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N° 3409 rectifié

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ASSEMBLÉE  NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 octobre 2020.

PROPOSITION DE LOI

visant à réformer la fiscalité des droits
de succession et de donation :

protéger les classes moyennes et populaires,
et mieux redistribuer les richesses,

(Renvoyée à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, à défaut de constitution d’une commission spéciale dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.)

présentée par Mesdames et Messieurs

Christine PIRES BEAUNE, Valérie RABAULT, Joël AVIRAGNET, MarieNoëlle BATTISTEL, Gisèle BIÉMOURET, JeanLouis BRICOUT, André CHASSAIGNE, Michèle CROUZET, Alain DAVID, Jeanine DUBIÉ, JeanPaul DUFRÈGNE, Laurence DUMONT, Olivier FAURE, Caroline FIAT, Guillaume GAROT, David HABIB, Christian HUTIN, Régis JUANICO, Sébastien JUMEL, Marietta KARAMANLI, FrançoisMichel LAMBERT, Jérôme LAMBERT, Marion LENNE, Serge LETCHIMY, Josette MANIN, Philippe NAILLET, Sébastien NADOT, Matthieu ORPHELIN, George PAULANGEVIN, Dominique POTIER, JeanHugues RATENON, Claudia ROUAUX, Hervé SAULIGNAC, Sylvie TOLMONT, Cécile UNTERMAIER, Hélène VAINQUEURCHRISTOPHE, Boris VALLAUD, Michèle VICTORY, Martine WONNER,

députés.


1

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Les inégalités de patrimoine, après avoir été efficacement combattues entre 1945 et les années 1970, se creusent de nouveau depuis une trentaine d’années ([1]). Ce phénomène constitue une menace pour le consentement à l’impôt au sein de la population et, plus largement, pour l’adhésion à la démocratie.

Les conséquences sont nombreuses. Il est notamment observé que :

– les revenus du travail ne permettent plus d’atteindre les plus hautes strates sociales ;

– la part de rentiers ([2]) augmente ;

– la part du patrimoine hérité dans le patrimoine total a doublé ces 30 dernières années ;

– le rôle joué par l’éducation dans la mobilité sociale recule ;

– le couple joue de moins en moins son rôle de redistribution des richesses ([3]) ;

– dans les grandes métropoles, il n’est plus possible, pour de nombreux Français, de répondre à un besoin de première nécessité (se loger) avec ses seuls revenus d’activité.

Si rien n’est fait, l’archi‑concentration des richesses s’accentuera dans les années à venir. La réforme de la fiscalité des droits de succession et de donation proposée ici a pour but de freiner ce phénomène. La visée du texte est double : préserver les classes populaires et moyennes de la société, voire les favoriser, tout en ponctionnant lourdement le centile des Français le plus riche (a fortiori le millime supérieur), moteur de la montée des inégalités. Il corrigera aussi le caractère inique de certains prélèvements (notamment ceux appliqués aux héritiers sans lien de parenté ou avec une parenté éloignée).

Du point de vue budgétaire, une stabilité des recettes sera recherchée a minima (15,3 milliards d’euros en 2019, soit trois fois plus que l’ISF avant sa suppression en 2018 ([4])). Dans l’avenir, du fait de l’évolution à la hausse du nombre de décès, le montant des droits perçus croîtra mécaniquement. Ce surplus de recettes pourra être destiné au financement de la dépendance, enjeu crucial de l’agenda politique actuel dans un contexte de vieillissement de la population.

I. L’impôt recule, les inégalités avancent

Après avoir fortement diminué entre 1945 et les années 1970, sous l’effet de taux d’imposition marginaux élevés et de politiques publiques volontaristes, les inégalités remontent depuis 40 ans dans les pays de l’OCDE.

En France, même si la situation actuelle est plus enviable qu’au début du XXe siècle, la répartition des richesses est très inégalitaire. Il est ainsi possible de diviser la population en quatre classes patrimoniales ([5]) :

– Les 50 % « du bas » : les classes populaires, qui possèdent moins de 10 % du total des patrimoines privés, et dont le patrimoine moyen est quasi‑nul (20 000 euros).

