EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le phénomène de retrait‑gonflement des argiles (RGA) constitue une crise silencieuse mais dévastatrice pour des millions de propriétaires en France.
Porté à l’extremum par le dérèglement climatique, l’enchaînement de sécheresses estivales sévères et de périodes de réhydratation des sols provoque des mouvements de terrain différentiels majeurs.
Reconnu dans le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles depuis 1989, le retrait‑gonflement des argiles constitue aujourd’hui le deuxième risque naturel le plus coûteux en France, après les inondations. Son ampleur est considérable, selon le Bureau de Recherches Géologiques et Minières, près de 12 millions de maisons individuelles sont exposées à ce risque, représentant une menace directe pour le patrimoine d’une vie et la cohésion des territoires. Ces mouvements de terrain sont susceptibles de provoquer des dégradations importantes du bâti, notamment l’apparition de fissures sur les planchers, la détérioration des réseaux d’assainissement ou encore une fragilisation des fondations. En effet, ces mouvements peuvent entraîner des désordres structurels majeurs sur les bâtiments comme de nombreuses fissures au plancher, des réseaux d’assainissement endommagés, des fondations globalement affaiblies.
En Île-de-France, 3,7 millions d’habitants seraient concernés dont 1,3 million en zone d’aléa fort. La Caisse centrale de réassurance (CCR) estime par ailleurs que les sécheresses géotechniques représentent 61 % de la sinistralité annuelle au regard des biens assurés, ce qui témoigne de l’ampleur croissante de ce risque pour les ménages et le patrimoine bâti.
Le département de la Haute‑Garonne est le 6e département le plus touché de France par ce retrait‑gonflement des argiles. Plus de 200 communes du département ont été classées en catastrophe naturelle pour sécheresse depuis 2015.
Dans ma circonscription, un collectif de propriétaires vient de se créer dans le Lauragais, avec pour ambition de se structurer en association départementale, ce qui témoigne de la mobilisation croissante des propriétaires confrontés aux conséquences du retrait‑gonflement des argiles.
Face à cette urgence, le régime actuel d’indemnisation des catastrophes naturelles (dit « CatNat »), créé par la loi du 13 juillet 1982, a atteint ses limites structurelles lorsqu’il est appliqué à la nature lente, progressive et répétitive du risque RGA.
L’indemnisation des sinistrés est suspendue à l’obtention d’un arrêté interministériel de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Actuellement, ce régime d’indemnisation n’est pas satisfaisant à plusieurs égards. La reconnaissance de l’état de CatNat est notamment subordonnée à la constatation d’un phénomène naturel d’une intensité anormale ayant causé des dommages, l’appréciation du caractère anormal de cette intensité pouvant constituer une source d’incertitude pour les communes et les sinistrés.
Ce système crée un effet de loterie administrative intolérable, où deux maisons identiques, séparées par une simple limite de commune, connaissent des sorts opposés.
La présente proposition de loi refuse le statu quo tout en rejetant l’option d’une sortie sèche du régime CatNat, qui fragiliserait les sinistrés les plus graves. Elle innove en créant un mécanisme de « double guichet » pragmatique, équilibré et protecteur.
L’article 1er consacre le maintien du RGA au sein du régime général des catastrophes naturelles pour les sinistres majeurs, tout en créant le Fonds National d’Appui et de Résilience face au Retrait‑Gonflement des Argiles (FNRGA), placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés de l’écologie, du logement et de l’économie.
L’article 2 orchestre l’articulation de ce double guichet et introduit une logique de gradation indispensable pour garantir la soutenabilité financière globale :
– Le guichet « Catastrophes Naturelles » (Droit commun) : Mobilisé dès lors qu’un arrêté interministériel a été publié. L’indemnisation des dommages affectant la structure et la solidité du bâti est assurée de manière classique par les compagnies d’assurances.
– Le guichet « Fonds national d’appui » (FNRGA) : Mobilisé en l’absence d’arrêté de reconnaissance, ou en complément de celui‑ci, pour les biens situés en zone d’exposition moyenne ou forte. Le Fonds intervient selon trois niveaux : le Niveau 1 prend en charge les désordres structurels majeurs injustement exclus des arrêtés ; le Niveau 2 conditionne l’aide pour les désordres fonctionnels (clos, couvert, isolation) à la réalisation conjointe de travaux de rénovation énergétique globale ; le Niveau 3 se concentre sur le financement de diagnostics de vulnérabilité.
