PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT DU BUDGET ET D’APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE 2021
EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS
Un budget 2021 en amélioration, traduisant l’efficacité des mesures de protection des Français et de relance, qui ont permis de préserver l’économie et l’emploi
La loi de règlement est l’occasion pour le Gouvernement de rendre compte de la gestion de l’exercice de manière transparente et fidèle
Prévue par l’article 37 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la loi de règlement du budget et d’approbation des comptes arrête le montrant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le solde budgétaire qui en découle. Elle arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année correspondante, présenté dans un tableau de financement. Enfin, elle approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées en comptabilité générale, affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve ce bilan ainsi que le compte général de l’État.
Depuis la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, la loi de règlement comprend également un article liminaire retraçant le solde structurel et le solde effectif issus de la comptabilité nationale de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année à laquelle elle se rapporte.
Depuis 2018, le Gouvernement a posé des jalons essentiels pour donner un nouvel élan structurant à cet exercice démocratique en lien avec le « Printemps de l’évaluation » instauré par l’Assemblée nationale, dans une logique de responsabilisation sur les résultats budgétaires et comptables ainsi que sur la performance, conformément à la dynamique vertueuse prévue par la LOLF.
En premier lieu, le calendrier annuel du débat sur les résultats de l’exercice a été profondément remanié depuis 2018. Ainsi, le projet de loi de règlement pour 2020 a pu être déposé au 14 avril 2021, concomitamment avec le programme de stabilité. Si le calendrier a été aménagé cette année compte tenu des échéances électorales, cette évolution a vocation à être pérennisée, notamment dans le cadre de l’entrée en vigueur, au 1er janvier 2023, de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques réformant la LOLF, qui prévoit un dépôt du projet de loi « relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année » avant le 1er mai de l’année suivante. Ainsi, grâce à la mise en œuvre de réformes structurantes des processus de production et de certification des comptes ainsi que de l’information financière sur l’exécution budgétaire et les comptes de l’État, le PLR, les rapports annuels de performances et les documents de comptabilité générale sont également publiés à cette date, de manière anticipée. Cette évolution permet au Parlement et aux citoyens de bénéficier d’un temps de débat plus approfondi et plus long, exclusivement dédié aux résultats de l’exécution budgétaire et de la gestion, et d’un temps de débat sur la situation des finances publiques distinct du temps consacré à l’adoption de la loi de finances initiale.
En second lieu, un important effort d’enrichissement de l’information financière a été réalisé :
• la refonte et l’enrichissement des documents budgétaires et comptables liés au PLR ;
• la production de nouveaux documents comme la plaquette « 4 pages » relative à l’impact de la crise liée à l’épidémie de Covid-19 sur les comptes de l’État ;
• innovation majeure de la période, la publication d’un « budget vert » présentant l’impact environnemental du budget de l’État, depuis la LFI 2021.L’analyse détaillée de l’exécution 2021 sera présentée dans le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, publié en annexe du PLF 2023 (cf. paragraphe 4.12) ;
• la publication de données très riches en open data ainsi qu’une datavisualisation du compte général de l’État 2012-2021 présentant les comptes par missions sur le site budget.gouv.fr, le site « A quoi servent mes impôts ? ».
L’État a poursuivi un effort financier majeur pour contrer les effets de la crise en soutenant les entreprises, l’activité et les ménages
L’exécution 2021 a été fortement marquée par la persistance des effets de la crise sanitaire, nécessitant la poursuite et l’adaptation des dispositifs économiques et budgétaires mis en place par le Gouvernement. Les effets sur l’activité et l’emploi des mesures administratives et de restriction d’activité ont été compensés par le maintien de dispositifs d’urgence adaptés aux secteurs et aux salariés impactés, alors qu’était organisée en parallèle la sortie progressive des dispositifs d’aide comme le fonds de solidarité et l’activité partielle, progressivement mis en extinction au fil de la réouverture des secteurs d’activité concernés ainsi que du déploiement de la vaccination et du passe sanitaire.
Ainsi, sur le budget de l’État, ce sont 34,4 Md€ de crédits qui ont été consommés en 2021 sur la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire », pour financer notamment l’activité partielle d’urgence, le fonds de solidarité pour les entreprises, le renforcement des participations de l’État au capital d’entreprises publiques fragilisées par la crise (Air France - KLM notamment), la compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire et l’achat de matériels sanitaires pour faire face à la pandémie. La forte diminution des charges à payer et provisions au titre de ces dispositifs, notamment inscrites en comptabilités générale et nationale, traduit l’extinction programmée de ces dispositifs en 2022.
Autre pilier essentiel de l’intervention de l’État en réponse à l’urgence de la crise sanitaire, les prêts garantis aux entreprises (PGE), ont fait au 31 décembre 2021 l’objet d’un engagement de l’État à hauteur de 93,0 Md€, en légère baisse par rapport à fin 2020 (100,0 Md€) compte tenu des remboursements intervenus et la provision pour risque d’appel en garantie à ce titre a été diminuée à 4,0 Md€ compte tenu de la forte amélioration de la situation financière des entreprises.
Un effort résolu en faveur de la relance a été accompli afin de transformer l’économie française, ce qui a contribué à une sortie de crise et un rebond très marqué de la croissance à fin 2021
Face à la crise sanitaire, et dans la continuité des mesures d’urgence et de soutien aux entreprises et salariés que le Gouvernement a prises dès le début de la crise, le plan France Relance, doté d’une enveloppe de 100 Md€ a été mis en œuvre depuis l’été 2020. Il répond aux trois défis structurels de l’économie française : l’accélération de la transition écologique, l’amélioration de la compétitivité des entreprises et le renforcement de la cohésion sociale (compétences) et territoriale (développement de tous les territoires).
La mise en œuvre du plan France Relance a été très rapide : d’ores et déjà, il soutient l’activité et l’emploi, et il contribue aux transformations de notre économie pour la rendre plus verte, plus compétitive, plus solidaire.
Le déploiement rapide du plan de relance a permis d’atteindre un niveau d’engagement supérieur à la cible de 70 Md€ à fin 2021 avec plus de 72 Md€ engagés à fin 2021 et plus de 42 Md€ décaissés. Les dispositifs phares tels que la prime de rénovation énergétique, dite « MaPrimeRénov », sollicitée par plus de 700 000 ménages, l’aide à l’achat de véhicules propres, qui a contribué à ce que plus de 600 000 ménages changent de véhicule en faveur de modèles électriques ou hybrides, et les investissements dans les filières industrielles, ont ainsi été déployés efficacement, avec un ancrage territorial fort, de même que les mesures de soutien à l’insertion et à l’emploi, en particulier en direction des jeunes dans le cadre du dispositif « 1 jeune, 1 solution », qui bénéficie déjà à plus de quatre millions de jeunes.
La réalisation effective des objectifs et jalons sur lesquels la France s’était engagée auprès de l’Union européenne dans le cadre de son Plan national pour la relance et la résilience (PNRR) lui a permis de bénéficier des cofinancements prévus au titre du Plan de relance européen, par le biais de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR), soit, à fin 2021, 8,5 Md€ de produits (y compris produits à recevoir) et 4,1 Md€ de préfinancements sur les 39,4 Md€ que la Commission européenne s’est engagée à verser au total à la France sur la durée du plan.
Des résultats macroéconomiques meilleurs qu’escomptés et une situation financière en amélioration, qui appelle une poursuite des efforts de maîtrise des finances publiques
L’action menée par le Gouvernement, dans le contexte de prolongation de la crise sanitaire, a contribué à en atténuer les impacts et a permis une reprise vigoureuse de l’activité économique, soutenue par un effort d’investissement majeur, notamment grâce au déploiement rapide du plan de relance.
En 2021, le déficit public s’est établi à 6,4 % du PIB, après 8,9 % du PIB en 2020. Cette amélioration s’explique principalement par le rebond de l’activité économique, de + 6,8 % en volume, soit la plus forte progression de l’activité constatée depuis 1969. Néanmoins, le solde public reste dégradé en raison d’un niveau encore élevé des mesures de soutien d’urgence, rendu nécessaire par la situation sanitaire encore difficile, et des mesures du plan France Relance.
La croissance, soutenue par une forte reprise de l’investissement et de la consommation, a également bénéficié au marché du travail, qui a été particulièrement dynamique en 2021, avec la création de plus de 850 000 emplois salariés et une baisse du taux de chômage à 7,4 % au quatrième trimestre 2021, soit son plus bas niveau depuis 2008.
Le Gouvernement a répondu aux tensions inflationnistes apparues à la fin de l’année 2021 en élargissant la gamme des mesures de soutien au pouvoir d’achat mises en œuvre depuis 2017 (suppression progressive de la taxe d’habitation, revalorisation de la prime d’activité et de l’allocation aux adultes handicapés, chèque énergie) grâce au déploiement d’un chèque énergie exceptionnel, d’une indemnité inflation de 100 € allouée à 38 millions de personnes et du bouclier tarifaire sur les tarifs du gaz et de l’électricité.
La dette des administrations publiques au sens de Maastricht s’est établie à 112,5 % du PIB fin 2021 en France, en diminution par rapport à 2020 où elle s’établissait à 114,6 %, principalement en raison du rebond du PIB.
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Chiffres clés |
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- 170,7 Le déficit budgétaire de l’État en milliards d’euros |
260 Les émissions de dette à moyen et long termes de l’État en milliards d’euros |
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6,4 % Le déficit public rapporté au PIB publié le 31 mai 2022 par l’Insee |
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Après le choc lié à la Covid-19 en 2020 (− 3,1 %), l’économie mondiale a nettement rebondi en 2021 (+ 6,1 %), malgré les résurgences épidémiques et les goulets d’étranglement qui sont apparus dans les chaînes d’approvisionnement mondiales. L’économie mondiale a bénéficié en 2021 du maintien de politiques budgétaires et monétaires accommodantes.
La reprise a été forte dans les économies avancées en 2021 (+ 5,2 %) mais inégale, le rattrapage n’ayant pas toujours suffi selon les pays à retrouver le niveau d’activité pré-crise de 2019. Les économies émergentes, dont le rythme de croissance est structurellement supérieur à celui des pays avancés et dont l’activité a été moins affectée par la crise sanitaire, ont pour la plupart retrouvé dès 2021 leur niveau d’activité d’avant-crise. L’inflation mondiale a progressivement augmenté courant 2021, reflétant un renchérissement des prix de l’énergie et une généralisation aux différents secteurs des tensions sur les prix.
Le commerce mondial en biens a été très dynamique en 2021 (+ 10,3 % après − 5,2 %), malgré des difficultés d’approvisionnements qui ont pesé sur la croissance en fin d’année. La demande mondiale adressée à la France a fortement rebondi, en ligne avec l’évolution du commerce mondial en 2021.
En 2021, l’activité en zone euro a fortement rebondi (+ 5,3 %), rattrapant au quatrième trimestre son niveau d’activité avant crise, après un recul inédit en 2020 (- 6,5 %). La reprise a cependant été hétérogène en fonction notamment des restrictions sanitaires, du soutien budgétaire et de l’exposition sectorielle des pays (exposition au tourisme en Espagne, importance de l’activité industrielle pénalisée par les tensions sur les approvisionnements en Allemagne).
1.2. La croissance française a connu un rebond historique en 2021
L’activité économique en France a fortement rebondi en 2021, avec une croissance qui s’est élevée à + 6,8 %, soit la plus forte progression de l’activité observée depuis 1969, selon les comptes trimestriels de l’Insee publiés le 31 mai 2022. La progression de l’activité a été particulièrement soutenue au second semestre, après un début d’année ralenti par les restrictions sanitaires. Le PIB a dépassé son niveau d’avant-crise dès l’été, en s’établissant à + 0,1 point en moyenne au troisième trimestre par rapport à son niveau au quatrième trimestre 2019. Ainsi, l’activité économique a surpris par sa vigueur en fin d’année, puisque la prévision de croissance retenue pour le second projet de loi de finances rectificative était de + 6 ¼ %.
La croissance a été soutenue par la très forte reprise de l’investissement, à la fois de la part des entreprises (+ 11,4 %) et des ménages (+ 17,0%). L’investissement des entreprises avait déjà dépassé son niveau d’avant-crise au premier trimestre, celui des ménages l’a dépassé au deuxième trimestre. La consommation des ménages a également été vigoureuse (+ 5,2 %), en lien avec un pouvoir d’achat dynamique (+ 2,3 %), avec une progression très marquée au troisième trimestre, du fait de la réouverture de la plupart des activités économiques à partir du printemps et de l’amélioration sensible du marché de l’emploi.
Les échanges extérieurs sont repartis en nette hausse, sous l’effet de la réouverture de la plupart des économies et la reprise du tourisme au niveau international. Les exportations, même si elles n’ont pas rattrapé leur niveau d’avant crise en 2021, ont progressé plus rapidement que les importations, se traduisant par une contribution positive du commerce extérieur à la croissance économique, de + 0,1 point.
Le marché du travail a été particulièrement dynamique. Plus de 850 000 emplois salariés ont été créés en 2021, après la perte de 217 000 postes en 2020. Le taux d’emploi des 15-64 ans a augmenté pour atteindre un plus haut historique au quatrième trimestre, à 67,8 %. Le taux de chômage a baissé, atteignant 7,4 % au quatrième trimestre, son plus bas niveau depuis 2008.
L’inflation a progressé de + 1,6 % en moyenne sur l’année 2021, avec une progression tout au long de l’année (+ 2,8 % en décembre en glissement annuel) en conséquence de la très forte hausse des prix des matières premières par rapport à 2020.
Ce fort rebond de l’économie française a été permis par les mesures prises par le Gouvernement, notamment le plan France Relance, dont 72 Md€ ont déjà été engagés fin 2021, et la poursuite des mesures d’urgence (activité partielle, fonds de solidarité ou exonérations de cotisations sociales notamment), qui ont permis de soutenir l’économie notamment au début de l’année où le contexte sanitaire restait dégradé et dont le retrait à partir du mois de juin a été différencié et progressif en fonction des secteurs et de l’évolution des contraintes sanitaires.
1.3. Le solde public et la dette publique s’améliorent en 2021
En 2021, le déficit public s’est établi à 6,4 % du PIB, après 8,9 % du PIB en 2020. Cette amélioration s’explique principalement par le rebond de l’activité économique (+ 6,8 % en volume). Néanmoins, le solde public reste dégradé en raison d’un niveau encore élevé des mesures de soutien d’urgence, rendu nécessaire par la situation sanitaire encore difficile, et des mesures du plan France Relance.
En 2021, le solde structurel se dégrade de 3,2 points de PIB et l’effort structurel serait de - 4,5 points. Cette dégradation est notamment due au fait que les dispositifs de soutien d’urgence pèsent fortement sur le solde public et sa composante structurelle en 2021, alors qu’ils étaient traités en mesures exceptionnelles et temporaires en 2020. Le solde structurel serait ainsi de - 4,4 points de PIB en 2021, soit un écart de ‑ 3,1 points par rapport à la LPFP, notamment sous l’effet des mesures de soutien d’urgence et des mesures France Relance.
Conformément à l’article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance des finances publiques, les circonstances exceptionnelles ont été activées dans les conditions prévues à l’article 23 de la loi organique de 2012, comme relevé dans l’avis 2020-1 du 17 mars 2020 du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 2020.
La révision du déficit par rapport à la prévision sous-jacente à la seconde loi de finances rectificative pour 2021 (LFR 2) – qui s’établissait à 8,2 % – s’explique pour grande partie par des révisions de l’environnement macroéconomique (la croissance du PIB est de + 6,8 % en volume et de + 8,2 % en valeur selon la dernière publication des comptes annuels l’Insee alors qu’elle était attendue à + 6 ¼ % en volume et + 6,7 % en valeur en LFR 2) et par la bonne résistance des prélèvements obligatoires. Enfin, les dépenses publiques ont été moins dynamiques qu’attendu, ce qui a contribué à améliorer le solde public.
La dette des administrations publiques au sens de Maastricht s’est établie à 112,5 % du PIB fin 2021, en diminution par rapport à 2020 où elle s’établissait à 114,6 %. Elle est donc moins élevée que dans la prévision du PLFR 2, où elle s’établissait à 115,3 %. Cet écart s’explique par le déficit moindre qu’anticipé à l’automne et par la croissance plus dynamique qu’attendu en 2021.
