N° 980

Assemblée nationale

 

Constitution du 4 octobre 1958

Quinzième législature 

 

Enregistré à la Présidence
de l’Assemblée nationale
le 23 mai 2018

 

 

 

 

 

Projet de loi de règlement du budget et
d’approbation des comptes de l’année 2017

 

 

 

 

 

Renvoyé à la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire,
à défaut de constitution d’une commission spéciale
dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du règlement

 

présenté


au nom de M. Édouard PHILIPPE
Premier ministre
 

par M. Gérald DARMANIN
Ministre de l’Action et des Comptes publics

 

 

 


 


PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT DU BUDGET ET D’APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE 2017

exposé général des motifs

 

 

 

Table des matières

 

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS

Les engagements pris dès mai 2017 ont été tenus

1. Un déficit public qui repasse sous la barre des 3 % du PIB

1.1. Une amélioration de la situation macroéconomique de la France, renforcée par les premières réformes du Gouvernement

1.2. Une amélioration des finances publiques permettant à la France de respecter ses engagements européens

2. Une situation financière de l’État assainie à fin 2017

2.1. Un déficit budgétaire au plus bas depuis 2008

2.2. Une nette amélioration du résultat patrimonial entre 2016 et 2017

2.3. Un déficit public réduit, au-delà du solde budgétaire

2.4. Un compte de résultat marqué par la hausse des produits régaliens et la baisse des charges nettes

2.5. Un bilan de l’État marqué par la progression de l’actif mais surtout du passif, sous l’effet du poids de la dette financière

2.6. Des engagements hors bilan de l’État dans la continuité des années antérieures

3. Une évolution des recettes et des dépenses entre 2016 et 2017 contribuant à l’amélioration du solde budgétaire

3.1. Un solde budgétaire qui ressort en amélioration de 1,4 Md€ par rapport à 2016

3.2. Un dynamisme exceptionnel des recettes, tiré par la reprise économique en fin d’année 2017

3.3. Une forte hausse des dépenses du budget général, en dépit du plan de redressement
mis en œuvre à l’été 2017

3.4. Une nette inflexion dans la dynamique des charges à payer

3.5. Une forte hausse de la masse salariale, liée aux mesures catégorielles et générales

3.6. Une moindre exécution des prélèvements sur recettes

3.7. Un excédent des comptes spéciaux contribuant à la résorption du déficit budgétaire

4. Une exécution du budget 2017 caractérisée par un plan de redressement lancé dès l’été et des prévisions de recettes revues à la hausse

4.1. Un solde budgétaire qui ressort en amélioration de 6,4 Md€ par rapport à la seconde loi de finances rectificative

4.2. Des prévisions revues à la hausse sur les principales recettes et la charge de la dette

4.3. Des actions menées en gestion pour près de 5 Md€ sur les dépenses du budget général

4.4. Des mouvements législatifs et réglementaires de grande ampleur, qui ont permis une forte réduction des reports de crédits

ARTICLES DU PROJET DE LOI  ET EXPOSÉ DES MOTIFS PAR ARTICLE

Article liminaire  Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2017

Article 1er  Résultats du budget de l’année 2017

Article 2  Tableau de financement de l’année 2017

Article 3  Résultat de l’exercice 2017 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe

Article 4  Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de
paiement

Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement

Article 6  Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes

1

 


PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT DU BUDGET ET D’APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE 2017

exposé général des motifs

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 

Les engagements pris dès mai 2017 ont été tenus

La loi de règlement est l’occasion pour le Gouvernement de rendre compte de sa gestion

Prévue par l’article 37 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la loi de règlement arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle. Elle arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année correspondante, présenté dans un tableau de financement. Enfin, elle approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées en comptabilité générale. Elle affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que ses annexes.

 

Pour la bonne information du Parlement et des citoyens, le projet de loi de règlement est assorti de plusieurs annexes explicatives qui détaillent les résultats budgétaires et comptables de l’exercice. Sur le plan budgétaire, les rapports annuels de performances mettent en évidence, par programme budgétaire, les écarts avec les prévisions des lois de finances de l’année considérée, ainsi qu’avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement. Sur le plan comptable, le compte général de l’État présente la balance générale des comptes, le compte de résultat, le bilan et ses annexes explicatives ainsi qu’une évaluation des engagements hors bilan de l’État.

 

La loi de règlement est ainsi l’occasion pour le Gouvernement de rendre des comptes devant la représentation nationale et l’ensemble des Français sur l’atteinte des objectifs fixés dans le budget initial et sur le bon emploi des ressources publiques.

 

Le Gouvernement souhaite donner un nouvel élan à cet exercice démocratique dans le cadre d’un « printemps de l’évaluation », dans une logique de responsabilisation sur les résultats budgétaires et comptables et sur la performance, conformément à l’esprit initial de la loi organique relative aux lois de finances de 2001. Parmi les actions mises en œuvre dès cette année, l’exposé général des motifs du présent projet de loi de règlement a été substantiellement enrichi par rapport aux éditions précédentes, afin que les résultats obtenus dans les différents référentiels comptables - comptabilité budgétaire qui rend compte du respect de l’autorisation parlementaire de dépenser ; comptabilité générale qui rend compte de la situation financière de l’État ; comptabilité nationale qui sert de référence pour nos engagement européens - puissent être appréhendés simultanément et mis en relation les uns avec les autres. Dans la mesure du possible, des chroniques pluriannuelles sont présentées afin de mettre en perspective les résultats 2017.

 

 

Les premières actions pour mieux informer le public et le Parlement

Le Gouvernement s’engage durablement à améliorer la transparence et l’accessibilité des données budgétaires et financières. Dans le cadre du présent projet de loi de règlement, plusieurs actions sont mises en œuvre :

 

 

Une action résolue pour tenir nos engagements européens

Dès son installation, le Gouvernement a pris l’engagement d’atteindre l’objectif, fixé par la précédente majorité, de faire repasser le déficit public (c’est-à-dire le déficit de l’ensemble des administrations publiques englobant l’État, la sécurité sociale, les collectivités territoriales et d’autres structures publiques) sous la barre de 3 % du produit intérieur brut. Publié par l’INSEE le 26 mars dernier, le déficit public s’établit à 59 Md€ soit 2,6 % de la richesse nationale. L’atteinte de cet objectif cardinal pour le rétablissement du crédit de la France a été rendu possible par une action déterminée du Gouvernement tout au long du second semestre 2017.

 

Dans son audit sur la situation des finances publiques réalisé en juin 2017 à la demande du Premier ministre, la Cour des comptes a alerté sur la situation dégradée à laquelle le Gouvernement faisait face à son arrivée, pointant un risque élevé pour la France de ne pas être au rendez-vous de ses engagements européens. Cette situation résultait de lourdes impasses dans la construction du budget initial 2017 mais également des conditions de l’exécution 2016 – mises également en lumière par la Cour – qui obéraient la gestion 2017 sous l’effet de reports de charges et de crédits inhabituellement élevés.

 

Pour faire face à cette situation, ce Gouvernement a fait le choix de prendre des mesures exceptionnelles sur les dépenses, d’abord à l’été avec un plan de redressement de plus de 4 Md€ puis à l’automne avec de nouvelles mesures pour couvrir par redéploiement les besoins résiduels de financement. Au total, ce sont près de 5 Md€ de mesures, soit plus de 0,2 point de PIB, qui ont été prises en gestion sur les dépenses de l’État au cours du second semestre. Ces mesures ont été prises tout en n’aggravant pas le report de charge sur l’exercice 2018. Bien au contraire, les charges à payer sur les dépenses ministérielles ressortent en diminution de 0,6 Md€ malgré les annulations très importantes effectuées en gestion. Les reports de crédits sur 2018 sont quant à eux divisés de moitié (1,8 Md€ contre 3,5 Md€ en 2017) ce qui permet d’aborder la gestion 2018 sur une base assainie.

 

Le Gouvernement a ensuite dû faire face à l’automne à une autre situation – la décision du Conseil constitutionnel rendue le 6 octobre de censurer l’intégralité de la taxe de 3 % sur les dividendes – obérant l’atteinte de ses objectifs. Le Gouvernement en a tiré les conséquences en présentant une première loi de finances rectificative. Le dispositif proposé a été exécuté dans des conditions très proches de ce qui avait été prévu. La contribution exceptionnelle d’impôt sur les sociétés, à laquelle seules les entreprises réalisant un chiffre d’affaires supérieur à 1 Md€ ont été assujetties, a généré un rendement de 4,9 Md€ qui a permis de compenser une part importante des remboursements dus aux entreprises, qui se sont finalement élevés à près de 5,3 Md€.

 

L’ensemble de ces mesures permettait de sécuriser la cible de déficit public fixée dans le second projet de loi de finances rectificative à 2,9 % du PIB. L’amélioration de la conjoncture économique au cours des derniers mois de l’année s’est enfin traduite par des recettes bien meilleures qu’attendues (4,3 Md€ sur les seules recettes fiscales nettes de l’État par rapport à la seconde loi de finances rectificative et hors retard d’enregistrement des droits de mutation, cf. infra) qui ont amélioré d’autant le déficit de l’État ainsi que le déficit public qui s’est finalement établi à 2,6 % du PIB. Le Gouvernement a donc mené au cours du second semestre 2017 une action résolue sur les déficits, en prenant des mesures au lieu de se fonder sur l’espoir d’une bonne conjoncture pour atteindre ses objectifs de finances publiques.

 

 

 

Une année 2017 marquée par des événements exceptionnels

Outre les deux principaux événements de la gestion 2017 – le plan de redressement en dépenses de l’été et les conséquences de la censure intégrale de la taxe à 3 % – d’autres opérations marquantes de l’année 2017 méritent d’être soulignées.

