N° 882

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 21 février 2023.

PROPOSITION DE LOI

(Renvoyée à la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale
de la République, à défaut de constitution d’une commission spéciale
dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.)

présentée par Mesdames et Messieurs

Michel GUINIOT, Marine LE PEN, Sébastien CHENU, Nicolas DUPONT‑AIGNAN, Philippe BALLARD, Alexandre SABATOU, Jean‑Philippe TANGUY, Yaël MENACHE, Nicolas DRAGON, José BEAURAIN, Jocelyn DESSIGNY, Thierry FRAPPÉ, Bruno BILDE, Emmanuel BLAIRY, Christine ENGRAND, Caroline PARMENTIER, Joris HÉBRARD, Joëlle MÉLIN, Laurent JACOBELLI, Franck ALLISIO, Bénédicte AUZANOT, Christophe BARTHÈS, Romain BAUBRY, Christophe BENTZ, Pierrick BERTELOOT, Sophie BLANC, Frédéric BOCCALETTI, Pascale BORDES, Jérôme BUISSON, Frédéric CABROLIER, Victor CATTEAU, Roger CHUDEAU, Caroline COLOMBIER, Annick COUSIN, Nathalie Da CONCEICAO CARVALHO, Grégoire de FOURNAS, Hervé de LÉPINAU, Edwige DIAZ, Sandrine DOGOR‑SUCH, Frédéric FALCON, Thibaut FRANÇOIS, Stéphanie GALZY, Yoann GILLET, Frank GILETTI, Christian GIRARD, José GONZALEZ, Florence GOULET, Géraldine GRANGIER, Daniel GRENON, Jordan GUITTON, Marine HAMELET, Timothée HOUSSIN, Alexis JOLLY, Hélène LAPORTE, Laure LAVALETTE, Julie LECHANTEUX, Gisèle LELOUIS, Katiana LEVAVASSEUR, Christine LOIR, Aurélien LOPEZ‑LIGUORI, Marie‑France LORHO, Philippe LOTTIAUX, Alexandre LOUBET, Matthieu MARCHIO, Michèle MARTINEZ, Alexandra MASSON, Bryan MASSON, Kévin MAUVIEUX, Nicolas MEIZONNET, Thomas MÉNAGÉ, Pierre MEURIN, Serge MULLER, Julien ODOUL, Mathilde PARIS, Kévin PFEFFER, Lisette POLLET, Stéphane RAMBAUD, Angélique RANC, Julien RANCOULE, Laurence ROBERT‑DEHAULT, Béatrice ROULLAUD, Anaïs SABATINI, Emeric SALMON, Philippe SCHRECK, Emmanuel TACHÉ de la PAGERIE, Michaël TAVERNE, Lionel TIVOLI, Antoine VILLEDIEU,

députés.

 

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Avec la loi n° 2015‑29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, le gouvernement Valls a imposé une fusion aussi arbitraire qu’autoritaire des anciennes régions. Créant des entités régionales démesurément étendues, cette fusion a été réalisée, sans véritable étude préalable d’impact et au mépris de la règle selon laquelle « les limites territoriales des régions sont modifiées par la loi après consultation des conseils régionaux et des conseils départementaux intéressés » (article L. 4122‑1 du code général des collectivités territoriales).

I. La Picardie et le Nord‑Pas‑de‑Calais, un mariage arrangé décrié

Jusqu’en 1996, le conseil régional avait, au titre de l’article 59 de la loi n° 82‑213 du 2 mars 1982, compétence pour assurer la préservation de l’identité de la région.

Si cet article a été depuis abrogé, il convient toutefois de se pencher sur les identités régionales avant d’évoquer le cœur du sujet.

La Picardie est composée de trois départements, l’Aisne, l’Oise et la Somme. C’est un territoire, à forte présence rurale, au peuplement et à l’urbanisation équilibrés à faible densité, regroupant un peu moins de deux millions d’habitants, sur 2 252 communes, près de 3 % de la population française. Cette région se caractérise par la force de son agriculture qui l’a modelée au fil des siècles. Elle a toujours entretenu une relation particulière avec l’Île‑de‑France, avec laquelle s’effectue l’essentiel des mobilités. C’est une région d’équilibre entre Paris et la métropole lilloise.

