EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le recul du trait de côte transforme durablement les conditions d’habitation, d’activité et d’aménagement de nos littoraux. Sous l’effet des dynamiques naturelles, des interventions humaines et de l’élévation du niveau de la mer, des logements, des commerces, des réseaux et des équipements publics se trouvent progressivement menacés. Dans le Médoc comme sur les autres façades maritimes, les élus doivent prendre des décisions qui engageront l’avenir de leurs territoires bien au‑delà d’un mandat municipal.
Les évaluations publiées par le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) en 2024 donnent la mesure de cet enjeu. À l’horizon 2028, environ 1 000 bâtiments pourraient être touchés, pour une valeur vénale estimée à 240 millions d’euros. À l’horizon 2050, 5 200 logements et 1 400 locaux d’activité pourraient être affectés, représentant une valeur totale de 1,2 milliard d’euros. Ces montants décrivent les biens exposés selon les hypothèses de l’étude ; ils ne constituent ni une facture d’indemnisation ni une évaluation complète du coût de l’adaptation.
Ce coût comprend aussi les études, les acquisitions foncières, le déplacement des réseaux et des services publics, la recherche de sites d’accueil, l’accompagnement des habitants et des entreprises, puis la déconstruction et la restauration des espaces libérés. Une politique limitée à la protection des biens en place ne peut répondre à l’ensemble de ces besoins. Il faut donner aux collectivités les moyens d’organiser la recomposition spatiale : déplacer progressivement les usages lorsque leur maintien devient insoutenable, tout en préservant la vie sociale et économique du territoire.
Dès fin 2016, une proposition de loi consacrée à l’adaptation des territoires littoraux au changement climatique a été adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture, puis en deuxième lecture le 31 janvier 2017. Ce texte proposait une approche d’ensemble : donner une portée législative aux stratégies de gestion du trait de côte, anticiper les relocalisations, adapter l’urbanisme, renforcer la maîtrise foncière et organiser l’occupation temporaire des biens exposés grâce à un bail réel immobilier littoral. Bien que la procédure législative n’ait pas abouti, ces travaux ont constitué un jalon important de la réflexion parlementaire sur l’adaptation.
La loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, complétée par l’ordonnance du 6 avril 2022, a consacré et développé plusieurs des orientations déjà présentes dans ces travaux. Stratégies nationale et locales, cartographies d’exposition à 30 ans et entre 30 et 100 ans, adaptation des documents d’urbanisme, droit de préemption spécifique, bail réel d’adaptation à l’érosion côtière et information des acquéreurs et des locataires forment désormais un ensemble d’outils pour anticiper les transformations du littoral. Leurs modalités ne se confondent pas avec celles proposées en 2017, mais la logique d’anticipation et de recomposition s’est affirmée dans le droit.
Dans son rapport public annuel de 2024, la Cour des comptes pointe les insuffisances de l’anticipation et la nécessité de clarifier le financement de l’adaptation. Les instruments existants apportent des réponses partielles. Le régime des catastrophes naturelles n’a pas vocation à couvrir le recul lent et prévisible du trait de côte. Les crédits du Fonds vert, les ressources mobilisées au titre de la Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI) et les capacités des établissements publics fonciers contribuent à certains projets, sans constituer à eux seuls un financement national couvrant toute la chaîne de la recomposition.
Le recours à l’emprunt ne peut combler cette lacune. Certaines opérations de portage foncier peuvent offrir une perspective de remboursement ; la démolition ou la renaturation d’un espace libéré ne produit généralement aucune recette permettant de rembourser un prêt. Une part substantielle de l’effort doit donc prendre la forme de subventions. Les financements européens et les contributions locales peuvent compléter ce soutien, à condition que les territoires disposent d’abord des moyens de concevoir leurs projets.
Une note de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire pour la séance thématique de contrôle d’avril 2026 confirme le décalage entre les avancées législatives et leur mise en œuvre. Les acteurs auditionnés décrivent des outils d’urbanisme et de maîtrise foncière encore peu ou pas utilisés. Leur mobilisation exige des connaissances accessibles, une ingénierie adaptée et une visibilité sur les financements. Ce travail souligne notamment le besoin de passer des études aux opérations et appelle à mobiliser des ressources pérennes, le cas échéant dans un fonds dédié.
La stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte 2025‑2030, adoptée par le décret n° 2026‑803 du 20 août 2026, constitue désormais le cadre de référence de cette politique. Couvrant l’Hexagone, la Corse et les départements et régions d’outre‑mer, elle s’inscrit dans la trajectoire de réchauffement de référence pour l’adaptation au changement climatique. Elle affirme un principe directeur : « vivre avec le recul du trait de côte plutôt que lutter contre » et préparer des trajectoires d’adaptation et de recomposition spatiale.
