EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Dans son rapport du 10 mars 2022, la Cour des comptes synthétise comme suit « l’absence d’une véritable politique routière » pour le pays :
« Dans le contexte de décentralisation, l’État reste ‑ du fait de la loi ‑ le garant de la cohérence et de l’efficacité de l’ensemble du réseau (de 1,1 million de kilomètres de routes, dont 380 000 kilomètres gérés par les départements et 700 000 par les communes). Or il ne s’est pas donné les moyens indispensables à l’exercice de cette responsabilité. Ainsi, il ne dispose pas d’informations suffisantes sur la voirie des collectivités locales, leur état, leur entretien et leur usage […]. Ce déficit de stratégie nationale se traduit notamment par la faible place qu’occupe la question des infrastructures dans la politique de sécurité routière : en effet, si les routes elles‑mêmes constituent rarement la principale cause des accidents, leur entretien et leur aménagement pourraient jouer un rôle important dans la réduction des risques ».
Ainsi, alors qu’aucun audit approfondi gestionnaire par gestionnaire ne mesure concrètement la dégradation du réseau routier français, les conducteurs, eux, la constatent chaque jour. Comme le rappelle la Cour des comptes, maintenir nos routes en bon état ou, plus précisément, dans un état tel qu’elles garantissent la sécurité routière, devrait être une priorité.
Reliant les uns aux autres, économiquement et socialement, dans 30 % des accidents mortels, l’infrastructure est identifiée comme l’un des facteurs en cause. L’entretien des routes s’avère donc primordial dans le cadre d’une politique concrète d’amélioration de la sécurité routière.
Pourtant, selon un rapport de l’Office national des routes (ONR) publié en avril 2024, près de 20 % du réseau routier pour lequel les gestionnaires des collectivités locales et territoriales ont été capables de transmettre une information considérée comme qualifiée est « en très mauvais état ».
Selon le même rapport de la Cour des comptes : « S’agissant des réseaux départementaux, les contrôles menés par les juridictions financières ont montré que seuls 40 % des départements de l’échantillon avaient réalisé une campagne d’évaluation de l’ensemble de leurs chaussées. Au total, il est donc difficile de juger de l’état actuel de ce patrimoine. Son entretien et son exploitation restent encore trop souvent des variables d’ajustement, en fonction de la situation financière ou d’autres priorités d’investissement. »
Le rapport ne mentionne pas le taux des communes ayant réalisé cette même campagne d’auscultation. Toutefois, la lecture du rapport de l’ONR permet de constater la difficulté à obtenir une information qualifiée. Il s’agit donc d’un constat alarmant qui fait apparaître le désengagement de l’État dans l’entretien des routes, « l’empirisme de la programmation dans les collectivités locales » (rapport de la Cour des comptes), l’absence de fixation de niveau de service des infrastructures routières et l’arbitrage du financement public en fonction d’objectifs politiques.
Tout cela constitue des facteurs qui pèsent très lourd dans la multiplication des dégradations telles que les nids‑de‑poule, les arrachements, les ornières, les faïençages, les fissures et autres défauts de la route qui attirent l’attention du conducteur, surtout s’il n’a que deux roues, l’empêchant de gérer sa sécurité et celle des autres en portant son attention sur son environnement.
Ce constat est largement établi par la Ligue de Défense des Conducteurs (LDC), dans l’étude intitulée « Dégradation des routes en France : il est urgent d’agir » publiée en octobre 2020 et que corrobore le succès grandissant de sa plateforme de signalement de zones dangereuses, Activ’Route. Elle s’appuie notamment sur une application conçue par l’association invitant les usagers à identifier les défauts de la route qui leur apparaissent comme susceptibles de provoquer un accident et à les signaler.
Pour prolonger la durée de vie des infrastructures dans les meilleures conditions possibles, il suffirait pourtant de généraliser un « entretien préventif » du réseau routier, qui correspond aux actions de maintenance les moins onéreuses. « Les juridictions financières soulignent que certaines dépenses d’entretien préventif permettraient de réaliser, à terme, d’importantes économies, en évitant des réparations plus lourdes dans le futur », souligne la Cour des comptes.
