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EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Les zones non interconnectées (ZNI), principalement les départements et régions d’outre‑mer, certaines collectivités ultramarines ainsi que la Corse, constituent un enjeu stratégique majeur pour la France. Elles regroupent près de 2,7 millions d’habitants sur environ 120 000 kilomètres carrés de superficie terrestre, et confèrent au pays une présence géopolitique et maritime de premier plan, avec une zone économique exclusive de plus de 11 millions de kilomètres carrés. Ces territoires sont à la fois des vitrines potentielles de la transition écologique française, et des atouts pour la souveraineté nationale, en rassemblant des opportunités uniques pour le développement de savoir‑faire nationaux en matière de planification énergétique, et notamment d’intégration massive de productions électriques intermittentes au sein de systèmes énergétiques fiables et économiquement optimisés.

Ces opportunités découlent du fait que les territoires insulaires non interconnectés au réseau électrique continental ne bénéficient pas des effets d’échelle du mix électrique métropolitain ni de l’appui fondamental du parc nucléaire français : les systèmes électriques de ces territoires sont aujourd’hui fragiles, coûteux et extrêmement carbonés, freinant et menaçant leur développement et pesant sur la maîtrise des comptes publics nationaux comme sur le respect des engagements climatiques de la France et de l’Union européenne.

Ces systèmes électriques insulaires reposent en effet massivement sur des centrales thermiques aux coûts de production très élevés – 347 euros par mégawattheure en 2023, soit près de six fois plus que le coût de production moyen en France continentale – et générant des émissions de CO2 par kilowattheure jusqu’à dix fois supérieures à la moyenne nationale. Les surcoûts de production des ZNI sont couverts par la solidarité nationale via les charges de service public de l’énergie (CSPE), dont le cumul pour l’ensemble des territoires ZNI atteint 2,4 milliards d’euros en 2023. Ces charges de CSPE devraient croître fortement dans les mois et années à venir, conséquence notamment de la conversion programmée d’une grande partie des centrales thermiques aux carburants bioliquides ou biodiesels, se substituant aux approvisionnements historiques au fioul lourd ou léger. Si ces conversions, codécidées par l’État et les territoires concernés dans le cadre de leur programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) respective, sont une étape importante vers la décarbonation des mix électriques insulaires, elles ne sauraient constituer des solutions de transition énergétique complètes et pérennes en raison des incertitudes pesant encore sur la soutenabilité technique, économique et environnementale des approvisionnements en biocarburants, notamment de première génération comme les biodiesels de ces projets.

Ainsi, et à défaut de pouvoir s’interconnecter rapidement à de grands systèmes électriques continentaux ou bien de pouvoir développer une base de production nucléaire disponible en moins de 15 ou 20 ans (SMR), l’essor massif des sources de production électrique renouvelables, essentiellement photovoltaïques et éoliennes, constitue la principale solution de décarbonation et de sécurisation des systèmes électriques insulaires français, dès à présent techniquement et économiquement optimale, en complément des conversions bioliquides, et en parallèle des efforts de sobriété et d’efficacité énergétique particulièrement indispensables dans l’environnement des ZNI.

Le code de l’énergie fixe à ce sujet des objectifs ambitieux cadrant les programmations pluriannuelles de l’énergie (PPE) applicables à ces territoires : atteindre une production d’électricité 100 % renouvelable et l’autonomie énergétique d’ici 2030 pour la plupart d’entre eux, et 2050 pour la Corse et Wallis‑et‑Futuna. Pour réussir, les ZNI doivent capitaliser sur leur fort potentiel naturel respectif : hydraulique, biomasse, géothermique, éolien ou solaire. Si ces deux dernières filières présentent les plus forts gisements de déploiement disponibles pour accroître rapidement, et en conditions technico‑économiques réalistes, les productions électriques d’origine renouvelable (EnR), la poursuite de leur développement se heurte aujourd’hui à d’importantes contraintes d’insertion dans les systèmes électriques, du fait de leur implantation diffuse et surtout de leur caractère intermittent, pesant lourdement sur les obligations d’équilibrage permanent de l’offre et de la demande d’électricité.

Couplé au renforcement des réseaux électriques et au développement des flexibilités permettant la modulation des consommations et/ou de certaines productions électriques, l’essor massif des infrastructures de stockage d’électricité apparaît aujourd’hui comme le pilier du développement des EnR intermittentes dans les ZNI, et conditionne, pour une large part, la réussite de leur transition énergétique.

Si des solutions de stockage massif, à l’image des stations de transfert d’énergie par pompage (STEP) ou des parcs de batteries stationnaires, sont d’ores et déjà techniquement matures et économiquement accessibles dans l’environnement ZNI au vu des surcoûts de production qu’elles permettront d’éviter, d’importants éclairages techniques, économiques et environnementaux susceptibles de conforter la stratégie de reconquête industrielle nationale, gagneraient à être produits et partagés entre les décideurs nationaux et ceux des ZNI, afin de conforter les PPE insulaires sur la décennie à venir (article 1er de la présente PPL).

