PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT DU BUDGET ET D’APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE 2020

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS

Synthèse : Une mobilisation sans précédent en réponse à l’urgence sanitaire, économique et sociale, qui a permis de limiter les conséquences économiques et sociales de la crise de la Covid-19

La loi de règlement est l’occasion pour le Gouvernement de rendre compte de la gestion de l’exercice de manière transparente et précise

Le projet de loi de règlement 2020, présenté en Conseil des ministres et déposé au Parlement le 14 avril 2021, marque l’aboutissement d’un processus d’anticipation du calendrier de dépôt du projet de loi de règlement (PLR) entamé en 2018 par le Gouvernement afin de faire bénéficier au Parlement et aux citoyens d’un temps de débat plus long dédié aux résultats de l’exécution budgétaire et de la gestion. Présenté en Conseil des ministres en même temps que le programme de stabilité, il contribue au débat d’orientation des finances publiques. Ce « chaînage vertueux », auquel ont concouru le Parlement, la Cour des comptes et les administrations, facilitera l’exercice par le Parlement de sa mission d’évaluation des politiques publiques, dont l’approche a été renouvelée et s’inscrit en cohérence avec la démarche de « Printemps de l’évaluation » menée par l’Assemblée nationale depuis 2018.

Le projet de loi de règlement 2020 présente en particulier l’impact budgétaire de la crise sanitaire et économique et des mesures d’urgence prises tant sur les dépenses que sur les recettes de l’Etat. Il est complété d’éléments d’analyse issus des trois comptabilités de l’Etat, permettant de disposer d’une vision budgétaire et en comptabilité nationale, mais également d’une vision patrimoniale des comptes publics.

Afin de répondre à la crise, le Gouvernement a mobilisé des moyens financiers sans précédent permettant de protéger les Français et de soutenir les entreprises

L’exécution 2020 a été bouleversée par la crise sanitaire, qui a nécessité une réponse économique et budgétaire d’une ampleur sans précédent de la part du Gouvernement. Celle-ci s’est traduite par l’adoption de quatre lois de finances rectificatives (LFR), dont la première présentée par le Gouvernement le 18 mars 2020, quelques jours après l’annonce du confinement et adoptée par le Parlement dès le 23 mars 2020, démontrant la réactivité de l’ensemble des acteurs face à cette situation inédite. Tous les projets de lois de finances rectificatives ont été soumis à l’examen du Haut conseil des finances publiques, dans les conditions requises par la loi organique.

Les mesures prises par l’Etat en 2020 ont été massives pour faire face à la crise économique et sanitaire, en particulier :

• un dispositif massif de prêts garantis aux entreprises, doté d’une autorisation maximale à hauteur de près de 300 Md€ ;

• des mesures fiscales et sociales, comme le report des échéances de paiement de certains prélèvements obligatoires (52 Md€) ou encore le remboursement anticipé des crédits d’impôts (14 Md€) et l’exonération de certaines cotisations sociales, compensées à la sécurité sociale par le budget de l’Etat ;

• des ouvertures de crédits massives pour soutenir financièrement les entreprises, les ménages et les collectivités territoriales. Ainsi, sur le budget de l’Etat, ce sont près de 79 Md€ de crédits (9 Md€ environ, sur le champ des budgets ordinaires des ministères et près de 70 Md€ sur la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire ») qui ont été ouverts en cours de gestion pour financer notamment le dispositif exceptionnel d’activité partielle, le fonds de solidarité, les interventions de l’Etat au capital d’entreprises publiques fragilisées par la crise (SNCF, Air France), pour préserver le pouvoir d’achat des plus précaires, en particulier les jeunes, mais également pour soutenir les secteurs économiques les plus touchés par la crise.

Ces mesures se traduisent par le déficit budgétaire le plus élevé de notre histoire contemporaine, soit 178,1 Md€, ce qui représente un quasi doublement du déficit voté en loi de finances initiale (93 Md€), imputable pour moitié à la hausse des dépenses et pour l’autre moitié à la baisse des recettes liées à la crise.

Les objectifs en dépense fixés en loi de finances initiale ont donc été revus. Une cible actualisée sur la norme de dépenses a été retenue lors de la présentation du quatrième projet de loi de finances rectificative. Hors effets de la crise sanitaire, l’exécution 2020 respecte néanmoins globalement le niveau fixé en LFI sur ce même périmètre.

Malgré la crise, le Gouvernement a maintenu les modalités de gestion qui prévalent depuis 2017, de manière à assurer la responsabilisation effective des gestionnaires : aucune ouverture et annulation de crédits par décret d’avance pour la troisième année consécutive, des dégels de crédits très limités au 1er semestre, la promulgation d’une loi de finances rectificative de fin de gestion dès le 30 novembre, limitant les mouvements de fin de gestion et octroyant quasi-automatiquement les reports.

L’action menée par le Gouvernement depuis le début du quinquennat a rendu l’économie française plus solide et compétitive, ce qui a permis de répondre rapidement et massivement aux conséquences de la crise économique

La baisse des prélèvements obligatoires initiée par le Gouvernement dès 2018 s’est poursuivie en 2020, à destination des ménages comme des entreprises. La réforme de la taxe d’habitation sur les résidences principales s’est poursuivie en 2020, avec la suppression de la dernière tranche pour 80 % des contribuables les moins aisés. Les ménages ont par ailleurs bénéficié de près de 5,0 Md€ de baisses d’impôt sur le revenu, par la réforme du barème mise en place par la loi de finances pour 2020 à partir du 1er janvier 2020. Les entreprises ont quant à elles continué de bénéficier des mesures d’allègements de cotisations sociales en contrepartie de la suppression du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en 2019, permettant une meilleure lisibilité des dispositifs et un allègement tangible et contemporain du coût du travail. Dans le même temps, la trajectoire de baisse du taux normal de l’impôt sur les sociétés s’est poursuivie en 2020, atteignant le seuil de 28 % avant de s’établir à 26,5 % en 2021 puis finalement arriver à sa cible de 25 % en 2022. Décidées dans l’objectif de soutenir le pouvoir d’achat des ménages et rendre l’économie française plus solide et compétitive, ces baisses de prélèvements obligatoires ont contribué à atténuer l’effet de la crise économique et sanitaire pour les ménages comme pour les entreprises.

Le Gouvernement a par ailleurs massivement soutenu les entreprises face à la crise dès le mois de mars 2020, en mettant en place, au-delà des dispositifs de soutien direct, l’accélération du traitement des remboursements et dégrèvements des principales impositions, ou encore l’octroi de capacités de modulation de paiement des acomptes et de report des échéances fiscales, en plus de la mise en place à l’automne de mesures d’exonérations de charges sociales pour les entreprises fermées à cause de la crise.

Le rebond de l’économie française en 2021 sera favorisé par la baisse des impôts de production prévue par le Plan de relance, qui prévoit la réduction de moitié de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et des taxes foncières des établissements industriels. Cette mesure, d’un coût de 20 Md€ pour l’Etat sur 2021-2022, donnera plus de marge de manœuvre aux entreprises dans le contexte de reprise, tout en étant compensée intégralement et de façon dynamique par l’Etat aux collectivités territoriales.

Chiffres clés

- 178,1

Le déficit budgétaire de l’État en milliards d’euros

260

Les émissions de dette à moyen et long termes de l’État en milliards d’euros

9,2 %

Le déficit public rapporté au PIB publié le 26 mars 2021 par l’Insee

Grâce à la capacité de résilience de l’économie française, la dégradation du déficit public de la France est inférieure aux prévisions
1. Un environnement international dégradé

L’année 2020 a été marquée par un recul de l’activité mondiale (- 3,4 %), sans précédent depuis la Seconde Guerre mondiale, après avoir ralenti en 2019 (+ 2,7 %). Dans un contexte d’incertitudes sanitaire et économique élevées, le commerce mondial s’est très fortement replié. Il recule, pour la première fois depuis la grande crise financière, de − 6,3 % en 2020 (après un ralentissement déjà marqué en 2019, à + 0,3 %).

En 2020, la zone euro est particulièrement affectée par la crise sanitaire et l’activité recule de façon inédite (− 6,6 % après +1,3 % en 2019). Profondément marquée par l’évolution de l’épidémie et les mesures de restriction au premier semestre, l’activité a ensuite évolué en fonction de l’intensité des mesures, du redressement de la demande extérieure et des effets d’apprentissage. L’activité reste en fin d’année, en-deçà de son niveau pré-crise, avec de fortes disparités selon les pays et les secteurs. Les services, plus exposés aux interactions sociales et aux mesures sanitaires, demeurent particulièrement affectés.

Dans ce contexte, la demande mondiale adressée à la France a fortement reculé, recul légèrement plus marqué que celui du commerce mondial en 2020, en raison de la forte exposition de la France aux pays de la zone euro.

D’après les résultats détaillés des comptes nationaux du 4ème trimestre, publiés par l’Insee, l’activité a reculé de − 8,2 % sur l’ensemble de l’année, et se situait toujours, en fin d’année, environ – 5 % sous son niveau d’avant crise. Cette chute historique est le fait de la propagation de l’épidémie et des mesures prophylactiques prises pour l’enrayer. Le deuxième confinement en novembre a eu un impact nettement moins important sur l’activité que le premier, illustrant la meilleure adaptation de l’économie française aux conditions sanitaires.

1.2. Une récession d’une ampleur jamais observée

Le recul de la consommation (− 7,0 %) a été massif en raison des restrictions sanitaires imposées une partie de l’année. Les soutiens budgétaires (stabilisateurs automatiques et mesures gouvernementales) ont largement contribué à la protection des revenus des ménages et des entreprises. Sur l’ensemble de l’année, le pouvoir d’achat global des ménages est en hausse de + 0,6 % malgré le recul historique de l’activité. La résistance du pouvoir d’achat a conduit à l’accumulation d’une épargne élevée, qui sera susceptible d’être progressivement consommée avec la levée des restrictions sanitaires. La vigueur du rebond de la consommation au 3ème trimestre 2020 montre que cette préservation du pouvoir d’achat permettra à l’économie de repartir pleinement une fois la pandémie terminée.

L’investissement des entreprises a reculé de − 9,6 % sur l’ensemble de l’année, un recul moins fort que ce que la baisse de l’activité aurait suggéré, obtenu grâce à l’activité partielle et au fonds de solidarité, qui ont préservé autant que possible la situation financière des entreprises. L’action du Gouvernement et de la Banque centrale européenne a également permis de garantir un accès à la liquidité pour les entreprises, ce qui a permis d’éviter une baisse trop prononcée de l’investissement.

Les échanges extérieurs ont contribué sensiblement à la baisse du PIB, de l’ordre de - 1,4 point, du fait de la forte exposition de la France à des secteurs particulièrement touchés par les conséquences de l’épidémie, notamment le secteur aéronautique. La balance touristique de la France, habituellement fortement excédentaire, a également pâti de l’effondrement du tourisme international.

L’action du Gouvernement, en particulier les politiques de soutien à l’emploi, a permis de contenir l’effet des restrictions sanitaires sur l’emploi avec des destructions d’emplois importantes mais bien moins marquées que le recul de l’activité (- 350 000 destructions d’emplois salariés marchands fin 2020 par rapport à fin 2019).

L’inflation a baissé à + 0,5 % en 2020 après + 1,1 % en 2019, principalement en raison du recul des prix des produits pétroliers.

1.3. Le solde public

En 2020, le déclenchement de l’épidémie de Covid-19 et ses conséquences expliquent le creusement du déficit à un niveau historiquement élevé de 9,2 % du PIB, en raison principalement de l’ampleur de la récession et de son effet sur les recettes publiques, et des mesures massives de soutien adoptées pour lutter contre l’épidémie et soutenir l’économie.

La révision importante par rapport à la prévision de déficit sous-jacente à la LFR 4, de 11,3 % du PIB, s’explique essentiellement par la résilience de l’activité qui était prévue en recul de - 11 % contre -8,2 % d’après les derniers chiffres de l’Insee.

1.4. La dette publique

La dette des administrations publiques au sens de Maastricht s’est établie à 115,7 % du PIB fin 2020, contre 119,8 % dans la prévision de la LFR 4 2020. Cette révision à la baisse du ratio d’endettement s’explique par les révisions favorables du solde public et un PIB moins dégradé que prévu, avec une révision de la croissance en 2020 qui s’ajoute à la révision à la hausse du niveau du PIB en 2019 par l’Insee. L’institut a ainsi également révisé à la baisse le ratio d'endettement public en 2019 (97,6 % du PIB contre 98,1 % auparavant).

1.5. Eléments de comparaison internationale

Les déficits publics en zone euro se sont fortement creusés en 2020. Selon les prévisions d’automne de la Commission, le déficit public agrégé de la zone euro a bondi de 8 points pour atteindre 8,8 % du PIB en 2020. L’action combinée des stabilisateurs automatiques, pour moitié, et des mesures discrétionnaires adoptées pour faire face à la pandémie, pour une autre moitié, ont creusé ces déficits dans une ampleur largement supérieure à celle de la crise financière de 2008-2009, pendant laquelle le déficit public en zone euro avait augmenté de l’ordre de 4 points de PIB. Ces hausses des déficits publics sont généralisées à tous les États membres de la zone euro, mais de manière hétérogène cependant, en raison d’un impact de la crise sur le PIB plus ou moins fort en fonction des États membres. Parmi les grands pays de la zone euro, le déficit public 2020 serait ainsi attendu à 6 % du PIB en Allemagne, 11 % en Italie et 12 % en Espagne selon la Commission (9,2% en France).

