EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La responsabilité parentale ne se délègue pas à la collectivité et ne saurait se diluer. La majorité des parents, démunis face au comportement inadapté de leur enfant, mettent tout en œuvre pour y remédier. D’autres parents, à l’inverse, refusent d’assumer leur responsabilité.
Si les parents n’exercent pas leur autorité parentale, si des carences en matière éducative sont constatées, des sanctions doivent être prises et parmi elles la suspension du versement des allocations familiales, selon une procédure graduée et proportionnée. En effet, le versement des prestations sociales est fondateur de droits en contrepartie desquels les parents sont tenus à des devoirs. Le premier d’entre eux est celui d’assumer pleinement leur autorité parentale, notamment au regard du respect des obligations d’éducation. En cas de carence avérée dans l’exercice de cette autorité, la sanction doit être effective.
L’objectif de cette proposition de loi est de remettre les parents face à leurs responsabilités et les enfants au cœur de notre société mais aussi de donner les moyens aux enseignants d’assurer l’égalité des chances de chacun. Les parents sont les premiers éducateurs de leurs enfants et il s’agit de faire de la responsabilisation et de l’accompagnement des parents un élément clef de l’apprentissage de la vie en société et du respect des institutions de la République. Les pouvoirs publics ne sauraient laisser les enfants, souvent par insouciance, obérer leurs chances d’avenir.
Le premier but poursuivi par la présente proposition de loi est de diversifier les possibilités d’actions contre les parents qui resteraient passifs face à l’évolution défavorable des mineurs, et qui maximisent par défaut de surveillance les risques de dérive vers la délinquance.
Les causes de l’aggravation de la violence des mineurs tiennent en partie à un affaiblissement de l’autorité et de l’encadrement parental. Les enfants concernés sont parfois victimes d’une perte de repère et d’un désengagement des parents dans leur éducation. Dès 2002, l’OMS reconnaissait que les « habilités parentales déficientes » constituaient l’un des facteurs contribuant à la criminalité. Les parents, titulaires de l’autorité parentale, peuvent être responsables des comportements déviants de leurs enfants, lorsqu’ils ne sont pas en mesure de les prévenir et de les réprimer.
Il n’est pas acceptable qu’un mineur soit condamné à plusieurs reprises sans que la question de la responsabilité de leurs parents ne soit soulevée. Cela est nécessaire tant pour la sécurité des Français que dans l’intérêt de ces jeunes, qu’il faut sortir de la spirale de la délinquance.
L’autorité parentale se définit comme l’ensemble des droits et devoirs ayant pour finalité l’intérêt de l’enfant. À ce titre, les parents sont tenus d’assurer l’entretien, la sécurité et l’éducation de leurs enfants. En cas de défaillances, les parents peuvent être poursuivis au titre de l’article L. 227‑17 du code pénal, dès lors que par leurs agissements, ils mettent la sécurité, la moralité ou la santé de leurs enfants en danger.
Face à des actes de délinquance, l’inaction ou le désintérêt des parents constituent des agissements tout aussi condamnables, et pourtant la législation actuelle ne le prend pas suffisamment en compte.
Sur le plan pénal, le principe selon lequel « nul n’est responsable pénalement, que de son propre fait » empêche toute sanction directe des parents pour les faits de leurs enfants. Il ne s’agit pas ici de remettre en cause ce principe en instaurant une responsabilité pénale du fait d’autrui mais de replacer l’autorité parentale au cœur de l’éducation des enfants.
Ainsi, il est proposé de diversifier les possibilités d’actions contre les parents qui resteraient passifs face à l’évolution défavorable des mineurs, et qui maximisent par défaut de surveillance les risques de dérive vers la délinquance.
L’article 1er rappelle que l’ensemble des décisions de justice imposant des obligations ou des interdictions à un enfant mineur délinquant doivent être signifiées aux titulaires de l’autorité parentale de l’enfant concerné. Parallèlement, un contrat comprenant l’ensemble des mesures de contraintes et de suivi sera établi entre la justice et les parents.
