EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Premier texte de l’Union européenne ayant pour objet même la protection du pluralisme des médias et de l’indépendance éditoriale, le règlement (UE) 2024/1083 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 établissant un cadre commun pour les services de médias dans le marché intérieur et modifiant la directive 2010/13/UE, dit « règlement européen sur la liberté des médias » ou « European Media Freedom Act » (EMFA), doit beaucoup à l’engagement constant de la France tout au long de sa négociation. Directement applicable depuis le 8 août 2025, il appelle néanmoins l’adoption de plusieurs mesures nationales pour assurer sa pleine mise en œuvre.
Certaines de ses dispositions confient ainsi aux États membres le soin de désigner l’autorité compétente pour exercer plusieurs missions déterminées : le contrôle des garanties relatives à l’indépendance des médias de service public (article 5, paragraphe 4) ; le développement d’une base de données nationale sur la propriété des médias (article 6, paragraphe 2) ; ou encore le suivi de l’attribution de la publicité d’État (article 25, paragraphe 3).
Ce règlement impose également aux États membres de doter l’autorité de régulation nationale des pouvoirs nécessaires pour recueillir les informations utiles à l’exercice de ses missions (article 7, paragraphe 4), et surtout, de prévoir, dans le droit national, des règles de fond et de procédure permettant d’évaluer les concentrations sur le marché des médias susceptibles d’avoir un effet important sur le pluralisme des médias et l’indépendance éditoriale (article 22).
Or, plus d’un an après l’entrée en application du règlement, aucune de ces mesures n’a été adoptée. Le projet de loi préparé à la suite des États généraux de l’information, qui devait notamment permettre cette adaptation du droit national, n’a finalement pas été déposé. Dans son avis du 29 janvier 2026 sur la proposition de loi n° 2216 visant à empêcher la constitution de monopoles économiques dans les secteurs des médias, le Conseil d’État a d’ailleurs relevé la nécessité de compléter le droit national afin d’assurer la pleine mise en œuvre de l’EMFA (règlement européen sur la liberté des médias). La France demeure ainsi exposée à une procédure en manquement sur le fondement de l’article 258 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, alors même qu’elle a été l’une des principales promotrices de ce texte.
Cette situation emporte également des conséquences concrètes pour l’examen des concentrations dans le secteur des médias. En l’absence d’évaluation ou de consultation au niveau national au titre de l’article 22, l’article 23 de l’EMFA permet en effet au comité européen pour les services de médias, de sa propre initiative ou à la demande de la Commission européenne, de rendre un avis sur les effets d’une concentration sur le pluralisme des médias et l’indépendance éditoriale, lorsque cette opération est susceptible d’affecter le fonctionnement du marché intérieur des services de médias. La Commission européenne peut également rendre son propre avis.
Le comité a fait usage de cette faculté pour la première fois le 9 avril 2026, à propos d’une acquisition intervenue sur le marché hongrois de la presse qui, non soumise à notification obligatoire au titre du contrôle des concentrations, n’avait fait l’objet d’aucune évaluation nationale. Il a estimé que cette opération, bien que principalement nationale, était susceptible d’affecter le fonctionnement du marché intérieur, en raison de l’influence significative de l’entité issue de la concentration sur la formation de l’opinion publique. Une opération concernant un média français pourrait donc, de la même manière, faire l’objet d’une première appréciation au niveau européen sans évaluation préalable du régulateur national, alors même que le président de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) assure en 2026 la vice‑présidence de ce comité et a vocation à en exercer la présidence en 2027.
La présente proposition de loi entend remédier à cette situation en confiant à l’Arcom les missions que l’EMFA attribue à l’autorité de régulation nationale ou laisse aux États membres le soin d’attribuer, et en organisant l’évaluation des concentrations prévue par son article 22.
Son objet est ainsi strictement circonscrit. Elle n’entend pas rouvrir le débat, légitime mais distinct, relatif à la refonte des dispositifs anti‑concentration prévus par la loi n° 86‑1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et par la loi n° 86‑897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse. Une telle réforme soulève des enjeux propres qui appellent un examen spécifique.
La présente proposition de loi n’instaure, par ailleurs, aucun régime d’autorisation des concentrations et n’impose aucune double notification. Elle s’appuie sur les procédures existantes de contrôle des concentrations et, pour les opérations qui y échappent, sur une information ou une notification préalable de l’Arcom, limitée aux opérations les plus significatives et complétée par une faculté de saisine d’office. Elle confie à l’Arcom le soin de rendre un avis motivé et public sur leurs effets au regard du pluralisme des médias et de l’indépendance éditoriale, sans que cet avis lie l’Autorité de la concurrence. Ce dispos
itif découle de l’article 22 du règlement, qui impose une évaluation distincte de l’appréciation concurrentielle sans exiger qu’elle revête un caractère contraignant. Il appartient au législateur d’en fixer les règles, conformément à l’article 34 de la Constitution, qui lui confie la détermination des règles concernant la liberté, le pluralisme et l’indépendance des médias.