 

Tout d’abord, le Gouvernement a dû faire face aux recapitalisations des entreprises du secteur de l’énergie héritées du quinquennat précédent. L’État a ainsi enregistré 8,1 Md€ de dépenses en 2017 afin de refonder la filière nucléaire et d’assurer les investissements futurs d’EDF. Afin de financer ces dépenses, l’État a réalisé d’importantes cessions pour un montant de l’ordre de 3 Md€. Toutefois, les conditions de marché n’ont pas rendu possibles d’autres cessions avant l’augmentation de capital d’Areva Newco qui devait être effective dans un calendrier compatible avec les engagements pris auprès des investisseurs étrangers. Le décret d’avance mis en œuvre au mois de juillet 2017, dans le cadre du plan de redressement, a permis d’abonder le compte retraçant les participations financières de l’État à hauteur des 1,5 Md€ manquants pour réaliser ces opérations dans le calendrier déterminé.

 

L’année 2017 a également vu la mise en œuvre de la réforme des modalités de gestion des garanties au commerce extérieur de l’État. Celles-ci sont en effet, depuis le 1er janvier 2017, gérées au nom et pour le compte de l’État par une filiale de Bpifrance, BPI Assurance Export (BPIAE). Le changement des modalités de gestion se traduit par la reprise intégrale sur le budget de l’État des opérations financières résultant de ces garanties. A ce titre, un nouveau compte de commerce « Soutien financier au commerce extérieur » a repris le solde de l’ancien compte de l’État détenu par la Coface. Cette opération de reprise de solde se traduit par une amélioration de 3,9 Md€ du déficit budgétaire, qui est neutre sur la situation nette de l’État et son besoin de financement, l’ancien compte figurant déjà au bilan de l’État et ses ressources ayant fait l’objet d’un dépôt au Trésor par le passé.

 

Enfin, la création fin 2017 de nouvelles structures dédiées aux missions d’enregistrement, accompagnée d’un nouveau dispositif informatique, a conduit à un retard dans la comptabilisation de recettes de droits d’enregistrements (droits de mutation à titre gratuit, principalement les successions et droits de mutation à titre onéreux) qui n’ont pas pu être imputés comptablement à leur bénéficiaire pour un montant d’environ 2 Md€ dont 1,5 Md€ pour l’État. Ce retard affecte négativement le déficit de l’État en comptabilité budgétaire : celui-ci aurait dû en l’absence de ce retard être amélioré de 1,5 Md€ supplémentaire. Les règles comptables en vigueur ont toutefois permis de procéder à des écritures correctrices tant en comptabilité générale qu’en comptabilité nationale. Le retard d’enregistrement n’a par ailleurs pas pesé sur le besoin de financement de l’État, les sommes étant bien déposées sur des comptes du Trésor.

 

Une situation financière qui nécessite la poursuite des efforts

Malgré les efforts mis en œuvre en 2017, qui ouvrent la voie à une sortie de la procédure pour déficit excessif, la situation financière de l’État demeure fortement dégradée à fin 2017.

 

Les dépenses de l’État ont progressé trop rapidement en 2017 sous l’effet des décisions prises par l’ancien Gouvernement. A la veille des élections, le précédent Gouvernement a en effet pris une série de mesures rendant particulièrement dynamiques les dépenses de l’État. C’est notamment le cas de la masse salariale qui aura progressé de + 3,6% en 2017, soit un taux record par rapport aux dix dernières années. Si le budget initial reflétait partiellement la hausse généralisée des moyens (+ 6,2 Md€ sur les crédits du budget général hors dette et pensions par rapport à l’exécution 2016), il était également entaché de sous-budgétisations importantes comme l’a relevé la Cour des comptes dans son audit de l’été. Aussi, malgré les efforts mis en œuvre sur les dépenses en cours d’année, le Gouvernement s’est donné une nouvelle cible de dépense 2,9 Md€ au-dessus de la loi de finances initiale pour 2017. Ainsi, les moyens des ministères auront progressé de 9,1 Md€ entre 2016 et 2017, soit un niveau inégalé depuis la crise économique.

 

L’examen des comptes 2017 démontre par ailleurs la nécessité d’agir pour réduire nos déficits :

                Le niveau élevé du stock de dette financière, qui doit être refinancée régulièrement, combiné au déficit budgétaire de l’année, a nécessité l’émission de 185 Md€ de dette à moyen et long termes, ce qui nous expose fortement dans un contexte de remontée progressive des taux d’intérêts.

                La situation financière nette de l’État s’établit à - 1 260 Md€, en dégradation de 50 Md€ par rapport à 2016. Ceci signifie que nous nous endettons marginalement pour investir dans des actifs et majoritairement pour couvrir des dépenses courantes.

 

Le Gouvernement a entamé dès le budget 2018 une démarche résolument différente visant à réduire les dépenses pour réduire le déficit et la dette tout en baissant le niveau des prélèvements qui pèsent sur les ménages et les entreprises. Dans le même temps, le lancement du Grand plan d’investissement et le chantier « Action publique 2022 » participeront à un meilleur emploi des ressources publiques pour des dépenses plus efficaces qui préparent l’avenir.

 

Chiffres clés

-67,7

Le déficit budgétaire de l’État en milliards d’euros

185

Les émissions de dette à moyen et long termes de l’État en milliards d’euros

+9,1

La progression des dépenses ministérielles entre 2016 et 2017 en milliards d’euros

-     1 260

La situation financière nette de l’État en milliards d’euros à fin 2017 (bilan de l’État)

 

2,6%

Le déficit public rapporté au PIB publié le 26 mars par l’Insee


1. Un déficit public qui repasse sous la barre des 3 % du PIB

1.1. Une amélioration de la situation macroéconomique de la France, renforcée par les premières réformes du Gouvernement

L’évolution de la situation économique de la France en 2017 s’est inscrite dans le contexte d’un environnement international porteur. Après deux années de ralentissement, l'activité mondiale a nettement accéléré en 2017 pour atteindre + 3,7 %, portée à la fois par les économies avancées et émergentes.

 

  1. Un environnement international porteur

 

En 2017, l’activité a nettement accéléré dans la plupart des économies avancées, en particulier en zone euro, aux États-Unis et au Japon. Dans les économies émergentes, la croissance a été essentiellement portée par l’accélération de l’activité en Turquie et en Chine ainsi que par la sortie de récession du Brésil et de la Russie.

 

En 2017, l’activité a significativement accéléré en zone euro (+ 2,5 % après + 1,8 % en 2016), soutenue à la fois par le dynamisme de la demande intérieure et le rebond du commerce mondial. La demande intérieure a notamment été portée par le regain de confiance des ménages et des entreprises et la hausse progressive de l’emploi alors que la politique monétaire de la BCE reste accommodante. Par ailleurs, le rebond du commerce mondial observé en 2017 a bénéficié aux exportations.

 

Après deux années de faible croissance, le commerce mondial a en effet nettement accéléré en 2017, atteignant un plus haut depuis 2011 (+ 5,7 %, après + 2,0 % environ en 2016 comme en 2015). Cette accélération est portée en partie par celle de l'activité mondiale, notamment aux États-Unis après le trou d'air de 2016, mais surtout par un enrichissement de la croissance en commerce. La demande étrangère adressée à la France a donc sensiblement accéléré (+ 5,4 % en 2017 après + 3,2 % en 2016).

 

B. Une reprise économique en France témoignant du retour de la confiance à la suite des premières actions mises en œuvre par le Gouvernement

L’économie française a enregistré en 2017 une nette accélération de la croissance, avec une progression du PIB de + 2,2 % (hors correction des jours ouvrables) après + 1,2 % en 2016. Avec correction des jours ouvrables, la croissance s’est établie à +2,3 % en 2017 après + 1,1 % en 2016. L’activité a été soutenue par une demande intérieure robuste, portée par un vif redémarrage de l’investissement, et par l’orientation favorable du commerce extérieur qui a contribué positivement à la croissance, dans un environnement international porteur après plusieurs années durant lesquelles le commerce extérieur pénalisait la croissance.

 

Cette accélération de la croissance témoigne du retour de la confiance des acteurs économiques, qui atteint des niveaux élevés à la suite de la mise en œuvre des premières mesures par le Gouvernement (réforme du code du travail, mise en œuvre du plan de redressement, lancement de réformes structurelles). Ainsi, en décembre 2017, l’indice de confiance des ménages publié par l’Insee a progressé de 5 points depuis l’élection présidentielle. De même, en décembre 2017, le climat des affaires également publié par l’Insee sur la base des réponses des chefs d’entreprise des principaux secteurs d’activité marchande, atteint un niveau très élevé, jamais atteint depuis la crise de 2008, de 12 points supérieur à sa moyenne de long terme.

 

En 2017, la consommation des ménages a ralenti (+ 1,0 % après + 2,1 % en 2016), ralentissement optique après une année 2016 où elle avait été soutenue par des événements exceptionnels (euro de football, baisse du cours du pétrole). Elle est en effet restée bien orientée dans un contexte d’évolution favorable du marché du travail avec la création de près de 240 000 emplois marchands, au plus haut depuis 2007, ce qui a permis une progression du pouvoir d’achat des ménages de 1,3 %.

 

Le dynamisme de la demande intérieure s’est principalement appuyé sur la vigueur de l’investissement. Celui-ci a vivement progressé, à + 4,5 % après + 2,8 % en 2016, sous l’effet de l’accélération de l’investissement des entreprises (+ 4,1 % après + 3,4 %) soutenu par le maintien à un haut niveau du taux de marge. La nette progression de l’investissement des ménages (+ 5,6 % après + 2,8 %) a été portée à la fois par la construction de nouveaux logements et par une progression très nette du nombre de transactions immobilières.