L’article 3 sanctuarise le principe du couplage entre indemnisation et prévention. Réparer les fissures sans stabiliser les sols ou les fondations est une hérésie économique. Le Fonds financera donc des diagnostics de vulnérabilité et imposera des techniques de réparation durables, tout en fixant au 1er janvier 2028 des obligations strictes pour les constructions neuves.
Les articles 4, 5, 6, 7 et 8 fixent les règles d’une gouvernance partagée (incluant les associations de sinistrés), définissent un référentiel technique strict sous l’égide du Cerema pour éviter les dérives d’expertises, précisent les règles applicables au contentieux et aux voies de recours, organisent la transition pour les sinistres passés non réglés et prévoient les gages financiers d’usage.
Par cette réforme de bon sens, équilibrée entre solidarité nationale et responsabilité budgétaire, le Parlement a l’occasion d’apporter enfin une réponse humaine, technique et durable à l’angoisse de millions de nos concitoyens.
Tel est l’objet de la présente proposition de loi.
proposition de loi
Article 1er
Après l’article L. 125‑1‑2 du code des assurances, sont insérés des articles L. 125‑1‑3 ainsi rédigés :
« Art. L. 125‑1‑3. – I. – La prise en charge des dommages causés aux constructions par les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, caractérisant le phénomène de retrait‑gonflement des argiles, demeure régie, lorsque les conditions prévues par le présent chapitre sont réunies, par la garantie contre les effets des catastrophes naturelles prévue aux articles L. 125‑1 et suivants du présent code.
« Dans ce cadre, l’assureur demeure le premier débiteur de l’indemnisation due au titre du contrat d’assurance souscrit par l’assuré. La reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle et la prise en charge des dommages par l’assureur s’exercent dans les conditions prévues par le présent chapitre et par les stipulations du contrat d’assurance.
« II. – Il est créé un fonds national d’appui et de résilience face au retrait‑gonflement des argiles, dénommé ci‑après « le fonds ».
« Le fonds intervient en complément du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, sans se substituer à la garantie due par l’assureur lorsque les conditions de cette garantie sont réunies.
« Son intervention est destinée à répondre aux situations dans lesquelles, malgré la mobilisation du régime d’assurance contre les catastrophes naturelles, les dommages causés par le retrait‑gonflement des argiles ne font pas l’objet d’une prise en charge suffisante, notamment en raison de l’absence de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, de l’exclusion du dommage du champ de la garantie, de l’insuffisance des garanties contractuelles ou de l’existence d’un reste à charge qui excède les capacités financières de l’assuré.
« Le fonds ne peut intervenir en lieu et place de l’assureur lorsque celui‑ci est tenu, en application du présent code et du contrat d’assurance, d’indemniser le sinistre.
« Le fonds est placé sous la tutelle des ministres chargés de l’écologie, du logement et de l’économie.
« Il a pour missions :
« 1° De compléter, dans des conditions et selon des modalités fixées par décret, l’indemnisation résultant du régime des catastrophes naturelles lorsque les dommages causés par le retrait‑gonflement des argiles ne sont pas, en tout ou partie, couverts par ce régime, notamment lorsque l’état de catastrophe naturelle n’a pas été reconnu ou lorsque certains dommages demeurent exclus de la prise en charge assurantielle ;
« 2° De prendre en charge ou de cofinancer, de manière graduée et sous conditions de ressources ou de vulnérabilité du bâti, tout ou partie des dépenses engagées par les propriétaires pour la réalisation de diagnostics de vulnérabilité et de travaux de prévention ou de réparation nécessaires à la résilience des constructions existantes exposées au retrait‑gonflement des argiles ;
« 3° De soutenir la recherche, l’innovation et la diffusion des techniques de prévention, d’adaptation et de réparation durables permettant de réduire la vulnérabilité des constructions au phénomène de retrait‑gonflement des argiles ;
« 4° De contribuer à la formation, à la qualification et à la reconnaissance des experts et professionnels intervenant dans le diagnostic, l’évaluation des dommages, la prévention et la réparation des désordres liés au retrait‑gonflement des argiles ;
« 5° De contribuer au financement des contre‑expertises ou expertises complémentaires nécessaires à l’établissement de l’origine, de l’étendue ou de la nature des dommages, lorsque celles‑ci sont nécessaires à l’exercice des droits de l’assuré ou du propriétaire ;
« 6° De favoriser la prévention et l’anticipation des sinistres en soutenant les actions d’information, de sensibilisation et d’accompagnement des propriétaires et des collectivités territoriales situés dans les zones exposées au retrait‑gonflement des argiles.
