EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le Parlement ne peut exercer pleinement son pouvoir budgétaire que s’il dispose d’une information sincère, complète et contradictoire.
Chaque année, les lois financières reposent sur des prévisions de croissance, de recettes, de dépenses, de déficit et de dette qui conditionnent directement les choix soumis à la représentation nationale. Ces prévisions ne sont pas accessoires. Elles déterminent les marges de manœuvre du Gouvernement, la trajectoire des finances publiques et, finalement, la crédibilité même du budget présenté au Parlement.
Or les écarts constatés ces dernières années entre certaines prévisions et leur réalisation ont rappelé une évidence : prévoir, c’est aussi accepter d’être contredit.
La France dispose pour cela du Haut Conseil des finances publiques. Autorité indépendante, il est chargé d’apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques et de finances publiques du Gouvernement. Mais son indépendance institutionnelle ne suffit pas si elle ne s’accompagne pas d’une véritable capacité technique de contre‑expertise.
Aujourd’hui, le Haut Conseil apprécie principalement des prévisions qu’il ne produit pas lui‑même, à partir d’informations dont il ne maîtrise pas toujours le calendrier, le niveau de détail ni les outils de construction. Son rôle demeure ainsi plus limité que celui de plusieurs institutions budgétaires indépendantes européennes, notamment en matière de prévision. Le Conseil des prélèvements obligatoires l’a souligné en 2025 en identifiant plusieurs pistes d’évolution du HCFP : améliorer son accès à l’information, développer ses capacités propres de prévision, renforcer la portée de ses avis et élargir son pouvoir d’alerte. Il relève également que de telles évolutions peuvent justifier une adaptation de son cadre organique.
On ne peut demander une contre‑expertise indépendante à une autorité qui ne dispose ni des mêmes informations, ni des mêmes outils, ni des moyens nécessaires pour produire sa propre analyse.
La présente proposition de loi organique entend donc renforcer profondément le rôle du Haut Conseil des finances publiques.
Elle lui confie d’abord une capacité propre et indépendante de contre‑expertise. Le Haut Conseil pourra établir chaque année ses propres estimations des principales hypothèses macroéconomiques ainsi que des recettes, des dépenses, du solde et de l’endettement publics. Ses travaux seront publics, documentés et accompagnés des hypothèses et méthodes utilisées. Ils ne remplaceront pas les prévisions gouvernementales : ils permettront de les confronter à une référence indépendante.
Le principe est simple : le Gouvernement doit conserver la responsabilité de ses prévisions, mais il ne doit plus en avoir le monopole technique.
Encore faut‑il que cette contre‑expertise puisse s’appuyer sur les mêmes matériaux. Le texte renforce donc l’accès du Haut Conseil aux données d’exécution, aux hypothèses macroéconomiques et budgétaires, aux prévisions intermédiaires, aux modèles, aux paramètres et aux codes de calcul utilisés par les administrations. Ces informations devront lui être transmises dans des délais compatibles avec l’exercice réel de ses missions. Toute transmission tardive, incomplète ou défaillante pourra être publiquement signalée.
Il ne peut y avoir de contrôle indépendant si l’administration contrôlée reste seule maîtresse de l’information nécessaire au contrôle.
La proposition de loi organique renforce également l’évaluation des prévisions dans le temps. L’analyse des écarts entre prévisions et réalisations deviendra annuelle. Elle devra permettre d’identifier précisément ce qui relève des hypothèses macroéconomiques, des élasticités retenues, des mesures nouvelles, des effets de base ou d’événements exceptionnels. Lorsque le Haut Conseil aura lui‑même produit une estimation, celle‑ci sera également confrontée à la réalité.
L’indépendance ne doit pas signifier l’irresponsabilité : celui qui contre‑expertise doit lui aussi pouvoir être jugé sur la qualité de ses propres prévisions.
Le texte donne ensuite une portée nouvelle aux avis du Haut Conseil. Lorsque celui‑ci constate un écart significatif entre ses estimations et celles retenues par le Gouvernement, cet écart devra être clairement identifié et ses conséquences budgétaires évaluées. Le Gouvernement restera libre de maintenir ses propres hypothèses. Mais s’il le fait, il devra en expliquer les raisons et en assumer les conséquences devant le Parlement.
Le Haut Conseil ne gouverne pas. Le Gouvernement décide. Mais lorsque les chiffres divergent, le Gouvernement doit expliquer.
