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EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

En 1998, l’ouverture des communications électroniques à la concurrence a entraîné la privatisation du marché des télécommunications. Quatre « opérateurs commerciaux d’envergure nationale » (OCEN) se partagent à présent ce secteur : Free, Orange, SFR et Bouygues. Si, au 31 décembre 2023, 99 % des foyers français étaient équipés en téléphonie, la couverture de l’offre Internet est en revanche plus disparate, comme l’indiquent les données produites par l’Observatoire de la qualité des réseaux en fibre optique de l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep). Dans certaines zones, les pannes signalées sont nombreuses et témoignent d’un mauvais raccordement. Selon les données disponibles, les territoires les plus touchés sont l’Île-de-France, hors Paris, et notamment le Val‑d’Oise, la Seine‑et‑Marne et l’Essonne, la région Rhône‑Alpes, la Normandie, l’Occitanie et la Provence‑Alpes‑Côte d’Azur. Pour les territoires ultramarins, les informations sont même carrément inexistantes. Mais concernant le seul déploiement, la Cour des comptes indiquait, en avril 2025, de très fortes disparités entre ces espaces avec une couverture de 93 % à la Réunion, 73 % en Guadeloupe, 66 % en Guyane, 61 % à Saint‑Barthélemy, 57 % en Martinique, 56 % à Saint‑Martin, alors qu’elle était nulle à Saint‑Pierre‑et‑Miquelon et Mayotte.

Il n’est pourtant plus à démontrer que la fracture numérique est constitutive d’une inégalité sociale : la dématérialisation de la plupart des services, publics ou non, ainsi que des démarches administratives, rend l’accès à Internet indispensable pour toutes et tous, sans discrimination géographique, en respect des principes républicains et démocratiques. Plus grave encore, d’ici 2030, la procédure dite de « décommissionnement » du réseau cuivre va imposer à l’ensemble des foyers et entreprises de notre territoire de basculer vers la fibre optique. Dès lors, l’accès à la fibre n’est plus un choix libre du citoyen ou de la citoyenne, mais relève bien d’un service essentiel au regard des droits et des libertés individuelles de chacun et chacune. Si l’on songe ne serait‑ce qu’au cas des personnes souffrant d’une pathologie nécessitant une télésurveillance médicale, il est vital de garantir la qualité des services sur les réseaux FTTH (fiber to the home) et leur pérennité.

Or la libéralisation du marché a entraîné la multiplication des sous‑traitants via le « mode STOC » (sous‑traitance opérateur commercial) selon lequel, le propriétaire du réseau, soit l’opérateur d’infrastructure, sous‑traite le raccordement à un opérateur commercial, qui à son tour le sous‑traite à une autre entreprise, etc. Ce système aboutit in fine à une multiplication des intervenants et à l’ubérisation des métiers de la filière. En bout de chaîne, sur le terrain, des agent·es indépendant·es, généralement peu formés, travaillent dans l’urgence car ils et elles sont rémunéré·es au nombre de raccordements effectués. Ce ne sont pas elles et eux qui sont en cause, mais bien le mode d’organisation de ce marché car il entraîne deux effets délétères.

Premièrement, l’opérateur est rarement celui mis en cause en cas de mauvais raccordement puisque les OCEN se défaussent sur les prestataires. Deuxièmement il est souvent impossible de retracer la chaîne de responsabilités tant celles‑ci sont intriquées. Combinée aux cadences infernales auxquelles sont soumis les agents ubérisés de la fibre, cette opacité aboutit à une multiplication des malfaçons. Des échanges avec des syndicats mixtes tels que Val‑d’Oise Numérique ou Seine‑et‑Marne Numérique, porteurs d’initiative publique de déploiement de la fibre optique dans les zones jugées peu rentables par les opérateurs privés, nous apprennent que, fréquemment, sous pression de leur donneur d’ordre, les prestataires n’hésitent pas à débrancher d’autres clients afin de finaliser le raccordement du leur. En retour, ces tiers, lésés, interviennent dans les armoires pour rétablir leur ligne, voire vandalisent le matériel en espérant que cela forcera l’opérateur d’infrastructure à intervenir.

