EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Mayotte est française depuis 1841, soit avant la Savoie et Nice. Attachés à la liberté collective et individuelle, les Mahorais, de façon continue et répétée, jamais démentie en près de deux cents ans, manifestent leur attachement à la France. Réclamant la départementalisation depuis 1958, ils confirment leur volonté de faire Nation avec le peuple français lors de la consultation d’autodétermination de 1974 malgré la faiblesse des investissements réalisés par la métropole à Mayotte et l’absence d’accès aux dispositifs sociaux. Depuis 2011, le territoire de Mayotte relève de l’article 73 de la Constitution. Département depuis huit ans, Mayotte souffre d’un retard d’équipement et d’une lenteur de mise en œuvre des droits sociaux indubitable, comme le relèvent les multiples rapports des inspections générales de l’État, des corps de contrôle externe, des commissions et assemblées parlementaires, nationales et européennes. Pourtant les français de Mayotte et les collectivités locales aspirent à créer une croissance économique endogène en dotant le territoire des équipements structurants de base qui sont indispensables au développement durable de l’emploi.
En outre, ils souhaitent poser les bases d’un développement économique exogène en connectant et en insérant Mayotte dans son environnement régional qui est riche de potentialités.
Aussi les acteurs mahorais refusent d’asseoir le développement social local sur l’assistanat et souhaitent prioriser la création d’emploi. Néanmoins, après soixante et un an de bataille pour acquérir la pleine citoyenneté française au sens de l’article premier de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui prescrit que « les hommes naissent et demeurent libre et égaux en droit », ils attendent encore que la Nation, à travers ses politiques publiques, concrétise l’égalité des droits sociaux.
Les acteurs mahorais souhaitent également prendre toute leur part au rayonnement économique et culturel de la France et de l’Europe en faisant du 101ème département un pôle d’accès aux marchés en pleine expansion de l’Afrique de l’Est et de l’Afrique australe.
Enfin, ils entendent participer à l’atteinte des objectifs du développement durable (ODD) des Nations‑Unies auxquels la France adhère et de l’accord de Paris sur le climat (COP21) en faisant de Mayotte un territoire zéro carbone, zéro déchet et zéro polluant agricole tel que défini par le programme « trajectoire Outre‑mer 5.0 » présenté par le gouvernement le 8 avril 2019.
Faire vivre les valeurs de la République et en premier lieu sa devise, Liberté Égalité Fraternité, en assurant le rattrapage sur dix ans des infrastructures de base, en établissant l’égalité des droits sociaux, en garantissant la préservation de l’environnement de l’île et du lagon et, enfin, donner une chance à nos compatriotes de Mayotte de prendre toute leur part au rayonnement économique et culturel de la France dans le sud‑ouest de l’Océan indien, tel est l’objet de la présente proposition de loi de programme qui comporte seize articles répartis sur sept titres.
Titre I – articles 1er à 3 : Dispositions générales
Pour l’atteinte des objectifs cités précédemment, la présente proposition prévoit un effort exceptionnel temporaire de rattrapage des infrastructures et des dispositifs d’appui au développement économique et social durable de 99,5 millions d’euros par an en moyenne, sur une période de dix ans, financé par le budget de l’État sur la base de la réintroduction à un taux réduit de la taxe sur les transactions financières infra‑journalières adoptée dans le projet de loi de finances pour 2017 (PLF2017).
Cet effort de 995 millions d’euros répartis sur dix ans représente une augmentation d’à peine 9 % des transferts publics globaux vers Mayotte, tels qu’ils sont retracés dans le document de politique transversale (DCP) annexé à la loi de finances pour 2019 (PLF2019).
Le montant du plan d’action mis en œuvre par la présente proposition de loi de programme est inférieur de 25 % au montant du « plan d’action de l’État pour l’avenir des Mayotte » présenté le 15 mai 2018 par le Gouvernement qui s’insère dans le « livre bleu outre‑mer » présenté à la présidence de la République le 28 juin 2018, alors qu’il couvre une période deux fois plus importantes, de 2020 à 2029 contre 2019 à 2022.