C’est cette logique de responsabilité, inspirée du principe de « se conformer ou s’expliquer », que le CPO a également identifié parmi les évolutions possibles du modèle français. Il souligne que plusieurs institutions européennes disposent déjà de mécanismes donnant davantage de portée aux divergences avec les prévisions gouvernementales.
La réforme donne aussi au Haut Conseil une véritable capacité d’alerte. Il pourra, à la majorité des deux tiers, se saisir d’une évolution susceptible d’affecter significativement les finances publiques, sans attendre le dépôt d’un projet de loi financière. Il pourra ainsi intervenir lorsqu’un risque apparaît en cours d’exercice, tout en restant strictement limité à l’analyse macroéconomique et budgétaire et sans porter d’appréciation sur l’opportunité des politiques publiques.
Lorsque l’écart anticipé devient suffisamment important, le Gouvernement devra actualiser ses prévisions, exposer les causes de la dégradation et présenter les suites qu’il entend donner à cette alerte. Le Haut Conseil pourra ensuite rendre une nouvelle appréciation publique.
Prévoir. Comparer. Alerter. Expliquer. Contrôler. Voilà la chaîne de responsabilité que cette proposition de loi organique entend instaurer.
Mais cette ambition resterait théorique si le Haut Conseil ne disposait pas des moyens nécessaires à son exercice. L’indépendance ne se mesure pas seulement au statut d’une institution. Elle se mesure aussi à sa capacité à recruter des compétences, à développer des modèles, à traiter les données et à produire ses propres analyses. Le CPO rappelle d’ailleurs que les institutions budgétaires indépendantes auxquelles sont confiées de véritables missions de prévision disposent généralement de ressources humaines et techniques adaptées.
La proposition de loi organique prévoit donc une présentation distincte des moyens humains, budgétaires, techniques et informatiques consacrés au Haut Conseil. Son président rendra chaque année publique une évaluation des ressources dont il dispose et de celles qu’il estime nécessaires pour exercer effectivement ses missions. Le Gouvernement devra, dans les documents budgétaires, indiquer les suites données à cette appréciation.
Une autorité indépendante qui dépend des autres pour ses données, ses modèles ou ses moyens n’est pas pleinement indépendante.
Cette réforme ne retire aucune prérogative au Gouvernement. Elle ne transforme pas le Haut Conseil en décideur budgétaire. Elle redonne simplement à chacun sa responsabilité : le Gouvernement prévoit et décide ; le Haut Conseil contre‑expertise et alerte ; le Parlement contrôle et vote.
La sincérité du débat budgétaire ne peut pas reposer sur la confiance seule. Elle doit pouvoir être vérifiée, contestée et documentée.
Renforcer le Haut Conseil des finances publiques, ce n’est pas retirer au Gouvernement le pouvoir de décider. C’est donner au Parlement les moyens de mieux contrôler.
L’article 1er dote le Haut Conseil d’une capacité propre et indépendante de contre‑expertise.
L’article 2 renforce son accès aux données, modèles et informations nécessaires à ses missions.
L’article 3 rend annuelle l’analyse des écarts entre prévisions et réalisations.
L’article 4 oblige le Gouvernement à justifier les écarts significatifs avec les estimations du Haut Conseil.
L’article 5 crée un pouvoir d’auto‑saisine et d’alerte.
L’article 6 organise les conséquences d’une alerte portant sur un risque important de dégradation des finances publiques.
L’article 7 renforce la transparence et l’autonomie des moyens du Haut Conseil.
L’article 8 fixe l’entrée en vigueur de la réforme.
proposition de loi ORGANIQUE
Article 1er
Après le II de l’article 61 de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, il est inséré un II bis ainsi rédigé :
« II bis. – Pour l’exercice de ses missions, le Haut Conseil des finances publiques dispose d’une capacité propre et indépendante de contre‑expertise des prévisions macroéconomiques et de finances publiques.
« Il établit chaque année ses propres estimations des principales hypothèses macroéconomiques ainsi que des recettes, des dépenses, du solde et de l’endettement des administrations publiques.
« Il établit notamment une estimation indépendante des recettes publiques et des principales catégories de prélèvements obligatoires. Cette estimation distingue, dans la mesure du possible, l’évolution spontanée des recettes, l’incidence des hypothèses macroéconomiques, les élasticités retenues, l’effet des mesures nouvelles ainsi que les facteurs exceptionnels susceptibles d’affecter leur rendement.