Un cercle vicieux se met alors en place. Dans les zones d’initiatives publiques, c’est le délégataire qui pallie les malfaçons découlant du mode STOC. Sur demande de l’autorité délégante, il répare les dommages générés par le dysfonctionnement systémique de la filière. Par exemple, le Réseau d’initiative publique Débitex, lancé par les départements de Seine‑Saint‑Denis et du Val‑d’Oise, dépasse parfois son périmètre d’action pour dépanner temporairement des client·es, le temps que l’agent mandaté par l’entreprise privée ne se déplace – ce qui peut prendre plusieurs semaines voire plusieurs mois. Dans certains cas, l’opérateur d’infrastructure est même amené à remettre en conformité des armoires de rue sans que l’opérateur commercial ne participe aux frais qu’induit une telle opération (entre 50 et 100 000 euros par armoire). Ubuesque puisque, sauf cas rarissime de vandalisme, les dégradations sont le fait de ses propres sous‑traitants sur lesquels l’opérateur d’infrastructure n’a, lui, aucune prise. En outre, les solutions ne sont, par nature, que temporaires car les mêmes causes du mode STOC entraînent toujours les mêmes effets.

Cette gabegie grève fortement les budgets des réseaux d’initiative publique cofinancés par des subventions. Ainsi, la puissance publique (État, région, département, établissements publics de coopération intercommunale) fait les frais des arrangements oligopolistiques des quatre OCEN : encore une fois, les citoyen·nes paient pour l’irresponsabilité de grandes entreprises. Parallèlement, dans les petites localités, les seul·es interlocuteur·ices sont les maires qui deviennent les réceptacles de la colère des citoyen·nes alors qu’ils et elles ne sont en rien responsables des dommages créés par la concurrence sauvage décrite ci‑dessus.

Cette situation n’est pas une fatalité : elle est le fruit de la politique néolibérale de mise en concurrence de toutes et tous imposée par l’Union européenne. En l’espèce, elle découle de la directive européenne relative à l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu’à leur interconnexion (directive « Accès »), adoptée le 7 mars 2002 par l’Union et transposée en droit français le 9 juillet 2004 via la loi 2004‑669 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle. Présentée comme un moyen de « favoriser l’instauration d’une concurrence durable et de garantir l’interopérabilité des services de communications électroniques », elle revient en réalité à détruire le service public puisqu’elle impose la substitution d’une logique de rentabilité de marché à la prise en charge universelle et indiscriminée par la puissance publique. Trois catégories sont ainsi identifiées selon les profits qui peuvent en être dégagés : les « zones très denses », les « réseaux d’initiative publique » et les « zones moins denses ». Les premières sont les plus prisées par les OCEN, tandis que les dernières sont sinistrées, bafouant ainsi la mission de service publique qui revient pourtant à ces quatre grands opérateurs.

À terme, une réflexion globale doit être engagée afin que ces infrastructures essentielles reviennent dans le domaine public. Dans l’immédiat, la présente proposition de loi vise à supprimer le mode STOC pour que la fourniture du service et l’entretien du réseau soient pris en charge par un opérateur unique d’infrastructure, contrôlé par l’État. Il s’agit ainsi de répondre aux besoins du peuple de façon universelle, sans rupture sociale ou territoriale puisque, comme il a été exposé ci‑dessus, l’accès à la fibre optique répond à un objectif d’intérêt général.

Ce texte a également pour objectif de contraindre les OCEN à assumer leurs responsabilités : il n’est pas normal que des entreprises privées perçoivent, directement ou indirectement, autant d’argent public sous couvert d’assumer des missions de service public, sans que cela ne soit assorti d’une garantie réelle de résultats. Par ailleurs, la fuite en avant consistant à recourir à des solutions techniques coûteuses prônées par les OCEN eux‑mêmes afin de maintenir le mode STOC (caméras, serrures électroniques, recours à l’intelligence artificielle, etc.) est une hérésie. Au contraire, la présente proposition de loi redonne du pouvoir au politique en replaçant les opérateurs sous l’autorité du législateur.

