N° 1200

_____

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 mai 2023.

PROPOSITION DE LOI

(Renvoyée à la commission des affaires économiques, à défaut de constitution d’une commission spéciale
dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.)

présentée par

M. Guillaume VUILLETET,

député.

 

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Chacun garde en mémoire l’effondrement de deux immeubles dans la rue Pierre‑Mauroy à Lille le samedi 12 novembre 2022, causant la mort d’un homme. Quatre ans plus tôt, deux catastrophes similaires s’étaient produites dans la rue d’Aubagne à Marseille, faisant 10 victimes, ainsi qu’à Charleville‑Mézières. Ces drames ont mis en pleine lumière une réalité insupportable, à portée de voix et de regard.

En matière d’habitat indigne, les chiffres peinent à trouver leur cohérence : alors que le Ministère de la transition écologique et de la transition des territoires compte en France près de « 450 000 logements occupés considérés comme indignes », la Fondation Abbé‑Pierre estime que le parc privé potentiellement indigne (PPPI) s’élève à près de 600 000 logements au niveau national. Les mots aussi peinent à trouver leur cohérence. Insalubrité, indignité, indécence forment un grand tout insupportable. Mais ces mots indiquent aussi la difficulté de préciser ce contre quoi on lutte.

Lutter efficacement contre l’habitat indigne implique de savoir précisément ce qu’il est, donc de connaître les éléments qui permettent de le caractériser. La loi du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, précise que « constitue un habitat indigne les locaux ou les installations utilisées aux fins d’habitation et impropre par nature à cet usage, ainsi que les logements dont l’état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont utilisés, expose les occupants à des risques manifestes, pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé ». L’Agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL) précise en ce sens que seuls ces critères de santé et de sécurité conduisent à qualifier le logement d’indigne. La difficulté à appréhender distinctement ces deux critères a longtemps freiné l’élaboration d’une définition claire de l’habitat indigne et a incidemment limité l’efficacité de la lutte contre les marchands de sommeils. Effectivement, cette absence de définition précise de l’habitat indigne complexifie grandement son signalement, ce qui rend difficile la possibilité de le sanctionner à travers les décisions de justice. Cela s’est traduit, pendant longtemps, par une complexité administrative accrue. Il y avait, avant la publication de l’ordonnance de 2008 sur laquelle nous reviendrons, pas moins de treize polices administratives et vingt‑et‑une procédure de lutte contre l’habitat indigne !

Tout cela ne signifie pas que la puissance publique a été passive en matière de lutte contre l’habitat indigne.

La loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové́ (loi ALUR) de 2014, permet aux maires de mettre en place des « permis de louer » obligeant les propriétaires à obtenir une autorisation préalable avant de mettre un logement en location. Ces règles sont organisées par le chapitre V du code de la construction et de l’habitation sur l’autorisation préalable de mise en location. L’article L635‑1 du même code prévoit ainsi que dans l’objectif « de lutte contre l’habitat indigne et en cohérence avec le programme local de l’habitat en vigueur et le plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées » certaines zones peuvent être soumises à « une autorisation préalable de mise en location sur les territoires présentant une proportion importante d’habitat dégradé ». Ce permis de louer permet de contourner la difficulté de définir l’habitat indigne et a l’avantage de traiter les situations de manière préventive. Mais, en revanche, il fait peser la charge et la responsabilité de l’autorisation de mise en location sur les collectivités locales.

Un nouveau pas important a été franchi avec l’adoption de la loi n° 2018‑1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (Loi Élan). Cette loi a intégré au code de l’urbanisme et au code de la construction et de l’habitation, un ensemble de dispositions qui s’attachent à rendre plus efficaces les outils de la lutte contre les marchands de sommeil. En particulier, cette loi a permis l’automaticité, sauf avis motivé du juge, de la peine complémentaire de confiscation des biens des marchands de sommeil. Elle prévoit aussi la conservation des loyers versés par les victimes de ces marchands de sommeil, ou leur exonération.

Le 8 octobre 2019, le premier signataire de cette proposition de loi a remis, au Premier Ministre, un rapport ([1]) dans la continuité de la loi n° 2018‑1021 du 23 novembre 2018 dite Loi Élan. Ce rapport met en évidence la dispersion des moyens mis en place pour lutter contre l’habitat indigne, ainsi que leur insuffisance. Les acteurs impliqués, tels que les agents publics, les fonctionnaires d’État, les collectivités locales et les acteurs associatifs, sont découragés par la complexité des procédures. De nombreux acteurs renoncent et se tournent vers des procédures plus simples, mais moins efficaces pour lutter contre ce fléau.

