2899

Assemblée nationale

 

Constitution du 4 octobre 1958

Quinzième législature 

 

Enregistré à la Présidence
de l’Assemblée nationale
le 2 mai 2020

 

 

 

 

 

Projet de loi de règlement du budget et
d’approbation des comptes de l’année 2019

 

NOR : CPAX2009046L

 

 

 

Renvoyé à la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire,
à défaut de constitution d’une commission spéciale
dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du règlement

 

présenté
au nom de M. Édouard PHILIPPE
Premier ministre
 

par M. Gérald DARMANIN
Ministre de l’action et des comptes publics

 

 

 


 


PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT DU BUDGET ET D’APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE 2019

exposé général des motifs

 

 

 

Table des matières

 

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS

Synthèse : l’exécution 2019 du budget de l’État traduit le respect des engagements pris par le Gouvernement d’assurer le financement des mesures d’urgence économiques et sociales tout
en veillant à la maîtrise des dépenses

1. Le déficit public s’établit à 3,0% du PIB en 2019, mais seulement 2,1 % du PIB hors effet
ponctuel de la bascule du CICE en allègement de charge

1.1. Une croissance française maintenue en 2019, en dépit d’un environnement international
moins porteur

1.2. Une exécution budgétaire 2019 qui confirme la stratégie du Gouvernement

2. Les résultats obtenus en 2019 sont en amélioration par rapport aux prévisions en comptabilité budgétaire, générale et nationale

2.1. Un déficit budgétaire en amélioration de 15,0 Md€ par rapport à la prévision de la LFI
pour 2019 

2.2. Un résultat patrimonial marqué par les effets transitoires de la bascule du CICE et du
prélèvement à la source

2.3. Un déficit en comptabilité nationale distinct du déficit budgétaire du fait de retraitements particuliers             

3. Les ressources de l’État ont suivi une évolution favorable sous l’effet du dynamisme des recettes fiscales et de recettes exceptionnelles

3.1. Des recettes fiscales dynamiques contribuant à l’amélioration du solde budgétaire par
rapport à la LFI

3.2.Des recettes non fiscales stables par rapport à 2018

3.3.Un solde des comptes spéciaux en amélioration du fait du transfert au secteur privé
d’une partie du capital de la Française des jeux

4. L’évolution des dépenses en 2019 témoigne d’une exécution du budget pleinement maîtrisée

4.1. Une gestion 2019 maîtrisée

4.2. Une mise en réserve maintenue à 3 % et une fin de gestion mieux anticipée, vecteurs d’une meilleure exécution budgétaire

4.3. Des mouvements législatifs et réglementaires peu nombreux

4.4 .Une évolution des dépenses du budget général orientée vers les politiques prioritaires

4.5. Des restes à payer en hausse et des charges à payer et dettes fournisseurs qui se stabilisent

4.6. Une hausse limitée de la masse salariale en 2019 par rapport à 2018

4.7. Une dette de l’État vis-à-vis de la Sécurité sociale en légère baisse par rapport à 2018

4.8. Une poursuite de la nette progression des transferts aux collectivités territoriales,
notamment du fait de la prise en charge par l’État des dégrèvements de taxe d’habitation.

4.9. Une contribution française au budget européen légèrement inférieure à la LFI

4.10. Une performance budgétaire en constante amélioration

 

ARTICLES DU PROJET DE LOI ET EXPOSÉ DES MOTIFS PAR ARTICLE

Article liminaire  Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques
de l’année 2019..................................................................69

Article 1er  Résultats du budget de l’année 2019........................................70

Article 2  Tableau de financement de l’année 2019......................................72

Article 3  Résultat de l’exercice 2019 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe...74

Article 4  Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement
et aux crédits de paiement.........................................................78

Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement
et  aux crédits de paiement........................................................88

Article 6  Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement,
aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes..................90

 


PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT DU BUDGET ET D’APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE 2019

exposé général des motifs

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


 

 

 


Synthèse : l’exécution 2019 du budget de l’État traduit le respect des engagements pris par le Gouvernement d’assurer le financement des mesures d’urgence économiques et sociales tout en veillant à la maîtrise des dépenses

La loi de règlement est l’occasion pour le Gouvernement de rendre compte de la gestion de l’année 2019 de manière transparente et précise

Depuis 2018, le Gouvernement a souhaité donner un nouvel élan à cet exercice dans le cadre du « Printemps de l’évaluation » organisé conjointement avec le Parlement, dans une logique de responsabilisation sur les résultats budgétaires et comptables et sur la performance, conformément à l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances de 2001. Parmi les actions mises en œuvre, l’exposé général des motifs du présent projet de loi de règlement a été substantiellement enrichi, afin que les résultats obtenus dans les différents référentiels comptables - comptabilité budgétaire qui rend compte du respect de l’autorisation parlementaire de dépenser ; comptabilité générale qui rend compte de la situation financière de l’État ; comptabilité nationale qui sert de référence pour nos engagements européens  - puissent être appréhendés simultanément et mis en relation les uns avec les autres.

 

Le Gouvernement a poursuivi les baisses d’impôts, tout en renforçant les budgets régaliens ainsi que les moyens alloués à la transition écologique et à l’urgence économique et sociale  

Le Gouvernement a poursuivi la baisse des prélèvements obligatoires, pour les ménages comme pour les entreprises. Comme prévu dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2018, la réforme de la taxe d’habitation s’est poursuivie en 2019, avec la suppression de la deuxième tranche pour 80 % des contribuables. Les entreprises ont aussi vu leurs charges diminuer, sous l’effet de la transformation du CICE en allègement pérenne de cotisations sociales, alors que l’impôt sur les sociétés a amorcé le premier palier de sa trajectoire de baisse, qui lui permettra d’atteindre 25 % en 2022.

L’exercice 2019 a également été marqué par la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu dès le 1er janvier.

Le Gouvernement a soutenu le pouvoir d’achat des ménages. Plusieurs mesures de la loi de finances initiale pour 2019 et de la loi portant mesures d’urgence économiques et sociales ont concouru à cet objectif :

          l’exonération de cotisations salariales sur les heures supplémentaires, complétée et étendue par la loi MUES d’une exonération de l’impôt sur le revenu dans une limite annuelle de 5 000 € ;

          le pouvoir d’achat des plus modestes a été augmenté par la revalorisation pérenne de la prime d'activité et l’augmentation du champ des bénéficiaires éligibles ;

          la revalorisation de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et la garantie de ressource des travailleurs handicapés en établissements et services d’aide par le travail (GRTH) ont permis d’accroître les revenus des adultes en situation de handicap ;

          le versement dans des conditions simples et lisibles d’une prime exceptionnelle totalement défiscalisée (impôts, cotisations sociales, CSG-CRDS), jusqu’à 1 000 euros, pour les salariés qui gagnent moins de trois fois le SMIC.

 

Le Gouvernement a par ailleurs porté de façon ambitieuse et concrète l’investissement dans les compétences afin de préparer l’avenir. Déclinaison du grand plan d’investissement (GPI) sur les volets de l’emploi et de la formation professionnelle, le plan d’investissement dans les compétences (PIC) vise à former un million de demandeurs d’emplois peu ou pas qualifiés et un million de jeunes éloignés du marché du travail grâce à un effort budgétaire sans précédent de plus de 13 Md€ sur la période 2018-2022. En 2019, la montée en charge du PIC a conduit à une dépense de 2,3 Md€ sur un total de crédits engagés s’élevant à 2,7 Md€.

Le Gouvernement a poursuivi le réarmement des missions régaliennes engagé depuis le début du quinquennat, en soutien aux armées et à l’effort de sécurité et de justice. Ainsi, en 2019, les dépenses de la mission « Défense » ont augmenté de +4,4% par rapport à 2018 suite à l’ouverture de crédits additionnels de 1,7 Md€ en PLF 2019 et prolongeant effort majeur en faveur des crédits de la défense sur cinq années consécutives, comme le prévoit la loi du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025. Enfin, en 2019, les missions « Sécurités » et « Justice » ont respectivement vu leurs dépenses augmenter de 417 M€ et 281 M€ soit +3,1% et +4,1%.