1.4. Éléments de comparaison internationale
Les soldes publics se sont redressés dans l’ensemble de la zone euro en 2021. Selon les premières estimations d’Eurostat, le déficit public agrégé de la zone euro s’est établi à 5,1 % du PIB, soit une amélioration de 2 points par rapport à 2020. L’amélioration des soldes publics dans les États membres de la zone euro est portée par le contexte de forte croissance en période de reprise. Parmi les grands pays de la zone euro, le déficit public 2021 s’est établi à 3,7 % de PIB en Allemagne, 7,2 % en Italie et 6,9 % en Espagne.
Le redressement des soldes publics a été plus important qu’attendu dans les pays de la zone euro. Par rapport aux prévisions pour 2021 incluses dans les projets de plans budgétaires 2022 des différents États membres de la zone euro, envoyés à la Commission européenne à l’automne 2021, le déficit s’améliore ainsi de +3,6 points pour l’Allemagne, +2,2 points en Italie et +1,5 point en Espagne (contre +1,6 point pour la France).
Les ratios de dette publique diminuent dans les États membres en 2021, principalement grâce à la forte croissance du PIB nominal. Au niveau de la zone euro dans son ensemble, la dette publique diminue de 1,6 point pour s’établir à 95,6 % du PIB en 2021 (après 97,2 % en 2020 et 83,8 % en 2019).
Le solde budgétaire s’établit à - 170,7 Md€ en 2021, en amélioration de +2,6 Md€ par rapport à la LFI (- 173,3 Md€) et de + 7,3 Md€ par rapport à l’exercice 2020 (- 178,1 Md€).
Face au prolongement de la crise sanitaire et économique, les finances de l’État ont été, en 2021 comme en 2020, mobilisées de façon massive pour soutenir l’activité, préserver l’emploi et stimuler la croissance. Cet effort se traduit par un déficit budgétaire qui se maintient à un niveau élevé. La reprise rapide de l’activité, dès la fin du premier semestre, a cependant permis de limiter la dégradation des finances publiques.
Le solde budgétaire s’établit ainsi à un niveau proche de celui prévu en loi de finances initiale, en légère amélioration (+ 2,6 Md€). Cette amélioration s’explique par une hausse des recettes (+ 33,8 Md€) bien supérieure aux anticipations initiales, du fait du dynamisme de l’activité économique notamment en fin d’année, qui a compensé la hausse des dépenses du budget général (+ 33,8 Md€), essentiellement liée aux mesures prises pour faire face à l’urgence sanitaire et soutenir l’économie en début d’année. Enfin, l’amélioration du solde des comptes spéciaux (+ 1,7 Md€) et la baisse des prélèvements sur recettes (- 0,9 M€), principalement au profit de l’Union européenne, contribuent à l’évolution du solde.
Le déficit budgétaire constaté est aussi meilleur que prévu par la seconde loi de finances rectificative (y compris reports) pour 2021 (205,1 Md€) de 34,4 Md€, notamment du fait de recettes nettement supérieures aux prévisions actualisées en cours d’année. Ces recettes supplémentaires, qui ont été affectées à la réduction du déficit, reflètent l’efficacité des mesures d’urgence et de relance mises en œuvre depuis 2020.
Comparé à l’exécution 2020, le solde budgétaire ressort en amélioration de + 7,3 Md€. En dépenses, la reconduite des dispositifs d’urgence en 2021 a donné lieu à 34,4 Md€ de décaissements sur la seule mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire », à un niveau proche de 2020, dont 26,8 Md€ pour le fonds de solidarité et les dispositifs assimilés. Le plein déploiement du plan de relance sur l’année 2021 a en revanche engendré des décaissements bien supérieurs à 2020, à hauteur de près de 19 Md€ sur la mission « Plan de relance ». Par ailleurs, les dépenses sous norme pilotables se sont établies à 293,3 Md€, en augmentation de + 7,1 Md€ par rapport à la norme exécutée en 2020 : cette hausse est notamment due aux différents dispositifs de soutien exceptionnel mis en place par le Gouvernement (indemnité inflation, compensation des pertes de recettes à France compétences, crise agricole), qui ont été imputés sur les budgets des ministères.
Au regard de ces hausses de dépenses, la dynamique des recettes par rapport à 2020 a été plus forte, à + 46,3 Md€, dont +39,8 Md€ sur les seules recettes fiscales nettes, en lien avec le rebond de l’activité économique par rapport à 2020. Cette hausse est principalement portée par l’impôt sur les sociétés (+ 10 Md€) et par l’impôt sur le revenu (+ 4,6 Md€). La hausse de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques est également importante (+ 11,5 Md€), mais avec un effet de périmètre tenant à la rebudgétisation du compte d’affectation spéciale « Transition énergétique » (6,8 Md€). Les recettes non fiscales augmentent également de façon significative (+ 6,5 Md€), en raison des versements européens au titre de la Facilité pour la reprise et la résilience et des primes encaissées par l’État dans le cadre du dispositif des prêts garantis par l’État. Le solde des comptes spéciaux connait quant à lui une nette amélioration par rapport à l’exécution 2020 (+ 6,2 Md€), qui s’explique essentiellement par l’amélioration du compte d’avances aux collectivités territoriales.
2.2.1. Une amélioration du résultat patrimonial essentiellement liée à une baisse significative des charges nettes
Le résultat patrimonial de l'exercice 2021 s’établit à - 142,1 Md€, en amélioration de 23,6 Md€ par rapport à l’exercice 2020. Cette évolution s’explique essentiellement par une baisse significative des charges nettes (- 23,9 Md€) qui résulte à la fois d’une baisse des charges nettes d’intervention (- 21,6 Md€) et d’une baisse des charges financières nettes (- 15,8 Md€) tandis que les produits régaliens nets demeurent relativement stables en 2021 (- 0,3 Md€).
Compte de résultat 2021
2.2.1.1. Une diminution des charges d’intervention qui traduit la sortie progressive des dispositifs d’urgence mis en place en réponse à la crise
Les charges d’intervention nettes de l’État s’élèvent à 201,6 Md€ et affichent une diminution sensible par rapport à l’exercice 2020 (- 21,6 Md€).
Cette évolution s’explique notamment par une évolution de périmètre, soit la baisse des transferts aux collectivités territoriales en parallèle de l’affectation d’une fraction de TVA liée à la poursuite des réformes de la fiscalité locale (suppression de la taxe d'habitation et baisse des impôts de production des entreprises dans le cadre du plan de relance). Si la comptabilité générale met en exergue l’effort financier majeur et la très forte montée en puissance des dispositifs en faveur de la relance, avec des charges d’intervention (y compris charges à payer et dotations aux provisions) de 17,8 Md€ en 2021, elle souligne également la sortie progressive et adaptée à chaque secteur des mesures d’urgence. La baisse des charges à ce titre entre 2020 et 2021 n’est que de 4,3 Md€ mais la comptabilité générale met en évidence la baisse très importante des décaissements futurs à ce titre : la très forte réduction des dotations nettes des reprises (- 21,0 Md€) résulte principalement de la reprise des provisions très élevées constituées en 2020 pour ces dispositifs.
Les produits d’intervention, hors reprises sur provisions et dépréciations, s’élèvent à 15,3 Md€ et comprennent la comptabilisation des fonds versés par l’Union européenne au titre de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR), qui représentent un produit d’intervention d’un montant de 8,5 Md€ correspondant aux objectifs et jalons atteints en 2021 (la comptabilité générale rattache à l’exercice la part pour 2021 du préfinancement de 5,1 Md€ encaissé en 2021, soit 1,1 Md€, et 7,4 Md€ au titre de la tranche 2021 perçue début 2022).
2.2.1.2. Une baisse marquée des charges financières nettes en lien avec la reprise de la dette SNCF Réseau en 2020
En 2021, les charges financières nettes s’établissent à 25,9 Md€. Elles connaissent une forte diminution de 15,8 Md€ par rapport à l’exercice 2020. Cette évolution s’explique principalement par la comptabilisation exceptionnelle en 2020 d’une charge financière de 25,0 Md€ au titre de la reprise de la dette de SNCF Réseau par l’État, sans équivalent en 2021.
2.2.1.3. Une hausse des charges de fonctionnement principalement liée à l’augmentation des subventions pour charges de service public et des achats de prévention et de protection pour faire face à l’épidémie de Covid-19
Les charges de fonctionnement nettes de l’État s’élèvent à 205,0 Md€ en 2021, en hausse de 13,5 Md€ par rapport à l’exercice 2020. Cette évolution résulte tout d’abord d’une forte progression des subventions pour charges de service public. Leur hausse de 4,1 Md€ s’explique par le versement en 2021 d’une subvention de 2,7 Md€ à l’établissement public France compétences et des subventions allouées dans le cadre du plan de relance (1,4 Md€). Par ailleurs, les achats, variations de stocks et prestations externes sont en hausse de 3,1 Md€, notamment liée au renforcement des mesures de prévention et de protection dans le cadre de la crise sanitaire. Enfin, les charges de personnel augmentent de 2,0 Md€ en raison notamment de l’augmentation des rémunérations versées dans les secteurs prioritaires (enseignement, armées, police et gendarmerie nationales).
2.2.1.4. Des produits régaliens nets qui demeurent relativement stables malgré des variations structurelles significatives
Les produits régaliens nets s’élèvent à 290,4 Md€ en 2021, en baisse de 0,3 Md€ par rapport à 2020. Le produit net de TVA baisse de 19,3 Md€ en raison principalement de la fraction de TVA attribuée aux collectivités territoriales dans le cadre de la réforme de la taxe d’habitation. Cette diminution est atténuée par la progression du produit de la taxe d’habitation sur les résidences principales (+ 5,5 Md€) en raison de son affectation temporaire aux comptes de l’État. La forte hausse de la contribution française au budget de l’Union européenne, de 2,7 Md€ en 2021, ressort en premier lieu de l’augmentation substantielle des moyens programmés pour le cadre financier pluriannuel pour 2021-2027 ainsi que du rehaussement de la contribution française à la suite de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.
2.2.2. Un bilan marqué par une forte dégradation du passif atténuée par des actifs qui maintiennent leur croissance
BILAN 2021
En 2021, l’actif de l’État est en hausse de 55,7 Md€ par rapport à l’exercice 2020. Cette progression est notamment caractérisée par l’évolution des immobilisations corporelles (+ 25,1 Md€) et des immobilisations financières (+ 12,2 Md€).
Le passif de l’État augmente de 175,5 Md€ principalement en raison de la progression des dettes financières (+ 142,3 Md€).
De ces évolutions de l’actif et du passif résulte une dégradation de la situation nette de l’État de 119,8 Md€, qui s’établit à - 1 657,6 Md€ en 2021. Cette dégradation s’atténue par rapport à 2020 (- 165,0 Md€).
2.2.2.1. Une augmentation des immobilisations corporelles résultant principalement de la réévaluation positive des actifs routiers et de la progression des immobilisations en cours
La valeur nette des immobilisations corporelles a augmenté de 25,1 Md€ en 2021.
Cette augmentation est principalement due à la hausse de la valeur brute des actifs concédés (+ 13,4 Md€), en particulier + 8,9 Md€ au titre des actifs routiers concédés sur la base de la forte variation positive de l'indice des coûts à la construction (TP01) en 2021, après une baisse en 2020 (variations fortement liées à l'impact de la crise sanitaire), ainsi qu’à la progression de 5,1 Md€ des immobilisations corporelles en cours (essentiellement le matériel militaire et les constructions).
2.2.2.2. Une progression des immobilisations financières liée à la hausse de la valeur nette des participations de l’État
La valeur nette des immobilisations financières de l’État progresse de 12,2 Md€. Cette évolution concerne principalement les participations de l’État et s’explique notamment par :
• l’augmentation des valeurs d’équivalence d’entités contrôlées stratégiques telles qu’EDF (3,4 Md€), SNCF SA (2 Md€) et l’EPIC BPI France (1,4 Md€), en raison de leurs résultats bénéficiaires ;
• l’acquisition par l’État de 29,99 % du capital de la société Orano pour 1,8 Md€ ;
• de la dotation en capital au bénéfice de l’Agence française de développement (AFD) à hauteur de 1,4 Md€ dans le but de renforcer les fonds propres de l’entité ;
• des crédits versés aux établissements publics nationaux contrôlés dans le cadre du plan de relance (1,3 Md€), principalement pour la rénovation thermique des bâtiments publics (0,9 Md€) ;
• de la hausse des prêts et avances dans le cadre du soutien aux autorités organisatrices de la mobilité (1,4 Md€).
2.2.2.3. Une augmentation des dettes non financières qui reflète notamment certains impacts de la reprise économique
Les dettes non financières augmentent de 15,8 Md€, du fait notamment :
• d’une forte progression des acomptes reçus au titre de l’impôt sur les sociétés (+ 8,8 Md€) principalement sous l’effet de la reprise de l’activité économique ;
• de l’augmentation des produits constatés d’avance (+ 7,4 Md€), dont l’évolution reste caractérisée par la hausse des primes sur OAT restant à étaler ;
• du préfinancement reçu de l’Union européenne, dans le cadre de la FRR, du plan de relance européen et dont la quote-part restant à apurer est inscrite en autres dettes non financières (+ 4,0 Md€).
Ces effets sont en partie compensés par une forte diminution des charges à payer au titre du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) de 7,1 Md€ à la suite de sa transformation en exonérations de cotisations sociales et la sortie progressive des mesures d’urgence qui contribue à la baisse des dettes d’intervention (- 2,2 Md€).
La baisse des provisions pour risques et charges (- 1,5 Md€) s’explique notamment par une baisse des provisions pour engagements (- 2,2 Md€) due à la comptabilisation d’une reprise au titre des prêts garantis par l’État (PGE), les mesures de protection des entreprises ayant permis d’en limiter la sinistralité.
2.2.3. Un passage du solde budgétaire au résultat patrimonial fortement marqué par le contexte macroéconomique et la traduction des mesures d’urgence et de soutien à la croissance
Pour l’exercice 2021, le passage du solde budgétaire au résultat patrimonial fait ressortir un écart positif de 28,6 Md€ qui s’explique principalement par :
• des écarts entre charges et dépenses (+ 9,9 Md€), principalement en raison de la baisse des charges à payer en matière de produits fiscaux (+ 5,3 Md€). Cette évolution résulte, d’une part, de la poursuite de la baisse des charges à payer au titre du CICE à la suite de sa suppression au 1er janvier 2019 (+ 7,1 Md€) et, d’autre part, de la progression des charges à payer relatives à la TVA (- 2,3 Md€). Par ailleurs, la mise en extinction progressive des mesures d’urgence mises en place dès le début de la crise sanitaire se traduit par une diminution d’une part des charges à payer et des provisions pour risques et charges, ce qui génère un impact positif sur le passage du budgétaire au patrimonial ;
• une amélioration de la valeur nette des immobilisations financières du fait d’efforts d’investissements en la matière (+ 9,6 Md€), en particulier dans le contexte de la réponse à la crise et du soutien de la relance. Il s’agit en particulier des dépenses budgétaires relatives à des participations pour 6,6 Md€, dont : l’acquisition de 29,99 % du capital de la société Orano (+ 1,8 Md€), une dotation en capital au bénéfice de l’Agence française de développement (+ 1,4 Md€), des crédits versés aux établissements publics nationaux contrôlés dans le cadre du plan de relance (+ 0,7 Md€) et la participation à l’augmentation de capital d’Air France-KLM (+ 0,6 Md€), ainsi que les avances versées au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », nettes des remboursements reçus, pour 0,9 Md€ et le versement d’une avance remboursable à Île-de-France Mobilités (0,8 Md€) ;
• les immobilisations incorporelles et corporelles hors stocks (+ 6,7 Md€) (différence entre l’enrichissement de l’actif et les amortissements et dépréciations), traduisent notamment les efforts d’investissement de l’État pour maintenir et renouveler ses actifs, au-delà de la seule dépense nécessaire pour leur maintien en état ;
• les opérations comptables traitées en opérations de trésorerie (+ 6,6 Md€), principalement au titre de l’étalement des primes et décotes sur OAT (11,8 Md€) et, du fait de l’accélération du rythme d’inflation sur la seconde partie de l’année 2021, d’une charge d’indexation plus élevée en comptabilité générale (référence d’inflation en fin d’exercice) qu’en comptabilité budgétaire (références d’inflation aux dates d’anniversaire, soit le 25 juillet en règle générale) pour - 5,0 Md€ ;
• les provisions (+ 2,3 Md€), notamment du fait de la diminution de celles-ci compte tenu de la baisse du risque d’appels en garantie (2,2 Md€) et de litiges (0,3 Md€) ;
• 
des décalages entre produits et recettes (- 3,9 Md€), traduisant principalement le risque lié à la consolidation des impôts versés par acomptes (- 9,1 Md€), en particulier au titre de l’impôt sur les sociétés ainsi que de la quote-part non apurée des sommes perçues au titre de la FRR (- 4,0 Md€).