De plus, cet entretien préventif permettrait de réduire l’accidentologie en intervenant sur les dégradations de niveau 1, les plus petites, les moins dangereuses et les moins onéreuses à réparer, plutôt que sur celles ayant atteint le stade 3, les plus grandes, les plus dangereuses et les plus coûteuses à traiter.
Si trop peu de gestionnaires de patrimoine s’intéressent aujourd’hui à cet entretien préventif, c’est en grande partie parce qu’ils font face à des obstacles financiers et budgétaires de plus en plus bloquants.
En effet, en droit français, la distinction entre section de fonctionnement et section d’investissement dans les budgets des collectivités territoriales est encadrée par le Code général des collectivités territoriales et par des instructions budgétaires et comptables.
Cependant, dans la jurisprudence administrative – notamment en matière de comptabilité publique, d’analyse des dépenses d’exploitation versus dépenses d’investissement ou encore de qualification comptable des charges – le Conseil d’État retient bien le critère de l’augmentation durable de la valeur d’un bien pour qualifier une dépense d’investissement. Ceci est notamment appliqué dans le domaine fiscal et comptable (par exemple pour la déductibilité des dépenses ou pour l’appréciation d’investissements) : « une dépense qui augmente la valeur d’un bien de façon durable est assimilée à un investissement plutôt qu’à une charge pure d’exploitation » (Conseil d’État, 8 juillet 1992).
C’est la raison pour laquelle il est urgent – et cela relève du simple bon sens – de permettre aux collectivités territoriales, gestionnaires de réseau routier, de mobiliser, à titre exceptionnel jusqu’à la mise à niveau du réseau, leur budget d’investissement pour effectuer « l’entretien préventif » des routes dont elles ont la charge.
S’engager dans cette voie permettra d’obtenir à terme les économies et les bénéfices suivants :
– Meilleure qualité du réseau routier français, départemental et communal : moins d’accidents, moins de litiges et de plaintes ;
– À l’échelle nationale, une économie sur cinq ans de 10 % du coût des travaux par l’allongement de leur durée de vie, soit 1,4 milliard d’euros de travaux en moins à l’horizon de cinq ans à niveau de service constant ;
– Création de richesses locales et globalement au niveau national, la part de la main‑d’œuvre étant plus élevée pour chaque euro d’entretien courant réalisé que pour chaque euro de gros entretien réalisé ;
– Enfin, cette démarche permet d’optimiser les infrastructures routières en les faisant durer dans le temps : elle est donc écologiquement totalement fondée.
Tel est l’objet de la présente proposition de loi.
proposition de loi
Article 1er
Après l’article L. 2321‑2 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 2321‑2‑1 ainsi rédigé :
« Art. L. 2321‑2‑1. – La commune peut mobiliser son budget d’investissement pour effectuer l’entretien préventif des infrastructures routières dont elle a la charge. »
Article 2
La section 1 du chapitre Ier du titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales est complétée par un article L. 5211‑4‑4‑1 ainsi rédigé :
« Art. L. 5211‑4‑4‑1. – Un établissement public de coopération intercommunale peut mobiliser son budget d’investissement pour effectuer l’entretien préventif des infrastructures routières dont il a la charge ».
Article 3
Le chapitre Ier du titre Ier du livre III de la troisième partie du code général des collectivités territoriales est complété par un article L. 3311‑2‑1 ainsi rédigé :
« Art. L. 3311‑2‑1. – Le département peut mobiliser son budget d’investissement pour effectuer l’entretien préventif des infrastructures routières dont il a la charge ».
Article 4
Le chapitre Ier du titre II du livre III de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales est complété par un article L. 4321‑1‑1 ainsi rédigé :
« Art. L. 4321‑1‑1. – La région peut mobiliser son budget d’investissement pour effectuer l’entretien préventif des infrastructures routières dont elle la charge. »
Article 5
Un décret en Conseil d’État définit l’entretien préventif des infrastructures routières et précise les modalités d’application des dispositions des articles de la présente loi.
Article 6
La charge pour les collectivités territoriales est compensée à due concurrence par la majoration de la dotation globale de fonctionnement et, corrélativement pour l’État, par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