« III. – L’intervention du fonds est subsidiaire à celle du régime d’assurance contre les catastrophes naturelles.
« Lorsqu’un dommage est susceptible d’être couvert par un contrat d’assurance au titre de la garantie prévue à l’article L. 125‑1, l’assuré sollicite en premier lieu son assureur selon les modalités prévues par le présent code et son contrat.
« L’intervention du fonds ne peut avoir pour effet de réduire ou de remettre en cause les obligations d’indemnisation incombant à l’assureur en application du présent chapitre.
« Lorsque l’assureur refuse ou limite la prise en charge d’un dommage susceptible d’être lié au retrait‑gonflement des argiles, le fonds peut, dans les conditions fixées par décret, intervenir afin de financer une expertise ou une contre‑expertise permettant de déterminer l’origine et l’étendue du dommage.
« Lorsque le dommage n’est pas couvert par le régime des catastrophes naturelles ou par le contrat d’assurance, le fonds peut intervenir dans les conditions prévues au II du présent article.
« IV. – Les modalités d’intervention du fonds, notamment les conditions d’éligibilité, les plafonds et taux de prise en charge, les critères de vulnérabilité des constructions et des ménages, ainsi que les conditions de cumul avec les indemnisations versées par les assureurs et les autres aides publiques, sont fixées par décret.
« Les aides versées par le fonds ne peuvent conduire à une double indemnisation d’un même dommage.
« V. – Un décret en Conseil d’État précise les modalités de gouvernance, de financement et de fonctionnement du Fonds ainsi que les conditions dans lesquelles celui‑ci peut être saisi par les propriétaires, les collectivités territoriales, les assureurs ou tout organisme compétent. »
Article 2
I. – Après l’article L. 125‑1‑2 du code des assurances, sont insérés des articles L. 125‑1‑4 à L. 125‑1‑6 ainsi rédigés :
« Art. L. 125‑1‑4. – Lorsque les désordres causés à une construction par le phénomène de retrait‑gonflement des argiles compromettent ou sont susceptibles de compromettre à court ou moyen terme sa solidité, sa stabilité, la sécurité de ses occupants ou ses conditions normales d’utilisation, le Fonds peut prendre en charge ou cofinancer les travaux nécessaires à sa stabilisation et à sa sécurisation.
« Sont notamment concernés :
« 1° Les études géotechniques et diagnostics nécessaires à la définition des travaux ;
« 2° Les travaux de stabilisation ou de traitement des sols ;
« 3° Les travaux de reprise en sous‑œuvre et de renforcement des fondations ;
« 4° Les travaux de confortement ou de réparation des éléments porteurs ;
« 5° Les travaux nécessaires à la mise en sécurité de la construction.
« Le Fonds intervient en complément des indemnités versées par les assureurs et des autres aides publiques mobilisées ou susceptibles de l’être. » ;
« Art. L. 125‑1‑5. – Lorsque les désordres causés par le phénomène de retrait‑gonflement des argiles affectent le clos et le couvert sans compromettre la solidité ou la stabilité de la construction, le Fonds peut prendre en charge ou cofinancer les travaux nécessaires à leur réparation.
« Sont notamment concernés :
« 1° Les travaux nécessaires au rétablissement de l’étanchéité à l’eau et à l’air ;
« 2° La réparation des fissurations et déformations affectant les façades, menuiseries et éléments de l’enveloppe du bâtiment ;
« 3° Les travaux d’isolation thermique des murs, planchers et toitures lorsqu’ils sont réalisés concomitamment aux travaux de réparation ;
« 4° Le remplacement ou l’amélioration des menuiseries extérieures ;
« 5° Les travaux concourant à l’amélioration de la performance énergétique du bâtiment.