2.2.4. Évolution de la situation nette et poids de la dette
Le graphique ci-dessous illustre le poids de la dette dans le passif de l’État et sa croissance continue entre 2010 et 2021. La situation nette, qui constitue la différence entre l’actif et le passif de l’État, se dégrade de 119,8 Md€ entre 2020 et 2021, soit une dégradation moins rapide qu’en 2020 qui constitue à ce titre une année record, en fort contraste avec l’effort de stabilisation marqué (hors impact CICE) sur la période pré-Covid-19 entre 2017 et 2019.
Le tableau ci-dessous illustre le poids déterminant de la dette financière de l’État dans la dette publique au sens du Traité de Maastricht. En effet, la dette financière de l’État constitue l’essentiel de la dette publique, qui lui ajoute la dette des autres administrations publiques (ODAC, APUL et ASSO), des éléments de trésorerie passive de l’État comme les dépôts des correspondants du Trésor et les dettes de l’État à l’égard d’organismes tiers.
2.2.5. Les engagements hors bilan
Le compte général de l’État recense les engagements hors bilan donnés par l’État, qui n’ont d’impact ni sur le bilan, ni sur le compte de résultat, mais sont des passifs éventuels, et partant, des dépenses futures potentielles qui correspondent à des obligations incombant à l’État. Ils peuvent être de plusieurs natures :
• des obligations certaines de l’État, qui n’entraîneront de sortie de ressources qu’en cas de réalisation de certains événements ou risques : ce sont par exemple les mécanismes assurantiels (par exemple les mécanismes de réassurance de la Caisse centrale de réassurance ou de BPI AE renforcés dans le cadre de la réponse à la crise) ou les garanties de dettes ou de passifs (également développés ou renforcés dans le cadre de la réponse à la crise, par exemple les prêts garantis par l’État (PGE) ou la garantie des emprunts de l’Unédic) ;
• des obligations de l’État à l’égard de tiers dans le cadre de la mise en œuvre de politiques publiques : l’engagement hors bilan évalue ainsi la charge potentielle, dont le montant est encore susceptible de varier, projetée sur un horizon pluriannuel long, en fonction d’hypothèses sur l’avenir (démographie des bénéficiaires du dispositif, taux d’actualisation des flux futurs, réformes des dispositifs, etc.). Ils retracent également l’impact potentiel de long terme de dispositifs d’intervention mis en place en réponse à la crise ou dans le cadre du plan de relance.
Le recensement des engagements hors bilan dans le compte général de l’État permet ainsi d’identifier des dépenses futures potentielles sur un horizon pluriannuel de moyen-long terme.
Au 31 décembre 2021, les principaux engagements hors bilan connaissant des variations significatives sont :
• les engagements de retraite de l’État, représentant le besoin de financement pluriannuel des régimes des fonctionnaires civils et militaires essentiellement, qui s’élèvent à 2 635,3 Md€, en baisse de 228,8 Md€ à fin 2021. Cette diminution est essentiellement imputable à une révision favorable des hypothèses démographiques ;
• les engagements pris dans le cadre d’accords bien définis (+ 135,4 Md€) notamment au titre des engagements financiers de l’État qui augmentent de 106,6 Md€ en 2021. L’encours de l’épargne garantie par l’État s’inscrit en hausse (+ 20,3 Md€ soit 508,2 Md€ en 2021) ;
• les engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l’État augmentent de 61,2 Md€ à fin 2021, principalement du fait de la hausse de l’engagement au titre de l’allocation aux adultes handicapés (+ 27,2 Md€) liée notamment à la montée en puissance du dispositif, et du service public de l’énergie (21,4 Md€ dont 21,0 Md€ au titre du soutien aux producteurs d’énergies renouvelables en métropole continentale et dans les zones non interconnectées).
L’État est également amené à recevoir des engagements représentatifs d’actifs futurs potentiels. Ces engagements reçus figurent également dans le compte général de l’État. En particulier, on note en 2021 l’inscription d’un engagement reçu de l’Union européenne au titre de la FRR de 26,9 Md€.
En 2021, sur le seul périmètre État, le solde d’exécution du budget s’établit à - 170,7 Md€ contre un déficit en comptabilité nationale de - 143,7 Md€, soit un écart positif de 27,0 Md€ dû au traitement différent de certaines opérations dans les deux comptabilités.
Cette différence de 27,0 Md€ s’explique de la manière suivante :
• le retraitement en opérations financières de certaines opérations budgétaires améliore le solde de 4,4 Md€.
En 2021, la plupart des prises de participations de l’État (3,0 Md€) ne jouent pas sur le besoin de financement de l’État en comptabilité nationale, mais contribuent à dégrader le solde budgétaire. Il s’agit des achats de titres Orano (1,8 Md€), de la participation à l’augmentation de capital d’Air France ouverte à des investisseurs privés (0,6 Md€), de l’injection en capital au bénéfice de l’Agence française de développement (0,5 Md€).
De même, les prêts accordés (4,0 Md€) ne sont pas comptabilisés en dépenses : prêt au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (1,1 Md€), avances accordées à Île-de-France Mobilités (0,8 Md€) ainsi qu’aux autorités organisatrices de la mobilité affectées par la pandémie (0,6 Md€).
En sens inverse, les remboursements qui améliorent le solde budgétaire de 2,0 Md€ (dont 0,7 Md€ en 2021 de remboursements de prêts accordés à des États étrangers et 0,5 Md€ de remboursement de prêt accordé à BPI dans le cadre des plans d’investissement d’avenir) ne jouent pas sur le déficit de l’État ;
• les « corrections en droits constatés » améliorent très fortement le déficit de comptabilité nationale en comparaison du solde, pour 18,1 Md€.
Cet écart important provient en premier lieu des recettes enregistrées au titre du financement européen du plan France Relance, évalué à 14,4 Md€ en comptabilité nationale, contre 5,1 Md€ en comptabilité budgétaire, soit un écart de 9,3 Md€. Les recettes de comptabilité nationale sont en effet comptabilisées au même moment que les dépenses faisant l’objet d’un financement. Ainsi les dépenses du plan de relance financées par l’Union européenne ne jouent pas sur le déficit de l’État en comptabilité nationale, alors que la comptabilité budgétaire enregistre en recettes les versements effectifs de l’Union européenne.
L’enregistrement des dépenses de crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) au moment de la reconnaissance de la créance par l’administration, et non au moment de son utilisation par les entreprises, améliore par ailleurs le déficit de 6,3 Md€ en 2021 : les créances constatées sont en effet résiduelles du fait de l’extinction du dispositif alors que les dépenses fiscales au titre de créances passées restent élevées.
La comptabilisation des dépenses d’investissement en matériel militaire à la livraison conduit également à s’écarter de la comptabilité budgétaire qui retrace les décaissements. En 2021, les livraisons de matériels militaires sont inférieures de 2,2 Md€ aux dépenses.
À l’inverse, l’enregistrement des recettes d’impôts sur rôles à l’émission et l’estimation des impôts susceptibles de ne pas être collectés conduisent à une forte diminution des recettes en comptabilité nationale, de 2,3 Md€, du fait des mesures de reports sur les impôts fonciers décidés en fin d’année 2020, qui ont conduit à des recouvrements élevés par symétrie début 2021, annulés en comptabilité nationale (car le taux de recouvrement y est lissé sur plusieurs années).
Par ailleurs, l’application du principe de droits constatés conduit à comptabiliser les dépenses de subventions et autres transferts accordés par l’État à la date de leur fait générateur et non à leur date de décaissement qui peut intervenir sur une autre année. Les subventions de service public de l’énergie sont ainsi diminuées de 3,1 Md€ à ce titre. Ces corrections de droits constatés sont d’ampleur importante pour les mesures accordées dans le contexte de la pandémie. En 2021, les aides versées par le fonds de solidarité sont ainsi réduites de 3,3 Md€ en comparaison avec leur coût budgétaire, les dépenses de compensation des exonérations de cotisations et aides au paiement de 1,1 Md€. À l’inverse, les dépenses d’allocation d’activité partielle sont rehaussées de 0,9 Md€. Les mesures de soutien au pouvoir d’achat décidées en fin d’année donnent également lieu à une correction de droit constaté : les dépenses budgétaires d’indemnité inflation sont augmentées de 0,4 Md€, pour un coût total de 3,8 Md€ en 2021 ; les subventions accordées via le bouclier tarifaire sur les prix du gaz sont estimées à 0,4 Md€, bien qu’elles ne donnent pas lieu à un décaissement budgétaire en 2021 ;
• les autres opérations non budgétaires améliorent le déficit de 5,3 Md€.
L’enregistrement des intérêts en droits constatés améliore le déficit de 7,1 Md€, principalement au titre des primes et décotes, qui sont enregistrées en comptabilité nationale respectivement en diminution et en augmentation des intérêts versés, et lissées sur la durée de vie des titres émis, alors qu’elles ne font pas partie du calcul du solde d’exécution budgétaire.
À l’inverse, la conversion du prêt de 3,0 Md€ accordé en 2020 à Air France en instrument de capital est comptabilisée en dépenses de l’année 2021 en comptabilité nationale ;
• le solde des budgets annexes dégrade le solde de 0,8 Md€.
Le tableau ci-dessous retrace l’évolution de ces écarts entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale de 2018 à 2021 :
* Note : Le solde d’exécution des lois de finances est entendu hors BA dans le tableau supra
Le déficit de l’État 2019 en comptabilité nationale présenté ci-dessus prend en compte l’effet exceptionnel de la bascule CICE, qui dégrade le solde à hauteur de 21,2 Md€ en 2019, soit 0,9 % PIB.
Chiffres clés (en Md€)
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- 170,7 Solde budgétaire |
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- 142,1 Résultat patrimonial |
- 143,7 Solde en comptabilité nationale |
Tableau de passage par impôt entre l’exécution 2020 et l’exécution 2021 :
Les recettes fiscales nettes ressortent à 295,7 Md€ en 2021, en hausse de + 37,9 Md€ par rapport à la loi de finances initiale. Cette nette augmentation s’explique principalement par la reprise de l’activité économique, en fin de premier semestre, se manifestant par des plus-values enregistrées sur l’impôt sur les sociétés, sur la TVA et sur l’impôt sur le revenu.
Les recettes d’impôt sur les sociétés (IS) net sont supérieures de + 15,3 Md€ aux prévisions de la LFI. Cet écart à la prévision est dû au rendement très élevé de l’acompte de décembre qui s’explique par une situation des entreprises plus favorable que prévu, avec des bénéfices fiscaux meilleurs qu’escomptés dans un contexte de plus forte croissance.
Les recettes de la taxe sur la valeur ajoutée nette sont supérieures de 10,0 Md€ aux prévisions de la LFI 2021, du fait de la reprise de l’activité économique et de la vigueur de la consommation. L’État a par ailleurs transféré 53,8 Md€ à la sécurité sociale et 37,4 Md€ aux collectivités locales notamment dans le cadre de la réforme de la taxe d’habitation et des impôts de production. Ces montants transférés sont en hausse significative : en 2020, l’État avait transféré 45,4 Md€ de TVA à la sécurité sociale et 4,0 Md€ aux collectivités.
Les recettes d’impôt sur le revenu net sont en plus-value de 5,4 Md€ par rapport à la LFI du fait d’un fort dynamisme de la masse salariale, ainsi que de l’effet combiné de l’augmentation des dividendes et des taux d’intérêts.
Les autres recettes fiscales sont supérieures de + 5,8 Md€ aux prévisions de la LFI, en raison essentiellement de plus-values portant sur les lignes suivantes :
• + 3,4 Md€ sur les droits de mutations à titre gratuit qui s’expliquerait pour partie (0,9 Md€) par un rattrapage sur les donations après une année 2020 en nette baisse ;
• + 1,6 Md€ sur le prélèvement de solidarité en raison du dynamisme des placements, notamment via les dividendes, et les plus-values immobilières ;
• + 1,2 Md€ sur les retenues à la source et prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers, en raison d’une opération exceptionnelle et du dynamisme des dividendes.
Par rapport à l’exécution 2020, les recettes fiscales nettes ressortent en amélioration de 39,8 Md€. Cette hausse s’explique principalement par l’évolution spontanée des recettes (+ 46,5 Md€) imputable en large partie aux effets du rebond de l’économie en 2021, principalement portée par la TVA (16,4 Md€) et l’impôt sur les sociétés (13,6 Md€). Les mesures nouvelles et transferts entrainent un effet négatif sur les recettes fiscales nettes en 2021 pour un total de - 6,8 Md€, l’effet baissier notamment des mesures massives de transfert entre l’État et les collectivités locales, à la suite de la réforme de la fiscalité locale, ou des mesures nouvelles affectant principalement le rendement de l’impôt sur les sociétés, n’étant que partiellement compensé, notamment par la rebudgétisation de la TICPE précédemment affectée au compte d'affectation spéciale « Transition énergétique ».
Les recettes non fiscales se sont établies à 21,3 Md€ à fin 2021, en baisse de - 4,1 Md€ par rapport à la LFI et en hausse de + 6,5 Md€ par rapport à l’exercice 2020.
Le niveau effectif des versements de l’Union européenne au titre de la Facilité pour la reprise et la résilience (conformément au calendrier de versement prévu par notre Plan national de relance et de résilience, la France a reçu en août 2021 5,1 Md€ au titre du préfinancement, contre une prévision initiale forfaitaire à 10 Md€) ainsi que les moins-values liées aux rémunérations de la garantie de l’État (- 0,9 Md€), compte tenu de l’actualisation des échéanciers de remboursement, expliquent majoritairement la baisse des recettes non fiscales par rapport aux prévisions en loi de finances initiale. En revanche, la hausse des prix des quotas carbone (+ 0,8 Md€), des amendes prononcées par l’autorité de la concurrence (+ 0,8 Md€) ainsi que la recentralisation de la trésorerie du fonds de prévention des risques naturels majeurs (« Fonds Barnier », + 0,6 Md€) ont permis de partiellement compenser cette diminution.
Si, sur moyenne période, les recettes non fiscales sont globalement stables, les années de crise sanitaire 2020 et 2021 ont confirmé le fait que le niveau des recettes non-fiscales est dépendant d’une part des dividendes, directement liés à la situation économique, et d’autre part, des recettes exceptionnelles telles que les amendes de la concurrence. Par ailleurs, l’annuité 2021 est caractérisée par un niveau exceptionnellement élevé tenant aux versements de l’Union européenne en lien avec le plan de relance.
3.3. 
Le solde des comptes spéciaux porté à 0,8 Md€, proche du niveau d’équilibre
Le solde des comptes spéciaux s’établit en 2021 à 0,8 Md€ en 2021, en forte amélioration par rapport à l’année 2020 (+ 6,2 Md€). L’exécution 2021 se situe par ailleurs 1,7 Md€ au-dessus de la prévision de la LFI 2021.
Cette amélioration par rapport à la prévision initiale s’explique par les mouvements constatés sur le solde du CCF « Avances aux collectivités territoriales », qui s’améliore de + 3,0 Md€ en lien avec le dynamisme des recettes locales.
Toutefois, ces excédents sont partiellement compensés par la consommation des avances consenties à Ile-de-France Mobilités (- 0,8 Md€) ainsi que la consommation quasi intégrale des reports 2020 d’avances aux autorités organisatrices de mobilité (- 0,7 Md€) qui dégradent le solde du CCF « Avances à divers services de l’État » (- 1,4 Md€).
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La norme de dépenses pilotables et l’objectif de dépenses totales de l’État : La norme de dépenses pilotables est définie à l’article 9 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 qui précise que cet agrégat est composé des dépenses du budget général et des budgets annexes, hors mission « Remboursements et dégrèvements » et « Investissements d’avenir », hors charge de la dette et hors contributions « Pensions », des plafonds des taxes et recettes affectées, des dépenses des CAS (hors CAS « Pensions », « Participations financières de l’État », et hors programmes de désendettement ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers) et du compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public ». Cette norme permet d’appréhender les dépenses sur lesquelles des arbitrages en budgétisation ou en gestion sont possibles pour respecter la trajectoire de dépenses sur laquelle s’est engagé le Gouvernement.