Enfin, le budget consacré à la transition écologique et aux transports témoigne de la priorité accordée par le Président de la République et le Gouvernement à l’urgence écologique. En 2019, au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » les dépenses ont augmenté de 446 M€ par rapport à l’année 2018, soit +3,4%. Conformément aux priorités définies par le Gouvernement dans le projet de loi d’orientation des mobilités présenté en 2019 au Parlement, les dépenses opérationnelles portées par l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ont été portées à un niveau inédit en 2019 à hauteur de 2,5 Md€, contre 2,2 Md€ en 2018. Par ailleurs, lancé par le Gouvernement avec un objectif initial de 500 000 bénéficiaires sur la durée du quinquennat, le dispositif de la prime à la conversion a connu dès la première année 2018 un large succès avec près de 300 000 dossiers déposés. Ce succès s’est poursuivi en 2019 à la suite du doublement du montant de la prime – jusqu’à 5 000 € – pour les ménages les plus modestes, avec 377 000 primes versées et 350 000 primes décidées.

 

Le Gouvernement a poursuivi l’amélioration de la gestion publique, avec un budget plus sincère et une trajectoire de finances publiques maîtrisée

Publié par l’Insee le 25 mars dernier, le déficit public au titre de l’exercice 2019 s’est établi à 3,0 % de la richesse nationale. L’augmentation apparente du déficit public par rapport à 2018 (2,3%) s’explique par l’effet exceptionnel et temporaire de la transformation du CICE en allègements de cotisations sociales
(0,9 point de PIB), sans lequel le déficit public d’établirait à 2,1%. La dette demeure stable en points de PIB, atteignant 98,1% du PIB, comme en 2018. Le poids des dépenses publiques (hors crédits d’impôt) diminue de 0,1 point, atteignant 55,6 % en 2019. Le taux de prélèvements obligatoires diminue quant à lui de 0,7 point et s’établit à 44,1 % du produit intérieur brut.

Conformément à l’engagement du Gouvernement traduit dans la loi de finances rectificative pour 2019, des économies à hauteur de 1,0 Md€ ont été réalisées sur les dépenses pilotables de l’État par rapport à l’objectif fixé en loi de finances initiale. Les efforts menés sur la norme de dépenses pilotables ont ainsi contribué à faire mieux que prévu sur l’objectif de dépenses totales de l’État (à 431,3 Md€). Cette amélioration par rapport à la LFI concerne également la charge de la dette (1,8 Md€, profitant notamment du contexte de taux bas) et le prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne, dont le dynamisme a été moins important qu’initialement prévu.

La poursuite de la rénovation de la gestion publique par la responsabilisation des acteurs s’est reflétée dans l’amélioration de la sincérité du budget. Ceci a permis, pour la deuxième fois depuis plus de trente ans, au Gouvernement de ne procéder à aucune ouverture et annulation de crédits par décret d’avance. L’intégralité des ouvertures et des annulations sur le budget général aura été décidée par le Parlement, que ce soit dans le cadre du projet de loi de finances ou du projet de loi de finances rectificative de fin de gestion – renforçant d’autant la portée de l’autorisation parlementaire.

 

Chiffres clés

- 92,7

Le déficit budgétaire de l’État en milliards d’euros

200

Les émissions de dette à moyen et long termes de l’État en milliards d’euros

3,0 %

Le déficit public rapporté au PIB publié le 25 mars 2020 par l’Insee

 


  1.                   Le déficit public s’établit à 3,0% du PIB en 2019, mais seulement 2,1 % du PIB hors effet ponctuel de la bascule du CICE en allègement de charge
    1.               Une croissance française maintenue en 2019, en dépit d’un environnement international moins porteur

La France s’est inscrite en 2019 dans un environnement international moins porteur, notamment chez ses partenaires de la zone euro.

1.1.1.      Un environnement international moins porteur

La croissance mondiale a ralenti en 2019, à + 2,9 % après +3,6% en 2018. Dans les économies avancées, l’activité a décéléré aux États-Unis, pénalisée par la recrudescence des tensions commerciales, ainsi qu’en zone Euro et au Royaume-Uni, tandis que la croissance s’est redressée au Japon. Dans les économies émergentes, l’activité a ralenti en Chine, en Inde, en Russie et plus sévèrement en Turquie ; alors qu’elle est restée modérée au Brésil.

Dans un contexte de protectionnisme renforcé et d’incertitude élevée, le commerce mondial a continué de ralentir en 2019. Il progresse seulement de +0,6 % sur l’ensemble de l’année (après +4,4 % en 2018), rythme de croissance le plus faible observé depuis la grande crise financière.

En 2019, l’activité a ralenti en zone euro (+ 1,2 % après + 1,9 % en 2018). En effet, les exportations extra zone euro ont souffert du contexte de ralentissement du commerce mondial. Les incertitudes (protectionnisme, Brexit, industrie) se sont, de plus, renforcées et semblent avoir entraîné des comportements attentistes avec une augmentation de l’épargne de précaution des ménages au détriment de la consommation, atone malgré un pouvoir d’achat dynamique, et un freinage de l’investissement des entreprises. Par ailleurs, les difficultés de l’industrie européenne se sont maintenues et l’assombrissement des perspectives de l’industrie a entraîné des phénomènes de déstockage pesant nettement sur la croissance.

Dans ce contexte, la demande mondiale adressée à la France a nettement ralenti, moins fortement que le commerce mondial en raison de sa moindre exposition au commerce asiatique.

1.1.2.      Une croissance robuste en France

Après une année 2018 encore dynamique, l’activité a ralenti en 2019, et a crû de + 1,3 % selon les comptes trimestriels de l’Insee. Ce ralentissement est principalement le fait de la détérioration de l’environnement international. Les échanges extérieurs ont ainsi pesé sur l’activité après une année 2018 marquée par une contribution positive exceptionnellement élevée du commerce extérieur. La bonne tenue de la demande intérieure a toutefois modéré les conséquences du ralentissement mondial pour la France en 2019.

En 2019, l’investissement des entreprises s’est avéré très dynamique (+ 4,3 %) malgré le ralentissement de l’activité, atteignant une part historiquement élevée de la valeur ajoutée. L’investissement des ménages est resté dynamique en 2019 (+ 2,1 % après + 2,0 % en 2018), soutenu par la forte hausse des transactions immobilières, qui s'est traduite par une nette progression de leur investissement en services (+ 8,4 %), principalement composé des honoraires des notaires et d'agences liés aux achats immobiliers. Leur investissement en construction était quasi-stable (+ 0,3%), porté par les dépenses d'entretien-rénovation alors que l'investissement en construction neuve reculait légèrement.

Les échanges extérieurs ont légèrement pesé sur la croissance en 2019 : contribution de - 0,1 pt à la croissance du PIB. Le ralentissement mondial à l’œuvre a pesé sur les exportations françaises. Il a cependant été modéré par une forte progression des performances à l’exportation des entreprises françaises. Du côté des biens, malgré une demande mondiale atone, les exportations ont été assez dynamiques (+ 1,9 %), traduisant probablement, en plus de livraisons aéronautiques massives, les gains de compétitivité des dernières années. La fin de l’année 2019 s’est cependant avérée moins bien orientée. Les échanges de tourisme ont évolué défavorablement, ayant possiblement été affectés négativement par les mouvements sociaux en France.

La consommation des ménages a accéléré en 2019 (+1,2 % après +0,9 %), à la faveur d’un comportement usuel de lissage de leur consommation face à la très forte accélération de leur pouvoir d’achat induite par les mesures de soutien au revenu des ménages mises en œuvre par le gouvernement.

Après avoir été portée par les prix de l’énergie à + 1,8 % en 2018, l’inflation a diminué en 2019 à + 1,1 %. Les prix des produits pétroliers n’ont plus contribué à l’inflation.

A l’instar de l’investissement des entreprises, les créations d’emploi des secteurs principalement marchands restent très soutenues en 2019 (+220 000 postes en moyenne annuelle, après +258 000 postes en 2018) malgré une activité moins dynamique.

 

1.2.                 Une exécution budgétaire 2019 qui confirme la stratégie du Gouvernement

Le solde des administrations publiques pour l’année 2019 s’est établi à - 3,0 % du PIB d’après les données d’exécution publiées par l’Insee le 25 mars dernier. Cette exécution est meilleure qu’anticipée lors du projet de loi de finances présenté au Parlement à l’automne dernier, qui prévoyait un déficit de 3,1 % en 2019. Le déficit public n’a ainsi pas dépassé le seuil des 3 %, même en incluant la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en allègement pérenne de cotisations sociales qui entraîne un double coût pour les finances publiques en 2019. Une fois neutralisé l’impact de ce double coût, le solde public atteint - 2,1 % du PIB, après - 2,3 % en 2018.

Cette amélioration se traduit par un ajustement structurel de 0,1 point pour l’année 2019. Cet ajustement positif fait suite à une amélioration structurelle des finances publiques de 0,2 point en 2018. Tout en incluant l’impact significatif sur la trajectoire des mesures prises en 2019 en réponse à l’urgence économique et sociale, ces chiffres reflètent les efforts de consolidation de nos finances publiques.