 

Les exportations opèrent en 2017 un très net redressement (+ 4,5 % après + 1,5 % en 2016), sous l’effet du regain de vigueur de la demande mondiale du fait notamment de l’accélération de l’activité en zone euro, du repli moins marqué des exportations agricoles et du rebond du tourisme. Elles s’accompagnent d’importations dynamiques en lien avec l’activité soutenue (+ 4,0 % après + 3,0 %). Au total et pour la première fois depuis 2013, le commerce extérieur a apporté une contribution positive à la croissance (+ 0,1 point, contre - 0,5 pt en 2016).

 

L’inflation a nettement augmenté en 2017, à + 1,0 % après + 0,2 % en 2016, tirée principalement par l’accélération des prix de l’énergie, en lien avec le rebond des cours du pétrole et la fiscalité énergétique.

 

1.2. Une amélioration des finances publiques permettant à la France de respecter ses engagements européens

L’Insee a publié le 26 mars 2018 les premiers résultats du compte des administrations publiques en 2017, faisant état d’un déficit public à 2,6 % du PIB (59 Md€), après 3,4 % en 2016. Cette amélioration s’explique par une hausse des recettes publiques dans un contexte conjoncturel favorable (+ 4,0 % brut des crédits d’impôt[1]) qui a été plus importante que celle des dépenses (+ 2,5 % y compris crédits d’impôt). Les mesures de régulation, notamment le plan de redressement des finances publiques mis en œuvre par le Gouvernement à la suite de l’audit des finances publiques réalisé en juin 2017 par la Cour des comptes à la demande du Premier ministre (précisées en partie 4), ont permis de contenir la progression de la dépense publique et de faire légèrement baisser sa part dans le PIB de 56,6 % en 2016 à 56,4 % en 2017 (y compris crédits d’impôt). Hors dépenses liées au remboursement exceptionnel de la taxe à 3 % sur les dividendes en 2017, cette baisse serait plus prononcée, avec une part des dépenses publiques dans le PIB à 56,2 %.

 

 

 

% du PIB

Effet sur le solde des mesures en dépenses

0,2

Effet sur le solde de la surtaxe IS

0,2

Déficit public hors mesures discrétionnaires du 2nd semestre

-3,0

 

 

 

Au final, sans les mesures discrétionnaires en dépenses comme en recettes mises en œuvre par le Gouvernement au second semestre de l’année 2017, nos objectifs de finances publiques n’auraient donc pas été atteints malgré l’amélioration conjoncturelle.

 

L’amélioration de 0,8 point de PIB du déficit nominal en 2017 repose sur une amélioration du solde structurel de 0,3 point de PIB, en ligne avec les prévisions de la LPFP 2018-2022. Cette évolution s’explique principalement par une amélioration de 0,5 point de PIB due à l’élasticité des prélèvements obligatoires, estimée à 1,4 en 2017. L’effort en dépense est en revanche légèrement négatif (- 0,2 point), du fait d’une croissance de la dépense publique (hors mesures exceptionnelles en dépenses comme l’impact en dépenses dû au contentieux 3 % dividendes) de 2,2 % en valeur, supérieure à la croissance potentielle nominale estimée à 1,9 %. Par ailleurs, l’accélération de la croissance réelle en 2017 (+ 2,2 % après + 1,2 % en 2016 selon l’INSEE) conduit à un net redressement du solde conjoncturel, qui s’améliore de 0,5 point de PIB à - 0,3 % en 2017. L’impact des mesures ponctuelles et temporaires sur le solde public est, en 2017, similaire à son niveau de 2016 (- 0,1 % de PIB).

 

Au total, avec un déficit à 2,6 % du PIB en 2017, la France respecte l’engagement de ramener le déficit public sous le seuil des 3 points de PIB en 2017, ce qui ouvre la voie à une sortie de la procédure de déficit excessif à l’été 2018. La stratégie du Gouvernement pour les années 2018-2022 est axée sur la maîtrise de la dépense de l’ensemble des administrations publiques. Cela permettra de garantir la soutenabilité des finances publiques tout en poursuivant un allègement significatif de la fiscalité favorable à l’emploi, au pouvoir d’achat, à l’investissement et à la compétitivité de nos entreprises et donc à la croissance de long terme de notre économie.

 

 

2014

2015

2016

2017

Déficit des administrations publiques (Md€)

84

80

76

59

Déficit public (en pourcentage du PIB)

3,9

3,6

3,4

2,6

 

Source : Insee, notification du 26 mars 2018 mise à jour des révisions des comptes nationaux intégrées le 15 mai 2018 selon les principes du système européen des comptes 2010

 

 

 

 


2. Une situation financière de l’État assainie à fin 2017

2.1. Un déficit budgétaire au plus bas depuis 2008

Le déficit budgétaire s’établit à - 67,7 Md€ à fin 2017, en amélioration de 1,4 Md€ par rapport à l’exécution 2016, selon les données définitives de l’exécution. Il atteint son niveau le plus bas depuis 2008.

 

En 2017, le Gouvernement a strictement respecté l’objectif de dépense qu’il s’était fixé en loi de finances rectificative sur les dépenses des ministères qui s’établissent à 237,5 Md€, en ligne avec l’objectif fixé à 237,6 Md€. Dans le prolongement de l’audit de la Cour des comptes sur les finances publiques, publié en juin 2017, la mise en œuvre de mesures de redressement a permis d’assurer la couverture des impasses de budgétisation identifiées en 2017, de diminuer sensiblement le report de dépenses d’une année sur l’autre et d’apurer certaines dettes contractées de longue date.

 

L’amélioration du solde budgétaire en 2017 est ainsi due aux efforts d’économie engagés à la suite du rapport de la Cour des comptes dès l’été 2017 et, pour des montants proches, à une accélération des recettes fiscales en fin d’exercice.

 

Dans un contexte de dynamisme de l’activité en fin d’année 2017 plus fort qu’anticipé, le déficit budgétaire ressort ainsi en amélioration substantielle de plus de 6 Md€ par rapport à celui prévu par la loi de finances rectificative présentée en novembre 2017 (- 74,1 Md€).

 


2.2. Une nette amélioration du résultat patrimonial entre 2016 et 2017

Le résultat patrimonial de l’exercice 2017 s’établit à - 61,0 Md€, contre - 77,7 Md€ en 2016, soit une nette amélioration de 16,8 Md€ (+ 22 %).

Si cette amélioration s’explique bien par le résultat de l’activité de l’État en 2017, conjuguant d’une part une augmentation des produits régaliens nets (+ 11,6 Md€) liée à la reprise économique et d’autre part une maîtrise des charges nettes (- 5,2 Md€), elle traduit également le rétablissement de marges de manœuvre accrues dans une perspective pluriannuelle.

Evolution du résultat patrimonial de 2008 à 2017 (en Md€)

 

La comptabilité budgétaire vise à retracer les dépenses de l’État au moment où elles sont payées, et les recettes au moment où elles sont encaissées et liquidées.

La comptabilité patrimoniale est une comptabilité en droits constatés, qui reflète la situation patrimoniale de l’État en rattachant les charges et les produits à l’exercice qui les a vus naître, indépendamment de la date de paiement ou d’encaissement, et apporte à ce titre une vision complémentaire de la comptabilité budgétaire, enrichie des impacts sur les années futures.

L’écart entre le résultat patrimonial et le solde budgétaire s’établit à + 6,7 Md€ en 2017. Il s’explique de la manière suivante :

 

-          l’évolution de l’actif immobilisé (différence entre l’enrichissement de l’actif et amortissements/ dépréciations), qui traduit notamment les efforts d’investissement de l’État pour renouveler ses actifs : en 2017, il s’agit en particulier de l’impact de plusieurs opérations d’envergure sur les participations financières de l’État, ainsi que de la hausse de l’écart d’équivalence (donnée qui permet de mesurer chaque année l’évolution de la valorisation à l’actif des entités contrôlées par l’État) pour + 6,2 Md€, notamment le Commissariat à l’énergie nucléaire et aux énergies alternatives (CEA) pour + 5,7 Md€ (également impacté par un changement de méthode comptable) et EDF (+0,8 Md€), ainsi que de nombreuses autres entités comme BPI France (+ 0,4 Md€), La Poste (+ 0,3 Md€) ou la RATP (+ 0,3 Md€), entités qui ont toutes bénéficié d’un résultat de l’exercice 2017 en hausse (cf CGE 2017 – note 8) ;

 

-          les opérations comptables traitées en opérations de trésorerie, principalement l’étalement des primes et décotes sur OAT et BTAN (+ 6,8 Md€ en 2017) ;

 

-          le rattachement des charges, qui indique en particulier les dépenses futures à mettre en œuvre pour éteindre les dettes de l’État : 2017 est à ce titre marqué par la progression des charges à payer au titre du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (- 3,0 Md€) ;

 

-          les provisions pour risques et charges, qui permettent d’améliorer la gestion publique en prévoyant l’impact anticipé de futures dépenses budgétaires dès la constatation du fait générateur : en 2017, de nouvelles provisions (- 4,7 Md€) sont inscrites, notamment au titre de l’impôt et du démantèlement et de l’assainissement d’installations nucléaires ;

 

-          le rattachement des produits, permettant d’apprécier les marges de manœuvre attendues de probables recettes futures, soit en 2017 principalement la forte progression des encaissements d’acomptes d’impôt sur les sociétés pour lesquels le produit correspondant n’est comptabilisé qu’au cours de l’exercice suivant (- 6,7 Md€).