L’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE), défini au même article, y agrège les autres dépenses, comme par exemple les dépenses d’investissements d’avenir, la charge de la dette, les prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales qui, de par leur nature, sont moins pilotables par l’action de l’État. |
La loi de finances initiale pour 2021 a poursuivi les efforts de budgétisation à leur juste niveau des dépenses obligatoires. Elle a par ailleurs prévu des provisionnements dédiés pour la couverture d’aléas spécifiques et récurrents (missions « Défense » et « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales »). Cet effort de sincérité a été associé à la poursuite du financement des priorités du quinquennat, tel que le réarmement des fonctions régaliennes, avec un renfort significatif des moyens des missions « Défense », « Justice » et « Intérieur ». Il s’est également appliqué au financement du soutien apporté aux entreprises en réponse à la crise, avec la budgétisation des appels en garantie, au titre des prêts garantis par l’État notamment (en hausse de + 2,4 Md€). Au total, cela s’est traduit par l’augmentation du niveau de la norme de dépenses pilotables de 10,5 Md€ dans la LFI pour 2021 par rapport à la LFI pour 2020 (périmètre constant).
En gestion, le taux de mise en réserve a été maintenu à 0,5 % pour les crédits de masse salariale et en moyenne à 3 % pour les autorisations d’engagement et crédits de paiement ouverts sur les crédits hors masse salariale (4 % pour les programmes dont les dépenses sont plus modulables pour compenser un taux réduit à 0,5 % sur les programmes portant des prestations sociales peu modulables). La mise en réserve initiale a été stabilisée à 4,4 Md€ de CP en 2021, à mettre en regard des 9,8 Md€ de mise en réserve de la LFI 2017. L’augmentation du niveau des crédits disponibles dès l’ouverture de l’exercice, par une mise en réserve réduite depuis 2017, a donné aux gestionnaires une visibilité suffisante pour faire face à leurs besoins et ainsi permettre de renforcer la qualité de la gestion.
L’année 2021 a toutefois été marquée par des ouvertures significatives de crédits pour faire face aux effets de la crise sanitaire et à ses conséquences économiques. Le Gouvernement a ainsi été amené à recourir à un décret d’avance sur la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » (7,2 Md€ d’ouvertures gagées par des annulations sur cette même mission), pleinement motivé et justifié par l’urgence de financer des dispositifs vitaux pour les entreprises et protecteurs pour les salariés. Deux lois de finances rectificatives portant près de 5,8 Md€ d’ouvertures nettes sur le champ de la norme de dépenses ont également été adoptées. Dans ce contexte particulier, l’adoption anticipée de la dernière LFR promulguée le 1er décembre, comme la reconduction de la date de fin de gestion à mi-décembre, ont néanmoins permis aux gestionnaires de disposer d’une visibilité complète sur les crédits en fin d’année et de faciliter la consommation des crédits disponibles.
4.2. Une exécution du budget fortement marquée par la crise sanitaire et la relance
En conduisant à des ouvertures nettes de crédits significatives par deux LFR, la poursuite de la crise sanitaire en 2021 a modifié l’exécution du budget de l’État. Les ouvertures 2021 sont restées majoritairement concentrées sur le traitement du prolongement des effets de la crise sanitaire et économique, ainsi qu’aux aléas climatiques et sanitaires.
Sur le périmètre de la norme de dépenses :
• les ouvertures de la LFR 1 (+ 3 Md€) ont porté sur ; la mission « Cohésion des territoires » (+ 0,7 Md€) pour assurer le maintien de 200 000 places d’hébergement d’urgence ouvertures jusqu’à la fin de l’année ; la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (+ 0,4 Md€) pour compenser les effets de l’épidémie de grippe aviaire et de l’épisode de gel ; la mission « Recherche et enseignement supérieur » (+ 0,2 Md€) pour sécuriser le paiement des bourses sur critères sociaux ; la mission « Sport, jeunesse et vie associative » (+ 0,1 Md€) pour assurer le déploiement du Pass’ Sport. Par ailleurs, la mission « Crédits non répartis » a été dotée de + 1,5 Md€ pour faire face à d’éventuelles dépenses urgentes imprévisibles ;
• les ouvertures de la LFR 2 (+ 8,6 Md€) se sont concentrées principalement sur les missions « Solidarité, insertion et égalité des chances (+ 3,5 Md€) et « Travail et emploi » (+ 2,6 Md€) afin de financer d’une part l’indemnité inflation décidée par le Gouvernement à l’automne, d’autre part les pertes de recettes subies notamment par France compétences du fait la crise sanitaire, ainsi que le plan de réduction des tensions de recrutement par la formation ; d’autres ouvertures ont été réalisées sur la mission « Ecologie, développement et mobilités durables » (+ 0,6 Md€) pour couvrir le chèque énergie exceptionnel en fin d’année, sur la mission « Agriculture, alimentation forêt et affaires rurales » (+ 0,5 Md€) pour compléter le soutien apporté en réponse aux calamités sanitaires et climatiques, et sur la mission « Culture » (+ 0,3 Md€) pour compenser les pertes de billetterie des opérateurs.
In fine, l’exécution s’élève à 293,3 Md€, soit une sous-exécution, par rapport aux crédits ouverts, de ‑ 2,9 Md€ sur la norme de dépenses pilotables qui porte principalement sur les crédits HT2 du budget général (- 2,6 Md€) et plus marginalement sur les dépenses de personnel (- 0,4 Md€).
Hors taxes affectées, budgets annexes et comptes spéciaux sous norme, l’exécution des seuls crédits budgétaires sous norme s’établit à 273,8 Md€, avec une sous-exécution de - 3 Md€.
Si les conditions particulières de la gestion 2021 contribuent à justifier la récurrence des sous-consommations sur les différents champs ministériels, les sous-exécutions constatées portent en particulier sur la mission « Travail et emploi » (- 1 Md€), du fait de sous-exécutions sur le Plan d’investissement dans les compétences (PIC), sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » (- 0,3 Md€), en raison du report partiel du versement de l’indemnité inflation sur 2022, sur la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (- 0,3 Md€) du fait de décalages de versements sur 2022 au titre des aides liées aux aléas climatiques et sanitaires, et sur la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » (- 0,3 Md€) au titre du chèque énergie.
La très grande majorité de ces sous-consommations a donné lieu à des reports de crédits sur 2022, dès lors que Parlement a, conformément à la LOLF, autorisé à travers le vote de l’article 65 de la loi de finances initiale pour 2022 le report intégral des crédits sur un grand nombre de programme (cf.infra).
4.3. Un effort sans précédent pour l’urgence et la relance
Sur le périmètre de l’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE), l’exécution finale s’élève à 529,1 Md€, soit une sur-exécution de + 12,6 Md€ par rapport aux crédits ouverts. La majorité de l’écart s’explique, outre celui constaté sur la norme, par la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire », qui a bénéficié à la fois de reports entrants significatifs entre 2020 et 2021 (+ 28,8 Md€) et de l’ouverture de 13,7 Md€ de crédits : la consommation s’établit à 34,4 Md€, soit un écart aux crédits ouverts, hors reports, de + 21 Md€ (+ 28,8 Md€ par rapport à la LFI). Le resserrement ou l’extinction progressifs des mesures de soutien d’urgence se sont traduits in fine par une annulation en LFR 2 (‑ 2,1 Md€) sur cette mission, avec le maintien de marges visant à pouvoir faire face aux imprévus compte tenu des incertitudes fortes pesant encore sur la fin de gestion, le solde des crédits non consommés en 2021 faisant l’objet d’un report sur 2022.
En 2021, le taux de consommation des crédits associés aux dispositifs du plan France Relance directement exécutés sur la mission « Plan de relance » s’établit à 82 % de la ressource disponible en autorisations d’engagements. Ce taux de consommation élevé a permis d’assurer un déploiement du plan France Relance conciliant les impératifs de rapidité de mise en œuvre et d’efficacité de l’action publique, conformément à l’objectif fixé par le Premier ministre, sur le périmètre des 100 Md€ du plan France Relance, d’engager au moins 70 % des crédits à fin 2021. Certains engagements réalisés en 2021 donneront lieu à des décaissements postérieurs à cet exercice, par exemple en ce qui concerne les dispositifs d’investissement à caractère intrinsèquement pluriannuel : investissements relatifs aux mobilités du quotidien, en matière de rénovation énergétique des bâtiments de l’État, de ses opérateurs et des universités ainsi que des bâtiments des collectivités territoriales, investissements relatifs à la décarbonation de l’industrie, à la rénovation d’infrastructures de transports ou encore à la réhabilitation des friches.
L’exécution de la charge de la dette ressort enfin en hausse par rapport au niveau prévu en LFI 2021 (+ 1,7 Md€) ; l‘exécution se trouve à un niveau proche des crédits ouverts, la plus large partie de cet impact ayant été constatée dès la LFR 1.
4.3.1. La mobilisation de moyens significatifs pour répondre à l’urgence a permis de soutenir l’économie et les ménages
La mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » a été dotée en LFI 2021 de 6,0 Md€, puis abondée de 9,8 Md€ en LFR 1. En LFR 2, 2,1 Md€ ont été annulés sur la mission. La consommation s’élève à 34,4 Md€. Ce niveau s’explique par la consommation de reports entrants importants de la mission (28,8 Md€). Composée de quatre programmes budgétaires, la mission a apporté une réponse ciblée, adaptée au cours de l’exercice, de soutien et d’urgence aux particuliers et aux entreprises face à la crise sanitaire et ses conséquences.
4.3.1.1. Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire
Les mesures mises en œuvre pour lutter contre la crise sanitaire en 2020 ont été reconduites en 2021 tout en tenant compte de l’évolution de la situation sanitaire et de la réouverture progressive et différenciée des secteurs d’activité. Le programme 356 qui finance l’activité partielle, ne disposant pas de crédits ouverts en LFI 2021, a bénéficié de 2,5 Md€ de reports de crédits 2020 sur 2021, complétés par une ouverture de 0,5 Md€ dans le cadre du décret d’avance du 19 mai 2021 et un abondement en LFR 1 de + 2,2 Md€. Par ailleurs, en LFR 1 également, compte tenu de l’aggravation de la situation sanitaire, une dotation de 4,1 Md€ a été votée sur le programme 364 « Cohésion » de la mission « Plan de relance ».
Progressivement, le dispositif a été aménagé et resserré : la prise en charge (État et Unédic) est ainsi passée de 60 % à 36 % de la rémunération du salarié, conduisant à un reste à charge de 40 % pour les entreprises pour le versement de l’indemnité. Pour tous les secteurs fermés ou dits « protégés », le dispositif de prise en charge intégrale a été maintenu jusqu'à fin 2021, soit une indemnité versée aux salariés s’élevant à 70 %.
Le retour progressif au dispositif d’activité partielle de droit commun engagé par le Gouvernement s’est traduit en 2021 par une baisse significative du nombre d’entreprises ayant bénéficié du dispositif. Au cours de l’année 2021, 493 277 entreprises ont bénéficié de l'activité partielle, contre 1 025 449 entreprises bénéficiaires entre les mois de mars et de mai 2020, au plus fort de la crise de la Covid-19. Ce sont 3,5 millions de salariés qui ont été protégés par le dispositif en 2021, contre 9,5 millions de salariés, entre le mois de mars et de mai 2020.
In fine, en LFR 2, des annulations ont été faites sur ce programme à hauteur de 1,4 Md€ ; la reprise de l’activité économique, plus rapide qu’anticipée, et la décrue du recours à l’activité partielle de crise expliquent cette annulation. La consommation s’élève à 2,6 Md€ sur la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire », soit une sous-exécution de 1,2 Md€, avec une partie des dépenses qui s’est décalée sur 2022.
4.3.1.2. Fonds de solidarité pour les entreprises face à la crise sanitaire
En 2021, un effort sans précédent a été mobilisé sur le fonds de solidarité pour répondre aux besoins des entreprises touchées par la crise sanitaire et mettre en œuvre des aides plus ciblées offrant une compensation (plafond de 10 M€) pour les plus grandes entreprises, celles dont les coûts fixes sont particulièrement importants ou encore celles soumises à une forte saisonnalité. 26,8 Md€ ont été exécutés sur le programme, laissant un reliquat de - 2,5 Md€ dont 1 Md€ a fait l’objet de reports anticipés sur 2022 afin de pouvoir réaliser les premiers paiements sur le premier trimestre. L’exécution 2021 a permis de financer : le volet 1 du fonds de solidarité pour 23,9 Md€, les restes-à-payer du volet 2 et 2bis pour 33 M€, les aides « coûts fixes » pour 1,7 Md€, les remontées mécaniques pour 0,6 Md€, les aides stocks pour 0,2 Md€, les aides régies pour 0,2 Md€ et l’aide à la reprise d’entreprises pour 7 M€.
4.3.1.3. Renforcement exceptionnel des participations financières de l’État dans le cadre de la crise sanitaire
Le dispositif « Renforcement exceptionnel des participations financières de l’État dans le cadre de la crise sanitaire » a été doté sur l’année d’une ressource de 4,1 Md€. L’exécution sur ce programme atteint 0,7 Md€ au titre de l’augmentation de capital d’Air France-KLM (0,5 Md€), de l’abondement du fonds avenir automobile « FAA2 » (0,1 Md€) et de l’abondement du fonds nucléaire (0,1 Md€).
4.3.1.4. Compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire
Face à la poursuite de la crise sanitaire, le gouvernement a réactivé début 2021 le dispositif d’exonérations et aide au paiement « Covid » au bénéfice des employeurs, travailleurs indépendants et artistes-auteurs (article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021). Les périodes d’emploi concernées ont été étendues par décrets jusqu’au 30 avril 2021. Ce dispositif a été réactivé pour les régions soumises à des mesures de restriction de déplacement au cours de l’été 2021 (Guadeloupe, Martinique, Guyane et la Réunion notamment).
Afin d’accompagner la reprise d’activité, l’article 25 de la loi de finances rectificative du 19 juillet 2021 a ensuite adapté le dispositif : le volet « exonérations » a été éteint au profit du maintien de l’aide au paiement des cotisations sociales, passé à 15 % de la masse salariale, pour une période d’emploi du 1er mai au 31 juillet 2021.
Enfin, faisant suite à l’annonce début décembre 2021 de la fermeture pour des discothèques, le Gouvernement a rétabli par décret les exonérations et aides au paiement au bénéfice de ce secteur.
Au total, 4 Md€ de crédits budgétaires ont été consommés sur ce programme en 2021.
4.3.1.5. Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la Covid-19
Le programme 366 « Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la Covid-19 » a permis de prendre en charge les dépenses de masques au titre de l’État « protecteur » et « employeur », ainsi que les tests antigéniques pour les agents de l’État. En 2021, 223,5 millions de masques au total ont ainsi été commandés, dont 74 millions pour reconstituer le stock stratégique de l'État, et 149,5 millions pour être distribués aux publics bénéficiaires, pour un coût global de 262 M€ en AE et 308 M€ en CP.
4.3.2. Un effort résolu de relance afin de transformer l’économie française, qui a permis une sortie de crise et un rebond marqué en 2021
À la suite des dispositifs d’urgence destinés à protéger les entreprises et salariés face aux conséquences économiques et sociales de la crise sanitaire, le Gouvernement a déployé depuis l’été 2020 le plan France Relance, doté de 100 Md€, en conciliant les impératifs de rapidité de mise en œuvre et d’efficacité de l’action publique.
À fin 2021, l’objectif fixé par le Premier ministre d’engager au moins 70 % du plan a été atteint, puisque plus de 72 Md€ ont été engagés et plus de 42 milliards d’euros décaissés au service de la relance de l’économie française. Grâce à la célérité de déploiement du plan, les deux objectifs macro-économiques de court terme qui lui avaient été assignés lors de sa présentation en septembre 2020 (retrouver notre niveau d’activité d’avant crise et faire baisser dès 2021 le niveau du chômage) ont été atteints plus rapidement que prévu.
4.3.2.1. Le plan France Relance a contribué à l’accélération de la transition écologique
Le plan France Relance a consacré 6,7 Md€ à la rénovation énergétique du parc immobilier public et privé. En 2021, 765 000 ménages ont formulé une demande au titre de MaPrimeRénov’ pour assurer la rénovation de leur logement. Près de 40 000 logements ont bénéficié à fin 2021 de la rénovation énergétique et de la réhabilitation lourde des logements sociaux. Plus de 16 000 marchés de travaux ont été notifiés au titre de la rénovation énergétique de l’immobilier de l’État et de ses universités (2,7 Md€ intégralement engagés), avec en moyenne 30 % d’économie d’énergie pour les bâtiments concernés.