Son programme d’actions décline 5 axes, 17 actions et 60 mesures. Il demande notamment aux stratégies locales de comporter un plan d’actions opérationnel, chiffré et assorti d’un échéancier, encourage la recomposition spatiale, la restauration des écosystèmes, les solutions fondées sur la nature, les protections temporaires lorsqu’elles s’inscrivent dans une trajectoire d’adaptation, ainsi que le recours aux établissements publics fonciers et le développement d’actions de portage coordonnées.
Son axe E, consacré au financement, vise principalement à mieux mobiliser les outils existants, les financements européens et les financements privés ; sa mesure nationale la plus concrète consiste à créer un portail regroupant les aides existantes. Il ne crée toutefois ni fonds national dédié, ni ressource pérenne nouvelle, ni enveloppe pluriannuelle, ni mécanisme de programmation territoriale des concours. La présente proposition de loi s’inscrit donc dans les orientations de la stratégie et lui apporte l’instrument financier nécessaire à leur mise en œuvre.
Une carte d’exposition, un droit de préemption ou un bail adapté au risque ne suffisent pas à financer une acquisition, un déplacement d’équipement ou la remise en état d’un site. Les collectivités doivent pouvoir engager ces opérations sans attendre une situation d’urgence. Les habitants et les entreprises doivent, eux aussi, disposer de perspectives compréhensibles et d’un accompagnement pour préparer leur avenir. L’information et la concertation sont ainsi des composantes à part entière de l’adaptation, et non de simples formalités préalables.
Ce texte entend apporter une réponse fondée sur la solidarité nationale, la continuité de l’action publique et la justice territoriale. Les communes les plus exposées ne sont pas nécessairement celles qui disposent des ressources fiscales ou de l’ingénierie les plus importantes. Une sélection privilégiant les seuls dossiers déjà aboutis risquerait d’écarter précisément celles qui ont le plus besoin d’appui. La valeur marchande des biens ne saurait davantage déterminer, à elle seule, les priorités de l’intervention publique.
Dix ans après l’initiative de 2016, la création de ce fonds prolonge cet engagement en répondant au besoin de financement des outils d’adaptation. La réduction des émissions de gaz à effet de serre demeure indispensable pour limiter les bouleversements futurs. Elle doit s’accompagner d’un effort soutenu pour préparer les territoires aux conséquences déjà engagées du changement climatique. Organiser cette adaptation, c’est protéger les populations, maintenir les services et les activités et éviter que les inégalités de moyens ne déterminent la capacité de chaque territoire à faire face.
L’article 1er crée un fonds national d’adaptation des territoires littoraux au recul du trait de côte, géré par l’État. Il finance toute la chaîne de la recomposition, de l’ingénierie à la renaturation. Les protections transitoires ne sont soutenues que si elles sont nécessaires à la mise en œuvre d’une trajectoire d’adaptation.
Le fonds soutient les collectivités, leurs groupements et les opérateurs publics qui interviennent pour leur compte, sans créer de droit général à l’indemnisation des pertes de valeur privées. Il intervient par subventions. Les modalités d’instruction des demandes, de conventionnement, de versement et de reversement des aides, notamment pour les opérations de portage réalisées par les établissements publics fonciers, sont renvoyées à un décret en Conseil d’État.
L’éligibilité est organisée en 2 étapes. Les études, la cartographie, la concertation et l’ingénierie peuvent être financées au bénéfice de toute collectivité dont l’exposition est établie, y compris avant son inscription sur la liste prévue à l’article L. 321‑15 du code de l’environnement et avant l’adoption d’une stratégie locale. Cette ouverture évite que les territoires encore dépourvus d’ingénierie soient privés des moyens nécessaires pour entrer dans la démarche. En revanche, les acquisitions, relocalisations, déconstructions, renaturations et protections transitoires doivent bénéficier au territoire d’une commune inscrite sur cette liste et s’inscrire dans une stratégie locale. Les secteurs d’accueil restent éligibles lorsqu’ils se situent hors de la zone exposée, voire hors de la commune concernée, dès lors qu’ils constituent une composante nécessaire de l’opération de recomposition.
Le fonds est expressément adossé à la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte et à son programme d’actions. Il ne crée ainsi aucune planification concurrente : il donne un support financier à la mise en œuvre des orientations arrêtées pour la période 2025‑2030 et pourra accompagner leurs évolutions futures. Un bilan annuel permet au Parlement de suivre l’emploi des crédits, leur répartition territoriale et les résultats obtenus.
Les articles 2 et 3 proposent deux ressources liées à l’économie littorale : les mutations immobilières et les séjours touristiques. Elles concernent les communes littorales maritimes et estuariennes, y compris celles riveraines d’étangs salés. Les communes uniquement lacustres et les communes intérieures des intercommunalités littorales sont exclues. Le cas des communes nouvelles partiellement littorales est expressément traité.