– Les 40 % suivants (entre les 50 % « du bas » et les 10 % les plus fortunés) : les classes moyennes, dont la part est de 30 % ;

– Les 9 % suivants (le décile supérieur, hors les 1 % les plus riches) : les classes moyennes supérieures, dont la part est de 40 % ;

– Le centile supérieur (les 1 % les plus fortunés) : les riches, qui détiennent 20 % du total des richesses.

L’impôt a été largement fragilisé depuis les années 1980, sous le coup des multiples réformes fiscales adoptées dans la plupart des économies développées.

À ce titre, la corrélation historiquement inverse entre le taux supérieur de l’impôt sur le revenu et le niveau des inégalités de revenus est éloquente :

 

Source : piketty.pse.ens.fr/ideologie

 

Note de lecture : Les 10 % de personnes les plus aisées en Europe percevaient 35 % du revenu total en 2000.

 

Source : piketty.pse.ens.fr/ideologie

 

Note de lecture : le taux supérieur de l’impôt sur le revenu était en 1970 de 90 % au Royaume‑Uni.

L’introduction de l’impôt proportionnel sur les revenus du capital, la quasi‑disparition de l’imposition du patrimoine, le fort recul des droits de mutation à titre gratuit (DMTG)([6]), et la forte baisse de l’impôt sur les sociétés (passé d’une fourchette de 40‑50 % dans les pays de l’OCDE à 20‑30 % aujourd’hui) ont fait fortement reculer l’imposition du capital dans le monde. En France, depuis 2017, la fiscalité du capital a été largement diminuée, sous l’effet de l’introduction d’un prélèvement forfaitaire à 30 % sur les revenus du capital et de la suppression de l’ISF sur les valeurs mobilières. Les premiers bénéficiaires de ces dispositions ont logiquement été les catégories les plus aisées de la population([7]).

Cette stratégie politique en faveur de la détention du capital, dont le rendement est historiquement supérieur à celui du travail et croît avec le montant de patrimoine détenu[8], crée de facto les conditions d’un creusement des inégalités.

II. Un enrichissement important qui fait émerger une nouvelle classe de rentiers

Entre 1980 et 2015, le patrimoine des Français a été multiplié par trois. Selon l’Insee, la somme agrégée des patrimoines privés était en 2016 supérieur à 11 000 milliards d’euros (déduction faite des dettes). Cela représente 8 années de revenu disponible (contre 4,5 au début des années 1980).


Il est intéressant de noter que la valeur cumulée du patrimoine des ménages en Allemagne est proche de celle de la France, alors même que la population y est plus importante et que le revenu disponible total y est supérieur de 38 %.


La France se trouve ainsi confrontée à une accumulation de capital historique, dont les niveaux ont déjà renoué avec ceux observés au cours du XIXe siècle :

 

La concentration de l’accumulation capitalistique entre les mains de quelques‑uns a des conséquences fortes sur le caractère méritocratique de notre société : il devient impossible (ou presque) de rejoindre les plus hautes strates patrimoniales de la société sur la base de son seul travail ([9]). Pis, l’inflation constatée sur les prix de l’immobilier, que notre système fiscal et juridique se révèle incapable de juguler, interdit l’accession à la propriété à la quasi‑totalité de la population dans certaines zones du territoire.

Ainsi, pour une part grandissante de la population, le seul moyen d’emprunter l’ascenseur social devient la perception d’une donation ou d’une succession. Une conséquence directe du retour de l’héritage concerne la hausse du poids des héritages et donation reçus dans les ressources totales des individus. Là où, pour les générations nées dans la première moitié du 20e siècle, l’héritage représentait moins de 10 % des ressources sur toute une vie (contre plus de 90 % pour les revenus du travail), on note que l’héritage représente environ un quart des ressources pour les générations nées dans les années 1970 et au‑ delà.

Cette remontée ne profite toutefois pas à tout le monde. La concentration des héritages est telle qu’elle génère des rentiers, c’est‑à‑dire des individus qui reçoivent plus en héritage que ce que la plupart des Français perçoivent en toute une vie de travail. Définis de cette manière, les rentiers représentent plus de 12 % des individus nés dans les années 1970, proportion qui devrait croitre pour les générations postérieures si rien n’est fait pour limiter la concentration des richesses.