Par ailleurs, le déploiement d’un certain nombre de projets de stockage actuellement développés en ZNI est à ce jour freiné, voire totalement bloqué par plusieurs verrous de nature réglementaire et juridique, en dépit de leur importance stratégique d’ores et déjà reconnue pour la sécurité énergétique et la décarbonation des territoires concernés. Il apparaît donc impératif de corriger cette situation lorsque la levée des verrous est manifestement conforme à l’intérêt général relevant des constats précédents : réduction drastique des émissions de CO2 liées aux mix électriques ZNI, maîtrise des charges de CSPE, sécurité des systèmes électriques… C’est l’objet des articles 2 et suivants.

L’article 1er prescrit la réalisation d’une étude nationale sur le potentiel de développement des dispositifs de stockage d’électricité permettant l’insertion massive des sources de production électrique intermittentes dans les systèmes électriques insulaires, ainsi que sur d’autres dispositifs techniques connexes concourant à ce même objectif. L’étude sera principalement centrée sur, premièrement, les solutions STEP, en suréquipement d’installations hydroélectriques existantes ou bien en construction nouvelle, notamment hors cours d’eau, et, deuxièmement, sur les différentes technologies de batteries. L’étude caractérisera notamment les potentiels pour chaque ZNI, en lien avec les besoins déjà identifiés dans les PPE, et, plus avant, en nourrissant les futures révisions de leur PPE grâce à des éléments robustes d’aide à la décision portant sur les enjeux techniques, environnementaux et économiques conditionnant l’essor du stockage et des productions d’origine renouvelable associées.

Cette étude, diligentée par les services de l’État, associera les collectivités locales concernées, la Commission de régulation de l’énergie, les gestionnaires de réseaux, et des experts techniques reconnus.

L’article 2 autorise les documents régionaux de planification – schéma d'aménagement régional (SAR) ou plan d'aménagement et de développement durable de Corse (PADDuC) selon les territoires – à exclure les projets de stockage d’électricité réalisés dans les ZNI des objectifs de zéro artificialisation nette (ZAN). Cette mesure vise à ne pas freiner le développement d’infrastructures indispensables à la transition énergétique, à la sécurisation des réseaux insulaires et à la maîtrise des coûts pour la collectivité, en reconnaissant le caractère d’intérêt général de ces projets.

L’article 3 introduit une possibilité de dérogation ciblée à la loi Littoral, autorisant, sous conditions strictes et contrôle préfectoral, l’implantation en discontinuité de l’urbanisation d’installations de stockage d’énergies renouvelables dans les communes littorales des ZNI. Cette disposition vise à lever un verrou critique pour le déploiement des petites STEP hors cours d’eau ou des parcs de batteries stationnaires, tout en conservant des exigences environnementales élevées via une évaluation au cas par cas.

L’article 4 étend les possibilités juridiques offertes aux collectivités territoriales de participer au capital et à la gouvernance des projets de stockage d’énergie, sur le même modèle que leur participation aux projets de production. Cette disposition vise à renforcer l’appropriation locale des projets de transition énergétique, à faciliter leur financement et à accroître leur acceptabilité sociale.

L’article 5 comporte deux gages financiers destinés à compenser, le cas échéant, les charges pouvant résulter pour l’État ou les collectivités territoriales de l’application de la présente loi. Celles‑ci seront compensées par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs, conformément au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.

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proposition de loi

Article 1er

Dans un délai de dix‑huit mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement, ainsi qu’aux organes des zones non interconnectées au réseau métropolitain continental, un rapport évaluant le potentiel de développement des solutions de stockage d’électricité qui facilitent l’insertion dans les réseaux publics électriques insulaires de l’électricité produite à partir de sources renouvelables et contribuent à leur stabilité, en particulier le potentiel de développement des stations de transfert d’énergie par pompage, y compris hors cours d’eau, et celui des technologies de batterie.

Cette évaluation est réalisée en collaboration avec la Commission de régulation de l’énergie, le gestionnaire des réseaux publics concernés et les collectivités territoriales compétentes. Le rapport étudie les potentiels de développement de chaque technologie pour chaque zone non interconnectée au réseau métropolitain continental, en tenant compte des besoins déjà identifiés dans sa programmation pluriannuelle de l’énergie, mais également de manière prospective, de façon à en éclairer la future révision. Il analyse notamment les impacts environnementaux, directs et indirects, de chaque technologie, ses coûts d’investissement et d’exploitation sur l’ensemble de son cycle de vie et ses effets sur l’emploi national et local ainsi que sur la balance commerciale.