Le taux de prélèvements obligatoires a diminué à 44,1 % du PIB en 2019 (43,8 % hors France compétences) après 44,8 % en 2018. L’élasticité spontanée des prélèvements obligatoires au PIB s’est établie à 1,2.

Le ratio d’endettement au sens de Maastricht s’est élevé à 98,1 points de PIB fin 2019, contre 98,8 points prévu à l’automne et stable par rapport à 2018. Cette révision à la baisse du ratio s’explique d’une part par un niveau de dette moins élevée d'environ 8 Md€ (près de 0,4 point de PIB) et, d’autre part, par une révision par l’Insee du PIB nominal à la hausse en 2019 pour 0,3 point, qui vient diminuer le ratio d'endettement public à due concurrence.


Ces résultats confirment le sérieux budgétaire du Gouvernement depuis le début du quinquennat, et la robustesse des sous-jacents de notre économie avant la crise, faisant de la France une signature solide pour emprunter dans les circonstances actuelles.

 

 

Déficit budgétaire et déficit public 

Le solde budgétaire relève de la comptabilité budgétaire de la seule sphère des finances de l’État. Le déficit budgétaire correspond à la situation dans laquelle les recettes du budget de l’État (fiscales et non fiscales) sont inférieures aux dépenses (quelle qu’en soit la nature). Il s’agit donc d’un solde négatif. Le déficit budgétaire est un flux réel, c’est-à-dire une grandeur mesurée au cours d’une période donnée (ex : une année), mesurée en logique de caisse.

Le déficit public relève de la comptabilité nationale. Il englobe le solde des recettes et dépenses de l'État, mais aussi des autres administrations publiques : organismes divers d’administration centrale (ODAC), collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale. Le solde annuel des finances publiques est égal à la différence entre :

Les recettes : prélèvements obligatoires, dont les recettes fiscales (impôt sur le revenu, impôt sur la fortune immobilière, impôt sur les sociétés, taxe sur la valeur ajoutée, taxes locales, etc.) et les cotisations sociales obligatoires, autres recettes (dividendes des entreprises dont l'État est actionnaire, revenus du patrimoine, revenus de l'activité industrielle et commerciale…) ;

Les dépenses : dépenses courantes de fonctionnement (salaires des fonctionnaires, achats de fournitures, de services), dépenses de sécurité (armement, police), dépenses de santé (hôpitaux publics, sécurité sociale), investissements dans les infrastructures (écoles, réseau routier).

Le déficit de l’État représente la part prépondérante du déficit public, notamment compte tenu de l’obligation qui incombe aux collectivités territoriales d’exécuter un budget de fonctionnement en équilibre réel (sans appel à l’emprunt). L’écart entre le solde budgétaire de l’État et le déficit en comptabilité nationale s’explique également par le traitement différent de certaines opérations, en particulier les opérations financières et en capital ainsi que par le rattachement à l’exercice auquel il est procédé, quand c’est possible, en comptabilité nationale.

  1.                   Les résultats obtenus en 2019 sont en amélioration par rapport aux prévisions en comptabilité budgétaire, générale et nationale
    1.                Un déficit budgétaire en amélioration de 15,0 Md€ par rapport à la prévision de la LFI pour 2019

 

 

 

 

 

 

 

L’amélioration du solde budgétaire constatée en 2019 par rapport à la LFI a été principalement portée par des recettes fiscales plus dynamiques que prévu en loi de finances initiale. Les recettes fiscales se sont améliorées de + 7,8 Md€ par rapport au niveau initialement prévu, sous l’effet principalement de plus-values sur l’impôt sur les sociétés (+ 2,0 Md€), l’impôt sur le revenu (+1,3 Md€) et les autres recettes fiscales nettes (+4,5 Md€), lesquelles incluent notamment les impositions sur le patrimoine et les placements (+2,8 Md€), les remboursements de contentieux (- 0,7 Md€) et les dégrèvements d’impôts locaux (- 1,0 Md€).

L’amélioration du solde budgétaire s’explique aussi par des recettes exceptionnelles sur le champ des recettes non fiscales et sur les comptes spéciaux. Les recettes non fiscales ont augmenté de + 1,5 Md€ par rapport à la LFI, la moitié de cette hausse s’expliquant par des décisions intervenues en cours d’année (cf. infra). Par ailleurs, le solde des comptes spéciaux s’améliore de + 3,1 Md€ par rapport à la LFI, principalement du fait des recettes issues de la cession d’une partie du capital détenu par l’État dans la Française des jeux.

En dépenses, la norme de dépenses pilotables s’est établie à - 1,0 Md€ en dessous du niveau de norme retenue dans la loi de finances initiale. La baisse des taux d’intérêt à court terme et de la charge d’indexation a par ailleurs permis de réaliser des économies de 1,8 Md€ en cours de gestion sur la charge de la dette.

 

2.1.1.      La hausse du déficit budgétaire par rapport à 2018 s’explique principalement par la prise en charge par le budget de l’État des baisses d’impôts et cotisations sociales

L’exécution du solde budgétaire en 2019 ressort en dégradation en raison de la prise en charge par le budget de l’État des baisses de prélèvements obligatoires pour l’ensemble des administrations publiques.

Alors qu’il s’élevait à - 76,0 Md€ en 2018, le solde budgétaire s’accroît à -92,7 Md€ en 2019 du fait principalement de la transformation du CICE en allègement général de cotisations sociales, induisant en compensation un transfert supplémentaire de recettes de l’État vers les administrations de sécurité sociale, mais également du fait du financement par l’État de la deuxième tranche de suppression de la taxe d’habitation pour  80 % des ménages et de la poursuite de la baisse du taux d’impôt sur les sociétés.

Ces deux mesures d’allègements représentent un total de 23,6 Md€ et expliquent l’essentiel de la hausse du déficit de l’État en 2019.

Plus ponctuellement, la mise en place du prélèvement à la source se traduit par un décalage calendaire d’un mois de perception, qui se traduit par une moindre rentrée fiscale de 5 Md€, effet ponctuel en 2019, neutralisé en comptabilités nationale et générale du fait du raisonnement en droits constatés.

 

2.2.                 Un résultat patrimonial marqué par les effets transitoires de la bascule du CICE et du prélèvement à la source

2.2.1.      La dégradation du résultat patrimonial en 2019 résulte principalement de la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisses de cotisations sociales compensées à la sécurité sociale par l’État

En 2019, le résultat patrimonial de l’État s’établit à -84,6 Md€, en baisse de 32,9 Md€ par rapport à 2018. Les comptes 2019 sont très fortement marqués par l’impact de la poursuite de la mise en œuvre de la stratégie de baisse des prélèvements obligatoires et de modernisation du recouvrement de l’impôt.

Le résultat patrimonial est la différence entre les produits et les charges du compte de résultat. 

Compte de résultat 2019

 

CHARGES (en M€)

PRODUITS (en M€)

 

2019

2018

Variations
2019/2018

 

2019

2018

Variations
2019/2018

 

 

retraité

 

 

retraité

- de fonctionnement

 271 661

 266 032

 5 629

- de fonctionnement

 77 052

 77 054

-  2

- d'intervention

 205 339

 193 184

 12 155

- d'intervention

 42 964

 38 353

 4 611

- financières

 49 680

 57 308

- 7 628

- financiers

 27 165

 35 166

- 8 000

 

 

 

 

- régaliens nets

 294 860

 314 283

- 19 423

TOTAL DES CHARGES (I)

 526 680

 516 524

 10 156

TOTAL DES PRODUITS (II)

 442 042

 464 856

- 22 815

SOLDE DES OPÉRATIONS DE L'EXERCICE (III = II - I)

 

- 84 638

- 51 667

- 32 970

 

 

 

 

 

 


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2.1.1.                    Une baisse des produits régaliens nets essentiellement imputable à la réforme du CICE

Les produits régaliens nets diminuent de 19,4 Md€ en raison de la baisse des produits fiscaux nets (- 21,3 Md€).

Cette baisse s’explique principalement par l’évolution du produit de la TVA nette (-32,0 Md€) : malgré une progression du produit brut liés au dynamisme de l’activité, celui-ci est diminué de transferts à la sécurité sociale, qui progressent de 37,4 Md€, essentiellement du fait de la compensation des réductions de cotisations sociales employeurs et du renforcement des allègements généraux mis en œuvre en remplacement du CICE.