L’ordonnance n° 2020‑1144 du 16 septembre 2020 relative à l’harmonisation et à la simplification des polices des immeubles, locaux et installations s’inscrit dans la continuité de ce rapport. Elle a permis une simplification radicale des procédures, en rassemblant toutes les procédures de police administrative de lutte contre l’habitat indigne au sein d’une nouvelle police de la sécurité et de la salubrité des immeubles bâtis, dans l’esprit des propositions du rapport parlementaire précité. Pour autant cette ordonnance, et ce n’était pas sa vocation, n’a pas suffi à compléter les outils à disposition des administrations. En particulier, la plupart des acteurs rencontrent toujours une réelle difficulté quant à la caractérisation des désordres qui amènent à constater, et donc à signaler, l’indécence d’un logement et l’identification des travaux nécessaires.

Au mois de janvier 2021 ([2]), une première proposition de loi relative à la lutte contre l’habitat indigne a été déposée dans la continuité des travaux précédents. Celle‑ci poursuivait trois objectifs :

– Mieux définir ce qu’est un logement décent afin de mieux prévenir sa dégradation et accompagner le travail de signalement et de suivi des situations critiques ce qui impliquait la mise en place de mesures visant à réaliser un diagnostic global des logements et à attribuer une immatriculation à chacun d’eux.

– Compléter la « boîte à outils » de la puissance publique dans son action de résorption de l’habitat indigne. Il s’agissait de mieux accompagner propriétaires et copropriétaires dans la rénovation et l’amélioration de logements dont ils sont souvent les bailleurs, mais aussi les occupants. Il s’agissait également de renforcer l’action de la puissance publique quand elle doit se substituer aux propriétaires, qu’ils soient défaillants ou mal intentionnés.

– Créer un dispositif dédié à la coordination et au renforcement des acteurs publics quand la situation d’insalubrité dépasse l’échelle du bâtiment même pour concerner le quartier.

Sur le plan opérationnel, le Gouvernement a, par ailleurs, mis en place un certain nombre d’initiatives partenariales.

Avec la circulaire du ministre de la justice et du ministre du logement du 8 février 2019, tous les acteurs de l’instance de pilotage du pôle parisien de lutte contre l’habitat indigne ont signé le plan pluriannuel 2019‑2021 de lutte contre l’habitat indigne à Paris. Des actions prioritaires ont été définies, avec notamment le maintien d’un haut niveau de vigilance sur le volet pénal, l’amélioration de l’articulation des outils afin de les mobiliser pour sortir rapidement de l’insalubrité, ou encore l’accompagnement des occupants souvent vulnérables, notamment dans le cadre des procédures de relogement ou des mises à l’abri[3]. Le but de cette circulaire étant d’accélérer les procédures judiciaires à l’encontre des marchands de sommeil en créant le rôle de magistrat référent au sein des pôles de lutte contre l’habitat indigne.

Le 25 avril 2019, une convention portant sur le financement du plan d’investissement sur la ville est signée entre l’État et Action logement[4]. L’accord en question porte de nombreuses ambitions dont celle de la lutte contre la dégradation de l’habitat ancien et la résorption de l’habitat indigne.

En complément de toutes ces mesures, lorsque cela est nécessaire, des solutions concrètes sont apportées pour répondre aux besoins spécifiques des territoires. À Marseille, après l’effondrement des trois immeubles rue d’Aubagne, la société publique locale d’aménagement d’intérêt national (SPLA‑IN) s’est vue confier une mission de lutte contre l’habitat dégradé. Elle a mené des opérations d’amélioration de l’habitat sur quatre îlots jugés prioritaires, couvrant 1 000 hectares dans l’hypercentre de Marseille. Un cinquième îlot « multisites » a été ajouté, regroupant 66 immeubles disséminés dans le diffus. Au total, 500 immeubles et plus de 2 500 logements sont concernés par ce plan de rénovation.

Pour autant, la situation des familles et des personnes résidant dans des logements insalubres reste extrêmement précaire. Pis, elle s’est aggravée avec la période que nous traversons, faisant de la question de l’habitat indigne une urgence sociale absolue.

En effet, la crise sanitaire a révélé, de façon crue, la réalité d’une situation qui persiste depuis des années. Les mesures sanitaires, notamment le confinement, ont eu des répercussions sur la vie quotidienne des ménages vivant dans des logements dégradés. Selon le rapport de 2021 de la Fondation Abbé Pierre, 14 % des Français ont rencontré des difficultés à empêcher la dégradation de leur logement. La plupart du temps, les travaux visant à remédier aux situations d’insalubrité ont été mis à l’arrêt et le nombre de victimes d’intoxication au plomb n’a cessé de croître et d’affecter notamment les enfants pour qui les conséquences du saturnisme sont particulièrement graves.