La dégradation des déficits publics et la contraction des PIB en zone euro ont provoqué une hausse substantielle des ratios de dette publique. Au niveau de la zone euro, la dette publique, qui avait diminué ces dernières années pour atteindre 86 % du PIB en 2019, devrait augmenter d’environ 15 points pour atteindre 102 % du PIB selon les prévisions d’automne de la Commission. Ces hausses de dettes publiques concernent tous les États membres de la zone euro, mais dans des proportions différentes, en raison de hausses du déficit et de chutes du PIB hétérogènes. Si l’augmentation de la dette publique devrait être de l’ordre de 10 points de PIB en Allemagne, elle serait de 25 points en Italie et en Espagne (115,7% en France).

Les comptes 2020 montrent l’ampleur de la réponse apportée par l’État à la crise
1. Le déficit budgétaire fortement dégradé traduit les efforts massifs et sans précédent entrepris par le Gouvernement pour faire face à la crise sanitaire

Le solde budgétaire s’établit à - 178,1 Md€ en 2020, soit une dégradation de - 84,9 Md€ par rapport à la loi de finances initiale (- 93,1 Md€).

Le contexte de la crise sanitaire et économique s’est traduit par un effort sans précédent des finances de l’Etat afin de soutenir l’activité, qui est à l’origine d’un déficit budgétaire bien supérieur à celui atteint en 2010 (- 148,8 Md€) à la suite de la crise de 2008. Il s’élève à près du double du déficit constaté en 2019 (- 92,7 Md€), déjà dégradé par rapport à 2018 (- 76,0 Md€), notamment du fait de la transformation du CICE en exonérations de cotisations.

Ainsi, par rapport à la loi de finances initiale pour 2020, le solde budgétaire affiche une baisse de - 85 Md€, qui s’explique principalement par 40,9 Md€ de dépenses supplémentaires consenties au titre de la seule mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » (montant hors fonds de concours) et par une dégradation des recettes fiscales nettes de 37,0 Md€. Cette baisse des recettes est portée par les impôts les plus sensibles à la conjoncture, principalement la TVA (- 12,2 Md€), l’impôt sur les sociétés (- 11,9 Md€) et la TICPE (- 5,7 Md€).

Les dépenses sous norme pilotable se sont établies à 285,8 Md€, en augmentation de 6,4 Md€ par rapport à la norme inscrite dans la loi de finances pour 2020, en raison de la consommation des crédits ouverts dans les différentes LFR afin de couvrir les besoins supplémentaires liés à la crise sanitaire.

Enfin, le solde des comptes spéciaux connait une nette dégradation par rapport à la prévision à l’équilibre de la LFI pour 2020 (- 5,4 Md€), qui s’explique essentiellement par la mise en place de dispositifs d’avances en soutien aux acteurs économiques et aux organismes publics pour faire face à la crise sanitaire, et par la dégradation du solde du compte d’avances aux collectivités territoriales.

2.2. Le résultat patrimonial connaît une dégradation sans précédent qui reflète la réponse à la crise

2.2.1. La dégradation du résultat patrimonial en 2020 reflète les impacts en charges et produits de la crise sanitaire

Le résultat patrimonial de l'exercice 2020 s’établit à - 165,6 Md€, en baisse de 81,0 Md€ par rapport à l’exercice 2019 (- 84,6 Md€). Cette dégradation, qui est essentiellement liée aux impacts de la crise sanitaire, ramène le résultat patrimonial à son plus bas niveau historique (- 112 Md€ en 2010), illustrant l’ampleur et la rapidité des mesures mises en œuvre en réponse à la crise. En effet, cette dégradation résulte principalement de l’effet combiné d’une augmentation sans précédent des charges nettes (+77,0 Md€) et d’une baisse des produits régaliens nets de 4,1 Md€.

Compte de résultat 2020

2.2.1.1. Une baisse des produits régaliens nets principalement due aux effets de la crise sanitaire sur l’activité économique

La diminution de 4,1 Md€ des produits régaliens nets s’explique par une baisse du produit net de TVA (- 10,7 Md€) consécutive au repli de la consommation et au rehaussement de la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale. Elle s’explique également par la baisse du produit net de TICPE (- 3,9 Md€) sous l’effet de la réduction des déplacements et de la consommation de carburants et la hausse de la contribution française au budget de l’Union européenne (impact de - 2,7 Md€), en particulier pour financer le rehaussement des dépenses en réponse à la pandémie de Covid-19

La dégradation des produits régaliens nets en comptabilité générale est très en-deçà de celle enregistrée par la comptabilité budgétaire du fait de la prise en compte des produits en droits constatés ; en outre, cette diminution est atténuée par la forte progression du produit net d’impôt sur les sociétés (+ 24,8 Md€), en particulier liée à une baisse de 17,6 Md€ des obligations fiscales qui venaient grever son produit à la suite de la transformation au 1er janvier 2019 du CICE.

2.2.1.2. Une forte progression des charges d’intervention essentiellement liée aux mesures de soutien financier à destination des entreprises et des ménages confrontés à l’épidémie de Covid-19

Les charges d’intervention nettes de l’État augmentent de 60,4 Md€ par rapport à 2019, principalement du fait de mesures destinées à soutenir les entreprises et les ménages dans le cadre de la crise sanitaire :

• le dispositif exceptionnel de chômage partiel pris en charge par l’État (+ 15,9 Md€) ;

• la mise en œuvre du fonds de solidarité pour les entreprises (+ 14,9 Md€) ;

• la compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements sociaux (+ 3,8 Md€) ;

• le versement d’aides exceptionnelles de solidarité aux ménages modestes et aux jeunes (+ 2,0 Md€).

En réponse à la crise, l’Etat a déployé une large palette de dispositifs, qui se traduisent de manière différenciée dans les comptes

En réponse à la crise sanitaire et afin de déployer les leviers les plus efficients, des modalités d’action diversifiées ont été mobilisées, dont la traduction dans les comptes montre des impacts de court, moyen et long termes, certains ou potentiels, très différents.

Outre les mesures fiscales, trois grands blocs d’actions se dégagent :

1 - les dispositifs d’intervention, en particulier le fonds de solidarité et l’activité partielle, qui se traduisent par la comptabilisation de charges d’intervention, de charges à payer et de provisions pour transfert (correspondant à des décaissements futurs quasi-certains). Les engagements hors bilan comptabilisés à ce titre, permettent d’anticiper des charges futures en cas de maintien de ces actions exceptionnelles.

Les principales opérations de cette nature sont les trois dispositifs principaux de la mission « Plan d’urgence », les aides exceptionnelles aux ménages et aux jeunes, auxquelles il faut ajouter des aides sectorielles aux entreprises et aux opérateurs, notamment dans le domaine de la culture, ainsi que de nombreuses mesures du plan de relance. Ainsi, le fonds de solidarité pour les entreprises, qui permet de soutenir financièrement les entreprises dont la viabilité est menacée par les conséquences de la crise sanitaire, représente en 2020, au compte de résultat, des charges d’intervention pour transfert aux entreprises, d’un montant total de 14,9 Md€ et, au passif du bilan, des charges à payer pour 3,1 Md€ et des provisions pour transfert de 1,5 Md€ au titre des demandes en attente rattachées aux droits ouverts au titre de 2020, ayant donc vocation à être décaissés début 2021. L’absence d’engagement hors bilan pour ce dispositif traduit son caractère exceptionnel. La prise en charge de l’activité partielle et la compensation à la sécurité sociale des allègements de cotisations sociales représentent des charges d’intervention en 2020 à hauteur, respectivement, de 15,9 Md€ et de 3,8 Md€, l’activité partielle entraîne par ailleurs la constatation de charges à payer de 1,1 Md€ et des provisions de 2,2 Md€, qui, rattachées à l’exercice, ont vocation à être décaissées début 2021. Si des engagements hors bilan sont comptabilisés au titre de ces mesures, par exemple au titre du plan de relance, ils ne correspondent pas à la totalité de la programmation mais à une projection pluriannuelle des charges induites par les actions d’ores et déjà mises en œuvre en 2020.

2 - les garanties, qui donnent lieu à des charges très faibles en 2020, génèrent en revanche des provisions pour appels en garantie et des engagements hors bilan pour l’ensemble de l’encours représentant le risque de décaissements potentiels maximal auquel est exposé l’Etat.

La comptabilité générale distingue ainsi clairement entre le montant maximal des garanties autorisé en loi de finances, les montants correspondant à des prêts effectivement autorisés et garantis, comptabilisés en engagements hors bilan à hauteur des encours des prêts tirés et non tirés, soit une mesure du risque financier maximal auquel l’Etat est exposé sur la durée de vie du dispositif, et les provisions pour risques comptabilisés au titre des appels en garantie, c’est-à-dire les montants que l’Etat est susceptible de décaisser au titre de ces garanties à la suite des défaillances de ses bénéficiaires.

Par exemple, pour les prêts garantis par l’Etat (PGE), l’encours maximal autorisé est de 300 Md€ et en 2020, sont comptabilisés hors bilan, les engagements donnés au titre de la part de la dette garantie par l’Etat, représentant un total (part tirée et part non tirée) de 101,0 Md€, auxquels s’ajoutent 18 M€ au titre de l’affacturage. Au bilan, les provisions pour risques d’appel en garantie représentent 6,2 Md€. Au compte de résultat, seuls 5,3 M€ d’appels en garantie sont comptabilisés en 2020 et une commission rémunérant le garant de 360 M€ est inscrite en produits.

3 - les opérations de renforcement des capitaux propres et les prêts et avances aux entreprises, qui augmentent en particulier la valeur nette des immobilisations financières. Ces opérations comptabilisées en dépenses en comptabilité budgétaire représentent un enrichissement de l’actif au sens de la comptabilité patrimoniale

Les principales opérations de cette nature s’inscrivent en 2020 dans le cadre du plan de relance : il s’agit par exemple de l’augmentation de capital de SNCF SA à hauteur de 4,05 Md€ ou de la participation à hauteur de 150 M€ à la création du fonds d’investissement aéronautique ainsi que les avances versées aux collectivités locales (0,4 Md€) et à Ile-de-France Mobilités (1,2 Md€) pour compenser leurs pertes de recettes fiscales et d’exploitation.

2.2.1.3. Une baisse des charges de fonctionnement nettes principalement due au changement de statut du groupe SNCF

Les charges de fonctionnement nettes de l’État s’élèvent à 191,7 Md€ en 2020, en baisse de 2,7 Md€ par rapport à 2019.

Elles sont constituées à 78 % de charges de personnel, qui progressent de 1,8 Md€ en raison de l’augmentation des rémunérations versées, notamment dans les secteurs prioritaires (Éducation nationale, Police et Gendarmerie nationales, Armées, etc.). Les achats non stockés de matières et fournitures progressent de 880 M€ en 2020 par rapport à 2019 en raison de la pandémie de Covid-19. Les fournitures de matériel médical (masques, tests, etc.) s’accroissent de 609 M€ et les équipements de postes de travail de 127 M€ dans un contexte de développement du télétravail et des visioconférences.

Les subventions pour charges de service public, qui s’élèvent à 31,6 Md€, s’inscrivent en légère hausse de 739 M€ par rapport à l’exercice 2019 malgré la forte mobilisation de certains opérateurs, notamment sociaux et culturels, dans la réponse à la crise sanitaire.

Les autres charges de fonctionnement indirect diminuent de 3,1 Md€. Cette évolution s’explique principalement par celle des charges versées aux entreprises en raison de la transformation du groupe SNCF en société anonyme induisant un changement de traitement comptable des mesures de soutien de l’État à l’égard de la société.

2.2.1.4. Une hausse des charges financières nettes en particulier liée à la reprise de la dette SNCF Réseau par l’État

En 2020, les charges financières nettes s’établissent à 41,7 Md€. Elles subissent une forte augmentation de 19,3 Md€ par rapport à l’exercice 2019. Cette progression résulte essentiellement de la reprise de la dette de SNCF Réseau par l’État au 1er janvier 2020, pour un montant de 25 Md€. Cela entraine la hausse des autres charges financières qui s’établissent à 28,9 Md€ au 31 décembre 2020. Les intérêts financiers s’élèvent à 37,2 Md€ et sont en diminution de 0,5 Md€ par rapport à l’exercice 2019.

2.2.2. Un bilan marqué par une forte dégradation du passif

BILAN 2020

Au bilan, les comptes de l’Etat pour 2020 montrent un maintien de la croissance des actifs nets de l’Etat (+89,8 Md€), qui traduit en premier lieu l’effort d’investissement de l’Etat, notamment dans le cadre des actions du plan de relance, Cette progression est ainsi principalement liée au renforcement des immobilisations financières (+ 21,0 Md€).

