EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La présente proposition de loi s’inscrit dans un contexte de durcissement des rapports de force économiques et stratégiques internationaux, marqué par l’utilisation croissante des investissements étrangers comme outil d’influence, de captation technologique et de dépendance stratégique.
Depuis 1966 la France est une économie ouverte, faisant de la liberté d’investir des étrangers une condition essentielle de la libéralisation de son économie. Toutefois elle a toujours subordonné cette liberté à la nécessaire protection de l’intérêt national. C’est pourquoi la France s’est dotée d’un dispositif de contrôle des investissements étrangers (IEF) qu’elle a successivement renforcé avec les décrets Villepin, Montebourg et la loi Pacte, afin de protéger ses intérêts essentiels en matière d’ordre public, de sécurité nationale et de défense. Ce cadre, codifié aux articles L. 151‑3 et suivants du code monétaire et financier, a permis de réelles avancées.
Toutefois, l’évolution rapide des menaces, la sophistication des montages capitalistiques et la multiplication des opérations sensibles appellent aujourd’hui une mise à jour de notre droit.
Les travaux parlementaires récents ([1]), et en particulier ceux du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques sur l’évaluation du contrôle des investissements étrangers en France de nos collègues François Jolivet et Hervé de Lépinau, ainsi que les travaux antérieurs conduits par le député Olivier Marleix, notamment dans le cadre de la commission d’enquête de 2018 sur les décisions de l’État en matière de politique industrielle (Alstom, Alcatel, STX), ont mis en lumière plusieurs angles morts du dispositif actuel :
– une définition trop restrictive ou fragmentée des secteurs stratégiques ;
– une insuffisante formalisation des conditions assortissant les autorisations délivrées ;
– un suivi inégal des engagements pris par les investisseurs étrangers dans la durée ;
– une association trop limitée du Parlement à l’évaluation de l’effectivité de la politique de protection des intérêts nationaux ;
– enfin, un déficit de réciprocité dans la coopération internationale et de transparence dans la conduite de ces opérations.
L’actualité des dernières années, marquée notamment par des cessions comme Photonis, Segault, Opella illustrent de manière concrète ces fragilités. Plus récemment, la cession de l’entreprise LMB Aérospace, entreprise disposant de compétences industrielles et technologiques sensibles, a suscité de légitimes interrogations quant à la préservation du potentiel productif national, à la maîtrise des savoir‑faire critiques et à la capacité de l’État à faire respecter, dans le temps, les engagements pris par les acquéreurs étrangers. Cette opération révèle la nécessité de mieux armer juridiquement la puissance publique.
La présente proposition de loi poursuit ainsi quatre objectifs principaux.
Premièrement, elle procède à une clarification et à un élargissement assumé du champ des activités soumises à autorisation préalable, en intégrant explicitement les dimensions sanitaire, énergétique, alimentaire, économique, financière, électorale, numérique et informationnelle de la sécurité nationale. Cette mise au clair est non seulement conforme à l’état de notre droit mais également aux préconisations de l’Union européenne en matière de filtrage des investissements étrangers. Cette approche globale traduit une réalité contemporaine : les menaces pesant sur la souveraineté ne sont plus uniquement militaires, mais aussi industrielles, technologiques et informationnelles.
Deuxièmement, elle renforce la sécurité juridique apportée aux investisseurs étrangers en précisant la portée juridique des autorisations délivrées par l’État, en définissant dans la loi les objectifs poursuivis : maintien des capacités industrielles, effort de recherche et développement, protection des brevets, autonomie de gouvernance, préservation du secret de la défense nationale et sauvegarde du patrimoine matériel et immatériel de l’économie française. Il s’agit de passer d’une logique de simple autorisation à une logique de souveraineté sous conditions contrôlées.
Troisièmement, les représentants de la Nation étant par définition en charge de l’intérêt national, la proposition de loi consacre un renforcement substantiel du rôle du Parlement, en associant explicitement la commission de la défense nationale au suivi des opérations d’investissements étrangers et en permettant à tous les députés et sénateurs de saisir le président de la commission des Finances, le président de la commission de la Défense, ainsi que les rapporteurs généraux de la commission des Finances de chaque assemblée d’un droit de contrôle des autorisations délivrées par le Gouvernement en la matière. Elle permet non seulement d’exercer un pouvoir d’évaluation des conditions imposées, mais aussi de formuler des recommandations aux plus hautes autorités de l’État, garantissant ainsi un contrôle démocratique effectif sur des décisions engageant durablement l’indépendance nationale. La présente proposition permet aussi de lever des obstacles majeurs à l’information du Parlement, opposés par le Gouvernement.
Quatrièmement, elle introduit deux principes essentiels souvent absents du débat public :
– un principe de réciprocité dans la coopération internationale, conditionnant l’échange d’informations avec des États tiers à l’Union européenne à un traitement équivalent des autorités françaises ;
– une exigence de transparence renforcée des actions d’influence et de lobbying, en soumettant les parties prenantes aux obligations déclaratives prévues par la loi relative à la transparence de la vie publique.
En définitive, cette proposition de loi ne vise ni à fermer l’économie française aux investissements étrangers, ni à remettre en cause l’attractivité du territoire national. Mais elle affirme une ligne claire : l’ouverture économique ne peut se faire au détriment de la souveraineté, de la sécurité nationale et de la maîtrise de notre avenir industriel et technologique, et doit pouvoir faire l’objet d’un contrôle effectif du Parlement.