Le plan a également permis un renforcement considérable du soutien à la demande de véhicules propres : entre l’été 2020 et fin 2021, 610 000 ménages ont opté pour des véhicules électriques ou hybrides rechargeables (lesquels ont représenté 18,3 % des ventes de véhicules neufs en 2021, contre 2,7 % en 2019).
Dans le cadre du fonds de recyclage des friches et du foncier artificialisé, doté de 750 M€, plus d’un millier de projets lauréats à fin 2021 permettront d’éviter l’artificialisation de l’équivalent de 4 500 terrains de football. Ils amélioreront l’attractivité de nombreux territoires en y réhabilitant ou dépolluant 2 700 hectares de friches, ce qui permettra la réalisation de nombreux logements ou l’implantation d’activités économiques.
Le plan France Relance a également permis le financement de multiples projets de recherche, d’innovation et d’investissements pour développer les technologies nécessaires à la transition écologique, au travers du soutien à la recherche et au développement dans l’aéronautique civile (près de 1,2 Md€ déjà engagés), du soutien à la production d’hydrogène, ou encore des mobilités durables. En matière de décarbonation de l’industrie, les 141 projets déjà sélectionnés en 2021 permettront de réduire de 2,8 millions de tonnes d’équivalent CO2 les émissions annuelles de l’industrie.
En matière de transition agricole, à fin décembre 2021, 15 100 exploitations ont notamment bénéficié de la prime à la conversion des agroéquipements pour près de 66 M€ et plus de 4 000 exploitations ont été accompagnées pour investir dans du matériel de protection face aux aléas climatiques à hauteur de près de 17 M€. France Relance a également permis d’investir dans la souveraineté alimentaire à travers le plan protéines à hauteur de près de 42 M€ ainsi que dans le renouvellement des forêts françaises pour 51 M€.
Enfin, le plan soutient également le secteur ferroviaire à hauteur de 4,7 Md€, à travers la recapitalisation de la SNCF et des opérations de modernisation du réseau ferroviaire (régénération de près de 550 km de petites lignes et réouverture de deux lignes de trains de nuit).
4.3.2.2. Le plan France Relance a renforcé la compétitivité de l’économie française
À compter de 2021, plus de 700 000 entreprises ont bénéficié de la baisse des impôts de production, pour un total d’environ 10 Md€.
À fin 2021, plus de 14 Md€ d’investissements productifs ont été financés par le plan France Relance en faveur de la réindustrialisation. Environ un tiers des entreprises industrielles françaises ont été soutenues pour relocaliser ou développer des activités en France, moderniser, digitaliser ou décarboner leur production, notamment à travers les dispositifs « Industrie du futur » (près de 7 900 entreprises bénéficiaires à fin 2021, dont 90 % de TPE et PME et 10 % d’ETI), les fonds de modernisation des secteurs aéronautique et automobile (plus de 860 projets soutenus à ce jour), le soutien à la relocalisation industrielle dans les secteurs stratégiques (près de 500 projets déjà sélectionnés à fin 2021) ou encore le dispositif « Territoires d’industrie » (plus de 1 300 projets lauréats à fin 2021).
Le plan France Relance a également permis de renforcer les fonds propres des TPE, PME et ETI, notamment au travers des quatre fonds d’investissements État-régions déjà constitués à fin 2021 ou de la garantie par l’État des prêts participatifs destinés aux PME et aux ETI.
Le plan de soutien à l’export a bénéficié aux PME et aux ETI notamment grâce aux chèques relance, dont près de 5 700 entreprises ont bénéficié à fin 2021.
Enfin, le plan apporte un soutien majeur à l’ensemble du secteur culturel, à hauteur de 2 Md€, notamment au travers du soutien aux filières (plus de 8 000 bénéficiaires dans les régions de France métropolitaine et d’outre-mer), aux opérateurs nationaux de la création et du patrimoine et aux rénovations patrimoniales (cathédrales et monuments historiques).
4.3.2.3. Le plan France Relance a protégé et accru la cohésion sociale et territoriale
Quatre millions de jeunes ont directement bénéficié du plan « 1 jeune, 1 solution » pour se former ou être accompagnés vers l’emploi, notamment grâce à l’aide exceptionnelle aux employeurs d’apprentis qui a permis un flux d’entrées en apprentissage d’un niveau inédit, à hauteur de plus de 732 000 jeunes à fin 2021, pour un total de 1 100 000 contrats d’apprentissage entre 2020 et 2021 et 1 260 000 contrats à ce jour. De nombreux autres dispositifs ont connu un succès conséquent, à l’image de l’aide à l’embauche des jeunes (plus de 490 000 demandes d’aides accordées entre 2020 et juillet 2021), des dispositifs du plan d’investissement dans les compétences (520 000 jeunes entrés dans les « parcours qualifiants) ou encore des parcours contractualisés d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie (plus de 440 000 entrées dans ces dispositifs en 2021).
Le plan France Relance consacre plus de 10 Md€ aux collectivités locales, qui bénéficient notamment aux quartiers prioritaires de la politique de la ville, aux territoires ultra-marins et aux territoires ruraux. Environ 4,5 Md€ sont destinés à accompagner les projets spécifiques des collectivités locales, par exemple en matière de réhabilitation des friches, d’amélioration de l’alimentation des cantines scolaires, ou encore grâce au plan Avenir montagnes.
Outre ces mesures sectorielles, le plan a permis de soutenir plus de 12 500 projets d’investissement des collectivités locales, dont plus de la moitié relèvent de la rénovation énergétique des bâtiments et équipements des départements et communes, pour 950 M€. Environ 6 000 projets ont été engagés dans le cadre de la dotation de soutien à l’investissement local exceptionnelle, pour 950 M€. Enfin, la dotation régionale d’investissement a permis de soutenir 400 projets portés par les régions, pour 600 M€.
Pour atténuer les conséquences de la crise sanitaire pour les collectivités locales, le soutien financier de l’État aux collectivités et aux autorités organisatrices de la mobilité réalisé au travers du plan France Relance s’est élevé, fin 2021, à 2,8 Md€, sous forme de compensations de pertes de recettes ou de dispositifs d’avances.
Enfin, le plan France Relance consacre 6 Md€ au Ségur de la santé, ce qui a permis de porter l’enveloppe des investissements pour les infrastructures de santé à 19 Md€. À fin 2021, 1,7 Md€ avaient été engagés au bénéfice des investissements du quotidien, immobiliers ou dans les systèmes d’information.
4.3.2.4. Le plan France Relance a été mis en œuvre conformément à nos engagements européens
La mise en œuvre du plan France Relance s’est conformée aux engagements pris par la France dans le cadre de son plan national de relance et de résilience (PNRR), présenté en avril 2021 et adopté par l’Union européenne en juillet 2021, dans le cadre du plan de relance européen NextGenerationEU. Conformément aux modalités d’allocation et de décaissement de la facilité pour la relance et la résilience (FRR), principal instrument du plan NextGenerationEU, la France devrait ainsi percevoir, selon les estimations à date, près de 40 Md€ au titre de la bonne réalisation de son plan. Au-delà du préfinancement de 5,1 Md€ (13 % de l’enveloppe totale) perçu en août 2021, la France a ainsi pu bénéficier d’un premier versement de 7,4 Md€ en mars 2022 à la suite de la validation de sa première demande de paiement déposée fin 2021, l’ensemble des objectifs fixés au titre de cette première tranche ayant été atteints dans les délais impartis.
En raison de la crise sanitaire et de ses impacts économiques, et comme en 2020, de nombreux dispositifs ont fait l’objet de calibrages prudentiels pour éviter toute rupture de trésorerie préjudiciable aux acteurs économiques, dans un contexte d’incertitude exceptionnellement élevée. Par ailleurs, d’autres dispositifs ont vu leur mise en œuvre retardée ou décalée, dans un contexte de gestion perturbée par une crise sanitaire persistante.
Si les reports de crédits restent à un niveau exceptionnellement élevé, ils sont en repli par rapport à l’année précédente. Les reports de crédits s’établissent à 22,1 Md€ sur le budget général en CP dont 16,9 Md€ de crédits généraux et 5,2 Md€ de fonds de concours (y compris 2,4 Md€ au titre de la recapitalisation de SNCF SA issus de crédits reversés en fonds de concours en 2020 et reportés sur 2021 puis 2022).
Hors missions « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » et « Plan de relance », les reports généraux du budget général s’élèvent à 4,1 Md€ en CP contre 1,6 Md€ l’année précédente. Cette hausse significative des reports généraux s’explique d’une part par la non consommation, à hauteur d’environ 2,9 Md€, des crédits ouverts, y compris pour des dispositifs exceptionnels ouverts dans les deux LFR dont la dépense a pu être décalée sur 2022 (indemnité inflation, soutien aux agriculteurs face aux aléas climatiques et sanitaires, chèque énergie). D’autre part, il convient de souligner que la campagne des reports de crédits 2021 vers 2022 s’est inscrite dans le cadre, voté par le Parlement en loi de finances initiale pour 2022 (article 65), d’un déplafonnement de la capacité de reports de 46 programmes.
Sur la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire », le montant de reports (6,6 Md€) résulte des sous-consommations des crédits ouverts par les deux LFR, sous l’effet d’une approche prudentielle assumée et portée de façon transparente. Il s’explique et se justifie par les circonstances et incertitudes exceptionnelles entourant la fin de l’année 2021 et le début de la gestion 2022.
4.5.1. Les modifications liées aux mesures législatives
Les évolutions de la crise sanitaire et économique ont nécessité lors de l’exercice 2021 deux lois de finances rectificatives.
Les lois n° ;2021-953 du 19 juillet 2021 et n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 ont ouvert, sur le budget général, 23,5 Md€ en AE et 21,9 Md€ en CP (nets des annulations et des remboursements et dégrèvements).
Par ailleurs, la loi du 19 juillet a procédé à la ratification du décret n° 2021-620 du 19 mai 2021 qui a ouvert 6,7 Md€ sur le programme 367 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire » et 0,5 Md€ sur le programme 356 « Prise en charge du chômage partiel et financement des aides d'urgence aux employeurs et aux actifs précaires à la suite de la crise sanitaire » pour répondre aux besoins liés à la troisième vague.
Les principales ouvertures de crédits supplémentaires ont concerné les missions :
• « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » (10,3 Md€ en AE et en CP) afin de financer, pour répondre à la crise sanitaire, les abandons de créances sociales compensées à la sécurité sociale (4,5 Md€ en AE et en CP), le fonds de solidarité pour les entreprises en difficulté (3,6 Md€ en AE et en CP), le dispositif exceptionnel d’activité partielle (2,2 Md€ pour la part État en AE et en CP) ;
• « Plan de relance » (6,9 Md€ en AE et 4,9 Md€ en CP) afin, notamment, de financer les mesures du programme « Cohésion » ;
• « Solidarité, insertion et égalité des chances » (3,5 Md€ en AE et en CP) pour financer l’indemnité inflation ;
• « Travail et emploi » (3,6 Md€ en AE et 2,5 Md€ en CP) pour financer la forte dynamique de l’apprentissage (France compétences) ainsi que les annonces dans le cadre du plan compétences ;
• « Économie » (2,0 Md€ en AE et en CP) pour financer le déficit conjoncturel de ressources du CAS Participations financières de l’État (PFE) et l’abonder de façon exceptionnelle ;
• « Crédits non répartis » (1,5 Md€ en AE et en CP) pour abonder la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) ;
• « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (0,8 Md€ en AE et en CP) pour financer les dispositifs d’aide sectoriel, en particulier au titre des épisodes de gel et de grippe aviaire ;
• « Cohésion des territoires » (0,7 Md€ en AE et en CP) pour financer l’accompagnement social vers l’accès au droit, à la santé, au logement, à l’emploi.
Les annulations de crédits, nets des remboursements et dégrèvements, se sont élevées à 10,8 Md€ en AE et 8,8 Md€ en CP et ont notamment porté sur la réserve de précaution, la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) et les appels en garantie de l’État.
S’agissant des budgets annexes, 0,1 Md€ en AE et en CP ont été annulés, essentiellement sur la mission « Contrôle et exploitation aériens ».
Au titre des comptes d’affectation spéciale, les LFR ont procédé à des ouvertures de crédits supplémentaires à hauteur de 0,01 Md€ en AE et en CP sur la mission « Développement agricole et rural ». Des crédits ont également été annulés à hauteur de 5,5 Md€ en AE et en CP essentiellement sur le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l'État » (5,3 Md€ en AE et en CP)
Enfin, au titre des comptes de concours financiers, les ouvertures se sont élevées à 1,9 Md€ en AE et en CP essentiellement sur le compte « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics » (1,3 Md€ en AE et en CP). Les annulations (3,4 Md€ en AE et 3,5 Md€ en CP) ont porté principalement sur les comptes « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » (1,7 Md€ en AE et en CP) et « Avances aux collectivités territoriales » (1,6 Md€ en AE et en CP).
4.5.2. Les mesures réglementaires
Aux mesures exposées précédemment se sont ajoutées des mesures de gestion à caractère réglementaire. Celles-ci peuvent être classées en deux groupes :
4.5.2.1. Les modifications affectant la répartition des crédits
Le décret n° 2021-620 du 19 mai 2021 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance a procédé à l’ouverture de crédits sur les programmes « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire » (6,7 Md€ en AE et en CP) et « Prise en charge du chômage partiel et financement des aides d’urgence aux employeurs et aux actifs précaires à la suite de la crise sanitaire » (0,5 Md€ en AE et en CP), gagée par une annulation de crédits sur le programme « Renforcement exceptionnel des participations financières de l'État dans le cadre de la crise sanitaire » (- 7,2 Md€ en AE et en CP).
Par ailleurs, une opération de répartition de crédits a été effectuée (arrêté du 3 novembre 2021) à partir de la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations (0,084 Md€ en AE et en CP) pour financer les mesures annoncées lors du rendez-vous salarial du 24 juillet 2020 : revalorisation de la filière sociale interministérielle (6 M€), revalorisation de la filière socio-éducative du ministère de la Justice (7 M€), convergence indemnitaire de la filière administrative (36 M€), revalorisation des rémunérations des médecins du travail (7 M€), prime de fidélisation Seine-Saint-Denis (3 M€).
Enfin, 6 décrets de virement (0,2 Md€ en AE et 0,1 Md€ en CP) et 6 décrets de transfert (5,1 Md€ en AE et 2,8 Md€ en CP) ont modifié la répartition des crédits entre les programmes appartenant respectivement aux mêmes ministères et à des ministères différents.
4.5.2.2. Les modifications affectant le volume de crédits
Sont venus modifier le volume des crédits, les crédits reportés de 2020 vers 2021, les ouvertures de crédits et les annulations de crédits au titre des fonds de concours et des attributions de produits, les annulations de crédits ainsi que les modifications de crédits liées à des plus-values de recettes sur les comptes d’affectation spéciale.
Sont également venus diminuer le volume des crédits au titre de l’exercice 2021 les reports de crédits vers la gestion 2022 décidés par arrêtés ministériels.
Les arrêtés de rattachement
71 arrêtés ont procédé à l’ouverture de crédits de fonds de concours (7,6 Md€ en AE et 6,2 Md€ en CP) ou d’attributions de produits (1,8 Md€ en AE et en CP) au titre de l’année 2021.
Les décrets d’annulation
Les décrets n° 2021-1007 du 30 juillet 2021 et n°2021-1609 du 9 décembre 2021 ont porté sur des annulations relatives aux fonds de concours non consommés. Le décret n° 2022-106 du 1er février 2022 a procédé à des annulations techniques relatives aux fonds de concours et attributions de produits ouverts en excédent. Ensemble, ils ont procédé à l’annulation de crédits de l’ordre de 0,3 Md€ en AE et 0,1 Md€ en CP.
Les reports de crédits
Les reports de crédits vers 2022 se sont établis à 22,1 Md€ en CP dont 16,9 Md€ de crédits généraux. Hors missions « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » et « Plan de relance », les reports généraux du budget général se sont élevés à 4,1 Md€ en CP.
4.5.3. Les modifications de crédits demandées dans le projet de loi de règlement
Le projet de loi de règlement comporte des ouvertures de crédits brutes (0,6 Md€ en AE et en CP) portées par les missions « Engagements financiers de l’État » au titre de la charge de la dette et « Remboursement et dégrèvements » au titre des crédits d’impôts locaux. Les annulations de crédits, nettes des remboursements et dégrèvements, se portent à 5,7 Md€ en AE et 1,7 Md€ en CP sur le budget général. Par ailleurs, 8,6 Md€ en AE et en CP sont annulés sur les comptes spéciaux.