De son côté, la région Nord‑Pas‑de‑Calais est composée de deux départements, le Nord et le Pas‑de‑Calais, formant un ensemble très urbanisé, répartis dans 1 538 communes, sur l’ancien bassin minier et la métropole lilloise, mais plus rural en périphérie. Elle regroupe près de 4 millions d’habitants. Elle est marquée par son passé industriel, et s’inscrit historiquement dans le Nord‑Ouest européen, même si le TGV l’a rapprochée de Paris.

Ces deux régions distinctes, aujourd’hui unies, se sont pourtant opposées par le passé.

1. Des histoires divergentes

La Picardie est une entité provinciale à part entière car, si les limites régionales n’ont été définies qu’en 1955, son gentilé apparaît dans les archives dès 1098, et la Province de Picardie en 1477.

Les frontières d’alors comprennent également le Pas‑de‑Calais littoral.

Par ailleurs, faut‑il le rappeler, c’est à partir de la Picardie que s’est construite la Nation Française, avec le baptême de Clovis en 498 à Soissons, le couronnement de Charlemagne en 768 à Noyon, ou encore l’élection à Senlis puis le couronnement à Noyon d’Hugues Capet en 987. Comme l’a écrit Jules Michelet : « L’histoire de l’antique France semble entassée en Picardie ».

La Picardie a subi toutes les guerres en raison de son caractère limitrophe, en particulier avec le fleuve Somme. Celle de 1914 a fait résonner son nom dans le monde entier.

L’identité régionale picarde a fait l’objet d’une enquête, en 1996 ([1]), laquelle établit que, malgré son caractère administratif récent, sa préexistence historique facilite le développement d’un sentiment d’appartenance à la région picarde. Cette identité a été renforcée durant les mandats de Charles Baur avec ses actions de communication, en particulier « Sacrée Picardie » à l’occasion du millénaire capétien.

De son côté, le Nord‑Pas‑de‑Calais repose sur la réunion des provinces de Flandre, d’Artois, du Hainaut. Cette partie de notre territoire n’est française que plus tardivement : son rattachement complet et définitif à la France ne date que de 1713, et s’est opéré sous le nom de Pays‑Bas français.

Le Nord désignait, jusqu’en 1973, à la fois le département et la région.

De même que la Picardie, ses limites territoriales datent de 1955.

2. La géographie en défaveur d’une fusion

Dunkerque est à plus de 200 kilomètres de Chaumont‑en‑Vexin.

Cette distance est similaire à la distance entre Château‑Thierry et Lille, ou encore Le Touquet et Maubeuge. Ces distances dépassent les 270 km pour le trajet Calais – Château‑Thierry.

Auparavant, un administré cantilien qui voulait réaliser des démarches avec la région n’avait qu’une centaine de kilomètres à parcourir pour se rendre à l’hôtel de région. Le trajet est désormais doublé, accentuant l’attractivité de l’Île‑de‑France sur l’Oise, au détriment de la Picardie et des Hauts‑de‑France.

Les centres de décisions s’éloignent de plus en plus de la population composant la région, des élus et des collectivités territoriales.

3. Deux pôles économiques distincts

D’un côté, la Picardie se caractérise par un réseau équilibré de villes, centre‑bourgs et villages issus d’une vieille coopération entre l’agriculture et l’industrie, notamment pour le textile. Bénéficiant d’espace, d’une main‑d’œuvre abondante liée à l’exode rural et de ressources en eau, elle a été une terre privilégiée d’accueil de grandes industries implantées uniformément sur son territoire après la Seconde Guerre Mondiale.

Particulièrement touchée par la crise du textile, puis par la désindustrialisation, elle a mis en œuvre une stratégie de développement fondée sur une nouvelle alliance entre l’industrie et l’agriculture ainsi que la recherche, la préservation et la valorisation de ses espaces naturels tout en profitant de sa proximité avec la métropole francilienne.

La Picardie, présente aussi un fort potentiel touristique grâce, entre autres, au tourisme de mémoire, à la Baie de Somme, à ses cathédrales et ses châteaux.