La stratégie de baisse des prélèvements obligatoires et de modernisation de l’impôt se traduit également en 2019 par la mise en œuvre du prélèvement à la source, qui simplifie et renforce la lisibilité de l’impôt sur le revenu en visant une imposition contemporaine de la perception des revenus. En 2019, le produit baisse optiquement de 1,8 Md€ en conséquence de la bascule, en 2018, du prélèvement forfaitaire obligatoire (PFO) en prélèvement forfaitaire unique (PFU), conduisant à une année de transition lors de laquelle ont été constatés des acomptes de PFO (3,8 Md€) de 2017 et des encaissements de PFU au titre de 2018.

Les autres produits de nature fiscale augmentent notamment au titre du prélèvement de solidarité (+ 10,9 Md€), le produit du prélèvement de solidarité sur les revenus du capital étant désormais affecté à l’État.

Par ailleurs, le produit des amendes et condamnations pécuniaires augmente de 2,3 Md€ à la suite de la conclusion en 2019 de plusieurs conventions judiciaires d’intérêt public.

 

 

 

 

 

2.2.1.2.                    Une progression des charges d’intervention au service du pouvoir d’achat

Les charges d'intervention nettes augmentent de 7,5 Md€ par rapport à 2018 pour s’établir à 162,4 Md€.

Cette augmentation traduit la volonté du Gouvernement de soutenir le pouvoir d'achat, en particulier :

          d’une part, en revalorisant la prime d'activité (+ 4,1 Md€), notamment dans le cadre des mesures d’urgence économique et sociale ;

          d’autre part, dans le cadre de la stratégie de baisse des prélèvement obligatoires, en poursuivant le dégrèvement progressif de la taxe d'habitation (TH) pour 80 % des ménages, intégralement compensé par l’État aux collectivités territoriales (+ 3,9 Md€ par rapport à 2018) ;

          en poursuivant la revalorisation et l’élargissement de l’éligibilité de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) soit une hausse de la charge de 0,7 Md€.

 

2.2.1.3.                    Une hausse maîtrisée des charges de fonctionnement nettes

Les charges de fonctionnement nettes de l’État s’élèvent à 194,6 Md€ en 2019, en augmentation de 5,6 Md€.

Les charges de fonctionnement (hors dotations aux provisions, amortissements et dépréciations) sont constituées à près de 76% de charges de personnel, qui augmentent de 1,9 Md€ en raison de l’augmentation des rémunérations versées, notamment dans les secteurs prioritaires (Éducation nationale, Police et Gendarmerie nationales et Armées), soit à un rythme très inférieur à l’exercice précédent, où elles croissaient de 2,7 Md€.

Le deuxième poste, constitué des subventions pour charges de services public versées aux entités chargées d’exécuter les politiques publiques (30,9 Md€), demeure stable en 2019.

Les produits de fonctionnement progressent quant à eux de 1,0 Md€ en 2019, principalement du fait d’opérations de cessions immobilières.

 

2.2.1.4.                    Des charges financières stables, traduisant en particulier l’effet de la réduction de la charge d’intérêts

En 2019, les charges financières nettes connaissent une très faible augmentation de 0,4 Md€, marquant un ralentissement par rapport à l’évolution observée entre 2017 et 2018 (+ 5,8 Md€).

Les charges financières s’établissement à 49,7 Md€ en 2019, en baisse de- 7,6 Md€ par rapport à 2018.

Cette baisse est en premier lieu due à la diminution des charges d’intérêts (-1,4 Md€) malgré l’augmentation de l’encours de la dette négociable de l’État entre 2018 et 2019, en raison de la baisse des taux d’intérêt sur les emprunts à moyen et long terme.

Les autres charges financières diminuent optiquement entre 2018 et 2019 en raison de la baisse des valeurs comptables des immobilisations financières cédées (- 4,1 Md€), principalement du fait de l’opération exceptionnelle de transfert de titres EDF et TSA à l’EPIC Bpifrance intervenue en 2018 afin de soutenir l’innovation.

Réciproquement, les produits financiers diminuent de 8,4 Md€ en 2019 sous l’effet de la baisse des produits de cessions d’éléments d’actifs, en raison de l’impact de l’opération exceptionnelle de transferts de titres à Bpifrance, intervenue en 2018, non renouvelée en 2019.

L’opération de cession la plus significative de l’exercice 2019 est celle de titres de la Française des jeux, générant un produit de 1,9 Md€, qui compense en partie cette baisse.

 

 

BILAN 2019

 

ACTIF (en M€)

2019

2018 retraité

Variations
2019/2018

Immobilisations incorporelles et corporelles

 540 194

 526 459

 13 735

Immobilisations financières

 358 539

 353 417

 5 122

Stocks

 28 303

 29 332

- 1 029

Créances

 93 077

 87 266

 5 811

Trésorerie active

 51 035

 45 971

 5 064

Autres

 8 329

 9 347

- 1 018

TOTAL ACTIF (I)

1 079 478

1 051 792

 27 686

PASSIF (en M€)

 

 

 

Dettes financières

1 846 184

1 780 667

 65 517

Dettes non financières

 269 685

 244 487

 25 198

Provisions pour risques et charges

 147 560

 145 923

 1 636

Trésorerie passive

 126 823

 115 315

 11 508

Autres

 59 140

 60 295

- 1 155

TOTAL PASSIF HORS SITUATION NETTE (II)

2 449 393

2 346 688

 102 704

SITUATION NETTE (III = I - II)

-1 369 914

-1 294 896

- 75 018

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2.2.      Un bilan de l’État marqué par la poursuite de la progression de l’actif du fait du dynamisme de l’investissement et, au passif, par les impacts de la réforme du CICE en allègements de charges pérennes.

L’actif net de l’État est en hausse de 27,7 Md€ par rapport à 2018. Cette progression, pour la troisième année consécutive, traduit le dynamisme de la politique d’investissement de l’État depuis 2016.

Le passif de l’État augmente de 102,7 Md€, principalement en raison de la progression de la dette financière de l’État (+ 65,5 Md€). 

La situation nette de l’État est la différence entre son actif net et son passif.

De ces évolutions de l’actif et du passif résulte une poursuite de la dégradation de la situation nette de l’État de 75 Md€, qui s’établit à - 1 369,9 Md€ en 2019.

 

2.2.2.1.                    Une hausse de la valeur nette de l’actif immobilisé traduisant l’effort d’investissement de l’État

La valeur nette des immobilisations corporelles a augmenté de 12,6 Md€ en 2019. Cette évolution traduit une politique d’investissement assurant non seulement le maintien en état du patrimoine immobilier, mais également la mise en service d’équipements nouveaux. Ces mises en service intègrent des infrastructures routières (construction de nouvelles sections autoroutières pour 207 M€), mais aussi des matériels militaires (frégate multi-mission « Normandie », premier satellite MUSIS CSO-1).

 

2.2.2.2.                    La valeur des immobilisations financières poursuit sa progression en 2019

Les immobilisations financières représentent 33 % de l’actif de l’État. Leur valeur progresse de 5,1 Md€ en 2019 :

          à la suite de l’appréciation de l’évaluation de la valeur des participations contrôlées par l’État (+ 4,3 Md€), en raison notamment de la réévaluation des immobilisations des grands ports maritimes prévue à l’article 205 de la loi PACTE ainsi que les résultats bénéficiaires de l’exercice 2019 d’entités significatives telles qu’EDF et la Poste ;

          du fait de la souscription de l’État français aux reconstitutions triennales de fonds internationaux pour le développement (+1,8 Md€), en particulier l’Association internationale de développement.

 

2.2.2.3.                    Une augmentation du passif de l’État, principalement du fait des dettes financières mais qui comprend également des impacts, en partie transitoires, de la transformation du CICE en exonérations de charges.   

Les dettes financières augmentent de 65,5 Md€ entre 2018 et 2019.

Les dettes non financières (hors trésorerie) augmentent quant à elles de 25,2 Md€, du fait :

          du maintien à un niveau élevé des primes constatées sur les nouvelles émissions d’OAT (+ 11,9 Md€) ;

          de la hausse des recouvrements et produits à verser à des tiers (+ 6,2 Md€), à la suite de la majoration de la fraction de TVA affectée à la Sécurité sociale, liée à la transformation du CICE en exonération de charges.

A noter que les dettes non financières comprennent 22,3 Md€ au titre des charges à payer de CICE, en augmentation de 1,1 Md€ en 2019 en raison du décalage entre l’année d’ouverture des droits pour les entreprises et l’année de liquidation de l’IS (sur les 3 années suivantes), qui ont vocation à diminuer à compter de l’exercice 2020.