En outre il est structuré autour des priorités stratégiques identifiées par les acteurs locaux, ce qui en fait, pour la première fois de l’histoire des relations entre l’État et la collectivité de Mayotte, un programme véritablement défini par une démarche de co‑construction.
Enfin, son impact sur le territoire et ses habitants vise essentiellement à déclencher le cercle vertueux du développement économique et social durable, alors que le programme en cours 2019‑2022 vise, pour beaucoup, à compenser les conséquences d’un défaut d’efficacité de la politique de maîtrise des frontières et de lutte contre une immigration illégale de l’Union des Comores vers la France.
Aussi les articles 1 à 3 fixent la programmation et définissent un agenda d’exécution du plan de développement des infrastructures et de mise en œuvre des opérations de développement durable.
Titre II – articles 4 et 5 : Dispositions relatives aux infrastructures
Il est nécessaire et urgent de doter Mayotte des infrastructures de base permettant la liberté d’aller et venir à Mayotte et entre Mayotte et le reste du territoire national. En effet, les voies et de transport des biens et des personnes sont fortement congestionnées sur terre et saturées en mer.
Les équipements aéroportuaires sont largement sous‑dimensionnés, ce qui entraîne un monopole privé de fait, préjudiciable aux tarifs aériens et à l’ouverture du ciel mahorais.
En outre, la fracture territoriale numérique handicape, par la faiblesse de la qualité et du volume des connexions en haut débit, l’égalité d’accès des entreprises et des personnes aux potentialités offertes par l’économie numérique, notamment à destination d’une importante jeunesse.
De plus, le taux d’équipement sportif à Mayotte est vingt fois inférieur par jeune de moins de vingt ans à la moyenne nationale, alors même que le département se positionne pour organiser les Jeux des îles et les Jeux des jeunes de l’Océan indien, deux évènements régionaux majeurs et symboliquement forts pour les français de Mayotte, qui nécessitent de compléter l’offre d’équipements sportifs de base.
Enfin, pour répondre aux aspirations d’accès à l’enseignement supérieur général et l’enseignement supérieur professionnel des étudiants mahorais, il est nécessaire de transformer le centre universitaire en université de plein exercice doté d’un institut universitaire de technologie (IUT).
Aussi, les articles 4 et 5 déterminent les infrastructures faisant l’objet d’une réalisation prioritaire permettant le développement économique et l’ancrage de Mayotte comme pôle français et européen de développement régional.
Titre III – articles 6 à 8 : Dispositions relatives au droit à l’égalité sociale
Il est nécessaire et urgent de réaliser l’égalité républicaine à Mayotte. La loi n° 2017‑256 du 28 février 2017 de « programmation relative à l’égalité réelle outre‑mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique » (LEROM) fixe clairement un objectif d’égalité entre les Outre‑mer et la Métropole.
Parmi les départements ultramarins, la situation de Mayotte est singulière. En effet, contrairement aux autres départements ultramarins, le code de la sécurité sociale n’est pas appliqué de plein droit.
Une décote de 50 % est appliquée à de nombreuses prestations de base ou minimales : revenu de solidarité active (RSA), allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), pensions de retraite, prime d’activité, allocation de soutien familial.
De nombreux dispositifs et leurs droits liés ne sont pas appliqués : protection universelle maladie (PUMA), couverture maladie universelle complémentaire (CMU‑C), aide au paiement d’une complémentaire santé (ACS), retraite complémentaire.
Pourtant le 101ème département cumule deux records aux effets synergétiques qui fragilisent et vulnérabilisent une grande partie de nos compatriotes de Mayotte : le record de pauvreté avec 84 % de la population vivant sous le seuil de pauvreté et le record de coût du panier moyen des produits de consommation courante avec un surcoût de + 73 % par rapport à la moyenne nationale.
Le territoire français sur lequel le coût de la vie est la plus chère est aussi celui sur lequel vivent les Français les plus jeunes (55 % de la population a moins de 20 ans), les Français plus pauvres et les Français qui bénéficient le moins de la solidarité nationale. Cette situation n’est plus acceptable.