 

en Md

2015

2016

2017

Solde budgétaire

-70,5

-69,1

-67,7

Actif immobilisé et stocks

-4,6

+6,5

+14,8

Opérations de trésorerie et autres

+3,7

+4,1

+5,9

Décalage charges et dépenses

-9,4

-9,7

-2,3

Provisions pour risques et charges

-1,5

-5,5

-4,8

Décalage produits et recettes

-1,3

-2,0

-6,9

Autres

+1,1

-

-

Résultat patrimonial

-82,5

-75,6

-61,0

Nota : Le résultat patrimonial 2016 présenté ici est non retraité des changements de méthode comptable

 

L’évolution entre 2015 et 2017 de l’articulation entre le résultat patrimonial et le solde budgétaire montre l’impact de la hausse des immobilisations en 2016 et 2017 et la maîtrise en 2017 des charges à payer.


2.3. Un déficit public réduit, au-delà du solde budgétaire

Déficit budgétaire et déficit public

Le déficit budgétaire relève de la comptabilité budgétaire de la seule sphère des finances de l’État. Il correspond à la situation dans laquelle les recettes du budget de l’État sont inférieures aux dépenses. Il s’agit donc d’un solde négatif. Le déficit budgétaire est un flux, c’est-à-dire une grandeur économique mesurée au cours d’une période donnée (ex : une année).

Le déficit public relève de la comptabilité nationale. Il englobe le solde des recettes et dépenses de l'État, mais aussi des autres administrations publiques : collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale. Le solde annuel des finances publiques est égal à la différence entre :

Les recettes : recettes fiscales (impôt sur le revenu, impôt sur la fortune, impôt sur les sociétés, taxe sur la valeur ajoutée, taxes locales, etc.) et recettes non fiscales (dividendes des entreprises dont l'État est actionnaire, revenus du patrimoine, revenus de l'activité industrielle et commerciale de l'État) ;

Les dépenses : dépenses courantes de fonctionnement (salaires des fonctionnaires, achats de fournitures, de services), dépenses de sécurité (armement, police), dépenses de santé (hôpitaux publics, sécurité sociale), investissements dans les infrastructures (écoles, réseau routier).

Si le déficit budgétaire de l’État représente bien la part prépondérante du déficit public, notamment compte tenu de l’obligation qui incombe aux collectivités territoriales d’exécuter un budget en équilibre, il présente des écarts avec le déficit public principalement en raison d’un traitement différent de certaines opérations, en particulier les opérations financières et en capital (cf. ci-dessous).

 

Chiffres clés (en Md€)

-67,7

Solde budgétaire 2017

 

-61,0

Résultat patrimonial

-64,3

Solde en comptabilité nationale

 


En 2017, sur le seul périmètre État, le solde d’exécution du budget s’établit à - 67,7 Md€ contre un déficit en comptabilité nationale de - 64,3 Md€, soit un écart positif de +3,4 Md€ dû au traitement différent de certaines opérations dans les deux comptabilités.

 

Les développements ci-dessous correspondent aux dernières données disponibles, publiées par l’Insee en mars 2018.

 

Cet écart de + 3,4 Md€ s’explique de la manière suivante :

 

-          le retraitement en opérations financières de certaines opérations budgétaires, dégradant le solde de 4,1 Md€. Il s’agit principalement du reversement en 2017 du solde du compte État à la Coface (Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur) sur le nouveau compte de commerce « Soutien financier au commerce extérieur » ;

 

-          l’écart entre les livraisons et les paiements de matériels militaires, qui améliore en revanche le solde de 0,9 Md€ (ligne « Corrections de droits constatés ») ;

 

-          la charge d’intérêts enregistrée en 2017 en comptabilité nationale plus faible qu’en comptabilité budgétaire, à hauteur de 7,0 Md€, réduisant d’autant le besoin de financement de l’État (« ligne Opérations non budgétaires affectant le besoin de financement »). Les différences de comptabilisation portent sur les intérêts courus non échus, les obligations assimilables du Trésor (OAT) indexées sur l’inflation et l’étalement des primes et décotes.

 

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution de ces écarts entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale de 2014 à 2017.

 

en Md

2014

2015

2016

2017

Solde d'exécution des lois de finances

-85,5

-70,5

-69,1

-67,7

Opérations budgétaires traitées en opérations financières

5,1

-0,1

-1,5

-4,1

Corrections de droits constatés

-0,2

-6,9

-9,7

0,9

Opérations non budgétaires affectant le besoin de financement

-6,3

4,3

6,4

6,8

Déficit de l'État en comptabilité nationale

-74,3

-73,3

-73,8

-64,3

Résultat patrimonial de l’État

-77,3

-82,5

-77,7

-61,0

 


2.4. Un compte de résultat marqué par la hausse des produits régaliens et la baisse des charges nettes

Le compte général de l’État et le rapport de présentation annexés au projet de loi de règlement présentent les comptes de l’État issus des données de la comptabilité générale.

Il retrace les décisions financières présentes et passées et donne une vision, au-delà des seuls flux de dépenses et de recettes budgétaires, de l’enrichissement ou de l’appauvrissement pluriannuel de l’État au travers de l’analyse :

-          du compte de résultat, qui retrace les charges et les produits de l’État ;

-          du bilan de l’État, qui restitue l’image de ses actifs et de ses passifs ;

-          des engagements hors bilan.

COMPTE DE RÉSULTAT 2017

 (en M€)

CHARGES  

PRODUITS  

 

2017

2016

 

2017

2016

retraité

retraité

- de fonctionnement

 274 033

 254 891

- de fonctionnement

 76 522

 67 295

- d'intervention

 190 955

 190 624

- d'intervention

 38 646

 38 110

- financières

 53 687

 53 556

- financiers

 38 560

 23 546

 

 

 

- régaliens nets

 303 989

 292 378

TOTAL DES CHARGES (I)

 518 675

 499 071

TOTAL DES PRODUITS (II)

 457 717

 421 329

SOLDE DES OPÉRATIONS DE L'EXERCICE (III = II I)

- 60 958

- 77 742

 

 

Compte de résultat de l’État 2017 (en M€)

L’amélioration du résultat patrimonial résulte principalement des évolutions suivantes :

 

 

Les produits régaliens nets s’établissent à 304,0 Md€, en augmentation de 4 % par rapport à l’exercice 2016.

 

Les produits régaliens sont essentiellement composés de produits fiscaux nets, qui enregistrent une hausse de 7,0 Md€.

 

           La reprise de la croissance économique et le dynamisme des bases expliquent pour l’essentiel l’augmentation du produit net de TVA (+ 6,6 Md€), des produits d’enregistrement, timbre, autres contributions et taxes indirectes (+ 3,0 Md€) et du produit net d’impôt sur le revenu (+ 1,2 Md€). (cf ci-dessous partie 3.2)

 

           Le produit net de TICPE croît (+ 1,3 Md€) du fait de l’augmentation de la composante carbone créée par la loi de finances pour 2015.

 

           Enfin, la baisse des autres produits de nature fiscale et assimilés (- 4,4 Md€) correspond principalement aux remboursements par l’État aux entreprises de la contribution additionnelle de 3 % sur les dividendes distribués.

 

Cette augmentation des produits régaliens se conjugue avec la diminution de 4,1 Md€ des ressources propres du budget de l’Union européenne reversées par l’État (sur la base du revenu national brut et de la taxe sur la valeur ajoutée), qui contribue également à l’accroissement des produits nets. Cette variation s’explique par un moindre appel de fonds de l’Union européenne en 2017 en conséquence d’une importante sous-exécution du budget européen en 2016 et en 2017. Le montant des reversements effectués au profit de l’Union européenne s’élève donc à 16,4 Md€ en 2017. Ces montants, à rapprocher de ceux indiqués en partie 3.6 sur la comptabilisation budgétaire des prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne, marquent une variation plus importante due au rattachement des charges à l’exercice et à la comptabilisation des recettes propres traditionnelles en compte de tiers.

 

 

Les charges nettes se composent des charges de fonctionnement nettes (197,5 Md€), des charges d’intervention nettes (152,3 Md€) et des charges financières nettes (15,1 Md€).

 

En 2017, les charges financières nettes diminuent fortement (- 14,9 Md€) sous l’effet de la hausse des produits financiers (+ 15,0 Md€) ainsi que de la stabilité des charges financières (+ 0,1 Md€). L’exercice 2017 s’inscrit à ce titre dans la continuité de l’exercice 2016, qui avait vu une première baisse de des charges financières nettes après deux années de hausse consécutives.

 

En effet, en 2017, les produits des immobilisations financières progressent de 4,3 Md€, bénéficiant notamment des produits de cession des titres ENGIE pour 2,7 Md€ et de Renault pour 1,2 Md€. De plus, les reprises de dépréciations augmentent en 2017 (+ 6,3 Md€) notamment à la suite d’une reprise sur les titres ENGIE pour 1,9 Md€ et de l’amélioration de l’écart global d’équivalence sur les participations détenues, qui passe de - 12,1 Md€ en 2016 à - 6,0 Md€ en 2017 (cf. partie 2.2). Sont également à noter la baisse des charges d’intérêts (- 1,6 Md€) et la reprise du solde de la trésorerie de l’État auprès de la Coface à la suite de la reprise de ses missions par BPIAE pour près de 4,1 Md€.

 

Les charges d’intervention nettes affichent en 2017 un léger recul par rapport à 2016 (- 0,2 Md€) et s’établissent à 152,3 Md€. Il s’agit d’une inversion de tendance marquée par rapport à la hausse de + 14% enregistrée au cours de l’exercice 2016.

