EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La circulation de copies de documents d’identité constitue aujourd’hui une pratique courante de la vie économique et sociale. Les employeurs, établissements de crédit, bailleurs, agents immobiliers, assureurs, fournisseurs d’accès à internet, opérateurs de télécommunications, établissements de santé et de nombreux autres acteurs privés demandent régulièrement la transmission d’une copie de carte nationale d’identité, de passeport, de titre de séjour ou de carte Vitale.
Ces documents contiennent des données directement identifiantes, dont l’utilisation frauduleuse peut favoriser l’usurpation d’identité, la souscription de crédits, la création de comptes, la conclusion de contrats, la fraude documentaire ou l’accès indu à certains services. La carte Vitale comporte le numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques, des données d’identification, une photographie et des informations relatives aux droits à l’assurance maladie.
Le règlement (UE) 2016/679 du 27 avril 2016 (dit règlement général sur la protection des données) impose que les données à caractère personnel soient collectées pour des finalités déterminées, explicites et légitimes, qu’elles soient limitées à ce qui est nécessaire et qu’elles soient conservées pendant une durée n’excédant pas celle nécessaire au regard des finalités poursuivies. Il impose également la mise en œuvre de mesures techniques et organisationnelles appropriées afin de garantir un niveau de sécurité adapté au risque.
Toutefois, ces principes généraux ne conduisent pas, à eux seuls, à une pratique homogène du filigranage. Les copies de documents d’identité sont encore fréquemment conservées sans limitation d’usage dans des boîtes de courrier électronique, des espaces de stockage partagés, des logiciels métiers ou des systèmes d’archivage. Une telle conservation augmente le risque de réutilisation à d’autres fins, de transmission non maîtrisée et d’exposition lors d’une violation de données.
Le filigranage constitue une mesure simple, proportionnée et réversible. Il consiste à apposer sur la copie une mention personnalisée précisant notamment la finalité de l’utilisation du document et son destinataire. Cette mention permet de limiter la réutilisation de la copie à la relation ou à la démarche pour laquelle elle a été fournie, sans empêcher la lecture des informations nécessaires à cette finalité.
La difficulté principale tient toutefois à la crainte exprimée par les entreprises de perdre la valeur probatoire de la copie filigranée. Certains responsables de traitement redoutent qu’un document comportant une mention ajoutée après sa reproduction soit considéré comme altéré ou dépourvu de valeur lors d’un contrôle administratif, fiscal ou social, ou dans le cadre d’un contentieux judiciaire.
Cette crainte n’est pas cohérente avec l’évolution du droit de la preuve. L’article 1358 du code civil consacre la liberté de la preuve, sauf disposition contraire, tandis que l’article 1366 reconnaît à l’écrit électronique la même force probante que l’écrit sur support papier lorsque l’auteur peut être identifié et que l’intégrité du document est garantie. L’article 1379 dispose, en outre, que la copie fiable a la même force probante que l’original.
La présente proposition de loi poursuit donc un double objectif. Elle impose, pour les responsables de traitement privés, que les copies de documents d’identité et de cartes Vitale soient filigranées dès leur collecte et conservées exclusivement sous cette forme. Elle consacre parallèlement la valeur probatoire de la copie filigranée lorsqu’elle demeure parfaitement lisible, exploitable et intègre.
Le dispositif est conçu pour ne pas entraver les pouvoirs régaliens de l’État ni les procédures spécifiques de contrôle d’identité, de vérification du droit au séjour, de lutte contre la fraude documentaire ou de poursuite des infractions. Les procédures relevant notamment du code de la sécurité intérieure, du code de procédure pénale, du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ou d’autres textes attribuant un pouvoir légal de vérification aux autorités publiques demeurent régies par leurs dispositions propres. Le code de procédure pénale prévoit ainsi que les contrôles d’identité relèvent des autorités de police désignées par la loi et sont placés sous le contrôle des autorités judiciaires. De même, les procédures relatives au contrôle du droit au séjour sont confiées à des autorités habilitées et obéissent à des règles spécifiques.