En vertu de ce contrat, les parents seront dans l’obligation de s’assurer que l’enfant mineur respectera l’ensemble des obligations et interdiction auxquelles il est astreint.
Si, dans un second temps, les mesures prévues par le contrat ne sont pas respectées, les parents, architectes de l’éducation de leurs enfants, pourront faire l’objet de poursuites pénales (30 000 euros d’amende). Cela pourrait également entraîner la suspension des prestations familiales.
Ensuite, la présente proposition de loi tend à responsabiliser les parents face aux comportements irrespectueux des valeurs fondamentales de la République de leurs enfants à l’école.
La multiplication des actes de violence dans le milieu scolaire appelle une réaction forte des pouvoirs publics. À titre d’exemple, lors de la minute de silence en hommage aux victimes des attentats terroristes de 2015, plus de 200 incidents dans les établissements scolaires auraient été signalés au ministère de l’éducation nationale. Plus récemment, au moins 400 incidents se sont déroulés lors de l’hommage à Samuel Paty.
Le cadre scolaire doit demeurer un lieu privilégié au sein duquel la violence n’a pas sa place. La réaction de ces jeunes ne peut être ignorée car elle témoigne non seulement d’une défiance à l’égard des valeurs et des lois de la République mais elle traduit également, dans certains cas, des failles majeures de l’autorité parentale.
Aussi, l’article 2 instaure un contrat de responsabilité parentale qui aura pour objectif de rappeler aux parents qu’il est de leur devoir d’exercer effectivement l’autorité parentale. Il s’agit d’un dispositif contractuel équilibré et gradué d’accompagnement des parents d’enfants dont le comportement perturbateur aura été signalé par l’Éducation nationale au président du conseil départemental, qui est en charge de la protection de l’enfance.
Ce mécanisme pourrait aller jusqu’à la suspension ou la suppression des allocations familiales en cas de refus manifestes et réitérés de la part des parents de faire respecter les valeurs de la République par leurs enfants.
La suspension des allocations familiales doit être perçue comme une mesure de dissuasion pour faire prendre conscience aux parents de la gravité de la situation pour leur enfant et pour les inciter à leur transmettre des valeurs respectueuses de la République.
Enfin, la proposition de loi tend à responsabiliser les parents face à l’absentéisme scolaire.
Comme le soulignait M. Paul Bert, lors du débat sur le projet de loi tendant à rendre l’enseignement primaire obligatoire, le 4 décembre 1880 : « Faut‑il redire encore combien l’instruction publique est cause de prospérité matérielle et morale pour la société ? Faut‑il répéter ces banalités (…), faut‑il répéter que la richesse sociale augmente avec l’instruction, que la criminalité diminue avec l’instruction, qu’un homme ignorant, non seulement est frappé d’infériorité personnelle, mais qu’il devient ou peut devenir une charge et un danger ? ».
L’obligation scolaire a été instituée pour assurer l’égalité des chances. On ne peut dès lors se résoudre, devant le constat de l’absentéisme scolaire, ni à l’angélisme compassionnel, ni au fatalisme paresseux.
Les conséquences de l’absentéisme sont graves. D’après un rapport de l’Observatoire européen de la violence scolaire, celui‑ci a une incidence certaine sur les résultats obtenus aux examens. De plus, une étude sur l’insertion professionnelle des jeunes absentéistes souligne que les conséquences ne s’arrêtent pas à une sortie du système éducatif sans diplôme. Lorsqu’on a été absentéiste, on a deux fois plus de risques d’occuper un emploi précaire et de ne pas progresser dans sa carrière que les élèves ayant échoué à leurs examens sans avoir développé de comportement absentéiste.
La loi n° 2010‑1127 du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l’absentéisme scolaire dite « loi Ciotti » avait établi un dispositif visant à lutter contre celui‑ci. En cas d’absentéisme scolaire injustifié, une procédure d’alerte avait été mise en place privilégiant le dialogue et la responsabilisation des titulaires de l’autorité parentale. La signature d’un contrat de responsabilité parentale était prévue.