L’augmentation des provisions pour risques et charges (+1,6 Md€) au cours de l’exercice s’explique par l’accroissement des provisions pour charges (+1,3 Md€), notamment du fait du renouvellement en 2019 des engagements de la France au titre de l'aide économique et financière au développement.

2.2.3.      Un passage du solde budgétaire au résultat patrimonial marqué par l’augmentation de la valeur des actifs et l’impact des réformes en matière de prélèvements obligatoires

Pour l’exercice 2019, le résultat patrimonial s’établit à - 84,6 Md€, soit un écart de 8,1 Md€ par rapport au solde budgétaire, qui s’explique essentiellement de la manière suivante :

          les opérations comptables traitées en opérations de trésorerie (+7,1 Md€), concernent principalement l’étalement des primes et décotes sur OAT en raison de conditions de taux favorables (+ 7,7 Md€ en 2019) ;

          les immobilisations incorporelles et corporelles hors stocks (+4,6 Md€) (différence entre l’enrichissement de l’actif et amortissements, dépréciations), traduisent notamment les efforts d’investissement de l’État pour maintenir et renouveler ses actifs, au-delà de la seule dépense nécessaire pour le maintien en état de son patrimoine ;

          la comptabilité générale traduit des opérations et évolutions de la valeur des immobilisations financières qui ne sont pas retracées en comptabilité budgétaire (+1,8 Md€). Elles reflètent en particulier l’appréciation des participations de l’État dans des entités non contrôlées (+0,8 Md€) et l’augmentation de la valeur des participations dans la société EDF (+0,7 Md€) à la suite du versement à l’État de dividendes sous forme d’actions ;

          le rattachement des produits à l’exercice (- 3,2 Md€), permettant d’apprécier les marges de manœuvre attendues de probables recettes futures. En 2019, l’évolution retrace en particulier l’effet de la modification des règles de calcul du cinquième acompte d’IS dû par les plus grandes entreprises, fondées sur l’impôt estimé au titre de l’année en cours (-5,5 Md€). En revanche, le produit à recevoir d’IR augmente de + 5,1 Md€ en lien avec la mise en œuvre du prélèvement à la source. ;

          le rattachement des charges (- 1,0 Md€), qui indique en particulier les dépenses futures à mettre en œuvre pour éteindre les dettes de l’État : malgré la progression des charges à payer au titre du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (- 2,1 Md€), la dégradation limitée de ce poste est due à plusieurs améliorations traduisant un apurement des dettes non financières de l’État : baisse des charges à payer ministérielles et remboursement de la dette liée au déficit de compensation de la CSPE (1,8 Md€).

 

 

Solde budgétaire 2019

Opérations de trésorerie et autres

Immobilisations incorporelles, corporelles et stocks

Immobilisations financières

Provisions pour risques et charges

Décalage charges et dépenses

Décalage produits et recettes

Résultat patrimonial 2019

2.2.4.      Évolution de la situation nette et poids de la dette

Le graphique ci-dessous illustre le poids de la dette dans le passif de l’État et sa croissance continue entre 2010 et 2019. La situation nette, qui constitue la différence entre l’actif et le passif de l’État, se dégrade de 75 Md€ entre 2018 et 2019.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Le tableau ci-dessous illustre le poids déterminant de la dette financière de l’État dans la dette publique au sens du Traité de Maastricht. En effet, la dette financière de l’État constitue l’essentiel de la dette publique, qui lui ajoute la dette des autres administrations publiques (ODAC, APUL et ASSO), des éléments de trésorerie passive de l’État comme les dépôts des correspondants du Trésor et les dettes de l’État à l’égard d’organismes tiers comme l’Agence française de développement (AFD), le Fonds européen de stabilité financière (FESF) ou EDF.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2.5.      Focus sur les principaux engagements hors bilan de l’État

Les engagements hors bilan (EHB) de l’État sont présentés dans les annexes aux comptes, mais n’ont par définition d’impact ni sur le bilan, ni sur le résultat patrimonial de l’État. Ce sont des passifs éventuels de l’État qui correspondent à des obligations de l’État de natures de plusieurs natures. Il peut en particulier s’agir :

          d’obligations certaines de l’État, mais qui n’entraîneront de sortie de ressources qu’en cas de réalisation de certains événements. Par exemple, l’État s’est engagé, dans le cadre de mécanismes assurantiels, à apporter des garanties aux épargnants en cas de risque systémique, aux entreprises dans le cadre de leur activités d’exportation ou encore aux assurances en cas de catastrophes naturelles ; de manière analogue, il est engagé vis-à-vis d’États partenaires dans le cadre de mécanismes de solidarité internationaux (FMI) ou européens (MES et FESF) ;

          d’obligations potentielles de l’État à l’égard d’un tiers dans le cadre de la mise en œuvre des politiques publiques : l’engagement hors bilan évalue ainsi la charge potentielle qui résulte de certaines politiques publiques en fonction d’hypothèses sur l’avenir telles que par exemple la démographie des bénéficiaires ou le coût du besoin de financement généré.

Le recensement de ces engagements dans l’annexe du compte général de l’État participe ainsi de sa dimension prospective.

L’année 2019 est marquée par d’importantes évolutions de certains engagements hors bilan de l’État, principalement du fait de trois facteurs bien distincts : certains dispositifs nouveaux, issus de réformes récentes, sont évalués pour la première fois dans le CGE au titre des engagements hors bilan ; d’autres dispositifs ayant fait l’objet de réformes voient leur évaluation au titre des engagements hors bilan varier de ce fait ; enfin, pour une dernière catégorie de dispositifs, ce sont les hypothèses sous-jacentes à l’évaluation de l’engagement hors bilan qui ont évolué.

 

(en Md€)

2019

2018 (retraité)

Variation
2019/2018

Retraite envers les fonctionnaires de l'État et les militaires

 2 265

 2 080

  185

Garanties de protection des épargnants

  450

  435

  15

Subventions aux régimes  de retraite et subventions d'équilibre aux régimes spéciaux dont SNCF, ENIM, RATP, CANSSM, SEITA

  437

  376

  61

Dette garantie par l'État

  205

  207

-  2

Retraite envers les fonctionnaires de la Poste

  140

  136

  4

Quote-part française au capital appelable du MES

  126

  126

  0

Service public de l'énergie

  108

  105

107

Aides au logement (ALS, APL et ALF)

  73

  73

  0

 


2.3.                 Un déficit en comptabilité nationale distinct du déficit budgétaire du fait de retraitements particuliers

En 2019, sur le seul périmètre État, le solde d’exécution du budget s’établit à – 92,7 Md€ contre un déficit en comptabilité nationale de – 83,4 Md€, soit un écart positif de + 9,3 Md€ dû au traitement différent de certaines opérations dans les deux comptabilités.

Les développements ci-dessous correspondent aux dernières données disponibles, publiées par l’Insee en mars 2020.

Cet écart de + 9,3 Md€ s’explique de la manière suivante :

          le retraitement en opérations financières de certaines opérations budgétaires améliore le solde de 0,7Md€. Le remboursement de la dette de l’État vis-à-vis d’EDF au titre de la compensation des charges de service public d’électricité (1,6 Md€) ne constitue ainsi pas une dépense maastrichtienne. Symétriquement, les recettes de cession de titres (2,1 Md€ dont 1,9Md€ de titres Française des Jeux) ne sont pas des recettes maastrichtiennes. Les prêts et remboursements de prêts n’interviennent pas non plus dans le calcul du solde de comptabilité nationale (+ 0,3 Md€) ;

 

          les « corrections en droits constatés » dégradent le solde de 2,2 Md€ mais masquent plusieurs opérations de sens contraires : le retraitement des crédits d’impôts accroît le besoin de financement en comptabilité nationale, en particulier le CICE, pour -2,0 Md€, tandis que la comptabilisation à la livraison et non au paiement des achats de matériels militaire améliore le solde de 0,8 Md€. Les recettes de TVA de l’État en comptabilité nationale (en droits constatés) sont inférieures de 3,1 Md€ aux recettes en comptabilité budgétaire (en encaissements). A l’inverse, le paiement avec un mois de décalage d’une partie des recettes du prélèvement à la source nécessite une « correction en droits constatés » qui augmente les recettes d’IR en 2019 de 5,0 Md€ en comptabilité nationale ;

 

          la charge d’intérêts enregistrée en 2019 en comptabilité nationale est plus faible qu’en comptabilité budgétaire, à hauteur de 9,7 Md€  (ligne « Opérations non budgétaires affectant le besoin de financement »). Les différences de comptabilisation portent sur les intérêts courus non échus, les obligations assimilables du Trésor (OAT) indexées sur l’inflation et l’étalement des primes et décotes.