L’article 1er établit, au sein du titre Ier de la loi du 30 septembre 1986 consacré à l’Arcom, un article 10 regroupant les missions et les pouvoirs qui lui sont confiés pour la mise en œuvre du règlement européen sur la liberté des médias. Il précise sa qualité d’autorité de régulation nationale au sens de l’EMFA, qu’elle tient déjà de sa désignation au titre de l’article 30 de la directive 2010/13/UE « Services de médias audiovisuels ». Il lui permet de s’appuyer sur les compétences techniques de l’Agence nationale des fréquences pour contrôler le droit à la personnalisation de l’offre de médias prévu à l’article 20 du règlement. Il lui confie ensuite le contrôle des garanties d’indépendance des médias de service public et le suivi de l’attribution de la publicité d’État, ainsi que la tenue de la base de données nationale sur la propriété des médias, qui rassemble les informations que les fournisseurs de services de médias sont tenus de rendre publiques (article 6, paragraphe 1). Afin que l’Arcom puisse exercer effectivement ces deux dernières missions, les fournisseurs de services de médias établis en France lui transmettent ces informations au moins une fois par an, et les autorités ou entités publiques celles qu’elles publient sur leurs dépenses de publicité d’État, selon des modalités fixées par décret. En matière de mesure d’audience, l’Arcom encourage l’élaboration de codes de conduite et rend compte, dans son rapport annuel, du respect par les fournisseurs de systèmes de mesure d’audience des obligations prévues à l’article 24 du règlement. Cet article la dote en ooutre des pouvoirs d’information nécessaires à l’exercice de ces missions, dans le respect du secret des sources des journalistes. Le II de l’article 1er punit enfin d’une amende de 18 000 euros le défaut de transmission à l’Arcom des informations relatives à la propriété des médias, ainsi que la transmission d’informations sciemment inexactes, sur le modèle des sanctions prévues à l’article 75 de la loi du 30 septembre 1986.
L’article 2 met en place, au sein d’un nouveau II de l’article 41‑4 de la loi du 30 septembre 1986, la procédure nationale d’évaluation des concentrations sur le marché des médias prévue par l’article 22 du règlement. Cette évaluation s’applique aux opérations dont la cible est un fournisseur de services de médias ou de plateforme en ligne donnant accès à des contenus médiatiques, ou une entreprise dont l’activité principale consiste à distribuer ou à diffuser des services de médias ou à commercialiser leurs espaces publicitaires. L’Arcom est informée des opérations par trois voies. Pour les concentrations notifiées à l’Autorité de la concurrence, celle‑ci lui transmet la notification, évitant toute double notification. Pour les concentrations de dimension européenne qui relèvent du contrôle de la Commission européenne, les parties informent l’Arcom au plus tard à la date de cette notification. Enfin, pour les opérations qui échappent au contrôle des concentrations et concernent des médias d’information, les parties notifient l’opération à l’Arcom au plus tard un mois avant sa réalisation, lorsque l’audience ou la diffusion des services concernés dépasse des seuils fixés par décret. En deçà de ces seuils, l’Arcom dispose d’une faculté de saisine d’office dans les trois mois suivant l’annonce de l’opération. Dans son avis précité, le Conseil d’État avait recommandé de limiter le dispositif alors examiné aux opérations dépassant les seuils du contrôle des concentrations. La présente proposition de loi s’en écarte de manière circonscrite, afin de tirer les conséquences du précédent hongrois. L’Arcom détermine, sur la base de critères objectifs dont la loi fixe les principaux éléments, les opérations appelant un avis. Ces critères sont rendus publics après consultation, conformément à l’article 22, paragraphe 1, point d), du règlement. Lorsqu’elle estime qu’une opération ne justifie pas la délivrance d’un avis, l’Arcom en informe les parties de manière motivée dans un délai de quinze jours. Lorsqu’elle se prononce, l’Arcom rend un avis motivé et public sur les effets de l’opération au regard du pluralisme des médias et de l’indépendance éditoriale, dans un délai d’un mois, porté à deux mois en cas de saisine d’office, et après consultation du comité européen lorsque l’opération est susceptible d’affecter le marché intérieur (article 22, paragraphes 4 à 6), sans que cet avis lie l’Autorité de la concurrence ni fasse obstacle à la réalisation de l’opération.