Une enquête a été faite sur les mesures d’application de ce dispositif en 2011. Sur les 36 243 premiers signalements adressés par les établissements aux inspecteurs d’académie, 27 917 premiers avertissements ont été adressés aux familles des enfants absentéistes. 7 426 saisines des présidents de conseil départemental sont intervenues et 8 076 informations aux maires. Sur les 6 280 seconds signalements adressés par les établissements aux inspecteurs d’académie, 147 demandes de suspensions ont été adressées aux caisses d’allocations familiales et 51 suspensions effectives ont eu lieu. Preuve du caractère proportionné et gradué des mesures de suspension, les mesures éducatives et de dialogue avec les parents ont été privilégiées. La loi n° 2013‑108 du 31 janvier 2013 a supprimé les acquis de ce dispositif.
Dans le contexte actuel, il apparaît nécessaire de le rétablir et de fixer la perspective de sanctions effectives en cas de manquements persistants.
Tel est l’objectif des articles 3, 4 et 5 de la présente proposition de loi. Il est prévu que la suppression des allocations familiales interviendra après que les familles aient pu, à chaque stade de la procédure, s’expliquer et fournir des excuses valables de cet absentéisme. Elle sera graduée, c’est pourquoi après une première phase d’avertissement interviendra une suspension du versement des allocations familiales, puis une suppression si l’absentéisme persiste.
proposition de loi
Article 1er
Après l’article L. 311‑5 du code de la justice pénale des mineurs, il est inséré un article L. 311‑6 ainsi rédigé :
« Art. L. 311‑6. – Sans préjudice des dispositions particulières relatives à la notification des décisions prises par l’autorité judiciaire, toute ordonnance ou tout jugement soumettant un mineur à des obligations ou interdictions doit être notifié aux personnes titulaires de l’autorité parentale.
« Un contrat précisant l’ensemble des obligations ou interdictions auxquelles est soumis le mineur est passé entre l’autorité judiciaire et les titulaires de l’autorité parentale.
« En application de ce contrat, les titulaires de l’autorité parentale sont tenus de s’assurer du respect effectif par le mineur poursuivi ou condamné des obligations ou interdictions mises à sa charge par l’autorité judiciaire.
« Conformément au troisième alinéa de l’article 227‑17 du code pénal qui sera modifié dans ce sens, le fait de laisser son enfant mineur, lorsque celui‑ci a été poursuivi ou condamné pour une infraction, violer les obligations ou interdictions auxquelles il est soumis en vertu du contrat prévu au présent article, est puni de 30 000 euros d’amende.
« En cas de refus manifeste de respecter les obligations imposées en application du contrat passé entre les parents et la justice prévu au présent article, le juge peut demander au directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales la suspension du versement de la part des allocations familiales due au titre de l’enfant en cause, conformément à un nouvel article L. 552‑3 du code de la sécurité sociale qui sera rédigé en ce sens. Les modalités de calcul de la part due au titre de l’enfant en cause sont définies par décret en Conseil d’État. »
Article 2
I. – L’article L. 131‑8 du code de l’éducation est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« Dans le cadre scolaire, les enfants doivent avoir un comportement respectueux des valeurs fondamentales de la République. Lorsque le comportement d’un enfant porte atteinte à celles‑ci, le directeur ou la directrice de l’établissement d’enseignement saisit l’inspecteur d’académie afin qu’il adresse, par courrier ou à l’occasion d’un entretien avec lui ou son représentant, un avertissement aux personnes responsables de l’enfant, leur rappelant les sanctions applicables et les informant sur les dispositifs d’accompagnement parental auxquels elles peuvent avoir recours. L’inspecteur d’académie signale au représentant de l’État dans le département et au président du conseil départemental, responsable de la protection de l’enfance, les élèves concernés.