Pour pallier l’absence de grande métropole, elle a développé une culture de coopération, en particulier dans le domaine de la recherche et de l’innovation, couronnée par la reconnaissance des pôles de compétitivité et son succès dans le cadre du Programme des Investissements d’Avenir.

De l’autre, le Nord‑Pas‑de‑Calais a été, pour l’essentiel, structuré par la deuxième révolution industrielle. Celle‑ci s’est traduite par une concentration de population dans ses bassins miniers, marquant durablement ses paysages comme son organisation territoriale.

Pour sortir de la crise du charbon et de l’acier, la région s’est positionnée comme une plateforme d’échanges tournée vers l’Angleterre et l’Europe du Nord, avec le tunnel sous la Manche, la ligne ferroviaire reliant Paris à Londres, à Bruxelles ou encore à Cologne, le Canal Seine‑Nord Europe et l’Eurométropole Lille‑Kortrijk‑Tournai.

La région Nord‑Pas‑de‑Calais constitue la 4e région exportatrice de France avec ses biens issus des industries sidérurgique et automobile.

La région bénéficie d’une ouverture maritime sur le nord de l’Europe avec des ports de commerce aux activités très denses et importantes à l’échelle européenne, tels que Calais et Dunkerque, qui constituent un atout économique majeur pour la région et pour la France. On peut citer également Boulogne‑sur‑Mer et son port de pêche. En outre, le tunnel sous la Manche, en reliant la France à l’Angleterre, permet également de faciliter et par conséquent, de renforcer les échanges entre ces deux pays. De même, la région, au regard de la frontière commune dont elle dispose avec la Belgique, a su tisser des liens importants avec ce pays qui est devenu son premier partenaire économique.

Ces deux régions ont fait l’objet d’un mariage précipité, voire forcé, et subi par une majeure partie de la population, malgré des parcours historiques différents, des géographies et des structures économiques distinctes. La politique d’administration de ces territoires a, elle aussi, été bâclée.

II. Une politique commune inadaptée

En fait, la « réforme territoriale » réduite à la fusion de certaines régions pour augmenter leur taille repose sur l’idée que plus une organisation est grande, plus elle est efficace. En conséquence, il faudrait diminuer le nombre de régions pour réaliser des économies de fonctionnement et mettre les régions françaises au niveau européen.

Il est assez facile de constater que l’argument du niveau européen ne tient pas. La Picardie, par son étendue géographique comme par son poids économique et démographique, se situe dans la moyenne des régions d’Europe… Avec près de deux millions d’habitants, elle est aussi peuplée que le Luxembourg, Chypre et Malte réunis…

Par rapport au département du Nord ([2]), l’entièreté de la Picardie regroupe une population bien moindre. Le Nord étant très peuplé, cela aboutit à la création d’une forte région au niveau européen.

Cet élément géographique ne constitue pas qu’une simple donnée au niveau administratif. En effet, au sein du Conseil Régional, le nombre de conseillers est fonction sur la proportion de la population existante sur le territoire concerné. Par conséquent, les dossiers issus de l’ancienne région la plus importante vont bénéficier d’un traitement plus favorable avec la représentation des territoires au sein du Conseil. Cette migration massive des lieux de décision à Lille constitue un sérieux handicap pour les projets des acteurs picards.

Il est à relever que les conseillers régionaux sont largement méconnus de la part des administrés. En effet, les élus régionaux de Picardie sont, pour la plupart, inconnus au Nord‑Pas‑de‑Calais, et les élus régionaux du Nord‑Pas‑de‑Calais sont inconnus en Picardie. Ce fait s’explique par les distances à effectuer pour se rendre aux manifestations de la nouvelle région.

Les électeurs se désintéressent et ne voient plus leurs élus à cause des coûts et de la durée des déplacements.

L’utilisation des termes « versant Nord » et « versant Sud » contribue, de façon délibérée, à faire disparaître les particularités régionales, mettant ainsi fin à plusieurs siècles d’existence d’une région, la Picardie, qui a vu naître la France.

