EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La métropolisation, phénomène mondial, touche particulièrement la capitale de notre pays. D’abord visible par l’extension des limites de l’agglomération parisienne, la densification urbaine et du réseau de transports, il s’est réellement imposé comme une problématique politique dans les années 2000 mettant en évidence l’inadaptation des institutions pour répondre aux nouveaux enjeux métropolitains. Au‑delà des divers syndicats de gestion qui existent depuis plusieurs décennies à cette échelle, les premiers projets de réelle structuration institutionnelle et démocratique émergent sous l’impulsion de Bertrand DELANOE, alors Maire de Paris, et de Nicolas SARKOZY, alors Président de la République.
Sous le quinquennat de François HOLLANDE, les lois MAPTAM et NOTRe, en particulier l’article 59 de cette dernière, ont consacré une réforme territoriale de grande ampleur et ont abouti à la création officielle de la Métropole du Grand Paris (MGP) au 1er janvier 2016, intercommunalité avec le statut d’Établissement Public à Fiscalité Propre (EPCI), composée de 131 communes et de 12 établissements publics territoriaux (EPT).
Malheureusement, force est de constater que la Métropole du Grand Paris ne parvient pas à prendre la place qui était attendue et qu’elle reste très méconnue des citoyens franciliens et grand‑parisiens. Elle souffre de nombreux maux et fait face à de multiples défis, notamment mis en évidence sous le présent quinquennat par les travaux du Préfet de la Région Ile‑de‑France, Michel CADOT, et par le rapport de Roland CASTRO.
Les inégalités territoriales constatées ne se résorbent pas, en particulier du point de vue de la répartition des richesses, de la localisation des emplois et des pôles d’attractivité économique. Au contraire, elles ne cessent de s’accroître. Si la construction du Grand Paris Express, impulsée par l’État, peut apporter une première réponse pour désenclaver certains territoires, le pilotage n’est pas institutionnel et les travaux ne se termineront pas avant plusieurs années.
Les transports en commun sont saturés et la circulation automobile congestionnée et polluante. Le Grand Paris ne répond pas d’une stratégie de mobilité et d’intermodalité cohérente et unifiée. En témoignent les initiatives isolées de la ville de Paris (par exemple sur le réseau cyclable ou la fermeture d’axes), de la Métropole du Grand Paris (par exemple sur la zone à faibles émissions) ou de la région Ile‑de‑France, alors même que les décisions de ces différents niveaux de gouvernance ont un impact sur l’ensemble de la zone dense et de la région et que les enjeux climatiques exigeraient une réponse coordonnée. L’enchevêtrement institutionnel et la lourdeur administrative ne le permettent pas aujourd’hui et freinent l’ensemble des acteurs publics comme privés. Le même constat peut être fait sur la question de la transition numérique et du développement des nouvelles technologies dans tous les territoires du Grand Paris.
Le Grand Paris manque aussi de logements accessibles à toutes les catégories sociales et la mixité devient de plus en plus difficile à mettre en œuvre. Du point de vue de l’urbanisme, il n’y a pas davantage de stratégie stable à long terme entre la densification et l’étalement urbain.
Enfin, le Grand Paris ne parvient pas à aboutir sur le plan institutionnel et politique. Trop complexe sur le plan institutionnel, trop faible financièrement et en matière de compétences, la MGP ne dispose pas de prérogatives claires lui permettant d’assurer une cohésion sociale, incarner une puissance publique et développer l’attractivité internationale de la capitale du pays. L’opposition des élus au transfert de moyens financiers à la Métropole témoigne d’un blocage provenant de conseillers métropolitains eux‑mêmes et empêche la réalisation du projet métropolitain. Le report indéfini de l’adoption du plan métropolitain pour l’habitat et l’hébergement (PMHH) et du SCoT atteste, à titre d’exemple, de l’impuissance de la MGP.
La Métropole du Grand Paris est enserrée dans le mille‑feuille territorial entre l’État, la région, les départements et le bloc communal. Une multitude de strates cohabitent, ce qui conduit à une impuissance collective. A ce défaut d’impulsion politique et de gouvernance s’ajoute un déficit d’identité, de lisibilité et de légitimité démocratique de la Métropole du Grand Paris pour les citoyens. Peu concernés par le fait d’élire des conseillers métropolitains lors d’élections municipales où les candidats n’ont pas fait campagne sur la question métropolitaine, les Grand‑parisiens n’ont pas eu davantage leur mot à dire dans le processus rocambolesque qui a conduit en juillet 2020, dans l’indifférence générale, à l’élection du Président de la MGP et de son bureau exécutif.