« Lorsque, malgré l’invitation du directeur ou de la directrice de l’établissement d’enseignement, l’enfant commet d’autres actes portant atteinte aux valeurs fondamentales de la République, l’inspecteur d’académie saisit sans délai le président du conseil départemental du cas des enfants pour lesquels un premier avertissement est déjà intervenu, en vue de la mise en place d’un contrat de responsabilité parentale ou de toute autre mesure contractualisée d’accompagnement que le président du conseil départemental pourrait proposer aux familles en application de l’article L. 222‑4‑1 du code de l’action sociale et des familles. »
II. – Dans le cas où, au cours d’une même année scolaire, l’enfant dont la famille est concernée par un contrat de responsabilité parentale, commet de nouveaux actes irrespectueux des valeurs de la République, le président du conseil départemental, après avoir mis les personnes responsables de l’enfant en mesure de présenter leurs observations, saisit le directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales, lequel suspend le versement de la part des allocations familiales dues au titre de l’enfant en cause, calculées selon les modalités prévues à l’article L. 552‑3‑1 du code de la sécurité sociale. Le représentant de l’État dans le département est informé de cette décision. Le directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales informe le représentant de l’État dans le département, l’inspecteur d’académie ainsi que le président du conseil départemental de la date de mise en œuvre de cette suspension. Il en informe aussi les personnes responsables de l’enfant ainsi que des dispositifs d’accompagnement parental auxquels elles peuvent avoir recours. Si, au terme d’une période de six mois à compter de la signature du contrat de responsabilité parentale, aucun comportement remettant en cause les valeurs de la République n’a été constaté pour l’enfant concerné, le président du conseil départemental saisit l’organisme débiteur des prestations familiales en vue du rétablissement des allocations. Le rétablissement du versement des allocations familiales est rétroactif. Si, depuis les comportements ayant donné lieu à la suspension, un ou plusieurs actes irrespectueux des valeurs fondamentales de la République ont été constatés, à la demande de l’inspecteur d’académie et après que les personnes responsables de l’enfant ont été mises en mesure de présenter leurs observations, aucun versement n’est dû au titre du ou des mois au cours desquels ces nouveaux actes ont été constatés.
III. – Le titre préliminaire du livre IV de la deuxième partie du code de l’éducation est complété par un article L. 401‑5 ainsi rédigé :
« Art. L. 401‑5. – Dans chaque école et établissement d’enseignement scolaire public, lors de la première inscription d’un élève, le projet d’école ou d’établissement et le règlement intérieur sont présentés aux personnes responsables de l’enfant par le directeur de l’école ou le chef d’établissement au cours d’une réunion ou d’un entretien. »
IV. – L’article L. 552‑3 du code de la sécurité sociale est ainsi rétabli :
« Art. L. 552‑3. – En cas de manquement à l’obligation d’avoir un comportement respectueux des valeurs de la République, le directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales suspend, sur demande du président du conseil départemental, le versement de la part des allocations familiales due au titre de l’enfant en cause, selon les modalités prévues à l’article L. 131‑8 du code de l’éducation. Le rétablissement des allocations familiales s’effectue selon les modalités prévues à ce même article. Les modalités de calcul de la part due au titre de l’enfant en cause sont définies par décret en Conseil d’État. »
V. – L’article L. 222‑4‑1 du code de l’action sociale et des familles est ainsi rétabli :
« Art. L. 222‑4‑1. – Lorsque le président du conseil départemental est saisi par l’inspecteur d’académie en cas de comportement irrespectueux des valeurs de la République, tel que défini à l’article L. 131‑8 du code de l’éducation, il peut proposer aux parents ou représentants légaux du mineur concerné la signature d’un contrat de responsabilité parentale ou toute autre mesure contractualisée d’accompagnement. « En cas de trouble porté au fonctionnement d’un établissement scolaire ou de toute autre difficulté liée à une carence de l’autorité parentale, le président du conseil départemental, de sa propre initiative ou sur saisine de l’inspecteur d’académie, du chef d’établissement d’enseignement, du maire de la commune de résidence du mineur, du directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales ou du représentant de l’État dans le département, propose aux parents ou au représentant légal du mineur un contrat de responsabilité parentale ou prend toute autre mesure d’aide sociale à l’enfance adaptée à la situation. Un contrat de responsabilité parentale peut également être signé à l’initiative des parents ou du représentant légal d’un mineur. Ce contrat rappelle les obligations des titulaires de l’autorité parentale et comporte toute mesure d’aide et d’action sociales de nature à remédier à la situation. Son contenu, sa durée et les modalités selon lesquelles il est procédé à la saisine du président du conseil départemental et à la conclusion du contrat sont fixés par décret en Conseil d’État. Ce décret fixe aussi les conditions dans lesquelles les autorités de saisine sont informées par le président du conseil départemental de la conclusion d’un contrat de responsabilité parentale et de sa mise en œuvre.