La proposition ne modifie pas davantage les obligations sectorielles pesant sur les établissements financiers, les professionnels de santé, les hébergeurs de données de santé ou les organismes intervenant dans le champ de l’assurance maladie. Elle impose seulement que, lorsqu’une copie est collectée par un responsable de traitement privé en dehors d’une procédure régalienne, cette copie soit sécurisée par un filigrane.
La Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) assurera la supervision du dispositif dans le cadre de ses missions générales de contrôle du respect du règlement général sur la protection des données (RGPD) et de la loi Informatique et Libertés. Elle pourra publier des recommandations et référentiels techniques, contrôler la conformité des pratiques et recourir aux mesures correctrices et sanctions prévues par les textes en vigueur. La jurisprudence administrative confirme que l’insuffisance des mesures de sécurité, notamment lorsque les données sont exposées à un risque d’accès non autorisé, peut constituer un manquement à l’article 32 du RGPD.
Ainsi, l’article 1er crée un cadre juridique spécifique pour sécuriser, par le filigranage, les copies de documents d’identité et de cartes Vitale collectées et conservées par les responsables de traitement privés.
L’article 2 consacre la valeur probatoire des copies filigranées lorsqu’elles sont lisibles, exploitables et intègres.
L’article 3 précise que la présence d’un filigrane ne fait pas obstacle à la qualification de copie fiable.
L’article 4 prévoit la publication par la CNIL d’un référentiel technique relatif au filigranage.
L’article 5 fixe les modalités d’entrée en vigueur du dispositif et prévoit une période de mise en conformité pour les copies déjà conservées.
Tel est l’objet de la présente proposition de loi.
proposition de loi
Article 1er
La loi n° 78‑17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés est complétée par un chapitre XIV ainsi rédigé :
« Chapitre XIV
« La sécurisation des copies de documents d’identité et de cartes vitales
« Art. 102‑1. – Au sens du présent chapitre, on entend par :
« 1° Document d’identité : la carte nationale d’identité, le passeport ou le titre de séjour délivré par une autorité compétente française ou étrangère ;
« 2° Carte vitale : la carte d’assurance maladie mentionnée à l’article R. 161‑33‑1 du code de la sécurité sociale, sous forme matérielle ou dématérialisée, ainsi que tout support qui en tient lieu pour la justification de l’ouverture ou de l’exercice des droits à l’assurance maladie ;
« 3° Copie : toute reproduction, quel qu’en soit le support ou le procédé, d’un document d’identité ou d’une carte vitale, notamment par photocopie, numérisation, photographie, capture d’écran, export ou génération de fichier électronique ;
« 4° Filigrane : une mention personnalisée, lisible et durable, apposée sur une copie de manière à limiter son utilisation à une finalité déterminée et, le cas échéant, à un destinataire ou à une catégorie de destinataires identifiés, sans altérer la lisibilité ni l’exploitabilité des informations nécessaires à cette finalité.
« Le filigrane ne peut avoir pour effet de modifier les données figurant sur le document d’origine, d’en empêcher la lecture ou d’altérer les éléments techniques nécessaires à la vérification prévue par une disposition législative ou réglementaire.
« Un décret en Conseil d’État précise les caractéristiques minimales du filigrane, notamment sa taille, sa position, son contraste, ses modalités d’identification de la finalité et du destinataire, ainsi que les conditions particulières applicables aux copies destinées à être lues automatiquement.
« 5° Responsable de traitement privé : toute personne physique ou morale de droit privé qui détermine les finalités et les moyens du traitement, à l’exclusion des personnes agissant exclusivement à titre personnel ou domestique.
« Art. 102‑2. – Lorsqu’un responsable de traitement privé collecte une copie d’un document d’identité ou d’une carte vitale, cette copie est filigranée avant sa conservation.
« Le filigrane est apposé par la personne concernée avant la transmission de la copie. À défaut, il est apposé sans délai par le responsable de traitement ou, sous la responsabilité de celui‑ci, par son sous‑traitant immédiatement après la collecte.
« Le responsable de traitement privé ne peut demander la transmission d’une copie non filigranée lorsqu’une copie filigranée lisible et exploitable suffit à la finalité poursuivie.