Le tableau qui suit récapitule les modifications apportées aux lois de finances initiale et rectificatives par les mesures réglementaires et la loi de règlement. Le détail de ces mouvements ventilés entre le titre 2 (« Dépenses de personnel ») et les autres titres (« Autres dépenses ») est développé dans les annexes jointes à la loi de règlement conformément au 2° de l’article 54 de la LOLF.
Restes à payer, charges à payer et dettes fournisseurs
Les restes à payer, notion budgétaire, correspondent à la différence entre, d’une part, les engagements juridiques réalisés et matérialisés par une consommation d’autorisations d’engagement et, d’autre part, les paiements opérés qui se sont traduits par une consommation de crédits de paiement.
Le niveau des restes à payer est en grande partie lié à la durée des engagements souscrits. Un contrat pluriannuel donnera lieu dès le premier exercice, à un engagement juridique pour la totalité du montant de sa tranche ferme, les crédits de paiement étant ensuite répartis sur ce premier exercice et les exercices suivants selon le rythme d’exécution du contrat.
Les charges à payer, notion de comptabilité générale, recouvrent les dépenses pour lesquelles le service fait (exécution de la prestation, livraison de marchandises) a été constaté au titre de l’exercice N, alors que la facture définitive et la mise en paiement ne sont enregistrées que postérieurement au 31 décembre N.
Les dettes fournisseurs, notion de comptabilité générale, recouvrent les dépenses pour lesquelles le service fait a été certifié et pour lesquelles la facture est parvenue, la mise en paiement n’ayant toutefois pas eu lieu avant le 31 décembre N.
4.6.1. 
Les restes à payer 2021 augmentent de 51,5 Md€ traduisant notamment la poursuite d’investissements importants sur la mission Défense et le soutien à l’activité économique nationale portée par la mission Relance.
Près de la moitié des restes à payer (83 Md€) relèvent de la mission Défense (programmes 144 « Environnement et prospective de la politique de défense », 146 « Équipement des forces », 178 « Préparation et emploi des forces » et 212 « Soutien de la politique de la défense ») et s’expliquent par la très forte dynamique d’investissement sur cette mission, renforcée dans le cadre de la loi de programmation militaire 2019-2025.
Les principales hausses se concentrent sur les missions suivantes :
« Défense » (+ 18,9 Md€)
Concernant la mission « Défense », l’augmentation des restes à payer se concentre sur les programmes 178 « Préparation et emploi des forces » (+ 9,2 Md€), 146 « Équipement des forces » (+ 9,2 Md€) et 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » (+ 0,7 Md€).
L’augmentation des restes à payer du programme 178 « Préparation et emploi des forces » s’explique par la poursuite de la réforme du maintien en condition opérationnelle (MCO) aéronautique et en particulier le recours à des contrats « verticalisés » regroupant au sein d’un même contrat les prestations de MCO pour des périodes longues (en moyenne entre 5 à 10 ans).
Concernant le programme 146, l’augmentation des restes à payer s’explique par la poursuite de l’effort de régénération et de modernisation des capacités des armées conformément à la loi de programmation militaire 2019-2025.
Concernant le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense », l’augmentation des restes à payer s’explique par la poursuite de l’effort fait en faveur de l’innovation et des projets technologiques de défense ainsi que par un effort particulier dans le cadre de projets immobiliers dans le domaine du renseignement.
« Plan de relance » (+ 17,1 Md€)
Il est constaté une augmentation des restes à payer sur les programmes 362 « Écologie » (+ 10,3 Md€), 363 « Compétitivité » (+ 2,9 Md€) et 364 « Cohésion » (+ 3,8 Md€).
Ces programmes de la mission Relance ont été créés en loi de finances initiale pour 2021. L’évolution des restes à payer correspond donc aux engagements pluriannuels imputés sur ces programmes en 2021, hors versements intervenus en gestion 2021 ainsi que, par effet miroir, les restes à payer des engagements imputés sur d’autres programmes du budget général (tels que le programme 134) en 2020 et basculés en 2021 sur la mission Relance.
« Investissements d'avenir » (+ 10,2 Md€)
L’augmentation des restes à payer 2021 porte sur les programmes 424 « Financement des investissements stratégiques » (+ 9 Md€) et 425 « Financement structurel des écosystèmes d'innovation » (+ 3,1 Md€).
La loi de finances pour 2021 a lancé une nouvelle génération d’investissements d’avenir dite « PIA 4 » qui s’est traduit par la création de deux nouveaux programmes au sein de la mission : le programme 424 et le programme 425. 2021 correspond à l’année de lancement de ce nouveau volet et donc à la consommation de la majeure partie des autorisations d’engagement, qui ont été intégralement ouvertes dès la première année. A l’instar du PIA 3, ce volume a vocation à diminuer progressivement.
Concernant cette nouvelle génération d’investissements d’avenir (PIA 4), l’évolution des restes à payer correspond à la différence entre AE engagées et CP consommés. Sur le programme 424, 12,5 Md€ ont été ouverts par la LFI en AE, 10,5 Md€ ont été engagés et 1,5 Md€ payés, soit un reste à payer de 9 Md€. Pour le programme 425, 4,1 Md€ ont été ouverts par la LFI en AE, 3,8 Md€ ont été engagés et 0,6 Md€ payés, soit un reste à payer de 3,2 Md€.
La baisse des restes à payer identifiée au niveau de la mission porte notamment sur les programmes 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche » (- 500 M€), 422 « Valorisation de la recherche » (- 690 M€) et 423 « Accélération de la modernisation des entreprises » (- 724 M€).
L’ouverture de l’ensemble des autorisations d’engagement (AE) du PIA 3 en 2017 puis leur consommation quasi-intégrale en 2017 et 2018 ont produit un niveau élevé de restes à payer. Ceux-ci ont vocation à diminuer année après année, les CP couvrant les AE consommées étant ouverts progressivement.
Pour rappel, la mission « Investissements d’avenir » a été créée par la loi de finances 2017 afin de porter le troisième programme d’investissements d’avenir (PIA 3) qui comprend trois programmes budgétaires (421, 422 et 423) dont le responsable est le Secrétaire général pour l’investissement (SGPI).
La gestion 2021 fait ressortir les principaux faits suivants. Concernant le PIA 3, les autorisations d’engagement correspondant à l’intégralité de ce plan ont été ouvertes et engagées en 2017, soit 10 Md€. Les crédits de paiement versés aux opérateurs chargés de la mise en œuvre du PIA3 (CDC, ADEME, Bpifrance, ANR) sont autorisés annuellement au sein des trois programmes de la mission et, lorsqu’ils sont versés, viennent diminuer les restes à payer de chaque programme.
Sur le programme 421, la baisse des restes à payer entre les exercices 2020 et 2021 de - 500 M€ correspond à l’annulation de 318 M€ d’AE et la consommation de 182 M€ de CP versés aux opérateurs en gestion 2021. Concernant le programme 422, la baisse de - 690 M€ correspond à l’annulation de 80 M€ d’AE et la consommation de 610 M€ de CP versés aux opérateurs en gestion 2021. Enfin, sur le programme 423, la baisse de - 724 M€ correspond à la différence entre l’ouverture en AE de 242 M€ par décret de transfert et le versement des 966 M€ de CP ouverts au programme en loi de finances initiale, loi de finances rectificative et décret de transfert.
« Travail et emploi » (+ 2,5 Md€)
Les restes à payer sur cette mission se concentrent sur le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » (+ 2,3 Md€).
L’augmentation des restes à payer entre 2020 et 2021 pour ce programme est due en grande partie au plan d’investissement dans les compétences (+ 1 165 M€) et dans une moindre mesure au Fonds national de l’emploi (FNE) - Formation (+ 411 M€). Mais également à l’aide unique d’apprentissage (+ 364 M€, dispositif sur lequel il existe des engagements sans décaissement du fait de l’aide exceptionnelle qui s’y substitue en partie), aux emplois francs (+ 174 M€) et aux contrats de professionnalisation dans le cadre du plan de réduction des tensions de recrutement (+ 144 M€). Il s’agit pour l’essentiel de dispositifs fonctionnant par convention, et pour lesquels le processus de conventionnement n’a abouti qu’en fin d’année 2021.
« Écologie, développement et mobilité durables » (+ 0,9 Md€)
Concernant le programme 181 « Prévention des risques », la forte hausse des restes à payer s’explique principalement par l’intégration du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM dit « Fonds Barnier ») au sein du budget de l’État à partir du 1er janvier 2021. Cette opération a impliqué une importante reprise d’engagements pour lesquels les paiements devraient s’échelonner sur plusieurs années. Au 31 décembre, la consommation d'AE sur le fonds Barnier a été de 763 M€ et celle de CP de 162 M€, soit un solde de restes à payer de 602 M€.
« Sport, jeunesse et vie associative » (+ 0,5 Md€)
Les restes à payer constatés sur le programme 350 « Jeux olympiques et paralympiques 2024 » évoluent de + 495 M€ entre les exercices 2020 et 2021 en raison d’un décalage AE et CP qui est naturel dans le cadre d’une grande opération d’investissements telle que les jeux olympiques.
En complément, l’évolution du programme qui finance la SOLIDEO, s’explique par la nature même du fonctionnement de la structure et des chantiers et concerne des ouvrages très lourds tels que le village olympique, le centre aquatique olympique, le cluster des médias, qui s’engagent sur 3 à 4 ans. L’année 2019 a été celle de la montée en puissance de la SOLIDEO comme du comité d'organisation des jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 (COJO) et du début de leur déploiement. 2020 est également l’année de l’attribution de nombreux marchés de travaux et celle du lancement des premiers chantiers et l’année 2021 marque le début des travaux de la majorité des ouvrages olympiques
« Cohésion des territoires » (+ 0,5 Md€)
Sur le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat », l’évolution des restes à payer entre les exercices 2020 et 2021 est de + 454 M€. L'essentiel du sujet s'explique par les restes à payer issues des enveloppes du plan de relance dans un cadre où ces crédits sont exécutés sur ce programme après transfert des programmes de la mission « Plan de relance ».
Plus précisément, l'évolution se concentre sur des actions de rénovation thermique des logements locatifs sociaux (subventions PALULOS), les aires d'accueil des gens du voyage, la réhabilitation de structures d'hébergement (plan "humanisation") et la réhabilitation de foyers de travailleurs migrants.
Concernant les deux nouvelles actions relance, 433 M€ d'AE et 23 M€ de CP ont été consommés en 2021, soit 410 M€ de restes à payer générés.
Sur les actions hors relance, les restes à payer augmentent de 47 M€ sur les lignes portant des crédits du fonds national d'aide à la pierre (FNAP) et diminuent de 3 M€ sur les autres lignes. Concernant les crédits FNAP, des engagements ont été passés en toute fin d'année pour des montants importants (autour de 80 M€) et les paiements ont été globalement très en retrait par rapport à la programmation.
« Recherche et enseignement supérieur) (+ 0,3 Md€)
Pour ce qui concerne le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables », l’augmentation constatée des restes à payer (+ 662 M€) concerne intégralement les travaux engagés dans le cadre de la mise en œuvre du plan de relance aéronautique. Plus spécifiquement les soutiens octroyés à la recherche et au développement du secteur de l’aéronautique civile, sous forme à la fois de subventions à la recherche amont (constitution de 658 M€ de restes à payer, du fait d’engagements d’un niveau de 1 031 M€ à comparer à des décaissements de seulement 373 M€, s’expliquant par le fait que ces programmes connaissent souvent des décaissements pluriannuels).
« Prêts à des États étrangers » (+ 0,3 Md€)
S’agissant de l’augmentation des restes à payer sur le programme 851 « Prêts du Trésor à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France », elle traduit l’importance du montant des autorisations d’engagement (1 Md€) par rapport aux crédits de paiement (462 M€) votés en LFI 2021 pour financer des projets d’infrastructure dans des pays émergents. En particulier dans les secteurs du transport (ferroviaire, métro aérien), de l’environnement (secteur de l’eau), de l’énergie et du numérique, dont les décaissements sont échelonnés sur plusieurs années.
A l’inverse, les principales baisses relèvent de la mission suivante :
Mission « Économie » (-1,1 Md€)
L’essentiel de la baisse des restes à payer sur la mission est concentrée sur les programme 134 « Développement des entreprises et régulations » et 343 « Plan France Très haut débit » pour un montant de - 1,1 Md€.
Sur le programme 134, l’évolution à la baisse des restes à payer s’explique essentiellement par la bascule sur les programmes de la mission relance des engagements pluriannuels relatifs aux dispositifs imputés en 2020 sur ce programme (soutien aux secteurs industriels, aides à la décarbonation). Etaient également intégrés dans les restes à payer les paiements des commandes de masques imputées sur le programme 134, les marchés étant repris en gestion 2021 sur le programme 366 créé en loi de finances initiale pour 2021.
L’évolution à la baisse des restes à payer du programme 343 s’explique par l’absence d’engagement en 2021, alors que 435 M€ de paiement sont intervenus marquant ainsi la poursuite du déploiement des infrastructures de très haut débit portées par le programme.
4.6.2. 
L’évolution cumulée des charges à payer et des dettes fournisseurs est en baisse de 1,2 Md€ par rapport à 2020, notamment en raison de la mission plan d'urgence face à la crise sanitaire
L’évolution de ces deux composantes des dettes non financières inscrites au passif du bilan de l’État apporte un éclairage sur la gestion des ministères. Si elles ne représentent qu’une partie des dépenses à venir, leur dynamique à la hausse ou à la baisse constitue un indicateur ainsi qu’un élément utile à la prévision et à la gestion budgétaire.
La baisse des charges à payer et dettes fournisseurs en 2021 se concentre sur la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » (- 3,3 Md€).
Le niveau du report de charges (charges à payer et dettes fournisseurs) au 31 décembre 2021 de la mission « Défense » est conforme à la trajectoire de réduction fixée par la loi de programmation militaire.
Les charges à payer sont en baisse entre 2020 et 2021 (- 505 M€ soit - 3,8 %) et les dettes fournisseurs sont également en baisse de 711 M€ soit - 25 %.
Ainsi, les principales hausses se concentrent sur les missions suivantes :
« Plan de relance » (+ 1,2 Md€)
Les programmes 362 « Ecologie », 363 « Compétitivité » et 364 « Cohésion » ont été créés dans le cadre du plan de relance en LFI 2021. L’exécution de ces programmes est portée par plusieurs ministères
Les charges à payer liées aux programmes créés pour la mise en œuvre du plan de relance concernent principalement le programme 362 « Ecologie » avec un montant de 935,73 M€. L’année 2021 a été marquée par un fort taux d’engagement, dont certains ont fait l’objet de facturations tardives.
« Travail et emploi » (+ 868 M€)
Entre 2020 et 2021, l’évolution constatée pour la mission « Travail et emploi » est de 74,5 % ce qui apparait comme une forte progression mais cependant bien en deçà de celle constatée entre 2019 et 2020.
D’une part, on constate que les programmes 102 et 103 concentrent 99 % des charges à payer 2021 de la mission. Ces deux programmes ont, en effet, un fort recours à l’intermédiation des dépenses de guichet via l’Agence de services et de paiement, Pôle emploi et les organismes de la Sécurité sociale. Ce mode de gestion induit, en clôture, un niveau élevé de charges à payer manuelles. Ainsi, ce type de charges à payer calculé par les organismes d’intermédiation et enregistré dans les comptes de l’État, représente 79 % du montant total des charges à payer comptabilisées sur le programme 102 et 97 % pour le programme 103.
D’autre part, il convient de rappeler le changement de doctrine dans la comptabilisation des charges à payer. En effet, sur le périmètre Travail et emploi dès 2020, les charges à payer et les avances auprès des opérateurs ne sont plus contractées avec l’Agence de services et de paiement. En 2021 cette méthodologie a été étendue à Pôle emploi. Dès lors, les données 2020 et 2021 ne sont pas comparables.
« Écologie, développement et mobilité durables » (+ 342 M€)
L’évolution constatée au niveau de la mission se concentre sur quatre programmes.
Sur le programme 345 « Service public de l'énergie » (+ 284 M€), la hausse résulte de la saisie d'une charge à payer manuelle liée aux calculs effectués dans le cadre du dispositif de compensation des charges du service public de l'énergie (SPE).