« Les estimations du Haut Conseil précisent les hypothèses et méthodes retenues ainsi que, lorsque cela est possible, les marges d’incertitude qui leur sont associées.
« Elles sont rendues publiques concomitamment aux avis auxquels elles se rapportent. Elles ont pour objet d’assurer une contre‑expertise indépendante des prévisions retenues par le Gouvernement et ne se substituent pas à celles‑ci. »
Article 2
Le IX de l’article 61 de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances est complété par six alinéas ainsi rédigés :
« Pour l’exercice de ses missions, les administrations de l’État, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes publics compétents transmettent au Haut Conseil des finances publiques l’ensemble des informations nécessaires à l’établissement de ses analyses et estimations, dans des délais compatibles avec l’exercice effectif de ses missions.
« Cette transmission comprend notamment les données relatives à l’exécution des recettes et des dépenses, les hypothèses macroéconomiques et budgétaires, les prévisions intermédiaires, les chroniques établies à politique inchangée ainsi que les séries statistiques, paramètres, modèles, méthodes et codes de calcul utilisés pour l’élaboration des prévisions de finances publiques.
« Les éléments issus des exercices périodiques de prévision économique et budgétaire réalisés par les administrations compétentes sont transmis au Haut Conseil dès qu’ils sont disponibles.
« Le Haut Conseil dispose, dans des conditions garantissant la sécurité et la confidentialité des informations, d’un accès aux bases de données administratives nécessaires à l’accomplissement de ses missions, y compris lorsque les informations qu’elles contiennent sont couvertes par le secret statistique ou fiscal. Les travaux rendus publics ne peuvent permettre l’identification des personnes auxquelles ces données se rapportent.
« Les membres du Haut Conseil ainsi que les personnes placées sous son autorité sont tenus au respect des secrets protégés par la loi dont ils prennent connaissance dans l’exercice de leurs fonctions.
« incomplète d’une information nécessaire à l’exercice de ses missions est mentionné par le Haut Conseil dans l’avis concerné. »
Article 3
Le V de l’article 62 de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances est ainsi modifié :
1° Les mots : « au moins une fois tous les quatre ans » sont remplacés par les mots : « chaque année » ;
2° Il est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« Cette analyse identifie notamment les écarts entre les prévisions de recettes et les recettes effectivement constatées pour les principales catégories de prélèvements obligatoires. Elle distingue, dans la mesure du possible, les écarts résultant des hypothèses macroéconomiques, des élasticités retenues, des effets de base, du chiffrage des mesures nouvelles et des événements exceptionnels.
« Lorsque le Haut Conseil a établi ses propres estimations en application du II bis de l’article 61, l’analyse présente également les écarts entre celles‑ci et les réalisations constatées, afin de permettre une évaluation régulière et objective de la qualité des différentes prévisions. »
Article 4
Après le VI de l’article 61 de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, il est inséré un VI bis ainsi rédigé :
« VI bis. – Lorsque, dans un avis rendu en application des IV à VI, le Haut Conseil des finances publiques constate un écart significatif entre les prévisions retenues par le Gouvernement et ses propres estimations, il le mentionne expressément et en évalue les conséquences sur les recettes, les dépenses, le solde ou l’endettement des administrations publiques.
« Est notamment regardé comme significatif tout écart dont le Haut Conseil estime qu’il est susceptible d’avoir une incidence égale ou supérieure à 0,1 point de produit intérieur brut sur le solde des administrations publiques.
« Lorsque le Gouvernement maintient les prévisions faisant l’objet de cette appréciation, il transmet, dans un délai de sept jours suivant la publication de l’avis, aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ainsi qu’au Haut Conseil une réponse motivée.
« Cette réponse expose les hypothèses retenues, les motifs pour lesquels le Gouvernement s’écarte des estimations du Haut Conseil et les conséquences attendues de cet écart sur les recettes, les dépenses, le solde et l’endettement des administrations publiques.
« Lorsque l’avis intervient à l’occasion du dépôt d’un projet de loi de finances de l’année, d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année ou d’un projet de loi financier rectificatif, le ministre chargé des finances présente ces justifications devant chacune des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances avant l’examen du projet de loi en séance publique.