 

La progression des transferts aux ménages et aux entreprises (+ 4,7 Md€) constatée en 2017 résulte essentiellement du déploiement du dispositif de soutien à l’embauche dans les PME-TPE, « Embauche PME » (+ 1,0 Md€) et de celui de l’aide à l’emploi par les particuliers employeurs dans le secteur des services à la personne, en particulier au bénéfice des personnes fragiles (+ 1,6 Md€).

 

Ces nouveaux transferts sont compensés par une baisse des transferts aux collectivités territoriales et autres collectivités (- 3,0 Md€), principalement du fait de la diminution de la dotation globale de fonctionnement versée aux collectivités territoriales (- 2,4 Md€) mise en œuvre dans la LFI 2017 par la précédente majorité.

 

Enfin, les charges de fonctionnement nettes (charges de fonctionnement diminuées des produits de fonctionnement) progressent en 2017 de 9,9 Md, principalement en raison de la hausse des charges de personnel décidées sous le précédent quinquennat (+3,5 Md€) comme la suite de l’application au 1er janvier 2017 du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) et la revalorisation du point d’indice et des subventions pour charges de service public (+ 0,8 Md€) (cf. partie 3.5).

 

2.5. Un bilan de l’État marqué par la progression de l’actif mais surtout du passif, sous l’effet du poids de la dette financière

L’actif net de l’État s’élève à 1 011,2 Md€ à fin 2017. Il est principalement constitué des immobilisations incorporelles et corporelles pour 504,6 Md€ et des immobilisations financières pour 347,7 Md€.

Le passif, évalué à 2 271,7 Md€, est constitué à plus de 75 % des dettes financières de l’État, qui s’élèvent à la fin de l’exercice 2017 à 1 710,7 Md€.

BILAN 2017

(en M€)

ACTIF

2017

2016 retraité

Immobilisations incorporelles et corporelles

 504 607

 489 667

Immobilisations financières

 347 660

 336 572

Stocks

 29 225

 29 583

Créances

 85 154

 84 529

Trésorerie active

 32 579

 23 248

Autres

 11 991

 9 557

TOTAL ACTIF (I)

1 011 217

 973 156

PASSIF

 

 

Dettes financières

1 710 670

1 646 760

Dettes non financières

 244 122

 227 247

Provisions pour risques et charges

 148 147

 143 056

Trésorerie passive

 107 093

 102 338

Autres

 61 650

 64 095

TOTAL PASSIF HORS SITUATION NETTE (II)

2 271 683

2 183 496

SITUATION NETTE (III = I - II)

-1 260 466

-1 210 339

 

 

 

Les évolutions du bilan de l’État entre 2016 et 2017 sont principalement caractérisées par :

L’actif de l’État est en augmentation de 38,1 Md€ sur l’exercice 2017, soit de près de + 4% après deux années de repli en 2015 et en 2016. Cette évolution résulte essentiellement de la hausse des immobilisations corporelles (+ 14,6 Md€) et de celle des immobilisations financières (+ 11,1 Md€).

La progression des immobilisations corporelles liée à la mise en service ou à la livraison en 2017 de plusieurs constructions, relevant notamment du ministère de la Justice (nouveau Palais de Justice de Paris pour 0,7 Md€) et des infrastructures routières (A9b de Montpellier pour 0,9 Md€) ainsi qu’à des opérations d’investissement sur le matériel militaire en cours (+ 2,6 Md€). Elle résulte également de réévaluations des constructions, notamment au titre des concessions autoroutières (+ 3,7 Md€), des concessions hydrauliques (+ 1,2 Md€), des infrastructures routières (+ 3,0 Md€) et des établissements pénitentiaires (+ 2,3 Md€).

La hausse des immobilisations financières nettes, de plus de 3 %, résulte notamment d’une augmentation de 14,2 Md€ des participations relatives à des entités contrôlées et non contrôlées ; elle s’explique principalement par la participation de l’État à la restructuration d’AREVA (+ 5,5 Md€) et l’augmentation du capital d’EDF (+ 3 Md€) dans le cadre d’une politique ambitieuse de soutien à la refondation du secteur énergétique et en particulier nucléaire, de la France. Elle est également soutenue par la hausse de l’écart global d’équivalence relatif à des entités contrôlées par l’État (+ 6,2 Md€) enregistrée en 2017 (cf. plus haut partie 2.2). 

Une gestion dynamique des participations de l’État en soutien aux secteurs stratégiques

L’année 2017 a été marquée par des opérations d’envergure sur les participations financières de l’État.

En effet, l’État actionnaire pour l’année 2017 a mobilisé les participations sur le soutien d’entreprises stratégiques dans le secteur de l’énergie. Ainsi, la participation à la restructuration du groupe AREVA et à la recapitalisation du groupe EDF permettent une refondation de la filière nucléaire et les financements de projets stratégiques. La cession de titres ENGIE et Renault contribue également au recentrage de l’État actionnaire sur la participation au financement de l’innovation de rupture et au désendettement de la France.

Ces opérations se sont traduites dans les comptes de l’État par :

- une augmentation des immobilisations financières au titre des entités contrôlées d’un total de 9,8 Md€, qui se compose de 5,5 Md€ au titre de la participation de l’État dans le groupe AREVA et de 3,0 Md€ dans le groupe EDF en contrepartie d’une diminution de la trésorerie active ;

- une hausse des produits financiers de 3,9 Md€, constitués principalement du produit de cessions des titres Renault et ENGIE compensée par l’impact en charges de la sortie de ces mêmes titres pour leur valeur au bilan.

En comptabilité budgétaire, les opérations relatives aux participations de l’État sont retracées au sein du compte d’affectation spéciale (CAS) « Participations financières de l’État ». Le CAS « Participations financières de l’État » a enregistré 8,1 Md€ de dépenses en 2017 visant à refonder la filière nucléaire ainsi qu’à assurer les investissements futurs d’EDF. Afin de financer ces dépenses, l’État a réalisé d’importantes cessions au premier semestre 2017 notamment la cession des titres PSA à Bpifrance pour 1,9 Md€ et de titres Engie pour 1,1 Md€. Toutefois, les conditions de marché n’ont pas rendu possible d’autres cessions avant l’augmentation de capital d’Areva Newco qui devait être effective dans un calendrier compatible avec les engagements pris auprès des investisseurs étrangers. Dans le décret d’avance mis en œuvre au mois de juillet 2017 ont ainsi été ouverts 1,5 Md€ de crédits ayant vocation à abonder le CAS « Participations financières de l’État ».

 

 

Le passif de l’État est majoritairement constitué des dettes financières qui s’établissent à 1 710,7 Md€ contre 1 646,8 Md€ en 2016 (+ 63,9 Md€), et dont près de 92 % sont composés de titres négociables à moyen et long terme (OAT et BTAN).

 

Les dettes non financières sont en augmentation de 16,9 Md€ par rapport à l’exercice 2016, notamment en raison de la montée en charge du CICE et de la hausse des acomptes d’impôt (+ 7,0 Md€) en particulier au titre de l’impôt sur les sociétés (IS), dont 4,9 Md€ liés à la création de la contribution exceptionnelle à l’IS et de sa contribution additionnelle. On constate par ailleurs une hausse des produits constatés d’avance correspondant à un supplément de primes constatées lors des émissions d’OAT et de BTAN en 2017 (+ 4,0 Md€) ainsi qu’un accroissement des charges à payer (+ 4,3 Md€) résultant principalement du dispositif du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) (+ 3 Md€).

 

L’exercice 2017 est également marquée par une hausse des provisions pour risques et charges (+ 5,1 Md€), qui résulte principalement de la réévaluation de la provision relative au démantèlement des installations nucléaires du CEA (+ 2,6 Md€) et du provisionnement de litiges fiscaux. Cette progression, relevée par la Cour des comptes dans le cadre de la certification, témoigne des progrès de la fiabilisation des comptes de l’État en 2017.

 

Il résulte de cette augmentation du passif de l’État plus rapide que celle des actifs une dégradation de la situation nette de l’État en 2017, soit - 1 260,5 Md€ contre - 1 210,3 Md€ en 2016.

 

Le graphique ci-dessous illustre le poids de la dette dans le passif de l’État et sa croissance continue entre 2008 et 2017, malgré la réduction du déficit depuis 2009. La situation nette, qui constitue la différence entre l’actif et le passif de l’État, continue de se dégrader sous l’effet de celle-ci, même si 2017 est marqué par une décélération de la dégradation de la situation nette, qui croît de 4,1 % en 2017 contre 8,5 % entre 2015 et 2016, principalement du fait de la reprise de la croissance de l’actif de l’État.

 

 

Le tableau ci-dessous illustre le poids déterminant de la dette financière de l’État dans la dette publique au sens du Traité de Maastricht. En effet, la dette financière de l’État constitue l’essentiel de la dette publique, qui lui ajoute la dette des autres administrations publiques (ODAC, APUL et ASSO), des éléments de trésorerie passive de l’État comme les dépôts des correspondants du Trésor et les dettes de l’État à l’égard d’organismes tiers comme l’AFD, le FESF ou EDF.

(En Md€)


2.6. Des engagements hors bilan de l’État dans la continuité des années antérieures

Les engagements hors bilan (EHB) de l’État sont présentés dans les annexes aux comptes, mais n’ont par définition pas d’impact ni sur le bilan, ni sur le résultat patrimonial de l’État. Ce sont des passifs éventuels qui correspondent soit à des obligations potentielles de l’État à l’égard d’un tiers, soit à des obligations certaines n’entraînant pas nécessairement une sortie de ressources. Le recensement de ces engagements dans l’annexe du compte général de l’État participe de sa dimension prospective.