« La seule présence d’un filigrane conforme au présent chapitre ne peut constituer un motif de refus de la copie, sauf lorsqu’une disposition législative ou réglementaire impose la présentation de l’original, une vérification directe du titre ou le respect d’une caractéristique technique particulière.
« Lorsque la copie est transmise par courrier électronique, par formulaire en ligne ou par tout autre procédé impliquant une fixation temporaire sur un système d’information, le responsable de traitement met en œuvre les mesures nécessaires afin que la copie non filigranée ne soit conservée que pendant la durée strictement nécessaire à l’apposition du filigrane et à la suppression de la copie initiale.
« Art. 102‑3. – Les copies de documents d’identité et de cartes vitales conservées par un responsable de traitement privé le sont exclusivement sous une forme filigranée.
« Cette obligation s’applique à toute conservation sur support papier ou électronique, y compris dans les messageries, espaces de stockage, logiciels métiers, systèmes d’archivage, copies de sécurité, sauvegardes et dispositifs de reprise d’activité placés sous le contrôle du responsable de traitement.
« Une copie non filigranée peut être traitée temporairement lorsqu’une telle opération est strictement nécessaire à l’apposition du filigrane. Elle est supprimée dès que cette opération est achevée et, en tout état de cause, dans un délai maximal de vingt‑quatre heures suivant la collecte, sauf impossibilité technique dûment justifiée et documentée.
« Le responsable de traitement définit et documente une procédure de suppression des copies non filigranées dans les systèmes actifs, les sauvegardes et les dispositifs d’archivage placés sous son contrôle.
« Art. 102‑4. – Les obligations prévues aux articles 102‑2 et 102‑3 ne s’appliquent pas lorsque la collecte, la vérification ou la conservation de la copie est effectuée :
« 1° Par une autorité publique agissant dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique ;
« 2° Par une juridiction, un service de police, une unité de gendarmerie, une administration ou un organisme habilité par la loi, dans le cadre d’une procédure de contrôle, d’enquête, de poursuite, de délivrance d’un titre ou de vérification de l’identité ou du droit au séjour ;
« 3° Par une personne privée agissant exclusivement pour le compte d’une autorité publique dans le cadre d’une mission légalement définie, lorsque la conservation d’une copie non filigranée est nécessaire à l’exercice de cette mission.
« Les procédures régies par le code de la sécurité intérieure, le code de procédure pénale, le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, le code des douanes ou tout autre texte attribuant un pouvoir légal de contrôle ou de vérification de l’identité demeurent soumises à leurs dispositions propres.
« L’exclusion prévue au présent article est interprétée strictement. Elle ne s’applique pas aux traitements effectués par une personne privée pour ses besoins propres, même lorsque ces traitements interviennent à l’occasion d’une relation contractuelle avec une autorité publique.
« Art. 102‑5. – Le responsable de traitement privé est en mesure de démontrer, à tout moment, que les copies conservées sont filigranées conformément au présent chapitre et que les copies non filigranées ont été supprimées dans les conditions prévues à l’article 102‑3.
« Il tient à jour une procédure interne précisant les catégories de documents concernées, les finalités de collecte, les personnes habilitées à apposer ou à vérifier le filigrane, les modalités de conservation et les délais de suppression.
« Cette procédure est intégrée, lorsque cela est nécessaire, au registre des activités de traitement et à la documentation relative aux mesures techniques et organisationnelles prévues par le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE.
« Art. 102‑6. – La commission nationale de l’informatique et des libertés veille au respect du présent chapitre dans le cadre de ses missions prévues par l’article 8 de la présente loi et par le règlement (UE) 2016/679.
« Elle peut publier des recommandations, lignes directrices ou référentiels destinés à préciser les conditions techniques et organisationnelles de mise en œuvre du filigranage, en particulier pour les petites et moyennes entreprises, les associations et les responsables de traitements opérant dans le secteur de la santé.
« Les manquements aux obligations prévues au présent chapitre peuvent faire l’objet des mesures correctrices et sanctions prévues aux articles 20 à 22 de la présente loi, sans préjudice des amendes administratives prévues à l’article 83 du règlement (UE) 2016/679 et des autres sanctions applicables.