Ainsi, l’article 1er propose d’abolir progressivement le mode STOC, tout en accompagnant les opérateurs historiques dans cette démarche en incluant un étalement des délais pour ce faire.

L’article 2 prévoit la mise en œuvre de dispositifs garantissant la qualité et la conformité des raccordements vis‑à‑vis des usagers et usagères, et facilitant les démarches de ces derniers et dernières via la mise en œuvre d’un guichet unique, a fortiori au cours de la période de transition entre la suppression du mode STOC et la reprise en main des démarches de raccordement par les OCEN.

L’article 3 impose l’unification de la maîtrise d’ouvrage lors des opérations de raccordement à la fibre sur l’ensemble du territoire. Cette unification incombe aux seuls opérateurs d’infrastructure, sans possibilité de mandat ou de sous‑traitance indirecte.

L’article 4 garantit la bonne utilisation des deniers publics en conditionnant le versement des financements publics à la remise d’un certificat de conformité en matière de raccordement et confère aux collectivités un pouvoir explicite de contrôle et de sanction des cocontractants dans le cadre des marchés publics.

L’article 5 renforce la responsabilité des opérateurs d’infrastructures et accroît les pouvoirs de sanction de l’autorité administrative indépendante en charge, l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse, au statut d’autorité administrative (Arcep). Il s’agit de charger cette dernière, conjointement avec le ministre compétent, de l’exercice d’une police spéciale des communications électroniques et de lui confier explicitement la mission de veiller à la qualité, la pérennité, l’intégrité et la sécurité des raccordements.

L’article 6 renforce les mesures permettant de protéger les usagers et les usagères. Il prévoit néanmoins une période transitoire pendant laquelle le droit à résiliation automatique est adapté afin de concilier la protection des utilisateurs et utilisatrices d’une part, avec la nécessaire adaptation opérationnelle des opérateurs d’infrastructure d’autre part.

L’article 7 ouvre la possibilité de créer un réseau public pour les collectivités locales.

L’article 8 demande un audit quant aux moyens financiers et humains dont dispose actuellement l’Arcep. Ce point d’étape permettra ensuite d’adapter, en les augmentant de façon adéquate, ces ressources aux nouvelles missions confiées à l’Arcep.

Structurellement, les habitant·es des territoires ultra‑marins pâtissent d’une moindre couverture en biens et services publics ou à vocation publique. La couverture en matière de fibre optique ne fait pas exception à cet état de fait. Par conséquent, l’article 9 prévoit un rapport permettant d’évaluer les besoins spécifiques dans ces zones afin de les adapter subséquemment.

L’article 10 gage financièrement la loi.

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proposition de loi

Article 1er

Avant le dernier alinéa du III de l’article L. 34‑8‑3 du code des postes et des communications électroniques, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« L’accès prévu au présent article ne peut comporter aucune opération de raccordement, d’intervention ou de manipulation physique, réalisée par un opérateur autre que la personne mentionnée au I, sur les lignes, équipements ou éléments de réseau situés en aval du point d’accès déterminé en application du même I. Toute modalité d’accès consistant à autoriser un opérateur tiers à intervenir matériellement dans les infrastructures internes du réseau en vue de raccorder un utilisateur final est interdite. Les modalités techniques de mise en œuvre du présent alinéa sont précisées par décret, de façon progressive et dans un délai de deux ans. »

Article 2

Après l’article L. 34‑8‑3‑1 du code des postes et des communications électroniques, il est inséré un article L. 34‑8‑3‑2 ainsi rédigé :

« Art. L. 34‑8‑3‑2. – I. – Quelles que soient les modalités de réalisation du raccordement, et sauf lorsque le raccordement est réalisé au titre de l’article L. 113‑10 du code de la construction et de l’habitation ou du II de l’article 18 de la loi n° 2015‑990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, la personne mentionnée à l’article L. 34‑8‑3 du présent code est responsable à l’égard de l’utilisateur final de la bonne réalisation du raccordement à un réseau de communications électroniques à très haut débit en fibre optique au sens du présent code. Elle peut confier la réalisation du raccordement permettant de desservir cet utilisateur final à un opérateur qui demande l’accès aux lignes, dans des conditions précisées à l’article L. 34‑8‑3‑3.