Les principaux engagements hors bilan de l’État en 2017 s’inscrivent dans la continuité des années antérieures et sont les suivants :

PRINCIPAUX ENGAGEMENTS HORS BILAN 2017

 

           (En Md €)

 

2017

2016 retraité

Retraite envers les fonctionnaires de l'État et les militaires

 2 212

 2 139

Garanties de protection des épargnants

  420

  406

Subventions aux régimes  de retraite et subventions d'équilibre aux régimes spéciaux dont SNCF, ENIM, RATP, CANSSM, SEITA

  378

  346

Dette garantie par l'État

  204

  195

Retraite envers les fonctionnaires de la Poste

  147

  147

Quote-part française au capital appelable du MES

  126

  126

Aides au logement (ALS, APL et ALF) et contribution au FNAL

  164

  164

 

Les engagements de retraite et assimilés de l’État sont composés, en majeure partie, des engagements à l’égard des fonctionnaires civils de l’État et des militaires (2 212 Md€). Les engagements de retraite ont augmenté de 73 Md€ sur l’année 2017. Cette variation est liée à l’évolution du taux d’actualisation retenu
(- 0,55 % en 2017 contre - 0,49 % en 2016) en application des normes comptables (norme n° 3), qui prévoit l’indexation des engagements sur le taux de l’OAT€i à maturité 2032.

Les garanties de protection des épargnants apportées par l’État concernent l’ensemble des dépôts effectués par ces derniers sur des livrets réglementés (livret A, livret bleu, livret de développement durable et solidaire, livret d’épargne populaire). La variation de ces garanties (+ 14 Md€) résulte principalement de la hausse des dépôts sur les livrets A, bleus et de développement durable et solidaire (+ 15 Md€).

L’augmentation des engagements au titre de la dette garantie par l’État (+ 9 Md€) résulte principalement de l’actualisation des encours de garanties accordés aux établissements suivants : l’Unédic (+ 3,5 Md€), la Société de gestion des financements et de la garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS)
(+ 3,3 Md€) et le Fonds européen de stabilité financière (FESF) (+ 8,2 Md€).


3. Une évolution des recettes et des dépenses entre 2016 et 2017 contribuant à l’amélioration du solde budgétaire

3.1. Un solde budgétaire qui ressort en amélioration de 1,4 Md€ par rapport à 2016

Le solde budgétaire s’établit à -67,7 Md€ en 2017, en amélioration de 1,4 Md€ par rapport à 2016, atteignant son niveau le plus bas depuis 2008. Pour la première fois en 2017, le solde des budgets annexes est intégré dans la présentation du solde budgétaire (cf. encadré infra).

Exécution du solde budgétaire pour 2016 (en Md€)

 

-69,1

Évolution spontanée des recettes fiscales

 

15,4

Évolution des prélèvements sur recettes

 

5,3

Reprise du compte "Soutien financier au commerce extérieur"

 

3,9

Évolution des dépenses des ministères sous norme

 

-9,1

Mesures fiscales

 

-3,6

Participations financières de l'État (impact sur le solde budgétaire)

 

-3,6

Transferts supplémentaires à la Sécurité sociale

 

-2,7

Évolution des recettes non fiscales

 

-2,4

Autres

 

-1,8

Exécution du solde budgétaire pour 2017 (en Md€)

 

-67,7

 

La décomposition du solde budgétaire entre 2016 et 2017 montre la hausse des crédits des ministères sous norme, malgré le plan de redressement mis en œuvre par le Gouvernement (+ 10,2 Md€ dont + 1,5 Md€ relatif à l’abondement du compte d’affectation spéciale retraçant les participations financières de l’État dans le cadre de la recapitalisation des entreprises du secteur de l’énergie). Cette augmentation est principalement due à la hausse des dépenses des ministères (+ 9 Md€), la hausse de la charge de la dette (+ 0,3 Md€) et la hausse des contributions au CAS Pensions (+ 1,4 Md€).

Celle-ci est compensée par la diminution du montant des prélèvements sur recettes destinés aux collectivités territoriales et à l’Union européenne (- 5,3 Md€) ainsi que par l’évolution spontanée des recettes (+ 15,4 Md€) qui résulte d’une conjoncture économique favorable.

Toutefois, les mesures nouvelles antérieures à la LFI 2017 (- 2,9 Md€) et issues de la LFI 2017
(- 0,8 Md€) diminuent les encaissements de recettes fiscales et minorent les gains liés à l’évolution spontanée de celles-ci en raison principalement de mesures en faveur des entreprises (notamment la montée en charge du crédit d’impôt compétitivité emploi et la baisse des cotisations pour plus de 3 Md€) et des ménages (réduction du taux d’impôt sur le revenu pour 1,4 Md€ au total).

La diminution des recettes non fiscales en 2017 (- 2,4 Md€) essentiellement du fait de la diminution des reversements au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur, et du solde du compte d’affectation spéciale retraçant les participations financières de l’État (- 2,0 Md€) contribuent par ailleurs à ce résultat.

Champ constant et champ courant

L’analyse des recettes et des dépenses peut être menée à champ constant, c’est-à-dire en neutralisant les effets de transfert et de périmètre pouvant survenir d’une année à l’autre.

Les mesures de transfert relèvent de mouvements consistant en une simple réimputation au sein du périmètre de la norme de dépenses, sans effet sur son volume.

Exemples : transferts entre missions du budget général sous norme, transformation d’une taxe affectée plafonnée en subvention pour charge de service public.

Les mesures de périmètre concernent :

- le transfert de l’État d’une dépense qu’il assumait auparavant vers une autre entité, en transférant parallèlement les ressources d’un même montant permettant de la financer ;

 l’inscription par l’État au sein de son budget d’une dépense nouvelle auparavant financée par une autre entité, ainsi que des recettes d’un même montant ;

– la prise en charge par l’État d’une dépense financée auparavant par dotations en capital ou par une entité supprimée.

Exemple : transferts de compétences vers les collectivités territoriales, vers les administrations de sécurité sociale.

L’analyse à champ courant inclut au contraire ces effets et tient compte de l’évolution de la situation donnée des recettes et des dépenses au cours d’une période donnée.

 

3.2. Un dynamisme exceptionnel des recettes, tiré par la reprise économique en fin d’année 2017

  1.  Des recettes fiscales nettes en augmentation de 4,1 %

Les recettes fiscales nettes (RFN) se sont établies à 295,6 Md€ en 2017, en augmentation de 4,1 % par rapport à leur niveau de fin 2016 (soit + 11,5 Md€). L’augmentation des recettes par rapport à 2016 est principalement portée par la TVA nette (+ 8,0 Md€).

L’évolution du niveau global de recettes fiscales nettes entre 2016 et 2017 (+ 11,5 Md€) est la résultante de l’évolution spontanée des différents impôts (+ 14,2 Md€), de l’application des mesures nouvelles (- 2,5 Md€) et des mesures de transfert et de périmètre (- 0,2 Md€).


Décomposition de l’évolution du niveau d’exécution des recettes fiscales nettes entre 2016 et 2017

Les recettes de TVA nette se sont accrues de 8,0 Md€ en 2017, cet écart s’expliquant principalement par une évolution spontanée dynamique (+ 7,1 Md€).

L’impôt net sur les sociétés ressort en plus-value de 5,7 Md€ par rapport à 2017, soit une plus-value de 0,9 Md€ hors contributions exceptionnelle et additionnelle votées en loi de finances rectificative pour 2017.

Cette évolution se décompose ainsi en :

-          une évolution spontanée dynamique (+ 3,9 Md€) ;

-          une baisse due aux mesures nouvelles, hors contributions exceptionnelle et additionnelle, de
- 3,0 Md€, principalement causée par la montée en charge du CICE (- 2,3 Md€). La baisse du taux de l’IS ayant quant à elle contribué à hauteur de - 0,3 Md€ ;

-          une hausse de + 4,9 Md€ causée par l’institution des contributions exceptionnelle et additionnelle, afin de faire face aux conséquences du contentieux « 3% dividendes ».

L’impôt net sur le revenu ressort en plus-value de 1,3 Md€ par rapport à 2017, malgré des mesures contribuant globalement à la baisse (- 1,1 Md€). La réduction d’impôt sur le revenu en faveur des classes moyennes votée en loi de finances initiale pour 2017 a ainsi permis un allègement de - 1,0 Md€ d’impôt net.

L’évolution de la TICPE en 2017 (- 4,8 Md€) s’explique par la mesure de transfert affectant une fraction de ces recettes au financement du compte d’affectation spéciale « Transition énergétique » en remplacement de l’affectation de TICFE jusqu’en 2016. Le contrecoup de cette mesure de transfert s’observe sur le niveau de TICFE, intégré aux « autres recettes fiscales nettes ».  La mesure nouvelle de mise en œuvre de la trajectoire de la composante carbone telle que programmée par la loi de transition énergétique de 2015 a contribué en sens inverse à hauteur de + 1,4 Md€ sur le niveau de TICPE en 2017, pour un total de
+ 1,7 Md€ de mesures nouvelles.

Enfin, outre la mesure de transfert évoquée ci-avant, les autres recettes fiscales nettes ont été affectées par les remboursements effectués dans le cadre du contentieux « 3 % dividendes », à hauteur de - 5,2 Md€ en 2017.


  1. La prise en compte du retard de comptabilisation des droits d’enregistrement dans les trois comptabilités de l’État

La création fin 2017 de nouvelles structures dédiées aux missions d’enregistrement, accompagnée d’un nouveau dispositif informatique, a conduit à un retard dans la comptabilisation des droits d’enregistrements (droits de mutation à titre gratuit, principalement les successions et droits de mutation à titre onéreux) qui n’ont pas pu être imputés comptablement à leur bénéficiaire pour un montant d’environ 2 Md€ dont 1,5 Md€ pour l’État.