Le passif de l’État augmente de 254,7 Md€ en raison d’une progression sans précédent des dettes financières (+ 201 Md€). Cette hausse est principalement due à l’augmentation du besoin de financement de l’État dans le contexte exceptionnel engendré par la crise sanitaire de la Covid-19, mais comprend également des hausses liées à l’accroissement des charges à payer et des provisions pour risques et charges qui permettent d’porte également la trace, dans les dettes non financières, des décaissements futurs potentiels liés aux opérations mises en œuvre dans le cadre de la réponse à la crise.

De ces évolutions de l’actif et du passif résulte une dégradation de la situation nette de l’État de 165 Md€, qui s’établit à - 1 536,2 Md€ en 2020.

2.2.2.1. Une baisse des immobilisations corporelles atténuée par la poursuite des efforts d’investissement de l’État

La valeur nette des immobilisations corporelles a diminué de 1,4 Md€ en 2020. Cette évolution s’explique principalement par la réévaluation annuelle des infrastructures routières et un écart de réévaluation négatif sur les actifs autoroutiers et ouvrages hydrauliques concédés. Cette baisse est néanmoins compensée par des réévaluations du parc immobilier à usage d’habitation et de bureaux, des mises en service qui intègrent de sections autoroutières concédées ainsi que des matériels militaires en cours (sous-marin « Barracuda », l’avion de transport A400M, l’aéronef Rafale et la frégate FREMM).

2.2.2.2. Une progression des immobilisations financières afin de préserver les acteurs économiques stratégiques

La valeur des immobilisations financières de l’État progresse de 21 Md€, en particulier du fait :

• Des dispositifs de soutien dans le cadre de la crise sanitaire : les avances à Air France-KLM de 3 Md€, l’avance de 1,2 Md€ versée à Île-de-France Mobilités et de la souscription par l’État d‘obligations d’EDF pour un montant de 1 Md€ ;

• De la progression de la valeur d’équivalence des entités contrôlées (+ 13,9 Md€) et notamment celle du groupe SNCF (+ 21,5 Md€) liée principalement à la reprise de 25 Md€ de dettes de SNCF Réseau par l’État.

2.2.2.3. Une augmentation des dettes non financières et des provisions qui reflète notamment l’impact des engagements pris par l’État en réponse à la crise économique

Les dettes non financières augmentent de 10,9 Md€, du fait notamment :

• du maintien à un niveau élevé des primes constatées sur les nouvelles émissions d’OAT (+ 2,00 Md€) ;

• d’une forte diminution des charges à payer au titre du CICE suite à sa suppression en 2019 (- 7,6 Md€) ;

• d’une progression significative des dettes non financières relatives aux transferts aux entreprises, principalement au titre des charges à payer au titre des mesures d’urgence : fonds de solidarité pour les entreprises (3,1 Md€) et prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel (1,1 Md€) ;

L’augmentation des provisions pour risques et charges (+ 13,2 Md€) s’explique en partie par la comptabilisation des provisions relatives aux dispositifs exceptionnels mis en place dans le cadre de la crise sanitaire, essentiellement du fait de la constitution :

• de provisions pour engagements (+7,0 Md€) principalement au titre du risque d’appel en garantie sur les nouveaux dispositifs créés pour répondre à l’impact sur les entreprises et l’emploi de la crise sanitaire, et au premier chef les prêts garantis par l’Etat (PGE) ;

• de provisions pour charges de transferts (+11,2 Md€), notamment au titre des dispositifs d’intervention déployés en réponse à la crise.

2.2.3. Un solde patrimonial meilleur que le solde budgétaire en 2020, illustrant le caractère d’investissement de certaines dépenses

Pour l’exercice 2020, le passage du solde budgétaire au résultat patrimonial fait ressortir un écart positif de 12,5 Md€ qui s’explique principalement :

• pour 18,7 Md€ par l’amélioration des immobilisations financières :

certaines opérations mises en œuvre en réponse à la crise, en particulier celles du plan de relance, présentent un caractère d’investissement, et donc de renforcement du patrimoine de l’Etat. Ainsi, les opérations de renforcement exceptionnel des capitaux propres des entreprises dans lesquelles l’Etat détient des participations, afin de soutenir les capacités de rebond et de croissance des filières fragilisées par la pandémie de Covid-19 (aéronautique, transports, etc.), viennent renforcer la valeur nette des immobilisations financières et expliquent 16,0 Md€ d’écart positif entre les comptabilités.
de même, les opérations de transformation du groupe SNCF en sociétés anonymes ont conduit à constater, en comptabilité patrimoniale uniquement, un produit de cession de 7,5 Md€ du fait de l’augmentation de la valorisation du groupe SNCF à la suite de sa transformation.

• pour 10,1 Md€ par l’effet du décalage de fait générateur dans la constatation des dépenses et des charges :

un premier facteur est celui des opérations notamment en réponse à la crise mises en œuvre sous la forme d’avances, par exemple l’activité partielle qui donne lieu à des avances à l’Agence de services et de paiement ou les opérations de soutien aux entreprises gérées par Bpifrance. Elles n’auront un impact sur le résultat patrimonial que lors de leur versement aux bénéficiaires finaux et impactent le solde à hauteur de 4,0 Md€. ;
un deuxième facteur est celui de la baisse des charges à payer au titre du CICE, enregistrées par la comptabilité générale, pour un impact de + 7,6 Md€.

Il est remarquable qu’en 2020 l’effet d’amélioration du solde de ces opérations liées à l’investissement dans l’économie dépasse l’impact baissier du déploiement massif des interventions de soutien à l’activité, l’emploi et la solidarité, pour lesquelles la comptabilité générale recense des charges futures certaines ou probables, en particulier des charges à payer d’intervention (impact de - 5,6 Md€), des provisions pour risques ou charges ainsi que l’impact négatif de la reprise de la dette SNCF.

Les principaux facteurs de dégradation du solde sont les suivants :

• la progression des provisions pour risques et charges sur le résultat patrimonial pour - 11,3 Md€, en partie au titre des dispositifs exceptionnels mis en place dans le cadre de la crise sanitaire (provisions pour transfert au titre des dispositifs d’intervention comme le fonds de solidarité, l’activité partielle, les aides exceptionnelles aux publics fragiles, aux jeunes et aux collectivités locales et provisions pour engagements en particulier au titre des appels en garantie des dispositifs tels que le PGE) ;

• l’incidence des opérations comptables traitées en trésorerie (- 14,6 Md€), sans impact sur le solde budgétaire, en particulier la reprise par l’État de la dette de SNCF Réseau (- 25,0 Md€) et, en sens inverse, l’étalement des primes nettes de décotes sur OAT (+ 9,8 Md€).

2.2.4. Évolution de la situation nette et poids de la dette

Le graphique ci-dessous illustre le poids de la dette dans le passif de l’État et sa croissance continue entre 2010 et 2020. La situation nette, qui constitue la différence entre l’actif et le passif de l’État, se dégrade de 165 Md€ entre 2019 et 2020.

Le tableau ci-dessous illustre le poids déterminant de la dette financière de l’État dans la dette publique au sens du Traité de Maastricht. En effet, la dette financière de l’État constitue l’essentiel de la dette publique, qui lui ajoute la dette des autres administrations publiques (ODAC, APUL et ASSO), des éléments de trésorerie passive de l’État comme les dépôts des correspondants du Trésor et les dettes de l’État à l’égard d’organismes tiers (en 2020 il s’agit principalement de la dette de la SNCF reprise par l’Etat pour 25,0 Md€).

2.2.5. Les engagements hors bilan

Le compte général de l’État recense les engagements hors bilan de l’État, qui n’ont d’impact ni sur le bilan, ni sur le compte de résultat, mais sont des passifs éventuels, et partant, des dépenses futures potentielles qui correspondent à des obligations incombant à l’État. Ils peuvent être de plusieurs natures :

• des obligations certaines de l’État, qui n’entraîneront de sortie de ressources qu’en cas de réalisation de certains événements ou risques : ce sont par exemple les mécanismes assurantiels (par exemple les mécanismes de réassurance de la Caisse centrale de réassurance ou de BPI AE renforcés dans le cadre de la réponse à la crise) ou les garanties de dettes ou de passifs (également développés ou renforcés dans le cadre de la réponse à la crise, par exemple les prêts garantis par l’Etat (PGE) ou la garantie des emprunts de l’Unédic) ;

• des obligations de l’État à l’égard de tiers dans le cadre de la mise en œuvre de politiques publiques : l’engagement hors bilan évalue ainsi la charge potentielle, dont le montant est encore susceptible de varier, projetée sur un horizon pluriannuel long, en fonction d’hypothèses sur l’avenir (démographie des bénéficiaires du dispositif, taux d’actualisation des flux futurs, réformes des dispositifs, etc.). Ils retracent également l’impact de long terme potentiel de dispositifs d’intervention mis en place en réponse à la crise ou dans le cadre du plan de relance.

Le recensement des engagements hors bilan dans le compte général de l’État permet ainsi d’identifier des dépenses futures potentielles sur un horizon pluriannuel de moyen-long terme.

Au 31 décembre 2020, les principaux engagements hors bilan connaissant des variations significatives sont :

• les engagements de retraite de l’État, essentiellement au titre de ses fonctionnaires civils et militaires, qui représentent 2 851 Md€, soit une hausse de 371,2 Md€ entre 2019 et 2020. Cette augmentation est essentiellement imputable à l’évolution du taux d’actualisation appliqué, en partie compensée par l’amélioration du niveau de cotisations ;

• la dette garantie par l’État au titre des engagements pris dans le cadre d’accords bien définis : elle augmente de 114,3 Md€ pour s’établir à 319,7 Md€ en 2020, principalement du fait des dispositifs de garantie mis en œuvre aux plans national et européen en réponse à la crise sanitaire, économique et sociale, en particulier le PGE (100 Md€), la garantie de la dette de l’Unédic dans le contexte de la crise sanitaire, qui augmente de 13,5 Md€ pour s’établir à 43,6 Md€ ;

• les autres engagements hors bilan pris dans le cadre d’accords bien définis sont principalement composés des engagements au titre de la protection des épargnants (épargne réglementée) pour 487,8 Md€, en hausse de 37,4 Md€ en 2020 en raison de la hausse de l’encours de ces produits d’épargne ;

• les engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l’État augmentent de 151,1 Md€ à fin 2020, principalement du fait de la hausse de l’engagement au titre des régimes sociaux de retraite (SNCF, RATP, etc), qui croît de 86,4 Md€ essentiellement du fait du taux d’actualisation appliqué, de l’AAH (+20,8 Md€) du fait de la montée en puissance du dispositif à la suite de sa réforme, et du service public de l’énergie (+10,5 Md€ au titre du soutien aux énergies renouvelables électriques et de la production de bio-méthane).

2.3. Un déficit en comptabilité nationale distinct du déficit budgétaire du fait de retraitements particuliers

En 2020, sur le seul périmètre État, le solde d’exécution du budget s’établit à – 178,1 Md€ contre un déficit en comptabilité nationale de – 182,0 Md€, soit un écart de - 3,9 Md€ dû au traitement différent de certaines opérations dans les deux comptabilités.

Les développements ci-dessous correspondent aux dernières données disponibles, publiées par l’Insee en mars 2021.

Cet écart de - 3,9 Md€ s’explique de la manière suivante :

• le retraitement en opérations financières de certaines opérations budgétaires améliore le solde de 7,2 Md€. En 2020, ces opérations reflètent en premier lieu le soutien financier assuré par l’État pour aider les autres administrations publiques et les entreprises à faire face aux conséquences de la crise sanitaire. Le prêt de 3,0 Md€ accordé à Air France constitue l’opération la plus importante. Dans le cadre du soutien financier aux acteurs du secteur des transports, l’État a en outre accordé des avances aux exploitants d’aéroports touchés par la crise de Covid-19 au titre des dépenses de sûreté-sécurité (0,3 Md€), ainsi que des avances à Île-de-France Mobilités (1,2 Md€). Les crédits accordés par le fonds de développement économique et social ont augmenté de 0,2 Md€. Outre les flux de crédits, les opérations budgétaires comptabilisées en opérations financières comprennent également les achats et ventes d’obligations et d’actions. En 2020, l’État a souscrit aux obligations convertibles en actions EDF, pour 1,0 Md€, et Safran, pour 0,1 Md€ tandis qu’il a cédé des titres de La Poste (1,1 Md€) et de la Société de financement local (0,3 Md€). Enfin, l’État a procédé en 2020 à une nouvelle dotation du Fonds pour l’innovation et l’industrie auprès de la Banque publique d’investissement (1,9 Md€). Les fonds associés n’étant pas consommables, cette dotation ne constitue pas une dépense de l’État en comptabilité nationale ;

• les « corrections en droits constatés » améliorent le solde de 3,8 Md€ mais masquent plusieurs opérations de sens contraires. L’enregistrement des dépenses de crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi au moment de la reconnaissance de la créance par l’administration, et non au moment de son utilisation par les entreprises, améliorent le solde de 6,5 Md€ en 2020 : les créances constatées sont en effet résiduelles alors que les dépenses fiscales restent élevées. Par ailleurs, les dépenses ou recettes de contentieux ne sont enregistrées en comptabilité nationale qu’au moment de leur jugement définitif, après épuisement des recours. Ainsi, les paiements de l’État dans le cadre du contentieux l’opposant à l’entreprise Orange ne sont pas entièrement repris : ils sont corrigés des recettes reçues à ce titre, de 2,1 Md€, qui n’avaient pas été comptabilisées en 2013. En 2020, le produit des amendes prononcées par l’autorité de la concurrence mais ayant fait l’objet d’appels (1,8 Md€) n’est pas repris en comptabilité nationale. De même, les dépenses de l’État au titre du contentieux sur le précompte ne sont pas reprises (1,5 Md€) et améliorent le solde de comptabilité nationale en comparaison avec la comptabilité budgétaire. Enfin, un ensemble de corrections de droits constatés consiste à comptabiliser les dépenses de subventions accordées par l’État à la date de leur fait générateur et non à leur date de décaissement. En 2020, les principales dépenses de crise sont par conséquent supérieures à leur coût budgétaire : c’est le cas en particulier des aides versées par le fonds de solidarité (+ 4,5 Md€ de dépenses en comptabilité nationale en comparaison avec le coût budgétaire), des compensations des exonérations de cotisations (+ 4,0 Md€) et des allocations d’activité partielle (+0,6 Md€) ;

• Les autres opérations non budgétaires dégradent le solde de 14,9 Md€. La reprise de dette de SNCF Réseau vis-à-vis de la caisse de la dette publique est comptabilisée en dépense et grève le déficit de 25 Md€. À l’inverse, l’enregistrement des intérêts en droits constatés améliore le solde de 10,6 Md€, principalement au titre des primes et décotes, qui sont de nouveau élevées en 2020 (9,8 Md€) et ne font pas partie du calcul du solde d’exécution budgétaire.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution de ces écarts entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale de 2017 à 2020.