Contrairement à la MGP, les Établissements Publics Territoriaux commencent eux à mieux fonctionner. Outre la gestion des services publics du quotidien, ils sont porteurs de projets de développement pour l’avenir et permettent de renforcer la cohésion sociale et économique au sein des différents bassins de vie de l’espace métropolitain. Les maires et les élus se saisissent pleinement de cet outil et demandent désormais que ces territoires soient le niveau intercommunal de droit commun au sein de la métropole pour une plus grande efficacité, la coordination de politiques communes entre ces territoires pouvant se construire au sein d’une structure métropolitaine plus souple que celle de la Métropole du Grand Paris dans son organisation actuelle.
En 2017, le Président de la République, partageant déjà ce constat, affirmait son intention de réformer le Grand Paris. Le grand débat national, grâce auquel nos concitoyens ont notamment pu s’exprimer sur l’organisation de l’État et des collectivités territoriales, a montré une volonté largement partagée de « simplifier le millefeuille territorial » pour plus d’efficacité, réaliser des économies et porter le projet métropolitain de manière plus visible et démocratique. Il ne s’agit pas d’opposer le Grand Paris des projets au Grand Paris institutionnel. Au contraire, c’est une clarification du rôle de chacun qui permettra la réussite des projets communs déjà lancés et ceux qui doivent être identifiés pour l’avenir. Il semble possible de « simplifier sans tout casser ». A l’aune de la crise sanitaire actuelle et de la mise en place du plan de relance, cette clarification apparaît d’autant plus nécessaire.
L’ambition de la présente proposition de loi est donc d’engager enfin cette clarification institutionnelle du Grand Paris pour que le projet métropolitain advienne et que nos concitoyens puissent s’en emparer.
Cela passera par un double choix décisif : d’une part, celui de faire rentrer dans le droit commun l’intercommunalité de petite couronne (les actuels Établissements Publics Territoriaux), et d’autre part, celui d’en finir avec l’échelon territorial peu lisible et inopérant qu’est la Métropole du Grand Paris.
En faisant rentrer les actuels EPT dans le droit commun, c’est‑à‑dire en les transformant en EPCI à fiscalité propre, le législateur met fin à une spécificité territoriale et à un modèle hybride qui n’a pas convaincu, jusqu’aux élus des EPT eux‑mêmes, afin d’accroître leur efficacité. Il pérennise en outre le budget des intercommunalités et leurs recettes fiscales pour renforcer la capacité d’investissement de proximité des Maires. Ce projet met également un terme au schéma financier absurde qui conduisait la Métropole du Grand Paris à percevoir et centraliser les ressources financières, mais à en reverser ensuite la quasi‑intégralité directement aux EPT, au moyen d’un amendement devant être voté chaque année par le Parlement lors du Projet de loi de finances.
En supprimant la MGP, le législateur consolide le bloc communal et intercommunal pour répondre aux problématiques locales et allège le considérable mille‑feuille territorial francilien. Il génère également des économies importantes au regard du budget actuel de la Métropole qui englobe la production de documents d’orientation rédigés de manière quasi‑similaire au niveau régional ou intercommunal et des coûts de fonctionnement exorbitants rapporté à ce que la MGP dépense et investit. A titre d’exemple, en 2019, la MGP dépensait environ 16 millions d’euros correspondant à la rémunération de ses élus et de son personnel, à ses loyers et au paiement de ses autres charges de fonctionnement courant, soit une part considérable de son budget qui doit être mise en perspective avec son impuissance générale et les quelques 25 millions d’euros seulement de dépenses dites « d’intervention ».
À la place d’une assemblée ingouvernable de 208 conseillers métropolitains, le législateur crée un Pôle Métropolitain, permettant ainsi de conserver un espace de coopération métropolitaine plus souple et qui intègre tous les acteurs : les intercommunalités de petite couronne et Paris, mais également les départements de petite couronne, la région Ile‑de‑France et les départements et EPCI de grande couronne si tel est le souhait de ces acteurs. Le Grand Paris ne peut pas se faire sans Paris ou la région. Celles‑ci doivent pouvoir travailler ensemble, avec les intercommunalités et les départements.
Les intercommunalités et collectivités pourront donc choisir de continuer de gérer des grands projets en commun ou de mutualiser des politiques publiques, en particulier en matière de lutte contre les inégalités territoriales. Ce seront à elles de préfigurer le Grand Paris de demain.
Cet ajustement institutionnel est attendu et a pour objectif d’engager une réforme dont la majorité des acteurs locaux reconnaissent qu’elle ne peut être indéfiniment repoussée. Il n’est cependant qu’une première étape.