Sur le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » (+ 76 M€), la hausse s'explique essentiellement par la saisie de charges à payer manuelles (dont 56 M€ pour le bonus automobile et 14 M€ pour la PAC).
Sur le programme 181 « Prévention des risques » (+ 7 M€), la hausse porte sur des charges à payer liées au Fonds Barnier (rebudgétisé en 2021 sur le P181).
Sur le programme 203 « Infrastructures et services de transports » (- 26 M€), la baisse résulte d'un retour à la normale du niveau de charges à payer du programme après un niveau exceptionnel en 2020 (102 M€).
« Engagements financiers de l'État » (+ 204 M€)
L’évolution à la hausse des charges à payer (204,2 M€) ne concerne que le programme 114 « Appels en garantie de l’État ». Elle s’explique par la prise en compte à hauteur de 115,4 M€ de charges à payer relatives à la mise en jeu de la garantie de l’État dans le cadre des prêts consentis aux entreprises pendant la période de la crise sanitaire (appel de décembre) ainsi que par la couverture des déficits constatés sur les garanties du compte de commerce 915 « Soutien financier au commerce extérieur », notamment sur l’assurance prospection.
« Recherche et enseignement supérieur » (+ 179 M€)
Sur la mission « Recherche et enseignement supérieur », la variation à la hausse entre 2020 et 2021 concerne principalement deux programmes :
• Le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », sur lequel les charges à payer concernent les contrats de partenariat public privé (PPP) signés par les opérateurs du MESRI et constatées en administration centrale. Une charge à payer (immobilisation financière à rattacher) a automatiquement été constituée dès la signature des engagements, pour la totalité de la dépense à venir. L’apurement de la dette ainsi constituée s’effectue année après année, à hauteur des loyers annuels à honorer. La charge à payer retraçant la dette État issue de la compensation aux universités de la défiscalisation et de l’allègement des charges sociales pesant sur les heures supplémentaires (loi TEPA) s’élevait à 17 M€ au 31 décembre 2020. Cette dette a été soldée en 2021, ce qui explique une variation à la baisse de 17 M€.
• Sur le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », la charge à payer à l'encontre de l'Agence nationale de la recherche augmente de 145 M€.
A l’inverse, les principales baisses relèvent des missions :
« Plan d'urgence face à la crise sanitaire » (- 3,3 Md€)
La forte baisse des charges à payer relève du programme 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire ». Comme en 2020, le programme a donné lieu à comptabilisation de charge à payer mais dans des proportions bien moins importantes compte tenu du resserrement du nombre d’entreprises éligibles.
« Cohésion des territoires » (- 461 M€)
La baisse des dépenses obligatoires constatées au niveau de la mission se concentre sur deux programmes.
Sur le programme 109 « Aide à l'accès au logement » (- 464 M€), la baisse est essentiellement portée par le dispositif d'allocation de logement sociale (ALS) (- 714 M€) alors que les charges à payer des dispositifs d’allocation de logement familiale (ALF) et d’aide personnalisée au logement (APL) augmentent.
Sur le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » (+ 5 M€), l'évolution à la hausse est liée à un effet mécanique du volume du programme (exécution en CP de 510 M€ en 2020 et de 941 M€ en 2021), ainsi qu'aux projets du plan de relance.
« Défense » (- 137 M€)
L’analyse des variations des dettes fournisseurs et des charges à payer sur la mission démontre une baisse du niveau des dépenses obligatoires.
Sur le périmètre des charges à payer, depuis la clôture de l’exercice 2020, les services gestionnaires sont incités à recourir au dispositif de recensement des charges à payer dans le progiciel Chorus via les charges à payer automatique et automatisées. Le recensement manuel dorénavant restreint à des natures d’opérations bien spécifiques non éligibles à automatisation est de facto restreint au maximum.
Quant aux dettes fournisseurs, leur montant est en diminution. Les principales baisses sont portées par le programme 146 « Équipement des forces » et se concentre sur deux fournisseurs.
« Solidarité, insertion et égalité des chances » (- 98 M€)
Sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », les charges à payer concernent principalement les prestations dont le paiement est confié à la sécurité sociale (allocation aux adultes handicapés, prime pour l’activité) et à l’Agence de services et de paiement (garantie de ressources des travailleurs handicapés).
Les charges à payer brutes enregistrent une baisse de 104 M€ entre 2020 et 2021, mais qui contracte : une baisse de 186 M€ sur le programme 157 « Handicap et dépendance » et une hausse de 63 M€ sur le P304 « Inclusion sociale et protection des personnes ».
La baisse des charges à payer concerne l’AAH (-71 M€). Les versements 2021 de l’État à l’ACOSS ont permis d’une part de solder la dette de l’État vis-à-vis de la Sécurité sociale et d’autre part de couvrir les décaissements CNAF et CCMSA 2021 (droits constatés de décembre 2020 à novembre 2021). Pour le GRTH (- 99 M€), l’année 2020 a été marquée par la prise en charge exceptionnelle de la part Esat. Depuis 2021, l’allocation supplémentaire d'invalidité (- 16 M€) est prise en charge sur le budget de la sécurité sociale.
La hausse des charges à payer se concentre sur le programme 304, notamment sur le RSA jeunes actifs et RSA socle recentralisé (+ 37 M€) avec la prise en compte des prestations en droits constatés de décembre 2021 concernant le RSA socle recentralisé en 2022 pour la Seine-Saint-Denis.
4.7. Les plafonds de masse salariale et d’emplois ont été respectés
Les dépenses brutes de titre 2 du budget général de l’État y compris rattachements de fonds de concours et attributions de produits atteignent 134,7 Md€ en 2021, dont 91,1 Md€ pour les dépenses de rémunération et 43,6 Md€ pour les contributions de l’État-employeur au CAS « Pensions ».
4.7.1. Les dépenses de masse salariale sont en augmentation par rapport à l’exécution 2020
À périmètre courant, les dépenses de personnel du budget général de l’État nettes des rattachements de fonds de concours et des attributions de produits atteignent 134,2 Md€ en 2021 contre 132,6 Md€ en 2020 (+ 1,2 %). Cette progression porte très majoritairement (à 90 %) sur les dépenses de rémunération (+ 1,6 %, soit 1,4 Md€) et pour 10 % sur les contributions au CAS « Pensions » (+ 0,4 % soit 0,2 Md€). L’augmentation est liée pour la majeure partie à la progression des dépenses des ministères prioritaires :
• Éducation nationale (+ 1,36 Md€ dont + 1,16 Md€ HCAS, soit + 2,0 %) ;
• Intérieur (+ 0,42 Md€ dont + 0,29 Md€ HCAS, soit + 2,1 %) ;
• Armées (+ 0,22 Md€ dont + 0,14 Md€ HCAS, soit + 1,1 %) ;
• Justice (+ 0,20 Md€ dont + 0,17 Md€ HCAS, soit +3,6 %).
À l’inverse, les dépenses de titre 2 sont en diminution au ministère de l’économie, des finances et de la relance (- 0,21 Md€, dont - 0,13 Md€ en Hors CAS), au ministère des solidarités et de la santé (‑ 0,18 Md€, dont - 0,12 Md€ en HCAS), au ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (- 0,08 Md€, dont - 0,05 Md€ en hors CAS), au ministère de la transition écologique (‑ 0,09 Md€, dont 0,05 Md€ en hors CAS) et au ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion (‑ 0,03 Md€, dont - 0,02 Md€ en HCAS).
La baisse des dépenses de personnel au ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation est principalement liée à des transferts, trois établissements d’enseignement supérieur supplémentaires étant passés au régime de « Responsabilités et compétences élargies » (RCE). En d’autres termes, leurs dépenses de personnel ne sont plus comptabilisées parmi les dépenses du ministère. Dans le même ordre d’idée, les réductions de dépenses de personnel constatées pour les ministères sociaux et le ministère de la transition écologique résultent de la mise en place des Secrétariats généraux communs dans les services déconcentrés de ces ministères. Cette mutualisation des fonctions support s’accompagne en effet d’un transfert des emplois associés aux effectifs du ministère de l’Intérieur.
4.7.2. Du fait notamment d’une budgétisation sincère, les enveloppes de masse salariale de la LFI ont été respectées.
L’exécution 2021 est marquée comme celle de 2020 par les impacts divers de la crise sanitaire, entraînant des décalages dans les recrutements et nécessitant, dans le même temps, la mobilisation de moyens temporaires en renfort de certaines missions.
Nettes des rattachements de fonds de concours et attributions de produits, les dépenses totales de titre 2 du budget général sont inférieures aux crédits autorisés en LFI 2021 de - 1,22 Md€, dont - 0,78 Md€ sur les dépenses de rémunération et - 0,44 Md€ sur les dépenses de contributions au CAS « Pensions ».
La moindre consommation des crédits de rémunération hors CAS « Pensions » est principalement portée par deux ministères : le ministère de l’économie, des finances et de la relance (- 317 M€) et le ministère de l’Intérieur (- 250 M€).
Les dépassements de la consommation par rapport à la LFI 2021 restent très marginaux et concernent les ministères sociaux : le ministère de la santé et des solidarités à hauteur de + 13 M€ et le ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion à hauteur de + 17 M€.
Dans une année marquée par une très forte incertitude, la budgétisation sincère de la masse salariale en loi de finances initiale a donc permis d’absorber les aléas, tant haussiers que baissiers, dans leur quasi intégralité.
4.7.3. 
Une évolution des emplois qui traduit globalement le renforcement des missions régaliennes
Le plafond des autorisations d’emplois en loi de finances initiale pour 2021 s’établissait à 1 945 129 équivalents temps plein travaillés (ETPT), y compris les budgets annexes. Ce plafond a été relevé à 1 946 014 ETPT en loi de finances rectificative.
La consommation d’emplois constatée au cours de l’année 2021 s’établit à 1 924 915 ETPT y compris les budgets annexes. Elle est inférieure de 21 099 ETPT au maximum autorisé par la loi de finances initiale et la loi de finances rectificative et s’accroît de 2 497 ETPT par rapport à la consommation constatée en 2020.
La variation des effectifs sur le budget général en ETPT, par rapport à 2020 à périmètre courant, s’explique par :
• l’impact du schéma d’emplois, à hauteur de + 2 463 ETPT. Cet impact total des schémas d’emplois sur les effectifs se décompose en + 6 282 ETPT d’effet sur 2021 des créations d’emplois (en ETP) réalisées en 2020 et en - 3 818 ETPT d’effet des mouvements (en ETP) intervenus en 2021 ;
• l’effet des transferts d’emplois et des mesures de périmètre (+ 935 ETPT) en loi de finance initiale ;
• des corrections techniques à hauteur de - 901 ETPT.
En ETP, la réduction des effectifs entre le 31 décembre 2020 et le 31 décembre 2021 s’élève à - 3 951 ETP, alors que la LFI 2021 avait fixé une quasi-stabilité des effectifs. Ce repli des effectifs est concentré sur le ministère de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports, dont les effectifs ont diminué de plus de 4 000 ETP en 2021 (soit 0,4 % du plafond d’emplois). Ce repli des consommations est lié à un mouvement RH conjoncturel avec des départs de titulaires plus importants que prévu en contrecoup des moindres départs observés en 2020 et des difficultés de recrutement de non-titulaires à la rentrée 2021, dans le contexte d’une reprise sur le marché du travail. Cette sous-consommation est d’ores et déjà quasiment résorbée et sera compensée sur l’année 2022. .
L’écart entre la consommation des emplois et le plafond d’emplois autorisé par le Parlement est analysé de façon détaillée, programme par programme, dans les rapports annuels de performances.
En 2021, la vacance sous plafond - c’est-à-dire l’écart entre les plafonds d’emplois votés par le Parlement pour chaque ministère et la consommation effective des emplois - s’établit à 1,1 % pour l’ensemble des ministères (budget général), en ligne avec la cible de maintien de cette vacance à un niveau frictionnel (1 %). Les dépassements apparents sont liés aux transferts en gestion.
4.8. La dette de l’État – Sécurité sociale
Au 31 décembre 2021, l’État possède une créance de 2,9 Md€ à l’égard de la sécurité sociale, après une créance de 0,4 Md€ au 31 décembre 2020. Cette créance est toutefois composée pour 2,8 Md€ d’une avance de trésorerie sur le financement du chèque inflation : l’État a en effet versé aux régimes de sécurité sociale un montant de 3 Md€ dès 2021, alors que l’essentiel des coûts seront constatés sur 2022 par la sécurité sociale.
Hors financement de l’indemnité inflation et du plan d’urgence, la dette de l’État à l’égard de la sécurité sociale se résorbe de 0,1 Md€ pour s’élever à 0,8 Md€ fin 2021, dont notamment 0,5 Md€ au titre des dispositifs de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » (prime d’activité, prime exceptionnelle de fin d’année, etc., soit - 167 M€), 0,2 Md€ au titre de la mission « Travail et emploi » (aides à domicile et à l’apprentissage, dispositif ACCRE, etc., soit + 96 M€) et 0,1 Md€ au titre de la mission « Cohésion des territoires » (aides au logement, soit - 155 M€). Parmi les missions budgétaires dont la dette s’accroît en 2021 figurent la mission « Outre-mer » (+ 50 M€), la mission « Recherche et enseignement supérieur » (+ 49 M€), tandis que d’autres missions contribuent à la résorption de la dette de l’État, dont la mission « Régimes sociaux et de retraite » (- 19 M€), la mission « Santé » (- 12 M€), la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » (- 12 M€), la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales »(- 6 M€) et la mission « Culture » (- 5 M€).
Entre 2017 et 2021, la dette de l’État à l’égard de la sécurité sociale aura donc, hors effets liés aux dispositifs d’urgence, été résorbée de l’ordre de 0,1 Md€.
Synthèse des évolutions de la dette entre l’État et la sécurité sociale en 2021
Pour information, de 2004 à 2020, il s’agit de la dette au 31 décembre de l’année N corrigée au 30 juin N+1. En 2021, il s’agit de l’état de la dette évaluée au 31 décembre.
4.9. Évolution des transferts aux collectivités territoriales
Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales sont en progression de + 7,5 Md€ par rapport à 2020, hors réforme de la taxe d’habitation (voir encadré), et s’établissent, en 2021, à 106 Md€. Cette augmentation résulte notamment de la mise en place d’une compensation aux collectivités territoriales de la réforme des impôts de production (+ 3,5 Md€) et du dynamisme de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) versée aux régions (+ 558 M€) ainsi que de la fiscalité transférée (+ 3,9 Md€).
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Focus sur l’impact des réformes fiscales du quinquennat sur les transferts financiers La suppression définitive de la taxe d’habitation en loi de finances initiale (LFI) pour 2020 a eu un effet substantiel sur le niveau des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales en 2021. La suppression de cet impôt, qui représente une moindre recette de 23 Md€ pour les collectivités du bloc communal, leur est intégralement compensée depuis l’année 2021. Ainsi, la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB, 15 Md€) revient dorénavant aux communes. Ce transfert, complété par un abondement de l’État (mécanisme du coefficient correcteur), permet de compenser pour les communes la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales. Les départements, les groupements de communes et la Ville de Paris bénéficient quant à eux d’une affectation de TVA. Sous l’effet de cette réforme, l’extinction des exonérations de fiscalité et dégrèvements législatifs liés à la taxe d’habitation pris en charge par l’État ont entrainé une baisse de - 1,9 Md€ du prélèvement sur recettes (PSR) au titre de la compensation d’exonérations de fiscalité locale et de - 15 Md€ des contreparties de dégrèvements. De la même manière, les frais de gestion reversés aux collectivités ont diminué de - 0,9 Md€. Parallèlement, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ont été majorés de + 293 M€ en vue de compenser la suppression des frais de gestion de la TH auparavant reversés aux régions. Enfin, les départements bénéficient d’une fraction de TVA de 250 M€ à compter de 2021, qui suivra la dynamique de cette imposition nationale. La réforme des impôts de production a également eu un impact sur les transferts financiers. Un nouveau prélèvement sur recettes (PSR) a été instauré en vue de compenser la baisse de 50 % des valeurs locatives de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de contribution foncière des entreprises (CFE) des locaux industriels, d’un montant de 3,5 Md€. A également été mise en œuvre une compensation de 19,2 M€ au titre des taxes additionnelles. |
L’année 2021 a par ailleurs été marquée par la poursuite des mesures de soutien et de relance adressées aux collectivités territoriales. 0,2 Md€ de compensation de pertes de recettes et 0,4 Md€ de dotations exceptionnelles de soutien à l’investissement local dans le cadre du plan de relance ont été versés en crédits de paiement (CP).