« Lorsque cela est techniquement pertinent et proportionné, l’intervention du Fonds peut être conditionnée à la réalisation concomitante de travaux d’amélioration de la performance énergétique ou de rénovation thermique.
« Le barème et les plafonds de prise en charge sont fixés par arrêté des ministres chargés de l’écologie, du logement et de l’économie. »
« Art. L. 125‑1‑6. – Lorsque les désordres causés par le phénomène de retrait‑gonflement des argiles n’affectent ni la solidité, ni la stabilité, ni la sécurité, ni les conditions normales d’utilisation de la construction et présentent un caractère exclusivement esthétique, le Fonds peut prendre en charge ou cofinancer les travaux nécessaires à leur réparation ainsi que les diagnostics de vulnérabilité et les travaux de prévention.
« La qualification de dommage exclusivement esthétique est établie au terme d’une expertise contradictoire réalisée par un expert répondant aux conditions prévues aux articles L. 125‑2‑1 et suivants du présent code :
« En cas de contestation par l’assuré, une contre‑expertise contradictoire peut être réalisée.
« En cas de désaccord persistant, une tierce expertise peut être mise en œuvre dans les conditions fixées par décret.
« Lorsque les travaux de réparation sont réalisés concomitamment à des travaux de prévention du risque de retrait‑gonflement des argiles ou d’amélioration de la performance énergétique, le Fonds peut majorer son intervention selon un barème fixé par arrêté des ministres chargés de l’écologie, du logement et de l’économie. »
« L’indemnisation ou l’octroi de l’aide par le fonds est dû dès lors qu’une expertise, réalisée selon un référentiel national défini par arrêté, établit que le retrait‑gonflement des argiles est la cause déterminante ou co‑déterminante des dommages. Une présomption de causalité s’applique lorsque le bien est situé en zone d’exposition forte.
« L’aggravation d’une fissure déjà existante constitue un sinistre nouveau ouvrant droit aux dispositifs du présent article. »
II. – Le régime d’indemnisation des dommages liés au retrait‑gonflement des argiles s’articule autour de deux guichets complémentaires :
1° Le guichet « Catastrophes Naturelles » : Mobilisé dès lors qu’un arrêté interministériel de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle a été publié pour la commune concernée. L’indemnisation des dommages affectant la solidité du bâti est assurée par les compagnies d’assurance conformément aux dispositions légales en vigueur.
2° Le guichet « fonds national d’appui » : Mobilisé en l’absence d’arrêté de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, ou en complément de celui‑ci pour les dépenses non couvertes par l’assurance, pour toute construction située en zone d’exposition moyenne ou forte au retrait‑gonflement des argiles, sous réserve que le propriétaire ait souscrit une assurance multirisque habitation.
III. – Dans le cadre du guichet mentionné au 2° du II du présent article, l’intervention du fonds est modulée selon la nature des dégradations constatées :
1° Niveau 1 (Désordres structurels) : lorsque les désordres compromettent à court ou moyen terme l’usage du bâtiment ou la sécurité des occupants, le fonds prend en charge tout ou partie des travaux de stabilisation du sol, de reprise en sous‑œuvre et de confortement structurel ; L’assurance intervient d’abord si elle doit intervenir ; le fonds complète, ou intervient lorsqu’il n’y a pas de couverture assurantielle.
2° Niveau 2 (Désordres fonctionnels et enveloppe) : lorsque les désordres affectent le clos et le couvert sans menacer la structure, notamment par la création de pertes d’étanchéité ou de ponts thermiques, l’aide du fonds est conditionnée à la réalisation conjointe de travaux d’isolation thermique ou de rénovation énergétique globale du bâtiment, selon un barème d’aide fixé par arrêté. Ce niveau opère la même logique assurantielle, mais le Fonds peut accompagner une rénovation énergétique lorsqu’elle est pertinente.
3° Niveau 3 (Prévention) : les dégradations esthétiques n’ouvrent pas droit à une indemnisation des travaux de réparation, mais peuvent donner lieu à une aide forfaitaire pour le financement d’un diagnostic technique de vulnérabilité. Ce dommage est qualifié par un prestataire.