L’article 2 institue une taxe additionnelle de 0,10 % aux droits d’enregistrement ou à la taxe de publicité foncière sur les mutations immobilières concernées, soit 100 euros pour 100 000 euros de valeur taxable. La contribution des transactions immobilières traduit le lien entre l’attractivité du littoral et la nécessité de financer son adaptation. La taxation porte sur un ensemble de communes plus large que les seules zones immédiatement exposées, afin de répartir l’effort. Elle s’ajoute aux droits existants sans en prélever une fraction au détriment des collectivités.
L’article 3 institue une taxe additionnelle de 20 % à la taxe de séjour ou à la taxe de séjour forfaitaire, au titre des hébergements situés dans le même périmètre. Ce taux porte sur la taxe existante, et non sur le prix de l’hébergement : une taxe de séjour de 1,50 euro entraîne ainsi une additionnelle de 0,30 euro. La mesure s’applique indépendamment du mode de réservation et s’appuie sur les circuits de collecte existants. La taxe additionnelle est acquittée selon les mêmes règles que la taxe de séjour ou la taxe de séjour forfaitaire à laquelle elle s’ajoute. Elle ne réduit pas les recettes existantes des collectivités.
Ces deux contributions associent les transactions et la fréquentation touristique à l’effort d’adaptation. Leur perception sur le littoral ne signifie pas que chaque territoire reçoit un financement proportionnel à son rendement fiscal : les concours du fonds sont distribués selon les besoins et les critères de solidarité prévus à l’article 1er. La mutualisation permet ainsi de soutenir des territoires exposés disposant de ressources propres limitées.
À partir des données officielles disponibles, le rendement de la taxe additionnelle sur les mutations immobilières peut être estimé à environ 35 millions d’euros par an. Celui de la taxe additionnelle à la taxe de séjour serait de l’ordre de 20 à 25 millions d’euros, sous réserve de la ventilation territoriale des recettes perçues par les établissements publics de coopération intercommunale comprenant à la fois des communes littorales et des communes intérieures. Ces estimations ne constituent pas une prévision consolidée de recettes. Elles permettent d’étayer l’objectif politique d’une première dotation de 50 millions d’euros, appelée à évoluer au regard des besoins recensés et des crédits votés.
Les recettes sont versées au budget général de l’État, sans affectation automatique au fonds, dont les crédits restent ouverts en loi de finances. Le bilan annuel rapproche recettes nouvelles et crédits effectivement consacrés au fonds pour permettre au Parlement de suivre cet engagement.
L’article 4 comporte le gage financier du texte.
En donnant aux collectivités les moyens d’anticiper et d’agir plutôt que de subir, la présente proposition de loi franchit l’étape qui manque encore entre la définition d’une stratégie nationale et sa mise en œuvre concrète. Elle organise une solidarité nationale durable afin que la capacité des territoires littoraux à protéger leurs habitants, à maintenir leurs activités et à préparer leur recomposition ne dépende ni de l’urgence ni de leurs seules ressources.
proposition de loi
Article 1er
La sous‑section 1 de la section 7 du chapitre Ier du titre II du livre III du code de l’environnement est complétée par un article L. 321‑17‑1 ainsi rédigé :
« Art. L. 321‑17‑1. – I. – Il est institué un fonds national d’adaptation des territoires littoraux au recul du trait de côte, géré par l’État. Au titre de la solidarité nationale, ce fonds contribue au financement des opérations d’adaptation au recul du trait de côte et de recomposition spatiale. Il concourt à la mise en œuvre des orientations et du programme d’actions de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte mentionnée à l’article L. 321‑13 A.
« II. – Le fonds peut contribuer au financement :
« 1° Des études, de la cartographie, de la concertation et de l’ingénierie nécessaires à l’élaboration et à la mise en œuvre des stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte ;
« 2° Des acquisitions et du portage fonciers ainsi que de la relocalisation ou de l’adaptation des biens, des activités, des réseaux et des équipements publics, y compris dans les secteurs destinés à les accueillir ;
« 3° De l’accompagnement des ménages et des activités concernés par les opérations de recomposition spatiale ;
« 4° De la déconstruction, du désamiantage, de la dépollution, de la restauration des écosystèmes et de la renaturation des espaces libérés ;
« 5° Des ouvrages et actions de protection temporaire nécessaires à la mise en œuvre d’une trajectoire d’adaptation.
« III. – Les concours du fonds prennent la forme de subventions accordées aux collectivités territoriales et à leurs groupements ainsi qu’aux établissements publics et aux autres personnes publiques intervenant pour leur compte.