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Focus sur les mesures de soutien et de relance au profit des collectivités territoriales En 2020 et 2021, l’État a adopté un ensemble de mesures visant à soutenir les collectivités locales pendant la crise, pour un montant total de plus de 10 Md€. Ces mesures ont été financées par différents mécanismes adaptés aux situations particulières des différents niveaux de collectivités. Tout d’abord, des dispositifs d’avances remboursables ont été instaurés au profit des départements faisant face à des pertes de droits de mutation à titre onéreux (395 M€ en 2020) ainsi que d’Ile-de-France mobilités (1,2 Md€) et des autres autorités organisatrices de mobilité (648 M€ versés en 2021) au titre de leurs recettes de versements mobilités et tarifaires. Parallèlement, près d’1 Md€ de compensations des pertes de recettes ont été versées en 2020 et en 2021, dont 282 M€ au titre du « filet de sécurité » du bloc communal et 200 M€ pour les services publics locaux exploités en régies. Afin de soutenir l’investissement local, trois dotations exceptionnelles, d’un montant total de 2,5 Md€, ont été créées en 2020 et 2021 : un abondement exceptionnel de 950 M€ en AE de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), une dotation de rénovation thermique des bâtiments publics des collectivités du bloc communal et des départements, pour 950 M€, et une dotation régionale d’investissement, pour 600 M€. La totalité des AE ont été engagées et 0,4 Md€ en CP ont été consommés en 2020 et 2021. Environ 4,5 Md€ du plan France Relance sont consacrés à des mesures sectorielles bénéficiant aux collectivités territoriales, par exemple au titre du fonds de recyclage des friches ou de l’amélioration des transports en commun. L’État a enfin soutenu les collectivités locales face aux dépenses exceptionnelles liées à la crise sanitaire. Un montant total de 228 M€ a été consacré au remboursement de l’acquisition de masques grands publics. 315 M€ ont également été versés aux départements au titre du fonds de stabilisation des départements (FSD), dont 200 M€ en 2021 |
Enfin, les transferts financiers aux collectivités locales ont été poussés à la hausse par un soutien exceptionnel de l’État au profit des collectivités territoriales des Alpes-Maritimes sinistrées par la tempête Alex d’octobre 2020. Au-delà de la mobilisation usuelle de la dotation de soutien face aux événements climatiques (DSEC), un fonds de reconstruction exceptionnel, qui sera doté de 150 M€, a été instauré en loi de finances rectificatives et pourvu de 35 M€ en AE dès 2021. Les crédits de paiement afférents seront consommés à compter de 2022.
Mission « Relation avec les collectivités locales » : une nouvelle hausse des crédits budgétaires de + 571 M€
Les dépenses de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » s’établissent à 4,2 Md€ en CP en 2021, en progression de + 571 M€ par rapport à 2020. Cette progression résulte de plusieurs facteurs. La mission a d’abord porté en 2021 l’instauration de deux compensations de réformes fiscales : d’une part, une dotation de compensation aux régions des frais de gestion de la taxe d’habitation, pour un montant de 293 M€, et d’autre part, une dotation de compensation de la réduction des taxes additionnelles aux impôts de production pesant sur les établissements industriels, pour 19,2 M€.
Par ailleurs, l’année 2021 marque la montée en charge de la consommation de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) exceptionnelle avec une exécution supérieure de + 149 M€ par rapport à 2020, portant son niveau à 158 M€ en CP, tandis que la totalité des autorisations d’engagement (AE), soit 950 M€, ont été consommées.
Enfin, le fonds de stabilisation des départements, réactivé en 2020, a été porté à 200 M€ en 2021, soit une hausse de + 85 M€ par rapport à son niveau de 2020.
Prélèvements sur recettes : une progression de + 1,4 Md€ en 2021 par rapport à 2020
Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales s’établissent à 43,4 Md€ en 2021, en progression de + 1,4 Md€ par rapport à 2020. Les PSR ont en effet porté l’instauration en 2021 d’une compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels dans le cadre de la réforme des impôts de production qui s’élève à 3,5 Md€. Parallèlement, le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) a atteint un niveau très élevé, soit 6,7 Md€, en hausse de près de 300 M€ par rapport à 2020.
Les mesures de compensation des pertes de recettes qui avaient été prorogées en 2021 ont exécuté à un niveau moindre qu’en 2020 en raison d’une meilleure tenue des recettes fiscales qu’escompté. 154 M€ ont été versés aux collectivités du bloc communal subissant des pertes de recettes fiscales par le biais du « filet de sécurité » et 27 M€ aux régions d’outre-mer.
Enfin, le PSR dédié aux exonérations de compensation de fiscalité locale a connu une forte baisse, de l’ordre de 1,9 Md€, conséquence de la suppression définitive de la taxe d’habitation.
Concours financiers de l’État aux collectivités locales (AE, en M€)
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Prélèvements sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales - Exécution (en M€) |
Exécution 2020 |
Exécution 2021 |
Écart exécution 2020-2021 |
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Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation globale de fonctionnement (hors effet de périmètre - DGF des régions) |
26 843 |
26 756 |
- 88 |
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Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs |
7 |
6 |
- 1 |
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Dotation de compensation des pertes de bases de contribution économique territoriale et de redevance des mines |
27 |
31 |
4 |
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Prélèvement sur les recettes de l'État au profit du Fonds de compensation pour la TVA |
6 406 |
6 704 |
298 |
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Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale |
2 497 |
573 |
- 1 924 |
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Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale |
425 |
434 |
9 |
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Dotation particulière élu local |
101 |
101 |
- 0 |
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Prélèvement sur les recettes de l'État au profit de la collectivité territoriale de Corse |
52 |
38 |
- 14 |
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Fonds de mobilisation départemental pour l'insertion |
467 |
466 |
- 1 |
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Dotation départementale d'équipement des collèges |
326 |
325 |
- 1 |
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Dotation régionale d'équipement scolaire |
661 |
661 |
0 |
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Dotation globale de construction et d'équipement scolaire |
3 |
3 |
0 |
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Dotation de compensation des nuisances aéroportuaires |
7 |
7 |
0 |
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Dotation de compensation de la réforme de la taxe sur les logements vacants |
3 |
3 |
0 |
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Dotation de compensation liée au processus de départementalisation de Mayotte |
107 |
107 |
- |
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Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation des pertes de recettes liées au relèvement du seuil d'assujettissement des entreprises au versement transport |
48 |
48 |
0 |
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Prélèvement sur les recettes de l'État au profit de la collectivité territoriale de Guyane |
27 |
- |
- 27 |
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Prélèvements sur les recettes de l'État issus de la réforme de la fiscalité locale |
3 201 |
3 195 |
- 6 |
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dont dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle |
2 917 |
2 912 |
- 5 |
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dont dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle |
284 |
283 |
- 1 |
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PSR apprentissage |
123 |
123 |
0 |
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PSR Polynésie |
91 |
91 |
0 |
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PSR de soutien aux collectivités locales pendant la crise économique et sanitaire |
578 |
177 |
- 401 |
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PSR exceptionnel soutien de l'État au profit des collectivités du bloc communal confrontées à des pertes de recettes fiscales et domaniales du fait de la crise sanitaire |
549 |
154 |
- 395 |
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PSR soutien exceptionnel de l’État au profit des régions d’outre-mer confrontées à des pertes de recettes d’octroi de mer et de taxe spéciale de consommation du fait de la crise sanitaire |
27 |
22 |
- 5 |
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PSR de soutien exceptionnel à la collectivité de Corse |
- |
- |
- |
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PSR soutien exceptionnel de l’État au profit de St-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna confrontées à certaines pertes de recettes fiscales spécifiques du fait de la crise sanitaire |
1 |
0,3 |
- 1 |
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PSR de l’État au profit des collectivités territoriales et des groupements de communes qui procèdent à l’abandon ou à la renonciation définitive de loyers |
- |
1 |
1 |
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PSR de compensation de la réduction de 50% des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels |
- |
3 520 |
3 520 |
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PSR de compensation des communes contributrices au FNGIR subissant une perte de base de CFE |
- |
1 |
1 |
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Total prélèvements sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales |
42 000 |
43 368 |
1 368 |
4.10. Évolution de la contribution française au budget de l’Union européenne
La contribution de la France au budget européen est principalement retracée sous la forme d’un prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (PSR-UE). Le niveau du PSR-UE est estimé en loi de finances initiale sur la base du montant de crédits de paiement du budget européen voté. Toutefois, le PSR-UE peut varier fortement en cours d’année, notamment en fonction du niveau réel d’exécution des crédits européens et de l’évolution des autres recettes de l’Union.
L’exécution finale du PSR-UE pour 2021, première année du nouveau cadre financier européen 2021-2027, s’élève à 26 368 M€, soit un montant en forte hausse par rapport à 2020 (23 691 M€ soit + 2,7 Md€) mais en baisse de 832 M€ par rapport à celui initialement inscrit en LFI 2021 (27 200 M€).
La baisse constatée en cours d’exercice résulte principalement d’effets favorables en recettes qui compensent l’actualisation à la hausse des dépenses de l’UE (Réserve Brexit, mesures Covid). Plusieurs facteurs peuvent être soulignés :
• les effets asymétriques en Europe de la reprise économique qui se traduisent par une baisse relative de la part française dans le RNB européen ainsi que dans la ressource TVA et, partant, à une réduction de nos clefs de contribution nationales ;
• l’augmentation des droits de douane versés au budget européen suite à la reprise du commerce international ;
• un solde reporté plus important qu’anticipé et un impact favorable des corrections sur exercices antérieurs.
4.11. Une performance de la dépense publique en amélioration
Répartis en trois catégories, les indicateurs de performance permettent de mesurer l’atteinte des objectifs définis pour chacune des missions et chacun des programmes du budget de l’État. Les objectifs d’efficacité socio-économique répondent aux attentes du citoyen, les objectifs d’efficience de la gestion informent le contribuable tandis que les objectifs de qualité de service intéressent l’usager. Pour l’exercice 2021, la répartition des indicateurs de performance était la suivante :
Typologie des indicateurs de performance pour l’exercice 2021
L’année 2021 a été marquée par une amélioration de la performance de l’action publique par rapport à 2020. En effet, le nombre de sous-indicateurs présentant des résultats en amélioration augmente fortement (16 %, + 10 points). Les sous-indicateurs orientés positivement sont majoritaires puisqu’ils représentent 61 % de l’ensemble (+ 2 points), soit un total près de deux fois supérieur à la part des sous-indicateurs n’ayant pas connu d’amélioration (27 %, - 1 point). Après une légère détérioration observée en 2020 dans le contexte de la crise sanitaire, la tendance d’amélioration continue de la performance de la dépense publique observée entre les exercices 2017 et 2019 a donc repris.
Évolution des degrés de réalisation des indicateurs de performance depuis 2007
Le taux de données non renseignées pour les rapports annuels de performances (RAP) 2021 atteint 12 %, en net repli par rapport aux RAP 2020 (- 4 points), à un niveau non atteint depuis les RAP 2014. L’attention renforcée de la part de l’ensemble des ministères a donc permis d’accroître la valeur informative du dispositif de performance. Les services responsables du suivi de la performance ont notamment fait preuve d’une capacité d’adaptation face aux perturbations liées à la crise sanitaire dans la collecte et la communication des données. Ces progrès doivent se poursuivre afin de renforcer encore la transparence sur les effets de la dépense publique auprès du citoyen et de ses représentants.
Pour l’exécution 2021, la performance de chacune des missions du budget de l’État est présentée ci-après :
Degré de réalisation 2021 des indicateurs de performance par mission
4.12. Présentation de l’exécution 2021 du budget de l’État cotée avec la méthodologie du « Budget vert » (champ de l’objectif total de dépenses de l’État - ODETE)
Cette partie présente, de manière agrégée, l’exécution des dépenses budgétaires et taxes affectées pour l’année 2021 au format LFI 2021, cotées selon la dernière méthodologie de cotation arrêtée, à savoir celle retenue pour le PLF 2022. Il est le miroir de la première partie du rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, publié en annexe du projet de loi de finances (PLF), qui évalue ces dépenses en budgétisation. L’analyse détaillée de l’exécution 2021 sera présentée dans le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, publié en annexe du PLF 2023, y compris une cotation des dépenses de fonctionnement courant de l’ensemble des ministères.
Ce paragraphe ne comprend pas l’exécution des dépenses fiscales cotées pour 2021, dont les montants seront présentés dans le tome II du Voies et moyens annexé au PLF 2023.
Sur le périmètre de l’objectif total de dépenses de l’État (ODETE), soit 528 Md€ inscrits en loi de règlement (LR) pour 2021, 38,9 Md€ de dépenses ayant un impact sur l’environnement ont été exécutées.
Les crédits budgétaires et taxes affectées neutres ou non cotés représentent 488,8 Md€, soit 93 % des dépenses intégrées à l’ODETE (388,8 Md€ cotés neutres et 100,0 Md€ non cotés).
Parmi les dépenses ayant un impact sur l’environnement, trois catégories de dépenses peuvent être distinguées.
En premier lieu, les dépenses dites « vertes », c’est-à-dire favorables à l’environnement sur au moins un axe environnemental sans être défavorables par ailleurs. Hors crédits de la mission « Plan de relance », ces dépenses favorables exécutées atteignent 28,1 Md€ en 2021 (cf. graphique). Ce montant est stable par rapport au montant de crédits favorables ouverts en LFI 2021.
Le plan France relance contribue de façon exceptionnelle à hauteur de 3,8 Md€ de dépenses favorables exécutées supplémentaires en 2021 via la mission « Plan de relance ».
Les crédits budgétaires favorables à l’environnement recouvrent principalement, en LR 2021 :
• les dépenses en faveur du développement des énergies renouvelables (7,6 Md€), des technologies vertes (0,3 Md€ sur la mission « Plan de relance ») et de la décarbonation de l’industrie (0,1 Md€ sur la mission « Plan de relance » ) ;
• les dépenses pour l’accompagnement de la transition énergétique (1,8 Md€), en particulier la prime de rénovation énergétique ;
• les taxes affectées aux agences de l’eau (2,2 Md€) et les crédits dédiés à la préservation de la biodiversité et à la lutte contre l’artificialisation des sols (0,3 Md€ sur la mission « Plan de relance ») ;
• les dépenses de recherche scientifique et technologique en matière d’environnement et d’énergie (1,9 Md€), et le financement de l’Agence nationale de recherche (0,7 Md€) ;
• une partie de l’aide publique au développement (1,5 Md€) ;
• les dépenses pour le développement d’infrastructures et de la mobilité vertes (1,3 Md€ sur la mission « Plan de relance ») et la part de taxes affectées à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France fléchée vers les projets les plus vertueux du point de vue environnemental pour 0,8 Md€ (exploitation ferroviaire et transports en commun notamment) ;
• des dépenses en faveur d’une gestion durable de l’agriculture, de la forêt et des territoires (0,7 Md€ hors mission « Plan de relance » et 0,3 Md€ sur la mission « Plan de relance ») ;
• la subvention pour charges de service public de l’ADEME pour 0,5 Md€.
En second lieu, les dépenses dites « mixtes », qui sont favorables à l’environnement sur au moins un axe mais qui ont des effets négatifs sur un ou plusieurs autres axes. Elles ont été exécutées à hauteur de 4,0 Md€ en 2021, proche du niveau de la LFI 2021. Cette catégorie recouvre à titre principal les dépenses relatives aux infrastructures de transport portées par le budget général ou par les opérateurs.
Enfin, 3,0 Md€ de dépenses ont un impact défavorable sur au moins un axe environnemental sans avoir un impact favorable par ailleurs. Ce montant est stable par rapport au montant de crédits défavorables ouverts en LFI 2021. Il s’agit notamment des dépenses de soutien à la production d’énergie dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain (1,5 Md€) ou encore les dépenses d’investissement en faveur de l’aérien financées à travers le budget annexe « contrôle et exploitation aériens » (0,3 Md€).
Éléments de synthèse : l’exécution budgétaire 2021 cotée avec la méthodologie du « Budget vert » (hors mission « Plan de relance »)
Précisions méthodologiques :
Les chiffres détaillés ci-dessus sont à caractère indicatif. Ils ont fait l’objet d’un retraitement des fonds de concours : les montants des fonds de concours retraités correspondent, sauf exception, aux montants rattachés au cours de l’année 2021