Article 2

I. – Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Le quatrième alinéa du I de l’article L. 4424‑9 est complété par une phrase ainsi rédigée : « Il peut préciser que la consommation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers par des projets d’installations de stockage d’électricité n’est pas prise en compte pour l’évaluation de l’atteinte des objectifs énoncés au présent alinéa dès lors que ces installations facilitent l’insertion dans les réseaux publics électriques insulaires de l’électricité produite à partir de sources renouvelables et contribuent à leur stabilité. » ;

2° Le troisième alinéa de l’article L. 4433‑7 est complété par une phrase ainsi rédigée : « Le schéma d’aménagement régional peut préciser que la consommation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers par des projets d’installations de stockage d’électricité n’est pas prise en compte pour l’évaluation de l’atteinte de l’objectif final d’absence d’artificialisation nette des sols et des objectifs intermédiaires de réduction du rythme de l’artificialisation dès lors que ces installations facilitent l’insertion dans les réseaux publics électriques insulaires de l’électricité produite à partir de sources renouvelables et contribuent à leur stabilité. »

II. – Le code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° L’article L. 141‑8 est complété par un 8° ainsi rédigé :

« 8° Dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain continental, des projets d’installations de stockage d’électricité dont la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers n’est pas prise en compte pour l’évaluation de l’atteinte des objectifs de réduction du rythme d’artificialisation nette des sols lorsque le plan d’aménagement et de développement durable ou le schéma d’aménagement régional concerné le prévoit, en application du quatrième alinéa du I de l’article L. 4424‑9 ou du troisième alinéa de l’article L. 4433‑7 du code général des collectivités territoriales, dès lors que ces installations de stockage facilitent l’insertion des productions d’électricité à partir de sources renouvelables dans les réseaux publics électriques insulaires et contribuent à leur stabilité. » ;

2° Le quatrième alinéa de l’article L. 151‑5 est complété par une phrase ainsi rédigée : « La consommation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers par des projets d’installations de stockage d’électricité n’est pas prise en compte pour l’évaluation de l’atteinte des objectifs de réduction du rythme d’artificialisation nette des sols lorsque le plan d’aménagement et de développement durable ou le schéma d’aménagement régional concerné le prévoit, en application du quatrième alinéa du I de l’article L. 4424‑9 ou du troisième alinéa de l’article L. 4433‑7 du code général des collectivités territoriales, dès lors que ces installations facilitent l’insertion dans les réseaux publics électriques insulaires de l’électricité produite à partir de sources renouvelables et contribuent à leur stabilité. » ;

3° Le second alinéa de l’article L. 161‑3 est ainsi modifié :

a) Après la première phrase, est insérée une phrase ainsi rédigée : « La consommation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers par des projets d’installations de stockage d’électricité n’est pas prise en compte pour l’évaluation de l’atteinte des objectifs de réduction du rythme d’artificialisation nette des sols lorsque le plan d’aménagement et de développement durable ou le schéma d’aménagement régional concerné le prévoit, en application du quatrième alinéa du I de l’article L. 4424‑9 ou du troisième alinéa de l’article L. 4433‑7 du code général des collectivités territoriales, dès lors que ces installations facilitent l’insertion dans les réseaux publics électriques insulaires de l’électricité produite à partir de sources renouvelables et contribuent à leur stabilité. » ;

b) Au début de la deuxième phrase, le mot : « Elle » est remplacé par les mots : « La carte communale ».

Article 3

Le chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° Après l’article L. 121‑5‑2, il est inséré un article L. 121‑5‑3 ainsi rédigé :

« Art. L. 121‑5‑3. – Par dérogation au présent chapitre, dans les zones non interconnectées au réseau électrique métropolitain continental, les projets d’installations de stockage d’électricité peuvent être autorisés avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’État, après délibération favorable de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme ou, en son absence, du conseil municipal de la commune concernée par l’ouvrage, et après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, dès lors qu’elles facilitent l’insertion dans les réseaux publics électriques insulaires de l’électricité produite à partir de sources renouvelables et contribuent à leur stabilité. Cet accord est refusé si les ouvrages concernés sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux sites ou paysages remarquables.

« La dérogation mentionnée au premier alinéa s’applique en dehors des espaces proches du rivage et au‑delà d’une bande de trois kilomètres à compter de la limite haute du rivage ou du niveau des plus hautes eaux pour les plans d’eau intérieurs mentionnés à l’article L. 321‑2 du code de l’environnement. » ;

2° À la première phrase de l’article L. 121‑39‑1, les mots : « et les installations de stockage d’énergie couplées aux fins d’alimentation électrique avec ces installations de production d’électricité » sont supprimés.

Article 4

Le troisième alinéa de l’article L. 2253‑1 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Après la première phrase, est insérée une phrase ainsi rédigée : « Dans les zones non interconnectées au réseau électrique métropolitain continental, les communes et leurs groupements peuvent également, par délibération de leurs organes délibérants, participer au capital d’une société anonyme ou d’une société par actions simplifiée dont l’objet social est le stockage d’électricité par des installations situées sur leur territoire ou, pour une commune, sur le territoire d’une commune limitrophe, ou, pour un groupement de communes, sur le territoire d’un groupement limitrophe, dès lors que ces installations facilitent l’insertion dans les réseaux publics électriques insulaires de l’électricité produite à partir de sources renouvelables et contribuent à leur stabilité. » ;

2° À la deuxième phrase, les mots : « à la première phrase » sont remplacés par les mots : « aux première et deuxième phrases » ;

3° À la troisième phrase, après le mot : « renouvelable », sont insérés les mots : « ou de stockage d’électricité ».

Article 5

I. – La charge pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.

II. – La charge pour les collectivités territoriales est compensée à due concurrence par la majoration de la dotation globale de fonctionnement et, corrélativement pour l’État, par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.