« Pour déterminer la mesure corrective ou la sanction, il est notamment tenu compte de la nature, de la gravité et de la durée du manquement, du nombre de personnes concernées, des catégories de documents conservés, de l’existence d’une violation de données, de la coopération du responsable de traitement et des mesures prises pour remédier au manquement.
« Art. 102‑7. – Un décret en Conseil d’État, pris après avis public de la commission nationale de l’informatique et des libertés, précise :
« 1° Les modalités techniques minimales du filigrane ;
« 2° Les conditions dans lesquelles le filigrane peut être apposé automatiquement ;
« 3° Les modalités de conservation de la preuve de l’apposition du filigrane ;
« 4° Les conditions applicables aux copies comportant une zone lisible automatiquement, notamment une zone de lecture optique ou une zone comportant une signature, un code ou un composant électronique ;
« 5° Les modalités particulières applicables aux sauvegardes, archives et systèmes de reprise d’activité ;
« 6° Les mesures de simplification applicables aux microentreprises, petites entreprises et associations, sans diminution du niveau de sécurité exigé.
« Art. 102‑8. – Les dispositions du présent chapitre sont sans incidence sur les obligations d’information, de limitation de la conservation, de confidentialité, de secret professionnel, de sécurité et de notification des violations de données prévues par le règlement (UE) 2016/679, la présente loi, le code de la santé publique, le code de la sécurité sociale et les autres dispositions applicables.
« Le filigranage ne constitue ni une base juridique autonome de collecte, ni une autorisation de conserver un document lorsque sa conservation n’est pas nécessaire à la finalité poursuivie. »
Article 2
Après l’article 1379 du code civil, il est inséré un article 1379‑1 ainsi rédigé :
« Art. 1379‑1. – Toute copie d’un document d’identité ou d’une carte vitale collectée et conservée conformément aux dispositions du chapitre consacré à la sécurisation des copies de documents d’identité et de cartes vitales de la loi n° 78‑17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés est réputée, lorsqu’elle est parfaitement lisible, exploitable et intègre, constituer une copie fidèle et sincère du document reproduit.
« Cette copie constitue un écrit au sens du présent titre, nonobstant la présence du filigrane.
« La présence du filigrane ne peut, à elle seule, justifier l’exclusion de la copie des débats ou le refus de lui reconnaître une valeur probatoire.
« La présomption prévue au premier alinéa peut être combattue par tout moyen. Elle ne dispense pas la partie qui se prévaut de la copie de démontrer, lorsque cela est nécessaire, l’identité de la personne concernée, l’origine de la copie, la réalité de sa transmission et l’intégrité du fichier ou du support produit.
« Le présent article est sans préjudice des dispositions imposant la production d’un original, d’une copie authentique, d’un acte signé ou d’un document présentant une caractéristique particulière. »
Article 3
L’article 1379 du code civil est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« La présence d’une mention de sécurité, d’un filigrane ou de toute autre indication destinée à limiter l’utilisation d’une copie à une finalité ou à un destinataire déterminé ne fait pas obstacle à sa qualification de copie fiable, dès lors qu’elle n’altère pas la lisibilité, l’exploitabilité ou l’intégrité de la copie. »
Article 4
Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, la commission nationale de l’informatique et des libertés publie un référentiel technique relatif au filigranage des copies de documents d’identité et de carte vitale.
Ce référentiel précise notamment les mentions pouvant être utilisées pour indiquer la finalité de la collecte, l’identité du destinataire ou la catégorie de destinataires, ainsi que les modalités permettant de préserver la lisibilité des documents et de limiter leur réutilisation.
Article 5
Les obligations prévues par la présente loi s’appliquent aux copies collectées à compter du premier jour du sixième mois suivant sa publication.
Les responsables de traitement privés disposent d’un délai de dix‑huit mois à compter de cette date pour mettre en conformité les copies collectées antérieurement et encore conservées.
À l’expiration de ce délai, les copies non filigranées conservées par un responsable de traitement privé sont supprimées ou remplacées par des copies filigranées, sauf lorsqu’une disposition législative ou réglementaire impose leur conservation sous leur forme initiale ou la présentation de l’original.
