EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La 28e réunion des parties au protocole de Montréal a adopté le 15 octobre 2016 l’amendement figurant dans l’annexe I de la décision XXVIII/1.
I – CONTEXTE DE L’ADOPTION DE L’AMENDEMENT DE KIGALI AU PROTOCOLE DE MONTRÉAL
Le protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone([1]) entré en vigueur le 1er janvier 1989, a pour objet l’élimination progressive des substances appauvrissant la couche d’ozone (SAO) telles que les chlorofluorocarbures (CFC), les hydrochlorofluorocarbures (HCFC) ou le tétrachlorure de carbone. Il est rattaché à la convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone([2]). Avant l’amendement de Kigali, il a été amendé à Londres le 29 juin 1990([3]), à Copenhague le 25 novembre 1992([4]), à Montréal le 17 septembre 1997([5]) et à Pékin le 3 décembre 1999([6])([7]). Il compte aujourd’hui 197 parties, qui ont toutes approuvé, ratifié ou adhéré à ces précédents amendements[8].
Le protocole de Montréal est reconnu comme l’un des accords multilatéraux pour l’environnement les plus efficaces : 98 % des substances réglementées par le protocole ont ainsi été éliminées depuis son entrée en vigueur au niveau mondial et, selon les dernières études publiées, la couche d’ozone devrait se reconstituer en 2050 hors Antarctique et en 2065 au‑dessus de l’Antarctique.
Par ailleurs, la plupart des SAO étant également des gaz à effet de serre, le protocole de Montréal a déjà permis, en les éliminant, d’éviter plus de 135 milliards de tonnes équivalent CO2 entre 1990 et 2010, ce qui correspond à environ trois fois les émissions anthropiques annuelles mondiales de gaz à effet de serre en 2010 (49 milliards de tonnes([9])).
L’amendement de Kigali, adopté le 15 octobre 2016 lors de la 28e réunion des parties, vise à intégrer les hydrofluorocarbures (HFC) dans le champ du protocole de Montréal. Ces gaz, qui n’ont pas d’impact sur la couche d’ozone, ont été créés et sont utilisés comme alternative principale aux SAO en cours d’élimination en application du protocole. Ce sont cependant des gaz à effet de serre à fort potentiel de réchauffement climatique.
En fixant des calendriers de réduction progressive de la production et de la consommation des HFC pour les pays relevant de l’article 2 (c’est‑à‑dire, dans l’ensemble, les pays développés) et les pays relevant de l’article 5 du protocole (c’est‑à‑dire, dans l’ensemble, les pays en développement), l’amendement de Kigali devrait permettre d’éviter environ 72 milliards de tonnes équivalent CO2 d’ici 2050 et d’éviter près de 0,5°C de réchauffement climatique.
La décision des parties XXVIII/2([10]), qui accompagne la décision XXVIII/1 adoptant l’amendement de Kigali, apporte des précisions concernant la mise en œuvre opérationnelle de cet amendement et notamment :
– elle nomme les pays faisant l’objet d’un calendrier différencié au sein des pays relevant de l’article 2 (Biélorussie, Kazakhstan, Ouzbékistan, Russie et Tadjikistan) et au sein des pays relevant de l’article 5 (Arabie saoudite, Bahreïn, Émirats arabes unis, Inde, Iran, Irak, Koweït, Oman, Pakistan et Qatar) ;
– elle demande au groupe d’évaluation technique et économique (GETE) du protocole de conduire une revue périodique des alternatives aux HFC en 2022 puis tous les cinq ans ainsi qu’une évaluation technologique et économique des dernières alternatives aux HFC ;
– elle souligne les liens entre l’élimination en cours des HCFC en application du protocole et l’amendement de Kigali ;
– elle précise les implications pour le mécanisme de financement du protocole de Montréal de l’amendement de Kigali ;
– elle met en place les critères et conditions pour autoriser une dérogation temporaire pour les parties ayant des températures ambiantes élevées. D’éventuelles dérogations temporaires pour des utilisations essentielles ou critiques seront également possibles si nécessaire et la réunion des parties du protocole étudiera en 2029 les mécanismes pour permettre de telles dérogations.
II. – PORTÉE DE L’AMENDEMENT DE KIGALI
En adoptant l’amendement de Kigali au protocole de Montréal, les parties ont fixé les modalités de réduction progressive de la production et de la consommation des HFC. Cet amendement est composé de cinq articles, qui sont détaillés ci‑après :
L’article Ier contient les amendements apportés au protocole et à ses annexes :
Article Ier du protocole (définitions) : les substances énumérées dans la nouvelle annexe F du protocole (18 HFC) sont ajoutées dans la définition des substances contrôlées dans le cadre du protocole.