Une correction du montant des recettes budgétaires de 2017 se serait heurtée à des difficultés juridiques, opérationnelles et techniques.

Sur le plan juridique, toute opération de régularisation en comptabilité budgétaire au-delà du 20 janvier est contraire aux dispositions de l’article 28 de la LOLF. Cet article prévoit par ailleurs que lorsque des opérations budgétaires sur comptes d’imputation provisoire n’ont pu être régularisées avant la fin de la période complémentaire, il en est fait mention au compte général de l’État. Dans le cas présent, c’est cette procédure légale qui a été suivie.

Sur le plan opérationnel, la comptabilisation budgétaire ne peut être effectuée que lorsque les dossiers sont effectivement liquidés, afin d’en assurer le montant et d’identifier l’entité bénéficiaire, sauf à faire une correction budgétaire sur des bases purement estimatives et statistiques, approche qui n’est pas admise en comptabilité budgétaire, contrairement à la comptabilité générale qui tolère des traitements estimatifs. Or, un traitement exhaustif des dossiers concernés antérieurs à la présentation du présent projet de loi de règlement n’était pas atteignable.

Sur le plan technique enfin, la réintégration d’une recette budgétaire au titre de ces dossiers non liquidés aurait supposé un contournement des règles de sécurité du système d’information financière de l’État qui n’était pas souhaitable.

L’impact de ce retard d’enregistrement sur les recettes fiscales se traduira par une diminution en 2017, une amélioration en 2018 à due concurrence, avant un retour à la normale en 2019. Le montant retenu à ce titre s’établit à 1 520 M€, en cohérence avec le montant retenu en comptabilité générale avec l’accord de la Cour des comptes.


  1. Une progression très forte des contentieux, sous l’effet du contentieux « 3 % dividendes »

Après avoir progressé entre 2012 et 2014, le montant cumulé des remboursements et dégrèvements liés aux contentieux fiscaux s’est stabilisé entre 2014 et 2016.

L’année 2017 a été marquée par la gestion des conséquences du contentieux « 3 % dividendes ».

 

La contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés de 3% sur les dividendes ou « taxe sur les dividendes »

L’article 6 de la loi de finances rectificative (LFR) pour 2012 du 16 août 2012 a instauré une contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés de 3 % sur les montants distribués sous forme de dividendes par les sociétés et organismes français ou étrangers assujettis à l’impôt sur les sociétés en France.

La taxe sur les dividendes, instaurée en 2012, a été supprimée à la suite de son invalidation par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 6 octobre 2017.

La loi du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 a tiré les conséquences de cette décision en abondant de 5 Md€ en 2017 les crédits dédiés aux remboursements et dégrèvements liés à la contribution déclarée inconstitutionnelle.

L’État a procédé au reversement aux entreprises de cette taxe. Ces versements se sont élevés en 2017 à 5,2 Md€, soit 4,7 Md€ de remboursement de sommes perçues et 0,5 Md€ d’intérêts moratoires, comptabilisés en comptabilité budgétaire et au compte de résultat.

L’impact sur le compte de résultat a toutefois été atténué par la reprise d’une partie de la provision pour risque inscrite à ce titre dès 2016 à hauteur de 5,9 Md€.

En complément, deux nouvelles contributions assises sur l’impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises ont été instaurées à titre temporaire par la loi de finances rectificative du 1er décembre 2017 : il s’agit de la contribution exceptionnelle à l’impôt sur les sociétés et de sa contribution additionnelle, mises en place, au titre des seuls exercices clos à compter du 31 décembre 2017 jusqu’au 30 décembre 2018. En 2017, 4,9 Md€ ont été encaissés au titre de ces deux nouvelles contributions. Comptabilisée en acomptes en 2017, cette somme constituera un produit en 2018.

Les données d’exécution pour 2017 font ressortir un montant de remboursements et dégrèvements liés à la contribution de 5,3 Md€ répartis en 4,7 Md€ de droits et 0,5 Md€ d’intérêts moratoires. L’estimation du coût budgétaire pour 2018 est de 5,5 Md€, intérêts moratoires inclus.


Les enjeux financiers des contentieux fiscaux sont retracés chaque année dans le bilan de l'État dans la provision pour risques sur litiges fiscaux et la provision pour charges liées à l'impôt. Les provisions pour litiges liés à l'impôt (contentieux de série, dossiers à fort enjeux, provisions statistiques) représentent 20,2 Md€ dans les comptes 2017, montant en baisse de 3,8 Md€. Cette variation s’explique essentiellement par la reprise de la provision pour risques relative à des contentieux de série qui ont fait l’objet de décisions du Conseil constitutionnel défavorables à l’administration (cf. encadré), justifiant une requalification en provision pour charges. La sincérité de ce provisionnement a été soulignée par la Cour des comptes dans le cadre de la certification des comptes 2017.

 

Les provisions pour litiges autres que fiscaux s’élèvent à 4,2 Md€, en hausse de 3,19 M€. Cette variation s’explique principalement par la comptabilisation d’un nouveau contentieux de série à hauteur de 1,250 Md€ et d’un nouveau risque de contentieux indemnitaire pendant devant la juridiction administrative, susceptible de naître à la suite d’un arrêt en manquement de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) pour 1,157 Md€.

 

  1. Une dernière année de fonctionnement pour le STDR

Le Service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), créé en juin 2013, a permis aux contribuables détenant des avoirs non déclarés à l’étranger d’exercer leur droit à la rectification de leurs déclarations afin de se mettre en conformité avec la loi fiscale, en acquittant les droits, pénalités et intérêts de retard dus. Ses moyens d’action ont été renforcés en 2015, notamment via la mise en place, à compter du 1er juin 2015, de sept pôles de régularisation déconcentrés et l’augmentation des effectifs du STDR de
60 %. 

Le guichet du STDR a été fermé le 31 décembre 2017 mais continue à traiter les dossiers en stock.

 

Recettes issues du STDR

 

 

Le STDR a généré 8,4 Md€ de recettes en quatre ans sur la période 2014-2017.


  1. Des dépenses fiscales en augmentation, notamment sous l’effet du CICE

Les dépenses fiscales sont en augmentation depuis 2013 notamment sous l’effet du CICE.

 

Les dépenses fiscales s’établissent à 93,0 Md€ en 2017, soit une augmentation de +5,4 Md€ par rapport à l’exécution 2016 principalement due à la montée en charge du CICE.

 

 

  1. Des recettes non fiscales relativement stables

Si l’on excepte le niveau exceptionnel atteint en 2016, l’exécution des recettes non fiscales est relativement stable entre 2012 et 2017

 

 

 

Les recettes non fiscales retracent les dividendes et recettes assimilées, les produits du domaine de l’État, les produits de la vente de biens et services, les remboursements et intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières, les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuites ainsi que des recettes diverses intégrant notamment les reversements au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur.

Les recettes non fiscales perçues au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur sont constituées par les reversements au budget général des excédents des procédures d’assurance-crédit et d’assurance investissement gérées pour le compte de l’État.

 

Les recettes non fiscales s’élèvent à 13,8 Md€ en 2017, en diminution de 2,4 Md€ par rapport à l’exécution 2016 qui s’établissait à un niveau particulièrement élevé. Cet écart s’explique principalement par les évolutions suivantes :

-          une baisse des produits divers (-2,4 Md€), compte tenu notamment d’une diminution des reversements au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur (cf. encadré) liée à une sinistralité plus forte qu’attendue et à l’absence de récupération significative en 2017 ;

-          une baisse des produits du domaine de l’État (- 0,9 Md€), lié à un moindre encaissement au titre des redevances d’usage des fréquences radioélectriques ; alors que l’exercice 2016 a été marqué par le versement des deux premiers quarts du produit de la cession aux opérateurs mobiles de la bande des « 700 MHz », seul un quart du produit de la cession a été encaissé en 2017 ;

-          une baisse des amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuites (‑ 0,4 Md€) liée notamment à une diminution des amendes prononcées par l’Autorité de la concurrence qui reviennent ainsi à leur niveau historique après deux années marquées par d'importantes condamnations ;

-          une hausse des dividendes et recettes assimilées (+ 1,5 Md€), essentiellement due à une augmentation du versement de la Banque de France et de la Caisse des dépôts et consignations ; comme pour l’exercice 2016, l’État a opté en 2017 pour le versement sous forme de titre du dividende EDF afin de faciliter le financement des investissements de développement.

 

3.3. Une forte hausse des dépenses du budget général, en dépit du plan de redressement mis en œuvre à l’été 2017

En 2017, les dépenses des ministères sont en hausse de 9,1 Md€ par rapport à 2016, soit une augmentation de 4 %, malgré les mesures de redressement mises en œuvre à l’été.

Cette hausse provient d’abord d’ouvertures de crédits en LFI 2017 supérieures de 6,2 Md€ à l’exécution 2016, notamment pour la mission « Enseignement scolaire » (+ 1,8 Md€ à format courant) au titre de la rémunération des personnels et pour la mission « Recherche et enseignement supérieur (+ 0,9 Md€).