La situation n’est pas seulement injuste, elle est aussi inefficace. L’effet « Carnegie » selon lequel « les parents qui laissent à leur fils une énorme fortune détruisent généralement ses talents, sa motivation, et l’incitent à mener une vie moins utile et moins méritante que celle qu’il aurait menée autrement » n’est pas qu’une intuition mais a été vérifié dans les faits dans des pays aussi divers que les États‑Unis, la Norvège et la France.

III. L’héritage perpétue les inégalités patrimoniales

À l’image de la répartition des richesses dans notre société, la transmission d’actifs par donation ou succession est très concentrée dans le décile supérieur de la population, a fortiori dans le centile supérieur. Aujourd’hui, le montant moyen reçu en France par un individu au cours de sa vie est de 135 400 euros ([10]). Les 10 % les plus riches perçoivent 50 % du volume annuel des transmissions, tandis que les 50 % les plus pauvres n’en reçoivent que 7 % (9 000 euros environ par tête).

Dans le centile supérieur de la population (les 1 %), l’héritage moyen est de 1,18 million d’euros (un chiffre qui grimpe à 5,52 millions dans le millime supérieur, les 0,1 %, soit 373 années de Smic). Le tableau ci‑après reprend la distribution de la population selon le montant d’héritage moyen reçu (par centiles, abrégés ici en « C »). Il est instructif de constater que le taux d’imposition ne dépasse 10 % que pour le dernier centile (rappelons que tout salarié est soumis à un taux minimal de contributions sociales de 9,7 % au titre de la CSG‑CRDS) :

Source : France Strategie, Insee patrimoine 2010, données smic 2020 (sur la base d’un salaire net correspondant à 80 % du brut).

Note de lecture : Le millime supérieur de la population (les 0,1 % ayant bénéficié des héritages les plus importants) a reçu un héritage moyen de 5,52 millions d’euros (imposé à un taux moyen de 24,7 %).

Le flux des transmissions annuelles était estimé à 250 milliards d’euros en 2015 ([11]) (plus de 10 % du PIB !), contre 60 milliards en 1980. Cette explosion s’explique par des raisons démographiques (cohortes de décès des baby boomers) et économiques (appréciation de la valeur des actifs immobiliers et boursiers). Il y a donc un effet d’assiette et un effet d’effectif.

Cette tendance est appelée à se poursuivre : le patrimoine net des plus de 70 ans pourrait encore être multiplié par deux dans les 30 prochaines années, tandis que le poids de cette classe d’âge dans la population adulte pourrait passer de 20 % aujourd’hui à 32 % en 2050 ([12]).

Cette croissance naturelle des transmissions à titre gratuit rend donc crucial l’enjeu du système d’imposition applicable. Le réformer doit être l’occasion, d’une part d’accroître son rendement budgétaire, d’autre part de répondre à un objectif social de meilleure redistribution du patrimoine au sein de la population, par le truchement de l’Etat.

IV. Un système discriminant selon le lien de parenté

Le système français de transmission a été construit, tant sur le plan civil que fiscal, pour favoriser l’hérédité patrimoniale en ligne directe.

Le Code civil dispose en effet que les enfants sont les seuls héritiers réservataires du défunt. Ainsi, la liberté d’un individu de réaliser un legs en faveur de personnes autres que ses descendants est limitée à la quotité disponible (1/2 en présence d’un enfant, 1/3 avec 2 enfants, ¼ avec 3 enfants ou plus). Sur le plan fiscal, la notion de progressivité de l’impôt n’est véritablement retenue qu’en ligne directe. Pour les autres degrés de parenté, les taux vont de 35 % à 55 %. Les tiers, pour leur part, sont taxés à 60 %, au‑delà d’un abattement de 1 594 euros (voir détails des barèmes en Annexe technique 1).

Ce système fiscal à deux vitesses crée une polarisation de l’imposition sur les successions sans enfants, qui représentent moins de 10 % des montants transmis mais plus de 50 % des recettes.

Source : estimation France Stratégie. Rapport relatif à l’imposition du capital, Conseil des Impôts (1986) ; Le patrimoine des ménages, Conseil des prélèvements obligatoires (2009).

Note de lecture : en 2015, les recettes fiscales générées par les successions en ligne directe représentaient près de 50 % du total des DMTG.