(en Md€)	2017	2018	2019	2020
Solde d'exécution des lois de finances	-67,8	-76,1	-92,9	-178,1
Opérations budgétaires traitées en opérations financières	-6,4	2,3	0,0	7,2
Corrections de droits constatés	-4,6	2,9	-3,4	3,8
Opérations non budgétaires affectant le besoin de financement	8,7	4,9	10,6	-14,9
Déficit de l'État en comptabilité nationale	-70,1	-66,0	-85,7	-182,0
Résultat patrimonial de l’État	-61,1	-51,7	-84,6	-165,6

* Note : Le solde d’exécution des lois de finances est entendu hors BA dans le tableau supra

Chiffres clés (en Md€)

- 178,1

Solde budgétaire 2020

- 165,6

Résultat patrimonial

- 182,0

Solde en comptabilité nationale

Une chute importante des recettes de l’Etat consécutive à la contraction de l’activité en 2020
1. Des recettes fiscales inférieures de 37 Md€ par rapport à la prévision initiale

Les recettes fiscales nettes ressortent à 256,0 Md€ en 2020, en baisse de 37,0 Md€ par rapport à la loi de finances initiale. Cette nette diminution s’explique à titre principal par les effets de la crise sanitaire sur l’activité et la consommation, qui ont affecté en premier lieu les recettes d’impôts sur les sociétés et de taxe sur la valeur ajoutée.

Les recettes d’impôts sur les sociétés sont inférieures de -11,9 Md€ aux prévisions de la LFI principalement en raison du recul du bénéfice fiscal provoqué par la crise, traduit dans le rendement de l’impôt par le recours à l’autolimitation des entreprises – celles-ci ayant limité les versements d’acomptes par anticipation de la baisse de leur bénéfice fiscal.

Les recettes d’impôt sur le revenu sont en moins-value de - 1,5 Md€ par rapport à la LFI du fait de la diminution des salaires liée à la crise. Cette moins-value reste mesurée en raison du caractère partiellement contemporain de l’impôt, le recours des contribuables à la modulation des taux ayant été constaté dans des proportions moindres qu’anticipé.

Les recettes de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) nette sont inférieures de - 5,7 Md€ aux prévisions de la LFI s’expliquant principalement par la diminution des recettes brutes totales (- 5,1 Md€) du fait des fortes baisses de consommation de carburants occasionnées par les confinements, ainsi que par les mécanismes de garanties de transferts aux collectivités. La dégradation de la part revenant au budget général par rapport à la prévision initiale s’explique aussi par une hausse de 0,5 Md€ du transfert au compte d’affectation « Transition énergétique » en loi de finances rectificative n°4 pour 2020, du fait de dépenses supplémentaires. En outre, les remboursements et dégrèvements de TICPE ont augmenté de 0,2 Md€ par rapport à la LFI.

Les mécanismes de garanties des transferts de TICPE aux collectivités ont fait porter à l’Etat l’essentiel de la baisse du rendement de la TICPE totale en 2020

En raison des dispositifs de garantie des ressources des collectivités au titre des charges transférées, l’Etat a assumé l’essentiel de la baisse de TICPE en 2020. En effet, alors que la TICPE brute a diminué spontanément de -15% en 2020 par rapport au montant prévu en LFI, la part revenant au budget général a diminué de -38%. Ce maintien des transferts de TICPE aux collectivités territoriales résulte de la garantie constitutionnelle des droits à compensation au titre des transferts de compétences. L’Etat verse ainsi aux collectivités une part supplémentaire de TICPE en cas d’insuffisance du produit fiscal de la fraction de TICPE en fin de gestion.

Les recettes de la taxe sur la valeur ajoutée sont en moins-value de -12,2 Md€ par rapport aux prévisions de la LFI du fait de la baisse d’activité liée à la crise. L’Etat a par ailleurs transféré 45,4 Md€ de TVA à la sécurité sociale.

Les autres recettes fiscales sont inférieures de -5,8 Md€ aux prévisions de la LFI, en raison essentiellement de ces moins-values :

• de - 1,7 Md€ sur les retenues à la source et prélèvements sur revenus de capitaux mobiliers et prélèvements sur les bons anonymes ;

• de - 0,8 Md€ sur les produits des jeux d’argent et de hasard ;

• de - 0,5 Md€ sur les donations ;

• une moins-value de 1,2 Md€ de surcroît de dégrèvements et restitutions de sommes indûment perçues en raison de décaissements plus élevés qu’attendu de contentieux de série.

Par rapport à l’exécution 2019, les recettes fiscales nettes ressortent en dégradation de 25,3 Md€. Cette baisse s’explique principalement par l’évolution spontanée des recettes (-22,4 Md€) imputable en large partie aux effets de la crise sanitaire en 2020, principalement portée par la TVA (-8,4 Md€) et l’impôt sur les sociétés (-9,1 Md€). Les mesures nouvelles et transferts se compensent globalement, comprenant d’une part l’amélioration du rendement de l’IS essentiellement du fait de la suppression du CICE en 2019, et d’autre part des transferts supplémentaires de TVA aux administrations de sécurité sociale, et de TICPE hors du budget général.

3.2. Des recettes non fiscales qui augmentent malgré la chute des dividendes, notamment en raison d’amendes exceptionnelles

Les recettes non fiscales se sont établies à 14,8 Md€ à fin 2020, en augmentation de +0,4 Md€ par rapport à la LFI et de 0,8 Md€ par rapport à l’exercice 2019.

Les recettes exceptionnelles liées notamment aux amendes prononcées par l’Autorité de la concurrence et à la convention judiciaire d’intérêt public signée avec la société Airbus le 29 janvier 2020 (pour respectivement +1,8 Md€ et +2,1 Md€) ont ainsi compensé les moindres values enregistrées en raison de la crise sanitaire (dividendes des entreprises non-financières, reversements des recettes des enchères des quotas carbone, prélèvement sur les fonds d’épargne, etc.).

Sur moyenne période, les recettes non fiscales sont globalement stables, proches d’un niveau de 14,5 Md€.

L’année 2020 a confirmé le fait que le niveau des recettes non-fiscales est très dépendant d’une part, des dividendes, directement liés à la situation économique, et d’autre part, des recettes exceptionnelles telles que les amendes de la concurrence.

3.3. Un solde des comptes spéciaux en dégradation de -5,4 Md€ en 2020, du fait notamment de la mise en œuvre de dispositifs d’avances

Le solde des comptes spéciaux s’établit en 2020 à - 5,4 Md€ en 2020, en forte dégradation par rapport à l’année 2019 (+ 4,1 Md€). L’exécution 2020 se situe par ailleurs - 5,4 Md€ en dessous de la prévision de la LFI 2020.

Cette dégradation par rapport à la prévision initiale s’explique, d’une part, par la mise en place de dispositifs d’urgence dans le cadre de la crise, notamment via le CCF « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » (- 2,5 Md€).

D’autre part, le solde du CCF « Avances aux collectivités territoriales » s’établit à un niveau très en deçà de la prévision de la LFI (- 2,8 Md€), principalement en raison de la mise en place du dispositif d’avances destinées à compenser les pertes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) des départements et de la diminution des recouvrements d’impôts locaux du fait de la crise sanitaire, notamment de TICPE, de CVAE et de CFE. Cette baisse des recettes du compte peut en partie s’expliquer par les possibilités de modulation et de reports de paiement des échéances fiscales accordées aux entreprises au second semestre.

Une augmentation sans précédent des dépenses en réponse à la crise sanitaire et à ses conséquences économiques

La norme de dépenses pilotables et l’objectif de dépenses totales de l’État :

La norme de dépenses pilotables est définie à l’article 9 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 qui précise que cet agrégat est composé des dépenses du budget général et des budgets annexes, hors mission « Remboursements et dégrèvements » et « Investissements d’avenir », hors charge de la dette et hors contributions « Pensions », des plafonds des taxes et recettes affectées, des dépenses des CAS (hors CAS « Pensions », « Participations financières de l’État », et hors programmes de désendettement ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers) et du compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public ».

Cette norme permet d’appréhender les dépenses sur lesquelles des arbitrages en budgétisation ou en gestion sont possibles pour respecter la trajectoire de dépenses sur laquelle s’est engagé le gouvernement.

Le tableau ci-dessous détaille le passage des dépenses du budget général et des prélèvements sur recettes à la norme de dépenses pilotables :

L’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE), défini au même article, y agrège les autres dépenses, comme par exemple les dépenses d’investissements d’avenir, la charge de la dette, les prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales qui, de par leur nature, sont moins pilotables par l’action de l’État.

4.1. Les principes de gestion mis en œuvre depuis 2017 ont été maintenus malgré un impact substantiel de la crise sanitaire

La loi de finances initiale pour 2020 a construit le budget sur des bases assainies.

Tirant les conséquences de la reprogrammation des crédits réalisée au cours de l’exercice 2017, le projet de loi de finances a poursuivi les efforts de budgétisation à leur juste niveau des dépenses obligatoires et de provisionnements dédiés pour la couverture d’aléas spécifiques et récurrents (missions Défense et Agriculture), dans un souci d’amélioration de la sincérité du budget. Ceci s’est notamment traduit par l’augmentation du niveau de la norme de dépenses pilotables de 6 Md€ dans la LFI pour 2020 par rapport à la LFI pour 2019 (périmètre constant) dont 2 Md€ en faveur du financement des politiques de solidarité et d’insertion (prime d’activité), 1,8 Md€ en faveur de la politique de Défense conformément aux investissements prévus par la loi de programmation militaire, 1 Md€ en faveur de l’enseignement scolaire (recrutements d’enseignants, mesures de revalorisations), 500 M€ en faveur de la Recherche et de l’enseignement supérieur (investissements dans la recherche)

Le taux de mise en réserve a été maintenu à 0,5 % pour les crédits de masse salariale et en moyenne à 3 % pour les autorisations d’engagement et crédits de paiement ouverts sur les crédits hors masse salariale (4% pour les programmes dont les dépenses sont plus modulables pour compenser un taux réduit à 0,5% sur les programmes portant des prestations sociales peu modulables). La mise en réserve initiale a été stabilisée à 4,1 Md€ de CP en 2020, à mettre en regard des 9,8 Md€ de mise en réserve 2017. L’augmentation du niveau des crédits disponibles dès l’ouverture de l’exercice, par une mise en réserve réduite depuis 2017, a donné aux gestionnaires une visibilité suffisante pour faire face à leurs besoins et ainsi permettre de renforcer la qualité de la gestion.

Pour la troisième année consécutive, le Gouvernement n’a pas procédé à l’ouverture et à l’annulation de crédits par décret d’avance, confirmant le mouvement initié sur ce quinquennat. Conformément à l’esprit de la LOLF, les décrets d’avance doivent demeurer un outil d’ouverture de crédits réservé aux circonstances exceptionnelles. Ainsi, en 2020, les quatre LFR votées ont été le vecteur principal des modifications de crédits et l’adoption anticipée de la dernière LFR, promulguée le 30 novembre, couplée au recul de la date de fin de gestion à mi-décembre, a permis aux gestionnaires de disposer d’une visibilité complète sur les crédits en fin d’année et de faciliter la consommation des crédits disponibles.