« Lorsque l’avis intervient au cours de l’examen parlementaire d’un projet de loi mentionné au précédent alinéa, cette présentation intervient dans un délai de sept jours suivant sa publication.
« À l’issue de cette présentation, le Haut Conseil peut rendre publiques, dans un délai de cinq jours, des observations complémentaires sur les éléments communiqués par le Gouvernement. »
Article 5
L’article 61 de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances est ainsi modifié :
1° Le dernier alinéa du XI est ainsi rédigé :
« Sous réserve des XI bis et XI ter, il ne peut délibérer ni publier d’avis dans d’autres cas ou sur d’autres sujets que ceux prévus au présent titre. » ;
2° Après le XI, il est inséré un XI bis ainsi rédigé :
« XI bis. – Le Haut Conseil des finances publiques peut, à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, se saisir de toute évolution susceptible d’affecter significativement les hypothèses macroéconomiques, les recettes, les dépenses, le solde ou l’endettement des administrations publiques.
« Il peut notamment rendre public un avis d’alerte lorsqu’il identifie, en cours d’exercice, un risque sérieux d’écart par rapport aux prévisions présentées au Parlement ou aux trajectoires pluriannuelles de finances publiques.
« Cet avis précise la nature et l’ampleur de l’écart identifié ou anticipé, les principaux facteurs susceptibles de l’expliquer ainsi que ses conséquences prévisibles sur les finances publiques.
« Dans l’exercice de ce pouvoir d’auto‑saisine, le Haut Conseil se prononce exclusivement sur les conséquences macroéconomiques et budgétaires des évolutions qu’il examine, sans porter d’appréciation sur l’opportunité des politiques publiques concernées. »
Article 6
Après le XI bis de l’article 61 de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, dans sa rédaction résultant de la présente loi organique, il est inséré un XI ter ainsi rédigé :
« XI ter. – Lorsqu’un avis d’alerte rendu en application du XI bis identifie un risque d’écart susceptible de dégrader le solde des administrations publiques d’au moins 0,25 point de produit intérieur brut par rapport à la dernière prévision présentée au Parlement, le Gouvernement transmet au Haut Conseil et aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, dans un délai de quinze jours, une actualisation de ses prévisions.
« Cette actualisation expose les causes de l’écart constaté ou anticipé, ses conséquences sur les recettes, les dépenses, le solde et l’endettement publics ainsi que les mesures que le Gouvernement envisage, le cas échéant, pour en limiter les effets.
« Lorsque le Gouvernement ne retient pas tout ou partie des estimations du Haut Conseil, il expose précisément les motifs de cette divergence.
« Le ministre chargé des finances présente cette actualisation et les suites que le Gouvernement entend donner à l’avis d’alerte devant chacune des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances dans le même délai.
« Le Haut Conseil rend, dans un délai de cinq jours suivant la transmission de l’actualisation, un avis public portant sur les nouvelles prévisions et les explications fournies par le Gouvernement.
« À défaut de transmission des informations prévues au premier alinéa dans le délai imparti, le Haut Conseil constate publiquement ce manquement et en informe les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat ainsi que les présidents des commissions chargées des finances. »
Article 7
Le XII de l’article 61 de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances est est complété par quatre alinéas ainsi rédigés :
« Les moyens humains, budgétaires, techniques et informatiques consacrés au Haut Conseil font l’objet d’une présentation distincte dans les documents budgétaires relatifs aux crédits auxquels ils sont rattachés.
« Chaque année, avant le dépôt du projet de loi de finances de l’année, le président du Haut Conseil transmet aux présidents et aux rapporteurs généraux des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances une évaluation publique des moyens dont dispose le Haut Conseil pour accomplir ses missions.
« Cette évaluation présente notamment les effectifs du secrétariat permanent, les capacités internes de prévision et de modélisation, les moyens consacrés à l’accès et au traitement des données ainsi que les moyens supplémentaires que le Haut Conseil estime nécessaires à l’exercice effectif de ses missions au cours des trois années suivantes.
« Le Gouvernement présente, dans les documents annexés au projet de loi de finances de l’année, les suites données à cette évaluation ainsi que l’évolution prévue des moyens consacrés au Haut Conseil. »
Article 8
Les dispositions de la présente loi organique entrent en vigueur le premier jour du sixième mois suivant sa promulgation.
Article 9
La charge pour l’État résultant de la présente loi organique est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