En termes d’économies, la Direction Générale des Collectivités Territoriales a émis en 2022 un rapport ([3]) qui démontre que la nouvelle région a du mal à conserver l’équilibre.

De plus, selon son bulletin de 2021 ([4]), les dépenses de fonctionnement pour les régions fusionnées ont augmenté de 20 % en cinq années, contre 12 % pour les régions inchangées sur la même période. Les promesses de réduire les dépenses sont donc, sur cet aspect, incorrectes.

Les critiques institutionnelles ne s’arrêtent pas là : en 2019, la Cour des Comptes a publié un rapport ([5]) sur l’état financier des régions et a dressé un portrait alarmant des « nouvelles régions ».

Selon la Cour des comptes, la fusion des régions n’a pas changé la donne financière. Il est fait état d’un calendrier législatif précipité, de continuité des anciens modes de gestion, allant même jusqu’à « occasionner, dans un premier temps, des surcoûts importants, notamment en matière de rémunération des personnels et d’indemnités des élus » ([6]).

L’étude d’impact réalisée à l’occasion de la fusion des régions indique que « Au regard de l’ensemble de ces éléments, il n’y a pas lieu de regrouper la région Nord‑Pas‑de‑Calais avec d’autres entités régionales ; son dynamisme économique et son emplacement central en Europe font de cette entité un atout majeur pour la France » ([7]).

Dans un article du Courrier Picard, la situation est détaillée avec beaucoup de poésie, même si la Picardie se voit désignée comme « Parent pauvre ». L’article commence ainsi ([8]) :

« Un siège de Région aux allures de vaisseau fantôme, un hémicycle qui sert désormais surtout au… Département de la Somme, une ex‑capitale régionale rétrogradée au rang d’annexe de la super‑métropole lilloise, vidée de sa substance et de la quasi‑totalité des instances décisionnelles… Cinq ans après la fusion avec le Nord‑Pas‑de‑Calais, le bilan pour la Picardie paraît bien maigre.

Sur le plan institutionnel, le scénario qu’on redoutait lors de ce mariage forcé, s’est à peu près réalisé. L’État, comme on pouvait s’y attendre, s’est empressé de « rationaliser » son organisation territoriale. Entendez par là, de transférer à Lille la quasi‑totalité des pouvoirs. Officiellement, Amiens accueille toujours la direction régionale de la Jeunesse et des sports et celle de l’Agriculture et de la Forêt. Dans les faits, les fonctionnaires de ces deux institutions voyageraient beaucoup entre Amiens et Lille ».

Au‑delà des services de l’État et de la région, nombre d’entreprises, d’organisations professionnelles, de ligues sportives, de fédérations d’associations ont transféré leur siège à Lille, ne laissant le plus souvent à Amiens qu’une antenne sans véritable pouvoir de décision.

Cela se traduit par une dégradation du service aux usagers. Les mêmes que la fusion était supposée aider.

III. La voie référendaire

Afin de tenir compte des velléités régionales, mais aussi de garantir la continuité des services publics sur les territoires nationaux, il est donc proposé d’organiser un référendum afin de consulter la population sur son souhait d’appartenance mais aussi d’organisation administrative.

La proposition se détaille de la façon suivante :

En son article premier, la proposition indique les délais sous lesquels les référendums devront se tenir dans les communes composant les anciennes régions de Picardie.

En son article 2, les modifications d’usage du code général des collectivités territoriales afin de rétablir les dénominations des régions, et la modification du code électoral afin d’attribuer les conseillers par région, tel qu’initialement prévu.

En son article 3, le transfert des biens, droits et obligations de la précédente région aux nouvelles régions.

En son article 4, la modification de la Loi de Programmation Militaire pour les années 2019 à 2025 pour y inclure les nouvelles dénominations régionales, et les modalités relatives à la désignation des chefs‑lieux de région.

En son article 5, le rétablissement des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la modification des limites régionales.

En son article 6, l’intégration dans le code général des collectivités territoriales d’une disposition permettant le regroupement de départements au sein d’une région sous réserve de référendum.

En son article 7, la potentielle compensation de la charge financière pour les collectivités territoriales.

proposition de loi