4.2. Une exécution du budget de l’Etat fortement impactée par la crise sanitaire

En conduisant à des ouvertures de crédits massives par quatre LFR, la crise a bouleversé l’exécution du budget de l’Etat. Ceci s’est notamment traduit par la révision des objectifs fixés en LFI, en cours de gestion, avec le choix d’une norme actualisée comme nouveau point de référence. Les ouvertures 2020 sont majoritairement liées à l’impact social et économique de la crise sanitaire. Ainsi, hors impact de la crise sanitaire, l’exécution courante du budget de l’Etat respecte les plafonds votés en loi de finances initiale pour 2020, les dépassements non liés à la crise ayant été financés par des économies sur les budgets ministériels.

Sur le périmètre de la norme de dépenses :

• les ouvertures de la LFR2 (+2,8 Md€) ont porté sur la mission « Economie » (+0,3 Md€) pour le financement des masques et de la relocalisation de leur production et la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » (+0,9 Md€) pour le versement d'une prime exceptionnelle aux bénéficiaires de minima sociaux. Enfin, dans un contexte de grande incertitude, la mission « Crédits non répartis » a été dotée (+1,6 Md€) en anticipation d’éventuels besoins complémentaires de la mission « Plan d’urgence », en fonction de l’évolution sanitaire et du contexte macroéconomique ;

• les crédits ouverts en LFR3 (+3,9 Md€) ont alimenté la mission « Travail et emploi » (+0,5 Md€) pour financer la prime à l’embauche exceptionnelle et la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » (+1 Md€), principalement au titre du « Plan automobile » et du renforcement exceptionnel de la prime à la conversion. La LFR3 a aussi abondé la mission « Médias, livre et industries culturelles » (+0,4 Md€) pour la restructuration de Presstalis et le soutien du milieu culturel, et la mission « Economie » (+0,3 Md€) pour financer, entre autres, des mesures de soutien aux PME et ETI ;

• pour faire face à la deuxième vague de la Covid-19, la LFR 4 a ouvert près de 5,6 Md€ de crédits sur les dépenses pilotables du budget général dont 1,8 Md€ au titre de mesures de soutien en réponse à la crise sanitaire (aides exceptionnelles précaires et jeunes, hébergement d’urgence, achats de masques et de vaccins, soutien aux secteurs du sport et de la culture). Les deux missions « Cohésion des territoires » (+2,1 Md€) et « Solidarité, insertion et égalité des chances » (+1,6 Md€) concentrent plus de la moitié des ouvertures afin de financer, respectivement, des aides personnelles au logement et des aides exceptionnelles de solidarité. Cette même LFR a tiré les conséquences des sous-consommations, souvent liées à la crise sanitaire en annulant près de 3,6 Md€ de crédits budgétaires sous norme, notamment sur des crédits mis en réserve.

In fine, l’exécution du budget de l’Etat, affectée par la crise sanitaire, s’élève à 285,8 Md€, soit une sous-exécution de -2,5 Md€ sur la norme de dépense pilotable (- 2,4 Md€ sur les crédits budgétaires des ministères) par rapport aux crédits ouverts qui porte principalement sur les crédits HT2 du budget général (-1,9 Md€) ainsi que plus marginalement sur les dépenses de personnel (-0,5 Md€).

Sur la masse salariale, la sous-consommation (-0,5 Md€) s’explique principalement par une moindre consommation sur certains ministères (notamment ceux de l’Education nationale, de la jeunesse et des sports et de l’Intérieur) du fait de la crise sanitaire (heures supplémentaires, retard dans les avancements, sous-exécution du schéma d’emplois sur les contractuels).

Sur les autres dépenses, les sous-exécutions constatées par rapport aux crédits ouverts concernent, entre autres, la mission « Travail et emploi » (-0,6 Md€), du fait de sous-exécutions sur le Plan d’investissement dans les compétences et sur l’ASS (allocation de solidarité spécifique), la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » ( 0,5 Md€) en raison de sous-exécutions sur les dispositifs d’investissement dans les transports et sur la prime à la conversion, le programme 134 « Développement des entreprises et régulations ;» (-0,3 Md€) avec des sous-consommations des crédits dédiés aux masques, sur certains dispositifs du plan de relance ainsi que sur l’économie sociale et solidaire.

La très grande majorité de ces sous-consommations a fait l’objet de reports de crédits sur 2021, le Parlement ayant, conformément à la LOLF, autorisé à travers le vote de l’article 102 de la loi de finances initiale pour 2021 le report intégral des crédits sur un grand nombre de programmes (cf. infra).

4.3. Les dépenses du budget de l’Etat liées à la crise sanitaire sont pour une grande partie financées par la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire »

Sur le périmètre plus large, de l’objectif de dépenses totales de l’Etat (ODETE), l’exécution finale s’élève à 490,5 Md€, soit une sous-exécution de -35,1 Md€ par rapport à l’objectif actualisé en LFR-3. La majorité de l’écart s’explique, outre celui constaté sur la norme, par la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » (-32,8 Md€ hors opération de versement à la SNCF dont l’impact se traduira sur les années 2022 et suivantes), créée en LFR et dotée de 69,7 Md€ de crédits en 2020, qui présente une consommation de 36,9 Md€

Conformément à la présentation faite par le Gouvernement dès le dépôt du PLFR4, ce solde important s’explique par un calibrage prudentiel de la plupart des dispositifs visant à éviter toute rupture de trésorerie dans un contexte d’incertitude quant à l’évolution de la crise sanitaire et à l’impact des mesures de confinement de novembre, et par le fait qu’une partie de ces crédits ont vocation à participer à la poursuite du financement des dispositifs sur 2021. Ainsi, l’intégralité de ces crédits ont été reportés sur 2021.

L’exécution de la charge de la dette s’avère, en dépit de la forte hausse du déficit, inférieure de près de - 2,4 Md€ au niveau prévu en LFI 2020 (la plus large partie de cet impact ayant été constatée dès la LFR2), les besoins de financement supplémentaires ayant été principalement couverts par des émissions de titres à taux négatif.

4.4. Une évolution des dépenses du budget général expliquée par la mobilisation de moyens sans précédent pour répondre à l’urgence

La mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » créée par la LFR1 a été dotée au cours de l’exercice 2020 de 6,25 Md€, puis abondée de 37,2 Md€ en LFR2, de 8,9 Md€ en LFR3 et de 17,2 Md€ en LFR4. La consommation s’élève à 41,8 Md€[1], soit une sous-exécution de -28,8 Md€. Ce solde s’explique par un calibrage prudentiel de la plupart des dispositifs permettant d’éviter tout risque de rupture de trésorerie face à une situation sanitaire incertaine. Composée de quatre programmes budgétaires, la mission a apporté une réponse ciblée de soutien et d’urgence aux particuliers et aux entreprises face à la crise sanitaire.

4.4.1. Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire

Les mesures mises en œuvre pour lutter contre la crise sanitaire ont entraîné, dès le premier confinement de mars 2020, une réduction voire une suspension temporaire de l’activité de nombreuses entreprises. À cet effet, un dispositif exceptionnel d’activité partielle a été mis en place en avril 2020 pour toutes les entreprises au sein du programme 356. Il est doté en LFR1 de 5,5 Md€ et abondé successivement de 11,7 Md€ en LFR2, de 3,3 Md€ en LFR3 et de 2,1 Md€ en LFR4. La consommation s’élève à 17,8 Md€, soit une sous-exécution de 4,8 Md€. Celle-ci s’explique par le décalage des dépenses engagées en 2020 sur 2021 et la possibilité pour les entreprises de demander l’indemnisation du chômage partiel 2020 pendant un an.

Jusqu’en juin 2020, le dispositif a ainsi pris en charge l’intégralité du chômage partiel des salariés, soit 70 % du salaire brut et 84 % du salaire net en moyenne, et ce jusqu’à 4,5 SMIC. À compter de juin 2020, à la suite du déconfinement et de la reprise progressive de l’activité économique, le dispositif a été aménagé. La prise en charge du chômage partiel est passée de 100 % à 85 %, conduisant à un reste à charge de 15 % pour les entreprises sauf pour les secteurs protégés (tourisme, hôtellerie, restauration, culture, sports, événementiel, transports) ou encore affectés par les décisions administratives de fermeture, dont le taux de prise en charge reste de 100 %.

4.4.2. Fonds de solidarité pour les entreprises face à la crise sanitaire

Le dispositif « Fonds de solidarité », porté par le programme 357, a été massivement utilisé par les entreprises pour faire face à la crise. Il est doté en LFR1 de 0,75 Md€ et abondé successivement de 5,5 Md€ en LFR2, de 1,7 Md€ en LFR3 et de 18,8 Md€ en LFR4. La consommation s’élève à 11,8 Md€, soit une sous-exécution de 7,9 Md€, liée au décalage des paiements des aides au titre de l’année 2020 sur 2021.

Prévu à l’origine pour les très petites entreprises et les indépendants, les modalités d’éligibilité et les paramètres du fonds ont été étendus et renforcés à plusieurs reprises. Ces évolutions ont contribué à l’augmentation des dépenses mensuelles du fonds passant d’une aide unique à 1 500 € à une subvention ciblée par secteur, allant jusqu’à 20 % du chiffre d’affaires d’une entreprise dans la limite d’un plafond fixé à 200 000 € en décembre. Ainsi, le coût mensuel du fonds est passé de 1,7 Md€ en mars 2020 à plus de 4 Md€ pour le mois de novembre de la même année.

4.4.3. Renforcement exceptionnel des participations financières de l’Etat dans le cadre de la crise sanitaire

Le dispositif « Renforcement exceptionnel des participations financières de l’Etat dans le cadre de la crise sanitaire », porté par le programme 358, ouvert en LFR2, est doté de 20 Md€. En parallèle, le programme 731 « Opérations en capital intéressant les participations financières de l’Etat » du CAS « Participations financières de l’Etat » (PFE) a également bénéficié du même montant de crédits ouverts afin de permettre la réalisation par l’Agence des participations de l’Etat (APE) d’opérations de soutien en fonds propres, quasi-fonds propres et titres de créances, à destination d’entreprises stratégiques fragilisées par les conséquences économiques de la crise sanitaire, en vue de soutenir leur haut de bilan. Ainsi, les crédits ouverts du programme 358 ont vocation à abonder le CAS PFE en recettes préalablement à chaque opération de soutien envisagée par l’APE, dont l’engagement est ensuite réalisé en miroir directement sur les crédits de dépenses ouverts sur le CAS PFE.

La consommation sur le programme 358 s’élève à 8,3 Md€, soit une sous-exécution de 11,7 Md€. Les crédits non consommés en 2020 sont reportés en 2021 afin de répondre au décalage des besoins de financement des entreprises du fait de la mobilisation d’autres outils de soutien (PGE, reports d’échéances fiscales et sociales, activité partielle…).

Plusieurs opérations de soutien ont été conduites en 2020, notamment une avance en compte courant d’actionnaire de 3 Md€ au bénéfice d’Air France-KLM et une recapitalisation de 4,05 Md€ au bénéfice de la SNCF. Les crédits ouverts ont également servi à financer la souscription à une émission d’obligations convertibles ou échangeables en actions nouvelles et existantes vertes d’EDF à hauteur de 1,03 Md€, ainsi que les premiers appels de fonds relatifs à la constitution du fonds de soutien à la filière aéronautique (150 M€ de crédits consommés par anticipation sur le programme 358, et 6,53 M€ de décaissement effectifs au fonds en 2020).

4.4.4. Compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire

Afin de soutenir les employeurs et les travailleurs indépendants les plus affectés par les conséquences économiques de l’épidémie de la Covid-19, un dispositif d’exonérations de cotisations patronales et d’aide au paiement des cotisations et contributions sociales a été instauré, compensant leurs coûts envers la sécurité sociale. Le programme 360 « Compensation à la Sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire » est créé par la LFR3 et doté de 3,9 Md€ et abondé de 4,3 Md€ en LFR4.

Les critères d’éligibilité au dispositif ont évolué au cours de l’année 2020 en fonction des vagues épidémiques et des mesures sanitaires prises en conséquence. Il a ainsi été ouvert à l’ensemble des entreprises des secteurs dits « S1 » pour les périodes d’emploi de février à mai 2020, qui correspondent aux échéances de mars à mai 2020. Pour les secteurs « S1 bis », le même dispositif s’est appliqué, avec l’ajout d’un critère de perte de chiffre d’affaires d’au moins 80 % par rapport à la même période en 2019. Les entreprises fermées administrativement (secteurs « S2 ») de moins de 10 salariés ont également pu en bénéficier. Un dispositif similaire s’adresse aux travailleurs indépendants, qui bénéficient d’une exonération forfaitaire (2 400 € pour les secteurs « S1 » et « S1 bis » et 1 800 € pour les autres secteurs). Les artistes-auteurs bénéficient également d’une exonération forfaitaire dépendant de leur revenu artistique au titre de 2019.

Lors de la reprise des mesures de restriction, notamment l’instauration du couvre-feu puis du confinement, le dispositif a été réactivé pour les entreprises des zones concernées. Lors du reconfinement, les exonérations et aides au paiement ont été rouvertes à l’ensemble des entreprises des secteurs « S1 » et « S1 bis » fermées administrativement ou subissant une perte de chiffre d’affaires d’au moins 50 % par rapport à la même période en 2019. Les entreprises fermées administrativement (« S2 ») de moins de 50 salariés ont également pu en bénéficier. Le dispositif d’exonération forfaitaire pour les travailleurs indépendants et les artistes-auteurs a également été réactivé.