« Lorsqu’il constate que les obligations incombant aux parents ou au représentant légal du mineur n’ont pas été respectées ou lorsque, sans motif légitime, le contrat n’a pu être signé de leur fait, le président du conseil départemental peut :
« 1° Demander au directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales la suspension du versement de tout ou partie des prestations afférentes à l’enfant, en application de l’article L. 552‑3 du code de la sécurité sociale ;
« 2° Saisir le procureur de la République de faits susceptibles de constituer une infraction pénale ;
« 3° Saisir l’autorité judiciaire pour qu’il soit fait application, s’il y a lieu, des dispositions de l’article 375‑9‑1 du code civil. »
Article 3
Le chapitre premier du titre III du livre Ier de la première partie du code de l’éducation est ainsi modifié :
I. – Au troisième alinéa de l’article L. 131‑6, après le mot : « éducation », sont insérés les mots : « en application de l’article L. 131‑8 ».
II. – L’article L. 131‑8 est ainsi modifié :
1° Au troisième alinéa, après le mot : « sanctions », sont insérés les mots : « administratives et » ;
2° Les sixième et septième alinéas sont remplacés par sept alinéas ainsi rédigés :
« L’autorité de l’État compétente en matière d’éducation saisit sans délai le président du conseil départemental du cas des enfants pour lesquels un avertissement est intervenu en vue de la mise en place d’un contrat de responsabilité parentale ou de toute autre mesure d’accompagnement que le président du conseil général pourrait proposer aux familles en application de l’article L. 222‑4‑1 du code de l’action sociale et des familles.
« Elle communique trimestriellement au maire la liste des élèves domiciliés dans la commune pour lesquels un avertissement tel que défini au présent article a été notifié.
« Les informations communiquées au maire en application du présent article sont enregistrées dans le traitement prévu à l’article L. 131‑6.
« Dans le cas où, au cours d’une même année scolaire, une nouvelle absence de l’enfant mineur d’au moins quatre demi‑journées sur un mois est constatée en dépit de l’avertissement adressé par l’autorité de l’État compétente en matière d’éducation, cette dernière, après avoir mis les personnes responsables de l’enfant en mesure de présenter leurs observations, et en l’absence de motif légitime ou d’excuses valables, saisit le directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales qui suspend immédiatement le versement de la part des allocations familiales dues au titre de l’enfant en cause, calculées selon les modalités prévues à l’article L. 552‑3‑1 du code de la sécurité sociale. Le directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales informe l’autorité de l’État compétente en matière d’éducation ainsi que le président du conseil départemental de la date de mise en œuvre de cette suspension. Il informe les personnes responsables de l’enfant de cette décision et des dispositifs d’accompagnement parental auxquels elles peuvent avoir recours.