Les limites des dispositifs en place nous incitent à formuler cette nouvelle proposition de loi visant à renforcer la lutte contre l’habitat indigne à travers quatre mesures, en réactualisant et en simplifiant la proposition n° 3800 de 2021 :

– La première vise à instituer une mesure préventive instaurant un véritable contrôle technique du logement. L’idée est de créer un dispositif comparable à ce que prévoit le Code de la route en matière de contrôle technique du véhicule. Cette proposition de loi entend créer un contrôle technique décennal du logement afin qu’un bailleur ne puisse plus louer un appartement ne présentant pas les caractéristiques minimales de décence. Dans le prolongement du permis de louer, ce dispositif vise à responsabiliser le bailleur qui serait dans l’obligation de consigner les observations effectuées et le diagnostic technique sur une plateforme du ministère de la Transition écologique. Cette mesure, qui permettra en premier lieu une consolidation des diagnostics déjà existants, garantira que le local concerné respecte au moins la définition du décret décence de 1982[5]. Par ailleurs, cette mesure aura l’avantage de faire porter la responsabilité de l’élaboration du document au bailleur ou au propriétaire.

– Le deuxième outil vise à compléter les outils de lutte contre l’habitat indécent en permettant d’apporter les fonds nécessaires à la rénovation des copropriétés dégradées. Il s’agit de permettre une dissociation temporaire du foncier et du bâti, le premier étant cédé à un organisme public et le second demeurant à la main des membres des copropriétés, qui en gardent la pleine propriété et l’usufruit. Cette disposition permet de laisser le soin aux établissements publics fonciers de réaliser les travaux nécessaires pour la sécurité et la salubrité au moyen des fonds nécessaires à l’acquisition du foncier. Cette mesure ouvre par ailleurs la possibilité, par l’organisme foncier, d’optimiser l’usage du terrain bâti pour augmenter la possibilité de financements. L’article vise également à accorder de nouvelles capacités à l’Agence nationale de l’habitat pour financer les travaux.

– La troisième mesure vise à renforcer l’offre de logement en profitant des opportunités créées par les opérations d’aménagement. En effet, l’une des principales difficultés de la rénovation des logements insalubres réside dans la nécessité de faire des opérations à tiroir, avec plusieurs phases, pour reloger les habitants. La pénurie de logement du parc social, la question souvent présente du statut de résident empêchent leur relogement rapide dans le parc social quand il apparaît possible. Il s’agit de dispenser d’autorisation d’urbanisme les constructions dont l’implantation ne dure pas plus de cinq ans sur les réserves foncières constituées par ces opérations d’aménagement. En effet, celles‑ci mobilisent des surfaces considérables, correspondant parfois à des options qui ne seront jamais mises en œuvre. Cette indisponibilité de ce foncier peut durer des dizaines d’années et constitue un gâchis de moyens. Il s’agit alors d’offrir l’opportunité d’installer des habitats temporaires. L’hébergement proposé doit alors répondre à certains objectifs : résidences universitaires ou sociales, centres d’hébergement, relogement dans le cadre d’une opération de renouvellement urbain ou de lutte contre l’habitat indigne. Pour ce faire, le maître d’ouvrage doit informer le maire de la commune concernée moins d’un mois avant le début de la construction et doit remettre les lieux dans leur état initial avant la fin de la période autorisée. Cette mesure n’a pas vocation à s’appliquer dans les zones où la construction est interdite par un plan de prévention des risques naturels ou soumise à des conditions spécifiques prescrites par ce plan.

– La quatrième mesure, plus coercitive, a vocation à combattre l’inertie des propriétaires concernant la rénovation de leur logement en permettant au Préfet, à titre expérimental, d’imposer la conclusion d’un bail à réhabilitation si le propriétaire est tenu de rectifier une situation de péril ou d’insalubrité, afin de répondre aux désordres et permettre le retour à une jouissance normale pour les occupants. Autrement dit, cette disposition pourrait autoriser la cession temporaire d’un bien à un bailleur social chargé d’effectuer des travaux de rénovation qui seraient financés par les loyers perçus. Ensuite, ce dernier serait en mesure de restituer le bien rénové à son propriétaire. Si cette mesure entend exercer une contrainte sur les bailleurs indélicats, elle peut être un outil mis en œuvre par la puissance publique pour se substituer à un propriétaire occupant dans l’incapacité de mener à bien les travaux. Celui‑ci se retrouve en quelque sorte locataire de son propre logement sur le principe du Bail à réhabilitation.

Cette proposition de loi n’a pas pour ambition d’être une réponse définitive à la réalité inacceptable du logement indigne. Elle vise à compléter - sans doute partiellement - les outils existants. Au travers de ces outils, en particulier le contrôle technique du logement, elle entend responsabiliser les bailleurs, anticiper les désordres et permettre de les résoudre tant par des modalités originales de financement qu’en ouvrant de nouvelles capacités d’hébergement des publics concernés.

 

 

 

 

 

proposition de loi