 

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution de ces écarts entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale de 2016 à 2019.

 

(en Md€)

2016

2017

2018

2018

Solde d'exécution des lois de finances

-69,1

-67,7

-76,0

-92,7

Opérations budgétaires traitées en opérations financières

-1,3

-5,7

3,0

0,7

Corrections de droits constatés

-11,1

-4,7

2,8

-2,2

Opérations non budgétaires affectant le besoin de financement

6,1

8,7

4,9

10,8

Déficit de l'État en comptabilité nationale

-75,4

-69,4

-65,3

-83,4

Résultat patrimonial de l’État

-75,6

-61,1

-51,7

-84,6

 

 

 

Chiffres clés (en Md€)

- 92,7

Solde budgétaire 2019

- 84,6

Résultat patrimonial

- 83,4

Solde en comptabilité nationale

 

 

 

 

 


 

  1.                   Les ressources de l’État ont suivi une évolution favorable sous l’effet du dynamisme des recettes fiscales et de recettes exceptionnelles

Champ constant et champ courant

L’analyse des recettes et des dépenses peut être menée à champ constant, c’est-à-dire en neutralisant les effets de transfert et de périmètre pouvant survenir d’une année à l’autre.

Les mesures de transfert relèvent de mouvements consistant en une simple ré-imputation au sein du périmètre de la norme de dépenses, sans effet sur son volume.

Exemples : transferts entre missions du budget général sous norme, transformation d’une taxe affectée plafonnée en subvention pour charge de service public.

Les mesures de périmètre concernent :

– le transfert de l’État d’une dépense qu’il assumait auparavant vers une autre entité, en transférant parallèlement les ressources d’un même montant permettant de la financer ;

– l’inscription par l’État au sein de son budget d’une dépense nouvelle auparavant financée par une autre entité, ainsi que des recettes d’un même montant ;

– la prise en charge par l’État d’une dépense financée auparavant par dotations en capital ou par une entité supprimée.

Exemple : transferts de compétences vers les collectivités territoriales, vers les administrations de sécurité sociale.

L’analyse à champ courant inclut au contraire ces effets et tient compte de l’évolution de la situation donnée des recettes et des dépenses au cours d’une période donnée.


3.1.                 Des recettes fiscales dynamiques contribuant à l’amélioration du solde budgétaire par rapport à la LFI

3.1.1.      Des recettes en plus-value par rapport à la loi de finances initiale, mais en baisse par rapport à 2018 du fait de la hausse des transferts à la sécurité sociale

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Les recettes fiscales nettes ressortent à 281,3 Md€ en 2019, en hausse de + 7,8 Md€ par rapport à la loi de finances initiale et de +2,1 Md€ par rapport à la loi de finances rectificative.

Les recettes d’impôt sur les sociétés ont augmenté de + 2,0 Md€ par rapport à la LFI du fait principalement de plus-values relatives à des contentieux individuels qui se sont dénoués en fin de gestion. Par rapport à la loi de finances rectificative, la plus-value s’élève à + 1,7 Md€ en raison principalement du report à 2020 d’une dépense de contentieux qui avait été prévue en 2019 en LFR.

Les recettes d’impôt sur le revenu ont augmenté de + 1,3 Md€ du fait de l’amélioration du taux de recouvrement sur le champ du prélèvement à la source (99,1 % contre 97,0 % prévu en LFI), et par l’imposition d’un montant élevé de revenus exceptionnels au titre de 2018. Par rapport à la LFR, les recettes d’impôt sur le revenu sont en légère moins-value (- 0,9 Md€), du fait d’un taux moyen de taxation des revenus sur le champ du prélèvement à la source, inférieur à ce qui était initialement prévu (cf. infra).

La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ressort en légère plus-value (+ 0,1 Md€) par rapport à la LFI et est en ligne avec la prévision retenue en LFR. Par rapport à la LFI, la TICPE brute totale est en légère moins-value, à un niveau proche de l’exécution 2018, correspondant à un moindre dynamisme des consommations de carburant.

La taxe sur la valeur ajoutée s’établit en légère moins-value de - 0,2 Md€ par rapport à la LFI et à la LFR. Cette stabilité s’explique par le fait que le surcroît de recettes brutes de TVA (+ 3,5 Md€) par rapport à la prévision initiale est compensé intégralement par des remboursements et dégrèvements plus importants que prévu (-3,7 Md€).

Les autres recettes fiscales ont augmenté de + 4,5 Md€ par rapport à la LFI. Cette plus-value globale comprend une plus-value de +2,8 Md€, qui concerne principalement les impositions du patrimoine et des revenus du capital, dont la prévision est très sensible à la conjoncture :

          les droits de mutation relatifs aux donations et aux successions ont été très dynamiques (+ 1,2 Md€ par rapport à la LFI) dans un contexte de fort dynamisme du marché immobilier et du marché des actions ;

          l’impôt sur la fortune immobilière a augmenté de + 0,6 Md€ par rapport à la LFI ; cette hausse s’explique notamment par le dynamisme du marché immobilier et par les recettes issues du contrôle fiscal. Cette deuxième année de mise en œuvre de l’impôt sur la fortune immobilière démontre le dynamisme de l’assiette retenue par le Parlement dans le cadre de la LFI pour 2018 ;

          les prélèvements de solidarité, qui sont relatifs aux revenus du patrimoine et aux revenus de placement, ont augmenté de + 0,6 Md€ par rapport à la LF I;

          les retenues à la source et prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers ont augmenté de  + 0,5 Md€ par rapport à la LFI ; ces prélèvements concernent notamment les revenus mobiliers des non-résidents, qui ont été dynamiques en 2019, mais dont la prévisibilité est limitée ;

          la taxe sur les services numériques, mise en place postérieurement à l’adoption de la LFI, a permis d’enregistrer un produit de 0,3 Md€.

Cette plus-value globale comprend également une plus-value de + 1,7 Md€ par rapport à la LFI sur les remboursements et dégrèvements d’impôts :

          les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ont diminué de - 1,0 Md€ par rapport à la LFI, augmentant d’autant le niveau des recettes fiscales nettes. Cette plus-value s’explique notamment par le moindre coût de la deuxième tranche de suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des foyers ;

          les remboursements et dégrèvements relatifs à des contentieux fiscaux de l’État ont diminué de - 0,7 Md€ par rapport à la LFI ; en effet, la prévision est très sensible au dénouement des contentieux, dont le calendrier et l’issue ne peuvent être déterminés avec précision ex ante.

Par rapport à la LFR, les autres recettes fiscales nettes ont augmenté de + 1,5 Md€, cette hausse s’expliquant essentiellement par la hausse des droits de mutation sur les donations et successions (+ 0,6 Md€), des prélèvements de solidarité (+ 0,2 Md€), de l’impôt sur la fortune immobilière (+ 0,1 Md€) et par la baisse des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (- 0,4 Md€).

3.1.2.      Le succès de la mise en œuvre du prélèvement à la source (PAS) en 2019

Le prélèvement à la source est entré en vigueur au 1er janvier 2019, permettant ainsi de rendre le paiement de l’impôt contemporain de la perception des revenus par les contribuables, qu’il s’agisse des ménages ou des entreprises assujetties à l’impôt sur le revenu.

L’impôt sur le revenu s’est établi à 71,7 Md€ en 2019 contre une prévision de 70,4 Md€ en loi de finances initiale, soit une plus-value de + 1,3 Md€. Cette plus-value par rapport à la LFI s’explique notamment par l’amélioration du taux de recouvrement par rapport à ce qui était attendu initialement, et par l’imposition d’un montant élevé de revenus exceptionnels au titre de 2018, tout en tenant compte de la défiscalisation des heures supplémentaires mise en place dans le cadre de la loi portant mesures d’urgences économiques et sociales (- 0,9 Md€). Par rapport à la LFR, le produit de l’impôt s’établit en moins-value de 0,9 Md€. Cette révision à la baisse s’explique notamment par un recours aux modulations plus important qu’initialement escompté (les modulations à la baisse sont plus importantes, en nombre et en montant, que les modulations à la hausse) ou par des évolutions individuelles de revenus dont l’ampleur diffère de celle anticipée (effets démographiques notamment).

Par rapport au rendement de l’impôt sur le revenu en 2018 (73,0 Md€), l’exécution 2019 est en baisse de - 1,3 Md€. Cette baisse ne correspond pas à une érosion du produit de l’impôt mais résulte principalement du décalage à janvier 2020 de la perception des recettes d’IR au titre du mois de décembre 2019, ce qui engendre une moins-value de - 5,2 Md€. Cette baisse est en partie compensée par l’évolution spontanée de l’impôt, par la hausse du taux de recouvrement et par la taxation des revenus exceptionnels relatifs à l’exercice 2018.