« Le versement des allocations familiales n’est rétabli que lorsque l’autorité de l’État compétente en matière d’éducation a signalé au directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales qu’aucun défaut d’assiduité sans motif légitime ni excuses valables n’a été constaté pour l’enfant en cause pendant une période d’un mois de scolarisation, éventuellement interrompu par des vacances scolaires, depuis le mois au titre duquel le versement des allocations familiales a été suspendu.
« Le rétablissement du versement des allocations familiales est rétroactif. Si, depuis l’absence ayant donné lieu à la suspension, une ou plusieurs nouvelles absences de quatre demi‑journées par mois sans motif légitime ni excuses valables ont été constatées, à la demande de l’autorité de l’État compétente en matière d’éducation et après que les personnes responsables de l’enfant ont été mises en mesure de présenter leurs observations, aucun versement n’est dû au titre du ou des mois au cours desquels ces nouvelles absences sans motif légitime ni excuses valables ont été constatées.
« La suspension des allocations familiales ne peut prendre effet qu’à une date permettant de vérifier sous deux mois la condition de reprise d’assiduité définie aux deux alinéas précédents. »
III. – L’article L. 131‑9 est complété par les mots : «, sauf dans le cas où elle a sollicité du président du conseil départemental la mise en œuvre d’un contrat de responsabilité parentale. »
Article 4
Après l’article L. 552‑4 du code de la sécurité sociale, il est inséré un article L. 552‑4‑1 ainsi rédigé :
« Art. L. 552‑4‑1. – En cas de manquement à l’obligation d’assiduité scolaire, le directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales suspend, sur demande de l’autorité de l’État compétente en matière d’éducation, le versement de la part des allocations familiales due au titre de l’enfant en cause, selon les modalités prévues à l’article L. 131‑8 du code de l’éducation. Le rétablissement des allocations familiales s’effectue selon les modalités prévues à ce même article. Les modalités de calcul de la part due au titre de l’enfant en cause sont définies par décret en Conseil d’État. »
Article 5
Le code de l’action sociale et des familles est ainsi modifié :
I. – Après l’article L. 222‑4, il est rétabli un article L. 222‑4‑1 ainsi rédigé :
« Art. L. 222‑4‑1. – Lorsque le président du conseil départemental est saisi par l’autorité de l’État compétente en matière d’éducation en cas d’absentéisme scolaire, tel que défini à l’article L. 131‑8 du code de l’éducation, il peut proposer aux parents ou représentants légaux du mineur concerné la signature d’un contrat de responsabilité parentale.
« Ce contrat rappelle les obligations des titulaires de l’autorité parentale et comporte toute mesure d’aide et d’action sociales de nature à remédier à la situation. Son contenu, sa durée et les modalités selon lesquelles il est procédé à la saisine du président du conseil départemental et à la conclusion du contrat sont fixés par décret en Conseil d’État. Ce décret fixe aussi les conditions dans lesquelles les autorités de saisine sont informées par le président du conseil départemental de la conclusion d’un contrat de responsabilité parentale et de sa mise en œuvre.
« Lorsqu’il constate que les obligations incombant aux parents ou au représentant légal du mineur n’ont pas été respectées ou lorsque, sans motif légitime, le contrat n’a pu être signé de leur fait, le président du conseil départemental peut :
« 1° Saisir le procureur de la République de faits susceptibles de constituer une infraction pénale ;
« 2° Saisir l’autorité judiciaire pour qu’il soit fait application, s’il y a lieu, des dispositions de l’article 375‑9‑1 du code civil.
« Lorsque le contrat n’a pu être signé du fait des parents ou du représentant légal du mineur, le président du conseil départemental peut également leur adresser un rappel de leurs obligations en tant que titulaires de l’autorité parentale et prendre toute mesure d’aide et d’action sociales de nature à remédier à la situation. »
II. – L’article L. 262‑3 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« La part des allocations familiales dont le versement fait l’objet d’une mesure de suspension ou de suppression en application de l’article L. 131‑8 du code de l’éducation demeure prise en compte pour le calcul du revenu de solidarité active. »