La consommation 2020 s’élève à 3,9 Md€ répartie entre 2,3 Md€ versés à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), à la Caisse centrale de la MSA (CCMSA) ainsi qu’à l’Unédic au titre du volet « exonérations » et 1,6 Md€ versés à l’ACOSS et à la CCMSA au titre du volet « aides au paiement ». L’absence de consommation intégrale des crédits ouverts en lois de finances en 2020 s’explique, d’une part, par le délai accordé aux employeurs et travailleurs indépendants pour demander à bénéficier de ce dispositif, l’ensemble des demandes au titre des périodes d’emploi de février à mai 2020, puis d’octobre à décembre 2020 n’ayant ainsi pas encore été réalisées (et la facture définitive pour l’année 2020 générée par l’ACOSS n’étant donc pas connue en fin d’année) et, d’autre part, par le fait que les dispositifs en faveur des travailleurs indépendants au titre des cotisations dues au titre de 2020 leur bénéficieront en 2021 compte tenu des règles qui leur sont applicables.

4.5. Le plan de relance a commencé à produire des effets dès 2020

Afin d’apporter sans délai une réponse efficace à la crise, la programmation de la mise en œuvre du plan de relance présenté par le Premier ministre en septembre 2020 était fondée sur la mobilisation de mesures dès l’exercice budgétaire 2020.

En 2020, la consommation finale au titre de ces mesures, tous vecteurs de financement confondus, s’établit à plus de 10 Md€ en autorisations d’engagement et près de 9 Md€ en crédits de paiement : ainsi, plus de 10 % du plan de relance a été engagé dès 2020, ce rythme ayant vocation à s’intensifier l’année 2021.

4.5.1. Un soutien massif à l’investissement pour les mobilités durables

Une opération de recapitalisation de la SNCF a été réalisée à hauteur de 4,05 Md€, pour permettre au groupe d’investir notamment dans le développement du fret et dans l’entretien du réseau.

Pour soutenir le développement des mobilités durables et accompagner les collectivités partout sur le territoire, près de 2 Md€ de soutien aux autorités organisatrices de la mobilité ont été rendus disponibles, dont 1,2 Md€ a été versé dès 2020.

Le plan de relance soutient également le verdissement du parc automobile français, en augmentant massivement le bonus écologique pour l’achat des véhicules électriques et hybrides rechargeables ainsi que la prime à la conversion des véhicules. Le montant total des primes à la conversion et des bonus écologiques octroyés en 2020 grâce au plan de relance s’élève à près de 470 millions d’euros.

Des moyens conséquents destinés à soutenir les jeunes et l’emploi

Initiées dès juillet 2020 dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution », les mesures de soutien aux jeunes et à l’emploi ont mobilisé près de 1,2 Md€ en AE et près de 1 Md€ en CP, principalement au titre de l’aide exceptionnelle à l’apprentissage (377 M€ en AE et en CP), du FNE Formation (443 M€ en AE et 271 M€ en CP), de l’aide à l’embauche des jeunes de moins de 26 ans (174 M€) et de l’aide exceptionnelle aux contrats de professionnalisation (140 M€).

Grâce à ces mesures, plus d’un million de jeunes de moins de 26 ans ont été embauchés entre août et décembre 2020 sur des contrats d'au moins trois mois ; 495 000 jeunes apprentis ont été embauchés dans le secteur privé en 2020, en très forte hausse par rapport aux 353 000 observés en 2019.

Par ailleurs, pour prévenir la précarité alimentaire des étudiants, le plan de relance finance l’abaissement le prix des repas des restaurants universitaires de 3,3 € à 1 € pour les boursiers.

4.5.2. Des aides aux investissements industriels

Un soutien significatif a été apporté aux entreprises, en complément des mesures d’urgence dont elles ont bénéficié.

Les secteurs de l’automobile et de l’aéronautique ont fait l’objet de mesures ciblées, avec des commandes industrielles passées par les ministères des armées et de l’intérieur au titre du plan de soutien au secteur aéronautique pour 241 M€ en AE et 170 M€ en CP, des appels à projet pour la modernisation des filières automobile et aéronautique (310 M€ d’AE et 152 M€ de CP) et un soutien à la recherche (165 M€ d’AE et 85 M€ de CP en faveur du Conseil pour la recherche aéronautique civile). Le dispositif de soutien en fonds propres aux PME et ETI de la filière aéronautique a été créé (avec une première dotation en 2020 du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État, à hauteur de 150 M€ destinés à doter progressivement le fonds de soutien aéronautique).

Les premiers appels à projets pour le soutien à la relocalisation sectorielle et territoriale ont également été financés, à hauteur de 318 M€ en AE et 94 M€ en CP.

Les dispositifs de soutien à la décarbonation de l’industrie ont donné lieu à l’engagement de près de 200 M€ d’AE (pour 10 M€ de CP).

Des dispositifs d’aide à la numérisation ont également été déployés pour rendre plus résilients nos entreprises et nos commerces.

Enfin, les premiers renforcements des dispositifs d’aides à l’export ont été initiés pour que les entreprises françaises continuent à mener leurs travaux de prospection à l’étranger.

4.5.3. Un soutien appuyé aux collectivités territoriales

En incluant le soutien apporté aux autorités organisatrices de la mobilité, 2,7 Md€ d’engagements et 2,2 Md€ de paiements ont été mobilisés dès 2020 pour soutenir les collectivités territoriales. Les mesures mises en œuvre ont consisté en des compensations de pertes de recettes pour limiter l’impact de la crise sur l’autofinancement et la capacité d’investissement des collectivités locales. Ils se sont notamment traduits par des avances remboursables au titre des droits de mutation à titre onéreux (395 M€) et par des prélèvements sur recettes (578 M€).

Au-delà de ces mesures de soutien, l’État est intervenu directement pour renforcer l’investissement des collectivités dès 2020, par un abondement exceptionnel de 950 M€ de la dotation de soutien à l’investissement local, dont plus de la moitié (571 M€) a été engagé dès 2020.

4.5.4. Une majoration exceptionnelle de l’allocation de rentrée scolaire

Pour un montant de plus de 530 M€, la majoration exceptionnelle de l’allocation de rentrée scolaire, financée par les caisses d’allocations familiales (CAF) et les caisses de mutualité sociale agricole (MSA), a bénéficié à plus de 3 millions de familles et 5,2 millions d’enfants, pour les aider à faire face aux dépenses de la rentrée scolaire 2020, avec une hausse de l’allocation scolaire de 100 € par enfant concerné.

4.6. Des reports qui traduisent une approche prudente

Les dispositifs d’urgence ont fait l’objet de calibrages prudentiels pour éviter toute rupture de trésorerie préjudiciable aux acteurs économiques dans un contexte d’incertitude exceptionnellement élevée liée à la crise sanitaire et ses impacts économiques. Par ailleurs, d’autres dispositifs ont vu leur mise en œuvre retardée ou décalée par le deuxième confinement intervenu fin 2020.

Les reports de crédits s’établissent à 36,7 Md€ sur le budget général en CP dont 30,8 Md€ de crédits généraux et 5,9 Md€ de fonds de concours (y compris la recapitalisation de 4,1 Md€ de SNCF SA reversée en fonds de concours et reportée sur 2021).

Hors missions « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » et « Plan de relance », les reports généraux du budget général s’élèvent à 1,8 Md€ en CP contre 0,8 Md€ l’année précédente. Cette hausse s’explique par la non consommation d’ouvertures de crédits votées dans les LFR successives pour faire face à la crise sanitaire (1 Md€), en particulier sur la prime à la conversion (0,2 Md€) de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », ainsi que sur les crédits ouverts pour soutenir le secteur professionnel sportif (0,1 Md€) de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », consommés en 2021. D’autre part, il convient de souligner que la campagne des reports de crédits 2020 vers 2021 a notamment conduit à déplafonner 51 programmes en loi de finances initiale (article 102).

Sur la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire », le montant de reports (28,8 Md€) s’explique par une sous-consommation en 2020 des crédits ouverts par les LFR suite à un calibrage prudentiel des différents dispositifs et par le fait qu’une partie de ces crédits est préemptée au titre de dépenses dont le fait générateur est en 2020 mais qui ne pourront finalement être payées qu’en 2021 du fait des délais de versement des dispositifs. Les crédits reportés ont vocation à participer à la poursuite du financement des dispositifs sur 2021 ce qui traduit la volonté du Gouvernement d’assurer la continuité du soutien apportée à l’économie et aux ménages.

4.7. Des mouvements législatifs et réglementaires plus nombreux cette année en raison de la crise sanitaire

4.7.1. Les modifications liées aux mesures législatives

La crise a bouleversé l’exécution 2020 en raison principalement des ouvertures de crédits décidées dans les quatre lois de finances rectificatives successives.

Les lois n° 2020-289 du 23 mars 2020, n° 2020-473 du 25 avril 2020, n° 2020-935 du 30 juillet 2020 et n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 ont ainsi ouvert, sur le budget général, nets des remboursements et dégrèvements, 85,8 Md€ en AE et 81,9 Md€ en CP dont 69,7 Md€ en AE et en CP pour la seule mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » afin de financer, pour répondre à la crise sanitaire, le dispositif exceptionnel d’activité partielle (22,6 Md€ pour la part État en AE et en CP), les interventions de l’État au capital d’entreprises publiques (20 Md€ en AE et en CP), le fonds de solidarité pour les entreprises en difficulté (18,9 Md€ en AE et en CP) et les abandons de créances sociales compensées à la sécurité sociale (8,2 Md€ en AE et en CP).

Hors la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire », les ouvertures de crédits supplémentaires ont à titre principal permis de financer des dépenses liées à la crise sanitaire et à la relance de l’économie. Les principales ouvertures concernent les missions :

• « Cohésion des territoires » (2,4 Md€ en AE et en CP) pour assurer l’équilibre du Fonds national d’aide au logement (FNAP), principalement en raison de la dégradation du contexte économique et du décalage au mois de janvier 2021 de la mise en œuvre de la réforme de contemporanéisation des APL, et le financement de places supplémentaires d’hébergement d’urgence en raison de la crise sanitaire ;

• « Crédits non répartis » (1,6 Md€ en AE et en CP) pour abonder la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) ;

• « Écologie, développement et mobilité durables » (1,4 Md€ en AE et 1,6 Md€ en CP) au titre notamment de la prime à la conversion dans le cadre du Plan de relance et du paiement en une fois de l’indemnité due au titre de la fermeture de la centrale de Fessenheim ;

• « Économie » (1,4 Md€ en AE et 0,8 Md€ en CP) pour financer l’achat de masques et les mesures de soutien aux filières dans le cadre du Plan de relance ;

• « Médias, livre et industries culturelles » (0,4 Md€ en AE et en CP) pour financer des mesures de soutien aux filières du secteur culturel ;

• « Relations avec les collectivités territoriales » (1,3 Md€ en AE et 0,3 Md€ en CP) pour financer le soutien exceptionnel à l’investissement ;

• « Solidarité, insertion et égalité des chances » (2,8 Md€ en AE et 2,7 Md€ en CP) pour financer la prime de précarité, l’Allocation aux adultes handicapés (AAH) et le rehaussement des crédits dédiés au titre de la Garantie ressources de travailleurs handicapés (GRTH) pour financer l’équivalent de l’activité partielle pour les usagers des ESAT (établissement et service d’aide par le travail) ;

• « Travail et emploi » (3,2 Md€ en AE et 0,8 Md€ en CP) pour financer, dans le cadre du Plan de relance, l’aide exceptionnelle à l’apprentissage, la prime à l’embauche des jeunes et le fonds national pour l’emploi (FNE) assurant la formation des salariés placés en activité partielle.

Les annulations de crédits, nettes des remboursements et dégrèvements, se sont élevées à 5,6 Md€ en AE et 6,2 Md€ en CP et ont notamment porté sur la réserve de précaution.

S’agissant des budgets annexes, 0,04 Md€ en AE et 0,1 Md€ en CP ont été annulés, essentiellement sur la mission « Contrôle et exploitation aériens ».

Au titre des comptes d’affectation spéciale, les LFR successives ont procédé à des ouvertures de crédits supplémentaires à hauteur de 20,5 Md€ en AE et en CP sur les missions « Participations financières de l’Etat » (20 Md€ en AE et en CP) et « Transition énergétique » (0,4 Md€ en AE et en CP). Des crédits ont également été annulés à hauteur de 7,4 Md€ en AE et en CP essentiellement sur les missions « Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État » (5,0 Md€ en AE et en CP) et « Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État » (2,0 Md€ en AE et en CP).

Enfin, au titre des comptes de concours financiers, les ouvertures se sont élevées à 7,1 Md€ en AE et en CP essentiellement sur la mission « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics ». Les annulations (2,3 Md€ en AE et 2,0 Md€ en CP) ont porté principalement sur la mission « Avances aux collectivités territoriales » (1,5 Md€ en AE et en CP) et sur la mission « Prêts à des États étrangers » (0,7 Md€ en AE et 0,4 Md€ en CP).