L’article 3 prévoit enfin une entrée en vigueur différée du nouveau dispositif d’évaluation des concentrations afin de laisser à l’Arcom le temps de publier les critères nécessaires à sa mise en œuvre. Il précise également que ces nouvelles règles s’appliquent aux opérations dont l’examen par l’Autorité de la concurrence ou par la Commission européenne est en cours à cette date, ainsi qu’aux opérations concernant des médias d’information qui n’ont pas encore été réalisées. Il ouvre en outre à l’Arcom la faculté de se saisir, dans les trois mois suivant l’entrée en vigueur de la présente proposition de loi, des opérations annoncées ou réalisées depuis le 8 août 2025, date à laquelle l’article 22 du règlement est devenu applicable. Cette faculté ne remet en cause aucune situation acquise, dès lors que l’avis ne lie aucune autorité et ne fait pas obstacle à la réalisation de l’opération. Elle permet de réduire le vide juridique résultant du retard d’adaptation.
proposition de loi
Article 1er
I. – La loi n° 86‑1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication est ainsi modifiée :
1° L’article 10 est ainsi rétabli :
« Art. 10. – I. – L’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique est, pour l’application du règlement (UE) 2024/1083 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 établissant un cadre commun pour les services de médias dans le marché intérieur et modifiant la directive 2010/13/UE (règlement européen sur la liberté des médias), l’autorité de régulation nationale au sens du 13) de l’article 2 de ce règlement. À ce titre, elle veille à l’application du chapitre III dudit règlement et participe aux travaux du comité européen pour les services de médias institué par son article 8. Dans sa mission de contrôle de la mise en œuvre des dispositions de l’article 20 du même règlement, l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique peut s’appuyer sur les compétences techniques de l’Agence nationale des fréquences.
« II. – L’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique est également chargée :
« 1° Du contrôle de l’application des paragraphes 1 à 3 de l’article 5 du même règlement. Les résultats de ce contrôle sont rendus publics, notamment au sein du rapport annuel prévu à l’article 18 de la présente loi ;
« 2° Du développement et de la mise à jour de la base de données nationale sur la propriété des médias prévue au paragraphe 2 de l’article 6 du même règlement, qu’elle met à la disposition du public. À cette fin, les fournisseurs de services de médias établis en France lui transmettent, au moins une fois par an, les informations mentionnées au paragraphe 1 du même article, selon des modalités fixées par décret ;
« 3° Du suivi de l’attribution des dépenses de publicité d’État et de l’établissement du rapport annuel prévus au paragraphe 3 de l’article 25 du même règlement. Les autorités ou entités publiques mentionnées au paragraphe 2 du même article lui transmettent les informations qu’elles mettent à la disposition du public en application de ce paragraphe, selon des modalités fixées par décret ;
« 4° De la mise en œuvre de l’article 24 du même règlement. À ce titre, elle encourage l’élaboration et le respect des codes de conduite mentionnés au paragraphe 3 du même article, peut formuler des recommandations sur l’application des principes mentionnés au paragraphe 1 dudit article et rend compte, dans le rapport annuel prévu à l’article 18 de la présente loi, de l’application de ses paragraphes 1 et 2, dans le respect du secret des affaires.
« III. – Pour l’accomplissement des missions qui lui sont confiées en application du même règlement, et dans le respect du secret des sources des journalistes mentionné à l’article 2 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique peut demander aux fournisseurs de services de médias, au sens du 2) de l’article 2 de ce règlement, ainsi qu’aux autres personnes mentionnées aux a et b du paragraphe 4 de l’article 7 dudit règlement, de lui communiquer, dans le délai qu’elle fixe, les informations et données proportionnées et nécessaires à l’accomplissement de ces missions. » ;
2° Après l’article 75, il est inséré un article 75‑1 ainsi rédigé :
« Art. 75‑1. – Est puni de 18 000 euros d’amende le fait, pour les dirigeants de droit ou de fait d’un fournisseur de services de médias établi en France, de ne pas transmettre à l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique, dans les conditions prévues au 2° du II de l’article 10, les informations mentionnées au même alinéa, ou de lui transmettre sciemment des informations inexactes. »
Article 2
L’article 41‑4 de la loi n° 86‑1067 précitée est ainsi modifié :
1° Au début du premier alinéa, est ajoutée la mention : « I. – » ;
2° Avant le dernier alinéa, il est inséré un II ainsi rédigé :
« II. – En application de l’article 22 du règlement (UE) 2024/1083 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 établissant un cadre commun pour les services de médias dans le marché intérieur et modifiant la directive 2010/13/UE (règlement européen sur la liberté des médias), l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique évalue les concentrations sur le marché des médias, au sens du 15) de l’article 2 du même règlement, qui portent sur la fusion d’entreprises dont l’une au moins est un fournisseur de services de médias ou un fournisseur de plateforme en ligne fournissant un accès aux contenus médiatiques, ou sur l’acquisition du contrôle de tout ou partie d’un tel fournisseur ou d’une entreprise dont l’activité principale consiste à distribuer, à diffuser des services de médias ou à commercialiser leurs espaces publicitaires, et qui sont susceptibles d’avoir un effet important sur le pluralisme des médias et l’indépendance éditoriale. Cette évaluation donne lieu à un avis, distinct des observations mentionnées au premier alinéa du I.