Article 2 du protocole (mesures de réglementation) : au paragraphe 5, la possibilité pour une partie de transférer tout ou partie de son droit de production à une autre partie est élargie aux HFC. Au paragraphe 8 (a), les parties membres d’une organisation d’intégration économique peuvent convenir qu’elles rempliront conjointement leurs obligations relatives à la consommation des HFC, comme pour les autres substances contrôlées en vertu du protocole. Un alinéa supplémentaire précise que cette approche peut être élargie aux obligations relatives à la production de HFC des parties concernées. Au paragraphe 9 (a), un point (ii) est ajouté pour préciser que les parties pourront décider, si nécessaire, de modifier les potentiels de réchauffement global indiqués pour les substances des annexes A, C et F. Au paragraphe 11, la possibilité pour les parties de prendre des mesures plus contraignantes que celles du protocole est élargie aux HFC.
Article 2J du protocole (hydrofluorocarbures) : ce nouvel article fixe les obligations relatives aux HFC pour les parties relevant de l’article 2 (c’est‑à‑dire, dans l’ensemble, les pays développés). Ces derniers devront réduire leur production et leur consommation de HFC, exprimées en équivalent CO2, de 10 % dès 2019, en prenant comme niveaux de référence la moyenne de leur production et leur consommation de HFC durant la période 2011‑2013 augmentée de 15 % de leurs consommation et production de HCFC durant cette même période. En 2036, après plusieurs étapes intermédiaires de réduction, leur production et leur consommation de HFC auront baissé de 85 % par rapport à ce même niveau de référence. Conformément à la décision XXVIII/2 précitée, les paragraphes 2 et 4 prévoyant la possibilité d’accorder des aménagements à une partie sous la forme d’un rythme de réduction plus lent (première étape de réduction de 5 % en 2020) et d’un niveau de référence plus favorable (consommation et production moyennes de HFC en 2011‑2013 augmentées de 25 % de leurs consommation et production de HCFC durant cette même période) s’appliquent à la Biélorussie, à la Russie, au Kazakhstan, à l’Ouzbékistan et au Tadjikistan, conformément à la décision XVIII/2.
L’article 2J impose également qu’à partir du 1er janvier 2020, pour les parties qui fabriquent des HCFC et des HFC, les émissions de HFC‑23 (qui est non désiré mais qui est également synthétisé lors de la réaction chimique permettant la production de certains HCFC et HFC) soient détruites, dans la mesure du possible, au moyen de technologies approuvées par les parties.
Article 3 du protocole (calcul des niveaux des substances contrôlées) : il précise la méthode de calcul de la production, de la consommation, des importations et des exportations des HFC ainsi que des émissions de HFC‑23, qui sont exprimées en équivalent CO2.
Article 4 du protocole (échanges commerciaux avec les États non‑parties) : dès l’entrée en vigueur des nouveaux paragraphes 1 sept et 2 sept, l’importation et l’exportation de HFC sont interdites avec les États qui ne sont pas parties au protocole de Montréal. Cette clause n’est pas d’application immédiate puisqu’à ce jour tous les États membres de l’Onu sont parties au protocole de Montréal. Elle est toutefois classique dans les accords sur les substances et anticipe, de façon préventive, le cas où un État viendrait à quitter le protocole.
Article 4B du protocole (autorisations) : un paragraphe 2 bis est ajouté à cet article, précisant que chaque partie établit et met en œuvre, d’ici le 1er janvier 2019 ou dans les trois mois suivant l’entrée en vigueur de l’amendement de Kigali à son égard, un système d’octroi de licences pour les exportations et les importations de HFC. Les parties relevant de l’article 5 peuvent reporter l’adoption de ces mesures au 1er janvier 2021.
Article 5 du protocole (situation particulière des pays en développement) : le nouveau paragraphe 8 qua de cet article fixe les obligations pour les pays relevant de l’article 5 qui sont divisés en deux groupes :
– la plupart des parties relevant de l’article 5 gèlera sa consommation et sa production en 2024 à 100 % du niveau de référence, en prenant pour niveaux de référence la moyenne de leur production et leur consommation de HFC en 2020‑2022 augmentée de 65 % de leur niveau de référence de HCFC. Une première baisse, de 10 %, interviendra en 2029. En 2045, après plusieurs étapes intermédiaires de réduction, leur consommation et leur production de HFC auront baissé de 80 % par rapport à ce même niveau de référence.
– un deuxième groupe de pays, soit conformément à la décision XXVIII/2 de la réunion des parties, l’Arabie saoudite, le Bahreïn, les Émirats arabes unis, l’Inde, l’Irak, le Koweït, Oman, le Pakistan, le Qatar et l’Iran, voit ses obligations précisées dans les alinéas b, d et f de ce paragraphe 8 qua ajouté. Ces pays gèleront leur consommation et production de HFC en 2028, en prenant pour niveaux de référence leurs consommation et production moyennes de HFC en 2024‑2026 augmentée de 65 % de leur niveau de référence de HCFC. Une première baisse de la consommation et production de ces États, de 10 %, interviendra en 2032. En 2047, leurs consommation et production de HFC auront baissé de 85 % par rapport à ce même niveau de référence.
Ces obligations des pays relevant de l’article 5 s’appliquent, sauf si une dérogation pour températures ambiantes élevées est applicable sur la base de critères arrêtés par les parties.