Article 3
I. – Le fonds finance, sous conditions de ressources ou selon un barème national, les diagnostics de vulnérabilité et les travaux de prévention destinés à limiter l’apparition ou l’aggravation des désordres liés au retrait‑gonflement des argiles.
II. – À compter du 1er janvier 2028, toute construction neuve située en zone d’exposition moyenne ou forte doit intégrer des dispositions techniques de prévention du risque, dont la liste est fixée par arrêté.
Un décret précise les modalités du dispositif, notamment son champ d’application, et des éventuelles sanctions en cas de non‑respect des obligations.
III. – Les travaux de réparation financés ou cofinancés par le fonds doivent obligatoirement intégrer des mesures de stabilisation et de prévention destinées à garantir la durabilité de la réparation, en complément des articles L.132‑4 à L.132‑9 du code de la construction et de l’habitation, qui organisent notamment l’étude géotechnique dans certaines zones exposées.
Le constructeur doit soit suivre les recommandations de l’étude, soit respecter des techniques particulières de construction fixées réglementairement.
Article 4
I. – Le fonds national d’appui et de résilience face au retrait‑gonflement des argiles est un fonds sans personnalité morale géré par l’État.
II. – Le conseil d’administration du fonds comprend des représentants de l’État, des collectivités territoriales, des associations de sinistrés, des entreprises d’assurance, des professionnels du bâtiment et des experts. Les modalités de fonctionnement du conseil d’administration seront prévues par un décret.
III. – Un référentiel national des techniques de diagnostic, de prévention et de réparation du retrait‑gonflement des argiles est établi par le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement et régulièrement actualisé.
Seuls les experts et entreprises habilités selon ce référentiel peuvent intervenir dans le cadre des indemnisations et des aides du fonds.
IV. – Les expertises réalisées pour l’instruction des demandes présentées au fonds, notamment pour établir l’origine, l’étendue et le coût des dommages liés au retrait‑gonflement des argiles, sont réalisées par des experts habilités. Les critères habilitant à l’expertise, la durée de l’habilitation, les obligations d’indépendance et les incompatibilités sont précisées dans par décret en Conseil d’État.
Article 5
I. – Les décisions d’indemnisation du fonds sont prises par la Commission d’indemnisation des préjudices liés au retrait‑gonflement des argiles. La commission émet son avis dans un délai de trois mois à compter du dépôt d’un dossier complet. Toute décision est motivée. Elle indique le montant alloué, les éléments retenus pour son calcul et les voies et délais de recours.
II. – Le silence gardé par le fonds pendant six mois à compter du dépôt d’un dossier complet vaut décision de rejet. Le fonds accuse réception de chaque demande et informe le demandeur de la complétude de son dossier dans un délai fixé par décret.
III. – Toute décision de refus, d’indemnisation partielle ou de rejet implicite peut faire l’objet, dans un délai d’un mois à compter de sa notification, d’un recours auprès de la Cour d’appel compétente.
IV. – Les modalités d’application du présent article, notamment la composition et le fonctionnement de la Commission d’indemnisation des préjudices liés au retrait‑gonflement des argiles, les délais d’instruction et les pièces exigibles, sont fixées par décret en Conseil d’État.
Article 6
I. – Le fonds national d’appui et de résilience face au retrait‑gonflement des argiles remet chaque année au Parlement un rapport public portant sur :
1° Le nombre de dossiers déposés, instruits, acceptés et rejetés ;
2° Les montants engagés et versés, ainsi que l’état de ses ressources ;
3° Les délais moyens d’instruction ;
4° Le nombre et l’issue des recours administratifs et contentieux.
Ce rapport peut donner lieu à un débat devant les commissions compétentes de chaque assemblée. Les membres du conseil d’administration peuvent être auditionnés par ces commissions, qui disposent des pouvoirs prévus à l’article 5 ter de l’ordonnance n° 58‑1100 du 17 novembre 1958. Le fonds est soumis au contrôle de la Cour des comptes.
Article 7
Les sinistres survenus avant l’entrée en vigueur de la présente loi et non encore indemnisés au titre du régime des catastrophes naturelles peuvent être présentés au fonds au titre du guichet mentionné au 2° du II de l’article 2 de la présente loi, selon des modalités d’instruction et de reprise de dossier fixées par décret.
Article 8
La charge pour l’État est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