C’est pourquoi l’article 6 fixe au 1er janvier 2020 l’application du code de la sécurité sociale à Mayotte. Afin de définir un agenda clair de mise en œuvre de l’égalité sociale, l’article 7 prévoit la production d’un rapport du Gouvernement remis au Parlement et aux acteurs mahorais. Il porte sur les dates l’ouverture des droits et dispositifs sociaux de droit commun pour ceux qui ne sont pas ouverts et les dates d’alignement des montants des minimas sociaux au niveau de ceux de droit commun, pour ceux qui sont ouverts à la date de promulgation de la présente loi. L’article 8 fixe les modalités de mise en œuvre de l’égalité sociale en matière de pension de retraite.
Aussi, les articles 6 à 8 mettent en œuvre l’égalité des droits sociaux en lieu et place d’une « équité sociale » qui est une inégalité qui ne dit pas son nom.
Titre IV – articles 9 à 11 : Dispositions relatives aux dotations aux collectivités territoriales
Il est nécessaire et urgent de doter les collectivités de Mayotte de moyens financiers à même de répondre aux multiples défis auxquelles elles sont confrontées : mise à niveau et construction des équipements collectifs de base, urbanisme, planification à partir de données fortement évolutives, produit de la fiscalité locale limité par une paupérisation généralisée et surtout par des dotations basées sur des données démographiques de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) qui sous‑estiment sensiblement le nombre d’habitants.
En effet, les données du recensement général de la population de Mayotte de 2017 sont faussées par un refus de recensement d’une partie conséquente des étrangers en situation régulière et d’une partie majoritaire des étrangers en situation clandestine. De plus, les mouvements et les évolutions de population annuelles sont multiples alors que le recensement de la population est décennal, ce qui ne permet pas de faire évoluer les dotations en fonction du nombre d’habitants, notamment la dotation générale de fonctionnement des communes (DGF). Il en est de même avec la DGF du conseil départemental compte‑tenu de l’absence de prise en compte dans le calcul des dotations de la très forte immigration clandestine constatée ces trois dernières années qui peut être estimée à environ 30 000 personnes, ce qui représente une augmentation d’environ 12 % de la population de base.
Aussi, les articles 9 à 11 tendent à asseoir le calcul des dotations aux collectivités sur la base d’une population réelle à réactualiser et à doter les collectivités mahoraises d’un fonds temporaire de rattrapage des dotations qui sont largement sous‑évaluées depuis la départementalisation.
Titre V – articles 12 et 13 : Dispositions relatives à la préservation de l’environnement et à l’inscription du territoire dans une trajectoire bas carbone
Il est nécessaire et urgent que préserver l’environnement de Mayotte et de son lagon qui, avec ses 1 120 km² de superficie et sa barrière de corail de 195 km, est un des plus beaux du monde. Plus grand lagon de l’Océan indien, il se caractérise par l’existence d’une double barrière de corail dans sa partie sud, ce qui n’a été répertorié que 5 fois dans le monde. Il recèle 25 % de la biodiversité récifale mondiale.
Or la forte pression migratoire constatée ces dernières années entraîne une croissance démographique record de 4 %. Les chiffres parlent d’eux‑mêmes : 48 % des habitants sont étrangers et 74 % des 10 000 naissances annuelles sont issues d’une immigration pour très grande partie illégale.
Les conséquences sur l’environnement et le cadre de vie s’amplifient sensiblement. L’urbanisation anarchique et le développement d’un habitat illégal, souvent situé en zone non constructible et classée à risques naturels, dégradent très fortement et très rapidement l’écosystème mahorais : érosion des terres, pollution des cours d’eau et du lagon, déforestation, destruction des mangroves, atteinte à la biodiversité des zones naturelles, morcellement des zones agricoles.
Actuellement, 80 % à 90 % des eaux usées sont déversées dans la nature et ruissellent dans le lagon avant traitement. Le système de collecte et la valorisation des déchets, mis en œuvre récemment, est dépassé par le rythme de croissance du secteur. La quasi‑totalité de la production énergétique est tirée de l’utilisation d’hydrocarbures alors que l’ensoleillement est en moyenne de huit heures par jour, ce qui rend pertinent l’utilisation de l’énergie solaire.