« Les dépenses mentionnées au 1° du II peuvent être financées, lorsque l’exposition du territoire au recul du trait de côte est établie, avant l’inscription de la commune sur la liste mentionnée à l’article L. 321‑15 et avant l’adoption d’une stratégie locale. Les opérations mentionnées aux 2° à 5° du même II bénéficient au territoire d’au moins une commune inscrite sur cette liste et s’inscrivent dans une stratégie locale mentionnée à l’article L. 321‑16. Elles peuvent comprendre des dépenses réalisées hors d’une zone exposée lorsqu’elles sont nécessaires à la même opération de recomposition spatiale.
« Le fonds n’institue pas de droit général à l’indemnisation de la perte de valeur des biens exposés.
« IV. – Avant le 1er octobre de chaque année, le Gouvernement remet au Parlement et rend public un rapport présentant, au titre de l’année précédente, le produit des taxes mentionnées à l’article 235 ter ZH du code général des impôts et à l’article L. 2333‑28‑2 du code général des collectivités territoriales, l’emploi des crédits consacrés au fonds, leur répartition territoriale et les résultats obtenus.
« Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application du présent article, notamment les modalités d’association des représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements à la gouvernance du fonds. »
Article 2
I. – Le chapitre III du titre Ier de la première partie du livre Ier du code général des impôts est complété par une section XXIV ainsi rédigée :
« Section XXIV
« Taxe additionnelle aux droits d’enregistrement et à la taxe de publicité foncière dans les communes littorales
« Art. 235 ter ZH. – I. – Il est perçu au profit de l’État une taxe additionnelle aux droits d’enregistrement ou à la taxe de publicité foncière exigibles sur les mutations à titre onéreux d’immeubles ou de droits immobiliers situés sur le territoire d’une commune littorale au sens de l’article L. 321‑2 du code de l’environnement, à l’exception de celles qui sont considérées comme littorales au seul titre de leur qualité de communes riveraines d’un plan d’eau intérieur d’une superficie supérieure à 1 000 hectares.
« En cas de commune nouvelle mentionnée au dernier alinéa du même article, la taxe ne s’applique que dans la partie de son territoire soumise aux règles relatives aux communes littorales.
« II. – La taxe est assise sur la même assiette que les droits d’enregistrement ou la taxe de publicité foncière auxquels elle s’ajoute. Son taux est fixé à 0,10 %. Elle est due par la personne tenue au paiement de ces droits ou de cette taxe.
« III. – Les exonérations applicables aux droits d’enregistrement ou à la taxe de publicité foncière auxquels la taxe s’ajoute lui sont applicables. Elle est recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que ces droits et cette taxe. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles qui leur sont applicables. »
II. – Le I s’applique aux actes passés et aux conventions conclues à compter du 1er janvier de l’année suivant la promulgation de la présente loi.
Article 3
I. – Le paragraphe 1 de la sous‑section 1 de la section 6 du chapitre III du titre III du livre III de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Au second alinéa de l’article L. 2333‑28‑1, après le mot : « articles », est insérée la référence : « L. 2333‑28‑2, » ;
2° Il est ajouté un article L. 2333‑28‑2 ainsi rédigé :
« Art. L. 2333‑28‑2. – Il est institué, au profit de l’État, une taxe additionnelle de 20 % à la taxe de séjour ou à la taxe de séjour forfaitaire perçue par les communes mentionnées à l’article L. 2333‑26 ainsi que par les établissements publics de coopération intercommunale mentionnés aux 1° à 3° du I de l’article L. 5211‑21, au titre des hébergements situés dans les communes littorales au sens de l’article L. 321‑2 du code de l’environnement, à l’exception de celles qui sont considérées comme littorales au seul titre de leur qualité de communes riveraines d’un plan d’eau intérieur d’une superficie supérieure à 1 000 hectares.
« En cas de commune nouvelle mentionnée au dernier alinéa du même article, la taxe additionnelle ne s’applique qu’aux hébergements situés dans la partie de son territoire soumise aux règles relatives aux communes littorales.
« Cette taxe additionnelle est établie et recouvrée selon les mêmes modalités que la taxe à laquelle elle s’ajoute.
« Lorsque son produit est perçu par une commune ou par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, les montants correspondants sont reversés à la fin de la période de perception à l’État. » ;
II. – Le I entre en vigueur le 1er janvier de l’année suivant la promulgation de la présente loi.
Article 4
I. – La charge pour l’État résultant de la présente loi est compensée à due concurrence par la majoration de l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
II. – La charge pour les collectivités territoriales et leurs groupements résultant de la présente loi est compensée à due concurrence par la majoration de la dotation globale de fonctionnement et, corrélativement pour l’État, par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