3.1.3.      L’aménagement de la trajectoire de baisse du taux d’impôt sur les sociétés

Afin d’améliorer la compétitivité des entreprises et l’attractivité de notre économie, une trajectoire de baisse progressive du taux d’impôt sur les sociétés a été adoptée en loi de finances initiale pour 2018.

Ainsi, dès 2019, les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 250 M€ ont bénéficié d’un taux d’impôt sur les sociétés de 31,0 % sur la part de leur bénéfice excédant 500 000 € ; en-dessous de ce seuil, un taux de 28,0 % s’applique.

Afin de financer les mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages modestes adoptées par la loi du 24 décembre 2018 portant mesures d’urgence économiques et sociales, la loi du 24 juillet 2019 portant création d'une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés a maintenu en 2019 un taux normal de l’impôt sur les sociétés de 33,1/3 % pour les seules entreprises réalisant plus de 250 M€ de chiffre d’affaires. Cette modification ne constitue qu’un aménagement de la trajectoire de baisse du taux, le législateur ayant confirmé l’atteinte d’un taux de 28% en 2020.

 

3.1.4.      Le financement par l’État de la transformation du CICE en allègement de cotisations

La loi de finances pour 2019 a introduit une transformation du CICE en baisse de cotisations sociales pérenne pour les entreprises, améliorant la lisibilité et l’efficacité des mesures dédiées à encourager la création d’emplois. Depuis le 1er janvier 2019, un allégement permanent de cotisations est entré en vigueur pour les rémunérations inférieures à 2,5 SMIC pour se substituer au CICE. En 2019, les entreprises ont donc cumulé le bénéfice des deux dispositifs, à savoir la baisse des cotisations versées sur les salaires de 2019 et le crédit d’impôt relatif aux salaires versés au titre de l’année 2018.

Cette réforme a vu son coût intégralement assumé par l’État. En effet, le maintien du CICE en 2019 a conduit à diminuer les recettes d’impôt sur les sociétés du montant du crédit d’impôt. De même, l’État a assuré la compensation à la sécurité sociale de la baisse des cotisations par l’affectation d’une fraction de TVA supplémentaire.

 

3.1.5.      La deuxième tranche de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages

Le Gouvernement a engagé dès 2018 la suppression de la taxe d’habitation afin de soutenir le pouvoir d’achat des ménages. Cette mesure a pour objectif de réduire les inégalités géographiques.

D’ici 2020, 80% des foyers seront dispensés du paiement de la taxe d’habitation au titre de leur résidence principale. Cet objectif a été défini de façon progressive sur trois ans : en 2018, l’impôt restant à la charge de ces foyers a été diminué de 30%, puis de 65% en 2019. Ce dégrèvement est accordé en fonction d’un critère de revenu et tient compte des charges de famille.

La réforme de la taxe d’habitation préserve l’autonomie financière des collectivités. En effet, la méthode retenue par le Gouvernement, à savoir le recours à un dégrèvement, préserve le versement du produit fiscal aux collectivités.


3.1.6.      La mise en œuvre de la taxe sur les services numériques

La taxe sur les services numériques a été introduite par la loi du 24 juillet 2019 afin de répondre à un impératif d’équité fiscale. Elle permet de taxer les recettes de services de ciblage publicitaire et d’intermédiation numérique fournis par les grandes entreprises du secteur numérique qui tirent une part significative de leurs revenus de la participation d'internautes localisés en France. Les recettes se sont élevées pour la première année de mise en œuvre à 277 M€ en 2019.

 

3.1.7.      Depuis 2017, une évolution spontanée des recettes dynamique, compensée par la hausse des transferts

Entre 2017 et 2018, les recettes fiscales nettes ont été stables. L’évolution spontanée des recettes a permis de financer les baisses d’impôts, comme la réforme de la taxe d’habitation, la baisse du taux d’impôt sur les sociétés ou la transformation de l’impôt de la solidarité sur la fortune.

Entre 2018 et 2019, les recettes fiscales nettes ont connu une exécution en nette baisse, passant de 295,4 Md€ en 2018 à 281,3 Md€ en 2019. Malgré le dynamisme de l’activité et la croissance spontanée des recettes, le montant des recettes fiscales nettes a structurellement diminué sous l’effet de la hausse des transferts de fiscalité en dehors du champ de l’État. En 2019, la transformation du CICE en allègement de cotisations sociales a conduit à augmenter à due concurrence la part de la TVA affectée à la sécurité sociale.

 

3.2.                 Des recettes non fiscales stables par rapport à 2018

Les recettes non fiscales se sont établies à 14,0 Md€ à fin 2019, en augmentation de + 0,1 Md€ par rapport à l’exécution 2018 et en hausse de + 1,5 Md€ par rapport à la LFI. La moitié de cette plus-value s’explique par des décisions prises en cours de gestion, à savoir la signature d’une convention judiciaire d’intérêt public avec la société Google le 12 septembre 2019 et la restitution à l’État d’une provision par une société de vente de matériels terrestres et maritimes (0,2 Md€).

 

 

Sur moyenne période, les recettes non fiscales sont globalement stables, proches d’un niveau de 14 Md€. En effet, à la différence des recettes fiscales, ces recettes ne sont pas directement corrélées à l’évolution de la situation économique, à l’exception des dividendes. Comme l’exécution de l’année 2016 le montre, des recettes exceptionnelles, au titre notamment des amendes prononcées par l’Autorité de la concurrence, peuvent conduire à l’augmentation ponctuelle du niveau des recettes non fiscales.

 

 

3.3.                 Un solde des comptes spéciaux en amélioration du fait du transfert au secteur privé d’une partie du capital de la Française des jeux

 

Le solde des comptes spéciaux ressort en 2019 à + 4,1 Md€, en progression par rapport à l’année 2018 (+3,2 Md€). L’exécution 2019 se situe 3,1 Md€ au-dessus de la prévision de la loi de finances initiale. Ce solde fortement excédentaire s’explique notamment par le solde positif du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » (+1,7 Md€), du fait du report du reversement à 2020 au fonds pour l’innovation et l’industrie (FII) des recettes de la privatisation de la Française des jeux.

 

La cession de parts de la Française des jeux et le fonds pour l’innovation et l’industrie.

L’État a procédé en novembre 2019 à l’introduction en bourse de la Française des jeux et à la cession d’une fraction des parts détenues par l’État dans cette entreprise. Elle a rencontré un large succès populaire, puisque plus de 500 000 ordres ont été réunis dans le cadre des offres à prix ouverts, destinées aux personnes physiques, aux détaillants du réseau FDJ et aux salariés.

Le nombre total d’actions FDJ cédées par l’État s’est finalement élevé à 99 320 000 pour un montant brut d’environ 1,9 Md€, soit environ 52% du capital de la FDJ au moment de la cession.

Ces recettes ont alimenté le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » et ont vocation à alimenter le fonds pour l’innovation et l’industrie, afin de financer des dispositifs de soutien à l’innovation de rupture.


  1.                   L’évolution des dépenses en 2019 témoigne d’une exécution du budget pleinement maîtrisée
    1.               Une gestion 2019 maîtrisée 

La loi de finances initiale pour 2019 a construit le budget sur des bases assainies.

Comme en 2018, le projet de loi de finances a permis de budgétiser à leur juste niveau les dépenses obligatoires et de renforcer ou positionner des provisions pour la couverture d’aléas (missions Défense et Agriculture), dans un souci d’amélioration de la sincérité du budget.

Pour la deuxième fois depuis plus de trente ans, le Gouvernement n’a pas procédé à l’ouverture et à l’annulation de crédits par décret d’avance. La LFR de fin d’année a été recentré sur les seules mesures ayant une incidence sur l’équilibre budgétaire de l’exercice en cours permettant à sa promulgation d’être avancée au 2 décembre 2019. La LFR a ainsi été l’unique support du schéma de fin de gestion, et notamment de l’ouverture des crédits permettant le financement des dépenses de personnel du mois de décembre. Comme en 2018, l’intégralité des ouvertures et des annulations sur le budget général aura été décidée par le Parlement, que ce soit dans le cadre du projet de loi de finances ou du projet de loi de finances de fin de gestion – renforçant d’autant la portée de l’autorisation parlementaire.