Aussi, les articles 12 et 13 déterminent les dispositifs d’assainissement des eaux usées, de gestion des déchets et de production d’énergie bas carbone faisant l’objet d’un appui.
Titre VI – article 14 : Dispositions relatives au financement
Afin de financer le plan de développement pour Mayotte, il est proposé de réintroduire l’article 62 du projet de loi de finances pour 2016 qui élargissait la base fiscale de la taxe sur les transactions financières aux opérations infra‑journalières.
Aussi, l’article 14 gage la présente proposition de loi de programme.
Titre VII ‑ article 15 : Dispositions diverses
L’article 15 prévoit qu’un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application de la présente proposition de loi de programme.
proposition de loi
TITRE Ier
Dispositions générales
Article 1er
L’effort de la Nation en faveur du département de Mayotte tend à mettre à niveau les infrastructures de transport de mobilité et d’interconnexion, à réaliser l’égalité sociale, à garantir la libre administration des collectivités territoriales, à inscrire ce territoire dans une trajectoire bas carbone de préservation de l’environnement, à renforcer son développement économique endogène et sa position de pôle économique et culturel français et européen dans son environnement régional, à un horizon de trois, six ou dix ans selon les opérations.
Article 2
Sont approuvés les objectifs et les moyens d’un programme de développement des infrastructures, de préservation du cadre environnemental, de déploiement d’équipements sportifs, de redressement des dotations aux collectivités pour la période 2020 à 2029, définis par la présente loi.
L’exécution de ces programmes entraine l’inscription de crédits supplémentaires pour le budget de l’État par rapport à ceux figurant dans la loi n° 2018–1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019. Ces crédits sont répartis comme suit :
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(En millions d’euros)
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Programme 2020‑2022
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Programme 2023‑2025
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Programme 2025‑2029
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Total
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2020 à 2022
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2023 à 2025
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2025 à 2029
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AP
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CP
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AP
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CP
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AP
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CP
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AP
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CP
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Opérations spécifiques de mise à niveau des infrastructures
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Portuaires
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20
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10
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60
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70
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80
|
80
|
|
Aéroportuaires
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80
|
40
|
130
|
170
|
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|
210
|
210
|
|
Routes nationales
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20
|
10
|
50
|
60
|
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70
|
70
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Contournement de Mamoudzou
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10
|
5
|
30
|
25
|
60
|
70
|
100
|
100
|
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Haut débit numérique
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10
|
10
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10
|
10
|
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Universitaires
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10
|
10
|
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10
|
10
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Opérations spécifiques de préservation du cadre environnemental terrestre et maritime
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Troisième retenue collinaire d’eau
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15
|
10
|
10
|
25
|
|
|
25
|
25
|
|
Appui à la connexion à l’assainissement collectif
|
10
|
10
|
30
|
15
|
60
|
75
|
100
|
100
|
|
Appui à l’assainissement hors zone collective
|
5
|
2
|
10
|
12
|
15
|
16
|
30
|
30
|
|
Appui à la gestion responsable des déchets
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10
|
10
|
20
|
40
|
|
|
30
|
30
|
|
Appui à la préservation des espaces naturels et agricoles
|
10
|
5
|
20
|
25
|
|
|
30
|
30
|
|
Opérations spécifiques d’équipements sociaux
|
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Équipements sportifs
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20
|
10
|
50
|
60
|
|
|
70
|
70
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|
Opérations spécifiques de redressement des dotations locales
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Dotations temporaires spéciales aux collectivités
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40
|
40
|
40
|
40
|
40
|
40
|
120
|
120
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Opérations spécifiques d’intégration de la consommation énergétique à la trajectoire bas carbone
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Production solaire
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20
|
15
|
60
|
65
|
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80
|
80
|
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Production par méthanisation
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5
|
4
|
15
|
16
|
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20
|
20
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Distribution
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5
|
3
|
5
|
7
|
|
|
10
|
10
|
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290
|
194
|
540
|
640
|
165
|
191
|
995
|
995
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Indépendamment des crédits du budget de l’État prévus au tableau ci‑dessus, les régimes de sécurité sociale assurent, pour ce qui les concerne, la réalisation de l’égalité sociale pleine et entière dans le respect de l’agenda fixé au titre III.