4.7.2. Les mesures réglementaires

Aux mesures exposées précédemment se sont ajoutées des mesures de gestion à caractère réglementaire. Celles-ci peuvent être classées en deux groupes :

4.7.2.1. Les modifications affectant la répartition des crédits

Si quatre LFR successives en cours de gestion sont venues modifier les crédits initiaux, en 2020, aucun décret d’avance n’a, en revanche, été adopté, confirmant ainsi l’assainissement de la gestion observé depuis 2018 et la volonté du Gouvernement d’associer étroitement le Parlement aux discussions budgétaires.

Par ailleurs, cinq opérations de répartition de crédits ont été effectuées à partir de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles : outre l'achat de masques sur la mission "Economie", elle a été utilisée pour soutenir des secteurs économiques en difficulté durant la pandémie de Covid-19.

Afin d'anticiper d'éventuelles dépenses liées à la crise, la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles a fait l'objet d'une ouverture de 1 620 M€ en AE et en CP par la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.

Le décret n° 2020-443 du 17 avril 2020 a ouvert 100 M€ en AE et en CP sur le programme 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire », rattaché à la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire ». Ces crédits ont permis de financer la hausse du nombre de demandes adressées au fonds de solidarité, dont les crédits ont été ouverts par la loi de finances rectificative du 23 mars 2020. En effet, le nombre de demandes est passé de 80 750 à près de 800 000 entre le 31 mars et le 15 avril 2020. L’utilisation de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles a été mobilisée, sans attendre la publication de la deuxième loi de finances rectificative alors en cours d’examen, afin d’assurer la continuité des paiements.

Le décret n° 2020-584 du 18 mai 2020 a ouvert 284,2 M€ en AE et en CP sur le programme « Développement des entreprises et régulations », rattaché à la mission « Economie ». Ces crédits ont été destinés à permettre la notification de marchés d’acquisition de masques textiles à usage non sanitaire par le secrétariat général du ministère de l’économie. Ces achats permettent de répondre aux mesures de prévention liées à la Covid-19. Les besoins de masques ont nécessité la conclusion en urgence de nouveaux contrats, dont la notification est permise par la mobilisation de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles.

Le décret n°2020-1258 du 14 octobre 2020 a ouvert 92 M€ en AE et en CP sur le programme 334 « Livre et industries culturelles » de la mission « Médias, livre et industries culturelles » et 13 M€ en AE et en CP sur le programme 131 « Création » de la mission « Culture », soit au total 105 M€ au profit de la culture. Cette ouverture de crédits est intervenue à la suite de la dégradation rapide de la situation sanitaire au début de l’automne, qui a nécessité la mise en œuvre de protocoles sanitaires renforcés et qui n’était pas prévisible au moment de l’élaboration de la troisième loi de finances rectificative du 30 juillet 2020. Ces crédits visent ainsi à compenser les pertes d’exploitation liées à la persistance de mesures de distanciation conditionnant l’ouverture effective des salles de spectacle et de cinéma.

Le décret n° 2020-1472 du 27 novembre 2020 a ouvert 107 M€ en AE et en CP sur le programme 219 « Sport » de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ». Ces crédits ont été rendus nécessaires par la dégradation rapide de la situation sanitaire au début de l’automne, impliquant la mise en œuvre de protocoles sanitaires renforcés. Ces crédits visent ainsi à compenser partiellement l’impact économique des mesures prises pour faire face à l’épidémie de Covid-19 pour le secteur professionnel sportif en France.

Le décret n°2020-1699 du 23 décembre 2020 a ouvert 27 M€ en AE et en CP sur le programme 334 « Livre et industries culturelles » de la mission « Médias, livre et industries culturelles » et 8 M€ en AE et en CP sur le programme 131 « Création » de la mission « Culture », soit un total de 35 M€ dédié au secteur de la culture. Cette ouverture de crédits intervient à la suite de la prolongation des mesures de fermeture des établissements culturels jusqu’à la fin de l’année 2020. Ces crédits visent ainsi à soutenir financièrement les secteurs les plus touchés, c’est-à-dire le spectacle vivant et le cinéma. Ces crédits permettent d’abonder le soutien d’urgence aux exploitants de salle pour la fin de l’année 2020, le soutien aux distributeurs et aux producteurs de films, ainsi que le fonds d’urgence des théâtres privés.

4.7.2.2. Les modifications affectant (en augmentation ou en diminution) le volume des crédits

Sont venus modifier les crédits, les crédits reportés de 2019 vers 2020, les ouvertures de crédits et les annulations de crédits au titre des fonds de concours et des attributions de produits, les annulations de crédits ainsi que les modifications de crédits liées à des plus-values de recettes sur les comptes d’affectation spéciale.

Sont également venus diminuer le volume des crédits au titre de l’exercice 2020 les reports de crédits vers la gestion 2021 décidés par arrêtés ministériels.

Les décrets d’annulation de fonds de concours

Les décrets n° 2020-1112 du 3 septembre 2020, n°2020-1605 du 15 décembre 2020 et n°2021-164 du 15 février 2021 ont porté sur des annulations techniques relatives aux fonds de concours non consommés.

Les reports de crédits

Compte tenu de la crise sanitaire, la rupture engagée depuis 2017 dans l’évolution du niveau des reports n’a pas pu être poursuivie en gestion 2020 (cf.supra).

Les reports de crédits s’établissent, en effet, à 36,7 Md€ sur le budget général en CP dont 30,8 Md€ de crédits généraux. Hors missions « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » et « Plan de relance », les reports généraux du budget général s’élèvent à 1,8 Md€ en CP contre 0,8 Md€ l’année précédente.

4.7.3. Les modifications de crédits demandées dans le projet de loi de règlement

Le projet de loi de règlement comporte uniquement des annulations de crédits. Des annulations de crédits à hauteur de 7,0 Md€ en autorisations d’engagement (AE) et 2,1 Md€ en crédits de paiement (CP) sont constatées sur le budget général. Les annulations de crédits, nettes des remboursements et dégrèvements, se portent à 5,8 Md€ en AE et 0,9 Md€ en CP sur le budget général. Par ailleurs, 22,2 Md€ d’AE et 21,8 Md€ de CP sont annulés sur les comptes spéciaux.

Le tableau qui suit récapitule les modifications apportées aux lois de finances initiale et rectificatives par les mesures réglementaires et la loi de règlement. Le détail de ces mouvements ventilés entre le titre 2 (« Dépenses de personnel ») et les autres titres (« Autres dépenses ») est développé dans les annexes jointes à la loi de règlement conformément au 2° de l’article 54 de la LOLF.

4.8. Des restes à payer en hausse et des charges à payer et dettes fournisseurs qui se stabilisent

Restes à payer, charges à payer et dettes fournisseurs

Les restes à payer, notion budgétaire, correspondent à la différence entre, d’une part, les engagements juridiques réalisés et matérialisés par une consommation d’autorisations d’engagement et, d’autre part, les paiements opérés qui se sont traduits par une consommation de crédits de paiement.

Le niveau des restes à payer est en grande partie lié à la durée des engagements souscrits. Un contrat pluriannuel donnera lieu dès le premier exercice, à un engagement juridique pour la totalité du montant de sa tranche ferme, les crédits de paiement étant ensuite répartis sur ce premier exercice et les exercices suivants selon le rythme d’exécution du contrat.

Les charges à payer, notion de comptabilité générale, recouvrent les dépenses pour lesquelles le service fait (exécution de la prestation, livraison de marchandises) a été constaté au titre de l’exercice N, alors que la facture définitive et la mise en paiement ne sont enregistrées que postérieurement au 31 décembre N.

Les dettes fournisseurs, notion de comptabilité générale, recouvrent les dépenses pour lesquelles le service fait a été certifié et pour lesquelles la facture est parvenue, la mise en paiement n’ayant toutefois pas eu lieu avant le 31 décembre N.

4.8.1. Les restes à payer 2020 augmentent de 6,6 Md€ traduisant notamment une dynamique d’investissement importants sur la mission Défense et la reconstitution des engagements internationaux de la France

*Budget Général – Budget Annexe (BAPOIA)– Comptes Spéciaux

Près de la moitié des restes à payer (63,9 Md€) relèvent de la mission Défense (programmes 144 « Environnement et prospective de la politique de défense », 146 « Équipement des forces », 178 « Préparation et emploi des forces » et 212 « Soutien de la politique de la défense ») et s’expliquent par la très forte dynamique d’investissement sur cette mission, renforcée dans le cadre de la loi de programmation militaire 2019-2025.

Les principales hausses se concentrent sur les missions suivantes :

« Défense » (+4,2 Md€)

Concernant la Mission Défense, la baisse des restes à payer sur le programme 212 (-1,6 Md€) s’explique par la mise en œuvre d’une nouvelle architecture budgétaire concernant les programmes d’infrastructure en 2020, auparavant tous portés par le programme 212. Ont ainsi été transférés vers le programme 178 les programmes d’infrastructure en lien avec le maintien en condition opérationnelle (MCO) et vers le programme 146 les programmes d’infrastructures liés aux programmes d’armement. Ainsi, les engagements juridiques correspondants ont été basculés avec leurs restes à payer du programme 212 vers les programmes 178 et 146.

Par ailleurs, l’augmentation des restes à payer du programme 146 « Équipement des forces » (+1,7 Md€) est la conséquence de la poursuite en 2020 du lancement de programmes d’armement pour le renouvellement et la modernisation des équipements des forces armées à horizon 2030, conformément à la loi de programmation militaire 2019-2025. Cette progression est ainsi due notamment à l’engagement de dépenses liées aux programmes suivants : acquisition de véhicules blindés (Scorpion), lancement en réalisation des opérations AVSIMAR (avions de surveillance et d'intervention maritime) et Hawkeye (avion de guet aérien avancé embarqué), travaux de rénovation d’équipements des avions Rafale, réalisation de nouvelles versions des missiles M51 ainsi qu’au titre de soutien de la filière aéronautique, une anticipation de commandes dont l’acquisition de 3 avions A330 qui seront transformés ultérieurement en avions ravitailleurs MRTT.

L’augmentation des restes à payer du programme 178 « Préparation et emploi des forces » (+3,9 Md€) résulte de la seconde vague de marchés verticalisés et pluriannuels dans le cadre de la nouvelle politique de maintien en condition opérationnelle aéronautique du ministère des Armées.

« Aide publique au développement » (+3,1 Md€)

Il est constaté une augmentation de 3,1 Mds € des restes à payer sur la mission dont 2,5 Md€ sur le programme 110 « Aide économique et financière au développement » du fait de la reconstitution pour 3 ans des participations aux groupes Banque Mondiale (AID) et banques régionales (FAD) pour 1,6 Md€, couplées avec le traitement des dettes des pays pauvres (AID/FAD), l’engagement sur le fonds vert pour le climat (570 M€) et les bonifications AFD PEE (600 M€).

« Justice » (+881,5 M€)

L’augmentation des restes à payer 2020 porte sur les programmes 107 « Administration pénitentiaire » (+494 M€) et 166 « Justice judiciaire » (+349 M€).

Cette hausse s’explique notamment par l’accélération du passage en phase opérationnelle des projets prévus dans les programmes immobiliers du ministère de la Justice, en particulier le programme « 15 000 » de l’administration pénitentiaire porté budgétairement par le programme 107. Pour mémoire, ces opérations sont confiées à l’agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ), qui gère les programmes immobiliers les plus importants en tant que maître d’ouvrage délégué pour le compte du ministère.

« Relations avec les collectivités territoriales » (+829 M€)

Les restes à payer du programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » progressent de +829 M€ entre 2019 et 2020. Deux facteurs peuvent expliquer cette augmentation des restes à payer. D’une part, le maintien à un niveau toujours élevé, depuis 2018, d'AE ouvertes pour les dotations d'investissement. D’autre part, l'ouverture d'AE supplémentaires au titre de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) exceptionnelle dans le cadre du plan de relance.

« Économie» (+471 M€)

L’évolution à la hausse des restes à payer de la mission « Économie » se concentre sur le programme 134 « Développement des entreprises et régulations » (+699 M€) qui porte plusieurs dispositifs du plan de relance principalement financés par des ouvertures de crédits en LFR. Ainsi, 612 M€ de restes à payer sont liées aux actions de relance, notamment le soutien à la décarbonations de l’industrie (189 M€), le soutien à la filière automobile (106 M€), et le soutien à la relocalisation tant pour les investissements territoriaux (132 M€) que pour les secteurs prioritaires (91M€).

Les principales baisses relèvent des missions :

« Investissements d'avenir » (-1,8 Md€)

La baisse des restes à payer identifiée au niveau de la mission porte principalement sur les programmes 422 « Valorisation de la recherche » et 423 « Accélération de la modernisation des entreprises ».