Dans un second temps, il devra en effet être poursuivi par une réflexion approfondie sur les projets que le futur Grand Paris devra porter pour renouer avec les objectifs du projet visionnaire initial, et sur le nouveau modèle de gouvernance approprié pour une réalisation efficace. Cette réflexion devra déboucher sur une réforme institutionnelle d’ampleur.
L’article 1er de la présente proposition de loi entérine donc la suppression dans le Code général des collectivités territoriales de la Métropole du Grand Paris, douze mois après la promulgation de la loi, et adapte les diverses dispositions contenues dans le droit français relatives à la MGP, en cohérence avec cette disparition.
L’article 2 entérine la mutation des établissements publics territoriaux en EPCI à fiscalité propre et, en conséquence, la suppression dans le Code général des collectivités territoriales des EPT. Il adapte les diverses dispositions contenues dans le droit français relatives aux EPT, en cohérence avec cette disparition, et précise les modalités de retour des EPT dans le droit commun des EPCI en conservant les mêmes périmètres géographiques. Toutefois, avant la mutation des EPT en EPCI, il sera exceptionnellement possible pour une commune d’adhérer à un EPT voisin, après avis de l’EPT voisin concerné et de la commission départementale de la coopération intercommunale, si le ou les représentants de l’État dans le ou les départements concernés le permettent, notamment au regard de critères de population, d’activités économiques et de ressources financières de chaque EPCI.
Enfin, l’article 3 organise la création d’un Pôle Métropolitain sur le territoire de la zone dense afin de permettre une coopération renforcée ou une mutualisation de certaines politiques publiques, notamment en matière de lutte contre les inégalités territoriales, entre les intercommunalités dans cette zone et la Ville de Paris, dans l’attente d’une réforme institutionnelle d’ampleur. Il prévoit également les conditions dans lesquelles la région d’Île‑de‑France, les départements de petite couronne, ainsi que les EPCI et départements de grande couronne peuvent adhérer au Pôle Métropolitain.
proposition de loi
Article 1er
I. – Le code de la construction et de l’habitation est ainsi modifié :
1° Au premier alinéa du I de l’article L. 301‑5‑1, les mots : « , de la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
2° Le 3° de l’article L. 302‑13 est ainsi rédigé : « 3° Des représentants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de la région d’Île‑de‑France » ;
3° Au deuxième alinéa du I de l’article L. 302‑14, les mots : « à la métropole du Grand Paris, » sont supprimés ;
4° À la seconde phrase de l’article 302‑15, les mots : « de la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
5° L’article L. 421‑8‑1 est abrogé ;
II. – À la dernière phrase du dernier alinéa de l’article L. 581‑14‑3 du code de l’environnement, les mots : « un établissement public territorial de la métropole du Grand Paris » sont supprimés.
III. – Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Le VI de l’article L. 2334‑4 est supprimé ;
2° Les quatrième à sixième phrases du dernier alinéa du III de l’article L. 2334‑7 sont supprimées ;
3° À la fin de la première phrase du a du 3° du II de l’article L. 2531‑13 les mots : « et minorées des contributions du fonds de compensation des charges territoriales pour les communes membres de la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
4° Au premier alinéa du I de l’article L. 5111‑1‑1, les mots : « les communes appartenant à la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
5° Au 1° du I de l’article L. 5211‑28, les mots : « du Grand Paris et la métropole d’Aix‑Marseille‑Provence ainsi que » sont remplacés par les mots : « d’Aix‑Marseille‑Provence et » ;
6° Le V de l’article L. 5211‑28‑4 est abrogé ;
7° La seconde phrase du 2° du II de l’article L. 5211‑29 est supprimée ;
8° Le dernier alinéa du IV de l’article L. 5217‑2 est supprimé ;
9° La section 1 du chapitre IX du titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales est abrogée.
IV. – Le II quinquies de l’article 1411, le IV bis de l’article 1519 I, le VIII de l’article 1636 B septies, le VII de l’article 1636 B decies, l’article 1640 E et le chapitre IV du titre II de la troisième partie du livre Ier du code général des impôts sont abrogés.
V. – Au 1° de l’article L. 6143‑5 du code de la santé publique, les mots : « du Grand Paris, » sont supprimés.
VI. – La section 3 du chapitre II du titre III du livre Ier du code de la sécurité intérieure est ainsi modifiée :
1° À la fin de l’intitulé, les mots : « et à la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
2° L’article L. 132‑12‑1 est abrogé.