Article 3
Le Gouvernement remet chaque année au Parlement un rapport relatif à l’application de la présente loi. Ce rapport est communiqué au conseil économique social et environnemental de Mayotte, au conseil départemental de Mayotte, aux communes de Mayotte ainsi qu’à leurs établissements et syndicats de coopération intercommunale.
TITRE II
Dispositions relatives aux infrastructures
Article 4
À l’article 9 de la loi n° 2017‑256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre‑mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, après le mot : « ans, », sont insérés les mots « sauf à Mayotte ou la durée peut être portée à dix ans ».
Article 5
Conformément aux orientations stratégiques du plan de convergence établi et signé par l’ensemble des partenaires en 2018 pour Mayotte, le contrat de convergence institué par l’article 9 de la loi n° 2017‑256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre‑mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique intègre, notamment, les financements de l’État pour la construction et ou la modernisation des infrastructures suivantes :
– piste longue convergente à l’aéroport de Pamandzi ;
– troisième quai de débarquement au port en eau profonde de Longoni ;
– routes nationales ;
– contournement et déserte routière de l’agglomération de Mamoudzou ;
– réseau haut débit numérique ;
– retenue d’eau collinaire d’Ourovéni ;
– réseau d’équipements sportifs ;
– transformation du centre universitaire en université dotée d’un institut universitaire de technologie.
Le montant des financements de l’État pour la réalisation des infrastructures déclinées au présent article est établi au tableau et selon la programmation mentionnés à l’article 2 de la présente loi.
TITRE III
Dispositions relatives au droit à l’égalité sociale
Article 6
Le code de la sécurité sociale s’applique à Mayotte à compter du 1er janvier 2020.
Article 7
Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport relatif à l’agenda d’ouverture des droits et dispositifs sociaux de droit commun pour ceux qui ne sont pas ouverts à la date de promulgation de la présente loi, et à l’agenda d’alignement des montants des minimas et dispositifs sociaux au niveau de ceux de droit commun pour ceux qui sont ouverts à la date de promulgation de la présente loi.
Ce rapport est transmis au conseil départemental de Mayotte et au conseil économique et social de Mayotte.
Article 8
Pour application en ce qui concerne la branche vieillesse, le minimum contributif est appliqué à Mayotte au 1er janvier 2020 sur la base du régime de droit commun pour les personnes pouvant justifier de cent‑soixante trimestres d’activité professionnelle, quel que soit la base et le taux contributif.
Les pensions de retraite et l’allocation de solidarité aux personnes âgées sont fixées au 1er janvier 2020 respectivement sur la base du plafond de la sécurité sociale métropolitain et au taux plein du régime de droit commun.
Le financement du minimum vieillesse, de l’allocation de solidarité aux personnes âgées, du calcul des pensions de retraite sur la base du plafond de la sécurité sociale métropolitain et de mise en place de la retraite complémentaire est assuré par les excédents de la branche vieillesse de la caisse de sécurité sociale de Mayotte.
TITRE IV
Dispositions relatives aux dotations aux collectivités territoriales
Article 9
Une mission d’audit et de préconisation portant sur le recensement général de la population de 2017 de Mayotte est conduit en 2019, en partenariat avec l’Institut national de la statistique et des études économiques et de l’Institut national d’étude démographique, conjointement par l’Inspection générale de l’administration, l’Inspection générale de l’éducation nationale et de la recherche, l’Inspection générale des finances et l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales.
La mission établit un rapport public évaluant la population réelle de Mayotte commune par commune ainsi que les modalités de mise en œuvre au 1er janvier 2020 d’un recensement annuel par échantillon de 10 % sur chacune des communes du territoire.
Le rapport de mission identifie également, collectivité par collectivité, les éventuelles dotations auxquelles ces collectivités sont éligibles et qui ne leur seraient pas encore affectées.