Mais elle provient également d’un niveau de budgétisation en LFI insuffisant pour certaines missions, comme l’a mis en lumière l’audit des finances publiques réalisé en juin 2017 par la Cour des comptes à la demande du Premier ministre. Malgré le plan de redressement mis en place par le gouvernement dès l’été, qui a permis de réaliser les redéploiements les plus urgents et indispensables, des ouvertures complémentaires ont été nécessaires en fin de gestion, notamment pour la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » au titre des apurements communautaires, pour la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » en raison du dynamisme de la prime d’activité et de l’allocation aux adultes handicapés, pour la mission « Défense » au titre du surcoût des opérations extérieures et des missions intérieures du ministère. Au final, les dépenses des ministères ont été supérieures de 2,9 Md€ à la LFI, en ligne avec l’objectif porté par le Gouvernement dans le cadre de la loi de finances rectificative.

 

 

3.4. Une nette inflexion dans la dynamique des charges à payer

Restes à payer et charges à payer

Les restes à payer, notion budgétaire, correspondent à la différence entre, d’une part, les engagements juridiques réalisés et matérialisés par une consommation d’autorisations d’engagement et, d’autre part, les paiements opérés qui se sont traduits par une consommation de crédits de paiement.

Le niveau des restes à payer est en grande partie lié à la durée des engagements souscrits. Un contrat pluriannuel donnera lieu dès le premier exercice, à un engagement juridique pour la totalité du montant de sa tranche ferme, les crédits de paiement étant ensuite répartis sur ce premier exercice et les exercices suivants selon le rythme d’exécution du contrat.

Les charges à payer, notion de comptabilité générale, recouvrent les dépenses pour lesquelles le service fait (exécution de la prestation, livraison de marchandises…) a été constaté au cours de l’exercice N, alors que la facture définitive et la mise en paiement ne sont enregistrées que postérieurement au 31 décembre N.


L’augmentation des restes à payer en 2017 se concentre sur quelques secteurs très ciblés, notamment le lancement des investissements d’avenir.

 

L’augmentation de près de 12 Md€ des restes à payer entre 2016 et 2017 est notamment due au lancement de nouvelles opérations dont la réalisation s’étend sur plus d’une année. De ce fait, la programmation budgétaire s’effectue avec un niveau d’autorisations d’engagement différent du niveau de crédits de paiement.

 

Ainsi, les restes à payer de la mission « Investissements d’avenir » (+ 5,1 Md€) résultent des modalités de budgétisation du troisième programme d’investissement d’avenir (PIA3) qui a vocation à porter des projets dans les domaines visant à soutenir les progrès de l’enseignement et la recherche, à valoriser la recherche et accélérer la modernisation des entreprises.

 

Les autorisations d’engagement (AE) ont été ouvertes en loi de finances initiale pour 2017 et consommées en 2017 au moment de la publication des conventions entre l’État et les opérateurs PIA, alors que les crédits de paiement (CP) ne sont ouverts qu’à partir de l’année 2018 au cours de laquelle ces conventions seront mises en œuvre.

 

Au-delà, la hausse se concentre essentiellement sur trois missions :

 

-          Sur la mission « Défense », le lancement en 2017 de deux grands programmes d’armement dans le milieu naval et terrestre a contribué à l’augmentation des restes à payer (+ 1,6 Md€). Plus généralement, cette mission qui représente 44% des restes à payer de 2017, comprend majoritairement des marchés pluriannuels (programmes à enjeux, contrats d’entretien du matériel, etc.) dont le mode d’exécution induit par nature des restes à payer.

 

-          Au sein de la mission « Aide publique au développement », l’augmentation de 1,2 Md€ des restes à payer sur le programme 110 « Aide économique et financière au développement » est liée aux engagements importants consentis en 2017 au profit de fonds internationaux (1 Md€ à l’Association internationale du développement -guichet concessionnel de la Banque mondiale- et 370 M€ pour le fonds africain de développement), dont les droits à tirage menant à consommation de CP s’exercent sur plusieurs années.

 

-          Enfin, l’augmentation de près d’1 Md€ des restes à payer constatée sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » provient d’une part des dotations d’investissement (dotation d’équipement des territoires ruraux, dotation de soutien à l’investissement local et dotation à la politique de la ville), qui sont exécutées sur plusieurs années, et d’autre part par les modalités particulières d’exécution du fonds de soutien exceptionnel à destination des régions prévues par l’article 149 de la LFI pour 2017.

 

A l’inverse, les décisions prises au second semestre ont permis une diminution globale des charges à payer sur les dépenses ministérielles.

 

 

Hors prise en compte des intérêts courus non échus et des remboursements de crédit d’impôt au titre de la TVA et de l’impôt sur les sociétés, les charges à payer ont quant à elles diminué de 646 M€, s’établissant à 14,4 Md€ fin 2017. Cette évolution favorable reflète les efforts réalisés en gestion par les ministères, et confirme que le plan d’économies et de reprogrammation des dépenses décidées à l’été 2017 dans le prolongement de l’audit sur les finances publiques rendu par la Cour des comptes à la demande du Premier ministre, a été réalisé sans déport de dépenses sur l’année 2018.

 

De fait, le Gouvernement s’est également attaché dans le cadre de la fin de gestion à privilégier autant que possible l’apurement de dettes constituées au titre des exercices précédents (à titre d’exemple, la dette constituée envers Pôle emploi sur l’allocation temporaire d’attente a été réglée).

 

Au total, les charges à payer sont en diminution dans la moitié des ministères, alors qu’elles étaient en progression dans quatre ministères sur cinq en 2016.

Perspectives pour les restes à payer

La loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 prévoit en son article 17 que « le montant de restes à payer, tel que retracé annuellement dans le compte général de l’État annexé au projet de loi de règlement, hors impact des changements de règles de comptabilisation des engagements, ne peut excéder, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint fin 2017 ».


3.5. Une forte hausse de la masse salariale, liée aux mesures catégorielles et générales

Masse salariale

Les dépenses de titre 2 du budget général, nettes des rattachements de fonds de concours et des attributions de produits atteignent 127,2 Md€ en 2017, dont 85,2 Md€ pour les dépenses de rémunération et 42 Md€ pour les contributions de l’État-employeur au CAS « Pensions ».

 

A. Les dépenses de masse salariale sont en augmentation par rapport à l’exécution 2016

À périmètre courant, les dépenses de personnel du budget général sont en augmentation de + 3,6% (soit 4,4 Md€) entre 2016 et 2017. Cette progression porte pour 67% sur les dépenses de rémunération (+ 3,6% soit 2,9 Md€) et pour 33 % sur les contributions au CAS « Pensions » (+ 3,6% soit 1,5 Md€). L’augmentation est liée pour la majeure partie à la progression des dépenses des ministères prioritaires :

-          Éducation nationale (+ 2,6 Md€, dont + 1,9 Md€ HCAS) ;

-          Intérieur (+ 0,7 Md€, dont + 0,4 Md€ HCAS) ;

-          Armées (+ 0,6 Md€, dont + 0,3 Md€ HCAS) ;

-          Justice (+ 0,24 Md€, dont + 0,16 Md€ HCAS).

 

Bien que dans une moindre mesure, les dépenses de l’ensemble des autres ministères sont également en hausse, excepté celle du ministère du Travail, globalement stables.

 

Progression de la dépense T2 d’exécution à exécution par ministère

 

 

Après une baisse ponctuelle en 2013 (- 0,3%), liée principalement à l’extension en année pleine des suppressions nettes d’emplois en 2012, les dépenses de personnel hors CAS Pensions sont reparties à la hausse à hauteur de + 0,4% en 2014, + 0,5% en 2015 pour atteindre + 1,6% en 2016 et + 3,7% en 2017.

 

Cette hausse en 2017 provient d’un socle de dépenses plus élevé pour 1,3 Md€, lié aux décisions prises lors des exercices précédents et pour 1,6 Md€ de facteurs d’évolution propres à l’année 2017.

 

En 2017, cette progression est principalement due à la progression des mesures catégorielles (+ 933 M€ d’exécution à exécution, notamment du fait de la mise en œuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » PPCR) et des mesures générales (+ 371 M€, notamment du fait de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique).

 

La progression du facteur « Autres variations de dépenses de personnel » (+ 147 M€) est principalement portée par le ministère de l’Education nationale du fait du plan de déprécarisation des accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH) et du transfert aux caisses d’allocations familiales de la gestion des allocations familiales outre-mer, et par le ministère des Armées au titre des opérations extérieures.

 

Progression de la masse salariale hors CAS pensions d’exécution à exécution

  1. Les dépenses de personnel, hors contributions au CAS « Pensions », s’établissent en dépassement par rapport à la LFI 2017.

Les dépenses de rémunération hors contribution aux pensions sont en dépassement (+ 0,32 Md€) par rapport à la LFI. Les dépassements bruts s’élèvent à + 0,62 Md€ :

-          Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche (+ 0,5 Md€) ;

-          Défense (+ 0,1 Md€).

 

Le dérapage brut est compensé par une sous-consommation totale de - 0,30 Md€ réalisée par l’ensemble des autres départements ministériels, dont Intérieur (0,1 Md€), Économie et Finances (0,05 Md€) Justice (0,04 Md€), Fonction publique (0,03 Md€), SPM (0,03 Md€), Agriculture (0,01 Md€) et Environnement (0,01 Md€).

 

Les dépenses totales de titre 2 du budget général, nettes des rattachements de fonds de concours et attributions de produits, demeurent toutefois inférieures aux crédits autorisés en LFI 2017, le dérapage sur les dépenses de rémunération de + 0,32 Md€ étant compensé par une sous-consommation des dépenses de contributions au CAS « Pensions » à hauteur de 0,36 Md€, en raison d’assiettes de cotisations (rémunérations indiciaires et primes ouvrant droit à pension des agents titulaires civils et des militaires) plus réduites que prévue et d’une budgétisation conservatrice de ces dépenses.

 

 

Emplois