VII. – Le code de l’urbanisme est ainsi modifié :
1° La section 1 du chapitre IV du titre III du livre Ier est abrogée ;
2° La deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article L. 211‑2 est supprimée ;
3° Au cinquième alinéa de l’article L. 212‑1, les mots : « en dehors des périmètres fixés par le conseil de la métropole du Grand Paris pour la mise en œuvre des opérations d’aménagement d’intérêt métropolitain mentionnées à l’article L. 5219‑1 du même code, » sont supprimés ;
4° À la fin du premier alinéa du I de l’article L. 328‑8, les mots : « et la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
5° Le second alinéa du 3° de l’article L. 331‑2 est supprimé ;
6° Le 2° du I de l’article L. 520‑8 est abrogé.
VIII. – Les I à VII du présent article entrent en vigueur douze mois après la promulgation de la présente loi.
Article 2
I. – Le code de la construction et de l’habitation est ainsi modifié :
1° Au premier alinéa de l’article L. 301‑5‑1, les mots : « , de la métropole du Grand Paris » et la référence : « L. 521‑1 » sont supprimés ;
2° Le 3° du I de l’article L. 302‑13 est abrogé ;
3° Au deuxième alinéa du I de l’article L. 302‑14, les mots : « à la métropole du Grand Paris, » sont supprimés ;
4° À l’article L. 302‑15, les mots : « , de la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
5° Au huitième alinéa de l’article L. 411‑10, les mots : « , aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
6° L’article L. 421‑8‑1 est abrogé ;
7° Au 2° du I de l’article L. 422‑2‑1 et au cinquième alinéa de l’article L. 423‑1‑2, les mots : « les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, » sont supprimés ;
8° L’article L. 441‑1 est ainsi modifié :
a) Au vingt‑troisième alinéa, les mots : « , de la commune de Paris et des établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris » sont remplacés par les mots : « et de la Ville de Paris » ;
b) À la fin du trente‑troisième alinéa, les mots : « de la commune de Paris et de chaque établissement public territorial de la métropole du Grand Paris » sont remplacés par les mots : « et de la Ville de Paris » ;
9° L’article L. 441‑1‑1 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, les mots : « ou l’établissement public territorial de la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
b) Au sixième alinéa, les mots : « ou par le président du conseil de territoire de l’établissement public territorial de la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
c) Par deux fois à la première phrase du huitième alinéa, à l’avant‑dernier alinéa et au dernier alinéa, les mots : « ou le président du conseil de territoire de l’établissement public territorial de la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
10° Au quatrième alinéa de l’article L. 441‑1‑4, les mots : « ou des établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
11° l’article L. 441‑1‑5 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, les mots : « la commune de Paris et les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris » sont remplacés par les mots : « et la Ville de Paris » ;
b) Au même alinéa, les mots : « le maire de la commune de Paris ou le président du conseil de territoire de l’établissement public territorial de la métropole du Grand Paris » sont remplacés par les mots : « ou le maire de la Ville de Paris » ;
c) À la fin du sixième alinéa, les mots : « la commune de Paris ou l’établissement public territorial de la métropole du Grand Paris » sont remplacés par les mots : « et la Ville de Paris » ;
d) Au septième alinéa, les mots : « ou du président du conseil de territoire de l’établissement public territorial de la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
e) Au huitième alinéa, les deux occurrences des mots : « ou l’établissement public territorial de la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
12° L’article L. 441‑1‑6 est ainsi modifié :
a) Au onzième alinéa, les mots : « le maire de Paris ou le président du conseil de territoire de l’établissement public territorial de la métropole du Grand Paris » sont remplacés par les mots : « ou le maire de Paris » ;
b) Au même alinéa, les mots : « ou de l’établissement public territorial de la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
c) Au douzième alinéa, les mots : « la commune de Paris ou l’établissement public territorial de la métropole du Grand Paris » sont remplacés par les mots : « ou la Ville de Paris » ;
13° L’article L. 441‑2 est ainsi modifié :
a) Au second alinéa du I, les mots : « d’un établissement public territorial de la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
b) Au 4° du II, les mots : « ou du président du conseil de territoire de l’établissement public territorial de la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
14° Au 2° du I de l’article L. 441‑2‑3, les mots : « des établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
15° L’article L. 441‑2‑7 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, les mots : « et les établissement publics territoriaux de la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
b) Aux deuxième et dernier alinéas, les mots : « ou l’établissement public territorial de la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
16° L’article L. 441‑2‑8 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa du I, les mots : « la commune de Paris et les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris » sont remplacés par les mots : « et la Ville de Paris » ;
b) À la première phrase du troisième alinéa et à la première phrase du quatrième alinéa du même I, les mots : « la commune de Paris ou l’établissement public territorial de la métropole du Grand Paris » sont remplacés par les mots : « ou la Ville de Paris » ;
c) À la fin de la première phrase du II, les mots : « ou de l’établissement public territorial de la métropole du Grand Paris » sont supprimés ;
17° À l’avant‑dernier alinéa de l’article L. 442‑5, les mots : « aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, » sont supprimés ;
18° À la première phrase du troisième alinéa de l’article L. 445‑1, les mots : « les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris » sont supprimés.