« II. – La personne mentionnée à l’article L. 34‑8‑3 met en place un guichet unique permettant d’assurer la prise en charge des difficultés rencontrées par les utilisateurs finals dans la réalisation de leur raccordement et permettant à toute personne y ayant intérêt de transmettre des informations quant à des difficultés de raccordement rencontrées par un utilisateur final et de suivre le traitement de la résolution de ces difficultés.

« III. – La réalisation du raccordement donne lieu de la part de l’intervenant chargé du raccordement à la remise à l’utilisateur final d’un certificat de conformité dont les conditions sont fixées par voie règlementaire.

« Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article, notamment en termes de processus, d’exigence de qualité, de spécifications techniques, de certification professionnelle de tout intervenant et de respect des règles de sécurité prévues par le code du travail.

« La personne mentionnée au premier alinéa de l’article L. 34‑8‑3 détermine, dans des conditions non‑discriminatoires, le champ des raccordements concernés par cette faculté ainsi que les exigences de qualité, de contrôle, de prévenance des interventions et de qualification des intervenants permettant d’assurer la qualité des raccordements en domaine public et en domaine privé, la sécurité des interventions ainsi que la pérennité du réseau.

« À cet effet, l’exécution des travaux de raccordement fait l’objet d’un contrat de mandat conforme à un modèle établi par la personne mentionnée au même premier alinéa et soumis à l’avis préalable de l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse. Le contrat de mandat est publié sur le site internet de la personne mentionnée audit premier alinéa.

« Les informations minimales que comporte le cahier des charges mentionné au troisième alinéa du présent I, en particulier s’agissant des conditions de réalisation techniques du raccordement, des procédures à mettre en œuvre, des modalités de contrôle, de sanction et d’assurance pour garantir le respect de la qualité des raccordements et de gestion des plannings, sont fixées par voie règlementaire.

« IV. – La personne mentionnée au premier alinéa de l’article L. 34‑8‑3 garantit à l’utilisateur final la bonne réalisation du raccordement. En particulier, l’utilisateur final peut se prévaloir à son égard du non‑respect des stipulations du contrat de mandat. »

Article 3

Après l’article L. 33‑11 du code des postes et des communications électroniques, il est inséré un article L. 33‑11‑1 ainsi rédigé :

« Art. L. 33‑11‑1. – L’opérateur d’infrastructure assure la maîtrise d’ouvrage des raccordements d’utilisateurs finals au réseau de communications électroniques à très haut débit fibre optique ».

Article 4

Après l’article L. 1425‑1 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 1425‑1‑1 ainsi rédigé :

« Art. L. 1425‑1‑1. – I. – Lorsqu’un contrat de la commande publique, au sens de l’article L. 2 du code de la commande publique, a pour objet de confier, en tout ou partie, la maîtrise d’ouvrage ou la réalisation de raccordements d’utilisateurs finals à un réseau de communications électroniques à très haut débit fibre optique au sens de l’article L. 34‑8‑3 du code des postes et des communications électroniques, son titulaire est tenu de veiller à la qualité des travaux et des prestations réalisés et à l’absence de dégradation affectant le service ou le réseau et les biens de tiers.

« Aucun prix relatif à la réalisation de raccordements d’utilisateurs finals, ni aucune subvention pour compensation d’obligation de service public relative à de tels raccordements ne peut être versé au titulaire en l’absence de remise à l’acheteur ou à l’autorité concédante du certificat de conformité mentionnée au III de l’article L. 34‑8‑3‑2 du même code.