Les autorisations d’engagement correspondant à l’intégralité du PIA 3 ont été ouvertes en 2017, soit 10 Md€ sur les trois programmes de la mission. C’est ce choix qui explique le montant élevé des restes à charge sur cette mission, ainsi que leur trajectoire décroissante. Des crédits de paiement sont en effet versés aux opérateurs chargés de mettre en œuvre le PIA 3 sur la base des besoins de financements résultant des engagements pris envers les bénéficiaires des actions des trois programmes et permettent de diminuer progressivement le niveau des restes à payer.

Dans ce contexte, la diminution des restes à payer entre 2019 et 2020 s’explique par l’ouverture puis la consommation en 2020 de CP visant à couvrir les AE déjà engagées :

• sur le programme 422, la diminution des restes à payer de 620 M€ correspond précisément aux CP ouverts en LFI et versés aux opérateurs en exécution 2020 ;

• sur le programme 423, la baisse des restes à payer de 970 M€ correspond à la consommation de CP en 2020, de 1 105 M€, diminuée de l’engagement en parallèle de 135 M€ d’AE.

« Travail et emploi » (-1,8 Md€)

L’essentiel de la baisse des restes à payer sur la mission est concentrée sur le programme
103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » pour un montant
de -1,7 Md€.

Depuis trois années les services du CBCM des ministères sociaux impulsent une procédure d’ajustement des restes à payer sur les programmes 102 et 103. Cet ajustement est mené notamment sur la base des engagements hors bilan calculés par les opérateurs (ASP et Pôle Emploi). Les montants des EJ sont diminués et rapprochés des prévisions de dépenses des opérateurs, les AE libérées sont annulées.

Ces campagnes ont tout d’abord été conduites sur le programme 102 en 2018 (-4 Md€ d’AE) et 2019 (-440 M€ d’AE) et concernent le programme 103 pour la première fois en 2020. Les engagements ont été diminués sur quatre dispositifs fermés (trois confiés à l’ASP et un à Pôle emploi) et en voie d’extinction pour un montant total de 2,4 Md€. La diminution des restes à payer est cependant moindre car cet effet négatif a été compensé par de nouveaux engagements en 2020 non soldés, notamment au titre du plan d’investissement dans les compétences (PIC).

« Prêts à des États étrangers » (-500 M€)

La baisse des restes à payer sur la mission concerne les programmes 851 « Prêts du Trésor à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France » (-253 M€) et 853 « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers » (-247 M€).

La baisse substantielle des restes à payer sur le programme 851 s’explique par des retraits d’engagement suite à des annulations d’opérations.

S’agissant du programme 853 cette baisse correspond à la consommation de CP de ressources à condition spéciale (RCS) en 2020, qui diminuent d’autant le stock de restes à payer. Ils correspondent à des décaissements sur des projets de l’AFD adossés à cette ressource concessionnelle antérieurement à 2018. Les RCS sont consommés au fur et à mesure des décaissements. Elles correspondent à des prêts de 30 ans dont 10 ans de différé de remboursement en capital, assortis d’un taux d’intérêt de 0,25 %.

4.8.2. L’évolution cumulée des charges à payer et des dettes fournisseurs est en hausse de 5,2 Md€ par rapport à 2019, en raison notamment de la crise sanitaire

L’évolution de ces deux composantes des dettes non financières inscrites au passif du bilan de l’État apporte un éclairage sur la gestion des ministères. Si elles ne représentent qu’une partie des dépenses à venir, leur dynamique à la hausse ou à la baisse constitue un indicateur ainsi qu’un élément utile à la prévision et à la gestion budgétaire.

La hausse des charges à payer et dettes fournisseurs en 2020 se concentre à 85% sur la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » (+4,4 Md€).

Le niveau du report de charges (charges à payer et dettes fournisseurs) au 31 décembre 2020 de la mission « Défense » est conforme à la trajectoire de réduction fixée par la loi de programmation militaire.

Les charges à payer sont en hausse entre 2019 et 2020 (+4,6 Md€ soit +41 %)

Ainsi, les principales hausses se concentrent sur les missions suivantes :

« Plan d’urgence face à la crise sanitaire » (+4,3 Md€)

La hausse constatée au niveau de la mission se répartit sur les programmes 356 « Prise en charge du chômage partiel et financement des aides d’urgence aux employeurs et aux actifs précaires à la suite de la crise sanitaire » (+1,13 Md€), 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire » (+3,04 Md€) et 360 « Compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire » (+178 M€).

Les 3,04 Md€ de charges à payer sur le programme 357 correspondent aux versements intervenus entre le 1er janvier et le 5 février 2021. En effet, ces versements liés aux demandes des entreprises pour l’année 2020 ont été comptabilisés en charges à payer.

« Travail et emploi » (+429 M€)

L’augmentation se concentre sur les programmes 102 « Accès et retour à l'emploi » (+130 M€) et 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » (+300 M€).

Pour évaluer l’évolution des charges à payer sur le périmètre travail, il faut rappeler que celles-ci relèvent de dispositifs de guichet pour lesquels le service fait est assimilable à un fait générateur c’est-à-dire au moment où le destinataire remplit les conditions pour bénéficier du dispositif. Ces données ne sont pas connues de façon immédiate mais le plus souvent le mois suivant la dépense. Dès lors, les charges à payer représentent le montant des droits acquis par les bénéficiaires au mois de décembre et non celui des factures non soldées fin décembre.

Le ressaut constaté sur les différents programmes du périmètre travail s’explique principalement par l’impact des mesures de relance pour faire face à la crise sanitaire, constitué par les charges à payer recensées sur les dispositifs d’accès et de développement l’emploi.

« Cohésion des territoires » (+184 M€)

L’évolution à la hausse des charges à payer concerne notamment le programme 109 « Aide à l'accès au logement » (+178 M€) et plus spécifiquement l'allocation de logement sociale (ALS) qui est une aide financière versée si le bénéficiaire ne peut prétendre ni à l'aide personnalisée au logement (APL), ni à l'allocation de logement familiale (ALF) et destinée à réduire le montant des loyers ou redevance. Concernant l’ALS, les charges à payer sont multipliées par deux entre 2019 et 2020.

« Solidarité, insertion et égalité des chances » (+159 M€)

La hausse des charges à payer se concentre sur le programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » (+165 M€). Cette évolution concerne principalement les organismes de sécurité sociale et se répartit sur les dispositifs de prime d’activité (+59 M€), de revenu de solidarité active (+52 M€), des primes de fin d’année (+32 M€) et de l’aide exceptionnelle de solidarité versée pour la première fois en 2020 (+23 M€).

« Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (+106 M€)

L’évolution constatée des charges à payer est constituée essentiellement par les écritures rattachées au programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture » (+144 M€).

Cette augmentation correspond notamment aux compensations opérées par le ministère de l’agriculture des exonérations de cotisations sociales accordées aux travailleurs occasionnels et demandeurs d'emploi
(+48 M€) et aux opérations d’apurement communautaire en lien avec la politique agricole commune
(+ 6 M€).

Mission « Écologie, développement et mobilité durables » (+74 M€)

La hausse des charges à payer sur cette mission relève notamment du programme 345 « Service public de l'énergie » (+87 M€). Cette augmentation résulte des calculs effectués dans le cadre du dispositif de compensation des charges du service public de l'énergie (CSPE). Les CAP ont été principalement comptabilisées sur le programme 345, la suppression du compte d'affectation spéciale (CAS) "Transition énergétique" à compter du 1er janvier 2021 ayant complexifié leur répartition entre le programme 345 et l'ancien programme 764 du CAS.

Mission « Economie » (+54 M€)

L’évolution à la hausse des charges à payer s’explique essentiellement par les dépenses liées à la crise sanitaire imputées sur ce programme, notamment les marchés d’acquisition de masques qui expliquent l’essentiel des 54 M€ de hausse (+47 M€).

A l’inverse, les principales baisses relèvent des missions :

« Remboursements et dégrèvements » (-594 M€)

L’évolution à la baisse (-594 M€) sur le programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts
d'État » s’explique par la nature des charges à payer sur ce programme : elles correspondent à des litiges pour lesquels, à la date de clôture, un dégrèvement a été décidé ou une décision défavorable à l’administration a été rendue sans pour autant avoir été exécutée. Ainsi, fin 2019, quatre affaires avaient été identifiées comme devant être comptabilisées en charges à payer pour un total de 594 M€.

« Défense » (-117 M€)

La ventilation des charges à payer par programme permet d’observer que l’évolution de ces charges est disparate. Sur le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense », les charges à payer sont en baisse de 12 M€. Sur le programme 146 « Équipement des forces », une baisse de 188 M€ est constatée. Sur le programme 178 « Préparation et emploi des forces » une augmentation de 120 M€ est enregistrée. Enfin, sur le programme 212 « Soutien de la politique de la défense » une baisse de 36 M€ est identifiée.

« Recherche et enseignement supérieur » (-101 M€)

La baisse des charges à payer concerne principalement les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » (-49 M€).

Les dettes fournisseurs sont en hausse entre 2019 et 2020 (+0,4 Md€ soit +12 %)

Les dettes fournisseurs représentent les dépenses pour lesquelles au 31 décembre 2020, le service fait et la facture ont été obtenus, mais la dépense n’a pas pu être payée. Ainsi, la principale hausse se concentre sur la mission suivante :

« Plan d’urgence face à la crise sanitaire » (+33 M€)

Le programme 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire » représente les montants de dettes fournisseurs constatés au niveau de la mission. Ces dettes correspondent aux versements intervenus sur la fin d’année 2020.

A l’inverse, les principales baisses relèvent des missions :

« Travail et emploi » (-143 M€)

Le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » représente la quasi-totalité de la baisse constatée au niveau de la mission (-143 M€).

« Écologie, développement et mobilité durables » (-65 M€)

Le programme 203 « Infrastructures et services de transports » concentre l’intégralité de la baisse : un meilleur pilotage du rattachement des crédits sur fonds de concours durant l’exercice 2020 a permis de réduire considérablement les dettes fournisseurs en fin d’exercice.

4.9. Focus sur la masse salariale et les emplois : présentation pluriannuelle et encadré relatif aux plafonds d’emplois

Les dépenses brutes de titre 2 du budget général de l’Etat y compris rattachements de fonds de concours et attributions de produits atteignent 133,00 Md€ en 2020, dont 89,60Md€ pour les dépenses de rémunération et 43,40 Md€ pour les contributions de l’Etat-employeur au CAS « Pensions ».

4.9.1. Les dépenses de masse salariale sont en augmentation par rapport à l’exécution 2019

A périmètre courant, les dépenses de personnel du budget général de l’Etat nettes des rattachements de fonds de concours et des attributions de produits atteignent 132,62 Md€ en 2020 contre 131,28 Md€ en 2019 (+1,0 %). Cette progression porte majoritairement (à 65 %) sur les dépenses de rémunération (+1 % soit 0,87 Md€) et pour 35 % sur les contributions au CAS « Pensions » (+1,1 % soit 0,46 Md€). L’augmentation est liée pour la majeure partie à la progression des dépenses des ministères prioritaires :

• Education nationale (+0,9 Md€ dont +0,57 Md€ HCAS, soit +1,2 %) ;

• Intérieur (+0,29 Md€ dont +0,19 Md€ HCAS, soit +1,5 %) ;

• Armées (+0,24 Md€ dont +0,14 Md€ HCAS, soit +1,2 %) ;

• Justice (+0,12 Md€ dont +0,1 Md€ HCAS, soit +2,5 %).

A l’inverse, les dépenses de titre 2 sont en diminution aux ministères des Solidarités et de la Santé (-0,13 Md€, dont -0,09 Md€ en Hors CAS, soit -17,7%), l’Action et des comptes publics (- 0,09 Md€, dont -0,05 Md€ en hors CAS, soit -0,9%), de la Culture (‑0,06 Md€, dont 0,04 Md€ en hors CAS, soit -7,5%), de l’Economie et des finances (‑0,03 Md€, dont -0,02 Md€ en HCAS, soit -2,6%).

4.9.2. Les dépenses de personnel, hors contributions au CAS « Pensions », restent inférieures aux crédits prévus en LFI

L’exécution 2020 est marquée par les impacts divers de la crise sanitaire, entraînant des décalages dans les recrutements et nécessitant, dans le même temps, la mobilisation de moyens temporaires en renfort de certaines missions.

Nettes des rattachements de fonds de concours et attributions de produits, les dépenses totales de titre 2 du budget général sont inférieures aux crédits autorisés en LFI 2020 de -0,99 Md€, dont -0,54 Md€ sur les dépenses de rémunération et -0,45 Md€ sur les dépenses de contributions au CAS « Pensions ».

La moindre consommation des crédits de rémunération hors CAS « pensions » est portée par la majeure partie des ministères, dont principalement le ministère de l’Intérieur (-288 M€) et le ministère de l’Éducation nationale et de la Jeunesse à hauteur de (-130 M€).

Dans des proportions historiquement limitées, les principaux dépassements de la consommation par rapport à la LFI 2020 concernent principalement le ministère des Armées à hauteur de +35 M€ et le ministère de la transition écologique et solidaire à hauteur de +27 M€.

Dans une année marquée par une très forte incertitude, la budgétisation sincère de la masse salariale en loi de finances initiale a donc permis d’absorber les aléas, tant haussier que baissier, dans leur quasi intégralité.