À compter du 1er janvier 2020, le recensement de la population de Mayotte est effectué annuellement, commune par commune, sur la base d’un échantillon de 10 %.
Article 10
Les dotations, les subventions et les fonds de péréquation versés par l’État aux collectivités et aux syndicats de coopération intercommunale de Mayotte sont calculées à compter au 1er janvier 2020 sur la base du rapport d’audit et de préconisation prévu à l’article 11.
À compter du 1er janvier 2021, les dotations, les subventions et les fonds de péréquation versés par l’État aux collectivités et aux syndicats de coopération intercommunale de Mayotte sont calculées sur la base du recensement de l’année précédente réalisé selon les modalités précisées à l’article 11.
Article 11
Il est créé, du 31 décembre 2019 au 31 décembre 2029, un fonds temporaire de dotations spéciales aux collectivités territoriales et syndicats intercommunaux de Mayotte, intitulé « Fonds temporaire pour le rattrapage des dotations de Mayotte » et dont la dotation est intitulée « Dotation temporaire spéciale Mayotte ».
Le Fonds temporaire pour le rattrapage des dotations de Mayotte est doté d’un montant de 120 millions d’euros sur la période 2020 à 2029. La dotation temporaire spéciale Mayotte est versée selon la programmation établie dans le tableau prévu à l’article 2.
La dotation temporaire spéciale est affectée pour 50 % au conseil départemental de Mayotte, pour 35 % aux communes et pour 15 % aux syndicats de coopération intercommunale.
La répartition s’effectue pour les communes et les syndicats de coopération intercommunale au prorata de la population.
Le fonds et les dotations temporaires spéciales sont indépendants, pour chacune des collectivités et syndicats concernés, des modifications éventuelles des dotations de fonctionnement, de solidarité, de péréquation, d’investissement et d’équipement liées à l’application de l’article 10.
TITRE V
Dispositions relatives à la préservation de l’environnement et à l’inscription du territoire dans une trajectoire bas carbone
Article 12
Conformément aux orientations stratégiques du plan de convergence établi et signé par l’ensemble des partenaires en 2018 pour Mayotte, le contrat de convergence institué par l’article 9 de la loi n° 2017‑256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre‑mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique intègre, notamment, les financements de l’État pour l’appui au développement, à la construction, à la modernisation des réseaux collectifs et des dispositifs suivants :
– réseaux de connexion à l’assainissement collectif ;
– dispositif d’appui à l’assainissement individuel hors zone d’assainissement collectif ;
– réseau de gestion éco responsable et à équipements de valorisation des déchets.
Le montant des financements de l’État pour la réalisation des infrastructures, réseaux et dispositifs déclinés au présent article est établi au tableau et selon la programmation mentionnés à l’article 2 de la présente loi.
Article 13
Conformément aux orientations stratégiques du plan de convergence établi et signé par l’ensemble des partenaires en 2018 pour Mayotte, le contrat de convergence institué par l’article 9 de la loi n° 2017‑256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre‑mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique intègre, notamment, les financements de l’État pour l’appui à la création, la construction ou à la modernisation des infrastructures, des réseaux et des dispositifs suivants :
– production d’énergie solaire photovoltaïque ;
– stockage et interconnexion électrique ;
– production de gaz par méthanisation, stockage et distribution ;
– appui à la préservation des espaces naturels, à la valorisation des espaces agricoles et à la suppression des polluants et substances chimiques.
Le montant des financements de l’État pour la réalisation des infrastructures, réseaux et dispositifs déclinés au présent article est établi au tableau et selon la programmation mentionnés à l’article 2 de la présente loi.
TITRE VI
Dispositions relatives au financement
Article 14
I. – La charge pour l’État est compensée à due concurrence par l’élargissement aux transactions financières infra‑journalières de la base de la taxe sur les transactions financières prévue à l’article 235 ter ZD du code général des impôts.
II. – La charge pour les organismes de sécurité sociale est compensée à due concurrence par la majoration des droits mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
TITRE VII
Dispositions diverses
Article 15
Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application de la présente loi.