« Le titulaire du contrat veille également à ce que toute autre personne à laquelle il confie la réalisation de raccordements d’utilisateurs finals à un réseau de communications électroniques à très haut débit fibre optique au sens de l’article L. 34‑8‑3 dudit code veille à la qualité des travaux et des prestations réalisés et à l’absence de dégradation affectant le service ou le réseau et les biens de tiers.

« Les clauses du contrat rappellent ces obligations et précisent les modalités de contrôle et de sanction du cocontractant lorsque le raccordement d’un utilisateur final ne respecte pas les exigences de l’article L. 34‑8‑3‑2 du même code ou lorsque, à l’occasion de la réalisation du raccordement d’un utilisateur final, le service est interrompu ou que le réseau ou le bien d’un tiers est dégradé.

« II. – Le dernier alinéa du I du présent article s’applique aux contrats de la commande publique pour lesquels une consultation est engagée ou un avis de publicité est envoyé à la publication à compter de la publication de la loi n° du visant à assurer la qualité et la pérennité des raccordements aux réseaux de communications électroniques à très haut débit en fibre optique, à renforcer la responsabilité des opérateurs d’infrastructures de réseaux et à supprimer la sous‑traitance dans les dispositifs d’installation de la fibre optique.

« Les contrats pour lesquels une consultation ou un avis de publicité est en cours à la date de publication de la loi n° du précitée et les contrats en cours à cette même date sont modifiés, en tant que de besoin, pour se conformer aux obligations mentionnées au dernier alinéa du I du présent article dans un délai d’un an à compter de la date susmentionnée ; toutefois, cette obligation de mise en conformité ne s’applique pas à ceux de ces contrats dont le terme intervient au cours des dix‑huit mois suivant la publication de la loi n° du précitée.

« III. – Sur simple demande de l’acheteur ou du concédant, le cocontractant lui fournit le calendrier hebdomadaire de réalisation des raccordements d’utilisateurs finals à un réseau de communications électroniques à très haut débit fibre optique au sens de l’article L. 34‑8‑3 du code des postes et des communications électroniques, le cas échéant dans le respect du titre II de la loi n° 78‑17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. L’acheteur ou le concédant dispose du pouvoir de contrôler sur pièces et sur place la qualité des travaux et des prestations réalisées et l’absence de dégradation affectant le service ou le réseau et les biens de tiers. »

Article 5

Le code des postes et des communications électroniques est ainsi modifié :

1° L’article L. 32‑1 est ainsi modifié :

a) Le I est complété par un 4° ainsi rédigé :

« 4° La police spéciale des communications électroniques est exercée au nom de l’État par le ministre chargé des communications électroniques et par l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse. » ;

b) Le II est complété par un 12° et un 13° ainsi rédigés :

« 12° La qualité, la pérennité, l’intégrité et la sécurité des raccordements aux réseaux de communications électroniques à très haut débit en fibre optique mentionnés à l’article L. 34‑8‑3 ; » ;

« 13° Le contrôle du respect de l’interdiction du recours à la sous‑traitance prévue au L. 34‑8‑3 du présent code, du mandat des opérateurs commerciaux et des obligations de certification applicables aux intervenants. » ;

2° L’article L. 34‑8‑3 est ainsi modifié :

a) Le dernier alinéa du III est ainsi modifié :

– le mot : « informations » est remplacé les mots : « indicateurs de niveaux de qualité de service ou des informations techniques et » ;

– est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « L’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse publie de manière trimestrielle le résultat des indicateurs de niveaux de qualité de service ou des informations techniques et comptables transmis par les personnes mentionnées au I du présent article. » ;

b) Sont ajoutés trois alinéas ainsi rédigés :

« Afin de permettre la mise en œuvre et le contrôle du respect des modalités de l’accès prévu au présent article, y compris les niveaux de qualité de service associés à cet accès, l’autorité peut désigner un organisme indépendant pour effectuer des expertises et des études, dont les frais sont financés, dans une mesure proportionnée à leur taille, et versés directement par les personnes concernées.