Dans un monde où la puissance se mesure aussi à la capacité de protéger ses actifs stratégiques, il appartient au législateur de doter la France d’un cadre juridique exigeant, cohérent et pleinement opérationnel, à la hauteur des défis du XXIᵉ siècle.
proposition de loi
Article 1er
Après l’article L. 151‑2 du code monétaire et financier, il est inséré un chapitre Ier bis ainsi rédigé :
« Chapitre Ier bis
« Du contrôle des investissements étrangers »
Article 2
L’article L. 151‑3 du code monétaire et financier est ainsi rédigé :
« Art. L. 151‑3. – I. – Sont soumis à autorisation préalable du ministre chargé de l’économie les investissements étrangers dans une activité en France qui, même à titre occasionnel, relève de l’un des domaines suivants :
« 1° Activités participant à l’exercice de l’autorité publique, y compris dans le domaine électoral, ou de nature à porter atteinte à l’ordre public et à la sécurité publique ;
« 2° Activités relevant de la défense nationale ou de la recherche, de la production ou de la commercialisation d’armes, de munitions, de poudres et de substances explosives, y compris la production de biens et de technologies à double usage ;
« 3° Activités intéressant la sécurité nationale, notamment en matière économique, financière, énergétique, alimentaire, sanitaire, scientifique et numérique, y compris les biens immobiliers et les matières premières et intrants essentiels à l’exercice de ces activités ;
« 4° Activités relevant du secteur nucléaire, civil et militaire ;
« 5° Activités comprenant le contrôle, le traitement, le stockage ou l’accès à des informations sensibles définies par décret ou à des données à caractère personnel ;
« 6° Activités relevant du secteur des médias.
« Un décret en Conseil d’État précise la nature de ces activités et des investissements soumis à autorisation.
« II. – L’autorisation délivrée est assortie le cas échéant de conditions visant à assurer que l’investissement projeté ne portera pas atteinte aux intérêts nationaux.
« Le ministre de l’économie s’assure pour les activités mentionnées au I que ces conditions satisfont les objectifs suivants :
« 1° Le maintien des capacités de production sur le territoire national ;
« 2° Le maintien d’un effort de recherche et développement suffisant pour assurer la pérennité et la performance de l’entité cible ;
« 3° Le respect de la propriété et des droits d’usage des brevets ;
« 4° L’autonomie de direction, le cas échéant, de tout ou partie de l’entité cible à travers un conseil d’administration ad hoc désigné avec son accord ;
« 5° La préservation du secret de la défense nationale ;
« 6° La protection du patrimoine matériel et immatériel de la Nation.
« Le décret mentionné au I précise la nature et les modalités de révision de ces conditions ainsi que les instruments garantissant le respect effectif de celles‑ci.
« III. – La décision du ministre de l’économie est prise à l’issue d’un examen par un Comité interministériel des investissements étrangers en France, dont sont membres les ministres chargés des activités dont relève le projet d’investissement.
« IV. – La décision du ministre chargé de l’économie est rendue publique, sous réserve des renseignements protégés par le secret de la défense nationale.
« Le décret mentionné au I précise les modalités de cette publicité. »
Article 3
L’article L. 151‑7 du code monétaire et financier est ainsi modifié :
1° Au premier alinéa du I, après la première occurrence du mot : « économiques », sont insérés les mots : « et de la défense nationale ».
2° Le II est ainsi modifié :
a) Le premier alinéa est ainsi modifié :
– après le mot : « économiques », sont insérés les mots : « et de la défense nationale » ;
– à la fin, le mot : « conjointement » est remplacé par les mots : « à leur initiative ou sur proposition d’un membre de l’Assemblée nationale ou du Sénat ».
b) La deuxième phrase du 2° est supprimée.
c) Après le même 2°, il est inséré un 3° ainsi rédigé :
« 3° Demander au ministre chargé de l’économie la communication des conditions qui assortissent une autorisation délivrée au titre de la procédure d’autorisation préalable des investissements étrangers prévue à l’article L. 151‑3, ainsi que la communication des indicateurs permettant d’évaluer le respect effectif des engagements pris par l’investisseur étranger dans le cadre de cette autorisation. »
d) À la première phrase du quatrième alinéa, les mots : « et 2° » sont remplacés par les mots : « , 2° et 3° ».
e) À la première phrase du cinquième alinéa, le mot : « conjointement » est remplacé par le mot : « chacun ».
Article 4
Après l’article L. 151‑7 du code monétaire et financier, il est inséré un article L. 151‑8 ainsi rédigé :
« Art. L. 151‑8. – Un État tiers à l’Union européenne ne peut saisir le ministre de l’économie en vue d’examiner une demande d’information ou de coopération internationale relative à une opération d’investissement étranger en France susceptible de porter atteinte à ses intérêts de sécurité nationale que si cet État tiers autorise réciproquement les autorités françaises à adresser une demande d’information ou de coopération internationale relative à une opération d’investissement dans cet État tiers susceptible de porter atteinte aux intérêts de sécurité nationale de la France. »
Article 5
La section 3 ter du chapitre Ier de la loi n° 2013‑907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique est ainsi modifiée :
1° L’article 18‑11 est complété par un IV ainsi rédigé :
« IV. – Sont également tenues de déclarer leurs activités d’influence à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, dans les conditions fixées à la présente section, les personnes physiques ou morales exerçant une ou plusieurs actions destinées à influer sur une décision publique portant sur un investissement étranger en France relevant de l’article L. 151‑3 du code monétaire et financier, y compris avant, pendant et après la réalisation de celui‑ci. Ces obligations sont d’ordre public et ne font l’objet d’aucune exception de nombre ou de durée. »
2° Le premier alinéa de l’article 18‑16 est complété par une phrase ainsi rédigée :
« L’amende est portée à 150 000 euros pour les personnes mentionnées au IV de l’article 18‑11. »
Article 6
La charge pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