V. Un recul de l’imposition des DMTG motivée par l’idéologie

Depuis les années 1980, sous la contrainte d’une opposition idéologique forte, les DMTG ont été fortement réduits dans les économies développées. Parmi les pays de l’OCDE, vingt‑cinq pays perçoivent encore des droits de succession ou donation, tandis que onze les ont purement et simplement supprimés (Australie, Autriche, Estonie, Israël, Nouvelle‑ Zélande, Norvège, Mexique, Portugal, République tchèque, Slovaquie, Suède). D’autres États comme l’Italie ont fait le choix de les réduire très fortement. Depuis 1965, dans l’OCDE, les recettes tirées des DMTG rapportées au PIB ont été divisées par quatre, passant de 1,1 % à 0,4 % (0,6 % en France aujourd’hui chiffres OCDE).

Les détracteurs de l’imposition de la transmission (et de l’imposition du patrimoine au sens large) mettent en avant le risque de départ des hauts patrimoines de France vers des États l’imposition leur serait plus favorable. Or de nombreux travaux d’économistes contredisent cet argument de la concurrence fiscale. Ainsi, en Suisse comme aux ÉtatsUnis, l’imposition successorale varie (parfois fortement) entre cantons ou États, on ne trouve pas dans les faits de migrations internes massives vers les régions les plus clémentes fiscalement ([13]).

Si de telles études ne peuvent être répliquées en France, car la fiscalité s’applique de la même manière sur tout le territoire, elles laissent à penser que des migrations entre pays, plus couteuses, ont de fortes chances d’être relativement limitées. Ces études rejoignent par ailleurs les analyses réalisées en France sur les conséquences des variations de l’ISF qui montraient clairement une absence d’hémorragie, bien loin des conclusions hâtives tirées de quelques cas médiatiques.

En réalité, il est plus probable que la baisse tendancielle des DMTG dans le monde s’inscrive, d’une part dans une logique idéologique dogmatique, d’autre part dans une recherche d’attractivité fiscale en vue de concurrencer les autres économies. En France, contrairement aux États‑Unis et à la Grande‑Bretagne, les taux marginaux d’imposition (en ligne directe) ont été maintenus dans un « corridor » relativement stable depuis 1920.

Source : piketty.pse.ens.fr/ capital21c

Note de lecture : Le taux marginal supérieur de l’impôt sur les successions aux États‑Unis est passé de 70 % en 1980 à 35 % en 2013.

VI. Une imposition quasi‑nulle dans les faits

Les comparaisons entre les barèmes d’imposition au niveau international se révèlent assez peu pertinentes. Ainsi, alors que le taux marginal supérieur est de 45 % en France en ligne directe, les successions entre parents et enfants sont taxées à un taux moyen effectif de 3 % (seules 10 % des transmissions étant imposées à un taux supérieur à 5 %). La part de successions taxables est passée de 28 % en 2000 à 21 % aujourd’hui, du fait notamment de l’exonération successorale applicable au conjoint/partenaire de Pacs depuis 2007.

La faiblesse du taux d’imposition effectif s’explique par l’existence de très nombreuses exonérations et abattements, qui rendent de facto non imposables la plupart des transmissions :

– Exonération du conjoint/partenaire de Pacs ;

– Abattement de 100 000 euros par enfant et par parent ;

– Abattement de 20 % sur la résidence principale en présence d’un conjoint survivant ;

– Possibilité de transmettre par avance la nue‑propriété, permettant de payer par avance (pour « solde tout compte ») les droits de succession sur une base plus faible ;

– Abattements liés à la typologie de l’actif (75 % sur les entreprises économiques au titre du « Pacte Dutreil», 75 % ou 100 % sur les forêts ou les terres agricoles, 100 % sur les monuments historiques …) ;

– Système fiscal dérogatoire sur l’assurance‑vie.

La limitation dans le temps du « rappel fiscal » et de son périmètre jouent également un rôle dans la moindre taxation des transmissions. Le principe du « rappel fiscal » est de tenir compte des donations reçues précédemment par le bénéficiaire pour établir son imposition lors d’une nouvelle transmission.

En France, et ce depuis 2012, le délai de reprise est de 15 ans et s’applique par « binôme » donateur/donataire (donations consenties par un même donateur à un même donataire).