« IV. – Lorsqu’une personne ne fait pas droit aux demandes raisonnables d’accès à une ligne et aux moyens qui y sont associés émanant d’opérateurs conformément au I ou ne respecte pas les modalités d’accès prévues au présent article, telles que précisées par l’autorité, y compris les niveaux de qualité de service associés à cet accès, l’autorité peut lui enjoindre, le cas échéant sous astreinte dont le montant ne peut excéder 100 000 € par jour de retard à compter de la date fixée par la formation restreinte, de faire droit aux demandes d’accès, de corriger toute discrimination ou de mettre en conformité les modalités d’accès avec celles précisées par l’autorité, y compris les niveaux de qualité de service associés à cet accès.

« V. – Les manquements ponctuels tels que l’absence de présentation du justificatif de certification, le non‑respect des règles de sécurisation des chantiers ou le recours à des sous‑traitants exposent l’opérateur d’infrastructure à des sanctions administratives prononcées dans les conditions prévues à l’article L. 36‑11 du présent code » ;

3° Le 2° de l’article L. 36‑6 est complété par un e ainsi rédigé :

« e) De réalisation des raccordements des utilisateurs finals aux réseaux de communications électroniques à très haut débit en fibre optique mentionnés à l’article L. 34‑8‑3, prenant notamment en compte la loi n° 75‑1334 du 31 décembre 1975 relative à la sous‑traitance, les dispositions particulières du code du travail applicables à l’exécution de travaux temporaires en hauteur et à certains équipements de travail utilisés à cette fin et les dispositions du code du travail relatives aux travaux au voisinage de lignes, canalisations et installations électriques ; » ;

4° Après le quatrième alinéa du I de l’article L. 36‑11, il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« – aux dispositions législatives et réglementaires, normes, décisions, cahier des charges et protocoles ou règles de l’art relatifs à la réalisation des raccordements des utilisateurs finals aux réseaux de communications électroniques à très haut débit en fibre optique mentionnés à l’article L. 34‑8‑3 du présent code, y compris lorsque le manquement est commis par le fournisseur de service de communications électroniques auquel l’exploitant a donné mandat pour réaliser un raccordement. »

Article 6

Pour un service d’accès à internet, le consommateur peut obtenir de droit la résiliation de son contrat, sans aucun frais de quelque nature que ce soit, en cas d’interruption de son accès au‑delà de sept jours consécutifs.

Pendant la période transitoire au cours de laquelle les opérateurs d’infrastructure reprennent la fourniture de l’accès à la fibre en substitution des opérateurs commerciaux, la durée d’interruption du service ouvrant droit à résiliation est fixée à deux mois. Pendant cette même période, l’utilisateur reçoit un dispositif portatif d’accès à internet assorti d’un volume minimal de données permettant l’usage des services numériques essentiels.

Les modalités d’application du présent alinéa sont précisées par décret.

Article 7

Après le IV de l’article L. 36‑11 du code des postes et des communications électroniques, il est inséré un IV bis ainsi rédigé :

« IV bis. – Lorsque l’autorité constate, sur la base des objectifs mentionnés au douzième alinéa du II de l’article L. 32‑1 ou des signalements transmis par les utilisateurs finals ou de toute autre personne physique ou morale ayant intérêt à agir, que la personne mentionnée au premier alinéa du I de l’article L. 34‑8‑3 n’a pas été en mesure de réduire le taux d’échecs au raccordement de son réseau en‑dessous de 10 % ou le taux de pannes en‑dessous de 0,5 % pendant l’année précédant l’échéance de la convention d’occupation du domaine public, la collectivité concernée peut constituer un réseau d’initiative publique dans les conditions prévues par l’article L. 1425‑1 du code général des collectivités territoriales. »

Article 8

Dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport présentant les besoins en moyens et en effectifs de l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse résultant de l’exercice des missions nouvelles prévues par la présente loi.

Article 9

Dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur l’état de la couverture fibre en outre‑mer, notamment en Guyane, à Mayotte et à Saint‑Pierre‑et‑Miquelon.

Article 10

La charge pour l’État est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.