II. – La section 2 du chapitre IX du titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales est abrogée.
III. – Douze mois après la promulgation de la présente loi, par arrêté du représentant de l’État dans le département lorsque les communes font partie du même département ou par arrêté conjoint des représentants de l’État dans les départements concernés dans le cas contraire, les établissements publics territoriaux mentionnés à la section 2 du chapitre IX du titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales sont transformés en établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre tels que mentionnés au titre Ier du livre II de la cinquième partie du même code.
IV. – Après avis consultatif de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale concernées, le périmètre de chaque établissement public de coopération intercommunale créé en application du premier alinéa du présent article est fixé par arrêté du représentant de l’État dans le département lorsque les communes font partie du même département ou par arrêté conjoint des représentants de l’État dans les départements concernés dans le cas contraire, de manière à être identique à celui de l’établissement public territorial qu’il remplace.
V. – Par dérogation à l’article L. 5211‑19 du code général des collectivités territoriales, au cours des six mois qui suivent la promulgation de la présente loi et après avis de son conseil municipal considéré comme positif s’il est adopté à la majorité des deux‑tiers des suffrages exprimés, une commune peut être autorisée, par le représentant de l’État dans le département, ou les représentants de l’État dans les départements le cas échéant, à se retirer d’un établissement public territorial et à adhérer à un autre établissement public territorial dont le périmètre est contigu au sien, après avis de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale concernées, réunies dans la formation prévue au second alinéa de l’article L. 5211‑45, et de l’établissement public territorial auquel la commune souhaite adhérer.
La décision du ou des représentants de l’État prend en compte un juste équilibre entre établissements publics territoriaux, notamment en termes de population, d’activités économiques et de ressources financières.
Les modalités d’application du présent V sont fixées par décret.
VI. – Les I et II entrent en vigueur douze mois après la promulgation de la présente loi.
Article 3
I. – Quatorze mois après la promulgation de la présente loi, un pôle métropolitain est créé par arrêté du préfet de la région Île de France.
Ce pôle métropolitain est constitué en vue d’actions d’intérêt métropolitain, conformément aux dispositions de l’article L. 5731‑1 du code général des collectivités territoriales, afin de promouvoir un modèle d’aménagement, de développement durable et de solidarité territoriale qui se traduit notamment par la conduite de politiques publiques coordonnées en vue de lutter contre les inégalités entre territoires et par des investissements communs réalisés selon cet objectif.
II. – Le pôle métropolitain regroupe les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre mentionnés à l’article 2 de la présente loi et la Ville de Paris. Le cas échéant, il regroupe également la région d’Île de France et les départements des Hauts‑de‑Seine, de Seine‑Saint‑Denis et du Val de Marne si ceux‑ci indiquent au préfet de la région d’Île de France, avant la création du pôle métropolitain et selon des modalités fixées par décret, leur volonté d’y adhérer.
Après la création du pôle métropolitain, la région d’Île de France et les départements des Hauts‑de‑Seine, de Seine‑Saint‑Denis et du Val de Marne conservent la possibilité d’y adhérer selon les modalités définies au Titre III du Livre VII de la 5e partie du code général des collectivités territoriales.
Les établissements publics de coopération intercommunale dont le siège se situe sur le territoire des départements de l’Essonne, de Seine‑et‑Marne, du Val‑d’Oise et des Yvelines peuvent également y adhérer selon les modalités prévues par loi, lorsque leur périmètre est contigu à celui d’un établissement public de coopération intercommunale membre du pôle métropolitain. Les départements visés au présent alinéa peuvent y adhérer selon les modalités définies au Titre III du Livre VII de la 5e partie du code général des collectivités territoriales, lorsque leur périmètre est contigu à celui d’un département membre du pôle métropolitain.
III. – Le fonctionnement du pôle métropolitain est précisé à l’article L. 5731‑3 du code général des collectivités territoriales.