Par exemple, si un enfant a reçu 100 000 euros de son père en 2015 et bénéficie d’une nouvelle donation du même parent en 2020, celle‑ci sera imposée dès le premier euro dans le barème (l’abattement ayant été consommé). En revanche, si sa mère est l’auteure de la donation et qu’elle n’en a jamais consentie auparavant, l’enfant pourra bénéficier de nouveau de l’abattement.

Ainsi, pour un même montant, un individu recevant des donations de personnes différentes sera fiscalement avantagé par rapport à un individu recevant d’un donateur unique. Ce système favorise les ménages les plus aisés, seuls en capacité de débuter la transmission du patrimoine de manière précoce, afin de faire « tourner les compteurs » et pouvoir ainsi donner tous les 15 ans sans fiscalité.

VII. L’assurancevie, outil d’optimisation fiscale légalisé

Les plus hauts patrimoines ont largement recours aux actifs dits « exonérés » (assurance‑ vie essentiellement). Cette classe d’actifs représente près de 30 % du patrimoine des 0,1 % les plus riches (ceux recevant 5,52 millions d’euros en moyenne), leur permettant ainsi de diminuer leur taux d’imposition final de 6 points de pourcentage.

La part des actifs « exonérés » chez les 50 % les plus pauvres n’est que de 5 % ([14]).

Source : France Stratégie

Note de lecture : les actifs exonérés (comme l’assurance‑vie) ont permis aux successions du millime supérieur ( C 9 9 , 9 ) de réduire leur taux d’imposition de 6 points de pourcentage.

L’OCDE, dans un rapport publié en avril 2019([15]), note que, en France, « la progressivité de la fiscalité sur les successions et donations est limitée, car les allégements bénéficient principalement aux ménages les plus aisés, ce qui peut alimenter un sentiment d’injustice fiscale pour une partie de la population ». « Or, pour atténuer les inégalités de richesse, un impôt sur les successions bien conçu peut se révéler plus efficace et moins coûteux à administrer qu’un impôt sur le patrimoine net (OCDE, 2018d). Par exemple, il serait opportun de supprimer le traitement fiscal différencié des contrats d’assurancevie aux fins de l’impôt sur les successions pour les contrats d’assurance‑vie les plus importants. »

Aujourd’hui, un quart des montants transmis par succession le sont via l’assurance‑vie en France. Depuis 30 ans, cette classe d’actifs constitue le support privilégié des plus hauts patrimoines pour l’investissement de leur excédent d’épargne. L’assurance‑vie représente aujourd’hui environ 45 % du patrimoine financier des ménages, contre moins de 5 % au début des années 1980 ([16]).

Les raisons de ce succès tiennent avant tout à sa fiscalité très avantageuse. Cet outil permet une optimisation de l’impôt sur le revenu (par ses règles d’assiette propres), du plafonnement de l’impôt sur la fortune immobilière (pour la même raison que précédemment), et de la transmission successorale.

Sur ce dernier plan, le régime dérogatoire applicable est le suivant : chaque bénéficiaire, quel que soit son lien de parenté avec le souscripteur‑assuré, peut bénéficier d’un abattement de 152 500 euros, qui se cumule avec l’abattement de droit commun. Au‑delà, les sommes perçues sont imposées à 20 % (sur une tranche de 700 000 euros), puis 31,25 % pour l’excédent (contre un taux maximum de 45 % en ligne directe, et 60 % pour un tiers). Le conjoint/partenaire de Pacs est exonéré de tout droit.

Historiquement, cet avantage fiscal comparatif a été justifié par le législateur par le rôle qu’il entendait faire jouer à l’assurance‑vie dans le financement de l’économie. Las, en 2019, plus de 80 % des encours étaient encore investis en fonds euros, juridiquement garanti et donc peu propice à la détention d’actifs risqués (comme les actions d’entreprises). En outre, à l’image du patrimoine des Français en général, les capitaux en assurance‑vie sont concentrés entre les mains d’une minorité : l’encours moyen par souscripteur est de 30 000 euros, mais 1 % des assurés détiennent à eux seuls un quart des encours (soit 425 milliards d’euros sur 1 700 milliards, pour un montant moyen par contrat de 600 000 euros dans ce centile ([17]).

Par sa masse