La LFI pour 2019 prévoyait une augmentation du niveau de la norme de dépenses pilotables de 5,0 Md€ par rapport à la LFI pour 2018, en raison principalement du financement des priorités régaliennes du Gouvernement et de la revalorisation de la prime d’activité décidée en décembre 2018. Conformément à l’engagement du Gouvernement traduit dans la LFR, des économies à hauteur de 1 Md€ ont été réalisées en cours d’année 2019 afin de contribuer au financement des mesures d’urgence économiques et sociales annoncées par le Président de la République en décembre 2018.

L’objectif de -1 Md€ sur la norme de dépenses pilotables a été tenu tout en assurant le financement de dépassements significatifs constatés sur les missions « Solidarité, insertion et égalité des chances » (+0,8 Md€) au titre de la prime d’activité, dont le taux de recours s’est avéré supérieur aux prévisions et « Cohésion des territoires » (+0,8 Md€) au titre des APL, compte tenu du report de la réforme de prise en compte en temps réel des revenus des allocataires.

Au-delà de ces bons résultats sur la norme de dépenses pilotables, le Gouvernement a également amélioré l’objectif de dépenses qu’il s’était fixé en loi de finances initiale sur les dépenses totales de l’État (431,3 Md€). Cette amélioration par rapport à la LFI concerne principalement la charge de la dette ( 1,8 Md€ profitant notamment du contexte de taux bas) et le prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne dont le dynamisme a été moins important qu’initialement prévu.


La norme de dépenses pilotables et l’objectif de dépenses totales de l’État :

La norme de dépenses pilotables est définie à l’article 9 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 qui précise que cet agrégat est composé des dépenses du budget général et des budgets annexes, hors mission « Remboursements et dégrèvements » et « Investissements d’avenir », hors charge de la dette et hors contributions « Pensions », des plafonds des taxes et recettes affectées, des dépenses des CAS (hors CAS « Pensions », « Participations financières de l’État », et hors programmes de désendettement ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers) et du compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public ».

Cette norme permet d’appréhender les dépenses sur lesquelles des arbitrages en budgétisation ou en gestion sont possibles pour respecter la trajectoire de dépenses sur laquelle s’est engagé le gouvernement.

Le tableau ci-dessous détaille le passage des dépenses du budget général et des prélèvements sur recettes à la norme de dépenses pilotables :

L’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE), défini au même article, y agrège les autres dépenses, comme par exemple les dépenses d’investissements d’avenir, la charge de la dette, les prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales qui, de par leur nature, sont moins pilotables par l’action de l’État.

4.2.                 Une mise en réserve maintenue à 3 % et une fin de gestion mieux anticipée, vecteurs d’une meilleure exécution budgétaire

Afin de répondre à l’objectif de financement des mesures de pouvoir d’achat, le taux de mise en réserve a été maintenu à 3 % pour les autorisations d’engagement et crédits de paiement ouverts sur les crédits hors masse salariale et à un niveau égal à 0,5 % pour les crédits de masse salariale.

La mise en réserve initiale hors titre 2 a ainsi été stabilisée à 4,0 Md€ de crédits de paiement en 2019 (niveau équivalent à celui de 2018 – 3,9 Md€ et à mettre en regard de 2017 – 9,8 Md€). Ce faible niveau de mise en réserve a permis de renforcer la qualité de la gestion, puisqu’aucun dégel de la réserve de précaution n’a été nécessaire durant le premier semestre.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dans la continuité de 2018, et conformément à la logique d’auto-assurance renforcée demandée à chaque ministère, le nombre d’actes nécessaires aux mouvements sur la réserve en cours d’année, a été réduit à 32 en 2019 – dont 14 relatifs à la fin de gestion – contre 116 en 2017, allégeant et simplifiant considérablement la gestion des différents programmes.

L’anticipation de la loi de finances rectificative de fin d’année, votée le 26 novembre 2019 et promulguée le 2 décembre 2019, a permis de fixer sereinement le schéma de fin de gestion dès fin novembre et donné une plus grande visibilité à l’ensemble des gestionnaires de la chaîne budgétaro-comptable de l’État.

Il convient par ailleurs de souligner qu’une très grande majorité des annulations en loi de finances rectificative a porté sur les crédits mis en réserve.

Enfin, le recul de la date de fin de gestion effective du 11 au 13 décembre, puis de trois jours ouvrés supplémentaires (18 décembre), et le traitement favorable des demandes de dérogations à la date de fin de gestion ont permis de garantir un niveau d’exécution optimal au regard des besoins pour de nombreux responsables de programmes.


4.3.                 Des mouvements législatifs et réglementaires peu nombreux

4.3.1.      Les modifications liées aux mesures législatives

 

 

 

La loi n° 2019-1270 du 2 décembre 2019 de finances rectificative pour 2019 a procédé à des ajustements de crédits en ouvertures et en annulations.

S’agissant du budget général, le solde des ouvertures et des annulations, net des remboursements et dégrèvements s’établit à -3,1 Md€ en AE et à -1,5 Md€ en CP.

Les ouvertures de crédits supplémentaires, nettes des ouvertures de remboursements et dégrèvements (7,7 Md€ en AE et en CP), ont porté sur un montant total de 2,5 Md€ en AE et 2,8 Md€ en CP. Ces ouvertures ont concerné essentiellement la mission « Solidarité, égalité et insertion des chances » à hauteur de 840 M€ en AE et 839 M€ en CP pour financer la dynamique plus forte qu’anticipée de la prime d’activité. Des crédits ont également été ouverts sur la mission « Cohésion des territoires » (808 M€ en AE et 805 M€ en CP) pour assurer l'équilibre du Fonds national d'aide au logement (FNAL) compte tenu du report de la réforme de prise en compte en temps réel des revenus et financer les renforts hivernaux ainsi que sur la mission « Sécurités » (211 M€ en AE et en CP) pour couvrir les besoins en matière de dépenses de personnel de la police nationale et de la gendarmerie nationale, notamment en matière d’heures supplémentaires.

 

4.3.2.      Les mesures réglementaires

Aux mesures exposées précédemment se sont ajoutées des mesures de gestion à caractère réglementaire. Celles-ci peuvent être classées en deux groupes :

4.3.2.1.                    Les modifications affectant la répartition des crédits

En 2019, aucun décret d’avance n’a été adopté confirmant ainsi l’assainissement de la gestion déjà observé en 2018.

4.3.2.2.                    Les modifications affectant (en augmentation ou en diminution) le volume des crédits

Sont venus modifier les crédits, les crédits reportés de 2018 vers 2019, les ouvertures de crédits et les annulations de crédits au titre des fonds de concours et des attributions de produits, les annulations de crédits ainsi que les modifications de crédits liées à des plus-values de recettes sur les comptes d’affectation spéciale.

Sont également venus diminuer le volume des crédits au titre de l’exercice 2019 les reports de crédits vers la gestion 2020 décidés par arrêtés ministériels.

Les décrets d’annulation de fonds de concours

Les décrets n° 2019-752 du 19 juillet 2019, n° 2019-1354 du 12 décembre 2019 et n° 2020-84 du 4 février 2020 ont porté sur des annulations techniques relatives aux fonds de concours.

Les reports de crédits

La gestion 2019 a confirmé la rupture engagée en 2017 dans l’évolution du niveau des reports.

Les reports de crédits vers 2020 s’établissent à 1,9 Md€ sur le budget général en CP dont 0,8 Md€ de crédits généraux en baisse par rapport aux reports entrants de 2019 et au plus bas niveau constaté depuis 2006 concernant les reports généraux. Cette stabilisation à un niveau bas confirme les effets vertueux de la sincérisation de la budgétisation.


 

Ces reports ont été effectués dans un cadre très largement consensuel.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4.3.3.      Les modifications de crédits demandées dans le projet de loi de règlement

 

Le projet de loi de règlement comporte uniquement des annulations de crédits. Des annulations de crédits à hauteur de 3 Md€ en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sont constatées sur le budget général, au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements » (crédits évaluatifs). Les annulations de crédits, nettes des remboursements et dégrèvements se portent à 4,2 Md€ en AE et 0,9 Md€ en CP sur le budget général. Par ailleurs, 15,8 Md€ d’AE et 14,1 Md€ de CP sont annulés sur les comptes spéciaux.

Le tableau qui suit récapitule les modifications apportées aux lois de finances initiale et rectificative par les mesures réglementaires et la loi de règlement. Le détail de ces mouvements ventilés entre le titre 2 (« Dépenses de personnel ») et les autres titres (« Autres dépenses ») est développé dans les annexes jointes à la loi de règlement conformément au 2° de l’article 54 de la LOLF.