016 et 536 au 31 août 2017[26]).

4.2.           Impacts sur les entreprises

Cette mesure pourrait contribuer à accroître légèrement la commande d’études d’urbanisme en favorisant l’activité des cabinets d’études associés à l’approbation de PLU jugés ou déclarés illégaux.

En effet, le retour au RNU dans le délai d’un an suivant l’annulation ou la déclaration d’illégalité du PLU, incitera les collectivités compétentes à réapprouver rapidement leur PLU et donc à recourir aux services d’un bureau d’études.

4.3.           Impacts sur les collectivités territoriales

La mesure vise à accélérer l’approbation de PLU purgé des vices ayant conduit à leur annulation ou déclaration d’illégalité. Elle peut donc se traduire par l’engagement éventuel d’études complémentaires (actualisation par exemple des évaluations environnementales) ou de nouvelles modalités de participation du public (concertation préalable, enquête publique) qui représenteront une dépense d’investissement supplémentaire pour les communes (ou groupements de collectivités territoriales compétents en matière de PLU). Il apparaît toutefois que, même sans réactivation du POS en vigueur antérieurement, la régularisation d'un PLU annulé suscite un besoin d'études complémentaires et peut nécessiter une nouvelle participation du public.

À l'issue de l'année transitoire, les collectivités gardent la possibilité de rester régies par les dispositions plus contraignantes du RNU. Elles ne peuvent alors délivrer des autorisations d’urbanisme qu’après avis conforme du préfet.

En tout état de cause, le nombre d’annulations intégrales de PLU reste faible. Ainsi, au 25 septembre 2017, on ne dénombrait que 51 communes couvertes par un POS suite à l’annulation d’un PLU[27]. Ces communes seront, avec la réforme, soumises au règlement national d’urbanisme si elles n’approuvent pas un nouveau PLU dans le délai d’un an.

4.4.           Impacts sur les services administratifs

L’article L. 422-6 du code de l’urbanisme dispose que Les collectivités territoriales qui seront ainsi régies par le règlement national d’urbanisme ne pourront délivrer leurs autorisations d’urbanisme qu’après avis conforme du préfet.

L’impact sur les services de l’Etat sera néanmoins de faible importance. En effet, sachant que, sur le territoire d’une commune soumise au RNU, en moyenne sur une année 7,7 actes  sont instruits et qu'il faut compter 3,2 heures pour produire un avis conforme, la réforme aurait pour conséquence :

-          environ 400 autorisations de construire soumises à avis conforme de plus par an sur toute la France ;

-          équivalent à environ 1250 heures de travail supplémentaires pour les services de l’Etat, soit 8 mois de travail, soit moins d'un ETP[28].

 

En outre il s’agit d’une hypothèse haute, car une partie des collectivités concernées se doteront d’un nouveau PLU dans le délai d’un an, et d’autres finiront par s’en doter au-delà de ce délai, de sorte que la charge des services de l’État devrait progressivement décroître.

4.5.           Impacts sur les particuliers

La commune, à l’occasion du lancement de sa procédure d’élaboration d’un nouveau PLU, offrira une nouvelle possibilité à ses habitants de s’exprimer sur le projet de territoire envisagé. En outre, l’approbation d’un PLU garantit une meilleure information urbanistique au niveau de la parcelle.

4.6.           Impacts environnementaux

La couverture du territoire communal ou intercommunal par un PLU respectant les lois Grenelle et ALUR permettra une meilleure prise en compte des enjeux environnementaux.

 

5.         Consultation et modalités d’application

5.1.           Consultation menée

La présente mesure a été soumise à l’avis du Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018.

5.2.           Modalités d’application

La modification de l’article L. 174-6 sera applicable dès la promulgation de la loi.

 La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.


Article 13 -Simplifier la hiérarchie des normes des documents d’urbanisme

1.         État des lieux

1.1.           Cadre général

Nombre de collectivités et d’élus locaux se font l’écho des difficultés induites par l’empilement des textes et documents de planification sectoriels en matière d’urbanisme et les questions de sécurité juridiques induites par cette hiérarchie des normes.. A titre d’illustration, la proposition de loi portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement, adoptée à l’unanimité par le Sénat le 23 novembre 2016, constatait que la hiérarchie des normes était un « facteur d’alourdissement et de renchérissement considérables de la procédure d’élaboration des documents d’urbanisme inférieurs et singulièrement des plans locaux d’urbanisme (PLU) » ainsi qu’une cause d’instabilité chronique pour les documents inférieurs. En effet, les documents d’urbanisme doivent être compatibles et prendre en compte de nombreux schémas et documents sectoriels dont la liste ne cesse de s’allonger.