« Sans préjudice des dispositions de l’article 42‑3 de la présente loi, notamment de son cinquième alinéa, l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique se prononce sur :
« 1° Les concentrations sur le marché des médias notifiées à l’Autorité de la concurrence en application de l’article L. 430‑3 du code de commerce, dont celle- ci lui communique sans délai la notification ;
« 2° Les concentrations sur le marché des médias de dimension européenne, au sens de l’article 1er du règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises, qui concernent au moins un fournisseur de services de médias établi en France. Les parties à l’opération en informent l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique au plus tard à la date de sa notification à la Commission européenne ;
« 3° Les autres concentrations sur le marché des médias qui concernent au moins un fournisseur de services de médias établi en France fournissant des contenus d’information et d’actualité. Lorsque l’audience ou la diffusion des services de ce fournisseur excède des seuils fixés par décret, les parties notifient la concentration à l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique au plus tard un mois avant sa réalisation.
« L’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique peut se saisir d’office des concentrations mentionnées au 3° qui ne sont pas soumises à l’obligation de notification prévue au même 3°, dans un délai de trois mois à compter de leur annonce publique.
« L’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique définit et rend publics, après consultation publique et préalablement à leur mise en œuvre, les critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés au regard desquels elle détermine, compte tenu de leur effet potentiel sur le pluralisme des médias et l’indépendance éditoriale, les concentrations qui donnent lieu à un avis. Ces critères tiennent compte notamment de l’audience ou de la diffusion des services concernés, de leur place dans l’offre d’information à l’échelle nationale ou locale et des autres activités des parties à l’opération de concentration dans le secteur des médias. Lorsqu’elle estime qu’une concentration mentionnée aux 1° à 3° ne donne pas lieu à un avis, elle en informe de manière motivée les parties et, dans le cas mentionné au 1°, l’Autorité de la concurrence, dans un délai de quinze jours à compter de la communication, de l’information ou de la notification de cette concentration. Lorsqu’elle se saisit d’office, elle en informe les parties.
« L’avis tient compte des éléments mentionnés au paragraphe 2 de l’article 22 du règlement (UE) 2024/1083 du 11 avril 2024 précité. Il est rendu dans un délai d’un mois à compter de la communication, de l’information ou de la notification mentionnées aux 1° à 3° ou, en cas de saisine d’office, dans un délai de deux mois à compter de l’information des parties.
« Lorsque la concentration est susceptible d’affecter le fonctionnement du marché intérieur des services de médias, l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique consulte préalablement le comité européen pour les services de médias sur son projet d’avis, dans les conditions prévues aux paragraphes 4 à 6 de l’article 22 du même règlement. Les délais mentionnés à l’alinéa précédent sont alors suspendus jusqu’à la transmission de l’avis du comité ou, à défaut, jusqu’à l’expiration du délai dont celui‑ci dispose en vertu de son règlement intérieur.
« L’avis est motivé. Il est communiqué aux parties, à l’Autorité de la concurrence, au ministre chargé de l’économie et, dans le cas mentionné au 2°, à la Commission européenne. Il est rendu public sous réserve des secrets protégés par la loi. Il fait état, le cas échéant, du refus des parties de communiquer les informations demandées en application du III de l’article 10 ou du manquement aux obligations d’information et de notification prévues aux 2° et 3° du présent II. Il ne lie pas l’Autorité de la concurrence et ne fait pas obstacle à la réalisation de l’opération. » ;
3° Au début du dernier alinéa, est ajoutée la mention : « III. – ».
Article 3
Le II de l’article 41‑4 de la loi n° 86‑1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dans sa rédaction résultant de l’article 2 de la présente loi, entre en vigueur trois mois après la promulgation de la présente loi.
Il est également applicable aux concentrations qui, à cette date, sont en cours d’examen par l’Autorité de la concurrence ou par la Commission européenne, ainsi qu’aux concentrations mentionnées au 3° du même II qui n’ont pas encore été réalisées. La communication, l’information ou la notification prévues, selon le cas, aux 1° à 3° du même II interviennent sans délai à compter de cette même date. Le délai d’un mois prévu au 3° du même II ne leur est pas applicable.
Dans un délai de trois mois à compter de la date mentionnée au premier alinéa du présent article, l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique peut se saisir, dans les conditions prévues au même II, des concentrations sur le marché des médias annoncées ou réalisées entre le 8 août 2025 et cette date.
Article 4
La charge pour l’État est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