Article 6 du protocole (évaluation et examen des mesures de réglementation) : l’évaluation périodique par les parties de l’efficacité des mesures, fondée sur des données scientifiques, environnementales, techniques et économiques est élargie aux HFC.
Article 7 du protocole (communication des données) : afin de calculer les niveaux de références, les parties devront fournir au Secrétariat de l’ozone les données sur leurs production, exportations et importations de HFC pour, selon leur situation, les années 2011‑2013 (parties relevant de l’article 2), les années 2020‑2022 (parties relevant de l’article 5, groupe 1) et les années 2024‑2026 (parties relevant de l’article 5, groupe 2). Comme pour les autres substances contrôlées par le protocole, les parties devront fournir annuellement au Secrétariat de l’ozone les données relatives aux HFC pour la production, la destruction, l’importation et l’exportation. De plus, les parties devront transmettre leurs données annuelles relatives aux émissions de HFC‑23.
Article 10 du protocole (mécanisme de financement) : cet article est modifié pour inclure les obligations relatives aux HFC parmi les activités pouvant bénéficier du mécanisme de financement du protocole de Montréal prévu pour les parties relevant de l’article 5 (pays en développement). L’article 10 est par ailleurs complété d’une phrase qui précise que, pour toutes les substances réglementées, dès lors qu’une partie bénéficie d’un financement autre que le fonds multilatéral qui recouvrirait tout ou partie de n’importe quel coût éligible, alors cette part ne sera plus éligible au titre du fonds multilatéral (pas de double financement).
Article 17 du protocole (parties adhérant après l’entrée en vigueur) : cet article est modifié pour inclure les obligations relatives aux HFC pour qu’elles soient immédiatement applicables en cas d’adhésion au protocole de Montréal par un nouvel État ou une organisation régionale d’intégration économique.
Annexes A et C : pour permettre le calcul des niveaux de référence en équivalent CO2, une colonne précisant le potentiel de réchauffement climatique sur 100 ans des substances énumérées est ajoutée dans les tableaux des annexes A (CFC) et C (HCFC).
Annexe F : une nouvelle annexe est ajoutée, qui recense les 18 HFC réglementés par l’amendement de Kigali (17 HFC au groupe 1 de l’annexe et le HFC‑23 au groupe 2 de l’annexe) et précise leur potentiel de réchauffement climatique.
L’article II traite des relations de l’amendement de Kigali avec l’amendement de 1999.
Il précise qu’aucun État ou organisation d’intégration économique ne peut être partie à l’amendement de Kigali s’il n’a pas préalablement ou simultanément déposé son instrument d’adhésion à l’amendement de Pékin du 3 décembre 1999.
L’article III traite des relations entre l’amendement de Kigali et la convention‑cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC).
Il précise que l’amendement de Kigali ne vise pas à exclure les HFC de la portée des engagements énoncés aux articles 4 et 12 de la convention‑cadre des Nations unies sur les changements climatiques et aux articles 2, 5, 7 et 10 du protocole de Kyoto qui concernent principalement les obligations de réduction et de rapportage des émissions de gaz à effet de serre contrôlés par la CCNUCC et le protocole de Kyoto.
L’article IV concerne l’entrée en vigueur de l’amendement.
Il précise que l’amendement de Kigali entrera en vigueur le 1er janvier 2019, sous réserve qu’à cette date au moins 20 parties au protocole de Montréal aient déposé leur instrument de ratification, acceptation ou approbation. Sinon, l’amendement entrera en vigueur le 90e jour suivant la date à laquelle cette condition aura été remplie.
Cet article indique également que les modifications apportées à l’article 4 du protocole (échanges commerciaux avec les non‑parties) n’entreront en vigueur qu’au 1er janvier 2033, sous réserve du dépôt d’au moins 70 instruments de ratification, acceptation ou approbation à l’amendement. Sinon, les modifications apportées à l’article 4 entreront en vigueur le 90e jour suivant la date à laquelle cette condition aura été remplie.
L’article souligne enfin qu’une fois l’amendement entré en vigueur, il s’appliquera à toute autre partie au protocole de Montréal le 90e jour suivant la date du dépôt de son instrument de ratification, acceptation ou approbation.
L’article V introduit une clause d’application provisoire.
Il précise que toute partie peut, avant l’entrée en vigueur de l’amendement de Kigali à son égard, déclarer qu’elle appliquera à titre provisoire les mesures de réglementation énoncée à l’article 2J ainsi que l’obligation de communication des données prévues à l’article 7 du protocole, en attendant l’entrée en vigueur de l’amendement.
Telles sont les principales observations qu’appelle l’amendement au protocole de Montréal, qui, compte tenu des modifications apportées à l’article 10 du protocole revenant à augmenter de façon certaine la contribution de la France au mécanisme de financement, engage les finances de l’État et doit dès lors être soumis au Parlement préalablement à son approbation en vertu de l’article 53 de la Constitution.
